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AMPARO EN REVISIÓN 634/2011 DERIVADO DE LA SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 80/2011. QUEJOSA: **********.

VISTO BUENO SR. MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIO: ALEJANDRO CASTAÑÓN RAMÍREZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día treinta

de noviembre de dos mil once.

V I S T O S para resolver los autos del amparo en revisión

634/2011, interpuesto por **********; y,

R E S U L T A N D O : PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el

veinticuatro de diciembre de dos mil diez, ante la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Zacatecas, ***********, por su propio derecho, demandó el amparo y

protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades y por los

actos que a continuación se precisan:

Autoridades Responsables:

1.- Legislatura del Estado de Zacatecas.

2.- Gobernador del Estado de Zacatecas

3.- Secretario General de Gobierno del Estado de Zacatecas.

AMPARO EN REVISIÓN 634/2011

2

4.- Administrador del Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado

de Zacatecas.

5.- Contralor Interno del Estado de Zacatecas.

Actos Reclamados: De cada una de las autoridades señaladas en el apartado

precedente, en el respectivo ámbito de sus facultades, reclamó:

• La aprobación, expedición, promulgación, refrendo y

publicación en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el

ocho de septiembre de dos mil uno, del Decreto número 339, en

particular el artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios de Zacatecas.

• La falta de refrendo del Contralor Interno del Estado de

Zacatecas del Decreto número 339, así como su publicación en

el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas no obstante que no

existió el refrendo.

• El apercibimiento decretado en aplicación al artículo 33,

numeral 1, inciso I de la Ley de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,

dictado el acuerdo de fecha diez de diciembre de dos mil diez en

el expediente del procedimiento sancionador ************, así

como sus consecuencias jurídicas.

• El oficio CIGE/DIR/283/2010 de fecha diez de diciembre de

dos mil diez, dictado por el Contralor Interno en el que se reiteró

el apercibimiento reclamado.

• La cédula de notificación de fecha diez (sic) de diciembre

de dos mil diez y el acta de notificación de fecha catorce de

diciembre de dos mil diez en la que se reiteró el apercibimiento

reclamado.


3

Garantías individuales violadas. La parte quejosa invocó como

garantías violadas las contenidas en los artículos 14, 16 y 20, apartado

B, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y formuló los conceptos de violación que estimó

pertinentes1.

SEGUNDO. Admisión, trámite y resolución del amparo. En

proveído de veintisiete de diciembre de dos mil diez, el Secretario en

funciones de Juez, del Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de

Zacatecas, a quien por razón de turno correspondió conocer de la

demanda de garantías, la admitió a trámite y ordenó su registro bajo el

número 870/20102.

Mediante documento presentado el veinticinco de enero de dos

mil once, el delegado de la autoridad responsable Gobernador del

Estado de Zacatecas solicitó la acumulación del juicio de garantías del

que deriva el presente recurso de revisión, a los diversos juicios de

amparo 8/2011, 9/2011, 10/2011 y 16/2011 promovidos por los

quejosos **********, **********, ********** y **********, todos del índice del

Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Zacatecas.

El nueve de febrero de dos mil once se llevó a cabo la audiencia

de acumulación en la que se declaró improcedente la solicitud de la

autoridad responsable, por lo cual se reanudó el procedimiento.

Seguidos los trámites de ley se celebró la audiencia

constitucional, la cual tuvo verificativo el veinticuatro de febrero de dos

mil once, en la que dictó sentencia terminada de engrosar el veintiocho

siguiente, a través de la cual sobreseyó en el juicio de amparo, en 1 Cuaderno del juicio de amparo 870/2010. Fojas 8 a 9. 2 Ibídem. Foja 91.


4

términos de los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el numeral

114, fracciones II y IV, todas de la Ley de Amparo.3

TERCERO. Interposición de los recursos de revisión

principal y adhesivo. Inconforme con la resolución anterior, **********,

autorizado de la parte quejosa, interpuso recurso de revisión4, mediante

escrito presentado el quince de marzo de dos mil once, ante la Oficina

de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado

de Zacatecas.

De dicho recurso tocó conocer al Tribunal Colegiado del

Vigésimo Tercer Circuito; siendo el caso que, por acuerdo de veintitrés

de marzo de dos mil once, su Presidente lo admitió a trámite,

registrándolo como el número de toca 117/20115.

Posteriormente, mediante acuerdo del veintinueve de marzo de

dos mil once, el Órgano Colegiado, admitió el recurso de revisión

adhesiva interpuesto por el Contralor Interno del Estado de Zacatecas,

en su carácter de autoridad responsable.

CUARTO. Trámite y resolución de la solicitud de ejercicio de

la facultad de atracción. Con fecha seis de abril de dos mil once, se

recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de

este Máximo Tribunal del País, el escrito formulado por la parte

quejosa en el cual solicitó a esta Suprema Corte ejercitara su facultad

de atracción.

En sesión privada de trece de abril de dos mil once, la Ministra

Olga Sánchez Cordero de García Villegas, hizo suya la solicitud

3 Ibídem. Fojas 934 a 935. 4 Ibídem. Foja 940 a 993. 5 Cuaderno del recurso de revisión 117/2011. Fojas 55.


5

formulada por la parte quejosa, la cual quedó registrada en esta

Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el

número 80/2011.

Finalmente, el uno de junio de dos mil once, esta Primera Sala

determinó por mayoría de cuatro votos resolver en el sentido de

ejercer la facultad de atracción para conocer del recurso de revisión

117/2011 y remitir los autos a la Presidencia de la misma para el

trámite correspondiente.

QUINTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación. Con vista en la resolución anterior, y

una vez enviado el expediente a la Primera Sala, por diverso proveído

de veinticuatro de agosto de dos mil once dictado por su Presidente,

se dispuso avocarse al conocimiento del asunto, quedando registrado

con el número de amparo en revisión 634/2011; asimismo, se designó

como ponente al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para la

elaboración del proyecto de resolución6.

De igual manera, en el proveído de mérito se hizo constar la

recepción, en esta Primera Sala, de la copia certificada de la

resolución de revocación de actos de seis de junio de dos mil once,

signada por el Contralor Interno del Gobierno del Estado de

Zacatecas, dictada en el procedimiento administrativo ******** del que

emanó el acto de aplicación reclamado.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer del

presente recurso de revisión, en atención a que en el caso se ejerció

6 Ibídem. Fojas 231 y 232.


6

la facultad de atracción para conocer de él, en términos de lo

dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción III,

de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 21, fracción II, inciso

b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del

Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en términos del

punto tercero, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en

virtud de que su resolución no implica la fijación de un criterio de

importancia o trascendencia para el orden jurídico nacional ni reviste

un interés excepcional.

SEGUNDO. Oportunidad de los recursos de revisión principal y adhesivo. El recurso de revisión fue interpuesto

oportunamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la

Ley de Amparo7, en atención a lo siguiente:

a) La sentencia recurrida se notificó de manera personal al

autorizado de la quejosa el uno de marzo de dos mil once.

b) La notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, esto es

el dos de marzo siguiente.

c) El plazo de diez días para impugnar la resolución recurrida,

previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del

tres al dieciséis de marzo de este año.

d) De dicho plazo hay que descontar los días cinco, seis, doce y

trece de marzo de dos mil once, por haber sido inhábiles, de

7“Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá por conducto del Juez de Distrito, de la autoridad que conozca del juicio, o del Tribunal Colegiado de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la interposición del recurso será de diez días, contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida. La interposición del recurso, en forma directa, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación o ante el Tribunal Colegiado de Circuito, según corresponda, no interrumpirá el transcurso del término a que se refiere el párrafo anterior.”


7

conformidad con lo establecido en los artículos 23 de la Ley

de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación.

e) El escrito de agravios se interpuso ante la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito del

Vigésimo Tercer Circuito, el quince de marzo de dos mil once;

consecuentemente, debe declararse oportuna su

presentación.

Ahora, en relación con el recurso de revisión adhesivo,

también fue interpuesto en tiempo, de conformidad con lo dispuesto en

el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo8, en atención a lo

siguiente:

a) La admisión del recurso se notificó personalmente a la

autoridad responsable Contralor Interno del Gobierno del

Estado de Zacatecas, el veinticuatro de marzo de dos mil

once.

b) La notificación surtió sus efectos en ese mismo día.

c) El plazo de cinco días para interponer la revisión adhesiva,

previsto en el artículo 83 de la Ley de Amparo, transcurrió del

veinticinco al treinta y uno de marzo de este año.

d) El escrito se presentó ante el Vigésimo Tercer Tribunal

Colegiado de Circuito, el veintinueve de marzo de la presente

anualidad; consecuentemente, debe declararse oportuna su

presentación.

8“Artículo 83. (…) En todos los casos a que se refiere este artículo, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses, puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, dentro del término de cinco días, contados a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; en este caso, la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste.”


8

TERCERO. Problemática jurídica a resolver. Debe tomarse en

cuenta que en el presente caso el Juez de Distrito del conocimiento

sobreseyó en el juicio, respecto de los actos reclamados en la

demanda promovida por la quejosa **********.

Así, al haber ejercido esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, la facultad de atracción para conocer del recurso

de revisión interpuesto por la quejosa y, como consecuencia, del

recurso de revisión adhesiva presentado por el Contralor Interno del

Estado de Zacatecas; es que corresponde a esta Sala estudiar los

agravios esgrimidos por ambas partes al respecto, a fin de dilucidar si

las causales de sobreseimiento decretadas por el Juez de Distrito

fueron decretadas conforme a derecho; y, en su caso, proceder al

estudio de los planteamientos de ambas partes, en relación con los

vicios de inconstitucionalidad atribuidos al Decreto número 339

publicado en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el ocho de

septiembre de dos mil uno, en específico del artículo 33, numeral 1,

inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios de Zacatecas.

CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. Las cuestiones necesarias para resolver esta instancia son las que a

continuación se sintetizan: I. Antecedentes. 1. El ocho de septiembre de dos mil uno, se publicó en el

Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, el Decreto número

339 por el que se expidió la Ley de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.

