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autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo 1

FOCUS SULLE PARTECIPATE 25.11.2010 Vicenza – documentazione su:

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Indagine della Corte dei conti sulle partecipazioni in società da parte di

Comuni e ProvinceIl fenomeno delle partecipazioni degli enti

locali in società e altri organismi sotto ilprofilo finanziario, gestionale, operativo e

contabile, è da tempo oggetto di attenzioneda parte della Corte dei conti. Nel giugno 2010 la Sezione autonomie della

Corte ha pubblicato i risultati di un’indagine con cui riferisce al Parlamento sul fenomeno


delle partecipazioni in società e altri organismi da parte dei comuni e delle province.

L’obiettivo è delineare l’ampiezza del fenomeno delle partecipazioni, individuare i

modelli organizzativi, gestionali e di controllo adottati a riguardo dai comuni e dalle

province, nonché rilevare, in termini generali, sia i flussi finanziari intercorrenti tra soci

pubblici locali e organismi partecipati sia i risultati economici degli organismi stessi.


L’indagine, riferita all’arco temporale 2005/2008, con analisi finanziarie fino al 2009, ha interessato 5.928 enti locali, pari al 72,22% del totale dei comuni e delle province.


Dall’analisi risulta l’esistenza di 5.860 organismi partecipati da 5.928 enti (comuni e

province). Si tratta in particolare di 3.787 organismi con

forma giuridica societaria(società per azioni, società a responsabilità

limitata, società consortili e societàcooperative) e 2.073 organismi con forma giuridica

diversa (consorzi, fondazioni,istituzioni, azienda speciali). L’indagine compiuta

dalla Corte dei conti indica tra il 2005e il 2007 un aumento dell’11 per cento del numero

degli organismi societari partecipatidai comuni.


Dal punto di vista dell’attività svolta, il 34,67% degli organismi partecipati si occupa di servizi pubblici locali.

In particolare il 10,26% si occupa di ambiente-rifiuti; il 9,46% di servizio idrico; l’8,24% di trasporti; il 6,71% di energia e gas. Il restante 65,33% degli organismi partecipati svolge attività riconducibili ad altri servizi, tra cui spicca il settore delle attività culturali sportive e dello sviluppo turistico.


Con riferimento ai risultati economici delle società partecipate, dall’indagine risulta che 568 società, corrispondenti al 22,35% del totale, sono sempre in perdita.

L’area di attività prevalente per le società sempre in perdita è quella dei servizi diversi dai servizi pubblici locali (con il 63,32% delle società sempre in perdita).

Sono interessati in particolare il settore delle attività culturali sportive e dello sviluppo turistico e quello dei servizi di supporto alle imprese.


Nell’area dei servizi pubblici locali, il settore che mostra la percentuale più elevata di società in perdita è quello dei trasporti, seguito dal settore dell’ambiente–rifiuti.

La Corte conferma che, come già evidenziato in una precedente relazione del 2008 e nell’audizione al Parlamento sulla finanza locale del gennaio 2010, la costituzione e la partecipazione in società da parte degli enti locali risulta essere spesso utilizzata


“per forzare le regole poste a tutela della concorrenza” ed eludere i vincoli di finanza

pubblica imposti agli enti locali. Le iniziative del legislatore volte a ridimensionare il

fenomeno delle partecipazioni societarie dei comuni, da ultimo con la manovra estiva

contenuta nel decreto legge n. 78/2010 descritta nel precedente paragrafo, trovano

fondamento nell’esigenza di rimediare a queste distorsioni.


Per altro verso, la Corte sottolinea le responsabilità degli enti locali di maggiori

dimensioni nell’assicurare alla collettività servizi svolti secondo parametri di efficienza

ed efficacia e la regolarità, correttezza e legalità della propria azione.

Gli enti locali devono assicurare il rispetto di un’ampia serie di vincoli normativi relativi all’attività

dell’ente locale, all’affidamento dei servizi, alla sfera d’azione e al funzionamento delle

società partecipate. Ciò richiede sistemi di governance che includano adeguati strumenti di direzione, informazione e controllo.


