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ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES DE INFRAESTRUCTURA INTERURBANA Y METODOLOGIA PARA CONSTRUCCION DE INDICADORES DE PRIORIZACION PARA PLANES DE TRANSPORTE

URBANO

D I R E C C I O N D E P L A N E A M I E N T O - M O P 1

RESEÑA DEL INFORME FINAL

ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES DE INFRAESTRUCTURA

INTERURBANA Y METODOLOGIA PARA CONSTRUCCION DE

INDICADORES DE PRIORIZACION PARA PLANES DE TRANSPORTE

URBANO

ATISBA LTDA.

2001


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PREFACIO El acelerado crecimiento económico ocurrido en Chile en los últimos 15 años, generó procesos de desarrollo territorial en escalas regionales y urbanas cuyo impacto sobre las redes de infraestructuras de transporte ha resultado significativo. Asimismo el desarrollo programado y fortuito de proyectos de infraestructura tiende a modificar paulatinamente el nivel de competitividad de ciudades y regiones, en algunos casos optimizando procesos económicos y sociales y en otros generando desequilibrios territoriales importantes, los cuales se incrementan por los impactos asociados a los distintos ciclos económicos que enfrenta nuestro país en un mundo globalizado. En esta tendencia las políticas públicas de planificación en infraestructuras han buscado satisfacer las demandas resultantes de procesos territoriales, utilizando indicadores numéricos que permitan proyectar su comportamiento futuro con modelos matemáticos. Estas mismas metodologías han sido ocupadas para proponer y evaluar proyectos a escala regional y urbana analizando como ellos alteran los niveles de operación de los ejes viales existentes y en algunos casos, las tendencias de ocupación de los usos de suelo. Un hito importante en esta materia lo constituye el estudio ‘Análisis sobre el Desarrollo de la Infraestructura en las Regiones V, VI y Metropolitana’ también conocido como estudio de la Macrozona Central, desarrollado en 1993 por la DIRPLAN. Este trabajo permitió evaluar y proponer los principales proyectos de concesiones viales actualmente en operación o en proceso de construcción. Tanto en este como en otros estudios, los indicadores generados aún cuando representan ciertos comportamiento de desarrollo territorial de forma abstracta, muchas veces impiden visualizar el origen y particularidad de las demandas y su vinculación más directa con las tendencias de desarrollo territorial de mayor impacto y lo que es mas importante, con la percepción que de ellos tiene la ciudadanía. Si bien los estudios de la Macrozona Central permitieron identificar las grandes tendencias macroeconómicas y sociodemográficas programando proyectos de infraestructura coherentes con esta dinámica, la fluctuación en los ciclos económicos debido a escenarios no previstos y la aparición de nuevas tendencias puntuales relacionadas con la particularidad de cada territorio, alteraron la materialización de las obras obligando a realizar nuevos estudios que finalmente modificaron los plazos, trazados e inversiones originalmente programadas. En la escala urbana, con posterioridad al estudio de la Macrozona Central, las metodologías de estimación de demandas o escenarios futuros tienden a simplificar aún más procesos extraordinariamente complejos, utilizando indicadores y proyecciones econométricas demasiado agregadas en materia locacional o muy exageradas en cuanto a los plazos de proyección.


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El grado de complejidad asociado al territorio no esta necesariamente ligado a los sistemas utilizados para evaluar y simular crecimientos urbanos y regionales, sino a los criterios y metodologías consideradas, las cuales ubican a los modelos de transporte como el instrumento más relevante para ponderar la priorización de proyectos. Probablemente debido a lo anterior, muchos de las obras planificadas en ciudades intermedias y áreas metropolitanas se ven superadas por la dinámica de crecimiento de la ciudad, lo que hace que no se concretan o terminan siendo rechazados por agentes privados o la ciudadanía, toda vez que se ven alteradas con los impactos territoriales no previstos, generando importantes conflictos sociales y aumentando el costo y déficit acumulado ante la imposibilidad de concretar las obras. Dado que la mayoría de los ejes estructurantes de infraestructura a escala regional han sido cubiertos mediante el exitoso plan de concesiones, el objetivo de la planificación futura debiera orientarse a las soluciones de menor envergadura con un campo de aplicación de corto y mediano plazo, contexto en el cual el análisis territorial de los beneficios y perjuicios de cada proyecto parece fundamental. El estudio realizado se orienta bajo este criterio, procurando como principal objetivo reconocer las variables territoriales que inciden en las tendencias de desarrollo recientes de regiones y ciudades, analizando como ellas se integran y son coherentes con los planes de infraestructura en curso para ciudades y regiones. Un aspecto central de la metodología fue localizar los proyectos o zonas productivas que condicionarán las demandas de infraestructura, incluyendo con especial importancia los desarrollos habitacionales programados por agentes privados y el Estado para los segmentos sociales de menores recursos. En este aspecto se pudo comprobar el alto impacto esperado de políticas públicas habitacionales cuya lógica se basa sólo en la superación del déficit existente, lo que se traduce en localizaciones apartadas y segregadas de los centros de servicios y empleos. Tanto esta variable como otras consideradas en el estudio, fueron ingresadas en un sistema de información geográfico (SIG) a escala nacional que integra espacialmente territorios urbanos y regionales. La construcción de las bases de datos del sistema considera tanto: a) indicadores generales para representar la evolución de variables

sociodemográficas y productivas, ponderando el peso de cada territorio a escala nacional o su ‘incidencia absoluta’

b) datos de zonas puntuales de desarrollo que permiten identificar los sectores

que dada la tendencia actual observada, probablemente concentrarán las demandas más importantes al interior de cada territorio (incidencia relativa).