2. Ahora bien, el Contralor Interno del Gobierno del Estado de

Zacatecas, al recibir el oficio CIGE/DAVGP/042/2010 de


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nueve de diciembre de dos mil diez, suscrito por la Directora

de Auditoría y Vigilancia del Gasto Público, adscrita a la

Contraloría Interna de Gobierno del Estado de Zacatecas,

formó el expediente de procedimiento administrativo ********* y

emitió el auto de diez de diciembre de dos mil diez, que

constituye el acto de aplicación de la normatividad

impugnada; siendo éste del siguiente tenor: “VISTO el memorando número CIGE/DAVGP/042/2010, de

fecha nueve de diciembre de dos mil diez, suscrito por la

Licenciada ***************, en su carácter de Directora de

Auditoría y Vigilancia del Gasto Público, adscrita a esta

Contraloría Interna de Gobierno del Estado, por medio del cual

remiten Dictamen de la Auditoria a Renglón Específico número

ARE-007/2010, a los Contratos Celebrados por el Gobierno del

Estado con Instituciones Bancarias correspondientes al

periodo del *********************, así como al rubro de Deudores

Diversos correspondientes a los ejercicios ************* y al

periodo del ************* y a las ampliaciones presupuestales del

ejercicio de los recursos públicos autorizados para las

Dependencias y Entidades, correspondientes al periodo del

****************, del cual se desprenden presuntas irregulares

atribuibles a los ciudadanos: **********, **********, ********** y

**********, por incurrir en responsabilidad administrativa; y toda

vez que el mismo se recibe con el objeto de iniciar el

procedimiento correspondiente, y en su caso, imponer

sanciones procedentes; por lo que con fundamento en los

artículos 84 y 147, 148, primer párrafo, 154 de la Constitución

Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas; 33, fracción

XIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del

Estado; 1, 5, 6, 8, fracción IV, 9 numeral 1, fracción I, 27

numeral segundo, 33 numeral 1, fracción I y demás relativo de

la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios de Zacatecas, 1, 6, fracción XVIII, 7

fracción IV del Reglamento Interior que rige a esta Contraloría

Interna de Gobierno del Estado, por lo que INÍCIESE EL


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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO en contra de los

servidores públicos señalados, Licenciada ********** quien al

momento de los hechos se desempeña como ***************, y a

quien se le atribuyen las observaciones números 1, 2 y 3;

Licenciado **********, quien al momento de los hechos se

desempeñaba como ******************, atribuyéndole las

observaciones números 2 y 3; Licenciado **********, quien

ostentó al momento de los hechos el cargo de *******************,

atribuyéndosele las observaciones números 1, 2 y 3; regístrese

en el Libro de Gobierno bajo el número de orden que le

corresponda, a quienes se les oirá en defensa y al efecto

empláceseles remitiéndoles las copias debidamente selladas y

cotejadas del resultado de la auditoria citada líneas arriba y

que conforman el Resultado de la Auditoria de mérito y en

cuanto a los anexos del mismo únicamente se ponen a la vista

para que de considerarlo pertinente se imponga de ellos

dentro del horario de oficina, lo anterior por exceder su

volumen de más de 25 páginas, conforme a lo previsto por el

artículo 228 del Código de Procedimientos Civiles de

aplicación supletoria al presente caso. Para que dentro del

término de quince días hábiles, contados a partir del día

siguiente a la fecha emplazamiento y de notificación del

presente, rindan por escrito sus respectivos informes

circunstanciados de las observaciones relacionadas en el

citado Resultado de la Auditoria señalando lo que a sus

intereses convenga al respecto, bajo el apercibimiento que de

no rendir dichos informes dentro de término concedido, se le

tendrán por consentidos los hechos afirmados en las

imputaciones. Asimismo, requiérase a los presuntos

responsables para que informen a este Órgano Estatal Interno

de Control, el cargo que desempeñaban, categoría,

antigüedad, número de empleado, percepción económica,

CURP y demás datos que los identifican o identificaron como

trabajadores de Gobierno del Estado de Zacatecas; aportando

los documentos que soporten lo anteriormente solicitado, y de

la misma manera, se les pide que señalen domicilio en la Zona


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Conurbada Guadalupe-Zacatecas, para oír y recibir

notificaciones, de lo contrario aun las de carácter personal se

les realizaran por medio de cédula que se fijara en los estrados

de está Contraloría Interna. - - - En cuanto a las pruebas

contenidas en los anexos del citado dictamen, se tiene

surtiendo efectos su ofrecimiento y en cuanto a su admisión,

ello se acordará en su momento procesal oportuno atento en

lo previsto por el artículo 33 en su fracción IV de la Ley de


Municipios de Zacatecas. - - - Practiques (sic) tantas y cuantas

diligencias sean necesarias para el esclarecimiento de los

hechos. - - - Notifíquese y Cúmplase.”

3. Para dar cumplimiento a lo anterior, se emitió el oficio

CIGE/DJR/283/2010 de esa misma fecha, en el cual se

ordenó el emplazamiento a la recurrente al procedimiento y se

le reiteró que contaba con un plazo de quince días para rendir

su informe circunstanciado, apercibiéndola que de no hacerlo

así, se tendrían por consentidos los hechos o afirmaciones de

la imputación.

4. Posteriormente, se emitió citatorio de trece de diciembre de

dos mil diez y cédula y acta de notificación de catorce

siguiente, por los cuales se notificó a la recurrente el oficio

CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de la anualidad

pasada.

5. El veinticuatro de diciembre de dos mil diez, la quejosa

recurrente presentó la demanda de amparo que dio origen al

presente recurso de revisión.

6. El seis de junio de dos mil once (una vez en trámite el recurso

de revisión), el Contralor Interno del Gobierno del Estado de


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Zacatecas dictó la resolución de revocación de actos en el

procedimiento administrativo *****************.

II. Conceptos de violación.

Primer concepto de violación.

• Conforme al artículo 20, apartado B, fracción II, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho a la

autoincriminación supone la libertad del sujeto sobre el que recae la

imputación para declarar o no, sin que su pasividad oral o escrita

pueda ser utilizada en perjuicio propio.

• El Pleno de la Suprema Corte ha establecido que en el derecho

administrativo sancionador es válido acudir a las técnicas

garantistas del derecho penal; asimismo, ha referido que la sanción

administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, por

lo que el derecho penal y el administrativo sancionador resultan ser

dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del

Estado.

• Para fincar responsabilidad administrativa e imponer penas, el

artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de

los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,

refiere que se oirá en defensa al servidor público denunciado, a

quién se le emplazara remitiéndole copia del escrito de queja o

denuncia, resultado de revisión o de auditoría, pidiéndole que en un

plazo de quince días hábiles rinda informe circunstanciado por

escrito, expresando lo que a su interés convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo, se le tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en la imputación.

• Lo anterior contraviene la garantía de no autoincriminación coactiva

y presunción de inocencia, que por su naturaleza deben ser

observadas en este tipo de procedimientos, ante la carga que tiene


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el Estado de probar plenamente la ilicitud de su pretensión punitiva

conforme al cúmulo de facultades de las que ha sido dotado para

ello.

Segundo concepto de violación.

• El Decreto promulgatorio de la Ley Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas,

publicado en el Periódico Oficial del Estado, correspondiente al

ocho de septiembre de dos mil uno, es violatorio de las garantías de

legalidad y seguridad jurídica, al no contar con el refrendo exigido

por los artículos 85 de la Constitución Política y 7° de la Ley

Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas,

con lo cual no se dieron por satisfechos los requisitos exigidos para

la formación valida del acto legislativo aplicado en el acto de inicio

del procedimiento administrativo sancionador.

III. Resolución del Juez de Distrito.

En relación con el apercibimiento contenido en el acuerdo de diez

de diciembre de dos mil diez, dictado en el procedimiento

administrativo **************, en el sentido de que de no rendir, en el

plazo de quince días hábiles, informe circunstanciado, por escrito,

expresando lo que a su interés convenga, se tendrían por

consentidos los hechos o afirmaciones en la imputación, consideró

que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, dado que constituye un

acto de trámite dentro de un procedimiento seguido en forma de

juicio, que no es la última resolución definitiva, ni tampoco fue

promovido por persona extraña al mismo.

Por cuanto hace al oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre

de dos mil diez, la cédula de notificación de la misma fecha (sic) y


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acta de notificación de catorce de diciembre de ese año, estableció

que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción IV, ambos de la Ley de Amparo, en razón que

constituían determinaciones de trámite, tendentes a informar el

inicio del procedimiento administrativo, lo cual se asemejaba a un

emplazamiento, por lo que no configuraban actos de imposible

reparación, por no afectar, de manera directa e inmediata, los

derechos sustantivos tutelados por la Constitución General de la

República, a través de las garantías individuales, sino que tenían

como consecuencia una afectación a derechos procesales; sus

efectos serían enterar a la quejosa del inicio del procedimiento

administrativo de responsabilidad en su contra, así como de los

derechos y el término otorgados para que rinda su informe

circunstanciado.

Por vía de consecuencia, dada la improcedencia del juicio de

amparo por cuanto hace a los actos de aplicación, el

sobreseimiento se hizo extensivo a la norma impugnada.

QUINTO. Agravios. Los razonamientos contenidos en los

agravios hechos valer por la recurrente, son los que se mencionan

a continuación:

a) La resolución inobservó lo dispuesto por los artículos 107,

fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y 37 de la Ley de Amparo, en los que se establecen

que las violaciones a las garantías individuales consagradas en

el artículo 20 constitucional, se reclamarán ante los Jueces de

Distrito. En el juicio de garantías se reclamó una violación

directa a la garantía consagrada en el artículo 20, Apartado B,

fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, bajo el argumento de que el apercibimiento


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decretado viola el derecho a la no autoincriminación coactiva o

forzada, que debe observarse en el proceso sancionador de

responsabilidad administrativa, pues compele al sujeto imputado

a declarar advertido de que recibirá una consecuencia

desfavorable en caso de no hacerlo, lo cual es precisamente el

bien jurídico protegido por la garantía individual.

b) Tratándose de violaciones a las garantías individuales previstas

en el artículo 20 constitucional, no es necesario agotar el

principio de definitividad, por estar prevista esa hipótesis en los

artículos 107, fracción XII de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y 37 de la Ley de Amparo.

c) El Juez de Distrito decretó el sobreseimiento del juicio por una

causal de improcedencia que involucra el estudio de fondo del

asunto, la cual atendiendo la jurisprudencia 135/2001 de rubro:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE

VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE

FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE” debió ser

desestimada; esto, en virtud que para verificar el elemento

“perjuicio” exigido para ocurrir en demanda de amparo, debe

determinarse si el derecho fundamental –protegido por la

garantía individual a la no autoincriminación coactiva

consagrada en el artículo 20, apartado B, fracción II, de la

Constitución Federal-, se observa dentro del procedimiento

sancionador de responsabilidades administrativas y si la quejosa

es titular del mismo. De determinarse lo anterior, se podrá

examinar el momento en que ese derecho se ve menoscabado,

y si el acto de apercibimiento, a la luz del bien jurídico que el

mismo tutela y busca proteger, origina el perjuicio exigido.


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d) El Juez de Distrito determinó que el acto en el que se contiene

el apercibimiento reclamado fue emitido en un procedimiento

seguido en forma de juicio, por lo que se surte la hipótesis

prevista en el artículo 114, fracción II, párrafo segundo, de la

Ley de Amparo (sólo podrá promoverse amparo, contra la

resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma

resolución o durante el procedimiento); sin embargo, pasó por

alto que se reclamó la inconstitucionalidad del precepto legal

con base en el cual se formuló el apercibimiento, por lo que se

dejó de analizar y resolver si el acto en el que se contiene el

mismo, aún sin ser la resolución definitiva, constituye el primero

en que se aplicó la ley reclamada en perjuicio de la quejosa.

e) El apercibimiento formulado por el Contralor Interno con

fundamento en el artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de


Municipios de Zacatecas, causa por sí mismo la afectación

exigida para ocurrir en demanda de amparo, ya que contraviene

la garantía de no autoincriminación coactiva o forzada

consagrada en el artículo 20, apartado B, fracción II

constitucional, aplicable al procedimiento administrativo

sancionador por tratarse del ejercicio de la potestad punitiva del

Estado, dado que el apercibimiento implica que de no rendir

declaración, se recibirá una consecuencia desfavorable que

afecta la libertad del imputado a decidir si declarará o no, lo cual

es el efecto que impide la garantía.

f) El Juez de Distrito incurrió en una clara contradicción, pues en la

sentencia reconoció que en un juicio de amparo indirecto

promovido con motivo de constitucionalidad de leyes, es

necesario establecer previamente si se está o no en presencia


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de una ejecución irreparable, atendiendo solamente a la

naturaleza del acto y su trascendencia, sino también a los

conceptos de violación formulados, para poder determinar si la

parte quejosa se duele de la afectación de derechos

sustantivos”; sin embargo, a pesar de este reconocimiento en

torno a la técnica del juicio de amparo indirecto, el Juez de

Distrito omitió establecer si en el caso se está en presencia de

un acto de tal naturaleza.

g) El Juez incurrió en una omisión en virtud de que analizó de

manera independiente los actos reclamados en los incisos

4.5.3.1, 4.5.3.2 y 4.5.3.3 del escrito de demanda (en el oficio

CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de dos mil diez, la

cédula de notificación y acta de notificación de catorce de

diciembre de ese año), para concluir que no son violatorios de

un derecho sustantivo protegido por alguna garantía individual,

con lo cual ignoró que esos actos fueron reclamados

únicamente por derivar del acto en el que se contiene el

apercibimiento reclamado y que es aquél en el que se origina

perjuicio exigido para ocurrir en demanda de amparo, lo cual fue

especificado en la propia demanda. Al proceder de esa manera,

el juzgador dejó de resolver si el acto en el que se origina el

perjuicio contraviene el derecho fundamental por la garantía

individual cuya violación se reclama.

