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Elvira Talapina

L'mergence du droit public conomique en Russie : un regardcomparatifIn: Revue dtudes comparatives Est-Ouest. Volume 38, 2007, N2. Les mutations du droit et de la justice enRussie. pp. 107-124.

AbstractThe emergence of public economic law in Russia: A comparative viewThe economic reform in Russia has aroused lively discussions about the need for government interventions in the economy.Jurists have limited their actions to defining a legal framework for the prevailing economic theory. Contemporary Russian law ineconomic matters (khozjajstvennoe pravo) can no longer be considered to be the equivalent of public economic law as it exists inEurope. Questions related to the public regulation of economic activities are scattered through various branches of Russian law.They have not been brought together, not even for teaching purposes. The history and current situation of public economic law inRussia and France are compared.

RsumLa rforme conomique en Russie suscite de vives discussions autour de la ncessit de l'intervention de l'tat dans l'conomie.Les juristes se limitent l'encadrement juridique de la thorie conomique dominante. Dans le mme temps, cette matire ne faitpas l'objet d'une discipline juridique particulire. Le droit russe actuel de l'conomie (khozjajstvennoe pravo) ne peut plus treconsidr comme l'quivalent du droit public conomique qui existe en Europe. Les questions de la rglementation publique desrelations conomiques sont disperses entre diffrentes branches du droit russe. Elles ne sont pas runies, mme des finspdagogiques. Cet article tente d'analyser l'histoire et l'tat actuel de ces questions en Russie travers une comparaison avec ledroit public conomique franais.

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Talapina Elvira. L'mergence du droit public conomique en Russie : un regard comparatif. In: Revue dtudes comparativesEst-Ouest. Volume 38, 2007, N2. Les mutations du droit et de la justice en Russie. pp. 107-124.

doi : 10.3406/receo.2007.1834

http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/receo_0338-0599_2007_num_38_2_1834

l'mergence du droit public conomique

en Russie : un regard comparatif

Elvira TALAPINA

Chercheur rattach l'Institut de l'tat et du Droit, Acadmie des Sciences de Russie, Moscou ([email protected])

Rsum : La rforme conomique en Russie suscite de vives discussions autour de la ncessit de l'intervention de l'tat dans l'conomie. Les juristes se limitent l'encadrement juridique de la thorie conomique dominante. Dans le mme temps, cette matire ne fait pas l'objet d'une discipline juridique particulire. Le droit russe actuel de l'conomie (khozjajstvennoe pravo) ne peut plus tre considr comme l'quivalent du droit public conomique qui existe en Europe. Les questions de la rglementation publique des relations conomiques sont disperses entre diffrentes branches du droit russe. Elles ne sont pas runies, mme des fins pdagogiques. Cet article tente d'analyser l'histoire et l'tat actuel de ces questions en Russie travers une comparaison avec le droit public conomique franais.

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En Russie, l'histoire du droit public conomique relve, l'vidence, d'un paradoxe. D'un ct, des auteurs franais (Farjat, 1982, p. 15 et p. 665 ; Boy, 2002, p. 17) considrent que la Russie est la patrie de cette discipline mais, de l'autre, elle n'y existe pas en tant que telle pour le moment. La notion mme de droit public conomique (publicnoe ekonomiceskoe pravo) n'est pas utilise dans ce pays et celle de droit conomique {ekonomiceskoe pravo) ne recouvre qu'une compilation des normes de la lgislation conomique. Cependant, la pertinence de la question de l'encadrement juridique de la politique conomique de l'tat ne soulve aucun doute.

Toutes les transformations entreprises l'heure actuelle en Russie tant lies l'conomie, les questions juridiques et conomiques sont plus cruciales que jamais. Non seulement l'volution de la socit mais encore l'avenir politique du pays dpendent du succs des rformes conomiques. Malheureusement, les sciences juridique et conomique recourent souvent des terminologies diffrentes et s'ignorent mutuellement. La sparation et le cloisonnement des enseignements juridique et conomique donnent de la ralit sociale une impression fausse et une vision incomplte. Les juristes mconnaissent les notions conomiques dans les normes de droit tandis que les conomistes ngligent les lments juridiques des mcanismes conomiques.

Pour les juristes, les relations conomiques ne sont qu'un des objets de la rglementation juridique. Tout ceci soulve beaucoup de questions dont nous mentionnerons les principales :

- quel ensemble de relations conomiques le droit rglemente-t-il ? - de quel degr de libert les sujets qui ont une activit conomique

disposent-ils ? - dans quels cas et quelles conditions, l'activit conomique peut-elle

tre limite ? - l'conomie peut-elle fonctionner par elle-mme, sans l'tat, ou l'c

onomie a-t-elle besoin de l'tat ? - quelle influence le droit international a-t-il sur l'conomie nationale ?

Dans certains pays, ces questions trouvent leur rponse dans une discipline juridique spciale, le droit public conomique . Nous examinerons ici l'origine et les perspectives de cette branche du droit en nous appuyant sur une comparaison des cas franais et russe.

1. La gense de la rglementation publique de l'conomie

1.1. Brve histoire du droit public conomique en France

Gnralement, l'on estime que le droit conomique est particulirement labor dans les pays conomie de march (Servoin, 2001, p. 10).

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II a en effet merg dans les socits capitalistes en tant que rponse de l'tat aux concentrations capitalistes, rgissant l'intervention de ce dernier dans l'conomie.