A tal fine, la Corte dei conti auspical’introduzione dell’obbligo per gli enti locali di

definire preventivamente gli obiettivigestionali a cui devono tendere le società

partecipate, di organizzare sistemi informativiadeguati a rilevare l’intera attività finanziaria,

organizzativa, gestionale e contabile dellesocietà partecipate e nuovi controlli sulla qualità

dei servizi erogati direttamente oindirettamente dall’ente locale.


La Corte dei conti sottolinea anche l’importanza di una revisione complessiva del sistema contabile locale, che renda possibile cogliere dai bilanci degli enti locali informazioni disaggregate sulla gestione degli organismi partecipati e procedere a un effettivo consolidamento dei conti. Va ricordato che la nuova legge italiana di contabilità e finanza pubblica adottata alla fine del 2009 contiene la delega al


Governo ad armonizzare il sistema contabile e gli schemi di bilancio delle

amministrazioni pubbliche e include tra i criteri di delega “l’adozione da parte delle

pubbliche amministrazioni di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o

altri organismi controllati” secondo uno schema tipo. La Corte dei conti richiama

anche la previsione, contenuta nei disegni di legge sul codice delle autonomie e per la


repressione della corruzione attualmente all’esame del Parlamento, dell’obbligo per i

comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti di adottare un bilancio consolidato

da redigere secondo il modello contabile di competenza economica. Essa sottolinea

infine l’importanza del lavoro compiuto dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità

degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, volto a delineare un principio contabile

che stabilisca i requisiti per la redazione e la presentazione del bilancio consolidato e

per la contabilizzazione degli organismi controllati, a controllo congiunto e collegati, nel

rendiconto consolidato dell’ente locale.autonomielocali s.r.l. - Dr. Roberto Russo 14

• Il tema della privatizzazione dei servizi pubblici locali è da tempo oggetto di battaglie tra fautori e avversari della privatizzazione e della liberalizzazione spesso combattute sul piano della ideologia;

• Così negli anni abbiamo assistito alle proposte più varie sia da parte di un legislatore che prima ha favorito e poi scoraggiato la creazione di queste società sia da parte degli studiosi della materia


• L’ultimo in ordine di tempo è quella di Abravanel che nel suo saggio regole propone:

• 1) Di creare per ognuno di questi servizi ( o per gruppi di servizi analoghi per caratteristiche tecniche e tipologia d’interessi coinvolti) un’autorità nazionale di regolazione;


• 2) Si trasferisce la titolarità delle miriadi di concessioni e la quota di proprietà pubblica delle aziende locali da Comuni e Regioni allo Stato;

• 3) Le strutture aziendali di proprietà pubblica si fondono su base settoriale e territoriale omogenea;


• “Nazionalizzare” i servizi locali è l’unico modo per creare pochi regolatori di qualità e poche grandi imprese sane e private in sostituzione delle migliaia di “piccole e bruttissime” aziende comunali.



• Si tratta, dunque, di una realtà che proprio in ragione della sua incidenza sull’economia del sistema locale, continua ad essere oggetto di una pluralità di interventi normativi che però lungi dal rappresentare il risultato di un organico intervento di riforma, si limitano a ritoccare aspetti più o meno puntuali della disciplina delle società in questione


1. a volte per ridimensionarne l’utilizzo,

2. altre per adeguarle ai dettami dell’ordinamento comunitario,

3. altre ancora per renderle più aderenti alle finalità per le quali vengono costituite.

IL PERCORSO VIRTUOSO

•ANALISI SITUAZIONE DELLE PARTECIPATE DELL’ENTE ALLA LUCE DELLE RECENTI NORMATIVE•Identificazione partecipazioni strategiche rispetto alla missione dell’ente e verifica di coerenza con le attività istituzionali del comune;

•Partecipazioni in società per servizi strumentali (da società a processi di esternalizzazione gestiti mediante appalti, rimodulazione attività improprie )

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• Partecipazioni in società per servizi pubblici locali (verifica dei servizi pubblici gestiti, analisi modalità gestionali per il servizio)

• Impostazione del percorso per l’affidamento con gara

• Partecipazioni in società per altre attività (verifica della coerenza con le attività istituzionali, possibile dismissione totale)

• Redazione piani industriali


• DEFINIZIONE DEL QUADRO STRATEGICO PER LA LIQUIDAZIONE DELLE SOCIETÀ E PER LA CESSIONE DELLE PARTECIPAZIONI

• Formalizzazione del piano strategico con atto di indirizzo adottato dal Comune;

• Analisi dei rapporti contrattuali gestiti dalle società che ricadono sull’ente;

• Due diligence economico – finanziaria per le società in liquidazione e analisi degli effetti della stessa;

• Verifica dell’organico delle risorse umane e identificazione delle possibili scelte inerenti.