Por su parte, la autoridad responsable, mediante revisión

adhesiva, hizo valer los siguientes argumentos:

a) El Juez de Distrito en el fallo de sobreseimiento omite analizar

una causa de improcedencia diversa, relativa a que los actos

reclamados no conllevan perjuicio actual y concreto a la parte

recurrente, por ser futuros e inciertos. Se estima lo anterior, dado

que el apercibimiento reclamado (acto de aplicación de la norma


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impugnada) no implica un perjuicio real, actual y concreto a la

esfera jurídica de la parte quejosa, por tratarse de un acto futuro

de realización incierta, que depende de la conducta de la parte

quejosa o del ejercicio de la atribución de la autoridad.

b) En esos términos, no se surte la hipótesis de procedencia del

juicio de amparo prevista en el artículo 114, fracción I de la Ley

de Amparo, porque el acto del apercibimiento no causa perjuicio

actual y concreto en la esfera jurídica de la parte quejosa. En

consecuencia, es procedente la confirmación del sobreseimiento

por la causal de improcedencia que se hace valer, que es

distinta a la considerada por el Juez de Distrito (114, fracción II

de la Ley de Amparo).

SEXTO. Estudio de los agravios. En primer término se califican

de inoperantes los agravios hechos valer por la recurrente, con

respecto al sobreseimiento en el juicio de amparo de los actos

consistentes en el oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de

dos mil diez, la cédula de notificación y el acta de notificación, ambas,

de catorce de diciembre siguiente.

Al respecto, el Juez de Distrito estimó actualizada la causa de

improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con

el diverso 114, fracción IV, ambos de la Ley de Amparo, pues advirtió

que no eran actos de imposible reparación, pues no vulneraban, de

manera directa e inmediata, derechos sustantivos tutelados por la

Constitución General de la República, a través de las garantías

individuales, sino que tenían afectación a derechos procesales; sus

consecuencias serían enterar a la quejosa del inicio del procedimiento

administrativo de responsabilidad en su contra, el apercibimiento y el

término otorgado para que rindiera su informe circunstanciado.


19

En contra de esta determinación, la recurrente refirió que dichos

actos se combatían por derivar del apercibimiento reclamado, y que

originaba el perjuicio exigido para ocurrir en demanda de amparo, por

lo que era procedente su impugnación, dada su vinculación.

En ese tenor, si bien en sus agravios hace referencia a una

vinculación con el apercibimiento decretado, y que por ello consistían

en actos de imposible reparación; tal aspecto, por sí, es insuficiente

para advertir que los actos procesales reclamados cuentan con

ejecución irreparable -consideración del Juez de Distrito-, pues ese

carácter lo hace depender de un acto diverso, no así en relación a su

naturaleza de actos de notificación.

En ese sentido, es aplicable la siguiente jurisprudencia que se

cita con rubro y texto:

“AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES

CUANDO SE DIRIGEN A COMBATIR

CONSIDERACIONES LEGALES QUE NO SE

FORMULARON EN LA SENTENCIA RECURRIDA.

Cuando lo que se ataca, mediante los agravios

expresados, constituyen aspectos que no fueron

abordados en la sentencia recurrida para sobreseer en el

juicio, otorgar o negar la protección constitucional, deben

desestimarse tales agravios por inoperantes puesto que no

se desvirtúa la legalidad del fallo a revisión; a menos de

que sea el quejoso quien recurre la sentencia y se esté en

alguna de las hipótesis del artículo 76 bis de la Ley de


20

Amparo, en cuyo caso deberá suplirse la deficiencia de la

queja.”9

Es pertinente señalar, que lo anterior no presupone que las

consideraciones del Juez de Distrito sean correctas, al exigir el

requisito de irreparabilidad tratándose de actos derivados de un

procedimiento seguido en forma de juicio que no provenga de

tribunales judiciales, administrativos o del trabajo; sin embargo, al

tratarse de un asunto en materia administrativa, y sin que se advierta

la existencia de alguna violación manifiesta a la ley que hubiera dejado

sin defensa a la promovente, no procede suplir la deficiencia de la

queja de sus agravios, con apoyo en la jurisprudencia 1a./J. 17/2000,

del rubro y tenor siguientes:

“SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA

ADMINISTRATIVA. PROCEDENCIA. Para que proceda la

suplencia de los conceptos de violación deficientes en la

demanda de amparo o de los agravios en la revisión, en

materias como la administrativa, en términos de lo

dispuesto en la fracción VI del artículo 76 bis de la Ley de

Amparo, se requiere que el juzgador advierta que el acto

reclamado, independientemente de aquellos aspectos que

se le impugnan por vicios de legalidad o de

inconstitucionalidad, implique además, una violación

manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o al

particular recurrente. Se entiende por "violación manifiesta

de la ley que deje sin defensa", aquella actuación en el

auto reclamado de las autoridades responsables

9 Octava Época. Registro: 207013. Instancia: Tercera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario

Judicial de la Federación. Tomo VII. Abril de 1991. Materia(s): Común. Tesis: 3a./J. 16/91. Página: 24. Genealogía: Informe 1989, Segunda Parte, Tercera Sala, tesis 40, página 107. Gaceta número 40, Abril de 1991, página 13. Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, tesis 32, página 21.


21

(ordenadoras o ejecutoras) que haga visiblemente notoria e

indiscutible la vulneración a las garantías individuales del

quejoso, ya sea en forma directa, o bien, indirectamente,

mediante la transgresión a las normas procedimentales y

sustantivas y que rigen el acto reclamado, e incluso la

defensa del quejoso ante la emisión del acto de las

autoridades responsables. No deben admitirse para que

proceda esta suplencia aquellas actuaciones de las

autoridades en el acto o las derivadas del mismo que

requieran necesariamente de la demostración del

promovente del amparo, para acreditar la ilegalidad o

inconstitucionalidad del acto, o bien, de allegarse de

cuestiones ajenas a la litis planteada, porque de ser así, ya

no se estaría ante la presencia de una violación manifiesta

de la ley que deje sin defensa al quejoso o agraviado.”10

Por tanto, se deja intocado el sobreseimiento decretado por el

Juez Federal, respecto a los actos consistentes en el oficio

CIGE/DJR/283/2010 de diez de diciembre de dos mil diez, la cédula de

notificación y el acta de notificación de catorce de diciembre de ese

año, al no haberse controvertido las consideraciones que lo rigen.

En otro orden de ideas, se analizan los argumentos

encaminados a combatir el sobreseimiento decretado por el Juez de

Distrito en relación con el apercibimiento contenido en el acuerdo de

diez de diciembre de dos mil diez, dictado en el procedimiento

administrativo *************, al considerar que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en

10

No. Registro IUS: 191,048. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XII. Octubre de 2000. Tesis: 1a./J. 17/2000. Página: 189


22

relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, la cual es del tenor literal siguiente:

“Artículo 114.- El amparo se pedirá ante el juez de Distrito:

(…)

II.- Contra actos que no provengan de tribunales judiciales,

administrativos o del trabajo.

En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un

procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá

promoverse contra la resolución definitiva por violaciones

cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si

por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el

quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le

conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona

extraña a la controversia;”

Como regla general de procedencia del juicio de amparo que se

pida ante un Juez de Distrito, prevista en el artículo 114, fracción II, de

la Ley de Amparo, sólo será impugnable la resolución definitiva que se

dicte en un procedimiento seguido en forma de juicio que no provenga

de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo; junto a esa última

resolución podrán reclamarse las violaciones cometidas en las fases,

etapas o actos del procedimiento en cuestión, excepto que se trate de

un tercero extraño al procedimiento.

En el caso, por supuesto, el acuerdo de fecha diez de diciembre

de dos mil diez, dictado en el expediente del procedimiento

sancionador ************** que contiene el apercibimiento decretado en

aplicación al artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios

de Zacatecas, constituye un acto del procedimiento que por sí mismo

no es reclamable en amparo indirecto, sino que, las violaciones que


23

pudieren existir con su emisión deberán impugnarse al momento de la

resolución definitiva, entendiéndose por ésta, aquella que ponga fin al

asunto.

No obstante lo considerado por el Juez de Distrito, existe criterio

definido por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en donde se estableció que cuando la resolución dictada

dentro del procedimiento seguido en forma de juicio, aún sin ser la

definitiva, constituye el primer acto de aplicación de una ley en

perjuicio del promovente y se reclama también ésta, surge una

excepción a lo previsto por la fracción II, del artículo 114 de la Ley de

Amparo, en virtud de la indivisibilidad que opera en el juicio de

garantías, que impide el examen de la ley, desvinculándola del acto de

aplicación que actualiza el perjuicio, supuesto en el cual, el juicio de

amparo procede, desde luego, contra ambos actos, siempre y cuando

esté demostrada la aplicación de la ley; esto significa que, tratándose

del juicio de amparo contra una ley con motivo de un acto o resolución

dictada dentro de un procedimiento seguido en forma de juicio, que no

proviene de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, la

excepción se deriva de lo dispuesto en el artículo 114, fracción I, de la

Ley de Amparo, que tiene como presupuesto esencial que se trate del

primer acto de aplicación de la ley que cause perjuicios al quejoso:


I.- Contra leyes federales o locales, tratados internacionales,

reglamentos expedidos por el Presidente de la República de

acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional,

reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores

de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de

observancia general, que por su sola entrada en vigor o con


24

motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al

quejoso;“

La jurisprudencia a la que se hace referencia, es del tenor literal

siguiente:

“AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE UNA

RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN

PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. LA

EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD

ESTABLECIDO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO

114 DE LA LEY DE LA MATERIA, TIENE COMO

PRESUPUESTO QUE SE TRATE DEL PRIMER ACTO DE

APLICACIÓN DE LA LEY. De la interpretación armónica

de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XV y 114,

fracción II, de la Ley de Amparo, se advierte que dichos

preceptos tienen como objetivo primordial determinar la

procedencia del amparo indirecto, sólo contra una

resolución definitiva, entendiéndose ésta como aquella

que sea la última, la que ponga fin al asunto; y que para

estar en tales supuestos, deben agotarse los recursos

ordinarios o medios de defensa, o bien, todas las

etapas procesales, en tratándose de actos emitidos en

un procedimiento seguido en forma de juicio. Sin

embargo, cuando la resolución dictada dentro del

procedimiento, aun sin ser la definitiva, constituye el

primer acto de aplicación de una ley en perjuicio del

promovente y se reclama también ésta, surge una

excepción al principio de definitividad, en virtud de la

indivisibilidad que opera en el juicio de garantías, que

impide el examen de la ley, desvinculándola del acto de

aplicación que actualiza el perjuicio. En este supuesto,


25

el juicio de amparo procede, desde luego, contra ambos

actos, siempre y cuando esté demostrada la aplicación

de la ley, de manera tal que no basta la afirmación del

quejoso en ese sentido para que el juicio resulte

procedente contra todos los actos reclamados.”11

De modo que, tal como se hace valer en los agravios, no es

dable exigir el requisito relativo a que el acto -procesal- de aplicación

de la ley reclamada, deba reclamarse junto con la resolución que

resuelva el procedimiento administrativo sancionatorio, pues se está

ante una excepción a dicho precepto, al impugnarse conjuntamente

con la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios de Zacatecas.