Toutefois, avant mme l'avnement du capitalisme, diverses thories du dveloppement conomique avaient fait leur apparition. l'issue du Moyen ge, au XVe sicle, la thorie du mercantilisme s'est propage en Europe, contribuant au regroupement des seigneurs sous l'autorit du roi. Le mercantilisme franais entendait soutenir l'tat-nation et favoriser l'accumulation des biens matriels. Ses idologues, parmi lesquels Jean Bodin (1530- 1596), Bartolomeo de Laffemas (1545-1612) et Antoine de Montchrestien (1576-1621), insistaient sur l'aide que le roi devait apporter aux entreprises pour encourager l'essor de l'industrie et du commerce. Ces principes, qui s'appliquaient dj sous le rgne de Henri IV (1589-1610), se sont vritablement gnraliss sous Louis XIV (1643-1715) avec la politique du ministre de l'conomie et des finances de l'poque, Jean-Baptiste Colbert. Le colbertisme , qui succda au mercantilisme et servit de fondement aux interventions de l'tat, a domin jusqu' la Rvolution de 1789. Durant cette priode, les corporations (c'est--dire les associations d'artisans et de marchands formes spontanment au Moyen ge) et les manufactures firent l'objet d'une rglementation. Les compagnies maritimes cres pour renforcer le commerce sur les mers reurent des subventions de l'tat. L'on peut voir dans ces compagnies, qui conjuguaient des financements public et priv, la premire manifestation de l' conomie mixte . Le protectionnisme douanier visant dfendre le commerce national contre la concurrence internationale, la rglementation de la qualit de la production (on peut citer, par exemple, les rglements relatifs au textile qui comptaient plus de 2 000 pages) sont autant de marques du colbertisme (Valette, 2002, pp. 11-16).

Toutefois, ce dernier n'tait qu'une prmisse du droit conomique, lequel est bas sur des lois. Le philosophe franais du XVIIIe sicle, Nicolas Baudeau, introduisit la notion de lgislation conomique dans son ouvrage Premire introduction la philosophie conomique ou Analyse des tats polics (1767). Selon lui, la lgislation conomique est commune et universelle. Elle relve du droit naturel et rgit la socit conomique , fonde sur trois arts - social, productif et strile - qui correspondent trois classes : les propritaires, la classe productive des agriculteurs et la classe strile des industriels et des commerants . Baudeau fut le premier btir la thorie selon laquelle toute l'activit conomique est dirige par une constitution conomique (Jacquemin & Schrans, 1970, pp. 5-6).

Un sicle plus tard, dans son livre Sur la capacit politique des classes ouvrires (1865), Pierre-Joseph Proudhon dfinit la notion de droit conomique , lequel est cens rsoudre les contradictions de la vie sociale par la voie d'une conciliation universelle . Ni le droit public ni le droit priv ne

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peuvent y parvenir, l'un prsentant le danger d'une trop grande limitation de la libert conomique par le pouvoir, l'autre n'tant pas en mesure de pntrer les structures d'ensemble de l'activit conomique. L'organisation sociale reposera donc sur un droit conomique, complment et corrollaire du droit politique et du droit civil (cit par Jacquemin & Schrans, 1970, p. 6).

Dans le domaine de l'conomie, la lgislation volue paralllement aux courants philosophiques. En France, certains juristes estiment que la naissance du droit public conomique contemporain remonte la loi du 17 dcembre 1814 sur la douane, signe par le roi Louis XVIII ; elle permettait au roi de prendre par ordonnance des mesures destines interdire l'importation de marchandises trangres (Cliquennois, 2001, p. 8). D'autres juristes franais considrent que la loi de 1841 sur le travail des enfants est la premire manifestation de l'intervention de l'tat ; elle a eu pour rsultat la naissance du droit du travail puis son dveloppement. Paralllement, les groupements conomiques du capitalisme - les socits anonymes - se sont constitus et ont considrablement accru la concentration capitaliste laquelle l'tat a ragi en intervenant (Farjat, 1982, pp. 141-143).

L'tude des problmes poss par l'interventionnisme tatique n'est pas rcente en France. Le 26 dcembre 1896 dj, une thse intitule La ncessit de l'intervention de l'tat en matire conomique a t soutenue la Facult de droit de Paris. L'auteur, tout en qualifiant de remarquable la thorie de l'tat gendarme1, a montr que l'tat intervenait pourtant dans certains domaines comme la poste, le tlgraphe, les chemins de fer. En examinant principalement l'aspect social de la question, il en a dduit que le critre pour intervenir tait l'utilit sociale un moment donn pour une socit donne (Comsa, 1896). Ainsi, la prolifration des ides, leur formulation thorique, l'accumulation de normes dans le domaine du droit et de l'conomie ont conduit, la fin du XIXe et au dbut du XXe sicle, au dveloppement du droit public conomique.

1.2. Les conceptions du droit conomique {ekonomiCeskoe pravo) en Russie

Le droit conomique a connu, en Russie, un destin trange. l'poque de l'URSS, toutes les conditions taient runies pour sa formation : planification imperative, systme centralis de gestion de l'conomie, rglementation des prix, organes de l'arbitrage d'tat en matire conomique. Cependant, il en est rsult non pas un droit conomique proprement dit (ekonomiceskoe pravo) mais un droit appel khozjajstvennoe pravo que l'on traduira, pour le diffrencier du premier, par droit de l'conomie . C'est prcisment ce droit de l'conomie qui a servi de fonde-

1. Selon cette thorie, l'intervention de l'tat se limite pour l'essentiel au maintien de l'ordre public et la dfense de la collectivit nationale contre les dangers extrieurs.