Al contrastar estas tendencias con los planes de infraestructura se identificaron los proyectos que cubrían los territorios de mayor dinamismo y riesgo o deterioro estableciendo rangos de priorización diferenciados.


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En términos metodológicos, se destaca la necesidad de aplicar enfoques multicriterio en la priorización de los proyectos que trasciendan la problemática de transporte. Si bien esta intención se manifiesta en algunos estudios de transporte, en el caso del presente estudio esta variable se incluye tanto en el criterio metodológico utilizado como en la generación de los indicadores y las variables a considerar para priorizar los proyectos de infraestructura. Para ello se integran los indicadores cuantitativos con mapas y análisis tendenciales de las variables territoriales que explican y representan dichos indicadores y que permiten anticipar las grandes tendencias de desarrollo de ciudades y regiones. Asimismo se destaca la posibilidad de generar instrumentos de participación mucho más cercanos a la percepción de los ciudadanos en cuanto al rol de la infraestructura, aspecto dado por los criterios utilizados para priorizar proyectos y por el lenguaje gráfico que permite visualizarlos. En resumen, el estudio concluye que la racionalización de recursos en la definición de proyectos de infraestructura rentables desde el punto de vista social y económico requerirá de un enfoque más integral que parta por reconocer las verdaderas fuerzas que mueven las tendencias de desarrollo de regiones y ciudades ponderando en su real magnitud efectos como la opinión ciudadana, la segregación socioeconómica, la especulación del suelo urbano, la pobreza rural o la metropolización o crecimiento de las grandes ciudades. La capacidad de reconocer a tiempo estas fuerzas con un enfoque pragmático y ausente de tecnicismos innecesarios y solo reconocibles por los expertos que elaboran los estudios; permitirá programar obras más cercanas a la realidad del territorio intervenido, reconociendo que dado el carácter imperfecto y muchas veces caótico del crecimiento urbano y regional, entendido como un espacio social y productivo, resulta inconveniente predecir su comportamiento futuro sólo bajo criterios matemáticos o de transporte. En este contexto los modelos y proyecciones económicas debieran ser utilizadas como una herramienta complementaria a la planificación, especialmente útil para evaluar proyectos a gran escala pero no para identificarlos o proponerlos, ni menos para estimar los impactos territoriales que trascienden la problemática de transporte. Sólo considerando las imperfecciones de la ciudad y del territorio, sus particularidades y situaciones locacionales, la priorización de proyectos de infraestructura podrá acercarse a su concreción, achicando la amplia brecha que actualmente existe entre los criterios técnicos y la asignación final de recursos y materialización de las obras.


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1 INTRODUCCION El presente estudio ha sido elaborado a iniciativa de la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, con el propósito de generar una metodología que permita orientar la planificación del Plan Director de Infraestructura1 (PDI), según las tendencias de desarrollo territorial del país. En concreto, se buscaba integrar la variable territorial a los criterios de decisión de programas de inversión y proyectos de infraestructura de transportes en escalas urbanas y regionales, lo que se traduce en dos estudios complementarios: ‘Metodología Construcción de Indicadores de Priorización para Planes de Transporte Urbano’ y ‘Análisis Territorial de Proyectos de Infraestructura de Transportes Interurbana’ los cuales se sintetizan como documento conjunto en el presente informe. En dos Anexos adjuntos, se incluyen los resultados de los estudios urbano y regional por separado. El objetivo principal de ambos estudios era situar la planificación de infraestructuras en un contexto integral, que superara el enfoque clásico de la ‘solución de problemas’ o de la lectura de indicadores de tránsito, por uno que permita entender el origen de estas demandas en el territorio, analizando las tendencias de crecimiento que presentan los centros poblados y zonas productivas de nuestro país a fin de potenciar su desarrollo a partir de planes y programas infraestructura específicos. Para lograr este objetivo, se desarrolló un sistema de análisis cartográfico compatible con el software SIG22 implementado en la Dirección de Planeamiento del MOPTT. Este sistema se basa en la generación de coberturas territoriales (mapas) con bases de datos asociadas (tablas), en materias como el crecimiento demográfico e inmobiliario, el desarrollo productivo de zonas mineras, forestales o agroindustriales; los índices de pobreza y desempleo y las tendencias de crecimiento de las 13 ciudades capitales más Arica y Valdivia, generadas por la presencia de proyectos inmobiliarios públicos y privados y por las normativas de regulación urbana que definen los planes reguladores comunales vigentes. Las coberturas y bases de datos generadas, diferenciados según la escala de cada estudio, fueron integrados con los proyectos del Plan Director de Infraestructuras y del Plan Director de Vialidad 2001-2006, lo que requirió de una digitalización de cada proyecto y su ajuste a la cartografía temática del estudio. Este trabajo permitió construir un Modelo Territorial para ambas escalas de análisis, que identificaba las modalidades de interacción entre la oferta de infraestructura (existente y proyectada) y las demandas generadas en el territorio 1 Desarrollado para la Dirección de Planeamiento del MOP, por el consorcio consultor CIS & Geotécnica. 2 Estudio de Implementación de Base de Datos MOP al Sistema de Información Geográfica, elaborado por la empresa Intrat. Consultores. Informe Febrero del 2000.