Por las consideraciones expuestas, esta Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación no estima aplicables al caso

concreto, las tesis que cita el Juez de Distrito sustentadas por la

Segunda Sala, máxime que se refieren a un aspecto distinto,

consistente en dilucidar qué debe entenderse en la fracción II del

artículo 114 de la Ley de Amparo por “procedimiento en forma de

juicio”.

Ahora bien, la autoridad responsable vierte diversos argumentos

en su revisión adhesiva en los cuales, si bien hace referencia a la

improcedencia del juicio de garantías por cuanto hace al

apercibimiento dictado en el acuerdo de fecha diez de diciembre de

dos mil diez en el expediente del procedimiento sancionador

************, no tienen por objeto mejorar las consideraciones que

sustentan la sentencia recurrida con respecto a la causa de 11 No. Registro IUS. 190,707. Novena Época. Instancia: Primera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XII, Diciembre de 2000. Materia(s): Constitucional, Común. Tesis: 1a./J. 35/2000. Página: 133.


26


la fracción II, del diverso 114, ambos de la Ley de Amparo; en esos

términos, se estiman ineficaces sus argumentos para ser analizados

en el presente considerando, sin perjuicio que con posterioridad se

aborden al verificar si se actualiza una causa de improcedencia

diversa a la desestimada.

En virtud de la conclusión alcanzada, no se actualiza la causa de

improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción II, ambos de la Ley de Amparo,

respecto al acto consistente en el apercibimiento contenido en el

acuerdo de diez de diciembre de dos mil diez, dictado en el

procedimiento administrativo ************; asimismo, por los motivos

anteriores, no es posible hacer extensivo el sobreseimiento a la Ley de


de Zacatecas, en su parte impugnada.

Por lo tanto, procede revocar el sobreseimiento y con

fundamento en el artículo 91, fracción III, de la Ley de Amparo,

procede analizar los otros motivos de sobreseimiento cuyo estudio

omitió el juzgador.

SÉPTIMO. Causas de improcedencia. Las autoridades

responsables Contralor Interno del Estado de Zacatecas, Secretario

General de Gobierno y Gobernador del Estado de Zacatecas, así

como el Agente del Ministerio Público de la Federación señalaron que

se actualizaban las causas de improcedencia previstas en el artículo

73, fracciones V, IV, XVI, XVIII, está última en relación con los diversos

114, fracción I, y IV, todas de la Ley de Amparo.


27

Refieren las autoridades, en relación al auto dictado el diez de

diciembre de dos mil diez en el expediente del procedimiento

sancionador *********, por el cual se otorgó un plazo de quince días

hábiles a la recurrente para que rindiera informe circunstanciado, por

escrito, expresando lo que a su interés conviniera en relación al

procedimiento administrativo que se inició en su contra derivado del

dictamen de Auditoria a Renglón Específico número *********, y se le

apercibió que de no hacerlo, se tendrían por consentidos los hechos o

afirmaciones en la imputación, así como sus consecuencias jurídicas

(primer acto de aplicación del artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley

de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios de Zacatecas), se actualiza la causa de improcedencia

prevista en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, en virtud

de que han cesado sus efectos.

La disposición normativa es del tenor siguiente:

“Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

(…)

XVI.- Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado;

(…)”.

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

estimado, que el juicio de amparo sólo será improcedente cuando,

además de que el acto quede insubsistente, las cosas vuelvan al

estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se

hubiera otorgado el amparo, de tal manera que el acto ya no agravie al

quejoso y disfrute del beneficio que le fue afectado por el acto de

autoridad.

Es decir, necesariamente la revocación del acto que se reclama

o la cesación de sus efectos deben ser incondicionales e inmediatos,


28

de tal suerte que restablezcan, de modo total, la situación anterior a la

promoción del juicio, produciéndose el resultado que a la sentencia

protectora asigna el artículo 80 de la Ley de Amparo.

Se cita al respecto, la siguiente tesis del Tribunal Pleno que en

sesión privada de treinta de octubre de mil novecientos noventa y siete

se determinó idónea para integrar jurisprudencia:

“ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS.

PARA ESTIMAR QUE SE SURTE ESTA CAUSAL DE

IMPROCEDENCIA, DEBEN VOLVER LAS COSAS AL

ESTADO QUE TENÍAN ANTES DE SU EXISTENCIA,

COMO SI SE HUBIERA OTORGADO LA PROTECCIÓN

CONSTITUCIONAL. La interpretación que de la fracción

XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo ha hecho este

tribunal en diversas épocas, en distintas tesis aisladas,

obliga a considerar que el juicio de amparo es

improcedente cuando han cesado los efectos de los actos

reclamados sólo cuando el acto ha quedado insubsistente

y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de la

violación constitucional, como si se hubiera otorgado el

amparo, de tal manera que el acto ya no agravia al

quejoso y disfruta del beneficio que le fue afectado por el

acto de autoridad.”12

La cesación de efectos invocada, deriva de la copia certificada

presentada ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el

catorce de junio de dos mil once, de la resolución de revocación de

actos de seis de junio del mismo año, signada por el Contralor Interno

12

Novena Época. Registro: 197367. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, Noviembre de 1997. Materia(s): Común. Tesis: P. CL/97. Página: 71


29

del Gobierno del Estado de Zacatecas en el procedimiento

administrativo ***********, en la que, en lo conducente, se indicó lo

siguiente:

“PRIMERO.- Esta autoridad administrativa es competente

para dictar el presente Acuerdo, conforme lo establece el

artículo 7 Fracciones IV y VII del Reglamento Interior de la

Contraloría Interna del Estado de Zacatecas, Zacatecas.

SEGUNDO.- En el caso concreto tenemos que se trata de

la aplicación de una ley de carácter heteroaplicativo, que por sí

sola no causa perjuicio en abstracto a los gobernados, como lo

es el artículo 33, numeral 1, inciso I de la Ley de


Municipios de Zacatecas, concretamente, en la porción

normativa de dicho precepto que establece “pidiéndose que en

un plazo de quince días hábiles rinda un informe

circunstanciado por escrito, expresado lo que a su interés

convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo se le

tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en

la imputación.” Empero, de aplicarse en concreto, pudiera

resentir el gobernado perjuicio en sus derechos fundamentales,

como se reclama en la demanda de amparo que nos ocupa, en

la que se queja **********, de la violación de los principios de la

no autoincriminación y de presunción de inocencia, motivo por

el cual esta autoridad señalada como responsable en el referido

juicio de amparo, actualmente en revisión ante la Primera Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por haberse

ejercido la facultad de atracción, determina que es conveniente

para el debido desarrollo de este procedimiento administrativo,

revocar en forma lisa y llana, en su totalidad y sin condición

alguna la aplicación de la porción normativa del artículo 33

Numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, en la

porción normativa que establece: “pidiéndole que en un plazo

de quince días hábiles rinda un informe circunstanciado por

escrito, expresando lo que a su interés convenga, bajo


30

apercibimiento de que de no hacerlo se le tendrán por

consentidos los hechos u omisiones afirmados en la

imputación”, revocando totalmente el apercibimiento contenido

en el Acuerdo del 10 de Diciembre del 2010 y sus

consecuencias, en los mismos términos reclamados en la

demanda de amparo, toda vez que al revocar el apercibimiento

en su totalidad, se deja de aplicar la porción normativa legal en

cuestión, quedando restituida la quejosa ********** en los

derechos de la no autoincriminación y de presunción de

inocencia, en la inteligencia de que el apercibimiento decretado

no constituye una resolución favorable a la quejosa, menos aún

genera derechos a terceros, por lo que, esta autoridad

administrativa puede determinar válidamente por sí misma la

revocación total, completa e incondicional del propio acto del

apercibimiento decretado y dejar sin efectos la aplicación de la

porción normativa legal de referencia, para el efecto de respetar

el derecho de defensa de la quejosa y quedar restituida en sus

derechos fundamentales, de modo tal que las cosas vuelvan al

estado que tenían antes de la violación, como se hubiera

otorgado el amparo, esto es, como si el acto del apercibimiento

no hubiere invadido la esfera jurídica de la quejosa, ordenando

la cesación inmediata de dicho apercibimiento y sus

consecuencias, sin dejar huella alguna del mismo y sin buscar

hacer nugatorio el derecho de la quejosa de reclamar la ley

cuando se aplique en la resolución definitiva que se dicte en

este procedimiento administrativo, otorgando el derecho de

defensa adecuada y de oportunidad probatoria de descargo.

(…)”

Como se observa, el Contralor Interno del Gobierno del Estado

de Zacatecas, dentro del procedimiento administrativo **********,

revocó la aplicación de la porción normativa del artículo 33, numeral 1,

inciso I de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios de Zacatecas, en relación con “el apercibimiento

contenido en el Acuerdo del 10 de Diciembre del 2010 y sus


31

consecuencias, en los mismos términos reclamados en la demanda de

amparo, toda vez que al revocar el apercibimiento en su totalidad, se

deja de aplicar la porción normativa legal en cuestión, quedando

restituida la quejosa ********** en los derechos de la no

autoincriminación y de presunción de inocencia…”

Dados los términos en que fue emitida la revocación, y sin

prejuzgar si el Contralor Interno del Gobierno del Estado de Zacatecas

contaba con facultades para realizar este tipo de determinaciones,

debe decirse que no se actualiza la causa de improcedencia, puesto

que tratándose de amparo contra leyes, para que cesen los efectos del

acto de aplicación, la revocación debe ser en todas y cada una de sus

partes conforme a lo establecido por el Pleno de esta Suprema Corte,

en la siguiente jurisprudencia:

“LEYES, REVOCACIÓN DEL ACTO DE APLICACIÓN EN

AMPARO CONTRA. Cuando la autoridad ejecutora que

realizó el acto de aplicación, lo revoca en todas y cada una

de sus partes, es evidente que cesan los efectos del acto

reclamado y se surte la causal de improcedencia prevista

en la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo. Por

otra parte, aun cuando subsisten los preceptos legales

impugnados de inconstitucionalidad, porque la revocación

del acto de aplicación no puede legalmente dejarlos sin

efecto, esa subsistencia no ocasiona perjuicio a la parte

quejosa, por no existir acto de aplicación, y en tal virtud se

surte la hipótesis normativa prevista en la fracción VI del

artículo 73 de la Ley de Amparo. Consecuentemente, al

operar las causas de improcedencia citadas, el juicio de


32

amparo debe sobreseerse con fundamento en la fracción III

del artículo 74 de la Ley de Amparo.”13

Por tanto, la revocación del apercibimiento decretado no hace

desaparecer la aplicación de la norma que se combate, pues subiste el

emplazamiento al procedimiento sancionador de responsabilidades

administrativas de servidores públicos **************** y el

requerimiento para que en el término de quince días hábiles se rinda

por escrito informe circunstanciado sobre la materia de la imputación,

los cuales se fundamentaron, precisamente, en el artículo 33, numeral

1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos

del Estado y Municipios de Zacatecas:

“Artículo 33.

