1/2008AGENZIA

PER LA RAPPRESENTANZANEGOZIALE

DELLE PUBBLICHEAMMINISTRAZIONI

GENNAIO FEBBRAIO 2008REDAZIONE

VIA DEL CORSO 47600186 ROMA

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L353/2003 (convertito in legge 27-02-2004, n.46) Art 1 com

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EDITORIALE

LE POLITICHE DI VALUTAZIONETRA MERITO ED INCENTIVOSeminario ARAN 26 novembre 2007

L’AUTOVALUTAZIONE DEI DIRIGENTINELL’AGENZIA DELLE ENTRATE

MOBILITÀ E TRASFERIMENTONELLA GIURISPRUDENZADI LEGITTIMITÀ

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EDITORIALEEditoriale di Massimo Massella Ducci Teri 2

COMMENTISeminario Aran “Le politiche di valutazionetra merito ed incentivo” 4

Presentazione di Giancarlo Fontanelli 4

Contributo di Lorenzo Bordogna 7

L’autovalutazione dei dirigentinell’Agenzia delle entratedi Marco Annecker 17

Mobilità e trasferimentonella giurisprudenza di legittimitàdi Dario Gucciardo 29

FLASH NOTIZIEa cura di Alessia Moroni e Barbara Paradisi

Attività svolta dall’Aran 42

OSSERVATORIO DI GIURISPRUDENZAa cura del Servizio Studi Aran 48

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IND

ICE

DIRETTORE Massimo Massella Ducci Teri

DIRETTORE RESPONSABILEAnna Maria Gaibisso

COMITATO EDITORIALEFranco Carinci

Mimmo CarrieriAnnalisa D’AmatoGaetano D’AuriaCarlo Dell’Aringa

Giuseppe Della RoccaGuido Fantoni

Marcello FedeleGiancarlo Fontanelli

Eugenio GallozziGaudenzio Garavini

Sergio GasparriniFranco Liso

Massimo MasciniVincenzo NastasiMario Ricciardi

COMITATO DI REDAZIONEMauro Bonaretti

Carla CapraraElvira Gentile

Paolo MatteiniBarbara Paradisi

Arturo ParisiAlberto Piccio

Rosario SolopertoValerio Talamo

SEGRETERIA DI REDAZIONETiziana De Florio

Cristina Pellini

REDAZIONETelefono 0632483265-340

Fax 0632483252arannewsletter@aranagenzia.it

www.aranagenzia.it

STAMPAEurolit srl

Aut. Trib. di Roma n. 630 del 27.12.95Sped. In Abb. post.

L. 662/96 art. 2 C. 20/c

ANNO XIII N. 1GENNAIO FEBBRAIO 2008

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All’indomani delle firme delle Ipotesi diaccordo per il Comparto delle Agenziefiscali, delle Regioni e Autonomie locali edella Sanità, che hanno seguito lasottoscrizione dei contratti per i compartidei Ministeri, della Scuola e degli Entipubblici non economici, è doveroso fareun primo bilancio, parziale senz’altro,sull’attuale tornata contrattuale.Siamo prossimi ad una nuova tornataelettorale e queste righe sono scritteprima delle elezioni politiche. Nellostesso tempo, pur fra difficoltà,incertezze, interruzioni e polemiche, è inatto una riflessione nel settore privato sulsistema contrattuale mentre, per ilpubblico, sono già state espresse sia dalgoverno uscente sia dalle organizzazionisindacali, aperture nei confronti di unatriennalizzazione dei CCNL pubblici. Nelcontempo, moltissime sono le prese diposizione per un superamentodell’accordo di luglio del 1993, che hagovernato la contrattazione pubblica eprivata negli ultimi 15 anni (con le relativeimportanti conseguenze economiche esociali) senza che però sia, ancora,chiaramente emerso un nuovo progetto,una proposta, una linea interpretativa eoperativa.In questo quadro la stagione contrattualepubblica è andata avanti. Sui numeriprecedenti della rivista abbiamo datoconto dei CCNL dei Ministeri, degli Entipubblici, della Scuola, ora sono statefirmate le Ipotesi di accordo che ho citatoall’inizio e per cui è in itinere laprocedura per la definitivasottoscrizione.È un motivo di soddisfazione che si siaraggiunto questo risultato per comparti

così importanti sia qualitativamente chequantitativamente. L’ARAN ha fatto la suaparte con impegno, sostenuta conconvinzione dai competenti Comitati disettore: il sistema, nel suo complesso, hacosì consentito di definire lacontrattazione in un momento che, inaltri tempi, avrebbe giustificato dilazionie rinvii.Deve però essere motivo di riflessione ilfatto che questi contratti vengonosottoscritti con più di due anni di ritardo.È un problema comune, anche nelprivato – v., per esempio, il contratto deimetalmeccanici o, ancor di più, deigiornalisti - ma questo non diminuisce,semmai rafforza la convinzione che nonè possibile continuare su questa linea. Icontratti di lavoro hanno senso edefficacia se sono tempestivi nel lororinnovo e permettono quindi l’effettivoesplicarsi dello scambio tra retribuzionee lavoro, tra esigenze datoriali e diritti dellavoratore. Questo tanto più nellapubblica amministrazione a cui èlegittimamente richiesto di risponderecon efficacia ed efficienza alle richiestedei cittadini e delle imprese ma anchealle sfide sociali ed economiche nelloscacchiere europeo e mondiale.Il ritardo nella sottoscrizione per iComparti delle Agenzie fiscali, delleRegioni e Autonomie locali e della Sanitàha quindi spinto per la definizione dicontratti “leggeri” pur non rinunciando acontinuare, in apposite sequenzecontrattuali, la definizione delle partite edelle questioni ancora aperte.Nonostante l’istanza sindacale –condivisa dai Comitati di settore - peruna rapida conclusione delle trattative e

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minimo di due anni in una posizioneeconomica prima di poter parteciparealle procedure per una nuovaprogressione. Molte erano state lecritiche sul sistema di progressioneprofessionale perché alcuni lo ritenevanoimperniato esclusivamente sull’anzianità. A prima vista può sembrare un paradossoche sia stato inserito un periodo dipermanenza minima. In realtà, però, inquesto modo si sgancia l’anzianità daicriteri di valutazione e la si pone solocome un prerequisito, una condizionenecessaria ma non più sufficiente peruna valutazione che si deve invecebasare su altri elementi come l’impegno,le competenze, la disponibilità e laflessibilità, ecc.Altro elemento significativo, che riguardasolo il Comparto Sanità, attiene alladisciplina dell’orario di lavoro, questioneparticolarmente importante in un settorecome quello della salute in cui lacontinuità assistenziale è una necessità eun diritto dei cittadini.La Legge Finanziaria 2008 ha previsto lanon applicabilità al servizio sanitario dialcune norme in materia di periodo diriposo, successivamente, il cd. “decretomilleproroghe” ha invece sospesol’applicabilità della previsione dellaFinanziaria. In questa situazione diincertezza, il contratto ha proposto unaregolamentazione che, nel rispetto, daun parte, delle necessità delle aziendesanitarie e del servizio e, dall’altra, deidiritti e della tutela anche fisica deilavoratori, permette di contemperareeffettivamente le opposte esigenze.Insomma il compito che ogni buoncontratto dovrebbe svolgere.In sintesi, possiamo dichiararcisoddisfatti del lavoro sin qui svolto,anche perché, definiti i contrattinazionali ed il biennio 2006-2007 deiprincipali comparti del lavoro pubblico,si rende meno arduo l’approfondimentoper la definizione del nuovo sistema dicontrattazione che il nuovo Governodovrà, auspicabilmente, affrontare con leparti sociali.

Massimo Massella Ducci TeriPresidente ARAN

per la erogazione di incrementiretributivi che compensassero la perditadi potere d’acquisto delle retribuzioni, leIpotesi di accordo sottoscritte hannosegnato alcune novità significative cherappresentano dei punti fermi utili nonsolo per le sequenze contrattuali a cuifacevo riferimento ma anche per isuccessivi CCNL che interesseranno altricomparti e le aree della dirigenzapubblica.In primo luogo devono essereconsiderate le novità in materia dirapporto tra procedimento penale eprocedimento disciplinare, introdottenell’Ipotesi di accordo delle Agenziefiscali e poi, anche tramite un protocollodi intesa specifico, estese alle altreIpotesi di accordo per Regioni eAutonomie locali e per la Sanità.La materia disciplinare, inoltre, è stataoggetto di una ampia revisionecontrattuale a partire dal CCNL Ministerie ora ulteriori modifiche sono stateapportate. Deve essere considerata unaimportante risposta all’opinionepubblica, turbata da notizie chesembravano dare l’impressione di unapubblica amministrazione non in gradodi reagire a gravi comportamenti anche arilevanza penale. Essa costituisce, inoltre,la dimostrazione che la contrattazionecollettiva è in grado di essere tempestivaed efficace nel dare delle risposteconcrete, nell’ambito delle propriecompetenze, senza invadere campi nonpropri.È la conferma della validità dello spiritodella riforma voluta con il D.Lgs. n. 29/93e poi dal D.Lgs. n. 165/2001: lacontrattazione come strumento più agilee versatile rispetto al precedente regimepubblicistico. Non si può non ricordare, aquesto riguardo, che un progetto dilegge, che doveva modificare alcunenorme legislative attinenti proprio alrapporto fra procedimento disciplinare eprocedimento penale nel settorepubblico, dopo essere stato approvatoalla Camera dei deputati è poi decadutocon la fine della legislatura. Altro tema importante, nelle Ipotesi diaccordo per gli Enti locali e per la Sanità,è stata la previsione di un periodo

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PRESENTAZIONE

Sempre più frequentemente,economisti, commentatori, esperti,individuano nella PubblicaAmministrazione un elemento didebolezza del sistema produttivo, tantoda determinare, con le proprieinefficienze, costi aggiuntivi che minanola competitività del sistema economico.In particolare, viene posto sotto accusail personale, valutato scarsamenteprofessionale e indisponibile a svolgerecon impegno il proprio lavoro. Non spetta certo a me la difesa d’ufficio,né giustificare comportamenti cheindubbiamente, in alcuni casi,meriterebbero adeguati interventirepressivi. Mi sembra, tuttavia,immotivata e non oggettiva lageneralizzazione del giudizio. Un’analisi più attenta rivela, in effetti,che nel Pubblico Impiego vi sonosicuramente sacche di inefficienza, mavi sono anche settori, non pochi, dieccellenza. Anche l’accusa generalizzataai dipendenti non trova adeguatiriscontri: in primo luogo, è un giudizioche non tiene conto dei moltidipendenti che affrontano il lavoro conserietà, efficienza e responsabilità; insecondo luogo, sottovalutal’inefficienza “di sistema”, dovuta nontanto ai singoli ed al loro scarsoimpegno, ma riconducibileall’organizzazione nel suo complesso.Giova in proposito ricordare anche itanti casi di manager provenienti dalsettore privato che, non sempre,ottengono migliori prestazioni dei lorocolleghi pubblici.

Giusto quindi sottolineare i casimeritevoli di condanna, in alcun modogiustificabili, anche se spesso vi è unaamplificazione dei mezzi dicomunicazione. Ma si tratta appunto di“casi”, che vanno affrontati e risolti sulpiano disciplinare. Si pone, invece, su un piano diverso laquestione di come favorire lo sviluppoorganizzativo e l’attenzione ai risultati,terreno tipico dei sistemi divalutazione. Ritengo che migliorare il funzionamentodella Pubblica Amministrazione sianecessario e sia possibile seguendoalcune linee portanti. Innanzi tutto è necessario favorire lacultura del merito, premiando coloroche operano con passione, impegno eprofessionalità, eliminando le sacche diinefficienza; premiare le strutture ed idipendenti più virtuosi mettendoli aconfronto ed in rapporto competitivo;sanzionare le inefficienze el’improduttività, fino a giungere allicenziamento del dipendenteirrimediabilmente improduttivo;introdurre poche e chiare misure sullavalutazione del merito, del risultato,dell’efficienza e della produttività. Anche parte consistente dellaretribuzione deve essere collegata almerito collettivo ed individuale,eliminando la distribuzione dei premi apioggia o a rotazione, cherappresentano la pietra tombale delmiglioramento dei servizi e della qualitàdei prodotti. Il meccanismo premiale perde diqualsiasi efficacia in mancanza di unadeguato sistema di valutazione, senza

Le politiche di valutazione tramerito ed incentivoSeminario ARAN 26 novembre 2007

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veda un coinvolgimento di tutte lerealtà che ruotano intorno alle attivitàpubbliche: gli amministratori, ladirigenza, i dipendenti, leorganizzazioni sindacali, le associazionidegli utenti, i giornalisti specializzati, icentri di ricerca. Il ricorso alla valutazione vageneralizzato in tutta la PubblicaAmministrazione e va consideratocome uno strumento fondamentale perrendere più efficaci ed efficienti iservizi erogati, individuando una basecomune alle varie attività di valutazionenell’ambito dei diversi ambiti diintervento. Ciò non significa pensare ad un sistemaomogeneo per tutti gli uffici, in quantodiversi sono i compiti, gli obiettivi ed irisultati attesi. Dobbiamo tuttavia riconoscere che, adoggi, la valutazione non ha prodotto irisultati sperati e, salvo rare eccezioni, èstata utilizzata come giustificazione expost della retribuzione di produttività. Si è così avuto uno scarso effettopratico. Risulta, perciò, imprescindibilel’esigenza di rivedere e rivalutare glistrumenti tecnici ad essa collegati,attraverso una loro semplificazione, ilsuperamento di inutili (o dannose)procedure burocratiche, l’eliminazionedi pesanti sovrastrutture, l’attribuzionedei compiti a persone di riconosciutaesperienza, l’individuazione dielementi di specificità rispetto al lavoroprivato che troppo spesso vengonotrasferiti acriticamente nel pubblico,con scarsi risultati. La eccessiva diversità di metodologieutilizzate, senza una evidentemotivazione, determina una estremadifferenziazione delle modalità divalutazione anche se, come giàaccennato, per alcuni aspetti puòrisultare positivo, in quanto le realtàterritoriali e funzionali sono tra lorocaratterizzate da elementi di specificità. Tuttavia la situazione risulta cosìvariegata, per cui è plausibile ritenereche sia frutto di un approccio culturalesuperficiale privo di una conoscenza dibase e di una convinta volontàattuativa.

il quale le retribuzioni non potrannoessere legate al merito ed ai risultati. Occorre però affrontare l’argomentocon sano realismo, coscienti che lavalutazione nel settore pubblico, non èimpossibile, come tendono adaffermare tutti coloro che si rifiutano diintrodurre sistemi di modernizzazioneed innovazione, per conservare privilegiacquisiti, ma certamente più complessarispetto al settore privato. Se nel settore privato, l’imprenditore egli azionisti curano con particolareattenzione la competitività e laproduttività, compreso il rendimentodel personale che ne rappresenta l’asseportante, lo stesso non avviene nellaPubblica Amministrazione, nelle quali idatori di lavoro non gestiscono interessipropri. Ed a ben poco vale il ragionamento,certo giusto, che proprio perchégestiscono interessi della collettivitàdovrebbero avere maggiore oculatezzae sentirsi maggiormente responsabilidel buon andamento dell’aziendapubblica. Ciò che si persegue, in modoprioritario, è la ricerca del consenso,della pace sociale e troppo spessoprevalgono il legame di appartenenza,la scelta legata al vincolo associativo,piuttosto che al merito ed allaprofessionalità, la raccomandazione piùche il riconoscimento dell’efficienza edelle capacità, tutti elementi che sonoal di fuori della logica imprenditorialeprivata. Ma se le cose stanno così si potrebbeconcludere che la partita è persa e nonci sono rimedi possibili. Credo, invece,come dimostra anche l’esperienza dialtri paesi, che questa conclusione nonsia corretta. Sono invece convinto chel’introduzione di un corretto sistema divalutazione possa contribuire amodificare con efficacia le criticitàrappresentate, se necessario conprovvedimenti di legge. Personalmente, non credo molto nellostrumento legislativo applicato a questoambito. Preferirei, invece, un percorsodiverso, appunto quello culturale, che

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Così anche gli obiettivi ed i risultati chesi vogliono ottenere sono fra lorodisomogenei e contribuiscono arendere debole il sistema nel suocomplesso, che perde di credibilità,con il rischio di essere consideratoinutile. Queste conseguenze sono evidenziatedalla lettura dei risultati, in genereappiattiti verso l’alto, tanto darappresentare una distorsione cheannulla il valore dello strumentovalutativo, il quale, invece, dovrebbe farrisaltare le realtà che funzionano,rispetto a quelle che non raggiungono irisultati, o funzionano meno bene. L’appiattimento non stimola la ricerca diraggiungere risultati migliori, né lavolontà e l’impegno di ricercarecomportamenti virtuosi, per attrezzaremeglio, sul piano organizzativo equalitativo, il lavoro degli ufficipubblici, mentre non vengono premiatiné la professionalità, né la maggioreefficienza ed efficacia degli interventirivolti al cittadino. La inadeguatezza degli indicatoriutilizzati per la misurazione dipendeanche dalla difficoltà di quantificarel’attività di indirizzo, programmazione,controllo, prevenzione, regolazione chenon hanno riferimenti quantitativi e cheimpongono uno sforzo di ricerca piùsignificativo rispetto alle aziende, dovegli obiettivi sono più semplici edimmediati: profitto, quote di mercato,vendite. Pertanto i sistemi di valutazione nellaP.A. diventano autoreferenziali e i fattoridella valutazione rimangono chiusiall’interno degli apparati amministrativi,escludendo in molti casi anchel’apporto dei nuclei di valutazione.Inoltre l’indicazione degli obiettiviannuali che, teoricamente, dovrebberoessere indicati nel dicembre dell’annoprecedente o, al più, nel mese digennaio dell’anno di riferimento,spesso si sposta in avanti di alcuni mesi,riducendo il tempo utile per ilraggiungimento dei risultati eaumentando così il livello diconflittualità fra valutatori e valutati.Ciò mette a rischio la capacità del

sistema di premiare i comportamentivirtuosi aumentando la difficoltàdi aggredire le inefficienzeed i disservizi, per l’incapacitàdi cogliere in modo adeguatogli aspetti qualitativi dell’azioneamministrativa. Non meno rilevante, per una piùcorretta applicazione dei sistemi divalutazione, sarebbe l’effettivopassaggio da una amministrazionegiudicata sugli atti ad unaamministrazione misurata realmente suirisultati, ma per questo sarebbenecessaria una profonda modifica dellalegislazione sui controlli dellaMagistratura contabile e di quellagiurisdizionale. In realtà, non è ancora superato ilfondamento giuridico di unaamministrazione che trae lalegittimazione e la valutazione dellapropria attività unicamente dal rispettodella norma e delle procedure. Infatti non si è ancora passati, pur nelledifficoltà e con le complessitàinnegabili, ad una amministrazioneattenta al risultato che favorirebbecriteri di valutazione propri dellagestione aziendale, come l’efficienza,l’efficacia e l’attenzione al cittadino. In queste condizioni, nonostante glisforzi compiuti nella contrattazionecollettiva, i sistemi di valutazionetrovano difficoltà a favorire ilmiglioramento della produttività. Proprio su questi temi l’ARAN haorganizzato, il 26 novembre 2007, pressola propria sede, il seminario sul tema “Lepolitiche di valutazione tra merito edincentivo”. A tale incontro hannopartecipato insigni studiosi ed espertiche hanno trattato alcuni interessantiaspetti della materia, stimolando unproficuo dibattito tra i presenti.Riteniamo pertanto utile, per contribuiread ampliare la conoscenza del temadella valutazione, iniziare lapubblicazione di alcuni contributipartendo da quello del prof. LorenzoBordogna.

Giancarlo Fontanelli Comitato direttivo ARAN

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nello loro decisioni, per apprendere emigliorare l’organizzazione, performulare e riformare le politichepubbliche. Al di là delle possibili articolazioni efinalità dei processi di valutazione, edella loro multidimensionalità, l’enfasicrescente sulla valutazione dellaperformance nelle pubblicheamministrazioni, come già ricordato, èstrettamente legata all’approccio delNew Public Management, che dalla metàdegli anni ottanta ha dominato l’agendadella riforma del settore pubblico inmolti paesi industrializzati. Fondato sugliassunti della scuola della Public choice,sulle teorie economichedell’organizzazione (teoria dei costi ditransazione, teoria dell’agenzia) e suvarie versioni degli approcci manageriali,il NPM ha introdotto un importantemutamento di prospettiva nella gestionedella pubblica amministrazione,articolato su due aspetti essenziali: iltentativo di ridurre o persino eliminareogni differenza tra settore pubblico esettore privato, da un lato, e, dall’altro, lospostamento di attenzione dallaresponsabilità rispetto al processo allaresponsabilità sui risultati (Hood 1991 e1995). Di qui – al di là della condivisionedi questo programma - una serie diimplicazioni che includono, tra altre,l’enfasi su un più elevato poterediscrezionale della dirigenza;l’importanza di standard espliciti, formalie misurabili di performance, incontrapposizione alla tradizionalefiducia nelle competenze professionalidel personale, specie dei dirigenti; lafocalizzazione sul controllo degli outpute degli outcome delle amministrazionipiuttosto che sul controllo degli input edei processi, come era prevalentementenell’amministrazione weberianatradizionale (o almeno nel suo idealtipo). L’enfasi sulla valutazione dellaperformance è dunque legata, oltre chealle pressioni economiche per unamaggiore efficienza delle pubblicheamministrazioni, ad una trasformazionedell’amministrazione stessa, allacrescente eterogeneità della suacomposizione interna, allo sviluppo

Contributo del prof. Lorenzo BordognaDirettore del Dipartimento di Studidel Lavoro dell’Università di Milano

PREMESSA

Il tema della valutazione dellaperformance della pubblicaamministrazione, e più in generale deiservizi pubblici, non è nuovo, né ètipico del nostro paese. Esso è al centrodi quel movimento di riforma dellapubblica amministrazione che da circadue decenni, con intensità e formediverse, interessa la maggioranza deipaesi di area Oecd, spesso indicato conl’etichetta di New public management(NPM). Non solo le iniziative deigoverni in argomento si sonomoltiplicate negli anni, ma ormai,specie nei paesi anglosassoni, esisteuna letteratura vastissima dedicata aquesti problemi, nella forma sia di lavorimonografici che di riviste specialistiche,ma anche di documenti interni allapubblica amministrazione. Non èpossibile in questa sede una trattazionesistematica del tema, né chi scrive ne hala competenza. Mi limiterò quindi adalcune semplici osservazioni dicarattere generale ed introduttivo, alfine di fornire spunti per la discussione,tratti per lo più dalla recente esperienzainglese, che possono essereapprofonditi in altri interventi e neldibattito1.