Identificazione partecipazioni strategiche rispetto alla missione dell’ente e verifica di coerenza con le attività istituzionali del comune:

Il primo passaggio è la costituzione di una banca dati adeguata e che quindi contenga le seguenti informazioni:


• Individuazione di tutte le Partecipate del Comune ed il loro titolo e forma;

• Rilevazione e codifica dello stato giuridico di ciascuna società e della composizione societaria;

• Il numero dei consiglieri di amministrazione, con l’individuazione per ciascuno del nome e della scadenza del mandato;

• Il numero e il nominativo degli amministratori esecutivi (amministratori con deleghe) e di quelli non esecutivi e di quest’ultimi quelli da considerarsi indipendenti ossia nominati di comune accordo fra i soci);


• Quali sono le operazioni che prima di essere poste in essere dalla società devono essere preventivamente approvate dal Consiglio d’Amministrazione;

• A quanto ammontano i compensi attribuiti agli amministratori deliberati dal Consiglio d’Amministrazione;

• La periodicità con la quale gli organi delegati riferiscono al Consiglio sull’attività svolta;

• La periodicità delle riunione del Consiglio d’Amministrazione;

• La verifica se agli amministratori viene fornita in anticipo (specificare quanto tempo prima) la documentazione relativa alla discussione dell’ordine del giorno;


• La verifica se in occasione della proposta di nomina di un nuovo amministratore (o di rinnovo del Consiglio) venga fornita ai soci la possibilità di verificare il curriculum e gli eventuali requisiti d’indipendenza;

• Il sistema di remunerazione e il suo collegamento al raggiungimento di risultati specifici;

• L’esistenza all’interno del Consiglio di un Comitato per le nomine e un comitato per le remunerazioni (specificandone la composizione);

• Il nominativo dei responsabili del controllo interno e loro funzioni;


• L’esistenza di una procedura sulla modalità di gestione e comunicazione delle informazioni societarie verso l’esterno;

• L’indicazione del nome e del ruolo di chi cura i rapporti con i soci verificando con quale periodicità i soci sono informati dell’andamento della società;

• L’esistenza di un regolamento assembleare;• La verifica se in occasione della proposta di

nomina di un membro del Collegio sindacale venga fornita ai soci la possibilità di verificare il curriculum e gli eventuali requisiti d’indipendenza;


• Rilevazione e codifica del management e relativi costi;

• Emolumenti degli organi societari oltre gli amministratori;

• Incarichi esterni delle partecipate;• Verifica e rilevazione, per ciascuna, dei vincoli legali

— tecnici — operativi;• Raccolta, catalogazione e valutazione/validazione

degli atti amministrativi di costituzione e convenzione;

• Ricostruzione dell’attuale composizione societaria;• Creazione database e le informazioni così inserite

sono la base per verificare le buona pratiche dell’ente e le possibilità di miglioramento;


• Per verificare la rilevanza istituzionale delle partecipazioni societarie è necessario verificare l’impatto che i servizi erogati tramite la partecipata hanno sulla tutela della concorrenza e del mercato in base ai seguenti fattori:

• Presenza di un mercato di riferimento in grado di assolvere all’erogazione del servizio

• Servizi correlati al ruolo istituzionale di ente locale


• Servizi correlati al ruolo istituzionale di un ente pubblico (quelli non espressamente affidati dalla normativa all’ente locale);

• Servizi strumentali all’ente locale (esempio manutenzioni);

• Utilities (servizi d’interesse economico generale);

• Servizi a domanda individuale;


• Se incrociamo queste macroaree di servizi con la previsione normativa di regolamentazione pubblica e presenza del mercato possiamo costruire una matrice funzionale all’analisi dell’impatto dei servizi pubblici locali sul mercato e sulla concorrenza