Procedimiento.

1. La Contraloría impondrá sanciones administrativas a

que se refiere el artículo 44, cuando se actualice una o más de

las causales contempladas en el artículo 5° de esta ley. Para ello

se estará al siguiente procedimiento:

I. Oirá en defensa al servidor público denunciado. Al

efecto, lo emplazará remitiéndole copia del escrito de queja o

denuncia, resultado de revisión o de auditoría, pidiéndole que

en un plazo de quince días hábiles rinda un informe

circunstanciado por escrito, expresando lo que a su interés

convenga, bajo apercibimiento de que de no hacerlo, se le

tendrán por consentidos los hechos u omisiones afirmados en

la imputación; (…)”

Como se ve, en la demanda de amparo no solamente se hizo

valer la inconstitucionalidad de la porción normativa que establecía el

apercibimiento de tener por consentidos los hechos u omisiones

afirmados en la imputación, sino la aplicación per se, del artículo 33, 13 Registro No. 232728. Localización: Séptima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. 103-108. Primera Parte. Página: 203. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional.


33

numeral 1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas:

“La aprobación, expedición, promulgación, refrendo y

publicación en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el

ocho de septiembre de dos mil uno, del Decreto número 339, en

particular el artículo 33, numeral 1, inciso I, de la Ley de


Municipios de Zacatecas.”

Aunado a lo anterior, también reclamó la inconstitucionalidad de

la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios de Zacatecas, por su falta de refrendo; vicio que no se

atribuye específicamente al apercibimiento revocado, sino al proceso

legislativo de creación de la disposición normativa.

Por lo tanto, no es posible tener por acreditada la causa de

improcedencia invocada, pues aun cuando las autoridades

responsables señalen que el acto combatido (apercibimiento) quedó

sin efectos lo que implica el sobreseimiento por la norma, no debe

confundirse el acto destacado (apercibimiento) con la aplicación de

una ley, pues en este último caso, la inconstitucionalidad se atribuye al

texto normativo, y su aplicación es únicamente el enlace de esa

prescripción normativa, a la esfera jurídica de un sujeto de derecho.

De esa manera, con independencia de la revocación del

apercibimiento, al subsistir en el auto de diez de diciembre de dos mil

diez, el enlace normativo por virtud del emplazamiento y del

requerimiento del informe, con fundamento en el artículo 33, numeral

1, inciso I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos

del Estado y Municipios de Zacatecas, así como, el reclamo de vicios


34

en el proceso de creación de la citada disposición, es evidente que no

se actualiza la causa de improcedencia invocada.

Por otra parte, se mencionó por las autoridades responsables

que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo

73, fracción V, de la Ley de Amparo, ya que consideran que el hecho

de iniciar un procedimiento tomando como base la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos de Zacatecas, ninguna

garantía se violenta en perjuicio de la recurrente, pues no altera su

ámbito jurídico, por el contrario, se le otorga la posibilidad de aportar

los medios de convicción que considere pertinentes a fin de solventar

las observaciones resultado de las auditorias practicadas con motivo

del proceso entrega-recepción ******, de ahí que mientras no se

resuelva en definitiva el trámite del procedimiento, los derechos

subjetivos de la promovente se mantienen intocados, pues se insiste

su esfera jurídica no es violentada por la norma, por lo menos en este

momento procesal.

De igual forma, señalan las autoridades, así como la autoridad

recurrente en la revisión adhesiva, que se acredita la causa de


el artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, pues el acto de

apercibimiento contenido en el auto de diez de diciembre de dos mil

diez, dentro del expediente del procedimiento sancionador

************** en contra de la quejosa, no causa perjuicio actual y

concreto a su esfera jurídica, por ser un acto futuro de realización

incierta, al depender de la conducta de la quejosa y del ejercicio de la

atribución por parte de las autoridades responsables; por lo tanto, no

se acredita como el primer acto de aplicación de la Ley de



35

de Zacatecas, máxime que a la fecha ha quedado sin efectos por su

revocación.

Dichas causas de improcedencia se analizarán de manera

conjunta, dado que se formulan desde el punto de vista de que el acto

de apercibimento reclamado no causa una afectación al interés

jurídico a la recurrente para su impugnación en el juicio de amparo, y

en esa medida, no se trata del primer acto de aplicación de la Ley que

se tilda de inconstitucional.

Los artículos que establecen esas causas de improcedencia, son

los siguientes: Artículo 73.- El juicio de amparo es improcedente:

(…)

V.- Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del

quejoso;

(…)

XVIII.- En los demás casos en que la improcedencia resulte de

alguna disposición de la ley.


(…)

I.- Contra leyes federales o locales, tratados internacionales,

reglamentos expedidos por el Presidente de la República de

acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional,

reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores

de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de

observancia general, que por su sola entrada en vigor o con

motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al

quejoso; (…)“

En principio, debe señalarse que este Alto Tribunal ha

determinado, de conformidad con lo previsto en el artículo 107,


36

fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 4o.

y 73, fracción V, de la Ley de Amparo, que la procedencia del juicio de

amparo requiere como presupuesto indispensable, que el promovente

sea titular del derecho que se dice vulnerado con el acto de autoridad

que se impugna y que éste lesione de manera directa su esfera

jurídica. Así deriva de la siguiente jurisprudencia, cuyos datos de

identificación y contenido se señala a continuación:

"INTERÉS JURÍDICO PARA LA PROCEDENCIA DEL

AMPARO. De acuerdo con el sistema consignado en la ley

reglamentaria del juicio de garantías, el ejercicio de la

acción constitucional está reservado únicamente a quienes

resienten un perjuicio con motivo de un acto de autoridad o

por la ley. Ahora bien, la noción de perjuicio para los

efectos del amparo supone la existencia de un derecho

legítimamente tutelado que, cuando es transgredido por la

actuación de autoridad o por la ley, faculta a su titular para

acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente

demandando que esa transgresión cese. Tal derecho

protegido por el ordenamiento legal objetivo es lo que

constituye el interés jurídico que la ley de la materia toma

en cuenta para la procedencia del juicio de amparo. Sin

embargo, es oportuno destacar que no todos los intereses

que puedan concurrir en una persona merecen el

calificativo de jurídicos, pues para que tal acontezca es

menester que el derecho objetivo se haga cargo de ellos a

través de una o varias de sus normas."14

14Pleno. Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época. Volumen 52, Primera Parte,

página 46.


37

De igual manera se ha establecido, que será procedente el juicio

de amparo ante el Juez de Distrito en contra de una ley, ya sea por su

sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación,

cuando ésta cause perjuicio al quejoso.

Precisado lo anterior, cabe decir que el requerimiento para

presentar informe circunstanciado, así como el emplazamiento al

procedimiento administrativo sancionatorio, puede válidamente dar

origen a combatir la ley en que se funden, por ser el primer acto de

aplicación del ordenamiento legal que irroga perjuicio a la quejosa,

pues, cuando menos, ya se constituyó en un acto de molestia dentro

de su esfera jurídica.

Lo anterior es así, pues la autoridad respectiva decide

emplazar al servidor público y se le requiere un informe

circunstanciado por escrito dentro de un plazo perentorio, invocando

en forma precisa la norma que lo establece, lo que ocasiona al sujeto

obligado un acto de molestia porque queda vinculado al

procedimiento, así como realizar una conducta derivada del

requerimiento, consistente en la obligación de presentar un informe.

Sólo a mayor abundamiento, atendiendo a lo señalado por las

autoridades responsables, incluso el acto de apercibimiento

demuestra el acto de aplicación de la Ley, pues si bien no materializa

la imposición de la sanción procesal y para ello se requiere que exista

el desacato o la negativa del obligado a obedecer el mandato cuyo

cumplimiento se exige y que la autoridad haga efectivo el

requerimiento, esa conminación a ejecutar un determinado

mandamiento es la que demuestra el perjuicio.


38

Por lo anterior, se concluye que la aplicación de la norma

irrumpe en la esfera jurídica del sujeto obligado ocasionándole un acto

de molestia; por lo cual no se actualizan las causas de improcedencia

invocadas.

Por otra parte, señalan las autoridades que se actualiza la causa

de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación

con el diverso 116, fracción V de la Ley de Amparo, toda vez que no

se hacen valer conceptos de violación tendentes a demostrar en qué

consiste la vulneración de que se duele la quejosa respecto a la

omisión de referendo atribuida al Contralor Interno del Estado de

Zacatecas del Decreto promulgatorio de la Ley de Responsabilidades

de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas; lo

anterior, ya que la sola mención de los artículos que se señalan

violados y la transcripción de éstos en la demanda, de ninguna

manera se considera como conceptos de violación; no expresa

razonamientos específicos e independientes de la cuestión de fondo

de la ley reclamada, pues se limita a realizar manifestaciones

genéricas sobre la aprobación y expedición del Decreto número 339

publicado en el Periódico Oficial, y sobre la falta de refrendo, pero se

abstiene de demostrar que los actos contravienen garantías

constitucionales.

El anterior señalamiento debe desestimarse, ya que como se

advierte del segundo concepto de violación, se hicieron valer

argumentos que hacen referencia a la Ley de Responsabilidades de

los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.

Ahora bien, para determinar la idoneidad o no de esos

señalamientos, es necesario realizar una argumentación relacionada

con el fondo del asunto que implicaría, en su caso, decretar su


39

inoperancia, por lo que no es posible acreditar la improcedencia que

proponen las autoridades responsables, como lo informa la siguiente

jurisprudencia del Tribunal Pleno:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE

HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL

ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ

DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del

juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo

que se desprende que si se hace valer una en la que se

involucre una argumentación íntimamente relacionada con

el fondo del negocio, debe desestimarse.”15

En otro orden de ideas, no se analiza la causa de improcedencia

invocada por el Agente del Ministerio Público de la Federación

(artículo 73, fracción XVIII, y 76 de la Ley de Amparo, en relación con

el diverso 107, fracción II de la Constitución General de la República)

por considerar que se impugnó una omisión legislativa de crear o

establecer una norma en la Ley del Impuesto al Activo, a efecto de

poder deducir de la base del tributo el valor de los pasivos; lo anterior,

dado que en el juicio de garantías no se reclamó la Ley del Impuesto

al Activo, sino la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos

del Estado y Municipios de Zacatecas.

Con respecto a las causas de improcedencia previstas por el

artículo 73, fracciones IV y XVI de la Ley de Amparo, que hace valer el

Agente del Ministerio Público de la Federación, en el sentido de que

los actos reclamados quedaron consumados de un modo irreparable, y

que los mismos cesaron en sus efectos, sus razonamientos

únicamente hacen referencia a que dicha situación sucedió en virtud 15 Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV. Enero de 2002. Página: 5. Tesis: P./J. 135/2001. Jurisprudencia. Materia(s): Común


40

de que la recurrente quedó debidamente notificada en fecha catorce

de diciembre de dos mil diez, del acuerdo de diez de diciembre del

mismo año por el Contralor Interno del Estado de Zacatecas dentro del

expediente del procedimiento administrativo sancionador.

No existiendo diversas causas de improcedencia invocadas por

las partes, ni tampoco advertidas de oficio; se continúa con el estudio

de los conceptos de violación.

OCTAVO. Estudio. Por razón de orden se analizan, en primer

lugar, los argumentos encaminados a poner de manifiesto un vicio en

el procedimiento de creación de la Ley de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas.