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Para construir el modelo territorial, se consultaron antecedentes nacionales y extranjeros que permitieran analizar instrumentos de planificación en que el ordenamiento territorial se sitúa como un elemento importante en la planificación de infraestructuras. Este es el caso del Plan Director de Infraestructuras del Gobierno Español, instrumento que diseña su propuesta dentro de una Estrategia Territorial, con una relación directa entre las redes de infraestructura y los planes de desarrollo de ciudades y áreas rurales. Un aspecto significativo de esta estrategia radica en situar al plan director como un instrumento de Política

a partir de los planes reguladores (ciudades), zonas productivas (forestales, mineras, turísticas, etc.) y la localización y desarrollo del mercado inmobiliario de cada ciudad en usos de vivienda, industria, comercio y servicios. Este ejercicio fue realizado para las 342 comunas del país, en el estudio regional; y para las 13 capitales regionales más Arica y Valdivia en el estudio urbano. El Modelo Territorial se desarrolla dentro de un marco conceptual que toca aspectos centrales dentro de la planificación futura de las redes del MOPTT. En efecto, se busca potenciar el rol que la infraestructura cumple en el desarrollo económico y territorial del país, principalmente en lo que se refiere a la integración del territorio nacional en sus diversas escalas; desde la continental hasta la conexión de sectores centrales y periféricos en cada ciudad. Adicionalmente se destaca su capacidad para revertir procesos de deterioro y riesgo, potenciando las áreas de crecimiento dinámico, en materia inmobiliaria o productiva tanto en escalas regionales como urbanas. Para lograr lo anterior, uno de los productos finales del estudio fue la metodología de jerarquización de programas de infraestructura según las áreas de desarrollo que cubrían, pudiendo identificar proyectos orientados preferentemente al desarrollo minero, turístico o forestal. Asimismo, en las ciudades, factores de riesgo como la segregación de viviendas sociales o la expansión inmobiliaria periférica en sectores sin cobertura de infraestructura, fueron consideradas como criterios importantes de priorización de las obras urbanas a desarrollar en los próximos 10 años. En este contexto, es importante destacar la motivación del estudio, orientada a generar una propuesta metodológica de priorización de proyectos considerando variables territoriales, lo que hace que la mayoría de las conclusiones estén orientadas a criterios y enfoques de planificación, más que a resultados concluyentes en materia de indicadores o etapas de ejecución de proyectos. Sin perjuicio de lo anterior, y dado el carácter del encargo, la construcción del modelo territorial en ambas escalas ha permitido homologar una gran cantidad de información dispersa en materias económica y sociodemográfica. Estos indicadores, transformados en bases de datos, han sido referidas a mapas temáticos que identifican las relaciones entre los proyectos de infraestructura y las zonas de crecimiento productivo y demográfico en cada territorio, generando inputs importantes para los procesos de planificación que desarrolle el MOPTT en el futuro.


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de Estado, que no sólo cubre aspectos operacionales, sino que asigna gran importancia a la calidad de vida de la población; a la equidad territorial entre los sectores más dinámicos y deprimidos del país. Para el caso chileno, resultan relevantes estas nuevas modalidades de planificación, sobre todo considerando la geografía nacional y la estructura de la base productiva de la mayoría de las ciudades y centros poblados, la que se refiere a la explotación y procesamiento de recursos naturales que tienen una localización específica en el territorio. En este aspecto, el Modelo Territorial a escala regional permitió identificar las zonas de desarrollo relacionadas con los productos de exportación o consumo interno, identificando los sectores más dinámicos y su relación de conectividad con los centros poblados y ciudades. Finalmente, se destaca la posibilidad del Modelo Territorial para generar un lenguaje gráfico que permita interactuar de mejor manera con la población, por ejemplo a través de Internet, abriendo canales de participación donde los proyectos sean fácilmente entendibles para ciudadanos que nos son expertos en la materia. En este contexto el producto final del estudio y su énfasis cartográfico permitirá complementar la discusión metodológica que motiva su realización, con un producto concreto, que sirva para editar un nuevo documento del Plan Director de Infraestructura, que relacione los planes y proyectos con las demandas sociales y productivas generadas en el territorio nacional en sus distintas escalas.


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2 CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL INFORME El presente informe se estructura en cuatro capítulos que detallan desde el encargo y propuesta metodológica, hasta las fases de trabajo realizadas en cada una de las etapas con sus productos principales resultantes, hasta finalizar con las conclusiones para las dos escalas de análisis (regional y urbana). En el capítulo que sigue (4) denominado ‘Propuesta Metodológica General’, se detallan los criterios principales de trabajo y los casos referenciales estudiados, analizando la importancia de la variable territorial, como elemento que condiciona y focaliza las demandas por infraestructura. En este esquema, se definen los conceptos principales a considerar en dicha relación estableciendo el mecanismo para integrar espacialmente ambas variables a través del SIG2. Para complementar lo anterior, se incorporan algunas ideas centrales del Plan Director de Infraestructuras del Gobierno Español, en particular en lo que se refiere al rol que juegan los modelos territoriales escalares, y las nuevas metodologías de proyección de escenarios de demanda futura, las cuales relacionan de forma flexible, aspectos cuantitativos básicos con propuestas de ordenamiento territorial. En el quinto capítulo, ‘Metodología de Priorización de Proyectos: Construcción Modelo Territorial SIG’, se describe el trabajo central del estudio, relacionado con la propuesta metodológica de priorización de proyectos de infraestructura con criterios territoriales. Para ello se describen las fases de trabajo realizadas, desde la construcción de las bases de datos y cartografías de base; hasta los campos de interacción definidos entre territorio e infraestructura utilizados para construir los indicadores finales de priorización. En este capítulo se diferencian los trabajos realizados para las escalas regional y urbana. Adicionalmente, se describe el sistema utilizado para integrar variables cuantitativas o proyecciones sectoriales en los mapas y bases de datos del sistema. Finalmente, en el capítulo seis (Integración de Escalas Territoriales y Priorización de Proyectos) se adjuntan las conclusiones finales del estudio, integrando los resultados para las escalas urbana y regional. Estas conclusiones se expresan en mapas temáticos que detallan la localización de las zonas potenciales y de riesgo para cada variable considerada finalizando en mapas regionales y por ciudad que grafican los proyectos de infraestructura priorizados bajo estas condicionantes. Adicionalmente se adjunta la jerarquización temática de los proyectos de infraestructura de acuerdo a la conectividad que establecen con las zonas productivas mineras, forestales o agroindustriales y un esquema de integración escalar que vincula los dos tamaños territoriales centrales analizados (regional y urbano) con indicadores y mapas temáticos de contextualización desarrollados para las escalas continental y macrozonal.


