Ana Sojo

Exposición en Diplomado internacional sobre “DESC, seguridad alimentaria y políticas contra el hambre”, organizado por la Fundación Henry Dunant América Latina, Santiago de Chile, agosto 2011

El enfoque de derechos y la cohesión social: desafíos para las políticas

públicas

Pese a la magnitud de la crisis global, la pobreza y la indigencia aumentaron en 2009 menos de lo esperado, para descender en 2010. Pero siguen siendo muy altas…

AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA, 1980 – 2010 a

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes).

% de la población Millones de personas

12,913,312,912,6

19,418,522,5

18,6

32,133,133,034,1

44,043,8

48,3

40,5

0

10

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30

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1980 1990 1999 2002 2007 2008 2009 2010

Indigentes Pobres no indigentes

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250

300

1980 1990 1999 2002 2007 2008 2009 2010

Indigentes Pobres no indigentes

Pese a la crisis, continúa la reducción de la desigualdad de ingresos que se inició en 2002

0,40

0,45

0,50

0,55

0,60

0,65

0,70

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2002 Año más reciente

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 2002 – 2009 a

Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010, con encuestas de hogares de los respectivos países.a El año de la encuesta utilizada difiere entre países. El período 2002 corresponde a la encuesta más reciente disponible entre 2000 y 2002, y el período 2009 a las encuestas disponibles entre 2006 y 2009.b Área urbana.

Pero ella sigue siendo muy alta…

Fuente: World Development Indicators (WDI), Banco Mundial

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

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0.70

AsiaOriental yPacífico

Europa yAsia

Central

OCDE AméricaLatina y el

Caribe

OrienteMedio y

África delNorte

Asia delSur

África sub-sahariana

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Gin

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Percentil 25MáximoMínimoPercentil 75

REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DE GINI, 2000-2007

4.5 4.4 6.0 9.5 12.5 14.2 10.9 13.7 16.125.4 19.7 25.4

35.2 32.4 34.3 37.449.5

14.7 15.5 17.117.9

19.4 20.0 25.530.6 28.8

25.0 32.330.3 31.6

26.4 31.5 32.032.5

25.5

17.5 17.918.9

16.915.7 16.6

21.720.2 20.0

16.619.4 16.4 18.3 14.7 14.6 15.0

13.911.0

63.3 62.2 58.0 55.7 52.4 49.241.9

35.5 35.1 32.9 28.6 28.2 24.7 23.7 21.5 18.7 16.2 14.0

25.1

0%

10%

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Indigente y altamente vulnerable a la indigencia (hasta 0.6 LP ) P obre y altamente vulnerable a la pobreza (0.61 a 1.2 LP )Vulnerables a la pobreza (1.2 a 1.8 LP ) No vulnerables (más de 1.8 LP )

AMERICA LATINA (18 PAISES) PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAIS 2008

(en porcentajes)

Discriminación étnica: determinante

Fuente: CEPAL (2006), elaborado por CELADE

12 1215

1916

2429

3741

46

56

3740

4751

59

43

52

76

51 53 5558

6467 69

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93

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Chile CostaRica

Honduras Panamá Ecuador Guatemala Bolivia Paraguay

Pueblo/territorio Población no indígena

MORTALIDAD INFANTIL, SEGÚN PUEBLO INDÍGENA O TERRITORIO, Y MORTALIDAD INFANTIL DE LA POBLACIÓN NO INDÍGENA,

CENSOS DE 2000

Desigualdad y nutrición

Fuente: CEPAL (2008)

Países en desarrollo (49 países, 86 observaciones): Prevalencia de la desnutrición crónica infantil y desigualdad socio-económica

en su distribución, 1990-2005.