Conforme a la técnica que rige el estudio de constitucionalidad

que debe realizar el juzgador de garantías cuando se controvierte una

norma con motivo de su primer acto de aplicación, además de

reconocer que ésta trasciende a la esfera jurídica del gobernado en

virtud de servir de fundamento expreso o tácito al respectivo acto

concreto de autoridad, permite tutelar el derecho a la administración

de justicia pronta y expedita, garantizado en el artículo 17

constitucional, pues al obligar a realizar el análisis de

constitucionalidad de la norma impugnada, previamente al de su acto

concreto de aplicación, una vez determinado que éste sí afecta su

interés jurídico, da lugar a que, de resultar inconstitucional la hipótesis

jurídica controvertida, mientras ésta perviva, no podrá aplicarse en

perjuicio del gobernado que obtenga la protección constitucional, y de

lo contrario, de condicionarse su estudio a que su aplicación fuere

correcta, aun cuando la norma aplicada transgrediera la Carta Magna,

la autoridad podría continuar aplicándola en perjuicio del gobernado y


41

solamente hasta que esto fuera correcto éste obtendría la protección

respectiva, a la cual tiene derecho desde su primer acto de aplicación.

Lo anteriormente expuesto encuentra sustento en el siguiente

criterio aislado emitido por esta Segunda Sala cuyo rubro, texto y

datos de identificación a continuación se transcriben:

“LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE

CONTROVIERTEN CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO

DE APLICACIÓN, EL ESTUDIO DE

CONSTITUCIONALIDAD DE AQUÉLLAS DEBE

REALIZARSE ANTES QUE EL DE ÉSTE, EN ARAS DE

TUTELAR LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA

ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 17

CONSTITUCIONAL. Conforme a la jurisprudencia de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando se

controvierte una disposición de observancia general con

motivo de su primer acto de aplicación, una vez

determinada la procedencia del juicio respecto de ambos

actos de autoridad, debe abordarse el estudio de

constitucionalidad de la disposición general impugnada y,

posteriormente, en su caso, es factible analizar los vicios

propios atribuidos al acto de aplicación; sistema cuya

justificación se ubica tanto en la dependencia lógico-

jurídica de éste respecto de aquélla, como en que a través

de él se permite tutelar la garantía de acceso a la justicia

establecida en el artículo 17 de la Carta Magna, pues de

condicionarse el análisis de constitucionalidad de una

norma a que su aplicación sea correcta, aun cuando esa

disposición fuera transgresora del marco constitucional, la

autoridad aplicadora podría continuar concretando sus


42

efectos en perjuicio de un gobernado y, solamente hasta

que ello se realizara de manera fundada y motivada, éste

obtendría la protección respectiva, a lo cual tuvo derecho

desde el primer acto de aplicación que trascendió a su

esfera jurídica”.16

Ahora, para estar en aptitud de dirimir el punto jurídico materia

de la revisión, se estima pertinente tomar en consideración el

contenido de los siguientes preceptos:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

Zacatecas. “Artículo 82. Son facultades y obligaciones del Gobernador del Estado: (…) II. Promulgar, publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y demás resoluciones de la Legislatura, y ordenar y reglamentar en lo administrativo lo necesario para su ejecución;”

“Artículo 85. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador promulgue, expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser refrendados por el secretario general de gobierno y por el titular del ramo a que el asunto corresponda. Cuando sean de la competencia de dos o más dependencias deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.” Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas “Artículo 7°.- Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador del estado promulgue, expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser refrendadas por el secretario general de gobierno y por el titular del ramo a que el asunto corresponda, asimismo deberán ser publicadas en el periódico oficial, órgano del gobierno del estado. Cuando sean de la competencia de dos o más dependencias, deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.”

16

Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: X, Julio de 1999, Tesis: 2a. XCII/99, Página: 366


43

Del artículo 82 fracción II de la Constitución Política del Estado

Libre y Soberano de Zacatecas, se advierte que el Gobernador del

Estado tiene, entre otras facultades, promulgar las leyes y decretos

que expida la Legislatura Estatal; función que, de conformidad con el

artículo 85 de esa Constitución y artículo 7° de la Ley Orgánica de la

Administración Pública del Estado de Zacatecas, deben ser

refrendados, para su validez y observancia, por el Secretario General

de Gobierno y por el Titular del Ramo a que el asunto corresponda.

La palabra refrendo proviene del latín referéndum, y consiste en

la firma puesta en los decretos al pie de la del jefe del Estado por los

ministros, con lo cual completan la validez. Refrendar significa:

Autorizar un despacho u otro documento por medio de la firma de

persona hábil para ello17.

Los decretos mediante los cuales el Titular del Poder Ejecutivo

del Estado de Zacatecas dispone la promulgación de leyes o decretos

expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituyen

actos de los comprendidos en el artículo 85 en cita, pues es

incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que

también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del

Gobernador, es aplicable el requisito de validez previsto en el referido

precepto, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o

refrendados por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del

ramo relativo al que el asunto o materia del decreto corresponda.

A diferencia del ámbito Federal, en que el refrendo se exige para

reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la

República; en el caso de Zacatecas, se extiende a las leyes o decretos

17 Diccionario de la lengua española, Real Academia. http:/www.rae.es.


44

expedidos por la Legislatura Estatal, como se advierte del artículo 92

de la Carta Magna.18

Esta distinción es fundamental para identificar la materia del

presente asunto, puesto que la Constitución Federal no exige que las

leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión sean

refrendados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda,

sino únicamente los decretos mediante los cuales, el Presidente de la

Republica ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el

Congreso de la Unión.

En ese supuesto, esta Suprema Corte ha concluido que la

referencia al Secretario de Estado a que el asunto corresponda que

hace el artículo 92 de la Constitución Federal, debe entenderse al

Secretario de Gobernación, pues es él quien resulta afectado por la

orden de publicación, sin que deba exigirse, la firma del secretario o

secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o

decreto que se promulgue o publique, pues esa interpretación rebasa

la disposición constitucional, que instituye el refrendo sólo para los

actos del presidente de la República ahí detallados.

Se apoya lo anterior, en la siguiente jurisprudencia del Tribunal

Pleno:

“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS.

CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE

GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR

EL CONGRESO DE LA UNIÓN. En materia de refrendo

de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la

Suprema Corte ha establecido las tesis

18 “Artículo 92.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”


45

jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en

las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y

siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial

de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil

novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los

siguientes: "REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL

EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO

RESPECTIVOS" y "REFRENDO DE UNA LEY,

CONSTITUCIONALIDAD DEL". Ahora bien, el análisis

sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la

Constitución General de la República, conduce a

interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en

mérito de las consideraciones que en seguida se

exponen. El primero de los preceptos mencionados

establece: "Las facultades y obligaciones del

Presidente son las siguientes": "I.-Promulgar y ejecutar

las leyes que expida el Congreso de la Unión,

proveyendo en la esfera administrativa a su exacta

observancia". A su vez, el artículo 92 dispone: "Todos

los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del

Presidente deberán estar firmados por el Secretario de

Estado o Jefe del Departamento Administrativo a que el

asunto corresponda, y sin este requisito no serán

obedecidos". De conformidad con el primero de los

numerales reseñados, el presidente de la República

tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes

que expida el Congreso de la Unión, función ésta que

lleva a cabo a través de la realización de uno de los

actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber,

la emisión de un decreto mediante el cual ese alto

funcionario ordena la publicación de la ley o decreto


46

que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa,

entonces, que los decretos mediante los cuales el

Titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la

publicación de las leyes o decretos de referencia

constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92

en cita, pues al utilizar este precepto la locución "todos

los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del

presidente...", es incuestionable que su texto literal no

deja lugar a dudas acerca de que también a dichos

decretos promulgatorios, en cuanto actos del

presidente, es aplicable el requisito de validez previsto

por el citado artículo 92, a saber, que para ser

obedecidos deben estar firmados o refrendados por el

Secretario de Estado a que el asunto o materia del

decreto corresponda. Los razonamientos anteriores

resultan todavía más claros mediante el análisis de lo

que constituye la materia o contenido del decreto

promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de

dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la

primera se limita a establecer por parte del presidente

de la República, que el Congreso de la Unión le ha

dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o

reproduce y la segunda a ordenar su publicación para

que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda

ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la

materia del decreto promulgatorio está constituida en

rigor por la orden del presidente de la República para

que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su

debida observancia, mas no por la materia de la ley o

decreto oportunamente aprobados por el Congreso de

la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo


47

única y exclusivamente requiere para su validez

constitucional de la firma del Secretario de

Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado

por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto

que emana de la voluntad del Titular del Ejecutivo

Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que

deba exigirse, además, la firma del secretario o

secretarios de Estado a quienes corresponda la materia

de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues

sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene

del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano

legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la

disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho

precepto instituye el refrendo sólo para los actos del

presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí

expuesto llega a concluir que es inexacto que el artículo

92 constitucional exija, como se sustenta en las

jurisprudencias transcritas, que el decreto

promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de

los Secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados

por la misma ley, pues tal interpretación no tiene

fundamento en el precepto constitucional en cita ni en

otro alguno de la Ley Suprema.”19

Siguiendo esa línea expositiva, a diferencia del ámbito federal, el

refrendo que exige el artículo 85 de la Constitución del Estado de

Zacatecas, con respecto a leyes y decretos expedidos por la

Legislatura Estatal promulgados por el Gobernador, se dirige al titular

del Ramo de la materia sustantiva de la ley o decreto aprobado por

19 Octava Época. Registro: 206091. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo I. Primera Parte-1. Enero a Junio de 1988. Materia(s): Constitucional. Tesis: P. 3. Página: 160.


48

el Congreso Estatal, además del Secretario General de Gobierno,

ya que expresamente se extiende a ese tipo de disposiciones

como requisito de validez y observancia, y no sólo a los decretos

de publicación. En ese sentido, al hacer referencia al titular del

ramo a que el asunto corresponda, debe atenderse a aquél

funcionario de la Administración Pública que realiza las

atribuciones legales en un nivel jerárquico superior, con respecto

a la materia sustantiva de la ley o decreto legislativo.

A efecto de robustecer esta afirmación, basta tener en

cuenta el artículo 64 de la Constitución Estatal, en que se hace

referencia, como un aspecto distinto, a los decretos que emite el

Gobernador, estableciendo que en esos casos, la firma exigida

para su validez, será la de éste y el Secretario General de

Gobierno:

“Artículo 64.- Todas los acuerdos, reglamentos, decretos,

convenios y disposiciones generales que expida el Gobernador, deberán estar firmados éste y por el Secretario General de Gobierno, sin cuyo requisito no serán válidos.”

De manera adicional, se corrobora tal afirmación, con el

hecho de que el propio artículo 85 de la Constitución del Estado

de Zacatecas, en su parte final, prevé que en caso de que las

leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter

general sean competencia de dos o más dependencias deberán

ser refrendados por todos los titulares, pues de no haber

considerado el Constituyente Estatal tal aspecto, no hubiera

previsto la posibilidad de que existieran casos en los que fuera

necesario el refrendo de varios titulares del Ramo de un asunto,

distintos del Secretario General de Gobierno (en su competencia

se encuentran las facultades de publicación de los decretos del

Gobernador del Estado).


49

Sin que lo anterior implique que la generalidad de las leyes

promulgadas por el Gobernador del Estado de Zacatecas deban

de ser refrendadas por un funcionario de la Administración

Pública adicionalmente al Secretario General de Gobierno, ya que

tal requisito sólo es aplicable para aquellas legislaciones que su

ámbito de regulación se extraigan funciones del Poder Ejecutivo,

pues en los demás casos, no existirá un Titular del Ramo, como a

manera ejemplificativa sucede con el Código Penal para el Estado

de Zacatecas, o similares, dado que no regulan atribuciones de la

Administración Pública Estatal, sino que versan sobre

atribuciones a un Poder distinto y autónomo al Ejecutivo.