PERCHE E IMPORTANTELA VALUTAZIONE E PER QUALIFINALITÀ SI VALUTA

La valutazione non è un fine in sé, mauno strumento di gestione delleorganizzazioni, sia pubbliche cheprivate. Uno strumento funzionale amolte e diverse finalità. Per richiamarnesolo alcune, si può valutare peresercitare controlli efficaci, perintrodurre incentivi a strutture e alpersonale, per ‘rendere conto’ aprincipali interni e esterni, per aiutareutenti e cittadini nei loro orientamenti e

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sempre maggiore di personale e diattività dedicati alla produzione efornitura di servizi ai cittadini/utenti,accanto all’attività tradizionale disupporto all’esercizio delle funzioniautoritative dello Stato. Processi di valutazione dellaperformance, utilmente applicabili inogni organizzazione, acquisisconoparticolare rilevanza nellaamministrazione pubblica perchéspesso qui manca, o è difficilmentepraticabile, quel meccanismo correttivofondamentale di performanceorganizzative deficitarie costituitodall’exit, dalla possibilità di uscita.Come ci ricorda il classico e ben notolavoro di Albert Hirschman (1970),esistono due meccanismi fondamentaliper reagire al declino delle imprese,delle organizzazioni e degli Stati. Uno èl’exit, il votare con i piedi, il rivolgersi adaltri fornitori, tipico del mercato(concorrenziale). Attraverso questastrada – estremamente semplice eparsimoniosa, ove disponibile -cittadini, utenti e consumatorisegnalano la loro insoddisfazione alleorganizzazioni di appartenenza edesercitano la propria pressione perchéesse migliorino i beni e servizi offerti.L’altro è il meccanismo della voice, dellaprotesta, della esplicita manifestazionedi insoddisfazione rivolta ai responsabilidelle organizzazioni di appartenenza;un meccanismo più costoso delprecedente, perché richiede impegnopersonale, tempo, risorse, spessoconoscenze adeguate. Ora, il mercato, con il suo meccanismofondamentale dell’exit, nella pubblicaamministrazione spesso è limitato, inalcuni casi è praticamente inesistente, avolte è costoso, a volte ha effetticontroproducenti, se nonaccompagnato da adeguati correttivi.Non sempre consentire la sceltaillimitata da parte dei cittadini/utenti trafornitori di servizi pubblici alternativi èla soluzione ottimale. Gli economisti ciricordano, ad esempio, che doveesistono elevate asimmetrieinformative, come spesso nel caso deiservizi sanitari, permettere la scelta

illimitata del fornitore può avere effetticontroproducenti. E’ anche per questoche nell’esperienza del National HealthService inglese, in caso di necessità diservizi ospedalieri, la possibilità discelta da parte dei pazienti è stataintrodotta solo da pochi anni (dal 2005),guidata dai medici di base e all’internodi un numero limitato di fornitori (4 o 5,anche se se ne prevede unaestensione). Un discorso analogoriguarda anche il settore dell’istruzioneobbligatoria, dove la possibilità di sceltaillimitata, come sottolineano vari studidi economisti inglesi e americani, puòprodurre i cosiddetti fenomeni di creamskimming, ovvero di scuole che si‘appropriano’ degli studenti migliorimentre il resto del sistema si deteriora.Il che non comporta, dal punto di vistadelle politiche pubbliche, l’indicazionedi eliminare ogni possibilità di scelta,ma la necessità di introdurre adeguatimeccanismi correttivi per evitare oridurre gli effetti indesiderati. In tutti i casi ricordati, dunque, in cuinel settore pubblico meccanismi discelta non possono essere introdotti, oè troppo costoso introdurli, o possonoavere effetti controproducenti, lavalutazione della performance, e laconnessa comunicazione dei risultatiagli utenti/cittadini, possono esercitareun ruolo molto rilevante. Anche sottoquesto profilo l’esperienza inglese, apartire dagli ultimi anni ’90, fornisceutili indicazioni. Sia le strutturescolastiche che le strutture sanitarie(ospedaliere) sono sottoposte aprocessi di valutazione molto accurati,fino al limite dell’ossessivo secondoalcuni osservatori, relativi sia alleperformance accademiche e sanitarie,sia al funzionamento organizzativointerno. Tali processi danno luogo poiad una informazione sintetica, efficace,trasparente e facilmente accessibile agliutenti. Nel caso della scuola, adesempio, vengono annualmenteprodotte le cosiddette school leaguetables, ovvero una graduatoria sinteticadelle scuole pubbliche, che tiene contodi numerosi indicatori di qualità, resafacilmente accessibile alle famiglie in

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CHI E COSA VALUTARE

Appurata l’importanza dei processi divalutazione, questioni importanti sonopoi chi e come valutare. Valutare lestrutture o le persone? E, nel secondocaso, valutare tutto il personale o solouna parte di esso? Queste domandeimplicano semplificazioni estreme, manascondono anche problemi reali discelta. Tuttavia, almeno in certa misura,l’alternativa è più apparente che reale.La valutazione, positiva o negativa, diuna struttura non può non essere, più omeno immediatamente, anche lavalutazione della persona o del gruppoche ne ha la responsabilità di direzione.Almeno a questo livello, vi è un legametra i due processi.Nel già citato caso del sistemascolastico inglese, ad esempio, unaagenzia (semi-)indipendente2, Officefor Standards in Education (Ofsted),istituita nei primi anni novanta eriformata a partire dal 1° aprile 2007dall’Education and Inspections Actdell’anno precedente, svolgeperiodicamente una valutazione ditutte le strutture scolastiche pubbliche,attraverso un sistema capillare diispezioni che ogni due – tre anni, conuna maggiore frequenza per gli istitutipiù critici, valuta in profondità ciascunastruttura, sia negli aspetti didattici e diapprendimento che organizzativo-gestionali. Al termine delle ispezioni -nelle quali vengono sentiti docenti,alunni, famiglie e in generale tutti glistakeholders interni ed esterni -vengono predisposti dei (brevi)rapporti che sono consegnati al Boardof governors, ai capi di istituto e agliinteressati, sono facilmente accessibilida chiunque sul sito di Ofsted (annoper anno, istituto per istituto), ed unasintesi è fatta avere anche ai genitori ditutti gli allievi. Dopo la riforma avviatanel 2007, che ha tenuto conto delleosservazioni dei valutati stessi, leispezioni sono state in partealleggerite, rese meno intrusive ebasate in misura maggiore che inpassato sull’autovalutazione dellastruttura interessata, più marcatamente

modo da orientare la loro scelta.Peraltro, la pubblicazione di questegraduatorie è normalmenteaccompagnata da ampi commenti siasulla più autorevole e prestigiosastampa nazionale che su quella locale, atestimonianza dell’interesse pubblicoche esse suscitano. Un sistema analogosi applica anche agli ospedali, con lapubblicazione dall’inizio degli anni 2000di una graduatoria basata su un numerodi stelle fino a 3 (star rating system), chesintetizza in maniera semplice edefficace un insieme molto ampio ecomposito di indicatori; il sistema dellestelle è stato modificato nel 2006-2007,ma la logica della valutazione dellaperformance, e dell’informazionepubblica dell’esito della valutazionestessa, non è mutata. Entrambe queste esperienze, conalcune cautele e qualificazioni su cuitornerò tra poco, sono a mio avvisoesempi istruttivi di come la valutazionepossa essere messa efficacemente alservizio sia dell’exit (nei limiti in cuiquesta opzione è possibile) che dellavoice da parte dei cittadini/utenti. Econfermano anche come l’enfasi sullaperformance assessment siaprobabilmente uno dei lasciti piùpositivi portati dal New PublicManagement nella riforma delleamministrazioni pubbliche, mentre sualtri aspetti è lecito nutrire qualcheriserva. Non che la valutazione dellaperformance non sia importante ancheper le aziende private che operano sulmercato, ma lì, appunto, al di là di ognienfasi ideologica, c’è una sorta divalutatore di ultima istanza costituitoprecisamente dai meccanismi dimercato, i quali sanciscono chi hasuccesso e chi no, discriminano tra ifornitori che soddisfano la domandadegli utenti/clienti e quelli cheforniscono prodotti/servizi ritenutiinsoddisfacenti. Tanto più questoregolatore è inesistente, o èinopportuno attivarlo (e, come abbiamovisto, non mancano nel settore deiservizi pubblici casi del genere), larealizzazione di adeguati processi divalutazione è di grande importanza.

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orientate a finalità di miglioramentodella qualità ed efficacia dei serviziofferti. Ma la sostanza non è mutata. E’da notare che il processo di valutazioneriguarda normalmente la performancedella struttura rispetto agli obiettivistabiliti nella pianificazione strategicanazionale (v. par. successivo), nondirettamente il personale. Ma unavalutazione negativa della struttura haripercussioni abbastanza immediate sulresponsabile della scuola stessa. Incaso di aree o attività valutatenegativamente, o anche di singolidocenti, sarà il responsabile dellastruttura a prendere provvedimenti (sinoti che le singole scuole hannoautonomia di assumere e licenziare ilpersonale). Nel caso degli ospedali e delle strutturesanitarie, dove la valutazione è fattaannualmente da un’altra agenziaindipendente sulla base di dati fornitidalle strutture stesse, la HealthcareCommission, una valutazione positivapuò tradursi in maggiori risorse esoprattutto in maggiore autonomia.Dopo l’introduzione dei FoundationTrusts nel 2003-2004, ad esempio, soloagli ospedali con il massimo di stelle èstata concessa la possibilità diassumere la nuova forma giuridica,dotata di maggiore autonomiagestionale e maggiori risorsefinanziarie. La questione relativa a “chi valutare”comporta anche un ulterioreinterrogativo, ovvero fino a dove, nellascala gerarchica del personale, siaopportuno spingere i processi(formalizzati) di valutazione ai qualicollegare effetti retributivi: fermarsi allivello dirigenziale ed alla fascia alta deinon-dirigenti, o includere anche i livelliinferiori di inquadramento, fino acoinvolgere l’intero personale? Laquestione è rilevante, perché vi è unpossibile trade-off (sul quale torniamopiù avanti) tra effetti motivazionali eincentivanti della valutazione, edell’individualizzazione dei trattamenti,e costi di transazione che vengono agravare sull’organizzazione (Bordogna2007).

PIANIFICAZIONE STRATEGICA,PROGRAMMAZIONE FINANZIARIAE VALUTAZIONE

Un altro elemento interessantedell’esperienza inglese è l’integrazionetra i processi di valutazione (dellestrutture ed eventualmente delpersonale in esse impiegato), ilprocesso di programmazionefinanziaria e di formazione del bilanciodello Stato, e la definizione eattuazione degli obiettivi strategici delgoverno. Una integrazione che nel casoin questione si svolge sotto la strettaregia di un attore centrale,rappresentato dal Ministero del Tesoro.E’ infatti nell’ambito delle procedureperiodiche di spending review,direttamente coordinate dal Tesoro, chesi realizza l’articolazione delle prioritàpolitiche in obiettivi strategici, obiettivioperativi e performance targets. Taliprocedure valutano i programmi dispesa dei singoli ministeri e definisconoi piani per gli anni successivi, in genereogni due anni per il triennio successivo.Nel 1998 si è avuta la primaComprehensive Spending Review, cuisono seguite spending reviews nel 2000per il periodo 2001-2004, nel 2002 per il2003-2005, nel 2004 per il 2005-2008, ed èattualmente in corso, a dieci anni didistanza dalla prima, unaComprehensive Spending Review per ilperiodo 2008-2011. Parte integrantedella procedura è la definizione diaccordi tra il Tesoro e i singoli ministeri,detti Public Service Agreements (PSAs),nei quali, a partire dalle prioritàpolitiche, vengono stabiliti obiettivistrategici, obiettivi operativi e targetsdei ministeri, sui quali sarà esercitatal’attività di monitoraggio e divalutazione. Secondo un documentodel Tesoro del 2000, confermato nel2004 e nel 20063, l’introduzione dei PSAa partire dalla spending review del 1998,che legano l’allocazione delle risorse e iprogrammi di spesa dei ministeri aobiettivi specifici e misurabili, hacostituito una pietra miliare nelmiglioramento della qualità dei servizipubblici.

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esempio di obiettivo congiunto tra ilMinistero in questione e il Ministerodel Tesoro. Un esempio del secondotipo è l’impegno dello stesso Ministero,sempre nel PSA del 2004, di realizzareguadagni annuali di efficienza dialmeno 960 milioni di sterline entro il2007-2008, attraverso misure cheprevedono, tra l’altro, una riduzionetotale di circa 30.000 posti di civilservant, la ricollocazione di 10.000 postiin ruoli di front-line e lo spostamento di4.000 al di fuori dell’area di Londra e delSud-Est. Analogamente, per il Ministerodell’Istruzione, due esempi di obiettivodel primo tipo sono la riduzione entro il2008 della percentuale di scuole nellequali meno del 65% degli allieviraggiunge il livello 4, così come ilraggiungimento in tutte le scuole dellivello 5 o superiore sia in inglese che inmatematica e scienze da parte dialmeno il 50% degli allievi. Ed unesempio di obiettivi del secondo è larealizzazione di guadagni di efficienzaannuali di almeno 4.3 milioni di sterlineentro il 2007-2008 (con la possibilità direinvestirne una parte in attività front-line), attraverso, tra l’altro, misure diriduzione di 1960 posti di civil servant,di cui 1460 nel Ministero centrale e 500nell’Office for Standards in Education. Il Tesoro, dunque, in vista dei periodiciprogrammi di spesa, svolge unimportane ruolo di coordinamento esupervisione, cercando di darecoerenza a tutta l’attività della pubblicaamministrazione, controllando non sologli obiettivi di efficienza ma anchequelli di efficacia e relativi aglioutcomes, che sono gli aspetti che piùinteressano i cittadini.Ovviamente, questa attivitàcentralizzata di coordinamento econtrollo comporta notevoli oneriburocratici, ed è essa stessa soggetta avalutazione allo scopo di possibili auto-correzioni. Così, a partire dallaspending review del 2000 è stato ridottoin assoluto il numero dei targets previstinei PSA, onde alleggerire il carico dicontrolli e di adempimenti informativiche il processo di definizione degliobiettivi e di performance assessment

E’ da notare come, nell’indicare il “cosa”perseguire, i PSA non si fermino afinalità o priorità politiche moltogenerali, ma arrivino ad individuare, inun processo a cascata, un insieme diobiettivi operativi e singoli performancetargets per ciascun ministero o strutturadi erogazione di servizi. Più dettagliatiService Delivery Agreements e TechnicalNotes definiscono poi le linee guidacirca il “come” perseguire gli obiettiviindividuati, nonché i relativi indicatori ele fonti di dati per la misurazione delleattività e dei risultati conseguiti. Su taliobiettivi e target specifici vengono poiesercitati il monitoraggio e lavalutazione della performance, anchedel personale. Come già ricordato, gliobiettivi riguardano di norma unperiodo triennale, ma possono ancheabbracciare un arco temporale piùlungo (come ad esempio per quantoriguarda la riduzione del numero dibambini che vivono in condizioni dipovertà), ed in non pochi casi possonocoinvolgere l’azione di più ministeri, equindi comparire in più PSA. CiascunPSA contiene infine una dichiarazionedi responsabilità, relativa al Ministro oalla combinazione di Ministri eamministrazioni che sono responsabilidei vari targets. Il tutto – piani di spesa,PSA, obiettivi specifici e metodi dimisurazione - è facilmente accessibilein rete sul sito del Tesoro da parte dichiunque sia interessato (www.hm-treasury.gov.uk/spending_review), cosìcome informazioni relative allaperformance dei servizi pubblici.E’ altresì da sottolineare come gliobiettivi definiti nei PSA si riferiscanosia a outcomes relativi a politichespecifiche di ciascun ministero, sia arisultati relativi ad una maggioreefficienza e al miglioramentodell’attività istituzionale ordinaria diciascuna amministrazione. Per dareun’idea, un esempio di obiettivi delprimo tipo è l’impegno del Ministerodel Lavoro e delle Pensioni, definito nelPSA del 2004, di dimezzare entro il 2011il numero dei bambini che vivono infamiglie povere rispetto alla situazionedel 1998-99; questo, peraltro, è anche un

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inevitabilmente comporta su ministeri,scuole, ospedali, e organizzazioni front-line. E’ poi diminuita la proporzione deitargets relativi ai processi e agli outputs,e aumentata quella relativa aglioutcomes. Oltre a ciò, è stataprogressivamente affinata e semplificatala specificazione delle modalità dimisurazione della performance delleamministrazioni rispetto agli obiettiviindicati nei PSA, e, specie a partire dal2004, si è posta enfasi sulcoinvolgimento degli operatori deiservizi e dei vari stakeholders anche alivello decentrato nella definizione emisurazione degli obiettivi, allo scopodi contrastare comportamenti di“gaming” da parte delle strutturevalutate ed effetti perversi ben noti inletteratura. Un approcciocrescentemente decentrato allafornitura dei servizi pubblici, specie dal2004, si è accompagnato alla definizionedi robusti standard nazionali al fine dievitare disparità territoriali e locali nellaqualità dei servizi forniti ai cittadini. Al di là di possibili approfondimenti, ciòche ben documenta l’esperienza inesame è l’importanza del processo didefinizione degli obiettivi ai fini di unefficace sistema di valutazione dellaperformance: gestione dellaperformance e valutazione dellaperformance sono strettamentecollegati.

VALUTAZIONE E INCENTIVI

Si è già detto qualcosa sul legame,nell’esperienza esaminata, travalutazione della performance eincentivi. Questi ultimi possonoriguardare sia la struttura che ilpersonale. Nel caso della scuola, illegame tra valutazione dellaperformance della struttura e incentiviretributivi del personale sembra deboleo assente, a parte ovviamente il nontrascurabile rischio di perdere il postoda parte del dirigente responsabiledell’istituto o di singoli docenti. Nelcaso degli ospedali, come si è visto, illegame con gli incentivi riguarda in

primo luogo le risorse finanziarieassegnate alle strutture (che possonoavere effetti indiretti sui compensi delpersonale) e la loro maggioreautonomia gestionale e di bilancio unavolta trasformate in Foundation Trusts. Un legame più stretto sembra esserciper quanto riguarda il personaledell’amministrazione centrale delloStato (circa 500 mila addetti), ed inparticolare i senior civil servants, ovveroil nucleo dirigenziale, composto dipoco meno di 4.000 persone. Inproposito, ad esempio, le linee guidarelative al 2007-2008 per la gestionedella performance del senior civilservice raccomandano un legame piùstretto tra obiettivi della struttura fissatinei PSA e obiettivi individuali, a cui èlegato un sistema di bonus annuali4. Il tema merita naturalmente ben piùaccurati approfondimenti, al di là diqueste osservazioni estremamentescarne. Tuttavia è da sottolineare comerecenti studi dell’Oecd mostrino che inmolti paesi la quota di retribuzionedegli alti dirigenti dell’amministrazionepubblica legata alla performance, equindi variabile, sia piuttosto limitata, ingenere inferiore all’8%, la restante parteessendo costituita da retribuzione dibase e compensi garantiti (Oecd 2007b:pp. 14-20 e Tab. 5). Questo perché laprevedibilità nella retribuzione sarebbeessenziale ai fini della capacità ditrattenere i dirigenti più capaci, il che èa sua volta essenziale ai fini dellaperformance delle strutture. Ed ancheperché il regime di nomina deidirigenti, l’attribuzione degli incarichi ela gestione delle carriere possonosvolgere un ruolo altrettantoincentivante ai fini della performance, acui spesso i dirigenti sono sensibilitanto quanto agli incentivi finanziarivariabili5. In parte collegato a questi aspetti è iltema della eventuale‘individualizzazione’ dei trattamenti delpersonale legata a processi divalutazione della performance, specieove questa arrivasse ad interessareanche il personale dei livelli inferiori diinquadramento. Senza negarne la

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controllo di regolarità amministrativa econtabile6. Secondo tale normativa, la valutazionedei dirigenti apicali dei ministeri, titolaridei centri di responsabilità, è dicompetenza del Ministro, che si avvaledegli uffici di diretta collaborazione edin particolare dei Servizi di ControlloInterno, istituiti dal medesimo decreto;la valutazione dei dirigenti preposti aduffici di livello dirigenziale generalespetta al capo del dipartimento o altrodirigente generale sovraordinato; e perla parte restante la valutazione èadottata dal responsabile dell’ufficiodirigenziale generale interessato.Nonostante la presenza di unanormativa che, secondo alcuniosservatori, è allineata agli standard deiprincipali paesi europei, la prassiapplicativa solleva qualche perplessità.La prima perplessità riguarda unadiffusione a dir poco parziale deiprocessi di valutazione applicazione,congiunta a modalità di applicazioneinappropriate. In proposito, unrapporto del 2006 del Comitato tecnicoscientifico per la valutazione e ilcontrollo strategico nelleamministrazioni dello Stato (CTS), rilevauna applicazione limitata e ancorasperimentale del sistema di valutazionein diversi ministeri, a causa di varieresistenze e di una sottovalutazione deltema da parte dei responsabili politici. Esottolinea che “le amministrazioni delloStato continuano a corrispondere alladirigenza una indennità di risultato inmodo normalmente generalizzato”,osservando che “questo modo diprocedere rischia non solo di apparireiniquo e di comportare un incrementoingiustificato della spesa pubblica, madi vanificare la stessa possibilità di unatrasformazione delle amministrazionisecondo i principi dellaresponsabilizzazione, dellaprogrammazione e della gestione perobiettivi. Infatti, quando i dirigenti, inassenza di una valutazione rigorosa,ottengono una remunerazione dirisultato, viene a cadere qualsiasistimolo a migliorare l’efficienza e laqualità dei servizi”7. Peraltro, se gli

possibile utilità gestionale, meritatuttavia riportare l’osservazione di unaltro recente studio dell’Oecd (2007a: 8e 54): “il valore dell’individualizzazione[dei trattamenti] spesso è statosopravvalutato. Essa comporta più alticosti di transazione rispetto atrattamenti uniformi e accordi collettivi,e si dovrebbe assumere che unmanager razionale usi contrattistandard, condizioni standard estrutture retributive collettive a menoche ci sia un chiaro valore aggiuntoconnesso all’individualizzazione”.Anche sotto questi profili, come peraltri aspetti su cui torneremo tra breve,l’esperienza comparata suggerisce dievitare orientamenti ingenui, affrettati epoco fondati. Come orientamenti chepostulano, nello specifico, un legamemeccanico e direttamente positivo traentità della quota di retribuzione legataalla valutazione della performance, econseguimento dei risultati stessi.

CENNI ALL’ESPERIENZA ITALIANA

L’esperienza italiana non partecertamente da zero per quanto riguardai processi di valutazione, conriferimento sia alla valutazione dellaperformance delle strutture dellapubblica amministrazione che allavalutazione del personale, siaall’amministrazione statale che alleamministrazioni di settore e decentrate(scuola e sanità in particolare). Essi sonoda tempo previsti nella legislazionecome nei contratti collettivi di lavorodei dipendenti pubblici.Per quanto riguarda l’amministrazionecentrale dello Stato, molto importanteè, in particolare, il D.Lgs. n. 286/99 esuccessive modificazioni, che disegnaun articolato sistema di controlli interni,distinti dai controlli esterni affidati allaCorte dei conti e alla RagioneriaGenerale dello Stato. In questo ambitosi colloca anche la valutazione deidirigenti e dei dirigenti apicali, accantoal controllo strategico, affidato allaresponsabilità degli organi di indirizzopolitico, al controllo di gestione, e al

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stessi dirigenti non sono soggetti avalutazione, è difficile pensare che essiapplichino processi di valutazione alpersonale che sono chiamati a dirigere.Una seconda perplessità riguarda lacarente integrazione tra pianificazionestrategica, programmazione finanziariae valutazione della performance dellestrutture e del personale, a partire daquello dirigenziale, nonostante questedimensioni siano tutte regolate nelD.Lgs. n. 286/99. Negli anni recenti nonsono mancati sforzi in tale direzione daparte del Ministero dell’Economianell’ambito del ciclo di formazione delbilancio dello Stato, con richiamiperaltro espliciti alle procedurebritanniche di spending review descrittein una sezione precedente8. Ma lastrada da compiere sembra ancoranotevole e ancora molto debole oinesistente, in particolare, il legame conla valutazione dei dirigenti.La terza perplessità riguarda la scarsapubblicità dei processi di valutazione ela difficile accessibilità ai risultati daparte di utenti/cittadini interessati.Non sono disponibili indaginisistematiche sulla diffusione e lemodalità applicative dei processi divalutazione dei dirigenti e del personalenelle amministrazioni pubbliche nonstatali. Ma gli studi di caso e le indaginicampionarie che si conoscono rendonoplausibile ipotizzare che le stessedebolezze in termini di diffusione amacchia di leopardo e di applicazioneinappropriata caratterizzino anchequeste realtà.E’ possibile, tuttavia, che, almeno perquanto riguarda la fascia dei dirigentidello Stato immediatamente al di sottodei Segretari Generali e dei CapiDipartimento, le recenti sentenze dellaCorte Costituzionale (n. 103 e 104 del2007) in tema di spoils systemcostituiscano una spinta importante allaaffermazione di meccanismiformalizzati di valutazione. Esse infattistabiliscono che la valutazione dellaperformance deve essere parteintegrante del procedimento diattribuzione dell’incarico, di riconfermaalla scadenza, o della sua revoca; in

assenza di valutazione, il rischio dicontenzioso sarebbe molto elevato, eciò potrebbe spingere leamministrazioni ad attrezzarsiadeguatamente su tale terreno9.

EFFETTI INATTESI E CAUTELEAPPLICATIVE

Infine, merita richiamare alcuni effettiinattesi, ed anche perversi, che possonoaccompagnarsi ai processi divalutazione della performance – comemostrano l’esperienza internazionale ela letteratura in argomento. In viaassolutamente schematica possiamoricordarne tre. Il primo, in realtà abbastanzaprevedibile, riguarda gli oneriburocratici connessi ai processi diperformance appraisal, tanto maggioriquanto più complessa e articolata sonola definizione degli obiettivi daraggiungere, la specificazione degliindicatori relativi, la conseguenteraccolta ed elaborazione diinformazioni, ecc. Senza arrivarenecessariamente a parlare di “incuboburocratico”, come alcuni studiosihanno fatto a proposito dell’esperienzabritannica (Le Galés 2004), non vi èdubbio che gli appesantimentiburocratici possono essereestremamente rilevanti, e quindi ènecessaria una attenta analisicosti/benefici prima e nel corsodell’applicazione dei meccanismi inquestione. L’esperienza britannica dispending review sopra richiamata,caratterizzata da una progressivariduzione quantitativa e semplificazionequalitativa degli obiettivi diperformance da sottoporre avalutazione, illustra come sianoopportuni continui e accurati processidi ‘manutenzione’ degli strumenti inquestione. Un secondo rischio è di indurre lestrutture valutate a concentrarsi suobiettivi di breve periodo, quelli piùfacilmente soggetti a valutazione, ascapito di obiettivi di medio-lungotermine.