LA DELIBERA DI RICOGNIZIONE

DELLE PARTECIPATE


• L’organo consiliare nella sua qualità di supremo organo di indirizzo e controllo politico amministrativo a cui competono anche le decisioni relative alla partecipazione dell’ente a società di capitali e all’organizzazione di servizi pubblici è l’organo al quale sono demandate le scelte;

• L’attività di ricognizione deve essere svolta rispetto ad ogni singola partecipazione mirante a verificare caso per caso la sussistenza o meno delle condizioni di compatibilità e di inerenza rispetto alle finalità istituzionali


• La delibera dovrà contenere :• Motivazioni di ordine politico e strategico • Esigenze di ordine tecnico (caratteristiche

strutturali dei servizi da erogare o erogati);• Esigenze di ordine economico, finanziario,

patrimoniale;• Analisi make or buy con costi differezialie break

even point e qualità percepita dal cliente (per dimostrare che una soluzione è migliore in termine di efficienza, efficacia ed economicità rispetto alla gestione diretta del servizio anche in rapporto alle ricadute sui cittadini nel lungo periodo)

• Si tratta di riportare un vero e proprio piano industriale per partecipata


• Dobbiamo pensare a delibere ad hoc e non a delibere standardizzate in quanto queste non consentono di tenere conto della peculiarità dei singoli casi.

• Rischiando di assimilare casistiche molto diverse fra loro con pregiudizio sia per la chiarezza, specificità ed esaustività del provvedimento, sia per dibattito assembleare.


Governo e controllo delle partecipate

• Vi sono precise responsabilità giuridiche e politiche che continuano a permanere nell’ambito degli Enti Locali.

• Dal punto di vista del diritto civile e amministrativo, occorre infatti osservare che, se la società esterna:

• è controllata da un Ente Locale (in quanto azionista di maggioranza oppure di riferimento), questo ha sia il dovere/potere di verificare come la società è condotta ed amministrata, sia il diritto di intervenire in sede assembleare per prendere i provvedimenti più opportuni.


• è partecipata da un Ente Locale (in veste di azionista di minoranza qualificato), questo ha sia il dovere/potere di verificare come la società è condotta ed amministrata sia il diritto di proporre, in sede assembleare, i provvedimenti più opportuni.

• L’eventuale partecipazione al ripianamento delle perdite oppure l’erogazione, ad esempio, di contributi a fondo perduto sono un ulteriore elemento perché tale attività di controllo sia esercitata in maniera realmente efficace e tempestiva;


• non è partecipata in alcun modo da un Ente Locale, ma è concessionaria di un pubblico servizio a suo nome, questo rimane garante verso l’utenza sia della continuità del servizio sia delle modalità e dei costi stabiliti in sede di concessione;

• Il mancato esercizio di un’efficace e tempestiva azione di controllo analogo ricade pertanto nella sfera della responsabilità dell’Ente Locale e, a seconda dei casi, può comportare dei pesanti risvolti di tipo civile e/o penale.


• La corte dei cassazione ha recentemente stabilito con la sentenza numero 28699 del 21.07.2010 ha stabilito che quasi nessuna azienda a partecipazione pubblica sfugge alle sanzioni del Decreto Legislativo n. 231/01.

• In particolare secondo la corte di cassazione “sono esonerati dall’applicazione del decreto legislativo n.231/01 soltanto lo stato, gli enti pubblici territoriali, gli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale, e gli altri enti pubblici non economici.”


• Quindi la natura pubblicistica di un ente è condizione necessaria ma non sufficiente dall’esonero della disciplina “dovendo altresì concorrere la condizione che l’ente medesimo non svolga attività economica”.