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

Promedio Nacional

Rat

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Países en desarrollo América Latina y el Caribe

Gráfico II.6

La desigualdad es ubicua

• Desigualdad socioeconómica de la distribución de la desnutrición crónica infantil es mucho mayor que en otros países en desarrollo (Paraje)

• Desigualdades de calidad de la educación, de cobertura y de continuidad

• Medida conforme a nivel socioocupacional de los padres, la segregación de comunidades educativas en promedio duplica la de la OECD (CEPAL)

• El efecto favorable de los ciclos de crecimiento en la fecundidad deseada es estratificado: más favorable cuanto mayor educación tengan las mujeres (Zavala, en 3 décadas y 18 países)

• Tasas de mortalidad segregadas

• Desigualdades de género en ingresos, segregación del mercado laboral y en labores de cuidado

• Estratificación de la protección social de salud y pensiones

• Desigualdades étnicas muy marcadas

Obligaciones del Estado de cara DIDH

De carácter inmediato

• respetar: no interferir ni obstaculizar su libre ejercicio

• proteger: impedir que terceros lo coarten

De cumplimiento progresivo

• promover: facilitar el efectivo goce por los titulares

• garantizar: asegurar el acceso de los titulares

Obligaciones del Estado DESC

De carácter inmediato

• No solo prohibiciones de interferencia o impedimento

De cumplimiento progresivo

•Obligaciones de promover numerosas condiciones institucionales de su ejercicio y su tutela

•No hay diferencia de estructura entre los distintos tipos de derechos fundamentales y son justiciables, sancionables o al menos reparables ante todo los comprtamientos lesivos (Ferrajoli sobre Abramovich y Courtis)

Responsabilidad de los derechos

• El Estado contrae obligaciones respecto de proveer las numerosas y complejas condiciones institucionales de su ejercicio y de su cautela (Ferrajoli, 2002)

• pero la responsabilidad compete a todos los ciudadanos, en cuanto a que instancias públicas y privadas pueden velar por el cumplimiento: participación y gestión ciudadanas en el reclamo del reconocimiento de los derechos individuales y colectivos

•temática de la “representatividad” de “los sin voz” (Güendell, 2009)

El principio de igualdad y los derechos

Marcado por una asimetría de estatuto entre la

igualdad como norma y las diferencias como hecho,

adquiere sentido como criterio de valoración que

permite reconocer y contestar, junto a la divergencia

que siempre puede existir entre normas y hechos, la

inefectividad de la norma respecto del tratamiento

efectivo de las diferencias (Ferrajoli)

Sistema de derechos complementa el principio: núcleo universalista de pertenencia

Igualdad y diferencia

• modelo axiológico de los DESC: igualdad, dignidad personas determina contenidos sustanciales de la ley: límites y vínculos sustanciales negativos, como los derechos de libertad, o positivos como los sociales

• las garantías reducen la distancia estructural entre normatividad y efectividad

• derechos fundamentales: de libertad, igual respeto de todas las diferencias; DESC, derechos a la reducción de las desigualdades

• igualdad como norma jurídica: no es un hecho, sino un valor; no es una aserción, sino una prescripción: la diversidad no debe ser factor de desigualdad. Respeto y valorización de las diferencias (Bobbio, Ferrajoli)

¿Qué es la cohesión social?

“… la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan”

“… sentido de pertenencia… es un componente subjetivo compuesto por percepciones, valoraciones y disposiciones de quienes integran la sociedad….”

• escala micro y macro, polarización

(CEPAL, 2007)

América Latina y el Caribe: riesgo social y cohesión

• reducción gradual pobreza 90s, frenada e inestable

• vastos sectores adyacentes a línea de pobreza

• volatilidad del consumo privado alta, supera PIB

• calidad del crecimiento, del empleo y los RH

• indicadores distributivos: equidad disociada de los frutos d.e.

• efectos intra- e intergeneracionales de estrategias vs. shocks

• transición epidemiológica polarizada

• progreso incompleto equidad de género

• población desplazada

Gobernabilidad y Estado de derecho en la región

• fragilidad del Estado de derecho; debilidad y segmentación de la dimensión legal del Estado, recrudecidos por la ¨informalización¨de la legalidad

• “accountability” endeble respecto de la validez y legalidad de acciones del Estado

• voces de ciertos actores sobredimensionadas, y silenciamiento de otras

• negación de importantes derechos y garantías

civiles a buena parte de la población

• efectividad irregular de la ley en el territorio (O´Donnell)