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4 PROPUESTA METODOLOGICA GENERAL 4.1 - Marco Teórico Uno de los encargos iniciales del trabajo, era analizar los informes del estudio ‘Plan Director de Infraestructuras Chile 2000-2010” elaborado por el consorcio CIS & Geotécnica ya que a juicio de la contraparte, en este trabajo se omitía la variable territorial, situando el análisis a aspectos descriptivos o meramente funcionales. El diagnóstico realizado confirma esta situación, sin que por ello se cuestione la calidad profesional del equipo consultor ya que el problema de fondo no esta dado por esta carencia, sino que toca una deficiencia estructural en la planificación territorial de los últimos años. En concreto nos referimos al paradigma determinista que se utiliza para entender el desarrollo urbano y regional donde se inscribe la planificación de la infraestructura. Dicho enfoque, como señala el investigador de la CEPAL Sergio Boissier, impide entender la complejidad del desarrollo toda vez que parte de supuestos lógicos, construidos en base a experimentos y procesos concatenados, que se alejan de la realidad final que enfrentan los ciudadanos. En pocas palabras, la excesiva previsión de escenarios para estimar demandas por infraestructura, resuelta mediante complejos modelos matemáticos o series estadísticas, impide entender la sensibilidad del territorio con espacio donde se generan dichas demandas, los que dificulta descubrir nuevas oportunidades y potencialidades que escapan a la lectura de indicadores numéricos. Si bien en el Plan Director analizado no se utilizan estos modelos de forma explícita, su concepción metodológica es similar ya que se basa principalmente en la descripción y catastro de los planes existentes, con un análisis que privilegia el indicador de flujo o tránsito (TMDA) como la variable principal de priorización de proyectos. Como resultado de lo anterior, los planes de inversión de cada región o ciudad, terminan siendo soluciones a requerimientos probables de déficit, pero no herramientas que permitan generar oportunidades de desarrollo y descubrir lo singular del espacio que se analiza, sea este de escala nacional o urbana. Es importante señalar que con este criterio no se desconoce la importancia de las herramientas de modelación y proyecciones matemáticas, entendidas estas, como un complemento para la planificación de la infraestructura. En efecto, el presente trabajo propone que dichas variables se incorporen como un parámetro importante en la construcción del Modelo Territorial. Para ello, se seleccionan los indicadores cuantitativos más relevantes de cada variable de análisis (mercado inmobiliario, sociodemografía, etc.), a fin de ilustrar la magnitud del problema, situación que se complementa con un análisis de los procesos económicos y sociales que, teniendo una localización especifica en el territorio, permiten entender la generación de cada indicador.


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4.2 - Visión País Infraestructura: Integración de Escalas Regional & Urbana

Otro déficit importante que se aprecia en actual Plan Director de Infraestructura, dice relación con la Visión País que se propone, donde falta potenciar el rol de integración territorial que cumple la infraestructura. En efecto, y si pensamos que la acción del MOPTT permite acercar sectores periféricos o potenciar economías deprimidas, resulta importante destacar explícitamente esta condición, identificando las zonas potenciales o de riesgo asociadas a procesos de desarrollo regional y urbano, y los planes y proyectos de infraestructura que permitirían apoyar cada proceso. Bajo este criterio, la Visión País Infraestructura debe ser ante todo una propuesta de integración de escalas, que fija en el espacio de lo local (ciudad), la pertenencia a un territorio mayor, ya sea una región, macrozona o inclusive el país, identificando la actividad económica que soporta el desarrollo urbano de cada localidad y el rol que la infraestructura puede cumplir para optimizar esta relación. La posibilidad de desarrollar los dos estudios bajo un mismo concepto metodológico permitió analizar en detalle esta vinculación, logrando que la lectura de los impactos asociados a los nuevos proyectos considere las distintas escalas de intervención territorial. La Figura 4.1 grafica este concepto en un esquema de integración de la VIII Región y el área metropolitana de Concepción.