Ahora bien, el Decreto Promulgatorio de la Ley de


de Zacatecas, expedido por la Legislatura Local, y publicado en el

Periódico Oficial de la citada entidad federativa el ocho de septiembre

de dos mil uno, en lo que interesa, establece lo siguiente:

“EXPOSICION AL DECRETO Zacatecas, Zac., a 30 de Agosto de 2001. LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE ZACATECAS LICENCIADO RICARDO MONREAL ÁVILA, Gobernador del Estado de Zacatecas, a sus habitantes hago saber: Que los CC. DIPUTADOS SECRETARIOS de la H. Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado, se han servido dirigirme el siguiente: DECRETO # 339 LA HONORABLE QUINCUAGESIMA SEXTA LEGISLATURA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE ZACATECAS, EN NOMBRE DEL PUEBLO DECRETA RESULTANDO PRIMERO.- En sesión extraordinaria del Pleno del día 29 de los corrientes mes y año, las Diputadas AURORA CERVANTES RODRIGUEZ, ALMA ARACELI AVILA CORTES, MA.


50

EDITH ORTEGA GONZALEZ, MARIBEL VILLALPANDO HARO y JUANA MARIA HUERTA ARTEAGA, en ejercicio de las facultades que les confieren los artículos 60, fracción I de la Constitución Política de la Entidad, 132, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 17, fracción I del Reglamento General, presentaron al Pleno de esta Asamblea Popular, Iniciativa de Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas. RESULTANDO SEGUNDO.- Por acuerdo del Presidente de la Mesa Directiva y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 58, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 56 y 59 fracción I del Reglamento General, la Iniciativa de referencia fue turnada a la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales, para su estudio y dictamen. EXPOSICION DE MOTIVOS Transitar a los gobiernos plurales, como resultado de la normalidad democrática, significa también la oportunidad de generar una nueva cultura de rendición de cuentas y en su caso, de fincamiento de responsabilidades. La hasta ahora vigente Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que data de 1985, ha dejado de cumplir los objetivos de su creación. Cuando en 1998 se hicieron reformas integrales a la Constitución Política del Estado, se operaron asimismo adecuaciones al tema de responsabilidades de los servidores públicos, lo que significó, rediseñar el Título Séptimo de nuestra Ley Primaria local, para actualizar el marco genérico de responsabilidades del servidor público, así como las reglas específicas sobre juicio político, declaración de procedencia y responsabilidad administrativa. Por otra parte, hace unos cuantos días, esta Legislatura expidió el Decreto número 321 que contiene el Reglamento General del Poder Legislativo, y en cuyo Título Octavo se contempla todo el trámite de los diversos procedimientos jurisdiccionales que por las vías de juicio político, declaración de procedencia o responsabilidad administrativa, nuestra Constitución le asigna a la Legislatura. En lo que concierne al ámbito de competencia de otras autoridades, como lo son, la Auditoría Superior, la Contraloría Interna del Gobierno del Estado, el Poder Judicial y los Ayuntamientos, se hacía necesario actualizar sus respectivos ámbitos de competencia y aspectos procedimentales. La nueva ley consta de 57 artículos, integrados en cinco títulos, a saber: Disposiciones Generales; Atribuciones de la Legislatura; Atribuciones de Otras Autoridades; Sanciones


51

Administrativas y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos. (…) Por lo anteriormente expuesto y fundado, y con apoyo además en lo dispuesto por los artículos 65, fracción I de la Constitución Política del Estado, 14, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, 86, párrafo 1, 87, 90 y relativos del Reglamento General del Poder Legislativo del Estado, en nombre del Pueblo es de Decretarse y se DECRETA: LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE ZACATECAS (…) TRANSITORIOS PRIMERO.- La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado. SEGUNDO.- Se abroga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, publicada en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado el 23 de enero de 1985. COMUNIQUESE AL EJECUTIVO DEL ESTADO PARA SU PROMULGACION Y PUBLICACION. DADO en la Sala de Sesiones de la Honorable Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado a los treinta días del mes de Agosto de dos mil uno.- Diputado Presidente.- LIC. TEODORO CAMPOS MIRELES.- Diputados Secretarios.- LIC. CATARINO MARTÍNEZ DIAZ y LIC. JOSÉ MANUEL RÍOS NÚÑEZ.- Rúbricas. Y para que llegue a conocimiento de todos y se le dé el debido cumplimiento, mando se imprima, publique y circule. Dado en el Despacho del Poder Ejecutivo, a los siete días del mes de Septiembre del año dos mil uno. “SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN” EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE ZACATECAS LIC. RICARDO MONREAL ÁVILA EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO LIC. ARTURO NAHLE GARCÍA”


52

De la reproducción que precede se advierte que el Decreto

Promulgatorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, sólo fue refrendado

por el Secretario General de Gobierno, no obstante que el artículo 85

de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas,

expresamente obliga al refrendo de todas las leyes y decretos

legislativos, como requisito de validez, por el funcionario del ramo que

corresponda, además del Secretario de Gobierno.

Hablando de responsabilidades de servidores públicos, el

funcionario del ramo correspondiente es el Contralor Interno del

Estado de Zacatecas, el cual junto a diversas Secretarías y entidades,

forman la administración pública centralizada, sobre la cual se

distribuyen los asuntos del Ejecutivo del Estado de Zacatecas:

“Artículo 84. El Gobernador del Estado se

auxiliará de las dependencias y entidades que prevea la Ley Orgánica de la Administración Pública, para el despacho de los asuntos de su competencia. La ley distribuirá los asuntos del Ejecutivo del Estado, que estarán a cargo de la administración centralizada, al (sic) través de las Secretarías y unidades correspondientes, y de las entidades paraestatales, conforme a las bases de su creación.” Para demostrar lo anterior, debemos remitirnos a la Ley

Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas, en la

cual se establece la distribución de la Administración Centralizada del

Ejecutivo del Estado de Zacatecas, y señala que cada dependencia,

dentro de las que se encuentra la Contraloría Interna, tendrá una

competencia específica y delimitada: “Artículo 10.- Las dependencias del Poder Ejecutivo que integran la administración pública centralizada, son las siguientes: I. Secretaría General de Gobierno;


53

II. Secretaría de Finanzas; III. Secretaría de Educación y Cultura; IV. Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional; V. Secretaría de Obras Públicas; VI. Secretaría de Desarrollo Agropecuario; VII. Secretaría de Desarrollo Económico; VIII. Secretaría de Turismo; IX. Secretaría de Seguridad Pública; X. Oficialía Mayor; XI. Procuraduría General de Justicia del Estado; XII. Contraloría Interna; y XIII. Coordinación General Jurídica.” “Artículo 14.- Cada dependencia del Poder Ejecutivo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de ley, reglamentos, decretos, acuerdos y convenios que el Gobernador del Estado deba considerar.” “Artículo 15.- Al frente de cada dependencia habrá un titular nombrado y removido libremente por el Gobernador del Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se auxiliará de las unidades administrativas y los servidores públicos que establezca el reglamento interior respectivo y demás disposiciones legales vigentes. (…)” “Artículo 16.- Corresponde a los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo, podrán delegar en las unidades administrativas y servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposición de la ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas directamente por dichos titulares. Los acuerdos de delegación de facultades que puedan afectar derechos de terceros, deberán publicarse en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.”

De ello se obtiene que la Contraloría Interna del Estado de

Zacatecas se ubica en un ámbito de paridad e independencia, en

relación a sus atribuciones, con las demás entidades que se definen

en el artículo 10° de la Ley de la Administración Pública Centralizada;

teniendo específicamente las siguientes, conforme al artículo 33 de la

misma disposición legal:

“Artículo 33.- La Contraloría Interna estará a cargo de un Contralor dependiente del titular del Poder Ejecutivo del Estado y tendrá a su cargo el despacho de los siguientes asuntos:


54

I. Organizar y coordinar el Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental; II. Elaborar e implementar programas de modernización y simplificación administrativa, en coordinación con las demás dependencias de la administración pública estatal, para actualizar y mejorar los sistemas, métodos y procedimientos de trabajo que se utilizan en la ejecución de los programas de gobierno; III. Emitir los lineamientos para la elaboración de los Manuales de Organización, de Procedimientos y de Servicios al Público de las dependencias de la administración pública estatal y apoyarlas en la integración de los mismos, así como en la formulación de los proyectos de sus reglamentos interiores; IV. Inspeccionar el ejercicio del gasto de la administración pública centralizada y paraestatal y su congruencia con el Presupuesto de Egresos y los planes y programas formulados al efecto; V. Establecer y vigilar el cumplimiento de las normas de control, fiscalización y auditoria que deban observar las dependencias y entidades de la administración pública estatal; VI. Inspeccionar y vigilar que las dependencias y entidades de la administración pública estatal cumplan con las normas y disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, egresos, financiamiento, inversión, adquisiciones, obra pública, servicios, deuda, sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones al personal, arrendamiento, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales, fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Ejecutivo del Estado; VII. Establecer, en coordinación con la Auditoría Superior del Estado, las bases generales para la practica de revisiones y auditorias en las dependencias y entidades de la administración pública estatal, y llevar a cabo las que se requieran en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; VIII. Informar periódicamente al Gobernador del Estado sobre el resultado de la evaluación a las dependencias y entidades de la administración pública estatal que hayan sido objeto de revisión, así como a otras autoridades que lo requieran de acuerdo a sus funciones y a los convenios que al efecto se celebren;


55

IX. Dictar las medidas y acciones que deban desarrollar las dependencias y entidades de la administración pública estatal, para corregir las irregularidades detectadas; X. Designar y remover auditores externos, delegados y comisarios ante las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como normar y controlar su actividad; XI. Asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las entidades de la administración pública paraestatal; XII. Colaborar con la Auditoría Superior del Estado para el establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos órganos mejorar el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades; XIII. Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores públicos de la administración pública estatal y verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables; XIV. Recibir, analizar y resolver las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de acuerdos, convenios o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como las que resulten de la apertura y fallo de los concursos que celebre el Gobierno del Estado, salvo los casos en que otras leyes establezcan procedimientos de impugnación diferentes; XV. Atender e investigar las quejas y denuncias que presente la ciudadanía derivadas de actos u omisiones de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de las leyes aplicables y, en su caso, presentar las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público, prestando para tal efecto la colaboración que le sea requerida; XVI. Fiscalizar y evaluar, en coordinación con la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo de la Federación, la obra pública federal programada para el Estado, así como el uso de fondos federales transferidos al Estado en programas de inversión; XVII. Apoyar a los ayuntamientos, a petición de éstos y en coordinación con la Auditoría Superior del Estado, en la implementación de sistemas y órganos de control y evaluación municipal y orientarlos sobre el manejo de los recursos que les transfieran los gobiernos federal y estatal; XVIII. Inspeccionar y vigilar la aplicación de los subsidios y fondos que el Estado otorgue a los Municipios, dependencias y entidades de la administración pública estatal;


56

XIX. Asistir, apoyar y vigilar, en coordinación con la Oficialía Mayor, las diligencias de entrega-recepción de las unidades administrativas que conforman las dependencias y entidades de la administración pública estatal que se realicen con motivo del cambio de titulares, verificando la exactitud de los inventarios que al efecto se levanten; XX. Participar en la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento para determinar los lineamientos a que deben sujetarse las dependencias y entidades de la administración pública estatal, respecto de las disponibilidades financieras con que cuenten durante el ejercicio presupuestal; XXI. Alentar y fortalecer el programa de contraloría social, cuyo propósito es promover la participación ciudadana en la vigilancia de las acciones de Gobierno; XXII. Integrar y actualizar los padrones de contratistas y proveedores de la administración pública estatal, así como vigilar en la esfera de su competencia, el cumplimiento de las obligaciones contraídas, solicitando la información relacionada con las operaciones que realicen y fincando las deductivas y responsabilidades que en su caso procedan; XXIII. Recibir de la Auditoría Superior del Estado, los informes sobre las irregularidades en los procedimientos y sistemas de contabilidad que observe al revisar la Cuenta Pública, para dictar, en coordinación con la Secretaría de Finanzas, las medidas que correspondan; XXIV. Formular, en coordinación con la Oficialía Mayor, programas de capacitación y actualización a los servidores públicos relacionados con las funciones de control y evaluación; XXV. Intervenir en los actos de apertura de concursos y emisión de fallos de la obra pública, adquisiciones y subastas de bienes muebles; y XXVI. Las demás que le señalen las leyes y reglamentos vigentes en el Estado. Las anteriores atribuciones de inspección y vigilancia, incluyen las obligaciones multianuales derivadas de los contratos de prestación de servicios de largo plazo.”