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ment l'affirmation, par certains juristes occidentaux (Farjat, 1982 ; Boy, 2002), de l'existence d'une branche autonome du droit conomique dans les rgimes juridiques socialistes (Farjat, 1982, p. 665). Selon eux, le droit conomique est, dans les pays socialistes, l'une des principales disciplines juridiques ; il y est mme reprsent de la manire la plus complte en raison de la collectivisation des biens de production et de la planification imperative. Pour eux, la codification conomique, en particulier le Code de l'conomie de la Tchcoslovaquie de 1964, tait l'expression la plus vidente de l'autonomie du droit conomique (Farjat, 1982, p. 692).

Les difficults rencontres en Russie dans la ralisation des ides du droit conomique sont lies deux types de particularits : celles qui prcdent la Rvolution de 1917 et celles qui lui sont postrieures (sovitiques et russes). Comme on le sait, le Code de commerce franais de 1807 a fond la tradition du dualisme du droit priv en Europe selon laquelle il existe, ct du droit civil, un droit commercial qui rgit les relations entre les commerants professionnels. Avant la Rvolution de 1917, la thorie du monisme , doctrine de l'unit du droit civil et du droit commercial, dominait en Russie dans la littrature civiliste. Pour ses tenants, le droit civil et le droit priv taient des synonymes. Le professeur G.F. Sersenevic crivait que le droit commercial n'tait rien de plus que l'laboration [...] d'une section du droit civil mue par l'intrt pratique (Braginskij, 2000, p. 53).

On remarquera en outre que, avant la Rvolution de 1917, les juristes russes ne s'intressaient gure l'aspect public de l'organisation de l'conomie. L'ingrence de l'administration dans tous les domaines d'activit ainsi que l'absence de tribunaux industriels spciaux n'y taient sans doute pas trangres. En effet, l'intervention des organes tatiques se fondait rarement sur la loi : il ne pouvait donc tre question de droit public. Les pratiques administratives comme source du droit industriel ont toujours fait la spcificit de notre vie russe (Tal', 1918, p. 41).

Aprs la Rvolution de 1917, l'largissement de la sphre de l'intervention administrative suscita, d'abord sur une base idologique, des discussions juridiques autour du droit et de l'conomie. Le Code civil de la RSFSR de 1922 prvoyait la coexistence de diffrentes formes de proprit : tatique (nationalise ou entre les mains des municipalits) ; cooprative ; prive. Ainsi, malgr les nationalisations ralises sous la Rvolution, la proprit prive a continu exister lgalement aux cts de la proprit tatique2.

2. La notion de proprit prive ne figure dj plus dans la Constitution de l'URSS de 1936. Selon l'article 5, la proprit socialiste en URSS revt la forme soit de la proprit d'tat (bien du peuple tout entier), soit de la proprit cooprative et kolkhozienne (proprit de chaque kolkhoze, proprit des unions coopratives). Les citoyens se voient reconnatre une proprit personnelle qui s'exerce sur les revenus et l'pargne provenant de leur travailleur maison d'habitation et l'conomie domestique auxiliaire, sur les objets de mnage et d'usage quotidien, sur les objets d'usage et de commodit personnels.

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C'est sur cette base que P. I. Stucka (Stoutchka) a dvelopp sa thorie d'un droit bipartite. Celle-ci se fonde sur l'ide que la prsence d'un secteur priv dans l'conomie suppose l'existence d'un droit civil tandis que celle d'un secteur socialiste implique l'existence d'un droit administratif conomique. Mais ces deux secteurs de l'conomie ne sont pas gaux (le dveloppement des rapports socialistes doit entraner le dprissement de la proprit prive). Ainsi, on ne peut mettre sur un pied d'galit le droit civil et le droit administratif conomique. C'est justement ce dernier que l'on donne la priorit en tant que forme d'organisation des relations sociales, c'est--dire des rapports de production et d'change qui sont protgs, dans l'intrt de la classe dominante, par le pouvoir d'tat organis par cette classe (Stucka, 1964, p. 554). Le droit administratif conomique rglemente l'activit conomique socialiste fonde sur le plan.

La thorie du droit bipartite a t labore en mme temps que la doctrine d'un droit unique de l'conomie, elle-mme lie au nom de Pasukanis (Pachoukanis). Selon lui, les relations affrentes la gestion de l'conomie doivent, quel que soit le secteur o elles se nouent, tre rgies par un droit unique de l'conomie (Tolstoj & Sergeev, 1996, p. 51). En 1933, un projet de Code conomique {Khozjajstvennyj kodeks) de l'URSS a mme t labor, mais il ne fut pas adopt (Gincburg, 1933, pp. 29-35, 44). Dans leurs crits, les auteurs franais font ressortir le rle de E. V. Pasukanis. De l'avis gnral, le droit conomique a vritablement t thoris en URSS o il est notamment associ ce juriste. Pachoukanis a montr que c'est dans le droit priv que les rapports juridiques se montrent le plus clairement car c'est l qu'ils sont les plus proches des rapports conomiques (Boy, 2002, pp. 17-21).