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potenziamento della trasparenza e dellapubblicità dei risultati della valutazione,al servizio dell’exit e della voice diutenti e cittadini.

Riferimenti bibliografici

- Bordogna L. (2007), Moral Hazard, TransactionCosts and the Reform of Public ServiceEmployment Relations, paper presented at the8th IIRA European Regional Congress,Manchester, September 3rd-6th, introduction tothe Plenary Session on Public ServiceEmployment Relations

- Commissione per lo studio e l’elaborazione dilinee guida per un sistema di valutazione delpersonale delle pubbliche amministrazioni(2007), Relazione, Roma: Dipartimento dellaFunzione Pubblica, luglio

- Cabinet Office (2007), Performance ManagementGuidance 2007/08 for Permanent Secretaries andthe Senior Civil Service, London: March

- Della Rocca G. (2007), Le politiche di valutazione:confronto tra Regno Unito e l’Italia, in“Aranneswletter”, 2: 16-23

- Hirschman A. (1970), Exit, Voice and Loyalty,Cambridge (MA): Harvard University Press

- James O. (2004), The UK Core Executive’s Use ofPublic Service Agreements as a Tool ofGovernance, in “Public Administration”, 2/2004,pp. 397-419

- Johnsen A. (2005), What Does 25 Years ofExperience Tell Us About The State ofPerformance Measurement in Public Policy andManagement? In “Public Money andManagement”, January: 9-17

- Le Galés P. (2004), Contrôle et Surveillance. LaRestructuration de l’État en Grande-Bretagne, inLascoumes P.-Le Galés P. (eds), Gouverner par lesinstruments, Paris: Presses de la FondationNationale de Sciences Politiques, pp. 237-71

- Mastrogiuseppe P. (2007), Valutazione deirisultati pubblici e contratti collettivi, in“Arannewsletter”, 6: 15-33

- Oecd (2007a) Governance of Decentralised PaySetting in Selected Oecd Countries, OECDWorking Papers on Public Governance, 3, Paris:OECD Publishing

- Oecd (2007b), Performance-based Arrangementsfor Senior Civil Servants. Oecd and otherCountries Experiences, Oecd Working Papers onPublic Governance, 5, Paris: Oecd Publishing

- Ofsted (2007), Raising standards, improving lives.Strategic plan 2007-2010, London: October, pp. 1-32 (scaricabile da www.ofsted.gov.uk)

Strettamente connesso è il rischio didistorsione dell’attenzione e dellerisorse delle strutture per soddisfare itargets oggetto di valutazione,eventualmente a scapito di obiettivi piùrilevanti ma non rilevati, fino a veri epropri comportamenti strategici digaming, di inganno o presa in giro delleprocedure di valutazione. L’esperienzabritannica (ma non solo), specie nelsettore dell’istruzione e della sanità, èricca di insegnamenti a tali propositi, evasta è la letteratura in argomento10. La considerazione di questi effetti, più omeno inattesi e perversi, sconsigliaapplicazioni ingenue e raccomanda, alcontrario, grande accuratezza eponderazione nel disegnare leprocedure e gli indicatori relativi, cosìcome nel monitorarne l’effettivofunzionamento.

BREVISSIME CONCLUSIONI

Si può forse chiudere questa breve enon sistematica11 ricognizione sul temadella valutazione della performancenelle pubbliche amministrazioniribadendo che la valutazione noncostituisce un fine in sé, ma unostrumento di gestione, lo scopoessendo quello del miglioramentodell’efficienza e della qualità dei servizipubblici. Uno scopo per ilraggiungimento del quale èconsigliabile l’attivazione di unapluralità di strumenti, quali ladisponibilità di scelta e di exit per gliutenti (ove possibile e noncontroproducente); la disponibilità diefficaci canali di espressione della voice(ad es. rilevazioni sistematiche eobbligatorie sulla soddisfazione degliutenti, che abbiano effetti sia pure benponderati, sul piano organizzativo edella gestione del personale); lacompresenza di valutazioni e controllidi organismi interni e indipendenti, cheabbiano effetti organizzativi in primoluogo sui dirigenti e i responsabili deiservizi; il ruolo delle ispezioni, sia purein senso non punitivo ma orientato almiglioramento della qualità; il

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- Presidenza del Consiglio dei Ministri-Comitatotecnico scientifico per il coordinamento inmateria di valutazione e controllo strategiconelle amministrazioni dello Stato (2006), Processidi programmazione strategica e controlli interninei Ministeri: stato e prospettive – Rapporto dilegislatura, Roma: Marzo

NOTE

1 Queste note sono la rielaborazionedell’intervento introduttivo al seminario “Lepolitiche di valutazione tra merito e incentivo”,tenuto all’Aran il 26 novembre 2007, e neconservano il carattere poco sistematico.

2 I non-executive members del consiglio diamministrazione (9 su 10) sono nominati sullabase di una procedura competitiva dal ministrocompetente, il Secretery of State for Educationand Skills. La struttura di governance dell’agenziasi avvale poi di un Corporate Management Team,composto da 5 direttori esecutivi e guidatodall’Her Majesty’s Chief Inspector, che è ildecimo componente del Board. Ofsted si avvaledi circa 2700 dipendenti sparsi in tuttal’Inghilterra, di cui oltre la metà sono ispettori;ad essi si aggiungono circa 1100 ispettoricollaboratori esterni (v. Ofsted 2007).

3 HM Treasury, Outcome Focused Management inthe United Kingdom, 2000; HM Treasury,Spending Review 2004. Stability, security andopportunity for all, ch. 3, “Better Public Services”,p. 28; HM Treasury, Pre-Budget Report 2006.Investing in Britain’s potential, ch. 6, “DeliveringHigh Quality Public Services”, p. 149.

4 Cabinet Office, Performance ManagementGuidance 2007/08 for Permanent Secretaries andthe Senior Civil Service, March 2007. Insieme allaperformance sono valutati anche icomportamenti organizzativi.

5 Ovviamente ciò dipende anche dallaimpostazione generale dei sistemi di gestionedel personale, se career-based o position-based.

6 Una ricostruzione si può vedere inMastrogiuseppe (2007).

7 Presidenza del Consiglio dei Ministri-Comitato tecnico scientifico per ilcoordinamento in materia di valutazione econtrollo strategico nelle amministrazionidello Stato, Processi di programmazionestrategica e controlli interni nei ministeri: statoe prospettive – Rapporto di legislatura, Roma:marzo 2006, p. 93.

8 V. Direttiva del Presidente del Consiglio deiMinistri approvata in data 7 marzo 2007, checontiene anche le linee guida del Comitatotecnico scientifico. In particolare a p. 30 ss. siannuncia l’avvio da parte del Ministerodell’Economia e delle Finanze, su mandato delPresidente del Consiglio, di un processo dianalisi dei programmi di spesa dei Ministeri, epiù in generale di modalità di costruzione delcontrollo strategico, che hanno vari tratti disomiglianza con l’esperienza britannica soprarichiamata.

9 Commissione per lo studio e l’elaborazione dilinee guida per un sistema di valutazione delpersonale delle pubbliche amministrazioni,Relazione, Roma: Dipartimento della FunzionePubblica, luglio 2007, p. 14-5.

10 V., a solo titolo di esempio, Johnsen (2005),James (2004), lo stesso Le Galés (2004), varisaggi in “Oxford Review of Economic Policy”,2003, 2.

11 Tra gli innumerevoli temi qui trascurati, vi ècertamente quello del ruolo degliutenti/cittadini nella valutazione dei servizipubblici e della pubblica amministrazione.

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IL SISTEMA DI VALUTAZIONEDEI DIRIGENTI DELL’AGENZIADELLE ENTRATE

Il sistema di valutazione prende inconsiderazione: - i risultati raggiunti (con riferimento a

due tipologie di obiettivi: istituzionalie locali);

- i comportamenti organizzativi adottati(cioè le competenze dimostrate).

Gli obiettivi istituzionali riguardano leattività che caratterizzano la missioneistituzionale dell’Agenzia e quelle chene supportano il funzionamento;esprimono la quota parte che fa caricoa ciascun ufficio, e dunque al rispettivodirigente, degli obiettivi che l’Agenziasi impegna a raggiungere nell’ambitodell’accordo convenzionale con ilMinistero dell’economia e dellefinanze. Gli obiettivi locali sono inveceespressione delle peculiarità checaratterizzano ciascun ufficio evengono proposti dal dirigentevalutato, in base alle criticità e allepriorità locali che investono in primapersona la sua responsabilità. Possonoriguardare, ad esempio, ilmiglioramento della qualità delservizio, la realizzazione di progetti, larazionalizzazione dei processioperativi, eccetera. Ma la novità più importante a suotempo introdotta da Sirio è lavalutazione delle competenzeorganizzative, cioè delle caratteristicheindividuali del dirigente (conoscenze,capacità, valori e motivazioni), che,contrassegnandone lo stile di direzione(i comportamenti organizzativi),

Γνοθι σεαυτον (Conosci te stesso -Delfi, tempio di Apollo)

Sirio (o Canis Majoris, conosciuta anchecome la Stella del Cane) è la stella piùluminosa del cielo notturno; essa puòessere vista da tutte le regioni abitatedella terra, dalla quale dista otto milionie mezzo di anni luce. La forse discutibile ma utile Wikipedia –strumento principe di consultazionenell’era di Internet – ci informa chestoricamente molte culture hanno datoun significato speciale a Sirio. La stellaera adorata nella valle del Nilo, dovenumerosi templi venivano orientati inmodo che la sua luce potesseilluminarne gli altari. Nella mitologiagreca, Sirio era il cane di Orione.Sempre i Greci associarono Sirio con ilcaldo dell’estate: il nome Sirio deriva daseirios, che significa “lo scottatore”. Wikipedia non dice però che, moltisecoli dopo, anche l’Agenzia delleentrate ha dato a Sirio un significatospeciale, anche se diverso e menopoetico rispetto a quelli utilizzatinell’antichità: nell’asettico e burocraticolinguaggio dei tutori del fisco, la parolaSirio rappresenta infatti l’acronimo diSistema integrato di risultati indicatori eobiettivi. Questa definizione designa ilsistema di valutazione dei dirigentidell’Agenzia, introdotto nell’ormailontano 2002 con lo scopo diarmonizzare il sistema di controllogestionale e quello di sviluppomanageriale, sulla falsariga di quantoprevisto in materia di controlli internidelle pubbliche amministrazioni daldecreto legislativo n. 286 del 19991.

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ENTIL’autovalutazione dei dirigenti

nell’agenzia delle entrate

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determinano in misura decisival’andamento (i risultati) dell’ufficio. La valutazione della qualità dellaprestazione – cioè di come il dirigenteha raggiunto i risultati – èfondamentale: se ci si limitasse aconsiderare i risultati dell’ufficio sipotrebbe finire per attribuire al merito(o, perché no, al demerito) del titolaredell’ufficio stesso ciò che invece è daattribuire essenzialmente ai suoicollaboratori, con ciò falsando lavalutazione dell’operato del dirigente.Con le competenze si valuta invece ilproprium del dirigente e cioè la qualitàdel suo apporto personale alfunzionamento dell’ufficio. Inoltre,mentre i risultati possono esseretransitori (essendo legati al singoloesercizio e a circostanze contingenti piùo meno fortunate), le competenze,essendo stabilmente legate alla personadel dirigente, determinano la continuitàdella performance nel tempo erappresentano quindi il reale valore diun’organizzazione. Sirio prende in considerazione dodicicompetenze, raggruppate in cinquecluster e descritte nel suo Dizionario:

La valutazione delle competenzecontribuisce a mettere in evidenza e apromuovere i comportamentiorganizzativi e gli stili di managementpiù coerenti con i principifondamentali di organizzazione e difunzionamento dell’Agenzia,rafforzando l’utilità del sistema divalutazione quale modalità di sviluppomanageriale. In sintesi lo scopo di Sirio è, come giàrilevato, quello di armonizzarequest’ultima finalità con il sistema dicontrollo gestionale. I due sistemi, nelloro insieme, devono essere in grado dicogliere sia le variabili quantitative chele variabili qualitative, espressione dellaperformance manageriale nel suocomplesso. Obiettivi quantitativi (piùtradizionalmente legati al controllo digestione) e comportamentiorganizzativi posti in essere per ilraggiungimento di quegli stessi obiettivirappresentano l’insieme degli elementida osservare nell’ambito di un sistemadi valutazione che voglia essere,concretamente, anche un efficacestrumento di gestione e sviluppo dellerisorse.Proprio nell’ottica di uno strumento disviluppo, che ha come condizioneessenziale la partecipazione attiva degliinteressati, Sirio ha introdotto dal 2006l’autovalutazione da parte di ciascundirigente. L’interesse dellasperimentazione è dato anche dallanotevole ampiezza del bacino diriferimento, costituto da oltre 1.300dirigenti:

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Dinamismocognitivo

LE POSIZIONI DIRIGENZIALINELL’AGENZIA DELLE ENTRATE

(al 30 novembre 2007)

Direzioni Centrali

Pensiero ideativo

Sviluppoe trasferimentodel sapere

Dinamismorealizzativo

Iniziativa

Tensione al risultato

Dinamismorelazionale

Persuasività

Orientamento all’altro

Tensione al risultato

Dinamismorelazionale

Team leadership

Empowermente sviluppo deicollaboratori

Assertività

Dominiodi sé

Sicurezza di séed equilibrio

Integrità e coerenza 158

Direzioni Regionali 466

Uffici periferici1 728

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che più una persona è incompetente(cioè raggiunge risultati inferioririspetto a quelli dei propri pari), menoriesce a comprendere quanto la suaperformance sia deficitaria: questocircolo vizioso fa sì che la suaautovalutazione risulti chiaramenteinaffidabile3. Ancora più fondamentale è il fatto chein alcuni ambiti il successo è piùdifficile da definire rispetto ad altri. Diconseguenza si crede sistematicamentedi essere al di sopra della media quandosi considerano caratteristiche sfumate,ma non quando si tirano in ballo quellepiù precise. Per esempio, si può dire diessere più sofisticati, idealisti edisciplinati dei propri simili(caratteristiche ambigue) ma non diessere più belli, atletici e puntuali(caratteristiche dal significato piùpreciso). L’Agenzia delle entrate è consapevoleche esistono fattori distorsivi chepossono compromettere la validitàdell’autovalutazione. I più comuni diquesti fattori sono la chiusura nel self-serving (cioè la tendenza ad attribuire isuccessi a se stesso e gli insuccessi alcontesto o comunque ad altri) e,correlativamente, la difficoltà di aprirsi aun onesto feedback sul proprio operato(feedback non solo da parte dei capi,ma anche dei colleghi e deicollaboratori, oltre che degli utentidell’ufficio). E’ una convinzione diffusa che lastrapotenza di questi fattori distorsivi ela pervasività delle routinesautodifensive che essi instancabilmenteattivano sarebbero tali da rendere ilricorso all’autovalutazione un’inutileperdita di tempo. Questo approccioesprime una visione fortementepessimistica, secondo la quale sarebbeimpossibile liberarsi dalla trappola deipropri autoinganni e raggiungere unavisione più matura e adultadell’autostima personale4. Chi ragionain questo modo dovrebbe però farealmeno un serio tentativo, prima dirinunciare a priori alla risorsadell’autovalutazione. Essa infatti – seriusciamo a far breccia nella fortezza

A COSA SERVE L’AUTOVALUTAZIONE?

Secondo alcuni a niente, o a ben poco(almeno in certe circostanze). In unarticolo pubblicato nel 2004, dal titoloL’autovalutazione difettosa (Flawed Self-Assessment), tre studiosi americani(David Dunning, Chip Heath e Jerry M.Suls) sostengono che lo strumento èimperfetto perché la capacità dellepersone di valutarsi e di prevedere ilproprio comportamento è di solitopiuttosto modesta e spesso molto piùscarsa di quanto il senso comunepotrebbe far pensare: quando lepersone forniscono una previsione sucome si comporteranno in unadeterminata situazione futura, vasempre a finire che tale previsionedifferisce in modo sistematico dal lororeale comportamento al verificarsi dellasituazione in esame. L’articolo aggiunge impietosamente,esponendo i risultati di specificiesperimenti condotti in tal senso, chedei perfetti sconosciuti con limitateinformazioni su un individuo possonoprevedere le sue conoscenze e abilitàquasi come l’interessato, a dispetto delfatto che quest’ultimo ha un insieme diinformazioni su di sé raccolte nel corsodi una vita; che i conoscenti di unindividuo sono in grado di prevedere lesue abilità e performances megliodell’individuo stesso; e che,tipicamente, i pareri espressi da altri –collaboratori, colleghi e superiori –sono più in accordo tra loro che con leautovalutazioni. Questa situazione dipende da diversifattori, ma la conclusione – secondo gliautori – è una sola: gli individuitendono a sopravvalutarsi, a ritenersi aldi sopra della media, malgrado talevisione vìoli i più elementari principîdella statistica. L’articolo cita, adesempio, uno studio che aveva peroggetto diverse centinaia di ingegneri didue società high tech: il 32% degliingegneri di una società e il 42% diquelli dell’altra, chiamati adautovalutare la propria performance,l’avevano classificata nel 5% più alto! Altri studi citati nell’articolo rilevano poi

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del self-serving – ci consente diconquistare una migliore conoscenza dinoi stessi e, in questo modo, di valutarcimeglio: se prima abbiamo denunciato ilcircolo vizioso dovutoall’incompetenza, qui affermiamoinvece i benefici che possono derivareda un circolo virtuoso innescato dallaconoscenza. L’autovalutazione inoltreesprime al massimo il ruolo proattivoche il valutato può svolgere durante lavalutazione della performancelavorativa; se questo ruolo venisse amancare, avrebbe poco senso parlaredel sistema di valutazione come di unostrumento di sviluppo: esso verrebbepiuttosto ridimensionato a unafunzione meramente “giudiziaria”.

Posto quindi che il problema è comecontenere, se non proprio eliminare, idifetti dell’autovalutazione evalorizzarne, di contro, i pregi, lasoluzione appropriata appare quella dievitare che essa proceda “a schemalibero” o comunque sulla base didefinizioni eccessivamente genericheche possano prestarsi a letture ambigueo comunque difficilmente dimostrabili,soluzioni queste che renderebberomolto più difficile sfuggire alla(naturale) tentazione di dirsi bravi da sé,che è per l’appunto la forma tipica delself-serving. L’autovalutazione va invece indirizzatalungo un percorso strutturato, checonsenta di oggettivare il giudizio sulle

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EsempioCluster: DINAMISMO REALIZZATIVO - Competenza: INIZIATIVA Descrizione Capacità di identificare criticità, ostacoli, opportunità e di agire diconseguenza per risolvere problemi. L’iniziativa richiede, in quanto tale, che siagisca proattivamente, giocando in anticipo sugli eventi. Indicatori A. Non prende iniziative: Agisce solo su sollecitazione esterna o quando lasituazione è ormai critica. Attende per muoversi disposizioni da “autoritàsuperiori”. Indulge all’atteggiamento secondo il quale i problemi si risolvonoda soli e non occorre fare altro che aspettare. Nel modo approssimativo ecasuale con cui ripartisce i compiti e i carichi di lavoro trasmette la percezionedi “vivere alla giornata”. Le situazioni di crisi e le emergenze lo colgono spessoalla sprovvista e impreparato, e fa fatica a riprendere il controllo. B. Assume l’iniziativa ma stenta a mantenerla: Nelle situazioni che ha difronte, identifica i problemi se non al loro inizio almeno prima che rischino didiventare ingestibili. Di fronte ad emergenze e criticità assume l’iniziativa, maha difficoltà a mantenerla e a perseverare nell’azione superando ostacoli eresistenze. C. Ha sufficiente capacità di iniziativa: Non si fa cogliere di sorpresa dalledifficoltà, ma le individua per tempo e adotta, con la necessariadeterminazione e rapidità, le iniziative appropriate.D. Previene i problemi: Intravede problemi e coglie opportunità che,fuoriuscendo da schemi consolidati, non vengono generalmente colti da altri.Traduce questa capacità di “anticipazione” in decisioni tempestive volte amigliorare la situazione dell’ufficio e ad evitare possibili crisi future. E. Pensa e opera in una prospettiva di ampiezza strategica: Intuisce, quandoancora sono lontani e appena percettibili, i problemi del futuro e leopportunità che esso reca con sé. Programma di conseguenza le mosse conlargo anticipo e con iniziative appropriate, evitando così scelte di basso profilonecessitate dagli eventi o dalla spinta dell’emergenza. Il coraggio di cui dàtestimonianza “contagia” collaboratori e colleghi e infonde in loro slancio,spingendoli a superare situazioni di inerzia e di passività.

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inquadra, seguendo le schermate cheappaiono a video, sotto gli indicatori asuo giudizio più pertinenti. E’ unatecnica dietro la quale c’è un’idea diequità organizzativa basata su una sortadi vincolo di reciprocità fra valutato evalutatore: il primo può pretendereobiettività di giudizio dal secondo se èdisposto anch’egli a dare prova diobiettività. Se il valutato ritiene che lapropria prestazione di lavoro sia daclassificare, sotto l’aspetto dellecompetenze, come più che adeguata oeccellente ha la possibilità, conl’autovalutazione strutturata, di dareanalitica dimostrazione del proprioconvincimento. Va precisato che, trattandosi di unesercizio di classificazione dicomportamenti sotto categorie già date(gli indicatori comportamentali descrittidal Dizionario), propriamente nondovrebbe parlarsi di autovalutazionebensì di autorilevazione (il valore che vaattribuito a un fatto o a uncomportamento non lo decide ilvalutato, e neppure il valutatore, bensì ilmodello delle competenze. Rifacendociall’esempio di prima, il modelloprevede che il comportamentoIntravede problemi e coglie opportunitàche, fuoriuscendo da schemiconsolidati, non vengono generalmentecolti da altri denota possesso diiniziativa al valore scalare più cheadeguato). Ma la sostanza non cambia. In un episodio comportamentalepossono entrare in gioco piùcompetenze, ed anzi è proprio questoche in genere accade, poiché lecompetenze, seppure concettualmentedistinte l’una dall’altra, di fatto nonoperano isolatamente ma in sinergia, enon solo all’interno dello stesso clusterma anche fra più cluster (ad esempio,un alto grado di tensione al risultato odi iniziativa si accoppia non di rado adoti di intuizione e di immaginazionecreativa tipiche del pensiero ideativo). La pratica consistente nella descrizionedi episodi comportamentali significativisuscita a volte perplessità, ma ètutt’altro che strana: il racconto diepisodi “emblematici” delle

competenze grazie al riferimento aindicatori dal significato preciso chedevono costituire un riferimentounivoco per valutatori e valutati(soprattutto questi ultimi). E infattil’autovalutazione strutturata di Sirio sibasa su indicatori comportamentali chemostrano concretamente quali sono icomportamenti che l’Agenzia si attendedai suoi dirigenti e quali sono, invece,quelli che essa ritiene dissonantirispetto alle proprie finalità e alledinamiche organizzative in corso. Ogni competenza prevede cinque livellidi intensità (da non adeguato aeccellente); per ogni livello sonodescritti i corrispondenticomportamenti, nei quali il dirigente sipuò riconoscere per autovalutarsi. Nonsi tratta di definizioni astratte: esse sonostate invece costruite e graduatetenendo presenti le specifiche missionie le caratteristiche funzionalidell’organizzazione in cui i dirigentisono chiamati ad operare. Insomma, ilsistema affonda solide radici nellaquotidiana realtà operativa dell’Agenzia.