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Figura 4.1 – Esquema de Integración Escalar – Gran Concepción


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De forma complementaria, resulta importante destacar el rol que cumple la infraestructura al interior de cada territorio urbano, generando un soporte central para el funcionamiento de las actividades económicas y sociales que allí se desarrollan. Desde esta perspectiva, en el Modelo Territorial Urbano se identifican fenómenos como la expansión urbana, la segregación socioeconómica espacial o la densificación y renovación de áreas centrales, todos procesos que podrían revertirse o potenciarse mediante una adecuada planificación infraestructural. La integración de escalas generada por los dos estudios, permite entender como las actividades productivas que fijan la base económica de las ciudades, son integradas a estos territorios mediante proyectos y planes de infraestructura, fijando una vinculación entre los procesos regionales de intercambio comercial y productivo y las realidades locales de los centros poblados. Adicionalmente dentro de cada ciudad, se pueden analizar los procesos de desarrollo internos que también generan demandas por movilidad, estas vez asociados a bases económicas terciarizadas que, dependiendo de la estructura regional y nacional, se complejizan por la aparición de mercados de comercio, servicio o vivienda. Para lograr la integración entre las escalas urbanas y regionales, resulta fundamental que la planificación de la infraestructura considere como se vinculan los proyectos entre sí, desde las propuestas a escala continental, como los puertos y corredores Bioceánicos, hasta la urbana; identificando los nuevos caminos y autopistas que permitirán equilibrar el crecimiento de las principales ciudades del país. En esta identificación se ponderó el rol que cada proyecto cumple, a fin de jerarquizar los proyectos según el grado de soporte que generan para actividades económicas y sociales específicas (ej. camino de la madera, o del turismo). 4.3 - La Integración Espacial del Territorio y la Infraestructura Como se señalara anteriormente, el objetivo del presente estudio, más que precisar los indicadores exactos de priorización de proyectos de infraestructura, busca presentar un enfoque alternativo al existente, que permita complementar el indicador de flujo vial, con variables de desarrollo urbano y territorial, entendiendo como estas inciden en la generación actual y futura de las demandas de infraestructura. Para ello, se desarrollo una primera etapa de catastro y ordenamiento de bases de datos cuantitativas relacionados con las siguientes variables de análisis: a) Mercado Inmobiliario y Proyectos de Inversión: contiene datos de

crecimiento de la actividad a nivel comunal en usos residenciales, comerciales, industriales y de servicios. En la categoría proyectos de inversión, se catastraron las principales iniciativas de este tipo, tanto en la escala regional como en las distintas ciudades.


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b) Sociodemografía: contiene datos censales y proyecciones de crecimiento

poblacional, de ingreso, pobreza y desempleo. c) Economía y Productividad: contiene indicadores que especifican la base

productiva de cada región y ciudad, analizando el número de empresas por rubro, la participación en el PIB y su evolución en el tiempo.

Estos datos fueron levantados de forma diferenciada para las 342 comunas del país y en cada una de las 15 ciudades analizadas en el estudio urbano. Utilizando módulos de trabajo del SIG, se integraron los proyectos y planes de infraestructura propuestos por el MOPTT con las distintas zonas de desarrollo identificadas en ciudades y regiones, estas últimas definidas a partir del cruce entre las bases de datos cuantitativas de cada variable, y los polígonos político administrativos comunales. En el caso de las ciudades, se generó una zonificación especial para este estudio, considerando los usos de suelo existentes, los proyectos de inversión inmobiliaria y las políticas de regulación urbana definidas por cada plan comunal. En el estudio regional, la definición de los límites comunales se complementa con un estudio de las restricciones topográficas del territorio, lo que permite delimitar zonas con posibilidades reales de desarrollo económico o social. En el caso de las ciudades, el catastro de los usos de suelo, en conjunto con el de proyectos inmobiliarios y de las zonas del plan regulador, permitió generar tipologías representativas de cada forma de crecimiento urbano, recogiendo las tendencias de expansión en altos y bajos ingresos, de segregación de vivienda sociales, de generación de megaproyectos y subcentros comerciales, etc. Una vez generadas las zonas en los mapas regionales y urbanos, se realiza el cruce con los proyectos de infraestructura propuestos por el Plan Director y el Plan de Vialidad. Ambos grupos proyectos fueron digitalizados y georeferidos a las redes viales existentes en ambas escalas. Posteriormente se relacionan las zonas o mapas temáticos, con los tipos de proyectos, definiendo jerarquías específicas de acuerdo a la cobertura de cada proyecto. Bajo este criterio, la integración del territorio y la infraestructura, mediante el cruce entre las zonas y los ejes viales, opera como la primera variable de jerarquización y priorización para la ejecución de proyectos, trabajo que se apoya en el catastro y construcción de la base de datos cuantitativa para cada territorio.


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5 METODOLOGIA DE PRIORIZACION DE PROYECTOS: CONSTRUCCIÓN MODELO TERRITORIAL SIG 5.1 - Aplicación Metodología General a Objetivos del Estudio La interacción gráfico-espacial de las coberturas territoriales y los proyectos de infraestructura propuestas en el presente estudio, deberá ser entendida como una forma de detectar nuevas carencias y potencialidades veladas al enfoque determinista. Bajo este criterio, el análisis territorial de los proyectos en las dos escalas del estudio, considera una primera etapa de generación de coberturas temáticas en formato SIG y de bases de datos cuantitativas en formato Excel. Las coberturas temáticas por tipo de actividad (zonas) y las bases de datos (tablas) se complementan con mapas generados por el consultor en formato SIG, que contienen la localización de los proyectos de infraestructura propuestos en el Plan Director y en el Plan de Vialidad. Como se señalara en páginas anteriores, este trabajo de digitalización se realiza para las 13 regiones y quince ciudades del estudio, a fin de integrar las variables espaciales, productivas y de infraestructura, proponiendo campos de relación que permitan apoyar el diseño metodológico de priorización y jerarquización de los distintos proyectos de transporte contenidos en cada plan.