Rappelons que les thories de Stucka et de Pasukanis furent condamnes par Vychinski (nomm procureur gnral de l'URSS en 1936) qui estimait que le droit civil socialiste tait unique. L'ide d'un droit conomique a pourtant persist et, dans les annes 1960, cette branche du droit s'est constitue sous le nom de khozjajstvennoe pravo . Le fondement thorique du droit de l'conomie en tant que branche du droit tait l'unit des relations conomiques, horizontales et verticales, qui combinaient des lments de planification et des lments patrimoniaux. Les relations conomiques taient de trois types : 1) les relations qui se formaient en exerant une activit conomique, 2) les relations lies la direction de l'activit conomique, 3) les relations internes (Laptev, 1981, p. 8). La branche du droit de l'conomie rgule les relations conomiques, les relations de la reproduction socialiste, qui se crent lors de l'exercice des activits conomiques et de la direction de celles-ci (Laptev, 1981, p. 5).

Toujours est-il que les conceptions prrvolutionnaires se sont transformes durant la priode sovitique. Si l'cole sovitique du droit de l'cono-


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mie tait proche du droit conomique occidental, elle l'tait uniquement par l'ide de la rglementation de l'conomie et en diffrait radicalement par le contenu et les mthodes. L'autre cole - celle des monistes - s'tait galement adapte la ralit de l'conomie socialiste planifie. Ses disciples dfendaient une stricte sparation des relations verticales et horizontales, les premires tant rgies par le droit administratif et les secondes par le droit civil. D'o l'ide de l'unit d'un Code civil rgulant exclusivement les relations horizontales, que l'on pouvait cette poque qualifier, un peu artificiellement, de commerciales (Braginskij, 2000, pp. 58-59).

La lutte entre les deux coles a ensuite repris. L'ide d'un Code de l'conomie (ou commercial) a resurgi pendant la perestroka et au dbut des annes 1990. Destin encadrer dans un premier temps les relations contractuelles, il devait ultrieurement s'tendre l'ensemble des relations conomiques {Ukaz Prezidenta RF, 1994). Or l'ide d'un Code civil rgulant les relations commerciales, plus proche de la tradition russe, l'a de nouveau emport. En consquence, ce jour, aucun Code de commerce n'existe en Russie et toutes les questions affrentes sont rgies par le Code civil.

On peut considrer que le droit de l'conomie sovitique, qui rgulait les relations de l'conomie socialiste, est le droit public conomique originel. l'heure actuelle, le droit de l'entreprise {predprinimatel'sjkoe pravo) ou droit de l'conomie {khozjajstvennoe pravo) a perdu ses liens avec ce qui est public : il traite des relations commerciales qui, en France, font l'objet du droit commercial. Aussi peut-on estimer que le droit actuel de l'conomie est l'quivalent du droit commercial et non du droit public conomique. D'ailleurs, pour la doctrine, les raisons de lier le droit de l'conomie {khozjajstvennoe) et le droit administratif sont de moins en moins nombreuses (Martem'janov, 1994, p. 13). Tel est le bilan d'un long dbat entre civilistes et adeptes du droit de l'conomie.

2. La situation actuelle du droit public conomique

2.1. qu'tudie-t-on en france au titre du droit public conomique ?

Il serait erron d'affirmer qu'il existe une conception stable et unique du droit public conomique. Pour le systme juridique anglo-saxon, qui n'attache aucune importance la division entre droit public et droit priv, la notion de droit conomique n'est pas pertinente. Les pays o il est en vigueur se limitent au droit civil. Notons toutefois qu'une nouvelle cole a rcemment pris de l'ampleur - l'conomie du droit - qui consiste en une analyse conomique du droit. Nanmoins, elle se distingue du droit conomique.

Mme dans les pays de l'Europe continentale, l'existence du droit conomique ne va pas de soi et continue a faire dbat. Soulignons ici que le

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systme juridique romano-germanique distingue nettement droit public et droit priv. Si des branches traditionnelles du droit priv - civil et commercial entre autres - se rapportent directement aux relations conomiques, elles ne concernent que celles des particuliers. La conception du droit conomique comme rglementation spciale des questions de l'intervention de l'tat dans l'conomie est issue du droit public. L'activit proprement dite des agents conomiques en est absente.

Aussi les dfenseurs du droit conomique doivent-ils dfinir sa place dans le cadre de la division classique des branches juridiques entre le droit public et le droit priv. ce sujet, les avis divergent. Pour les uns, le droit conomique ne remet pas en question cette dichotomie : il y a bien un droit public conomique et un droit priv conomique. Pour les autres, et c'est l son rle historique, le droit conomique efface la division du droit car elle a perdu son actualit. Certains auteurs pensent qu'il y a simplement un droit conomique et peu importe qu'il soit public ou priv. D'autres jugent que le droit conomique se situe au-del de la division du droit. D'autres encore soutiennent que le droit public conomique n'a aucune particularit par rapport au droit administratif classique.

Sans aller plus loin dans les dbats, nous nous contenterons de dire que la plupart des auteurs s'accordent sur l'existence d'un droit spcifique applicable l'conomie. C'est sa dnomination qui est sujette discussion : droit de l'conomie, droit conomique, droit public (ou administratif) conomique, droit de la politique conomique, droit public de la rgulation conomique. Le plus souvent, on estime qu'il s'agit d'un droit public et, beaucoup plus rarement, d'un largissement du droit commercial.

Les partisans du droit public conomique sont les plus nombreux, la principale question tant alors de savoir si celui-ci est une branche particulire du droit ou non. De nombreux auteurs rpondent positivement. D'autres font valoir que le droit conomique n'est pas une nouvelle branche du droit mais, l'instar du droit compar, une nouvelle approche de questions traditionnelles (Jacquemin & Schrans, 1970, p. 62) ; ou encore que le droit conomique permet une nouvelle interprtation des normes rgulant l'conomie (Vlachos, 2001, pp. 6-7). Certains avancent que le droit public conomique fait partie du droit public, qu'il ne constitue pas une branche du droit mais une discipline universitaire et qu'il est n en tant que tel. Cette dernire prend en considration les interventions de l'administration (celles des organes et tablissements publics, un niveau national ou rgional), ainsi que les interventions de diverses socits prives et associations qui grent les services publics (Valette, 2002, p. 8).