COME FUNZIONAL’AUTOVALUTAZIONE

Avvalendosi di uno specifico software,che rende più agevole l’individuazionedei comportamenti significativi e lafocalizzazione degli indicatorirappresentativi delle competenzeosservate, il dirigente descrive icomportamenti più significativi posti inatto e che meritano, a suo avviso, diessere portati all’attenzione delvalutatore. Si parla di comportamenti (oepisodi) più significativi in un duplicesenso: o perché intrinsecamenteesprimono un grado apprezzabile dicompetenza in questo o quel cluster operché, pur non avendo in séparticolare rilievo, assumonoimportanza per la frequenza con cui sisono ripetuti. O, ancora, per entrambigli aspetti. Attingendo al proprio diario di bordo5, ildirigente focalizza gli atti di maggiorrilievo della propria gestione e li

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caratteristiche professionali di unapersona (potremmo parlare di“aneddoti”, se non rischiassimo di dareun’impressione macchiettistica) è, nellavita organizzativa, tra le modalità piùusuali, e anche più efficaci, di rispostaalla domanda Che tipo è quello? E l’ideadi fondo di Sirio non è “inventare”nuove tecniche di valutazione, bensìsistematizzare quelle che già le personepraticano ogni giorno. Quanto alla possibile obiezione che iracconti degli interessati potrebberonon rispondere a verità, sarebbeingenuo sottovalutare il potenziale diopportunismo degli attori diun’organizzazione, ma c’è da osservareche i comportamenti di un dirigentesono sotto gli occhi di tutti in un ufficio,sicché più che mai può qui valere ildetto secondo il quale “le bugie hannole gambe corte”. E questo soprattutto see quando saranno introdotte forme divalutazione dal basso, sulla cuipraticabilità l’Agenzia sta ancoraragionando. E’ del tutto naturale chel’autovalutazione rifletta la visionepersonale che l’interessato ha delproprio apporto, ma se è giusto che ilvalutato pretenda oggettività daivalutatori, anch’egli deve per primoseriamente impegnarsi in un’analisiobiettiva, nella quale non conta soloporre in evidenza le azioni di successo,ma saper anche analizzare –trasformandole così in occasioni diapprendimento per sé e per la propriaorganizzazione – vicende di segnodiverso, ove il successo, se c’è stato, èstato solo parziale (come per lo piùcapita) e nelle quali sono magari andatedeluse le attese stesse del valutato.Un’analisi lucida e sicura di tali casi, chenon si sottrae al pungolodell’autocritica, rivela – più di ogniautocelebrazione pur giustificata –apertura mentale e tensione aprogredire, qualità, tutte queste, tipichedei capi che hanno spessoreintellettuale e morale. Insomma, l’autovalutazione non deve(non può) essere confusa con lagenerica chiacchiera autoelogiativa, che

tanti dirigenti giustamente avversano,considerandola fastidiosa, se nonavvilente. Proprio per questo, se ildirigente ritiene che la propriaprestazione lavorativa rientricomplessivamente nei canonidell’adeguatezza al ruolo può anchedecidere di fare a meno di motivarlo:questo tipo di valutazione positiva èpresunto in assenza di elementi contraridi giudizio e pertanto non occorredarne dimostrazione. L’interessato può anche proporre, per idiversi gradi di intensità dellecompetenze, altri indicatori di azione,validi e affidabili, che non siano giàenunciati dal Dizionario e chesarebbero, a suo avviso, utili a rendereancora più rigorosa e univoca larilevazione delle competenze stesse.Non si tratta di una domanda digradimento tipica di un’indagine dicustomer satisfaction, ma di un seriotentativo di far leva sulle esperienze deisingoli per saggiare la possibilità dimigliorare il sistema nei suoi aspetti piùqualificanti (un detto attribuito aConfucio - ma per altri discende dapopolazioni native d’America - suonacosì: Dimmi e dimenticherò, fammivedere e forse ricorderò, coinvolgimi ecapirò). Un sistema di valutazione chepensa allo sviluppo deve esso stessopensarsi in sviluppo. L’autovalutazione riguarda anche gliobiettivi assegnati al dirigente.Quest’ultimo deve esprimere il propriogiudizio sul grado di raggiungimento diciascun obiettivo, fornendone ancheuna sintetica motivazione. Una volta compilata dal dirigente, lascheda di autovalutazione può esserevisualizzata dal valutatore. Questi,esaminati i comportamenti descritti e irisultati indicati dal valutato, esprime lapropria valutazione confermando omodificando i dati indicati. Lavalutazione finale scaturisce quindi dalconfronto fra valutato e valutatore. Il primo, autovalutandosi, descrive (inmodo conciso) gli episodicomportamentali chegiustificherebbero, a suo avviso,l’attribuzione di un determinato livello

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costituiscono una caratteristicarelativamente stabile delcomportamento organizzativo, per cuil’interazione tra la valutazione del capoe quella che lo stesso interessato dà disé in modo strutturato può condurre adesiti di affidabilità ragionevolmentesufficienti; è possibile pertantointrodurre la regola gestionale secondocui la valutazione delle competenze siintende confermata per un congruoperiodo di tempo (tre anni sembraun’ipotesi realistica), in assenza dielementi di novità segnalati dal valutatoo dallo stesso valutatore. E’ evidentel’impatto che questa soluzione puòavere in termini di semplificazione degliadempimenti e dunque dell’interosistema.

CONSIDERAZIONI SUI DATI DEL 2006

Di seguito si espongono i dati relativi al2006, che come detto è l’anno diesordio dell’autovalutazionenell’Agenzia delle entrate.

a) Autovalutazione obiettiviPer quanto riguarda il raggiungimentodegli obiettivi, la gran parte delleautovalutazioni si concentra sui livelli digiudizio più che adeguato ed eccellente(42% ciascuno circa); c’è una piccola

d’intensità in questa o quellacompetenza6. Dal canto suo, ilvalutatore può confermare le asserzionidel valutato o anche modificarle ointegrarle sulla base dei dati e deglielementi di cui dispone. Il traguardodella valutazione – traguardo comeabbiamo visto non sempre facile araggiungersi, ma neppure inattingibilese c’è un impegno autentico, senzariserve mentali, ad un serio esercizio direciproco ascolto – resta la condivisionedei giudizi, cioè la convergenzaprogressiva fra autovalutazione edeterovalutazione, vale a dire la sintoniafra come io valuto me stesso e comel’altro valuta me. Un’ultima osservazione riguarda ilcontributo che l’autovalutazionestrutturata delle competenze può darealla semplificazione del sistema. E’ unparere abbastanza diffuso quello che unsistema di valutazione deve esseresoprattutto semplice. L’esigenza ècondivisibile, ma essa non dev’essereperseguita tornando a schemi digiudizio vaghi e approssimativi, bensìcontemperando la semplicità con altrifattori essenziali per il successo delsistema, quali la veridicità e l’equità. Il motivo per cui l’autovalutazionestrutturata contribuisce allasemplificazione del sistema discendedal fatto che le competenze

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differenza tra gli uffici locali – dove lamaggior parte dei dirigenti (47%)esprime il giudizio di più che adeguato -e le Direzioni centrali e regionali, doveprevale il giudizio di eccellente (44%). La qualità delle motivazioni risulta dibuon livello: le descrizioni sonoomogenee, dettagliate e legate agliindicatori tipici utilizzati in Agenzia peril monitoraggio dello stato diavanzamento dei risultati. Insomma,l’autovalutazione mette a frutto l’ormaiconsolidata esperienza maturata sulfronte del controllo di gestione.

b) Autovalutazione competenzePer quanto riguarda le competenze, illivello di autovalutazione è mediamentepiù basso: i picchi di eccellenza siregistrano per le due competenze delcluster dominio di sé: integrità ecoerenza (38%) e sicurezza di sé ed

equilibrio (31%). Anche in questo caso idirigenti delle strutture di indirizzo ecoordinamento (Direzioni centrali eregionali) sono complessivamente piùindulgenti con se stessi rispetto ai lorocolleghi degli uffici locali. Un punto di criticità è legato allemotivazioni. Al contrario di quello sugliobiettivi, il giudizio sulle competenzepecca a volte di superficialità oimprovvisazione; raramente sono statiriportati veri e propri episodicomportamentali a supporto delgiudizio espresso: non è raro trovaredescrizioni di comportamenti effettuatein terza persona, generiche e prive diun contesto di riferimento, senzal’indicazione degli scopi, delle realiazioni messe in atto e del valoreaggiunto generato dalle stesse. In alcuni casi vengono riportate azionicondivise in team o in generale con i

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la quale il raggiungimento degliobiettivi assegnati è più importantedelle competenze messe in atto (è unapproccio criticabile, perché privilegiail breve periodo rischiando dicompromettere il mantenimento deirisultati nel tempo);

- le difficoltà insite - o percepite - neldover esprimere un giudizio su di sé(la conoscenza di se stessi spesso èminore di quello che si potrebbepensare, soprattutto quando leaffermazioni di principio devonoessere argomentate);

- la diffusa convinzione che, almenonelle strutture più piccole,l’autovalutazione sia inutile a frontedella continua osservazione diretta daparte del valutatore (ma abbiamodetto che questi due momenti devonoessere intesi come complementari traloro);

- la convinzione che il giudizio diadeguato esprima un livello dimediocrità (non è facile convincere lepersone che medio non significamediocre e che proprio le personeadeguate al compito loro affidato sonoil nerbo di un’organizzazione: diffidatedi un esercito di eccellenti!);

- la difficoltà di ricordare, a distanza ditempo, i comportamenti organizzativimessi in atto (ecco l’importanza diistituire e tenere aggiornato un diario

propri collaboratori: ciò non consentedi associare con chiarezza le valutazioniespresse ai dirigenti interessati. Alcuniepisodi descritti e alcuni commentirisultano non attinenti alla competenzacui vengono invece associati o ai relativiindicatori. Altri commenti si sostanzianosemplicemente in una parafrasi degliindicatori delle competenze. Risulta molto gradita infine (ma non èdetto che sia un bene) la possibilità diomettere la descrizione deicomportamenti organizzativi nei casi digiudizio adeguato. Un’ultima annotazione, trasversale aobiettivi e competenze, riguarda leautovalutazioni inferiori al livello diadeguato, il cui numero è(inevitabilmente?) pressoché irrilevante.

L’Agenzia ha provato a capire qualipossano essere le variabili che incidonoin modo negativo sul processo diautovalutazione, in particolare per ciòche riguarda le competenze; eccone unelenco:- la diffusa dell’autovalutazione come

adempimento formale piuttosto checome leva di sviluppo manageriale (e,di conseguenza, la conclusione che difronte a tante cose da fare, gliadempimenti formali passano insecondo piano)7;

- la convinzione generalizzata secondo

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di bordo) o a descriverli in modoesauriente, sintetico ed efficace (èvero – ahimè – che nella patria delburocratese i concetti sottesi a questitre aggettivi sono lungi dal costituirepatrimonio comune);

- la mancanza di tempo perapprofondite riflessioni sulla propriaesperienza lavorativa (sarebbe forsemeglio dire: la presunta mancanza ditempo).

Forse, insomma, i problemidell’autovalutazione stanno non tanto enon solo nello strumento – checomunque può essere migliorato –quanto piuttosto nell’approccio degliinteressati verso di esso. Di questol’Agenzia non può non tenere conto perindividuare possibili soluzioni. Un dato assai importante da cuimuovere è ovviamente il confronto trale autovalutazioni e la valutazione deldirigente di vertice, per verificare ilgrado di correlazione tra i due giudizi. Atitolo indicativo, i grafici mettono aconfronto, per alcune regioni,l’autovalutazione degli interessati (A) ela valutazione dei rispettivi Direttoriregionali (V), relativamente agli obiettivi(dove i dati sono distinti per regione) ea due clusters di competenze (dominiodi sé e dinamismo cognitivo), per

ciascuno dei quali i dati sono inveceraggruppati. Quello che emerge immediatamente èun drastico ridimensionamento,rispetto alle autovalutazioni, dei giudizidi eccellenza, particolarmente evidentesulle competenze più ancora che sugliobiettivi (la situazione non cambia seprendiamo in considerazione gli altricluster). E’ interessante verificare che igiudizi di eccellente vengonoridimensionati ripiegando non tanto sullimitrofo livello di più che adeguato, mapiuttosto su quello di adeguato. E se,come evidenziato in precedenza, puòessere accettabile, e anzi normale, chegli adeguati (ma gli adeguati veramente)siano una colonna fondamentaledell’organizzazione, è pur vero chel’ipotesi della sopravvalutazione si rivelaconsistente, a conferma forse delprincipio enunciato dai tre studiosiamericani prima citati: minore è lacompetenza effettivamente posseduta,maggiore è la competenza che si crededi avere8. Negli esempi, tutte le competenzeraccolgono, in sede di autovalutazione,dal 30% al 40% dei giudizi di eccellente(che non sono però né il 100% né lamaggioranza delle persone, comequalcuno si aspettava e comeprobabilmente sarebbe accaduto con

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acritico e che sia invece finalizzato atrarre dallo strumento il buono che puòdare. Che non è poco: il dirigente che siautovaluta con scrupolo e onestàprofessionale acquisisce – o accresce –la consapevolezza di sé, conosce quelloche l’organizzazione vuole da lui, èmesso in grado di orientare i suoicomportamenti secondo le esigenze deisuoi interlocutori (oggi si dicestakeholders): migliora le sueperformances e quelledell’organizzazione.

Marco AnneckerResponsabile Organizzazionee Sviluppo Agenzia Entrate

NOTE

1 Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recanteRiordino e potenziamento dei meccanismi estrumenti di monitoraggio e valutazione deicosti, dei rendimenti e dei risultati dell’attivitàsvolta dalle amministrazioni pubbliche, a normadell’articolo 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59,pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 18agosto 1999.

2 Uffici locali (717), Centri di assistenzamulticanale (7), Centri operativi (4).

3 Secondo una ricerca condotta da Dunning e daaltri studiosi americani, il 25% degli studentiuniversitari che aveva ottenuto i voti più bassi aun test, era sistematicamente uscito dall’esame

un’autovalutazione a schema libero);ma in sede di valutazione questo livelloscende al di sotto del 10%. Dunque, dalconfronto tra autovalutazione edeterovalutazione emerge sì unasopravvalutazione, ma essa, al nettodella quota di persone validata comeeccellente, riguarda una quotaminoritaria tra il 20% e il 30% deidirigenti. Insomma vi è, se non unaprova, un indizio comunque nontrascurabile che il percorso diautovalutazione strutturata possaservire a contrastare la tendenzauniversale al self-serving.

CONCLUSIONI

È evidente che l’autovalutazione non èla panacea di tutti i mali, non è lostrumento che, da solo, consentirà dirisolvere l’annosa questionedell’efficienza dei dirigenti pubblici;d’altro canto, però, essa non dev’esserenemmeno vissuta come un ennesimoadempimento solo formale, uno deitanti moduli da compilare (sia pure informato elettronico) che nessunoleggerà mai. Come in tutte le cose, ènecessario un approccio consapevole epragmatico, che rifugga tanto dal rifiutoaprioristico quanto dall’entusiasmo

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pensando di aver fatto meglio della maggiorparte dei colleghi. E’ un dato di comuneesperienza, del resto, che le valutazioni negativevengono maggiormente contestate proprio dachi se le merita!

4 Attenzione: l’autostima è cosa ben diversa dalpuro e semplice narcisismo!

5 Sirio definisce diario di bordo il documento nelquale il dirigente annota gli episodicomportamentali che pone in essere durante lasua attività, man mano che si verificano.

6 Parliamo delle competenze perchè sono questeultime il valore aggiunto di Sirio.

7 Va detto, per onestà intellettuale, che il ritardocon cui solitamente i dirigenti di vertice validanole autovalutazioni favorisce questo approccio,diciamo così, “disincantato”.

8 Un esempio eclatante (e doverosamenteanonimo): un direttore di ufficio locale si èattribuito eccellente in dieci competenze sudodici (sulle altre due, bontà sua, si è limitato adefinirsi rispettivamente più che adeguato eadeguato); il suo Direttore Regionale ha inveceespresso nei confronti di questo dirigente: “unasensazione di inaffidabilità anche per il mancatorispetto di direttive regionali e per la scarsapresenza in ufficio” ed ha ipotizzato l’avvio dellaprocedura per la revoca dell’incarico!

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del singolo dipendente; un principioancora oggi non pienamente attuato sesi tiene conto che, tra le diverse formedi mobilità, la percentuale più altaspetta a quella prevista su basevolontaria3. In generale la mobilità hastentato a decollare per la mancanza diobiettive strategie applicative ma ancheper la diffusa considerazione dellamobilità quale strumento punitivo per ildipendente e non come un mezzo diaccrescimento professionale. L’importanza di questa materia è statariaffermata anche da “Il libro verde sullaspesa pubblica”4, redatto dallaCommissione tecnica per la Finanzapubblica istituita presso il Ministerodell’Economia e pubblicato il 7settembre u.s. Lo studio evidenzia i datinegativi della mobilità nei Ministeri(solo il 2% del personale ha cambiatoufficio negli ultimi 5 anni) ma insiste nelrappresentare l’istituto come uno deglistrumenti fondamentali per far sì che ilblocco delle assunzioni “non impattinegativamente sulla funzionalitàdell’apparato statale e la qualità deiservizi pubblici, e non generi una spintaa creare lavoro precario ... “.La contrattazione collettiva, ancor primadi nuove disposizioni di legge, potrebbeavere gli strumenti per contemperare gliopposti interessi e stabilire sia forme piùconsistenti di incentivazione per chideve essere trasferito, sia prevedere lamobilità obbligata in caso diimproduttività degli uffici, attenuando ilricorso alla mediazione sindacale edisponendo per un intervento sulprincipio dell’equivalenza dellemansioni disposto dal comma 1 dell’art.

1. PREMESSA

Con la riorganizzazione della pubblicaamministrazione i cui obiettivi sonostati inseriti nel Memorandum d’intesasul lavoro pubblico1, è stato ritenutoprioritario il raggiungimento dellacrescita della produttività del sistema eil miglioramento della qualità edell’efficienza delle funzioni pubbliche;in tal modo la contrattazione collettiva èchiamata a rivedere alcuni degli istitutigiuridici in essa contenuti per allinearlicon le indicazioni del Memorandum,tenendo ovviamente conto dellanormativa vigente e degli orientamentidella giurisprudenza, soprattutto dilegittimità. Tra questi il trasferimento, inserito nelpiù ampio concetto di mobilitàterritoriale e funzionale, per il qualeGoverno e Sindacati hanno già previstodi individuare “meccanismi contrattualidi sostegno e incentivazione, anche ditipo economico” da aggiungere a quelligià previsti dalla contrattazione, anche alivello integrativo2. I recenti interventi di giuristi ed altecariche dello Stato (p.es. il Governatoredella Banca d’Italia sulla chiusura di 58filiali periferiche della Banca d’Italia econtestuale trasferimento di 1550dipendenti) hanno rilevato la necessitàdi rivedere la mobilità e il trasferimentodei dipendenti pubblici come strumentidi controllo della spesa pubblica, per unmigliore utilizzo delle risorse, ancheumane, in modo da ottenere laprevalenza del principio costituzionaledell’efficienza e buon andamento dellapubblica amministrazione sull’interesse

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ENTIMobilità e trasferimento nella

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52 del D.Lgs. n. 165/2001. Ad onor delvero, a giustificazione di uno sforzo giàin atto, la contrattazione collettiva èintervenuta con la progressiva riduzionedelle aree professionali diinquadramento, determinando così ilraggruppamento di qualificheprecedentemente posizionate su livellidiversi. Un ulteriore passo in avanti, almeno perle linee di principio, è stato fatto conl’ultimo CCNL, Comparto Ministeri,quadriennio normativo 2006 - 2209, art.26, firmato nel luglio del 2007. In esso siprevede l’istituzione, presso ogniAmministrazione, di una banca dati,nella quale inserire le vacanzeorganiche possibilmente suddivise perqualifiche e funzioni. Ed ancora lapossibilità di pubblicare bandi dimobilità, l’istituzione di uno sportellounico presso il Dipartimento dellafunzione pubblica consultabile per tuttii dipendenti e, infine, la possibilità diattivare ulteriori forme diincentivazione economica, anche unatantum, per chi decide di trasferirsipresso altre amministrazioni le cuirisorse sarebbero prelevabili dal fondounico di amministrazione, nonché darisparmi di spesa derivanti dallatrasformazione dei rapporti di lavoro datempo pieno a tempo parziale. Si noti come ancora una volta lacontrattazione collettiva anticipi leesigenze di ricollocazione deidipendenti pubblici rispetto a norme dipari forza applicativa; il riferimento è allaLegge Finanziaria per il 20085 cheformalizza l’istituzione di una banca datipresso il Dipartimento della funzionepubblica finalizzata all’incontro tradomanda e offerta di mobilità.

2. IL RIFERIMENTO ALL’ART. 2103DEL C.C.

L’art. 2, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001,nel prevedere che i rapporti di pubblicoimpiego siano disciplinati “dalledisposizioni del capo I, titolo II, dellibro V del codice civile e dalle leggi suirapporti di lavoro subordinato

nell’impresa, fatte salve le diversedisposizioni contenute nel decretostesso” e da deroghe pattizie introdottedalla contrattazione collettiva, si ponecome punto di riferimento del processodi privatizzazione del pubblicoimpiego6. Il riferimento della norma èall’art. 2103 del c.c. che prescrive che illavoratore non può essere trasferito daun’unità produttiva ad una altra se nonper comprovate ragioni tecniche,organizzative e produttive.Storicamente sussiste un approcciodiverso fra pubblico e privato, in quantonel settore manifatturiero si fariferimento, pressoché esclusivo, altrasferimento collegato al concetto diunità produttiva (la mobilità all’internodella medesima azienda) quale attonormale di gestione del rapporto dilavoro mentre nel pubblico il dibattito èsoprattutto legato ad esigenze dirazionalizzazione delle risorse umaneall’interno del complesso delleamministrazioni (cd. mobilità esternatra amministrazioni diverse, esubero,collocazione in disponibilità) mettendoin secondo piano o, meglio,confondendo, il livello della mobilità“esterna” con il più “normale” istitutodel trasferimento interno (che puòanche essere relativo ad unospostamento da una sede centrale aduna distaccata geograficamente lontanama che rimane sempre un trasferimentoex art. 2103 c.c.). L’importanza e ladelicatezza dell’argomento ha fatto sìche il dibattito si focalizzassesoprattutto sulla mobilità volontaria,prestando maggiore attenzione alladisciplina delle sue modalità diattuazione.Così nel pubblico impiego, a partiredalle riorganizzazioni strutturali del1999 che hanno investito il CompartoMinisteri (D.Lgs. n. 300/99) ma anche leautonomie (D.Lgs. n. 112/98), laquestione della mobilità ha assunto econtinua ad avere un’importanzacrescente, almeno a livello di dibattito,quale strumento di miglioredistribuzione del personale inconseguenza della cessione di attività oin caso di carenze di organico,

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dipendenti trasferiti. Per esempioprevedere più idonei incentivieconomici8 che favoriscano la domandadi mobilità ovvero strumenti chemettano in condizione leAmministrazioni riceventi di rispettare ilpiù possibile il principio del divieto deltrattamento in peius laddove leretribuzioni, fisse ed accessorie,risultino sproporzionate daun’amministrazione all’altra. Ed anche,specie nella mobilità nell’ambito dellostesso comparto, prevedere per tutte leAmministrazioni una procedurastandard che individui su quale fondofar gravare le somme derivanti, peresempio, da assegni ad personam,produttività, sviluppi economici.

3.1. La sentenza della Cassazionedel 2006Di recente la Corte di CassazioneSezioni Unite9 ha proceduto allariorganizzazione e qualificazionegiuridica della c.d. mobilità individualeesterna nel pubblico impiego. Unadipendente trasferita con mobilitàvolontaria da un Comune ad un altroera stata licenziata a causa del suorifiuto a sottoporsi al patto di prova. LaSuprema Corte ha sintetizzato l’istitutodel c.d. passaggio diretto10, spiegandoche assume una connotazionedifferente a seconda che vengautilizzata nel settore pubblico o inquello privato. Infatti nel privatol’espressione non qualifica un tipo dicontratto, ma solo l’esenzionedall’obbligo di assunzione tramitel’ufficio di collocamento; nel settorepubblico, invece, il passaggio direttoindica la possibilità per il personale ditransitare da un’amministrazione adun’altra e ciò impedisce la richiesta, daparte del nuovo datore di lavoro, dellafirma di un patto di prova. La sentenza evidenzia inoltre che ilcontratto individuale di lavoro con ilquale avviene l’assunzione nelle PP.AA.,sostituisce quello che è l’atto di nominadei “candidati da assumere” in unpubblico concorso, ne acquista lamedesima funzione e si rendenecessario solo per l’assunzione

soprattutto in riferimento a disequilibrifra nord e sud. E’ sintomatico, quindi,che questa materia sia prevalentementeoggetto di intervento da parte delLegislatore piuttosto che dellacontrattazione collettiva, nonostantel’ampiezza del rinvio della regolazionedegli accordi di mobilità volontariaeffettuata dai contratti di comparto7 aicontratti di amministrazione.