Escala Regional En esta escala, se distinguen cuatro tipos de coberturas territoriales de análisis. La primera relacionada con los límites político administrativos comunales, permite incorporar en las 342 comunas del país, las bases de datos generadas por el consultor para las variables de análisis inmobiliario, sociodemográfico y productivo territorial. Estos polígonos, que considera la base cartográfica del SIG, son posteriormente ajustados considerando las restricciones topográficas del territorio y las áreas de influencia de las principales ciudades, distinguiendo cuatro categorías o radios de acción para cada asentamiento: a) Area metropolitana internacional (Gran Santiago) b) Areas metropolitanas nacionales (Gran Valparaíso y Gran Concepción) c) Intercomunas o áreas metropolitanas potenciales (La Serena / Coquimbo –

Temuco / Padre Las Casas) d) Ciudades capitales regionales (Antofagasta, Copiapó, Rancagua, etc.) e) Ciudades menores.


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Para definir las áreas de influencia de cada centro poblado se consideraron los límites de acción de los planos reguladores comunales y metropolitanos. En el caso de Santiago, Valparaíso y Concepción también se incluyeron localidades que, pese a estar fuera de este límite, presentaban relaciones de dependencia con el centro urbano intercomunal. Este trabajo fue realizado para precisar los campos territoriales de acción de las distintas coberturas temáticas, evitando graficar sectores que por ausencia de asentamientos humanos o productivos, o por restricciones topográficas evidentes, no representaban una ocupación asociada al indicador analizado. La segunda tipología de cobertura se relaciona con los proyectos puntuales de desarrollo productivo. En esta categoría se incluyen puertos, aeropuertos, pasos fronterizos, instalaciones mineras, forestales o turísticas. La mayoría de estos proyectos fueron catastrados por el consultor, utilizando como fuentes estudios de preinversión o diagnósticos sectoriales de cada actividad. En estos puntos también se anexan bases de datos que permiten cuantificar el peso relativo de cada instalación en la categoría de uso en la cual se inscribe. En el caso de los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos se complementaron las fuentes originales del SIG con nuevos puntos. Adicionalmente se construyeron bases de datos con antecedentes de transferencia de carga, movimiento de pasajeros y flujos vehículares internacionales respectivamente. La tercera cobertura también se relaciona con las actividades productivas, esta vez considerando la localización y superficie de los suelo que cubre cada sector, incluyendo zonas turísticas, forestales, mineras, agroindustriales y vitivinícolas. Las bases de datos que se anexan a estos polígonos provienen de diversos estudios realizados por la DIRPLAN y otros organismos estatales, mientras que los polígonos son generados considerando mapas de usos de suelo con fuente INE y CONAMA.

Escala Urbana En la escala urbana (15 ciudades) la utilización de los sistemas de información geográfica desarrollados en el estudio, abre numerosas posibilidades para mejorar la interacción entre la infraestructura, y el resto de las políticas públicas que tienen que ver con las ciudades, sobre todo aquellas elaboradas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo3, las cuales condicionan fuertemente las demandas que deberán ser resueltas por la infraestructura MOPTT al autorizar crecimientos urbanos y productivos. Asimismo se pueden relacionar proyectos importantes elaborados por el sector privado, especialmente por el mercado inmobiliario, llegando a determinar de

3 Principalmente por los planes reguladores metropolitanos y comunales.


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forma más simple y rápida, los conflictos y externalidades que estos desarrollos producirán en el territorio, materia que deberá resolver posteriormente la infraestructura que defina el Plan Director. Para ello los principales proyectos de cada ciudad, son transformados en coberturas SIG, distinguiendo los desarrollos según el tipo de crecimiento que generan (expansión, densificación, etc.) y el mercado objetivo al que apuntan (estratos socioeconómicos altos, medios y bajos - viviendas sociales). Si se considera que un gran porcentaje de las viviendas, privadas y sociales, y las industrias que generan demandas por infraestructura, son desarrolladas por el sector privado, su inclusión resulta fundamental para entender las nuevas demandas por proyectos de transporte público y privado. En este aspecto, el estudio recoge los principales proyectos inmobiliarios desarrollados en las 15 ciudades analizadas, describiendo de modo general sus características funcionales y de emplazamiento y los posibles impactos en el territorio. Con gran importancia se pondera la construcción de escenarios tendenciales generados por los proyectos inmobiliarios en la definición de los requerimientos futuros de infraestructura, apoyando las proyecciones econométricas existentes en materia de crecimiento demográfico e inmobiliarios. Para ello se definen zonas de crecimiento potencial, distinguiendo las modalidades de expansión o densificación y la generación de subcentros comerciales o de ejes de segregación para viviendas sociales. Estas últimas zonas son definidas como áreas de riesgo. La variable inmobiliaria se complementa con las políticas de ordenamiento territorial de los planes reguladores comunales MINVU, también traducidas en coberturas cartográficas para el sistema SIG, lo que permitiría situar geográficamente cada zona de expansión, estimando el porcentaje de ocupación que cubren los proyectos inmobiliarios en relación con las redes de infraestructura propuestas por los planes directores de vialidad e infraestructura. En la Figura 5.1 se gráfica un esquema de aplicación para la ciudad de Santiago que muestra el paso de los mapas abstractos de tendencias de crecimiento metropolitano del actual informe del Plan Director; a la definición de la magnitud de este crecimiento, mediante la localización de los proyectos inmobiliarios que lo generarán, concepto desarrollado en el presente estudio. Como se ve en esta figura, la definición acotada de las áreas de expansión metropolitana, permitirá cuantificar en el sistema SIG los crecimientos en hogares y viajes que deberá atender la planificación MOPTT. Asimismo, la identificación explícita de los proyectos de infraestructura permitirá ajustar su programación y financiamiento, incorporando de manera flexible los posibles cambios que se generen producto de la demanda de localización de cada proyecto inmobiliario.