Grard Farjat a utilis dans sa thse la notion d'ordre public conomique par laquelle il entendait l'expression juridique du principal ordre conomique dans la socit. Selon lui, l'ordre public conomique n'est qu'une


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antithse de la libert contractuelle. L'ordre public conomique est un ensemble de rgles obligatoires dans les relations contractuelles, relatives l'organisation conomique, aux rapports sociaux et l'conomie interne du contrat (Farjat, 1963, p. 38). Pour leur part, les ouvrages rcents mettent l'accent sur l'efficacit comme notion-cl du droit conomique. Le droit de la concurrence y occupe une place centrale (Frison-Roche & Bonfils,2005,p.5,p.20).

L'objet de l'tude du droit public conomique est l'intervention publique dans l'conomie. En d'autres termes, le droit public conomique est la traduction juridique de la politique de l'intervention publique dans l'conomie (Hubrecht, 1997, pp. 2-3). Quelques explications nous semblent ici ncessaires. Dans la thorie conomique, l'interventionnisme est oppos au libralisme. On pourrait en dduire que le droit public conomique est exclusivement celui de la premire doctrine et que le libralisme le rendra obsolte. Ce serait cependant inexact. Le renouvellement de la terminologie administrative officielle devrait engendrer des termes plus neutres comme, par exemple, l'activit publique conomique ou l'initiative publique dans le domaine conomique. C'est dans ce sens que Jean- Yves Chrot propose de dfinir le droit public conomique comme le droit de la politique conomique , que celle-ci soit interventionniste ou librale (Chrot, 2002, p. 7).

l'heure actuelle, la discipline droit public conomique qui est enseigne dans les universits franaises porte sur les questions suivantes :

- l'administration conomique (les organes de l'administration qui sont chargs de la rsolution de n'importe quelle question conomique) ;

- la planification et l'amnagement du territoire ; - la politique montaire et financire (le statut de la Banque de France,

le contrle de l'tat sur les oprations financires, les impts) ; - les aides publiques ; - la politique des prix et la concurrence ; - le commerce extrieur ; - le secteur public commercial (les entreprises publiques, les nationali

sations, les privatisations, le contrle de l'tat dans ce domaine).

Ainsi, en France, le droit public conomique est une discipline universitaire qui a pour objet spcifique les questions de la rglementation publique de l'conomie en gnral et de la politique conomique de l'tat. Certains auteurs insistent, toutefois, sur l'autonomie du droit public conomique en tant que branche du droit.

2.2. Le droit public conomique russe existe-t-il ?

Comme nous l'avons dj mentionn plus haut, en Russie, la rglementation publique de l'conomie n'est l'objet, pour le moment, ni d'une branche du droit ni mme d'une discipline. Cependant, toutes les conditions

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sont runies pour qu'elle soit reconnue en tant que telle. Il y a une lgislation conomique et, ce qui n'est pas ngligeable, une justice conomique instaure depuis longtemps et fonctionnant effectivement (les tribunaux d'arbitrage )3.

notre avis, on peut entendre par droit public conomique l'ensemble des rgles des branches du droit public qui influencent l'conomie. Ce sont la constitution conomique (les normes relatives la proprit et l'activit commerciale, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de la Fdration de Russie), les rgles du droit financier, du droit municipal, l'ensemble des normes du droit administratif qui concernent l'conomie. Il importe galement de mettre en relief les lments publics qui se trouvent dans le droit civil (ils sont nombreux), de mme que dans les droits du travail, de l'environnement, etc.

L'acteur principal du droit public conomique est le sujet conomique, c'est--dire l'entrepreneur individuel, la personne morale quel que soit le rgime de proprit dans le cadre duquel elle s'inscrit, l'tat lui-mme. Il existe de la sorte deux grands groupes de relations : celles qui ont trait la rglementation publique de l'activit conomique en gnral et celles qui rgulent le secteur public de l'conomie. L'tude de ces questions offre une reprsentation complte de la rglementation publique des relations conomiques qui est complmentaire des rgles relevant du droit civil.

Le fait que la structure fdrale de la Russie influence considrablement la structure de la lgislation en gnral et de la lgislation conomique en particulier doit tre pris en considration. Conformment aux articles 71 et 72 de la Constitution, une partie des questions d'ordre conomique est rglemente au niveau fdral (les programmes fdraux en faveur du dveloppement conomique de la Fdration de Russie, l'industrie de la dfense, la gestion de la proprit fdrale de l'tat) et une autre partie relve de la comptence conjointe de la Fdration et de ses sujets (ce qui