3. MOBILITA ESTERNA:LA MOBILITÀ VOLONTARIA

Per quanto riguarda la mobilità esternatra amministrazioni, la materia èregolata dagli artt. 30, 31 e 33 del D.Lgs.n. 165/2001 e dalla contrattazionecollettiva, per la sua attuazione (art. 30,comma 2). Come già accennato l’istituto siconfigura come strumento privilegiatoe obbligatoriamente prioritario direclutamento di nuovo personale,dettato da esigenze di razionalizzazionee ridistribuzione del personale inesubero e da obiettivi di contenimentodella spesa pubblica. Con l’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001 vienedisciplinata la mobilità volontaria adomanda del dipendente; si prevedeche la domanda di trasferimentoprovenga dal dipendente, ma c’è dachiedersi cosa di “volontario” siarimasto a causa della necessità di unaccordo trilaterale tra il dipendente cheha fatto domanda, l’amministrazione inesubero che ne deve dare l’assenso el’amministrazione con vuoti inorganico; si impone a quest’ultimal’attivazione della procedura di mobilitàe contestualmente le si da l’opportunitàdi rifiutare la richiesta. E dopo il rifiuto,motivato e rispettoso dei presuppostilegali, non si comprende quanto tempodovrà passare per esperirelegittimamente procedure concorsuali.La contrattazione collettiva potrebbeessere chiamata ad intervenire, tramiteaccordi di carattere generale, perdisciplinare chiaramente edefinitivamente l’applicazione deltrattamento economico e giuridico dei

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costitutiva del rapporto e, quindi, perl’acquisizione dello status di pubblicodipendente. Ne consegue che non èrichiesta la stipulazione di successivicontratti individuali in relazione alverificarsi di eventi successivimodificativi di un rapporto giàcostituito.Insomma la Suprema Corte,accogliendo il ricorso della dipendentee dichiarando illegittimo illicenziamento effettuato, ha osservatoche la mobilità volontaria nel settorepubblico è soggetta a vincoli quanto aconservazione dell’anzianità, dellaqualifica, del trattamento economico edè intesa come modificazionemeramente soggettiva del rapporto equindi come cessione di contratto; ciòcomporta il trasferimento soggettivo delcomplesso unitario di diritti ed obblighiderivanti dal contratto, lasciandoimmutati gli elementi oggettiviessenziali; ne deriva l’illegittimità dellapretesa, da parte del Comuneresistente, della stipulazione di unnuovo contratto di assunzione e di unnuovo patto di prova.

4. IL TRASFERIMENTO DI FUNZIONI

L‘art. 31 disciplina una forma di mobilitàconnessa al trasferimento di funzioni daun’amministrazione all’altra11. Ailavoratori trasferiti si applicano ledisposizioni dell’art. 2112 del c.c.relativo ai trasferimenti di azienda,configurando una vera e propriacessione del contratto con relativomantenimento dei diritti del lavoratoregià acquisiti12. Si può affermare che non sono ancoraesaurientemente definite leproblematiche connesse al passaggio diun dipendente pubblico alledipendenze di un’amministrazionediversa da quella originaria, laddovequesto passaggio non siaaccompagnato e preceduto da momentidi riqualificazione del personale datrasferire, correndo così il rischio divedere notevolmente ridotto ilvantaggio per il sistema pubblico.

Infatti, spesso, il passaggio ad un’altraamministrazione richiede conoscenze ecompetenze che possono essere anchemolto differenti da quelle acquisitenella precedente esperienza lavorativa el’immissione di nuovi soggetti nellanuova struttura, non preceduta esorretta da opportune forme diriqualificazione professionale, farebbelievitare i costi d’avviamento, perl’amministrazione di destinazione, cheinciderebbero sensibilmente sull’utilitàdi sistema dei processi di mobilità.Ma la vera questione che rischia diessere d’ostacolo all’attuazione deiprocessi di mobilità esterna attiene lostato giuridico dei dipendenti che nesono coinvolti. Il passaggio alledipendenze di un’altraamministrazione, specie se trattasi diamministrazione di altro comparto, puòdeterminare una rilevantedifferenziazione del regime giuridicodel rapporto di lavoro13. In particolare,l’applicazione delle classificazionicontrattuali, che possono essere anchemolto diverse da comparto a comparto,senza che si determini il bilanciamentocon strumenti di salvaguardia per illavoratore trasferito, potrebberoportare ad effettive forme didequalificazione per il lavoratore stessocon conseguenze sicuramente nonauspicabili in tema di maggiorproduttività, efficienza della funzionepubblica ed aumento del contenziosoper il mancato rispetto delle condizionipreviste dall’art. 2112 del c.c. E’ quindinecessaria (preferibilmente attraverso lacontrattazione collettiva quadro) ladefinizione di tabelle di equiparazionetra inquadramenti professionalidiversi14.

5. LA MOBILITA COLLETTIVA

Infine, l’art. 33 del D.Lgs. n. 165disciplina la mobilità collettiva pereccedenza di personale, norma cheprevede un procedimento di gestionedegli esuberi abbastanza articolato e“cogestito” dall’amministrazione con leorganizzazioni sindacali maggiormente

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Forze armate presso le Forze di polizia edi personale docente, già dichiaratopermanentemente inidoneo ai compitidi insegnamento, da inquadrare neiprofili professionali amministrativi.

6. MOBILITA INTERNA: ILTRASFERIMENTO EX ART. 2103 C.C. E IRAPPORTI CON IL SETTORE PUBBLICO

Come si è detto nell’ambito dell’attivitàdi gestione del rapporto di lavoro, iltrasferimento all’interno dellamedesima amministrazione si inseriscenelle strette prerogative che sonoattribuite al datore di lavoro dall’art. 5del D.Lgs. n. 165/2001; le determinazionida lui assunte sono prese con lacapacità e i poteri del privato datore dilavoro16 così come avviene perl’esercizio del potere disciplinare, ormaigovernato esclusivamente dal dirittoprivato, tanto che in tutti i comparti èstata prevista la sanzione dellicenziamento con preavviso nel caso dirifiuto del trasferimento disposto permotivate esigenze di servizio. Per taliatti, pertanto, non è prevista alcunamodalità di relazione sindacale o diinformazione preventiva, essendo ildatore di lavoro vincolato al solorispetto dell’esistenza di esigenzetecniche, organizzative e produttive(art. 13 della L. n. 300/70) e al vincolodell’equivalenza delle mansioni di cuiall’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001. Così il lavoratore può essere obbligato aprestare la propria opera in qualsiasiluogo venga destinato dal datore dilavoro. Tuttavia l’obbligo non ha unvalore assoluto, essendosostanzialmente previsto dall’art. 2103comma 1 del codice civile che altrasferimento il lavoratore possaopporsi se il datore di lavoro non proviche il movimento si sia reso necessario“per comprovate ragioni tecniche,organizzative e produttive”. L’efficaciadi tale criterio, posto a tutela dellavoratore, è rafforzata dal successivocomma 2 che sancisce la nullità diqualsiasi patto (individuale o collettivo)che attribuisca al datore di lavoro la

rappresentative15. Per sintetizzare lanorma prescrive:a) che l’eccedenza riguardi più di dieci

unità di personale (anche se, conprocedura semplificata, l’eccedenzapuò riguardare anche un numeroinferiore di dipendenti);

b) che non vi sia la possibilità diricollocare questi dipendentiall’interno dell’amministrazionemedesima, con assegnazione ad altremansioni;

c) l’amministrazione in esubero ètenuta a darne informazione alleorganizzazioni sindacali;

d) deve essere verificata se sussista lapossibilità di riallocare il personaleeccedente all’internodell’amministrazione d’appartenenzaanche facendo ricorso a forme dilavoro flessibile o a contratti disolidarietà;

e) per il trasferimento del personale inesubero, nella ricerca delleamministrazioni in carenza dipersonale, deve essere rispettatol’ambito provinciale territoriale e, nelcaso non fosse possibile,l’individuazione delle altreamministrazioni è rimesso allacontrattazione collettiva.

Inoltre l‘art. 34 bis, introdotto dallaLegge n. 3/2003 subordina le nuoveassunzioni nella pubblicaamministrazione al previoriassorbimento delle eccedenze indisponibilità e le nuove assunzionieffettuate in violazione della proceduraesposta sono nulle di diritto.A parziale deroga di tali disposizioni laLegge Finanziaria per il 2008 art. 2,comma 148, demanda al Dipartimentodella funzione pubblica, di concertocon la Ragioneria generale dello Stato,la possibilità di autorizzare lastipulazione di accordi di mobilità,anche intercompartimentali, per ufficiche presentino consistenti vacanze diorganico. Tali accordi dovranno definiremodalità e criteri dei trasferimenti edeventuali percorsi formativi. Pertanto,mediante la costituzione di ruolispeciali, verranno disposti trasferimenti,anche temporanei, di marescialli delle

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facoltà di trasferire il dipendente a suopiacimento. Pertanto il dipendentepubblico, sottoposto ad un atto dimobilità interna, potrà chiedere nelleforme dovute la valutazione dellalegittimità del provvedimento, serispettoso dei requisiti formali esostanziali di cui all’art. 2103 c.c.,spettando al datore di lavoro ladimostrazione dell’inutilità dellavoratore nella sede di provenienza, lanecessità della sua presenza nellanuova sede e la motivazione della sceltasu quel dipendente rispetto ad altri.Ora il trasferimento, nellacontrattazione del settore pubblico, èstato oggetto di clausole contrattuali(ma anche di legge17), che prevedonoalcune forme di indennità/rimborsospese a carico dei bilanci diamministrazione; però, salvo il casodella Sanità e della Scuola che vedremopoi, non sono previste limitazioni aquesto potere datoriale come, peresempio, categorie di personale escluseper età o particolari ragioni, a differenzadi quanto avviene nel settore privato18. In realtà deve essere valutato se proprioquesta omissione, che a prima vistasembrerebbe dare ai contratti pubbliciuna maggiore libertà, non si ritorca, neifatti, nello scarsissimo utilizzodell’istituto e in una maggiorepossibilità di pressione o di interventosindacale a tutto campo. Ovviamenteanche contratti fortemente limitatividelle prerogative datoriali, chepresuppongono complesse procedureautorizzative, hanno un medesimoeffetto di limitazione dell’esercizio deipoteri organizzatividell’Amministrazione. Per esempiol’ultimo accordo del 27 marzo 2007 sullamobilità interna del personalegiudiziario19, nel ribadire che il concettodi trasferimento deve intendersi, insenso stretto e tecnico, esclusivamentela destinazione ad ufficio situato incomune diverso da quello in cui si troval’ufficio di provenienza e che, diconseguenza, le destinazioni a diversiuffici compresi nello stesso comunerientrano nella nozione di“spostamento” e non sono oggetto

della regolamentazione dell’istituto deltrasferimento disciplina i cd.trasferimenti e spostamenti effettuatid’ufficio dettando una serie di criteri erequisiti di individuazione dei soggettidestinatari del provvedimento. Inprimis, per non incorrere nell’ipotesidel demansionamento, si stabilisce chei dipendenti da trasferire debbanoavere figura professionale e posizioneeconomica corrispondente a quella delposto da ricoprire; l’Ufficio dal qualeoperare il trasferimento deve essereindividuato in riferimento allascopertura dell’organico e sempresentite le OO.SS. Inoltre si rendenecessario acquisire l’eventualedisponibilità dei soggetti individuati e,nel caso non vi fosse, dovrà essereattivata la procedura per i trasferimentia domanda tramite interpellodistrettuale; se anche quest’ultimodovesse produrre esiti negativi,l’Amministrazione potrà prendere inconsiderazione le disponibilità altrasferimento provenienti da altridistretti ovvero attivare la mobilitàdall’esterno ai sensi dell’art. 30 delD.Lgs. n. 165/2001. Infine, espletataanche questa procedura,l’Amministrazione - nell’esercizio deisuoi poteri organizzativi - prenderà inconsiderazione le aspirazioni delpersonale in servizio negli ufficisoppressi ad essere destinati ad altroufficio del distretto, purché vi siavacanza di posto nella corrispondentefigura professionale e posizioneeconomica e per lo stesso non sia stataattivata la procedura per i trasferimentia domanda. Una procedura alquantofarraginosa e spropositatamentegarantista.L’obiettivo da raggiungere dovrebbeessere quello di riuscire ad ottenere uncontemperamento di interessi e diregolamentazione che garantiscal’effettività dell’istituto, predisponendoregole certe da poter inserireaddirittura nei regolamenti interni diorganizzazione, ritenuti più flessibili,per garantire maggiore celerità alleprocedure di mobilità econtemporaneamente disporre criteri

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motivi organizzativi legati allaristrutturazione aziendale, precisiincentivi economici tra cui l’indennitàdi trasferimento, quella di primasistemazione, quella chilometrica,rimborsi anticipati, trasloco22. Ugualmente nel Comparto Scuola vienedisciplinata la mobilità territoriale,professionale e intercompartimentale(art. 15 CCNL quadriennio normativo1998-2001) con esplicito richiamo all’art.52 del D.Lgs. n. 165/2001; così ilpersonale docente utilizzato a domandao d’ufficio in altro tipo di cattedra,acquisisce il diritto all’eventualetrattamento economico superiorerispetto a quello di titolarità, previstoper detto tipo di cattedra o posto, e lamaggiore retribuzione viene corrispostaper il periodo di utilizzazione in misuracorrispondente a quella cui l’interessatoavrebbe avuto titolo se avesse ottenutoil passaggio alla cattedra o posto diutilizzazione.Per il merito, e quindi per la definizionedei criteri che giustifichino le motivateesigenze di servizio che hanno portatoal trasferimento, tutto è demandato allacontrattazione integrativa e aprocedimenti di concertazione.

8. UN CASO PARTICOLARE:IL TRASFERIMENTO PERINCOMPATIBILITA AMBIENTALE

Il concetto di trasferimento introdottodall’art. 32 T.U del pubblico impiego del1957 che permetteva il trasferimento deldipendente qualora la sua permanenzapotesse nuocere al prestigio dell’ufficioè stato abrogato dall’art. 72 c. 1 lettera a)del D.Lgs. n. 165/2001. L’abrogazione ditale norma ha di fatto introdotto, anchenel pubblico impiego, l’utilizzo dellanorma codicistica in virtù del processodi privatizzazione ancora in atto,rispettando in toto il divieto prescrittodall’art. 7 comma 4 dello Statuto deilavoratori circa l’irrogazione di sanzionidisciplinari che comportasseromutamenti definitivi del rapporto dilavoro, anche se è pacifica, ingiurisprudenza, la valutazione del

certi di individuazione del personale inesubero.Ma al di là delle considerazioni dinatura garantistica per il lavoratoretrasferito, l’impressione è che non sivoglia vedere l’altro lato della medaglia:cioè considerare il trasferimentointerno come un possibile accadimentodella propria vita lavorativa,determinato da valutazioni non soloquantitative e territorialidell’Amministrazione, ma anche dascelte dirette a valorizzare il merito delsingolo per il quale il trasferimento puòtrasformarsi in chance di accrescimentoprofessionale e di carriera; per ilsistema Stato resterebbe forse l’unicostrumento di ridistribuzione della forzalavoro all’interno dei comparti, segestito e regolato nelle forme dovute edaiutato con incentivi sicuramente menoonerosi di qualsiasi forma direclutamento di nuovo personale(quanto possono costare incentivazionie indennità – solitamente temporanei –rispetto ad un nuovo assunto che,presumibilmente, avrà, ormai, una vitalavorativa, e relativa retribuzione, dicirca 40 anni?).

7. IL RECEPIMENTO NEI CONTRATTIDI AMMINISTRAZIONE

I Comparti che si distinguono per unamaggiore regolamentazione delladisciplina sono il Comparto della Sanitàe quello della Scuola20. Il primo, nell’ambito della mobilitàinterna, individua, con l’art. 18 delCCNL 7 aprile 199921 e successivemodificazioni, la mobilità ordinaria equella d’urgenza disposta per il tempostrettamente necessario al perduraredelle situazioni di emergenza e senzasuperare il limite massimo di un mesenell’anno solare ed anche la c.d.mobilità d’ufficio disposta dalle aziende“…per motivate esigenze di servizio …sulla base di criteri da definirsi in sededi contrattazione integrativa”.Nel medesimo Comparto lacontrattazione collettiva ha stabilito, peri dirigenti trasferiti in altra sede per

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trasferimento per incompatibilitàambientale come una misuraorganizzativa/cautelare e nondisciplinare. Dal combinato disposto dei due articolila giurisprudenza sia di Cassazione chedel Consiglio di Stato si è sforzata, neglianni, di uniformare le proprie decisionilegando i presupposti del trasferimentoad elementi oggettivi di giustificazioneo, di volta in volta, a situazioni oggettivedi disfunzione aziendale, determinatedal comportamento del lavoratore23,sino ad arrivare a riconoscere il c.d.trasferimento per “incompatibilitàambientale” eseguito legittimamente acarico del dipendente che abbiaprovocato conseguenze negative sulnormale svolgimento dell’attività dilavoro o, meglio, disfunzioni delservizio e disorganizzazioni dell’unitàproduttiva24. Così intesa, la condotta del dipendentepuò astrattamente rilevare sia sotto ilprofilo disciplinare sia per integrare leragioni tecnico-organizzative prescrittedall’art. 2103 c.c. senza che ilprovvedimento di trasferimento possaconfigurarsi quale sanzione atipicarispetto ai provvedimenti in materiadisciplinare25. Nell’anno in corso la Cassazione,tramite un excursus storico delleproprie pronunce, ha cercato dimettere fine ad un discorso chepericolosamente poteva portare versodisposizioni che, nel voler garantire ildipendente trasferito, potesserobloccare l’attività imprenditoriale e lalibertà dell’iniziativa economica; dicontro, impedire forme arbitrarie diricorso al trasferimento camuffate daragioni tecniche o produttive. Indefinitiva, si è concesso al datore dilavoro, perché rientrante nei suoi poteridatoriali, la possibilità di intervenire conil trasferimento per risolvere situazionicritiche, rinunciando all’esercizio delpotere disciplinare semprechèsussistano i presupposti indicati dall’art.2103 cc26. Ugualmente si era espresso il Consigliodi Stato nel 2003 per il quale “La finalitàdel trasferimento di un dipendente

pubblico per incompatibilità ambientaleè quella di ripristinare il corretto esereno funzionamento dell’ufficiorestituendo allo stesso il prestigio,l’autorevolezza o l’immagine perduti.Conseguentemente un provvedimentodi tale natura non è in alcun rapportocol provvedimento disciplinareeventualmente irrogato a carico delmedesimo soggetto, in quanto iltrasferimento si basa su una situazioneoggettiva di disagio nell’ambiente dilavoro, mentre la sanzione disciplinarepostula un criterio di imputazione dellacondotta illecita. Il trasferimento perincompatibilità, infatti, non ha caratteresanzionatorio né postula uncomportamento contrario ai doveri diufficio, non ha, quindi, naturadisciplinare, essendo subordinato aduna valutazione ampiamentediscrezionale dei fatti, che possa farritenere nociva per il prestigio, il decoroe la funzionalità dell’ufficio l’ulteriorepermanenza del dipendente in unadeterminata sede. In definitiva, nonrileva tanto la responsabilità delsoggetto i cui comportamenti hannooriginato la situazione che incidenegativamente sull’andamentocomplessivo dell’ufficio, quanto lasussistenza di uno o più episodi tali dacompromettere il servizio stesso” 27. Si legittima così l’integrazione alleragioni tecniche, organizzative eproduttive di cui all’art. 2103 c.c. con lecircostanze soggettive legate allacondotta del lavoratore quali, peresempio, l’incompatibilità creatasi neirapporti tra il dipendente e i suoicolleghi che produca disfunzione sulnormale svolgimento del servizio.Eppure il limite della prescrizionecodicistica sta ancora nella correttainterpretazione dell’aggettivocomprovate ragioni28 che hanno portatodottrina e giurisprudenza a delinearetesi tra loro contrapposte a secondoche si assegni un significato meramenteprocessuale, lasciato alla liberadeterminazione del giudice, caso percaso, delle ragioni che hanno portato altrasferimento, oppure dandone unsignificato ben delineato, obbligando il

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Costituzione; deve solo verificare ilnesso di causalità con il provvedimentoadottato limitando il controllogiurisdizionale all’esistenza dellacorrispondenza tra il provvedimentoemanato e le finalità perseguite daldatore di lavoro31. E’ fatta salval’applicazione dei principi generali dicorrettezza e buona fede di cui agli artt.1175 e 1375 c.c.32. Il tenore letterale dell’art. 2103 delcodice civile descrive genericamente iltrasferimento da una unità produttivaall’altra e sembra prescindere dalladistanza tra una sede e l’altra. Su taleargomento, parte della giurisprudenzadi Cassazione considera il trasferimentodel lavoratore, presidiato dalla tutelaprevista dall’articolo in questione, conqualsiasi spostamento territoriale,anche se non muta l’unità produttiva33.Infatti, poiché la finalità principale dellanorma di cui all’art. 2103 c.c. è quella ditutelare la dignità del lavoratore e diproteggere l’insieme di relazioniinterpersonali che lo legano ad undeterminato complesso produttivo, letutele previste per il lavoratoretrasferito rilevano anche quando lospostamento avvenga in un ambitogeografico ristretto, ad es. nello stessoterritorio comunale. Peraltro verso laSuprema Corte rileva l’importanza nondella dislocazione urbana deglistabilimenti o uffici ma la nozione diunità produttiva identificata con ogniarticolazione autonoma dell’azienda,connotata da indipendenza tecnica edamministrativa e avente sotto il profilofunzionale idoneità ad esplicare in tuttoo in parte l’attività dell’impresa34. La forma deve essere scritta ma il datoredi lavoro non ha alcun onere di indicaredettagliatamente nel provvedimento ditrasferimento le ragioni tecniche,organizzative e produttive che lo hannoportato a tale scelta, salvo che illavoratore non ne faccia esplicitarichiesta35. Semmai spetta al lavoratorela prova di un eventuale intentoritorsivo perseguito dal datore36. Incarenza di tali requisiti il lavoratore, inpresenza di pregiudizio grave eirreparabile, può invocare la tutela in via

datore di lavoro alla comunicazione deimotivi del trasferimento e attribuendoalle comprovate ragioni la veste dielemento costitutivo della fattispecie. Intal caso il lavoratore ottiene piena tutelaperché effettua un controllo preventivosulla non arbitrarietà delprovvedimento ed anche perché sirendono immutabili, in vista dieventuali ricorsi in sede giudiziaria, leragioni addotte dal datore di lavoro.In quest’ottica la Suprema Corte, nel200629, data la premessa chel’assegnazione del lavoratore pubblicoad ufficio diverso da quello al quale eraaddetto è atto organizzativo di naturaprivatistica, ha voluto fissare dei puntifermi ormai divenuti incontestabili:a) si nega che l’adibizione ad altro

ufficio della stessa amministrazioneconfiguri la fattispecie deltrasferimento;

b) si esclude che al cospetto di tale attoil lavoratore pubblico possa invocareuna tutela diversa e più ampia diquella garantita dall’art. 2103 c.c.30;

c) si esclude che l’amministrazionedatrice di lavoro debba provarel’esistenza delle esigenzeorganizzative contemplate dall’art.2103 c.c.;

d) si conclude per la legittimitàdell’assegnazione a nuovo ufficio,considerando che le nuove mansioniassegnate non avevano determinatonel caso in esame alcunadequalificazione.

9. LA GIURISPRUDENZADI LEGITTIMITÀ

Ma vediamo ora limiti e condizioniall’istituto del trasferimento alla lucedelle più recenti pronunce dellaCassazione, peraltro non univoche.La Suprema Corte si è uniformatanell’affermare che il giudice dilegittimità non ha alcun potere dicontrollo sul merito delle ragioni chehanno portato al trasferimento,trovando un preciso limite nel principiodi libertà dell’iniziativa economicaprivata sancito dall’art. 41 della

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d’urgenza per l’ottenimento dellareintegra nel posto di lavoro originario.Maggiori limitazioni al potere deldatore di lavoro sono stabiliti dall’art. 22dello Statuto dei lavoratori che disponeil previo nulla-osta dell’associazionesindacale in caso di trasferimento didirigenti sindacali; ed anche per illavoratore che fruisce del congedo permaternità o paternità ex art. 56 D.Lgs. n.151/2001, per il lavoratore portatore dihandicap e per i congiunti che loassistono ai sensi dell’art. 33, L. n.104/92; in quest’ultimo caso lagiurisprudenza è costante nel ritenereche il diritto alla scelta della sede piùvicina non può dirsi assoluto, maassume rilievo solo quando risulti inconcreto compatibile con le esigenzeeconomiche e organizzative del datoredi lavoro37.