• Il controllo analogo è fondamentale e necessita:

• presenza, di un nucleo di specialisti che hanno la necessaria competenza sia metodologica sia dell’attività svolta dall’azienda “controllata”;

• disponibilità di un opportuno sistema di reporting, che evidenzia mensilmente i risultati raggiunti (qualità dei servizi, costi, ricavi, margini, investimenti) a livello di “prodotto” e di centro di responsabilità;

• definizione di un calendario di incontri con gli organi dirigenti della ‘controllata”:

• ed ancora in via preventiva (obiettivi qualitativi e quantitativi dell’esercizio, budget annuale, ...);

• durante l’esercizio (analisi del consuntivo infrannuale, valutazione degli scostamenti con il budget, definizione degli interventi correttivi);

• in via consuntiva (valutazione dei risultati raggiunti e delle responsabilità relative)

• Dati consolidati


Un caso applicativo su un Comune del Nord


Sistema Informativo di Monitoraggio delle SocietàControllate e/o Partecipate.Parte anagrafiche, gestione documentale e gestione del

bilancio consolidato e riclassificato

Sistema Informativo di Monitoraggio delle SocietàControllate e/o Partecipate.Parte anagrafiche, gestione documentale e gestione del

bilancio consolidato e riclassificato

L’OBBLIGO E

L’ESIGENZA

L’OBBLIGO E

L’ESIGENZA

L’OBBLIGOLA NORMATIVALA NORMATIVA

COME VINCOLOCOME VINCOLO

Presentazione di un bilancio consolidato delle aziende partecipate come richiesto dalla normativa.

MINIMO IMPEGNOMINIMO RISULTATO

MINIMO IMPEGNOMINIMO RISULTATO

COME OPPORTUNITA’COME OPPORTUNITA’Creazione di bilancio consolidato che mi garantisca il massimo controllo possibile, lo fornisca:In anticipo, trimestralmente, consolidando anche i dati del bilancio comunale, riclassificandolo anche finanziariamente.

MASSIMO IMPEGNOMASSIMO RISULTATOMASSIMO IMPEGNOMASSIMO RISULTATO

L’OBBLIGO

L’ESIGENZA: CONOSCERE LA STRUTTURA E LA COMPOSIZIONE

DELLE AZIENDE PARTECIPATECOMUNE DI GENOVA

HOLDING – AZIENDA CAPO

GRUPPO

Partecipazione parziale o totale

AZIENDA COMUNALE

Partecipazione al 100%

AZIENDA X

AZIENDA Y

AZIENDA X1

AZIENDA X2

AZIENDA X3

AZIENDA Y1

AZIENDA X31

PARTECIPATA SEC LIVELLO

PARTECIPATA TERZO LIV.

Partecipazione trasversale

PRIVATI

Partecipazioni diverse malimitate

Percentuale %

CONOSCERE LA STRUTTURA

Dati generaliScopo socialeRiferimenti normativiComposizione societariaOrgani societari

PersonaleIncarichi esterniAcquistiAltre società partecipate dall’azienda

CONOSCERE GLI EVENTI E LE SCADENZE DELLE PARTECIPATE

Ulteriori funzionalità:

Gestione eventi societari Scadenziario Reportistica Gettoni di presenza

CONOSCERE LA STRUTTURA

CONOSCERNE L’ANDAMENTO ECONOMICO

Gestione di varie tipologie di dati:Dati Economici e Stato PatrimonialeVoci di PEG DestinateAcquistiAllegatiBilancio consolidato

CONOSCERNE L’ANDAMENTO ECONOMICO

CONOSCERNE L’ANDAMENTO FINANZIARIO

MANCA NELLA NORMA MA E’ NECESSARIO AL CONTROLLO

IL CONTROLLO e gli OBIETTIVI Richiesta dei dati relativi ai bilanci ogni tre mesi Consolidare le singole aziende, i gruppi, e l’Ente attraverso un unico e

riclassificato bilancio Gestione degli indicatori (ROE – ROI etc…) Gestione degli indicatori di qualità Controllo della efficacia e dell’efficienza dell’azione aziendale Rispondenza del servizio alle esigenze della cittadinanza e all’obiettivo

del servizio

LA SOLUZIONE ORGANIZZATIVO/TECNOLOGICA

Contabilità del Comune

Azienda 1

Azienda 2

Azienda 3

Azienda 2

IL PROGETTO EVOLUTIVO E IL CONTROLLO DI GESTIONE

DWH, già in possesso dell’Ente (DBPI) contiene già molti dati comunali

Nuovi dati

Dati da Gestione partecipate

Estrapolazione automatizzata dei dati utili

Motore multimensionale per le analisi delle dimensioni

del fenomeno.Decision Support System

GRAZIE PER

L’ATTENZIONE

GRAZIE PER

L’ATTENZIONE

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