3. En URSS, ce que l'on dnommait l' arbitrage {arbitrai) avait une nature juridique mixte et exerait des fonctions la fois juridictionnelles et administratives. En 1922, des commissions d'arbitrage ont t cres puis, en 1931, a t instaur l'arbitrage d'tat {gosarbitraz) charg, titre principal, de rgler les litiges patrimoniaux entre les entreprises. En 1991, les organes de l'arbitrage d'tat ont t transforms en juridictions : ils ont fait place aux tribunaux d'arbitrage , en charge des litiges dits conomiques (commerciaux ou, parfois, administratifs). Ces nouvelles juridictions ont d'abord t constitues deux niveaux. la base, furent institus les tribunaux d'arbitrage des sujets de la Fdration {arbitraznye sudy sub"ektov Federacii), au sommet, la Cour Suprieure d'Arbitrage de la Fdration de Russie (VysSij Arbitraznyj Sud Rossijskoj Federacii). Puis deux niveaux intermdiaires se sont ajouts : on a cr, en 1995, des juridictions de cassation, les cours d'arbitrage de district {arbitraznye sudy okrugov), suivies, de 2003 2006, par des juridictions d'appel, les cours d'arbitrage d'appel (arbitraznye apelljacionnye sudy). Les tribunaux d'arbitrage forment une des trois branches du systme judiciaire russe, les deux autres tant la branche constitutionnelle et celle des tribunaux ordinaires.



signifie que les sujets de la Fdration peuvent adopter des lois, les domaines concerns tant, par exemple, la dlimitation de la proprit de l'tat ou la coordination des relations conomiques extrieures des sujets de la Fdration de Russie).

Le contenu du droit public conomique russe en tant que discipline universitaire pourrait, nous semble-t-il, comporter deux parties : une partie gnrale et une partie spciale. La premire traiterait des points suivants :

- la lgislation conomique et l'histoire du droit conomique en Russie ; - les branches du droit public et l'conomie ; - les lments publics du droit civil de la Russie ; - les principes de la rglementation publique de l'conomie ; - l'administration conomique (l'tat en tant qu'il participe aux rela

tions patrimoniales, les organismes d'tat et les organisations d'autorgulation [autorits administratives indpendantes])4 ;

- la prvision conomique, les programmes et les plans ; - la rglementation publique de l'activit entrepreneuriale ; - le partenariat public-priv.

La seconde aborderait :

- la gestion de la proprit de l'tat (le statut des entreprises publiques [unitarnye predprijatija], la privatisation, la dlimitation de la proprit de l'tat) ;

- les commandes de l'tat (marchs publics) ; - les aides de l'tat ; - la rglementation anti-monopole ; - la politique des prix et des tarifs ; - le rglement des litiges conomiques (par voie administrative ou juri

dictionnelle).

L'enseignement du droit public conomique russe touche, de toute vidence, la sphre de la lgislation qui connat le plus de changements et de rformes. tant donn la rforme administrative en cours dans le pays, des questions nouvelles se posent ; elles ont trait, notamment, aux organisations d'autorgulation, au partenariat public-priv, aux services publics. Or c'est prcisment en raison de leur nouveaut qu'elles restent l'cart des enseignements dans les coles juridiques suprieures. Pour mettre fin cette situation, il faudrait les traiter dans le cadre des cours de droit public conomique qui sont indispensables tant aux futurs fonctionnaires qu'aux juristes des entreprises.

4. Pour l'instant, les organisations d'autorgulation (samoreguliruemye organizaci) ressemblent plutt aux ordres professionnels franais mais, en consquence de la rforme administrative, elles deviendront l'quivalent des organismes que l'on appelle autorits administratives indpendantes en France, avec des pouvoirs quasi tatiques.

* tu' w r,.i li , lEST-OUEST

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Le droit public conomique franais tudie peu prs les mmes questions, mais son contenu est trs diffrent. Par exemple, en Russie, la rglementation de la proprit de l'tat, des entreprises d'tat ou des marchs publics se trouve dans la sphre d'influence du droit civil, ce qui est une consquence de la destruction radicale du systme pendant les annes 1980-1990. Dans le mme temps, l'exprience de la planification conomique s'est quasiment perdue. Etant donn qu'il n'existe pas en Russie de tribunaux administratifs spcialiss, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle joue un grand rle dans ce domaine. Prcisons, s'il en est besoin, que ce ne sont pas l toutes les diffrences. Le fait que le contenu du droit public conomique diffre en France et en Russie ne souligne que davantage la ncessit de procder des tudes comparatives, sources d'enrichissement mutuel.

2.3. Les nouveaux facteurs d'influence sur le droit public conomique

Notre poque se caractrise par le triomphe mondial du libralisme conomique qui pose la question de l'avenir du droit public conomique. Notons que les dbats sur la dfinition et l'ampleur de la rglementation par le droit public conomique ont fait rage depuis l'apparition de ce dernier mais qu'une vritable crise s'est produite dans les annes 1980. Celle-ci a t provoque par de nombreux facteurs tant internes qu'internationaux, au nombre desquels figurent les discussions incessantes sur le thme du plus ou moins d'tat ? et la victoire de la conception de l'tat minimal, la politique de drglementation mene dans la plupart des pays dvelopps, ainsi que la disparition de l'URSS et l'adoption de l'conomie de march dans les anciens pays socialistes. En d'autres termes, la question de l'existence ou non d'un droit conomique de l'interventionnisme libral se pose partout.

S'agissant de l'avenir du droit public conomique, quelques tendances se font jour : la garantie des intrts publics par l'tat grce la rgulation, la concentration de l'activit entrepreneuriale de l'tat dans les socits anonymes qui lui appartiennent (Colson, 1997, pp. 2-7). Si l'on envisage un retrait complet de l'tat de l'conomie, une autre conception prdomine : celle de la prennit d'un droit organisant l'conomie tant qu'il y aura un tat. Il va de soi que la transformation de l'conomie, qui a pris un tournant libral dans de nombreux pays, ne peut que se reflter dans le contenu du droit. Ce dernier tant changeant, nous allons examiner les facteurs qui l'influencent aujourd'hui.