El engarce entre derechos y cohesión social

• “… la ciudadanía no sólo implica titularidad de derechos, sino también, como contrapartida, respeto a las reglas procedimentales de la institucionalidad democrática y del Estado de Derecho, y mayor disposición a participar en los asuntos de interés público. El sentido de pertenencia tiene doble dirección: como acceso y como compromiso. Un ciudadano es pasivo en cuanto se le confieren derechos, pero es activo en cuanto aporta a la cohesión social (CEPAL, 2007)

• De los tres grandes principios de la democracia –libertad, igualdad y fraternidad- como ejes constitutivos de la política, el tercero ha sido una dimensión relativamente olvidada, a pesar de que plantea la cuestión del lazo, del vínculo solidario-comunitario “que ninguna lógica de la pura libertad o de la mera igualdad está en condiciones de interpretar y resolver” (Marramao)

• Conflicto latente entre la lógica de la ciudadanía que remite a su fundamento en el individuo y la lógica específica de la pertenencia, que engarza con la diferencia (Ib.)

La norma de la gobernabilidad democrática

Irrenunciabilidad del Estado de derecho, que

• defiende las libertades políticas y las garantías de la democracia política,

• los derechos civiles de toda la población

• establece redes de responsabilidad y accountability: todos los agentes, privados y públicos, sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos (O´Donnell)

Los ¨sentidos¨ de la buena gobernabilidad

• adecuada agregación de intereses sociales

• vigencia de reglas fundamentales sobre el espacio público y de su delimitación respecto del privado: legitimidad

• cohesión normativa

• comprende instituciones y procesos políticos

• establece cauces para la participación política y reglas de resolución de conflictos

• las instituciones proveen oportunidades para la libertad

• propicia el desarrollo económico y social

Cohesión social: vínculo individuo y sociedad

• inclusión/integración y exclusión: mecanismos y valoraciones

• identidad y vínculos: similitud y diferencia; identidad/alteridad

• situaciones objetivas/ dimensiones subjetivas

• igualdad como norma

• pertenencia: derechos y pertenencia efectiva;

relación comunidad-sociedad, comunidad de valores

• mecanismos de inclusión/ percepción actores

• valoraciones de los individuos

Democracia y cohesión social: derechos

• sistemas políticos y Estados de derecho sometidos al principio de igualdad y a los derechos fundamentales: límites sustanciales de la legitimidad

•disfrute de los derechos políticos, civiles, de libertad y sociales para todos, para el pueblo entero y no para mayorías (Ferrajoli)

• relevancia de valores que guían la cohesión social: pluralidad de las identidades, respeto diferencias

Identidad ysentido depertenencia

DESC

Derechosciviles

Derechos políticos

Los DESC y la cohesión social

• Los derechos sociales, económicos y culturales tienen un papel central en la construcción del sentido de pertenencia que es parte esencial de la cohesión social

• Por su carácter universal y normativo, le confieren a las políticas de Estado tanto un piso mínimo como una orientación progresiva, que requieren que éste vele por recursos, por redistribuirlos y organizarlos para democratizar el acceso a servicios y oportunidades.

• La capacidad del Estado para concitar el apoyo de los individuos para el logro de un objetivo común depende en gran medida de la confianza en las instituciones, del grado de legitimidad de los mecanismos democráticos y, finalmente, del sentido de pertenencia de las personas a la sociedad. Este último no es sólo un fin, sino también un medio que posibilita acuerdos ciudadanos para eliminar progresivamente los mecanismos de exclusión social

Sobre las identidades

• construcción discursiva (Hall)

• Sociedad como combinación específica de diferencia e identidad, de diferenciación y de unidad reconstruida

(Marramao)

• Vs. lógica esencialista, contaminaciones (Martín-Barbero)

Diferencia e identidad: tensiones

• entre lo global y lo local, • bifurcación entre proximidad física y vecindad social y conjugación

de atributos socioculturales y espaciales• uniformación comunicativa TICs y diferenciación cultural que moviliza

identidades de grupo y articula los límites de la diferencia, turbulencias culturales

• contingencia y movilidad de procesos de identificación cultural (Hall)• cohesión social como parte políticas de la identidad: reconocimiento

diferencias, que incluye pero trasciende lo material• identificaciones autoreferidas y fundamentalistas, totalizadores y

reduccionistas, sustento violencia (Sen),• redefinir la diferencia más allá de lo cultural: criterio para redefinir

categorías de lo político moderno (Marramao)• demanda de comunidad, pero reconstrucción de una “unidad social”