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Figura 5.1 – Propuesta Modelo de Estimación de Demandas Futuras Escala Urbana


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En la escala urbana el catastro de proyectos y la generación de coberturas temáticas se refirió a dos campos temáticos: los proyectos inmobiliarios y la bajada urbana de los proyectos de infraestructura de transportes generados a escala regional, considerando las restricciones de información antes detalladas que impidieron definir con mayor precisión el emplazamiento y trazado de cada eje vial. A continuación se detallan los alcances generales del trabajo en cada uno de estos campos. • Proyectos Inmobiliarios Como se señalara en páginas anteriores, el catastro de proyectos inmobiliarios cumplía dos objetivos centrales en el análisis territorial de los planes de infraestructura de transporte urbano: a) En primer lugar, permitía identificar las zonas potenciales de crecimiento de

cada ciudad, estimando las modalidades de desarrollo de dicho crecimiento; distinguiendo procesos de expansión, densificación aislada o en corredores viales o la generación de subcentros; todos fenómenos altamente condicionados por la dinámica de edificación de la ciudad, y en menor medida por los usos definidos por cada plan regulador comunal.

Al respecto, se debe recordar que en mercados de suelo poco regulados, el impacto de los proyectos inmobiliarios y sus lógicas de rentabilidad son altamente gravitantes en la definición de la forma de crecimiento de cada ciudad, lo que posteriormente se traduce en las demandas futuras por proyectos de infraestructura. Desde esta perspectiva, y siguiendo con la propuesta metodológica general del estudio, lo que interesaba, más que discutir la conveniencia o no de la implementación de este modelo, era identificar y entender sus lógicas de desarrollo, a fin que la planificación de las redes de transporte pueda anticipar estas tendencias, permitiendo un desarrollo equilibrado del territorio desde el campo de acción que le compete al MOPTT. Adicionalmente la metodología utilizada en la definición de las zonas potenciales, permitía simplificar bastante la estimación de demandas futuras, aplicando conceptos similares a los observados en el Plan Director de Infraestructuras Español en materia de coberturas temáticas y áreas de cruce con bases de datos.

b) El segundo objetivo, era diferenciar las áreas de crecimiento urbano según el

estrato socioeconómico probable, este último determinado por los valores de cada producto y por la definición de los segmentos de mercado objetivo que los promotores realizan al evaluar cada negocio. En este campo, el catastro permite identificar los grandes corredores de segregación socioeconómica espacial de las ciudades, observando como se repiten al igual que en


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Santiago, procesos de desarrollo de características similares que orientan el desarrollo diferenciado de proyectos de transporte público y privado.

Adicionalmente, en esta fase se recopiló información de los proyectos de vivienda social que el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) del MINVU desarrolla y gestiona en las 15 ciudades en estudio. Estos proyectos fueron escaneados y digitalizados siguiendo metodologías de calce y corrección similares a las utilizadas en los planes reguladores comunales, ya que al igual que en este caso, la fuente de información venía en formato papel. • Generación de Zonas Potenciales de Crecimiento Urbano A diferencia de la escala regional, donde se generaron coberturas territoriales de base, en las ciudades el catastro inmobiliario se orientó definir campos temáticos que permitieran identificar procesos de crecimiento urbano específicos y acotados a la tipología de desarrollo inmobiliario que los condiciona. La Figura 5.14 muestra el esquema de ordenamiento utilizado, agrupado en las siguientes tipologías de crecimiento urbano: a) Expansión: agrupa los proyectos de baja densidad, que ocupan territorios

disponibles según plan regulador o fuera de los límites urbanos mediante parcelas de agrado. En esta tipología se diferencian los crecimientos por segmento socioeconómico, incluyendo megaproyectos y seccionales.

b) Densificación Aislada: corresponde a edificios de altura ubicados de forma

irregular en varios puntos de la trama urbana. c) Densificación Subcentros: detalla la configuración de nuevas centralidades,

complementarias al núcleo histórico, agrupando proyectos de vivienda en altura, comercio (mall, supermercados y tiendas de departamentos y servicios).

d) Densificación Lineal o Proyección del Centro Histórico: grafica el

proceso de proyección del centro histórico hacia las áreas de mayores ingresos, en zonas consolidadas y de expansión.

e) Proyectos del Bicentenario: agrupa los megaproyectos propuestos por el

Estado en el Plan Bicentenario. En esta categoría se distinguen dos tipologías de proyecto: de expansión, con un uso mayoritario de viviendas sociales (Alerce, La Chimba.), de renovación urbana de cascos centrales (Centro Antofagasta y Anillo Intermedio en Santiago) o de usos deteriorados y obsoletos (Ribera Norte en Concepción, y Borde Costero en Valparaíso).