2.3.1. La thorie de la rgulation

Le contenu du droit dans ses relations avec l'conomie a volu sous l'influence de la thorie de la rgulation, partout en vogue, y compris en Russie. L'idologie librale est ne aux tats-Unis dans les annes 1970 puis a gagn l'Europe et le Japon. Elle repose sur le postulat du caractre simplement suppltif de l'action administrative dans les socits modernes, palliant l'ventuelle et passagre dfaillance des mcanismes conomiques naturels (Colson, 1997, p. 435). En raison de la pntration des principes de la concurrence dans l'activit publique, l'intervention directe cde la place l'intervention indirecte (sauf circonstances exceptionnelles). cet gard, les missions du droit ne changent pas puisque l'existence de services publics satisfait mme le march. Pour le droit public conomique, le changement se situe ailleurs, la rgulation signifiant la transformation de la situation des acteurs publics, l'introduction de la concurrence dans leur activit et la modification des outils classiques de la rglementation.

Cet lment permanent de la rforme administrative qu'est la drglementation (rduction du nombre de rglements, rationalisation des administrations publiques, diminution des dpenses publiques) est la principale composante de la rgulation. Dans la plupart des cas, la drglementation se rsume l'diction de nouvelles normes dont le contenu et les sources ont chang. Elles peuvent provenir non pas directement des pouvoirs publics mais de structures conomiques indpendantes ou encore maner d'une concertation avec les reprsentants du secteur conomique et social. Toutefois, la drglementation doit rester extrmement mesure et sa mise en uvre exige une grande comptence. Sinon, elle implique un risque pour la libert du march et une menace pour l'existence de certains services publics (la myopie du march). L'histoire nous fournit des exemples de ces drives. Ainsi, aux tats-Unis, la drglementation du transport arien devait renforcer la concurrence mais elle a entran la disparition de 220 compagnies amricaines en dix ans et une hausse des tarifs. La privatisation des chemins de fer en Grande-Bretagne semblait avoir atteint son but avec la cration d'une multitude de compagnies ; elle a cependant aggrav le problme de la scurit, le nombre d'accidents ayant augment (Colson, 1997, p. 510).

Le but de la rgulation est de limiter les dysfonctionnements de l'conomie au moyen du droit. La thorie de la rgulation prouve une fois de plus que mme l'conomie librale ne peut pas se rguler de faon autonome, malgr les affirmations des conomistes et des hommes politiques. Certains juristes estiment que la notion de rgulation en tant que telle est utilise des fins idologiques pour lgitimer la dsorganisation conomique et financire du monde. Bien que la rgulation soit un nouveau paradigme du droit conomique, elle semble peu convaincante du point de vue scientifique (Leroy, 2000).

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En Russie, une politique de l'tat est favorable la rgulation ; elle vise, au travers de la rforme administrative, transfrer une partie des fonctions de l'tat aux organisations d'autorgulation. Le Programme de dveloppement conomique et social de la Fdration de Russie moyen terme (pour les annes 2006-2008) met l'accent sur l'indispensable rduction des interventions superflues de l'tat dans l'activit des agents conomiques et prne un accroissement de la comptitivit des institutions tatiques et des entreprises. Il qualifie l'intervention de l'tat d'excessive et crasante tout en affirmant, dans le mme temps, que l'tat n'assure pas suffisamment la fourniture de services de haute qualit. Ainsi, mme ce Programme trs libral ne nie pas la ncessit de la prsence de l'tat dans l'conomie.

2.3.2. Le march commun europen

Le march commun europen exerce une influence sur le droit public conomique. Le processus fut relativement long : dans les annes 1980, on laissait encore le droit communautaire voluer seul et tous les tats n'taient pas favorables la primaut des normes de la Communaut sur le droit interne. Les tats conservaient des normes sur leur souverainet conomique, de mme qu'ils maintenaient les frontires douanires, le contrle administratif des prix ainsi que des entreprises publiques fortes. L'tat restait donc un acteur essentiel de l'conomie librale. Cependant, peu peu, l'influence du droit anglo-saxon a conduit l'Europe modifier ses objectifs politiques, provoquant une rorientation en faveur des intrts privs (et non de l'intrt gnral, au sens classique du terme, et de l'galit). En France, cette rvolution a commenc avec l'ordonnance de 1986 qui a reconnu la libre concurrence et entran la soumission (partielle) des personnes morales de droit public au droit commun commercial. 'Aujourd'hui, l'tat ne dfend pas l'intrt gnral mais assure le fonctionnement de l'conomie de march, comportement qui s'carte de la doctrine franaise classique. l'chelle europenne, la primaut du droit de la concurrence sur le droit des services publics l'a emport.

Cette situation nouvelle ne va pas sans poser de problme. Le droit public conomique a toujours t dfini comme un driv du droit administratif interne, avec son droit des pouvoirs et des services publics. tant donn la prgnance du droit europen, il devient ncessaire de dterminer le degr d'autonomie du droit public conomique son gard.