Dario GucciardoFunzionario ARAN

NOTE

1 Per una nuova qualità dei servizi e dellefunzioni pubbliche - Memorandum d’intesa sulavoro pubblico e riorganizzazione delleAmministrazioni Pubbliche firmato il 18 gennaio2007 dal Ministro per le Riforme e leInnovazioni nella Pubblica Amministrazione, ilMinistro dell’Economia e delle Finanze e leOrganizzazioni Sindacali.

2 Sull’argomento, in generale, si veda: F.Carinci eL. Zoppoli, Trasferimento di attività a soggettipubblici o privati e passaggio di personale, inDiritto del Lavoro, Commentario diretto da F.Carinci, V Il lavoro nelle pubblicheamministrazioni – 726-740; Sandro MainardiGestione delle eccedenze di personale ecollocamento in disponibilità in “Il lavoro alledipendenze delle amministrazioni pubbliche”(a cura di: Franco Carinci Massimo D’Antona),pp. 997-1027, Giuffre, Milano, 2000; M. Brollo, Lamobilità interna del lavoratore. Mutamento dimansioni e trasferimento, in Il Codice civile.Commentario diretto da Piero Schlesinger,Milano, Giuffrè, 1997, 85 ss.; C.Cester Il rapportodi lavoro subordinato: costituzione esvolgimento.Trasferimenti, comandi e distacchi,in Diritto del lavoro. Commentario diretto daFranco Carinci, Torino, Utet, 2003, vol. II, 1116-117; Cfr. E.M.Mastinu Le acquisizioni dipersonale delle pubbliche amministrazioni nellalegge finanziaria per il 2004 in Il lavoro nellepubbliche amministrazioni, riv. diretta daF.Carinci, vol.VII-2004, pagg. 25 ss.; Mainardi-

Miscione, La mobilità, in Il Lavoro alledipendenze delle amministrazioni pubbliche.Commentario diretto da Franco Carinci, Milano,1995, 575 ss.; Luisa Galantino Diritto del lavoropag. 291 ss. Ciappichelli, Torino, 2003;

3 In quest’ottica si inserisce il Progetto di leggeA.C. 2610 presentato dall’on. BUEMI della Rosanel Pugno ed assegnato il 7 giugno 2007 in sedereferente alla XI Commissione Lavoro recanteDisposizioni per agevolare la mobilitàvolontaria dei lavoratori dipendenti pubblici eprivati. Nel progetto si prevede l’obbligo dellapreventiva informazione per il dipendente,pubblico o privato, del numero di posti rimastiscoperti o di nuova istituzione, ovunquesituati, nonché la possibilità di bandireconcorsi solo se non sia pervenuta alcunarichiesta di mobilità volontaria di dipendenteinterno o proveniente da altra amministrazioneper almeno due anni.

4 Ministero dell’Economia e delle Finanze -Commissione tecnica per la Finanza pubblicaLibro verde sulla spesa pubblica Roma, 6settembre 2007

5 Art.3 commi 124-130 della L. 24/12/2007 n. 244

6 Sul trasferimento come atto gestionale di naturaprivatistica v. Cass.11589/03

7 Vedi art. 4, co. 3, lett. A), CCNL 1999-2001,Comparto Ministeri

8 Cfr. P. Matteini Reclutamento, flessibilità eprecariato nelle amministrazioni pubbliche in Illavoro nelle pubbliche amministrazioni, riv.diretta da F.Carinci, vol. IX-2006, pag 885

9 Cass. 18918/2006

10 Cfr. E. M. Mastinu Le acquisizioni di personaledelle pubbliche amministrazioni nella Leggefinanziaria per il 2004 in Il lavoro nellepubbliche amministrazioni, riv. diretta da F.Carinci, vol.VII-2004, pagg. 25 ss.

11 Sull’analogia con la mobilità temporanea dalpubblico al privato ex art. 23 bis del D.Lgs. n.165/2001 si veda M. Garattoni Comando,distacco ed altri strumenti di mobilitàtemporanea nel pubblico impiego traorganizzazione ed esigenze di flessibilità in Illavoro nelle pubbliche amministrazioni, riv.diretta da F.Carinci, vol. IX-2006, pag 873

12 Cfr. F. Carinci e L. Zoppoli, Trasferimento diattività a soggetti pubblici o privati e passaggiodi personale, in Diritto del Lavoro,Commentario diretto da F. Carinci, V Il lavoronelle pubbliche amministrazioni – 726-740

13 Cfr. Fabio Pantano Contrattazione collettiva eretribuzione nel trasferimento di attività tradifferenti amministrazioni pubbliche in Il lavoronelle pubbliche amministrazioni, riv. diretta daF.Carinci, vol. X-2007, pag. 187.

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medio dell’abitazione), una indennità unatantum pari a due mensilità di stipendio (3 perfamiliari a carico) e agevolazioni per acquistocasa di abitazione.Per i bancari le previsioni sono sostanzialmenteanaloghe. Vi è necessità del consenso perquadri elevati con 45 anni di età e 22 di serviziomentre si prescinde dal consenso se l’unitàproduttiva è lontana al max 50 km o il quadrodebba essere preposto alla nuova sede. Per ilpersonale meno elevato ma sempre con 45 annidi ètà o 22 di servizio, si prescinde dal consensose la nuova sede è entro i 30 km. (vedi MarioMeucci Il trasferimento dei dipendenti bancariin Lavoro e Previdenza Oggi 1999, n. 5, p. 871).Per i metalmeccanici, invece, i lavoratori con etàsuperiore a 50 anni se uomini e 45 se donnepossono essere trasferiti solo in casi eccezionalida esaminare in sede sindacale.

19 http://www.giustizia.gov.it/concorsi/accordo_interpelli_2007.htm

20 Esistono comunque anche esperienze in altricomparti. Per esempio il Regolamento di mobilitàdel personale tecnico-amministrativodell’Università degli Studi di Genova,(http://intranet.unige.it/personale/documents/normativa-sperim-mobilita.pdf) disciplina diversetipologie di trasferimento tra cui i trasferimentistraordinari, i distacchi temporanei e leassegnazioni provvisorie che hanno luogo permotivate esigenze di servizio, previaconsultazione con la R.S.U. e le R.S.A., per duratanon superiore ai sei mesi, prorogabili per unasola volta. Ai soggetti interessati viene corrispostal’indennità di lavoro disagiato prevista dall’art. 42,comma 2, lettera b) del CCNL, da quantificare insede di contrattazione decentrata. Infine, conl’assegnazione provvisoria, si interviene in quellesituazioni nelle quali si devono prevenire orimuovere particolari condizioni di disagio cheimpediscono la piena integrazione deldipendente nella struttura di appartenenzaovvero per promuovere il graduale inserimentodello stesso nei processi organizzatividell’Università.

21 http://www.aranagenzia.it

22 A proposito dell’indennità di trasferta èintervenuto da ultimo il Consiglio di Stato consent. 3964 del 3 luglio 2007 confermando lacondanna dell’Amministrazione allacorresponsione dell’indennità di trasferimentonei confronti di quei dipendenti trasferiti aseguito della soppressione della sede originariaove prestavano servizio per esigenze dicarattere funzionale ed organizzativo. Anche sein presenza di istanza di gradimento deltrasferimento, con l’ indicazione delle nuovesedi alle quali chiedevano di essere assegnati, iltrasferimento è stato considerato avvenutod’ufficio – e non a domanda - con ilconseguente diritto al percepimento dellarelativa indennità

23 Cassazione 4655/92.

14 In quest’ottica, la Legge finanziaria per il 2008prevede che a seguito della soppressione deitribunali militari, il personale civile (anchedirigenziale) transiti dai ruoli del Ministero delladifesa a quello della giustizia mediante decretointerministeriale con il quale verranno definiticriteri e modalità dei relativi trasferimenti. Previoesperimento delle procedure di mobilitàvolontaria “..i trasferimenti possono esseredisposti d’ufficio” (art.129 lettera d))

15 Sandro Mainardi Gestione delle eccedenze dipersonale e collocamento in disponibilita in Illavoro alle dipendenze delle amministrazionipubbliche, Commentario diretto da F. Carinci eM. D’Antona, pp. 997-1027, Giuffrè, Milano, 2000

16 Sulla difficile interpretazione dell’art. 5 delD.Lgs. n. 165/2001 si veda F. Carinci Una riforma“conclusa”. Fra norma scritta e prassi applicativain Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, riv.diretta da F.Carinci, vol.VII-2004, pagg. 339

17 Per i soli impiegati statali vedi la L. 18-12-1973 n.836 recante Trattamento economico di missione edi trasferimento dei dipendenti statali dove l’art.21 prescrive che al dipendente trasferito spettaun’indennità di prima sistemazione.In definitiva tutti i Comparti del settore pubblicoprevedono un cd. trattamento di trasferimentoper motivi organizzativi o di serviziocondizionato al cambio di residenza; siprevedono indennità di trasferta, rimborsi perspese di viaggio, indennità di prima sistemazione,rimborsi per anticipata risoluzione del contrattodi locazione.Su tale argomento vedi Cass. 18918/2006. Qui laCassazione sostiene che il concetto di primasistemazione comprende, oltre al trasferimentodella sede di lavoro, anche il mutamento dellaresidenza o del domicilio giustificandosi lacorresponsione della metà dell’indennità in casodi mancato trasferimento della famiglia nellanuova sede di servizio. Inoltre la Corte diCassazione, con sentenza 26420/2006, ha stabilitoche l’istituto dell’indennità di prima sistemazionerichiede l’effettivo mutamento della residenza odel domicilio del dipendente e vale adindennizzare forfettariamente il dipendente dellemaggiori spese sostenute per reperire una nuovasistemazione. Ciò non avviene se il dipendenteconserva la stessa residenza o lo stesso domicilioed anche in caso di trasferimento all’interno delterritorio dello stesso comune.

18 Nel contratto ANIA per gli assicurativi peresempio è previsto: il consenso dell’interessatoper lavoratori con 50 anni di età o 15 anni diservizio, un preavviso non inferiore a 3 mesi o 4se con familiari conviventi; l’impegnodell’impresa a tenere conto di situazionioggettive di particolare gravità; il rimborsospese di viaggio in 1° classe per dipendente efamiliari, le spese per trasporto mobilio;l’indennità per perdita di pigione (max 6 mesi),il rimborso per 1 anno della maggiore spesasostenuta per l’abitazione (in caso di abitazionedi proprietà il differenziale è calcolato sul costo

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24 B. Sergi, Il trasferimento del dipendentepubblico per incompatibilità ambientale, nota aTrib. Bari, 21.01.2005, in RIP, 2005, 2, 93; qui ilgiudice ha valutato illegittimo unprovvedimento di trasferimento perincompatibilità ambientale per difetto dimotivazione, “dal momento che neppure conuna mera formula di stile, viene fattoriferimento al nocumento all’efficienza e alprestigio dell’ufficio” arrecato dallapermanenza del lavoratore

25 Cass. Sez. lav. 5320/10-3-2006 sent. 17786/12-12-2002 sopra richiamate. La Corte, con la sentenzadel 2006 non si discosta dalle deduzioni dellasentenza della Corte d’Appello impugnataladdove ritiene legittimo il trasferimento di unalavoratrice - contestuale al mutamento dimansioni - in quanto … pare determinato daesigenze obiettive di difficoltà di rapporto coicolleghi

26 Cass. sent. 4265/2007 ..la materia può ritenersisistemata nei seguenti termini: il trasferimentodel dipendente dovuto ad incompatibilitàaziendale, trovando la sua ragione nello stato didisorganizzazione e disfunzione dell’unitàproduttiva, va ricondotto alle esigenze tecniche,organizzative e produttive, di cui all’art. 2103cod. civ., piuttosto che, sia pure atipicamente, aragioni punitive e disciplinari, con laconseguenza che la legittimità delprovvedimento datoriale di trasferimentoprescinde dalla colpa (in senso lato) deilavoratori trasferiti, come dall’osservanza diqualsiasi altra garanzia sostanziale oprocedimentale che sia stabilita per le sanzionidisciplinari. In tali casi, il controllogiurisdizionale sulle comprovate ragionitecniche, organizzative e produttive, chelegittimano il trasferimento del lavoratoresubordinato, deve essere diretto ad accertaresoltanto se vi sia corrispondenza tra ilprovvedimento datoriale e le finalità tipichedell’impresa e, trovando un preciso limite nelprincipio di libertà dell’iniziativa economicaprivata (garantita dall’art. 41 Cost.), il controllostesso non può essere esteso al merito dellascelta imprenditoriale, né questa devepresentare necessariamente i caratteri dellainevitabilità, essendo sufficiente che iltrasferimento concreti una tra le scelteragionevoli che il datore di lavoro possa adottaresul piano tecnico, organizzativo o produttivo.

27 Consiglio di Stato sent. 2970/03 – Vedi anchel’ultima sentenza del Tar di Lecce n. 294/2007,depositata nel febbraio u.s. che giustifical’esistenza del trasferimento per incompatibilitàambientale quale provvedimento che, mirandoa garantire il corretto funzionamento dell’ufficioalla stregua dei fondamentali principi di cuiall’art. 97 Cost., rientra nella potestàorganizzatoria - non sanzionatoria -dell’amministrazione pubblica ed è, pertanto,ampiamente discrezionale…

28 Sull’inesistenza di comprovate ragioni tecniche,organizzative e produttive vedi; Stefano Gennai

Bossing, mobbing, straining nel pubblicoimpiego. Il trasferimento per ritorsione: analisidi un caso. in LavoroPrevidenza.com, novembre2006

29 Cass. 11103/2006

30 Contra Cass. 16801/2002 dove l’onere probatoriodel datore di lavoro può risultare ampliato pereffetto di disposizioni collettive che, integrandoin senso più favorevole la disciplina dell’art. 2103c.c. - che attiene soltanto alle ragioni tecniche,organizzative e produttive - assegnino rilievoanche a condizioni di ordine personale efamiliare del lavoratore. Queste devonocomunque essere valutate in applicazione diprincipi di correttezza e buona fede ex artt. 1175e 1375 c.c. e il datore di lavoro, qualora possa farfronte alle predette ragioni avvalendosi disoluzioni organizzative per lui paritarie, è tenutoa preferire quella meno gravosa per ildipendente. Vedi anche Cass. 5161/2004 dove si avalla la tesidel giudice di merito che …giustamente non haesaminato l’esistenza di eventuali ragioniproduttive giustificative del trasferimentoavendo correttamente ritenuto che le stesse nonpossono ledere il diritto alla conservazione dellaprofessionalità la cui tutela è prevalente rispettoalle esigenze organizzative del datore di lavoro.Infine, anche in alcuni settori del privato i criteridell’art. 2103 cc vengono integrati da principigenerali di buona fede e correttezza; peresempio nel settore del credito bancario, l’art.110 del CCNL dei dipendenti bancari del 1994 e1995 prevede che Il trasferimento del lavoratoread una unità produttiva situata in comunediverso, può essere disposto dall’azienda soloper comprovate esigenze tecniche, organizzativee produttive. Nel disporre il trasferimento,l’azienda terrà conto anche delle condizionipersonali e di famiglia dell’interessato.

31 Cass. 5320/2006 … il controllo giurisdizionale -sulle comprovate ragioni tecniche, organizzativee produttive che legittimano il trasferimento dellavoratore subordinato - deve essere diretto adaccertare soltanto se vi sia corrispondenza tra ilprovvedimento di trasferimento e le finalitàtipiche perseguite dal datore di lavoro né puòessere esteso al merito della scelta datoriale, nèquesta deve presentare necessariamente icaratteri dell’inevitabilità, essendo sufficienteche il trasferimento concreti una tra le scelteragionevoli, che il datore di lavoro possaadottare sul piano tecnico, organizzativo oproduttivo. L’accertamento, nel caso concreto,della prospettata fattispecie legittimante iltrasferimento del lavoratore (comprovate ragionitecniche, organizzative e produttive, di cuiall’articolo 2103 c.c., cit, appunto) si risolve, poi,in un accertamento di fatto riservato al giudicedi merito e, come tale, è sindacabile, in sede dilegittimità, sotto l’unico profilo - deducibilenella stessa sede - del vizio di motivazione (art.360 c.p.c., n. 5). (cfr. tra le tante Cass. n. 11624del 2002, Cass. n. 17786 del 2002, Cass. n. 11597del 2003).

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35 Cass.9290/04 …ai fini dell’efficacia delprovvedimento di trasferimento del lavoratore,non è necessario che vengano contestualmenteenunciate le ragioni del trasferimento stesso,atteso che l’art. 2103 c.c., nella parte in cuidispone che le ragioni tecniche, organizzative eproduttive del provvedimento siano comprovate,richiede soltanto che tali ragioni, ove contestate,risultino effettive e di esse il datore di lavorofornisca la prova. Pertanto, l’oneredell’indicazione delle ragioni del trasferimentoche, in caso di mancato adempimento, determinal’inefficacia sopravvenuta del provvedimento,sorge a carico del datore di lavoro soltanto nelcaso in cui il lavoratore ne faccia richiesta -dovendosi applicare per analogia la disposizionedi cui all’art. 2 L. 15 luglio 1966, n. 604, cheprevede l’insorgenza di analogo onere nel caso incui il lavoratore licenziato chieda al datore dilavoro di comunicare i motivi del licenziamento -fermo restando che il suddetto onere dicomunicazione, al pari di quanto avviene in temadi licenziamento ai sensi della norma da ultimocitata non riguarda anche le fonti di prova deifatti giustificativi del trasferimento (Cass.12912/1999; 1912/1998; 4823/1996; 909/1995;9011/1001).

36 Cass. 10047/2004 si ribadisce il costanteprincipio giurisprudenziale, affermato in tema dilicenziamento, ed egualmente valido in materiadi trasferimento, secondo cui l’onere della provadel carattere ritorsivo nel provvedimentoadottato dal datore di lavoro grava sul lavoratoree può essere assolto con la dimostrazione dielementi specifici tali da far ritenere consufficiente certezza l’intento di rappresaglia... ilquale intento - è opportuno ricordarlo,derivandone una particolare gravità degli oneriprobatori per il lavoratore che ne è gravato -deve avere avuto efficacia determinativaesclusiva della volontà del datore di lavoro,anche rispetto ad altri fatti rilevanti ai fini dellaconfigurazione di un provvedimento legittimo.

37 Cass. 1396-06; L’art. 33, quinto comma, dellalegge 5.2.1992, n. 104, secondo cui “il genitore oil familiare lavoratore, pubblico o privato, cheassista con continuità un parente o affine entroil terzo grado handicappato, ha diritto ascegliere, ove possibile, la sede piu’ vicina alproprio domicilio e non può essere trasferitosenza il suo consenso ad altra sede” vainterpretato nel senso che ci si riferisce asituazioni in cui il dipendente sia ilfondamentale punto di riferimento perl’assistenza del disabile, quanto meno sotto ilprofilo della costante organizzazione esupervisione delle cure necessarie, delle buonecondizioni di vita e delle relazioni affettive,anche senza assumere necessariamente inproprio l’intera effettuazione materialedell’assistenza stessa. vedi anche Tar Lazio, Sezione I Quater, sentenza10 febbraio 2005 n° 2387.

32 Cass.6117/2005 La legittimità del provvedimentoaziendale deve essere verificata alla streguadella sua “ragionevolezza”, concetto questo conil quale la Corte ha inteso far riferimento aiprincipi di correttezza e buona fede che devonosempre informare il comportamento delle particontrattuali. La rilevanza dei richiamati principidi cui agli artt. 1175 e 1375 c.c. anche in tema ditrasferimento del lavoratore esclude che ildatore di lavoro possa allegare resistenza di unapluralità di ragioni organizzative e produttive,ordinate secondo una scala di priorità, elimitarsi poi, in caso di contestazione, a provaresoltanto la ragione secondaria omettendo laprova di quella principale.

33 In termini, Cass. 11103/06 e Cass. 15761/05. con lasentenza del 2006 la Suprema Corte ribadiscel’obbligo del datore di lavoro alla prova dellecomprovate ragioni tecniche, organizzative eproduttive, salvo quando non sia ricorrentepropriamente un caso di trasferimento, ma unamera assegnazione del dipendente ad un altroposto nell’ambito dello stesso ufficio. (Nellaspecie, la S.C. ha rigettato il ricorso di unadipendente comunale che aveva impugnato ladelibera di assegnazione della stessa ad altremansioni equivalenti nell’ambito della medesimaamministrazione, previa soppressione di unposto corrispondente alla relativa qualificafunzionale rivestita nell’ufficio di provenienza, esenza che, però, fosse intervenuto alcunmutamento del luogo geografico di esecuzionedella prestazione, essendo, altresì, rimastocongruamente accertato, da parte del giudice dimerito, che le nuove mansioni non avevanocomportato alcuna “dequalificazione” e che ladecisione del datore di lavoro, siccome dettatadall’esigenza di far cessare situazioni di illegalitàpresso l’ufficio a quo, non presentava caratteri diarbitrarietà e di illiceità.Nella sentenza del 2005 la Suprema Corte, neldecidere sul riconoscimento o nondell’indennità di trasferimento, non ha accolto lededuzioni delle Ferrovie dello Stato spa cheriteneva il provvedimento di trasferimento didue dirigenti avente natura “meramenteamministrativa” senza che sussistesse alcunospostamento dell’unità produttiva, da Terni aCiampino).

34 Cass. 11660/03 e Cass. 6117/2005. In questo casoè stato riconosciuto illegittimo il trasferimentodel lavoratore da Roma a Foggia avendo ildatore di lavoro indicato, quale ragioneprincipale - e non secondaria - deltrasferimento, l’impossibilità di utilizzare ildipendente nella unità produttiva di partenzasita in Roma. Il mancato assolvimentodell’onere della prova dell’esigenza tecnicoorganizzativa rende illegittimo il provvedimentodi trasferimento, a nulla rilevando l’allegazionedi una seconda e subordinata ragione relativaalle necessità dell’unità produttiva didestinazione.

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E’ stata apportata una correzione al testo delcontratto a margine riportato, sottoscritto in data 1°ottobre 2007. Poiché si tratta di mero errore materialee la rettifica apportata non altera i contenutisostanziali dell’accordo sottoscritto, non apparenecessario, ad avviso dell’Agenzia, procedere ad unanuova sottoscrizione da parte dei soggetti firmataridel contratto. La correzione riguarda la tabella D allegata alcontratto, relativa agli incrementi mensili dellaindennità di ente. L’errore materiale era relativo agliimporti in entrata riportati in tabella, per le sole areeA e B, ridotti di euro 0,10, rispetto agli effettiviimporti risultanti dal precedente CCNL sottoscrittoin data 8/5/2006 (si veda, in particolare, la tabella C ditale contratto).

Con la firma delle ipotesi di accordo la dirigenzasanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa(Area III) e la dirigenza medico veterinaria (Area IV)del Servizio sanitario nazionale aderiscono alcostituendo fondo di pensione complementare per ilavoratori dei Comparti delle Regioni, delleAutonomie locali e della Sanità, denominato Perseo(già istituito con accordo del 14 maggio 2007). La potenziale platea, interessata a questo fondo, chevalorizza il pilastro della previdenza complementaredi fonte negoziale nel settore pubblico, è di circa 143mila possibili partecipanti. Nel testo, oltre adindicare i soggetti che possono aderirvi e con qualetipo di contratto, sono individuate le contribuzionidovute ed è fissata la misura a carico sia delleamministrazioni sia dei lavoratori; viene inoltreindicata la quota una tantum per l'adesione, dovutadalle Amministrazioni, in un’unica soluzione,mentre quella a carico del dipendente sarà fissatadal Consiglio di Amministrazione del Fondo.