URBANO


En esta matriz se incluyen indicadores cuantitativos de la oferta total de cada proyecto y su segmento objetivo promedio4. Adicionalmente se adjunta una breve descripción de cada proyecto, detallando su uso, tipología de edificación y etapas de desarrollo. La Figura 5.2 grafica la aplicación de este criterio para el caso de la intercomuna Temuco / Padre Las Casas, mientras que la Figura 5.16 muestra el trabajo de digitalización y análisis del Proyecto Bicentenario La Chimba en Antofagasta.

4 Indicadores presentes sólo en los proyectos inmobiliarios donde existía la información al momento de realizar el catastro.

ANALISIS TERRITORIAL DE PLANES DE INFRAESTRUCTURA INTERURBANA Y METODOLOGIA PARA CONSTRUCCION DE INDICADORES DE PRIORIZACION PARA PLANES DE TRANSPORTE URBANO


Figura 5.2

Infraestructura

Categoría y Tipología de Crecimiento Urbano Uso Nombre del Proyecto Localización Superficie y Cabida Pob. Fecha de Inicio y Plazos Inversión o financiamiento Propietario o Desarrollador Características generales

Proyectos Bicentenario Expansión Densificación Nuevas Instalaciones

Proyección del centro Subcentros

Densificación aislada

Esquema de Agrupamiento de Proyectos en Catastro (tipologías de desarrollo)



Figura 5.3 – Aplicación de Matriz de Ordenamiento a territorio Urbano – Generación de Zonas de Crecimiento Potencial

Densificación Centro

Densificación Subcentro

Expansión Ingresos Altos

Expansión Ingresos Medios

Expansión Bajos Ingresos


URBANO


• Estratificación Socioeconómica y Viviendas Sociales Los precios de las viviendas y sitios unifamiliares y la tipología de los sectores consolidados centrales cercanos a cada proyecto; configura los mercados objetivos de cada desarrollo, lo que permite segmentar el territorio urbano con respecto a los estratos socioeconómicos de localización probable. Dada la importancia que presenta la variable vivienda social, los proyectos orientados en esta tipología son agrupados en matrices especificas, generando cartografías y coberturas temáticas SIG para cada tipo de desarrollo. En este esquema se diferencian tres tipos de proyectos: a) Aquellos puntuales de escalas menores y medias, desarrollados en zonas

periféricas o en cascos centrales deteriorados de cada ciudad. b) Los megaproyectos y ciudades satélites que suponen el desarrollo de nuevos

territorios alejados de los centros de comercio y servicio existentes. En esta categoría se incluyen varios proyectos del Plan Bicentenario.

c) Las zonas periféricas de bajos ingresos, que generalmente reciben estos

proyectos, generando los corredores de segregación de cada ciudad. A cada cobertura se le asigna un detalle de la localización y del mix de usos de suelo, y de las etapas de desarrollo en el caso de los megaproyectos. En todos los megaproyectos y loteos puntuales o de menor escala que presentan antecedentes de oferta, se cuantifica el número total de unidades considerada en las distintas etapas de desarrollo. Lamentablemente las fuentes de información consultadas, a excepción de los megaproyectos, no incluyen los planes de desarrollo del SERVIU de mediano y largo plazo. Esta falencia debiera subsanarse cuando se implemente la metodología propuesta como mecanismo de priorización de proyectos. Con todo, el cruce entre los proyectos existentes y las zonas de emplazamiento permite determinar con bastante precisión, la tendencia futura de localización de estos asentamientos de bajos ingresos, la cual condiciona para cada ciudad, corredores de segregación que muchas veces presentan una escasa oferta de infraestructura de transportes. La Figura 5.5 grafica el trabajo realizado para la ciudad de Iquique. En este mapa se puede apreciar el trabajo de digitalización y emplazamiento de la localidad de Alto Hospicio incluyendo los proyectos y seccionales de vivienda social que ahí se desarrollan y la oferta potencial que implica la totalidad del megaproyecto. Con esta información, más el estudio de la modalidad de crecimiento en expansión de bajos ingresos, se pueden acotar las zonas de segregación y localización prioritaria de viviendas sociales, las cuales complementarían la clasificación de tipologías de crecimiento urbano descritas en el punto anterior.



Iquique (año 2000)Poblacion 185.640 Hogares 47.600 hab/hog 4 Vehículos 46.274 N° de viajes generados 407.396 Distribucion Ingreso (hogares)alto 5,2%medio 49,0%bajo 45,8%ingreso promedio Ch$ (Casen 1998) 602.365

Alto Hospicio (año 2000)

Poblacion 26.094 Hogares 6.091 hab/hog 4 Vehículos 1.771 N° de viajes generados / dia 31.323 Distribucion Ingreso (hogares)alto 2,7%medio 41,8%bajo 55,5%

Participación % Alto Hospicio sobre Iquique

Poblacion 14,1%Hogares 12,8%Vehículos 3,8%N° de viajes generados / dia 7,7%

DATOS SOCIEDEMOGRAFICOS Y VEHICULARES

Crecimiento Potencial Alto Hospicio

N° Proyectos 31 Oferta Total Unidades 5.305 Población Potencial 25.025 Años Desarrollo 11

Población Total Estimada 2010 (con proyectos) 51.119 Hogares resultantes (aplicando tasa 2000) 11.932 Vehículos resultantes (aplicando tasa 2000) 3.479

EJES DE SEGREGACION

ZONAS DE VIVIENDA SOCIAL

Figura 5.5 – Emplazamiento de Megaproyecto Alto Hospicio en Ciudad de Iquique – Definición Ejes de Segregación

Fuente: elaboración propia con datos SERVIU & Plan Regulador Comunal de Iquique.

Base de Datos SIG

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