2.3.3 La globalisation

Le processus de globalisation influe lui aussi sur le droit public conomique. De toute vidence, face ce phnomne, les deux conceptions conomiques, tatiste et librale, sont dpasses. De manire gnrale, le



libralisme conomique est une illusion puisqu'il n'y a pas d'autorgulation conomique. Si pour bien fonctionner, l'conomie a besoin de libert, celle-ci doit tre organise par le droit. Le manque de libert, tout comme son excs, est nuisible et c'est pourquoi il importe de dfinir le degr, le niveau optimum de libert. Cependant, aujourd'hui, les tats n'ont plus le monopole de la cration du droit applicable leur territoire et la norme de droit elle-mme n'est pas le seul critre pour dfinir la conduite tenir. Les pouvoirs comptents pour produire du droit se sont multiplis de sorte que l'tat a perdu son monopole : un nombre croissant d'entits prives adoptent des rgulations (par exemple, les standards technologiques). Les relations conomiques internationales directes, auxquelles participent des entreprises nationales et multinationales, se dveloppent (Visnjakov,2003, pp. 12-13).

Il ressort que, de nos jours, aucun tat n'est souverain du point de vue conomique. Dans les pays membres de l'Union europenne, le droit public conomique est remplac par le droit europen puisque toutes les sources essentielles dans ce domaine sont europennes. On parle mme d'une contamination du droit par l'conomie (Leroy, 2000). Paralllement au droit europen, le droit international conomique a pris forme. Il porte sur les relations conomiques entre les tats qui constituent une partie du droit international public. Il a ses sous-branches : le droit du commerce international, le droit financier international, le droit des investissements internationaux, le droit de l'aide conomique internationale, le droit international du travail (Sumilov,2001,p. 17).

L'volution de la situation mondiale que nous venons de dcrire relance la discussion sur l'appellation de droit public conomique. Elle serait obsolte car celui-ci est dsormais peru comme un simple appendice du droit public. Selon certains, la notion de droit conomique devrait tre remplace par celle de droit de la globalisation , certes futuriste mais nanmoins adapte aux tendances plantaires actuelles (Leroy, 2000). Ainsi, la libralisation de l'conomie, la politique de la rgulation, la globalisation influencent indniablement le droit public conomique, mais ne l'liminent pas. Si ses mthodes, son contenu, ses sujets changent, son objet reste l'conomie.

Conclusion

Les ides de la rglementation publique de l'conomie se caractrisent, d'un ct, par leur ambigut et leur soumission diverses thories conomiques et influences politiques et, de l'autre, par la position juridique ferme que l'on retrouve dans de nombreux tats en faveur du droit public conomique en tant que branche du droit administratif. Le droit administratif

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russe, quant lui, s'est dtach de l'conomie, mme l o sa prsence restait ncessaire. Ce phnomne a plusieurs causes qui sont avant tout historiques et idologiques. La longue absence d'une rglementation juridique complte de l'conomie et la pratique de l'intervention administrative des organes de l'tat ont conduit identifier les notions d' administratif et d' tatique . Aussi la rglementation de l'conomie par l'tat est-elle assimile l'arbitraire administratif. Aprs la chute du totalitarisme, la Russie a aspir un libralisme absolu et dcid de rejeter la prsence de l'tat dans l'conomie. Aprs avoir mri pendant des dcennies dans les pays dvelopps o elles restent nanmoins dbattues, les thories librales ont recueilli une large adhsion en Russie. L'tat tant uniquement assimil des barrires et la bureaucratie, il fallait enfin dpartager les rles et laisser l'conomie la rgulation du march. Cependant, il est vident que le march ne peut exister sans l'tat dont la tche principale est d'assurer aux citoyens la stabilit et la scurit. Mme la thorie la plus librale ne propose pas le retrait total de l'tat et de ses organes conomiques : la conception de la rgulation minimale (librale) est fonde sur le respect des rgles de la concurrence et signifie que si un oprateur public fournit un service, il n'a pas de statut spcial. L'tat prend part l'conomie sur un pied d'galit avec les acteurs privs (Colson, 1997, p. 514).

Les raisons idologiques de cet loignement du droit par rapport l'conomie sont lies des questions d'ordre politique telles l'incohrence des rformes conomiques, l'absence de stratgie prcise de l'tat, la privatisation, parfois irrflchie, qui va jusqu' toucher des installations stratgiques. D'autres causes relvent de la technique juridique, en particulier le dveloppement fulgurant de la lgislation civile pendant que le droit public pitine : son inadaptation des conditions changeantes, le conservatisme des concepts et des termes qu'il utilise et l'usurpation par le Code civil de certaines de ses notions en sont la preuve (Gazier & Talapina, 2003). S'ajoutent des dfauts d'ordre procdural : le dveloppement insuffisant de la rglementation relative au jugement des litiges publics dans le domaine de l'conomie, le souhait de nombreux agents conomiques de ne pas entrer en procs avec l'administration, l'inexistence de tribunaux administratifs spcialiss.

Tous ces facteurs se sont conjugus pour empcher l'mergence d'un vritable droit public conomique dans la Russie contemporaine. Pourtant, sa prsence en tant que science et discipline universitaire permettrait de rsoudre enfin le problme de l'absence de lien entre les points de vue conomiques et juridiques et de rendre compte de faon complte des relations de l'tat, du droit et de l'conomie.


L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE I UN REGARD COMPARATIF 123

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Plan1. La gense de la rglementation publique de l'conomie1.1. Brve histoire du droit public conomique en France1.2. Les conceptions du droit conomique {ekonomiCeskoe pravo) en Russie

2. La situation actuelle du droit public conomique2.1. qu'tudie-t-on en france au titre du droit public conomique ?2.2. Le droit public conomique russe existe-t-il ?2.3. Les nouveaux facteurs d'influence sur le droit public conomique

ConclusionRfrences bibliographiques

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