La cohesión social democrática

• la cohesión social no es positiva en sí misma: debe analizarse con arreglo a valores y a objetivos

• La cohesión social democrática reconoce la diversidad y pluralidad de identidades sociales y afiliaciones de los individuos, que se fundamentan en múltiples elecciones (Sen)

Cómo puede contribuir la cohesión social a la democracia

• puede mejorar la calidad de la democracia, la gobernabilidad y habilitar mayor liderazgo político

• mediante atmósferas de confianza, transparencia y eficacia de la política ordinaria

• valores democráticos “arropan” las políticas de incremento de las oportunidades productivas, fomento del desarrollo de las oportunidades y la protección ante vulnerabilidades y riesgos

Hacia un contrato de cohesión social

• participación actores: vs. exclusión y cara a la complejidad

• procedimiento negociación: participación, consulta, diálogo, concertación, renegociación

• obligaciones mutuas: concretar, redefinir y actualizar; proporción distribución cargas

• mecanismos de exigibilidad• democracia participativa y deliberativa

encauzada por la democracia representativa y con articulaciones institucionales

Interacciones políticas, disponibilidad de recursos y entramado institucional: papel y

deberes de los miembros de la sociedad

La cohesión social en la región

• insuficiente dinamismo económico y volatilidad

• disminuida centralidad del mundo del trabajo como espacio privilegiado de cohesión: restricciones acceso, inestabilidad y redefinición constitución actores colectivos

• disociación entre activos materiales y activos simbólicos

• la negación del otro como ciudadanía incompleta

• poderes legítimos y poderes fácticos

• cambios culturales: ¿individuación vs. comunidad?

• sentidos de pertenencia y polarización social

• fragmentación del sentido de pertenencia

Señales de alerta en una región

• multicultural, con crecientes tensiones entre la pertenencia a la comunidad étnica y a la sociedad nacional

• en sondeos de opinión, solo la mitad de las personas están satisfechas con la democracia, y que además tienen una baja valoración de ella. Una de cada tres personas opina que la democracia puede funcionar sin instituciones como el parlamento y los partidos políticos

• baja confianza en las instituciones propias de la democracia (parlamento, partidos, justicia). LB 2005, 81% no confía en los partidos políticos

• y mucho temor a perder el empleo…

La disposición de otros a sacrificar el interés personal, tampoco se percibe como alta

PREDISPOSICIÓN AL ALTRUISMO("Por el bien del país, la gente debería estar preparada para sacrificar su interés personal"

- muy de acuerdo, de acuerdo), 2003

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Total

ChileUruguay

ParaguayArgentina

MéxicoCosta RicaVenezuela

El SalvadorEcuadorPanamá

NicaraguaColombia

BrasilBolivia

HondurasPerú

Guatemala

Fuente: Latinobarómetro 2003.

El vínculo entre derechos sociales y políticas públicas

• los objetivos e instrumentos de la política social: acuerdo acerca del bienestar socialmente deseable y de los medios óptimos para alcanzarlo,

• también respecto de la estructura de riesgos

• puede cristalizar en la formulación de derechos sociales

Reformas política social en la región

• cambios financiamiento y aseguramiento

• diversa vigencia principios de solidaridad y universalidad: ímpetu universal en Brasil y Colombia

• disminución barreras de acceso de no asegurados a servicios, sobre todo atención primaria en salud

• competencia en aseguramiento y prestación, en diferentes combinaciones público privadas (Colombia; Argentina)

• pocas evidencias de efectos sustitución recursos universales

• en educación, programas de mejora de la calidad

• complementariedad recursos contributivos y fiscales

Políticas selectivas contra la pobreza y obligaciones que emanan de derechos

• discrecionalidad aparatos burocráticos• relevancia vínculos sectoriales y con los ministerios (vs. dilución y postergación reformas)• inserción estratégica y de objetivos programas• complejidad de los programas• escala recursos• prestaciones condicionales como expresión de

acceso a derechos • fijación estándares • garantías oportunidad, acceso, protección financiera

y calidad • pueden tener repercusiones respecto de la lógica de

la combinación público-privada: vs. selección adversa, transparencia prestaciones