L’interpretazione autentica è stata richiesta dalgiudice del lavoro della Corte d’Appello di Palermo –Sezione lavoro e previdenza - il quale ha ritenutoche per potere definire la controversia di cui algiudizio è necessario risolvere in via pregiudiziale laquestione concernente “la spettanza o meno dellaretribuzione di posizione e dell’indennità diesclusività del rapporto di lavoro, relativamente aimedici già in rapporto convenzionale con il SSN esuccessivamente inquadrati con rapporto dipubblico impiego nel ruolo del SSN a seguito di

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Comparto Enti pubblicinon economiciCCNL relativo alpersonale non dirigenteper il quadriennionormativo 2006 - 2009 edil biennio economico2006 - 2007: errata corrige

21 gennaio 2008

Dirigenza Area III (Sanitàamministrativa, sanitaria,tecnica e professionale)Ipotesi di accordo perl’adesione al Fondonazionale di pensionecomplementare per ilavoratori dei Compartidelle Regioni e delleAutonomie locali e delServizio sanitarionazionale

Dirigenza Area IV (Sanitàmedica e veterinaria)Ipotesi di accordo perl’adesione al Fondonazionale di pensionecomplementare per ilavoratori dei Compartidelle Regioni e delleAutonomie locali e delServizio sanitarionazionale

25 gennaio 2008

Dirigenza Area IV (Sanitàmedica e veterinaria Verbale e relazione diaccompagno dellariunione perl’interpretazioneautentica degli artt. 3 e 5del CCNL 8 giugno 2000 -II biennio economico

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esami per colloquio e titoli”. Considerato che si sono svolte presso l'ARANapposite riunioni al termine delle quali non è statoraggiunto un unanime consenso che, inconsiderazione del parere n. 955 del 2001 delConsiglio di Stato, costituisce di fatto unimpedimento al raggiungimento dell’accordo diinterpretazione autentica in questione. Inoltre le OO.SS. presenti alla riunione,confermando il CCNL del 12.7.2002 di“Interpretazione autentica degli artt. 5 e 12 del CCNL- II biennio economico 2000-2001 - dell’area delladirigenza medica e veterinaria del SSN, stipulato l’8giugno 2000”, hanno peraltro riscontrato come, nelcaso di specie, si sia in presenza di materia regolatada norma di legge (DPCM 8.3.2001), riguardantedestinatari determinati e non suscettibile diapplicazione analogica. Le parti hanno preso atto dell'impossibilità dipervenire al richiesto accordo di interpretazioneautentica.

Nel contratto, che conferma la precedentearticolazione delle aree dirigenziali, le partifirmatarie hanno convenuto, in una dichiarazionecongiunta, di istituire una commissione bilateralecon il compito di formulare ipotesi di aggregazione eriduzione delle suddette aree dirigenziali. L’accordo riguarda circa 170 mila dirigenti pubblicicompresi quelli di livello dirigenziale generale eraggruppa questo personale in otto aree autonomedi contrattazione: - nell’area I i dirigenti dei ministeri compresi quelli

delle professionalità sanitarie del Ministero dellasalute (art.2 della Legge n. 120/2007);

- nell’area II i dirigenti del Comparto Regioni eAutonomie locali;

- nell’area III i dirigenti dei ruoli sanitario,professionale, tecnico, amministrativo delComparto del Servizio sanitario nazionale;

- nell’area IV la dirigenza medico – vetrinaria,comprendente medici, veterinari ed odontoiatri delServizio sanitario nazionale;

- nell’area V i dirigenti dei Comparti Scuola edIstituzioni di alta formazione e specializzazioneartistica;

- nell’area VI i dirigenti dei Comparti delle Agenziefiscali ed Enti pubblici non economici, compresi iprofessionisti del Comparto Enti pubblici noneconomici, collocati in apposita separata sezione aisensi dell’art. 40, comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001;

- nell’area VII i dirigenti dei Comparti Università edIstituzioni ed Enti di ricerca e sperimentazione;

- nell’area VIII i dirigenti del Comparto dellaPresidenza del consiglio dei ministri.

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1 febbraio 2008

Accordi quadro Dirigenza Accordo quadro per ladefinizione delleautonome aree dicontrattazione delladirigenza per ilquadriennio 2006 - 2009

Le decorrenze normative ed economiche delladisciplina contrattuale per i dipendentidall’Unioncamere erano disallineate rispetto aquelle previste per i diversi comparti dicontrattazione del pubblico impiego e per gli altrienti di cui all’art. 70 del D.Lgs. n. 165/2001. Vi eraperciò l’esigenza di unificarle con un “CCNL ponte”.Peculiarità del testo contrattuale sottoscritto è,infatti, quella di aver operato tali correzioni. Elementi di novità inseriti nell’accordo sono: - una sostanziale innovazione del sistema di

classificazione, che introduce importanti elementidi flessibilità nella gestione delle risorse umane evalorizzazione della professionalità e del meritoindividuale;

- la revisione delle norme in materia di sanzionidisciplinari;

- per le relazioni sindacali, l’introduzione delladisciplina relativa al comitato paritetico sulfenomeno del mobbing (presenti nei contratti dellatornata 2002-2005).

Per quanto concerne la parte economica, gliincrementi stipendiali erogati sono stati pari a 141euro a regime, di cui 127 euro destinati allaretribuzione tabellare e i restanti 14 euro al fondoper le politiche del personale e per la produttività.

Con la firma della presente Ipotesi di sequenzacontrattuale le parti hanno individuato gli esattiparametri e valori unitari annui in base ai qualieffettuare la ripartizione delle risorse per il fondodell’istituzione scolastica tra le singole istituzioniscolastiche ed educative. Si è dato altresì seguito all’impegno di riconosceregli ulteriori benefici economici per il biennio 2006 -2007, in attuazione del protocollo tra Governo eSindacati del 29 maggio 2007, a seguitodell’approvazione della Legge Finanziaria per l’anno2008 che ha previsto gli appositi stanziamentiaggiuntivi. Nella presente ipotesi di sequenza, inoltre, incoerenza con le finalità di valorizzazione delpersonale docente indicate dalla stessa LeggeFinanziaria, è stato possibile prevederel’utilizzazione delle risorse derivanti dal processotriennale di razionalizzazione dello stesso personale.

L’interpretazione autentica è stata richiesta dalgiudice del lavoro del Tribunale di Roma, il quale haritenuto che per potere definire la controversia di cuial giudizio è necessario risolvere in via pregiudizialela questione concernente: se il trattamentoeconomico indicato in nota nella contrattazionecollettiva per il periodo 1998-2001 e per il periodo2002-2005, determinato con riferimento alle posizioni

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11 febbraio 2008

Enti art. 70 D.Lgs.n. 165/2001 CCNL relativo alpersonale non dirigentedell'Unioncamere per ilperiodo normativo 2003 -2005 e il biennioeconomico 2004 - 2005

13 febbraio 2008

Comparto Scuola Ipotesi di sequenzacontrattuale ai sensi degliartt. 85 e 90 del CCNL29.11.2007 relativo alpersonale non dirigentedel Comparto Scuola peril quadriennio normativo2006 - 2009 e biennioeconomico 2006 - 2007

25 febbraio 2008

Comparto SanitàVerbale e relazione diaccompagno dellariunione perl’interpretazioneautentica dell'art. 31,

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dei dipendenti già collocati nell’ex livello VIII bis epoi confluiti nella categoria Ds (fasce 1 e 2), deveritenersi comprensivo sia dello stipendio base chedello sviluppo delle fasce retributive di competenza. Considerato che si sono svolte presso l'ARANapposite riunioni al termine delle quali non è statoraggiunto un unanime consenso che, inconsiderazione del parere n. 955/2001 del Consigliodi Stato, costituisce di fatto un impedimento alraggiungimento dell’accordo di interpretazioneautentica in questione. Le parti hanno preso atto dell'impossibilità dipervenire al richiesto accordo di interpretazioneautentica.

Con la firma del verbale a margine, le parti hannoconvenuto sull'opportunità di introdurre le normerelative alle infrazioni e sanzioni disciplinari, previsteper il personale dei livelli delle Agenzie fiscali, anchenei contratti dei comparti di cui le stesse sonoresponsabili e che analoghe discipline siano previstenei contratti relativi alle aree della dirigenza di cui lemedesime sono responsabili. Tali norme riguardanoi casi di arresto in flagranza di reato, perconcussione, peculato e corruzione, confermato dalGip, che consentono all’Amministrazione, espletatala procedura disciplinare, di poter procedere allicenziamento, anche prima della conclusione delprocesso penale.

L’Ipotesi interessa circa 59 mila dipendenti cosìdivisi: Agenzie delle entrate (35.500), Agenzie delterritorio (10.838), Agenzie delle dogane (485). Per la prima volta entra a far parte di questocomparto il personale dell’Amministrazioneautonoma dei Monopoli di Stato (1340 dipendenti) alquale, dall’entrata in vigore dell’accordo, saràapplicata la disciplina contrattuale delle Agenziefiscali. La trattativa ha confermato il sistema di relazionisindacali definendo in modo più puntuale le materiedelle stesse, con particolare riguardo alla disciplinadegli eventuali progetti di internalizzazione edesternalizzazione delle attività e dei servizi delleAgenzie. Inoltre si è sviluppata su normative relativeall’ordinamento professionale. Ampio spazio è stato dedicato all’incentivazionedella misurazione e valutazione della qualità deiservizi, rafforzando la normativa già prevista neiprecedenti contratti, introducendo istituticontrattuali tendenti alla valorizzazione delpersonale con meccanismi che garantiscano laselettività delle erogazioni premiali, tese a

CONTENUTO/NOTEEVENTO

comma 7, art. 40, comma2 e relative tabelleallegate al CCNL del 7aprile 1999 del personalenon dirigente

26 febbraio 2008

Comparto Agenzie fiscaliVerbale d’Intesa perl’introduzione dellenorme contenute nell’art.8, commi 3 e 4 dell’Ipotesidi CCNL relativo alpersonale non dirigentedelle Agenzie fiscali,anche nei contratti deicomparti e delle areedella dirigenza di cui lestesse Organizzazioni eConfederazioni sindacalisono responsabili.

26 febbraio 2008

Comparto Agenzie fiscaliIpotesi di CCNL relativoal personale nondirigente del Compartodelle Agenzie fiscali per ilquadriennio normativo2006-2009 e biennioeconomico 2006-2007

remunerare il merito, l’impegno, la produttività. Inoltre, il contratto ha confermato il ruolo dellaformazione, presupposto e condizione per scelteinnovative e di riprogettazione dei servizi, permigliorare l’attività tutta delle Agenzie e levastrategica per l’evoluzione professionale, necessariaaltresì a favorire il consolidarsi di una nuova culturagestionale improntata al risultato. Infine, nel caso di arresto in flagranza di reato,confermato dal Gip, l’Amministrazione, espletata laprocedura disciplinare, può procedere allicenziamento, anche prima della conclusione delprocesso penale. L’aumento medio complessivo a regime è di 116 euromensili per tredici mensilità. Sono previste duetranches di aumento stipendiale al 1° gennaio 2006 eal 1° febbraio 2007 per complessivi 94 euro. Larestante quota è finalizzata all’aumentodell’indennità di Agenzia (10 euro al mese, adecorrere dal 1° gennaio 2007) e al Fondo per lepolitiche di sviluppo delle risorse umane e per laproduttività (12 euro al mese, dal 1° marzo 2007). Imiglioramenti stabiliti consentono la crescita dellaretribuzione media complessiva del 4,85% così comedefinito dalla Legge Finanziaria per il 2008.

L’Ipotesi di contratto che interessa circa 550 miladipendenti, è indubbiamente rilevante sotto ilprofilo qualitativo, perché ridefinisce le normenegoziali relative alle infrazioni e sanzionidisciplinari. Vi è prevista, infatti, la possibilità diapplicare la sanzione del licenziamento, nei casi diconcussione, peculato e corruzione, anche primadella conclusione del procedimento penale, qualorail dipendente, colto in flagranza di reato, sia statoarrestato e l’arresto sia stato confermato dal Gip. L’accordo amplia anche le fattispecie di infrazionisanzionabili, per tutelare il cittadino-utente daeventuali comportamenti offensivi e al contempogarantire i valori etici e l’immagine delle pubblicheamministrazioni. Infine, si è concordato che alleselezioni per le progressioni economiche all’internodelle aree, potranno essere ammessi solo idipendenti che abbiano maturato il requisito dellapermanenza di ventiquattro mesi nella posizione ingodimento. La parte economica eroga un aumento mediomensile a regime pari a 91 euro dal 1° febbraio 2007,che corrisponde al 4,85% previsto dall’accordoGoverno Sindacati del 29 maggio 2007.

L’Ipotesi interessa 574.000 dipendenti del CompartoSanità. Nel solco delineato dagli ultimi contratti sono stateapportate, al sistema regolamentare, importanti

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28 febbraio 2008

Comparto Regioni edAutonomie localiIpotesi di CCNL delpersonale non dirigentedel Comparto Regioni eAutonomie localiquadriennio normativo2006-2009 biennioeconomico 2006-2007

29 febbraio 2008

Comparto SanitàIpotesi di CCNL del

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modifiche e integrazioni. L‘Amministrazione,espletata la procedura disciplinare, potrà procedereal licenziamento, nel caso che il dipendente sia statoarrestato in flagranza di reato e l’arresto sia statoconfermato dal Gip, anche prima della conclusionedel processo penale. L’orario di lavoro è stato regolamentato secondoprincipi di flessibilità che contemperino modalità diorganizzazione aziendale, salvaguardia di livelliottimali di assistenza ai cittadini e protezione dellasalute e delle energie psico-fisiche dei lavoratori.Infine, alle selezioni per le progressioni economicheall’interno delle aree, potranno essere ammessi soloi dipendenti che abbiano maturato il requisito dellapermanenza di ventiquattro mesi nella posizione ingodimento. Gli aumenti stipendiali medi previsti sono pari a 101euro mensili a regime. Per il finanziamento dellerisorse per la contrattazione integrativa sono statistanziati 13,5 euro per ogni dipendente per l’anno2007 e 28,7 euro per l’anno 2008.

I contratti riguardano 405 dirigenti delle Università edegli Enti di ricerca e di sperimentazione (Area VII).La parte normativa del contratto è stata disciplinatain sostanziale analogia con quella dei dirigenti deiMinisteri. Per quanto riguarda la parte economica, lerisorse erogate assicurano incrementi retributivi parial 5,66% della retribuzione base, per il primo biennioeconomico, ed al 5,06% per il secondo. Gliincrementi decorrono dal 1° gennaio 2002 al 31dicembre 2005.

Sono state sottoscritte le Ipotesi di CCNL deiSegretari comunali e provinciali per il quadriennionormativo 2002-2005 e per i due bienni economici2002-2003 e 2004-2005.

CONTENUTO/NOTEEVENTO

Comparto del Serviziosanitario nazionalequadriennio normativo2006-2009 e biennioeconomico 2006-2007

5 marzo 2008

Dirigenza Area VII(Università ed Entidi ricerca esperimentazione)CCNL relativo alpersonale dell’Area VIIper il quadriennionormativo 2002-2005ed il biennio economico2002-2003 CCNL relativo alpersonale dell’AREA VIIper il biennio economico2004-2005

7 marzo 2008

Comparto Regionied Autonomie localiCCNL dei Segretaricomunali e provincialiper il quadriennionormativo 2002 - 2005e per il biennioeconomico 2002 - 2003CCNL dei Segretaricomunali e provincialiper il biennio economico2004 - 2005.

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SANZIONI DISCIPLINARI

Corte di Cassazione - Sezione lavorosentenza 4 luglio 2007 n. 15050(Presidente Mattone, RelatoreMaiorano).Illegittimità licenziamento disciplinare -contestazione di addebiti.

E’ illegittimo il licenziamentodisciplinare comunicato al lavoratore“con effetto immediato” insieme allacontestazione degli addebiti, in quantoviola le garanzie previste dall’ art. 7 dellaL. N. 300/70.

La controversia riguarda un dipendented’azienda (la Biv Italia) al quale venivacontestato un comportamento tale daimpedire la visita per l’accertamentodella malattia disposto dall’azienda econ le stesse modalità gli venivacomunicata la volontà dell’azienda diinterrompere “con effetto immediato” ilrapporto di lavoro esistente tra le parti. Il dipendente ha impugnato ilprovvedimento lamentando laviolazione dell’art. 7, c. 2, della Legge n.300/70 nella parte in cui prevede che ildatore di lavoro non può adottare alcunprovvedimento disciplinare neiconfronti del lavoratore senza averglipreventivamente contestato l’addebito esenza averlo sentito a sua difesa. In ognicaso i provvedimenti disciplinari piùgravi del rimprovero verbale nonpossono essere applicati prima chesiano trascorsi cinque giorni dallacontestazione per iscritto del fatto chevi ha dato causa. L’illegittimità del comportamentodell’azienda è stato riconosciuto daiGiudici di primo e secondo grado iquali hanno condannato il datore dilavoro alla reintegrazione deldipendente nel posto di lavoro nonchéal risarcimento del danno. In particolare il Giudice di merito harilevato che la contestazionedell’addebito disciplinare doveva esserepreventiva rispetto al provvedimento,per cui, nel caso di un’irrogazione dellasanzione, contestuale allacontestazione degli addebiti, questa era

da considerarsi nulla e,conseguentemente, la contestazioneinidonea a dare vita ad un separatoprovvedimento per violazione dell’art.7, Legge n. 300/70. Ancora più incisiva e determinata risultala posizione assunta dalla SupremaCorte la quale, nel dichiarare la nullitàdel comportamentodell’amministrazione, ribadisce ilprincipio di diritto, già affermato inmateria, secondo cui “nel licenziamentodisciplinare la contestazionedell’addebito e la comminatoria dellicenziamento possono esserecontenute nel medesimo atto inmancanza di disposizioni che vietinotali modalità di esercizio dei poteri deldatore di lavoro, se viene concesso allavoratore il termine di legge di cinquegiorni per fornire le proprie discolpe eviene precisato che, qualora egli non siavvalga di tale possibilità, il rapporto dilavoro si intenderà risolto senzaulteriore preavviso dal giornosuccessivo alla scadenza del termine”. Pertanto, proseguono i Giudici lacomminatoria del licenziamentocontestuale alla contestazionedell’addebito giammai può essereintimata con effetto immediato, in talmodo sopprimendo di fatto il terminefissato per la difesa del lavoratoreincolpato.

Corte di Cassazione Sez. Lavoro n. 4932del 2 marzo 2007 (Presidente Ciciretti,Relatore Curcuruto). Fatti illeciti e provvedimentodisciplinare

La pubblica amministrazione, quandosia venuta a conoscenza di illeciticommessi da un dipendente prima dellacomunicazione della sentenza penale, ètenuta ad avviare tempestivamente ilprocedimento disciplinareeventualmente sospendendolo nel casodi instaurazione del giudizio penale inapplicazione del principiodell’immediatezza della contestazione.

Il fatto riguarda un dipendentecomunale il quale era stato denunciato

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sarà il Giudice del merito ad accertarequindi in base alle risultanze di causa,quando il Comune abbia avutoconoscenza dei fatti poi contestati aldipendente dando adeguatagiustificazione del risultato di taleindagine, e valuterà, rispetto almomento così individuato, latempestività della contestazione e laconseguente legittimità dellicenziamento. Ciò in quanto, prosegue,non è dato affermare che il solo fattoche l’illecito del dipendente di unapubblica amministrazione rivestacarattere penale sia idoneo a modificareradicalmente lo stesso potere di recessodisciplinare del datore di lavoro, delquale l’immediatezza dellacontestazione è per giurisprudenzacostante, elemento costitutivo. Infine, conclude la Cassazione, la Leggen. 97/2001 non somministra di per séargomenti per ritenere chel’amministrazione possa indebitamentedifferire l’apertura del procedimentodisciplinare, una volta venuta aconoscenza dei fatti che logiustifichino.

Corte di Cassazione sez. lav. n. 20733del 3 ottobre 2007. Codice disciplinare e locali di affissione– art. 7, L. n. 300/70

Non esiste un obbligo di affissione dellenorme disciplinari nelle bachecheaziendali né in locali dove i lavoratoridebbano necessariamente passare, mal’affissione deve essere effettuata inlocali nei quali sia garantito il liberoaccesso.

La controversia riguardal’interpretazione dell’art. 7, comma 1,Legge n. 300/70 in tema di sanzionidisciplinari che, relativamente al luogoin cui debba essere affisso il codicedisciplinare, si limita a prescriveretestualmente: le norme disciplinaridevono essere portate a conoscenza deilavoratori mediante affissione in luogoaccessibile a tutti. La Cassazione è intervenuta con lasentenza in commento accogliendo il

dal sindaco per reati penali per i quali,successivamente, era stato rinviato agiudizio. L’amministrazione, avuta notizia deifatti, ha sospeso in via cautelare ildipendente dal servizio. A seguito diuna sentenza penale di condannairrevocabile, l’amministrazione halicenziato il dipendente contestandoglii fatti per i quali era stato condannato. Il dipendente comunale ha impugnato illicenziamento lamentando il ritardodell’amministrazione nellacontestazione degli addebiti disciplinariavvenuta molto tempo dopo laconoscenza dei fatti. In prima istanza ilTribunale ha annullato il provvedimentodell’amministrazione, mentre il Giudicedi appello ha riformato la decisionesostenendo invece la tempestività degliaddebiti da parte dell’amministrazioneresistente e la conseguente liceità dellicenziamento, con la motivazione chela sentenza penale definitiva non erastata formalmente comunicataall’amministrazione e pertanto iltermine di inizio del procedimento,stabilito in 90 giorni dall’art. 10 dellaLegge n. 97/2001 non potevaconsiderarsi decorso (il termine è statomodificato dalla Corte cost. sentenza n.97/2001). La Corte di Cassazione, nell’impugnarela sentenza, ha rinviato la causa pernuovo esame alla Corte di Appelloenunciando il principio di diritto che incaso di illeciti disciplinari commessianteriormente all’entrata in vigore dellaL. n. 97/2001, la disposizione transitoriadi cui all’art. 10, 3° comma, della legge -quale risulta a seguito della sentenzadella Corte costituzionale n. 186/04 -, inbase alla quale il termine di 90 giorni peravviare il procedimento disciplinaredecorre dalla comunicazione dellasentenza penale, non trova applicazionequando l’amministrazione abbia avutonotizia dei fatti prima di dettacomunicazione, nel qual caso è tenutaad avviare tempestivamente ilprocedimento disciplinareeventualmente sospendendolo nel casodi instaurazione del giudizio penale. Enel caso in esame, osserva ancora che

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ricorso di una Società privata che avevainflitto una sanzione disciplinare adalcuni lavoratori per non avereeffettuato, durante l’orario di lavoro, lamanutenzione ordinaria di alcunimacchinari. I dipendenti hanno impugnato lesanzioni disciplinari irrogate dal datoredi lavoro lamentando la mancataesposizione del codice disciplinare,ottenendo una sentenza favorevole siain primo che in secondo grado. L’azienda interessata ha propostoricorso in Cassazione per violazione efalsa applicazione dell’art. 7 della Leggen. 300/70, in particolare, relativamenteall’interpretazione da dare all’inciso “Lenorme disciplinari relative alle sanzionidevono essere portate a conoscenzamediante affissione in luogo accessibilea tutti”.

La Corte accoglie il ricorso sanzionando,preliminarmente, il comportamento deilavoratori, che non avevano adempiutoai propri doveri contrattuali e,relativamente al predetto art. 7, precisache la predetta norma non detta alcunaindicazione specifica sui requisiti che illuogo deve possedere per essereritenuto idoneo a garantire laconoscibilità della normativadisciplinare, l’unico elemento rilevanteè che i locali in cui sono affisse ledisposizioni siano accessibililiberamente a tutti i lavoratori. Questoobbligo a carico del datore di lavoro nonpuò essere ristretto alla necessità che ilocali in cui viene effettuata l’affissionenon siano chiusi e che tutti i dipendentiabbiano piena libertà di accedervi senzaimpedimenti di sorta e senza doverchiedere permessi particolari; lapossibilità di recarsi nei locali in cuisono esposte le norme disciplinari deveessere effettiva non meramente teorica,e perciò rientra nel concetto di liberoaccesso anche la comodità dell’accesso,la necessità che non sussistanodifficoltà particolari. Ugualmente lalegge non richiede che l’affissionevenga effettuata nelle bachecheaziendali, che possono mancare oessere destinate ad altre comunicazioni

e che comunque non rendono piùagevole la lettura delle norme.

Corte di Cassazione n. 10668/2007(Presidente Ciciretti - Relatore Picone)Impiegato pubblico - procedimentodisciplinare – Termine di 20 giorni per lacontestazione –Natura non perentoria –Requisito dell’immediatezza - Sussiste.

Il fatto riguarda un dipendentedell’Agenzia delle entrate licenziato permotivi disciplinari il quale avevalamentato l’inosservanza da parte dellaP.A. della perentorietà del termine di 20giorni stabilito dall’art. 24 del CCNL1995 del Comparto Ministeri chedispone: “l’amministrazione, fattaeccezione per il rimprovero verbale, nonpuò adottare alcun provvedimentodisciplinare se non previa contestazionescritta dell’addebito, da effettuarsitempestivamente e, comunque, nonoltre 20 giorni da quando l’ufficioistruttore, secondo l’ordinamentodell’amministrazione, è venuto aconoscenza del fatto e senza aversentito il dipendente a sua difesa conl’eventuale assistenza di un procuratoreovvero di un rappresentantedell’associazione sindacale cui egliaderisce o conferisce mandato”. Secondo il dipendente le ragioni cheavrebbero impedito l’inosservanza deitermini avrebbero dovute essereallegate e provate dall’amministrazionestessa. Inoltre il dipendente avevaanche lamentato la violazione dell’art.55 del D.Lgs. n. 165/2001 nella parte incui dispone che “ogni provvedimentodisciplinare ad eccezione delrimprovero verbale deve essere adottatoprevia tempestiva contestazione scrittadell’addebito al dipendente, che vienesentito a sua difesa con l’eventualeassistenza di un procuratore ovvero diun rappresentante dell’associazionesindacale cui aderisce o conferiscemandato”.