Como se ve, las principales atribuciones son las de inspeccionar

el ejercicio del gasto de la administración pública centralizada y

paraestatal; establecer y vigilar el cumplimiento de las normas de

control, fiscalización y auditoria que deban observar las dependencias


57

y entidades de la administración pública estatal; recibir y registrar las

declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores

públicos de la administración pública estatal y verificar su contenido

mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con

las disposiciones aplicables; atender e investigar las quejas y

denuncias que presente la ciudadanía derivadas de actos u omisiones

de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades

administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los

términos de las leyes aplicables y, en su caso, presentar las denuncias

correspondientes ante el Ministerio Público, prestando para tal efecto

la colaboración que le sea requerida.

En esos términos, se puede concluir que el titular del ramo a

quien corresponde la materia de la Ley de Responsabilidad de los

Servidores Públicos del Estado de Zacatecas, es al Contralor Interno

de ese Estado, pues incluso en el artículo 27 de esta propia

disposición se le asigna la competencia, para que tramite los

procedimientos de responsabilidades administrativas a los servidores

públicos de la administración pública estatal y municipal:

“Artículo 27. Competencia y Sujetos.

1. La Contraloría es la autoridad competente para que en

términos de ésta y otras leyes, y su correspondiente

reglamentación, tramite los procedimientos para fincar

responsabilidades administrativas a los servidores

públicos de la administración pública centralizada y para

estatal, que se señalan en la Ley Orgánica de la

Administración Pública del Estado, así como a cualquier

persona que maneje o aplique recursos financieros del

erario público estatal.


58

2. Es competente asimismo para tramitar procedimientos

encaminados a fincar responsabilidades administrativas a

los servidores públicos de los gobiernos municipales,

excepto en los casos de Presidentes, Síndicos y

Regidores municipales.”

Congruente con lo anterior, el artículo 6°, fracción VII del

Reglamento Interior de la Contraloría Interna del Gobierno del Estado

de Zacatecas señala como atribución indelegable del Contralor:

Artículo 6.- Son atribuciones indelegables del Contralor las

siguientes:

(…)

VI. Refrendar, para su validez y observancia las leyes,

decretos, iniciativas, reglamentos, acuerdos administrativos,

convenios y demás disposiciones que el Gobernador

promulgue, expida o autorice en los asuntos que sean

competencia de la Contraloría; (…)”

Dado lo expuesto con antelación, se concluye que el Decreto


Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, publicado en el

periódico oficial del Estado el ocho de septiembre de dos mil uno,

debió ser refrendado no sólo por el Secretario de Gobierno, sino

también por el Contralor Interno, ambos del Estado de Zacatecas, en

razón que la mencionada disposición corresponde a un asunto de su

ramo.

En lo conducente, la Segunda Sala emitió la tesis de

jurisprudencia, cuyo contenido se comparte, de rubro y texto siguiente:


59

“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS

DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE

QUINTANA ROO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE

GOBIERNO Y AL FUNCIONARIO DEL RAMO

RELATIVO. Los decretos mediante los cuales el titular del

Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo ordena

publicar las leyes o decretos expedidos por la Legislatura

de dicha entidad federativa, constituyen actos de los

comprendidos en el artículo 93 de la Constitución Política

local, pues al prever este precepto que toda ley o decreto

será refrendado por el Secretario de Gobierno y por el

funcionario del ramo relativo, es incuestionable que su

texto literal no deja duda acerca de que también a dichos

decretos promulgatorios, en cuanto actos del Gobernador,

les es aplicable el requisito de validez previsto en el

referido precepto, a saber, que para ser obedecidos deben

estar firmados o refrendados por el Secretario de Gobierno

y por el funcionario del ramo relativo a que el asunto o

materia del decreto corresponda. Así, por ejemplo, un

decreto que reforma y adiciona disposiciones de la Ley de

Hacienda de los Municipios del Estado debe refrendarlo

también el Secretario de Hacienda del Estado, conforme al

artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

del Estado de Quintana Roo, y de no hacerse así, no

satisface uno de los requisitos para la formación válida del

citado acto legislativo.”20

El vicio en el procedimiento legislativo que originó la norma

combatida se refiere a un aspecto de constitucionalidad formal, el cual,

da lugar a la concesión del amparo, debido a que el procedimiento que 20 2ª./J.95/2011, emitida en la Novena Época por la Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Julio de 2011, página: 759


60

originó la aplicación de la norma, se realizó en el ámbito administrativo

(expediente del procedimiento sancionador ***********) por el Contralor

Interno del Estado de Zacatecas. Lo anterior quiere decir, que

únicamente cuando la falta de refrendo del titular del ramo a que el

asunto corresponda, implique una aplicación o traduzca un perjuicio a

la esfera del gobernado, por virtud de su materialización dentro de la

esfera administrativa por parte del Poder Ejecutivo Estatal, será

procedente la concesión del amparo, sin que ello pueda extenderse a

otras leyes o decretos legislativos.

Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de la Segunda

Sala, cuyo criterio se comparte, con el rubro y texto:

“CONSTITUCIONALIDAD FORMAL. NO PUEDE

PLANTEARSE EN EL JUICIO DE AMPARO CONTRA

LEYES RESPECTO DE ACTOS DEL PROCESO

LEGISLATIVO QUE NO AFECTAN LA ESFERA

JURÍDICA DEL QUEJOSO. La constitucionalidad formal

de un ordenamiento legal implica la exposición de vicios en

el proceso legislativo que lo originó, a diferencia de la

constitucionalidad material que significa la atribución de los

vicios propios de los preceptos legales que afectan desde

su sola vigencia o por virtud de un acto concreto de

aplicación a los particulares. En ese tenor, si el gobernado

impugna conjuntamente diversas disposiciones legales, por

la estrecha relación que guardan entre sí, puede combatir

su constitucionalidad formal en los aspectos generales que

involucran a toda la ley y, por ende, a los artículos

reclamados, así como los aspectos particulares del

proceso legislativo en cuanto a estos últimos, pero no otros

tópicos específicos del mismo proceso que atañen a


61

diferentes preceptos no señalados como actos destacados

en la demanda de garantías, pues al no formar parte de la

impugnación sistemática ni haberse individualizado en su

perjuicio, carecería de legitimación para solicitar su

inconstitucionalidad. Lo anterior obedece a que no debe

confundirse la impugnación total de una ley con su

constitucionalidad formal en aspectos generales, que

incluyen a los preceptos que contiene, porque en el primer

supuesto el quejoso sólo puede controvertir las porciones

normativas aplicadas en su perjuicio o en las cuales se

ubica, pero no todo el ordenamiento legal, mientras que en

el segundo, un solo precepto de aquél, o varios, dan lugar

a cuestionar el proceso legislativo en sus generalidades o

particularidades relacionadas con estos preceptos, sin que

pueda impugnar aspectos específicos de ese proceso

vinculados a otros preceptos.21

Consecuentemente, como ya se dijo, dado que el Decreto


Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, no satisfizo uno de los

requisitos para la formación válida del acto legislativo, como lo es el

refrendo del Contralor Interno, de conformidad con los artículos 85 de

la Constitución Local y 7° de la Ley Orgánica de la Administración

Pública del Estado, es innecesario analizar el concepto de violación

restante, y en consecuencia, procede revocar la sentencia recurrida y

en términos de lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de Amparo,

conceder el amparo solicitado por lo que ve a la aplicación del artículo

33, numeral 1, inciso I de la Ley de Responsabilidades de los 21

Novena Época. Registro: 179634. Instancia: Segunda Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI. Enero de 2005. Materia(s): Común. Tesis: 2a. CX/2004. Página: 604. Amparo en revisión 1546/2004. **********. 26 de noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Israel Flores Rodríguez.


62

Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, dictado el

acuerdo de fecha diez de diciembre de dos mil diez en el expediente

del procedimiento sancionador ***********, en su parte subsistente

(emplazamiento y requerimiento de informe circunstanciado).

Protección que debe hacerse extensiva a los actos de aplicación

que quedaron subsistentes (oficio CIGE/DJR/283/2010 de diez de

diciembre de dos mil diez, la cédula de notificación y acta de

notificación de catorce de diciembre de ese año) por ser consecuencia

de los anteriores, así como a los de aplicación futura, a efecto de que

la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios de Zacatecas no le sea aplicada nuevamente al particular,

conforme a lo expuesto con antelación.

Sirve de apoyo, la jurisprudencia sustentada por el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:

“AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS

DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU

APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de

relatividad de los efectos de la sentencia de amparo

establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y

76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido

de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un

alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a

proteger al quejoso que haya promovido el juicio de

amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse

al grado de considerar que una sentencia que otorgue el

amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto

del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado

en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y


63

finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una

sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley

que fue señalada como acto reclamado son los de

protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también

haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene

consecuencias jurídicas en relación con los actos de

aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá

válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que

obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su

aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a

la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad

de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el

contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la

ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos

de aplicación de la misma por los vicios propios de que

adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a

proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada

de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son

los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir

que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión

tiene el carácter de autoridad responsable y la ley

impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la

sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la

constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado;

asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que

expresamente hablan de leyes declaradas

inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22,

fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada

en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor

ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir


64

que al no existir en esta hipótesis acto concreto de

aplicación de la ley reclamada, la declaración de

inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la

ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes

precisados que impiden válidamente su aplicación futura

en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de

una sentencia que otorga la protección constitucional al

peticionario de garantías en un juicio de amparo contra

leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de

proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el

acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado

la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también

como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para

que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en

el futuro.”22

Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO.- Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a

**********, en contra de las autoridades y por los actos precisados en el

resultando primero de esta resolución.

TERCERO.- Se declara infundado el recurso de revisión

adhesiva.

22 Novena Época. Registro: 900092. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Apéndice 2000. Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN. Materia(s): Constitucional. Tesis: 92. Página: 122. Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 19, Pleno, tesis P./J. 112/99.


65

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los

autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el

toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros:

Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente), José Ramón Cossío Díaz,

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García

Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.

Firman el Ministro Presidente de la Sala, y el Ministro Ponente,

con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

PONENTE

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Público Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

amparo en revisiÓn 634/2011 derivado de …207.249.17.176/transparencia/epocas/primera...

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