Derechos sociales: definiciones pendientes

• relaciones entre sujetos titulares de derechos

• alcances de los derechos

• obligaciones que emanan de los derechos

• sujetos deudores de estos derechos

• establecimiento prioridades

• instrumentos de garantía o de protección(Courtis)

El establecimiento de garantías: germen del cumplimiento

• estándares y umbrales de satisfacción

• formaliza cauces para hacer valer derechos

• cartas de derechos de los usuarios

• morfología de las garantías: diversas repercusiones institucionales y sectoriales, con la combinación público-privada

• experiencias más avanzadas establecen garantías de cobertura, protección financiera, oportunidad y acceso (GES, Chile), de calidad (GES, SPS México): alcances, obligaciones, sujetos deudores de estos derechos, instrumentos de garantía o de protección

• pensiones mínimas en sistemas de capitalización individual para que el futuro previsional de los individuos esté solo supeditado a

capacidad de ahorro individual

Garantías y límites de la judicialización

• debe aspirarse a la menor “judicialización” del disfrute de los derechos, sean o no garantizados• tensiones y conflictos entre demandas individuales de sujetos de derecho y los umbrales de prestaciones fijados por el Estado, de acuerdo con progresividad y disponibilidad de recursos • problemática dinámica “sustitutiva”: juegos de suma cero; menor complejidad y parcialidad resoluciones (Abramovich y Courtis)• paradojas respecto equidad: POSS y tutelas en Colombia

El cuidado como ¨framing¨ de las políticas públicas: coadyuvar a múltiples objetivos

• Salto en el desarrollo de las destrezas y capacidades infantiles mediante intervenciones tempranas que estrechen las desigualdades sociales

• Velar por el bienestar de las personas adultas mayores vulnerables y dependientes, mediante intervenciones que promuevan su actividad y autonomía y actúen contra su aislamiento social;

• Estrechar las brechas de oportunidades entre mujeres y hombres, contribuir a ampliar las posibilidades de empleo de las mujeres y con ello a generar externalidades positivas para la creación de empleo y la capacidad productiva;

• Disminuir la pobreza y la vulnerabilidad de los hogares a caer en la pobreza, al incrementar la capacidad de las mujeres de menores ingresos para buscar trabajo de mejor calidad;

• Allanar obstáculos a la conciliación de la vida familiar y laboral• Coadyuvar al rejuvenecimiento de la población, que refleje el libre

ejercicio del derecho a la maternidad y la paternidad y sea favorable para la sociedad y la sustentabilidad del financiamiento de la protección social.(Sojo, 2011)

Tensiones entre actores y derechos: la relevancia de la calidad

• Enfatizar las externalidades futuras de una inversión actual en la niñez mirando más bien a los niños como ciudadanos del mañana, podría desvirtuar el enfoque y restar vigor a la importancia de la calidad misma del presente de la infancia. Es decir, a la infancia per se, y al bienestar de los niños hoy y ahora, y de ellos como individuos contemporáneos de los adultos.

• Acentuar unilateralmente la necesidad de elevar la fertilidad, cuando se sugiere la conveniencia de tener niños debido a que ellos son el futuro de la sociedad, una suerte de bien común, puede hacer de la niñez un ícono respecto de otras funcionalidades, con lo cual el enfoque adquiere una perspectiva instrumental respecto del mundo adulto, eclipsando parcialmente la infancia

• Precisamente velar por la calidad y la pertinencia de las prestaciones permite conservar los respectivos énfasis en función de los sujetos y encarar eventuales instrumentalizaciones. De allí que la preocupación por la calidad de los servicios y su regulación y reglamentación sea decisiva para renovar las políticas sociales.

• La calidad resalta que los servicios públicos de cuidado representan políticas específicas e independientes que tienen como beneficiarios directos a la infancia o a las personas adultas mayores u otros sujetos y que no cumplen meramente una simple función ancilar respecto de otros objetivos, como por ejemplo, la mejor inserción de la mujer en el mercado laboral, la elevación de la fecundidad o la reducción de la pobreza

(Sojo, 2011)