Il Tribunale di Avellino e la Corte diappello di Napoli hanno ritenutolegittimo il licenziamento intimatoglidall’amministrazione per motivi

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giurisprudenza (Cass. 9955/2005) è fermanel ritenere la necessità che lacontestazione degli addebiti disciplinarisia tempestiva, dovendosi altrimentiritenere che il datore di lavoro nonabbia interesse all’esercizio del poteredisciplinare e incontrando comunquetale esercizio il limite della correttezza edella buona fede in considerazione deldiritto all’effettività della difesaspettante al lavoratore”.

Corte di Cassazione sez. lavoro 9maggio 2007, n. 10547 (Presidente DeLuca - Relatore Balletti). Dequalificazione – sospensione attivitàlavorativa

Il lavoratore che viene assegnato amansioni inferiori, rispetto alla qualificadi appartenenza, non è legittimato asospendere in tutto o in parte la propriaattività lavorativa se il datore di lavoroassolve a tutti gli altri obblighi, quali ilpagamento della retribuzione, lacopertura previdenziale e assicurativa ela garanzia del posto di lavoro.

Il caso ha riguardato un medicodipendente di una Asl, il qualelamentava, da parte dell’azienda, uncomportamento discriminatorio,avendogli affidato mansionidequalificanti che lui si era rifiutato disvolgere. L’azienda, sulla base delcomportamento inadempiente deldipendente, procedeva allicenziamento per giusta causa. L’interessato proponeva ricorsodenunciando un‘ingiusta attività didequalificazione e chiedendo pertantoal giudice del lavoro di volere dichiarareinesistente, nullo, annullabile eillegittimo il licenziamento intimatoglicon ogni relativa conseguenzareintegratoria e risarcitoria, anche inordine alla dequalificazione posta inessere dalla convenuta. Il ricorso è stato respinto sia in primoche in secondo grado, ed anche laSuprema Corte lo ha rigettato a suavolta e richiamando altra conformegiurisprudenza ha motivato osservando

disciplinari, ugualmente la SupremaCorte conferma tale decisioneprecisando, relativamente alla naturaperentoria o meno del citato art. 24,comma 2 del CCNL 16.5.1995, che ilsuccessivo CCNL 2003, che introduceuna modifica al predetto art. 24, ha giàchiarito l’aspetto della perentorietàquando dispone che il termine siainiziale che finale è da intendersiperentorio, mentre nelle fasi intermediei termini previsti saranno applicati nelrispetto dei principi di tempestività eimmediatezza, che consentano lacertezza delle situazioni giuridiche.Inoltre la Cassazione ha aggiunto che lagiurisprudenza della stessa Corte(sentenza n. 7601/2005) aveva enunciatoil principio secondo il quale“nell’assetto privatistico -contrattualistico del rapporto diimpiego dei dipendenti da pubblicheamministrazioni, la natura dei terminicontrattualmente previsti per losvolgimento del procedimentodisciplinare deve essere definita conriguardo allo scopo che essi perseguononella prospettiva di un’inderogabilegaranzia di sollecita conclusione, con laconseguenza che il carattere dellaperentorietà non è generalmenterinvenibile in tutti i termini volti acadenzarne l’andamento (quali quelloper la segnalazione dell’ufficio, per lacontestazione degli addebiti e la relativacomunicazione all’interessato), ma deveessere riconosciuto solo a quellostabilito per l’adozione delprovvedimento finale; nondimeno lanon perentorietà del termine di 20giorni tra conoscenza del fatto econtestazione dell’addebito incide pursempre sulla necessaria immediatezzadella contestazione rispetto al momentodella conoscenza del fatto econtestazione da parte del datore dilavoro sul quale grava, di conseguenza,l’onere di dimostrare la tempestivitàdella contestazione e, eventualmente,l’esistenza di uno specificoimpedimento a giustificazione delritardo”. La Corte comunque, a prescindere dallanatura del termine, sottolinea come “la

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che “in merito alla tutela del lavoratorein caso di assegnazione di mansioniinferiori alla qualifica di appartenenza, sirimarca che, ove pur sussista unasituazione di dequalificazione dimansioni, non può il lavoratoresospendere in tutto o in parte la propriaattività lavorativa, se il datore di lavoroassolva a tutti gli altri propri obblighi(pagamento della retribuzione,copertura previdenziale e assicurativa,garanzia del posto di lavoro), potendouna parte rendersi inadempientesoltanto se è totalmente inadempientel’altra parte, non quando vi siacontestazione e controversia solo suuna delle obbligazioni a carico di unadelle parti, obbligazione peraltro nonincidente sulle immediate esigenzevitali del lavoratore”.

TRATTAMENTO FINE RAPPORTOCorte di Cassazione sez.lav. 18289 del30 agosto 2007 (Presidente Mattone –Relatore Miani Canevari). Trattamento di fine rapporto - Principiodell’omnicomprensività - Deroghe -Indicazione chiara ed esplicita nelCCNL

Le deroghe al criteriodell’omnicomprensività dellaretribuzione - previsto dall’art. 2120 c.c.,nel testo sostituito dall’art.1, Legge n.297/1982 - ai fini del calcolo del t.f.r.,devono essere espressamente previstedalla contrattazione collettiva in modochiaro ed univoco, in quanto le relazionisindacali, così come i rapporti negoziali,devono ispirarsi al rispetto del principiodi correttezza e buona fede.

Il fatto riguarda un dipendente delPoligrafico e Zecca dello Stato il qualeconveniva in giudizio l’Istituto,rivendicando il proprio dirittoall’inclusione dei compensi percepitiper il lavoro straordinario nel computodel trattamento di fine rapporto. L’Istituto si è difeso sostenendo che ledifferenze retributive non eranodovute, quanto meno a partire dal 1992,anno in cui è intervenuta una modificacontrattuale attuata dalle parti collettive

volta ad escludere detti compensi dallabase di computo del t.f.r., in correttoesercizio della facoltà di deroga previstadalla Legge n. 297/1982; questamanifestazione di volontà, sostienel’Istituto, risulta dal raffronto tra ilprecedente CCNL, che definiva laretribuzione come quantocomplessivamente percepito per laprestazione lavorativa, e il successivocontratto collettivo nazionale che hastabilito che la nozione di retribuzionedeve essere intesa “come quantocomplessivamente percepito per laprestazione lavorativa nell’orarionormale”. Mentre il Giudice di primo grado hadichiarato nullo il ricorso, perché haritenuto che la domanda non fossesufficientemente motivata, il Giudice dimerito ha condannato l’istituto alpagamento delle somme dovute,osservando che l’esclusione del lavorostraordinario dal computo deltrattamento di fine rapporto, nonpoteva essere ricavata dalla volontàdelle parti negoziali di escludere vociretributive dal calcolo del t.f.r. La Suprema Corte, intervenuta con lasentenza in esame, ha rigettato ilricorso affermando il principio chericonosce quale canone generale ilcosiddetto criteriodell’omnicomprensività dellaretribuzione, mentre eccezioni allostesso possono essere contemplatedalla contrattazione collettiva che èautorizzata anche a prevedere unadiversa nozione di retribuzione ai finidel calcolo del t.f.r. Tuttavia, le eccezionialle regole devono essere apportatedalla contrattazione collettiva in modochiaro e univoco (anche in Cass.16618/03), in quanto anche le relazionisindacali come i rapporti negozialidevono ispirarsi al rispetto del principiodi correttezza e buona fede. Proprio perché, sostiene la Corte, laderoga al criteriodell’omnicomprensività dellaretribuzione ai fini del calcolo del t.f.r.,previsto dall’art. 2120 c.c., rappresentauna limitazione di un diritto deilavoratori, tale limitazione non può

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CORTE DI CASSAZIONE

Dirigente – Licenziamento illegittimo –reintegra ex art. 18 L. n. 300/70

Sez. Lavoro - Sentenza n. 2233 del 1°febbraio 2007

Si tratta di una sentenzaparticolarmente importante della qualegià si è occupata parte della dottrina. Il ricorrente era risultato tra i vincitori diun corso-concorso per il reclutamentodi 165 impiegati civili nella qualifica didirigente ed era stato assegnato allaAgenzia delle Dogane con la qualeaveva sottoscritto un contrattoindividuale di lavoro conl’inquadramento di dirigente di secondafascia e con l’incarico di assistente didirezione presso la direzione regionaledel Piemonte e Valle d’Aostadell’Agenzia delle Dogane.Il contratto, della durata di due anni,prevedeva un periodo di prova di seimesi. Scaduto tale termine,l’Amministrazione lasciava passare altriquattro mesi prima di comunicare larisoluzione del rapporto di lavoro permancato superamento del periodo diprova. Il ricorrente impugnava larisoluzione del rapporto, ritenendolaillegittima perché intervenuta dopo lascadenza del periodo di prova echiedeva, tra le altre cose, di esserereintegrato nel posto di lavoro. Il primogiudice accoglieva la domandadisponendo l’applicazione dell’art. 18della Legge n. 300/70 e condannandol’Amministrazione alla reintegra deldirigente.La Corte d’Appello adita respingevainvece la domanda di reintegra,riducendo la condannadell’Amministrazione al risarcimentodel danno con il pagamento delleretribuzioni dal giorno dellicenziamento a quello di scadenza delcontratto.Con questa sentenza i giudici dellaSezione Lavoro della Corte diCassazione stabiliscono che il dirigentepubblico, illegittimamente licenziato, hadiritto alla reintegrazione nel posto di

essere introdotta in modo indiretto equasi surrettizio, ma richiede che laderoga sia dichiarata espressamente osia comunque desumibile in modochiaro ed univoco dalla volontà delleparti. Così, nel caso di specie, a parere deiGiudici, la norma contrattuale citata silimita esclusivamente a prevedere ingenerale, e non specificamente ai finidel t.f.r., una nozione contrattuale diretribuzione e pertanto non esercitaquella facoltà di deroga consentita dalcitato art. 2120 c.c.

a cura di Maria Elisabetta BilottaU.O. Affari giuridici ARAN

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lavoro ai sensi dell’art. 18 dello Statutodei lavoratori (L. n. 300/70), legge che,secondo i giudici, in base al dispostodell’art. 51, comma 2 del D.Lgs. n.165/2001, si applicherebbe a tutti ipubblici dipendenti.La Corte inizia il suo ragionamentostabilendo che la dirigenza pubblica èsostanzialmente diversa da quellaprivata e pertanto ad essa non èapplicabile la disciplina del recesso adnutum propria dei dirigenti privati,stabilita dall’articolo 2118 c.c.Le differenze con il privato, dicono igiudici, non consistono solamentenell’“accesso” alla qualifica di dirigente,che per il pubblico avviene tramite unaprecisa procedura che vede in primis ilsuperamento di un concorso pubbliconel quale viene accertata l’idoneità allaqualifica dirigenziale, a seguito delquale si passa, con la stipula delcontratto individuale, ad una faseprivatistica, all’interno della qualeavviene l’attribuzione dell’incarico dellafunzione dirigenziale. Inoltre, adifferenza di quanto avviene nel settoreprivato, nel periodo in cui non gli siaancora stato affidato l’incarico, ildirigente non perde il suo status dipubblico dipendente con qualificadirigenziale. Per quanto riguarda ilrecesso poi, mentre per il dirigenteprivato vige ancora il recesso ad nutum,per il pubblico il mancatoraggiungimento degli obiettivi noncomporta la possibilità della risoluzionead nutum, ma tre sbocchi graduali aseconda della gravità del caso:l’impossibilità di rinnovo dell’incarico,la revoca dello stesso, il recesso dalrapporto di lavoro. Tutto questoevidenzia la duplicità di piani checaratterizza la dirigenza pubblica: ilrapporto fondamentale ed il concretoincarico dirigenziale. Il venir menodell’incarico non comporta la fuoriuscita dalla dirigenza perché permanel’appartenenza ai ruoli in posizione didisponibilità; la qualifica dirigenzialeinfatti esprime esclusivamentel’idoneità professionale del dipendenteche tale qualifica ha conseguitomediante contratto di lavoro stipulato

all’esito della procedura concorsuale(con conseguente iscrizione nei ruolidei dirigenti) a svolgerleconcretamente. Il dirigente svolge poile funzioni inerenti alla qualifica soloper effetto del conseguimento, atermine, di un incarico dirigenziale.Per i giudici poi, la differenza con ladirigenza privata è ulteriormentesottolineata dal disposto dell’art. 21 delD.Lgs. n. 165/2001, in base al quale lavalutazione negativa del dirigentepubblico non comportanecessariamente la risoluzione delrapporto di lavoro, ma sanzioni attinential suo incarico dirigenziale, che di persé è fungibile, ed il rapporto di lavoropermane stabile. Solo le mancanze piùgravi, anche attinenti ad ambiti extralavorativi, possono portare a recederedal rapporto di lavoro e con essodall’incarico sovrastante. La disciplinadel recesso per il dirigente pubbliconon è quindi quella dell’art. 2118 c.c.(recedibilità ad nutum) propria dei1dirigenti privati, ma sarà quella previstanell’art. 2119 c.c. norma che, dicono igiudici, “nel suo valore precettivoattuale esprime soltanto l’esigenza cheesista una giusta causa di recesso,mentre gli effetti che essa facevadiscendere dalla mancanza di giustacausa (mero pagamento del preavviso)erano collegati alla disciplina dell’art.2118 cc, allora di portata generale, chesappiamo non essere applicabile aidirigenti pubblici”. Quali sono allora le conseguenze delrecesso illegittimo dal rapportofondamentale, cioè del licenziamentoillegittimo del dirigente pubblico? Perrispondere a questa domanda i giudiciricorrono all’art. 51, comma 2 del D.Lgs.n. 165/2001 il quale stabilisce che aidipendenti pubblici si applica lo Statutodei lavoratori e, dicono: “poiché ilrapporto fondamentale stabile deidipendenti pubblici con attitudinedirigenziale è assimilato dal D.Lgs. n.165/2001, art. 21 (1), a quello dellacategoria impiegatizia, ……il Collegioritiene che l’estensione operatadall’articolo 51, comma 2, si applicaanche al rapporto fondamentale di

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l’accesso alla qualifica di dirigente.Il capo II quindi non solo definisce lafigura del dirigente pubblico ma nenorma anche tutti gli aspetti delrapporto di lavoro, esaurendo, a pareredi chi scrive, “l’argomento dirigenza”.Ed è infatti sulla base di tali articoli chesi svolge poi, per le materie dicompetenza, la contrattazione collettivanazionale per le aree dirigenziali, inparticolare per quanto riguarda ilrecesso dell’amministrazione che puòavvenire per giusta causa, in base aldisposto dell’art. 2119 c.c. per “fatti ecomportamenti, anche estranei allaprestazione lavorativa, di gravità tale daessere ostativi alla prosecuzione, siapure provvisoria, del rapporto di lavoro”(uno per tutti: art.41 CCNL dirigenzaarea 1 del 21/4/06 - quadriennionormativo 2002-2005) ed in questo caso,che potremo chiamare licenziamento“disciplinare,” è prevista unacontestazione scritta e la convocazionedell’interessato per essere sentito a suadifesa.Nel caso invece di responsabilità“dirigenziale” particolarmente grave,accertata sulla base dei criteri di verificae valutazione dell’operato del dirigente,determinati dai contratti stessi, questacostituisce giusta causa di recesso, maresta sempre ferma la garanzia previstadall’art. 22 del D.Lgs. n. 165/2001 cheprevede che il provvedimento siaadottato previo conforme parere di uncomitato di garanti. In entrambi i casi dilicenziamento quindi sono stabilite, agaranzia del dirigente, procedureprodromiche che, se non rispettate,rendono nullo il licenziamento, comepiù volte riconosciuto dalla stessaCorte.A questo proposito è interessante lalettura della sentenza n. 3929 del 20febbraio 2007, di poco successiva allasentenza di cui ci stiamo occupando,sempre della Sezione Lavoro dellaCorte di Cassazione che definisce, inmodo preciso, quale è la differenza traresponsabilità dirigenziale eresponsabilità disciplinare, osservandoche i due tipi di responsabilità possonotalvolta essere distinti e talvolta invece,

lavoro dei dirigenti pubblici”.Conseguentemente, secondo i giudici,si applicherebbe alla dirigenza la tuteladell’art. 18 dello Statuto dei lavoratoriche prevede la reintegra nel posto dilavoro.La decisione della Corte ha suscitato, inchi scrive, alcune domande ed inparticolare: non esiste veramente altrastrada percorribile per tutelare ildirigente in caso di suo licenziamentonullo, posto che suscita qualcheperplessità l’applicazione al dirigentepubblico della Legge n. 300/70? E’ indubbio che il dirigenteillegittimamente licenziato abbia dirittoad una tutela la più ampia possibile, mal’ordinamento non consente altresoluzioni se non l’applicazione dell’art.18? Il capo II del titolo II (organizzazione)del D.Lgs. n. 165/2001 è intitolato“dirigenza” e dall’art. 13 fino all’art. 29 sioccupa della dirigenza pubblica,stabilendo tutta una serie di norme perla dirigenza dello Stato (ma prevedendoanche che a tali norme si dovranno poiadeguare le altre amministrazionipubbliche – art.27), nonché normespecifiche per i dirigenti del serviziosanitario nazionale e per i dirigentiscolastici.Le norme riguardano la distinzione traindirizzo politico ed amministrativo;l’organizzazione nelle due fasce deiruoli; le funzioni dei dirigenti di ufficidirigenziali generali e le funzioni deidirigenti (potremmo sintetizzarle comele mansioni generali che spettano a tuttii dirigenti a prescindere dall’incarico);vengono stabiliti i modi per ilconferimento degli incarichidirigenziali; la verifica dei risultati; cosaè la responsabilità dirigenziale e qualiconseguenze hanno i vari livelli diresponsabilità dirigenziale; le garanzieaccordate al dirigente in relazione allaverifica della responsabilità dirigenziale,e quindi anche in relazioneall’eventuale recessodell’amministrazione, con la creazionedel comitato dei garanti; le disposizioniin materia di mobilità tra pubblico eprivato; il trattamento economico;

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in parte, coincidere.Infatti, dicono i giudici, la responsabilitàdirigenziale può prescindere da ognirilevanza dell’elemento soggettivo (doloo negligenza del lavoratore) per quantoriguarda il mancato raggiungimentodegli obiettivi (es difficoltà oggettive oeconomiche, scarsa collaborazione deidipendenti etc), talché può configurarsipiuttosto come una responsabilitàoggettiva, in tal caso la responsabilitàdirigenziale è del tutto distinta daquella disciplinare o per mancanze, chepresuppone sempre, quanto meno, lanegligenza colpevole del lavoratore. Mase il mancato raggiungimento deriva danegligenza, inerzia, proseguono igiudici, la responsabilità dirigenzialesarà tutt’uno con quella disciplinare oper mancanze, e se è vero che undirigente sorpreso a rubare nelle cassedel comune o a ricevere tangente puòessere licenziato senza parere delcomitato dei garanti (trattasi di infedeltàe non di inosservanza delle direttive),laddove invece il dirigente assumaposizioni in contrasto con le direttivedel superiore o conduca il servizio inmodo da disorganizzarlo, laresponsabilità dirigenziale saràcoincidente con quella disciplinare.In sostanza, la Corte dice che perdeterminare se sia necessario o no ilparere del comitato dei garanti prima diintimare il licenziamento disciplinare adun dirigente, è necessariopreliminarmente indagare, volta pervolta, la natura dei fatti contestati, se inessi sia ravvisabile solo la responsabilitàdisciplinare e non anche quelladirigenziale; se vi sono entrambe alloraè necessario richiedere il parereperché, altrimenti, sarebbe sufficientecontestare gli addebiti qualificandolicome disciplinari per eludere sempre lanecessità del parere stesso.Poiché il parere costituisce, secondo igiudici, un indefettibile presuppostoper l’adozione del licenziamento perresponsabilità dirigenziale, in funzionedi garanzia e tutela del lavoratore, lamancanza di tale presupposto rendenullo ed inefficace il licenziamento;nullità ed inefficacia che comportano la

prosecuzione de iure del rapporto dilavoro, in quanto tale rapporto non si èmai interrotto.In sostanza, quando ci si trova di frontead un licenziamento nullo, o perché,come nel caso esaminato nella sentenzan. 2233/2007, sia stato intimato in ritardorispetto alla scadenza del periodo diprova e pertanto successivamente allastabilizzazione del rapporto di lavorodel dirigente (i CCNL, riprendendoquello che stabilisce l’art. 2096 c.c.dicono infatti che “decorso il periodo diprova senza che il rapporto di lavoro siastato risolto il dirigente si intendeconfermato in servizio con ilriconoscimento dell’anzianità dal giornodell’assunzione”), o perché sia statointimato senza le garanzie previste dallenorme e dai CCNL per il dirigente esopra illustrate, tale licenziamento èimproduttivo di effetti, pertanto ilrapporto di lavoro non si è maiinterrotto ed il giudice puòsemplicemente disporne laprosecuzione (oltre a disporre,conseguentemente, il pagamento delleretribuzioni, relative sia al rapportod’impiego che all’incarico dirigenziale,maturate).Questa soluzione, a parere di chi scrive,dà piena attuazione ai principi generalidell’ordinamento giuridico.Né si ritiene che tale interpretazionecontrasti con quanto stabilito dallaCorte Costituzionale che ha chiarito(sent. N. 113/1996 e 103/2007) che laprivatizzazione del rapporto di lavoronon comporta che la pubblicaamministrazione possa liberamenterecedere dal rapporto, né è in contrastocon l’esigenza di assicurare al dirigentela autonomia dal potere politico,necessaria perché egli possa svolgere ilsuo incarico, che è esclusivamente alservizio della nazione. Infatti non si vuole, ovviamente, negareal dirigente una tutela che lo metta alriparo da eventuali arbitrii, si ritienesolamente che tale tutela gli sia giàgarantita dallo stesso codice civile chestabilisce la improduttività degli effettidi un licenziamento nullo, sia che sitratti di un licenziamento per

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garanti avevano ritenuto così grave dadeterminare il licenziamento, non èinvece così grave, disponendo così(insieme al risarcimento del danno) lareintegra del dirigente, con tutte leconseguenze, anche e non solo inrelazione alla organizzazionedell’amministrazione, che da ciòpotrebbero derivare.In tal modo si frappone un ulterioreostacolo alle amministrazioni chevogliano mandar via un dirigenteincapace, valutato non in grado diraggiungere gli obiettivi assegnatigli, eche rappresenta quindi un ostacolo peril buon andamento richiesto dall’art. 97della Costituzione, buon andamentodel quale l’amministrazione deverendere conto non solo all’organopolitico ma a tutti i cittadini. Seppure i dirigenti pubblici devonoessere messi in grado di lavorare senzasubire ricatti, questa ulteriore tutelasembra renderli, di fatto, inamovibili.

Laura OrsiniU.O. Affari Giuridici ARAN

NOTE

1 Assimilazione forse derivante, per i giudici, dalfatto che l’articolo prevede una graduazionedella sanzione in relazione alla diversa gravitàdella responsabilità dirigenziale?

responsabilità disciplinare intimato al difuori delle ipotesi previste dai CCNL edall’art. 2119 c.c. e senza le garanzieposte a difesa del dirigente, sia che sitratti di un licenziamento per graveresponsabilità dirigenziale che sia statointimato senza il rispetto dellaprocedura prevista dagli artt. 21 e 22 delD.Lgs. n. 165/2001.Applicando tout-court alla dirigenzal’articolo 18 della Legge n. 300/70, difatto si concede al giudice del lavoro lapossibilità di estendere la tutelareintegratoria non solo nei casi diillegittimo licenziamento disciplinare,ma anche nelle ipotesi di licenziamentoper responsabilità dirigenziale. Per quanto riguarda il licenziamentoper responsabilità dirigenziale, essopuò essere comminato solo in casi diresponsabilità particolarmente grave,come prevede l’art. 21 del 165/2001, lasua congruità dovrà poi essere valutatadal comitato dei garanti, organocomposto da esperti nella materia, chedovrà dare un parere conforme. Ma tutto ciò potrebbe non bastareperché a questo punto il dirigente potràanche adire, ai sensi dell’art. 18 dellaLegge n. 300/70, il giudice del lavoro che(sulla base di quale esperienza inmateria?) potrà anche decidere che laresponsabilità, che gli organidell’amministrazione ed il comitato dei

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