1

I. PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Pertambahan jumlah penduduk, perubahan pola konsumsi masyarakat,

peningkatan konsumsi masyarakat dan aktivitas kehidupan masyarakat di

perkotaan, menimbulkan bertambahnya volume dan jenis sampah, serta

karakteristik sampah yang semakin beragam. Sampah yang ditimbulkan dari

aktivitas dan konsumsi masyarakat perkotaan ini, telah menjadi permasalahan

lingkungan yang harus ditangani oleh setiap pemerintah kota dengan dukungan

partisipasi aktif dari masyarakat perkotaan itu sendiri. Permasalahan sampah

perkotaan ini dialami pula oleh Pemerintah Kota Bandung sebagai Ibu Kota

Provinsi Jawa Barat. Kota Bandung yang dahulunya dikenal dengan Parijs van

Java dengan lingkungannya yang asri sehingga pernah dijuluki sebagai Kota

Kembang, namun karena menghadapi permasalahan sampah perkotaan maka

dikhawatirkan status yang sudah baik ini menjadi hilang karna menumpuknya

sampah diberbagai tempat yang antara lain disebabkan oleh terbatasnya daya

tampung tempat pembuangan akhir(TPA).

Pada tingkat perkembangan kehidupan masyarakat di masa lampau,

pengelolaan sampah bertumpu pada pendekatan akhir, dengan membuang sampah

yang dihasilkan proses produksi dan konsumsi secara langsung ke tempat

pembuangan akhir sampah (Djajadiningrat, 2001).

Berdasarkan data dari PD Kebersihan Kota Bandung Tahun 2009, volume

timbulan sampah sebagai indikasi kualitas lingkungan hidup di Kota Bandung

periode Tahun 2001-2008, setiap tahunnya menghasilkan rata-rata sebesar

1.369.659 m3, dengan rata-rata pertambahan sebesar 17,29%/tahun atau sebesar

81.394 m3

/tahun, namun demikian volume sampah yang bisa diolah baru sekitar

10%. Data dari PD Kebersihan ini memperlihatkan pula bahwa setiap penduduk

berpotensi menghasilkan sampah sekitar 3 liter per hari, sehingga dengan jumlah

penduduk Kota Bandung sekitar 2,5 juta jiwa, beban sampah dapat mencapai

2

sekitar 7.500 m3/hari. Beban kualitas lingkungan hidup berupa sampah ini

memiliki konstribusi terbesar utama berasal dari rumah tangga yaitu sekitar 66%

atau 4.952 m3. Kemudian sektor industri merupakan penghasil sampah yang

memiliki konstribusi terbesar kedua dengan produksi sampah sekitar 798,50

m3

Pengelolaan sampah di Kota Bandung selama ini mengacu pada Peraturan

Daerah Kota Bandung Nomor 02 Tahun 1985 yang memberikan kewenangan

kepada Perusahaan Daerah untuk mengelola sampah. Artinya pengelolaan sampah

di Kota Bandung lebih diarahkan kepada peningkatan Pendapatan Asli Daerah

(PAD).

/hari atau hampir 11%, dan sisanya sekitar 23% berasal dari pasar, sektor

komersial, jalan, non komersial, serta sampah saluran.

Peran masyarakat didalam menangani sampah di Kota Bandung

diposisikan hanya sebagai objek sumber pendapatan. Sampah yang berasal dari

rumah tangga dikelola oleh lembaga kewilayahan tingkat RW, kemudian dibawa

ke Tempat Pembuangan Sementara (TPS) yang dikelola oleh Perusahaan Daerah.

Saat ini kebijakan pengelolaan sampah perkotaan yang diterapkan Pemerintah

Kota Bandung selain dikelola oleh PD Kebersihan, juga mengacu pada Peraturan

Daerah Kota Bandung Nomor 27 Tahun 2001 tentang Pengelolaan Kebersihan

dan Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 2005 tentang Penyelenggaraan Ketertiban,

Kebersihan, dan Keindahan, di Kota Bandung yang meminta peran serta

masyarakat untuk ikut serta berpartisipasi dalam pengelolaan sampah. Dari dua

peraturan daerah yang ada, terlihat adanya kontradiktif.

Lahirnya Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2008 Tentang Pengelolaan

Sampah merupakan suatu tonggak baru bagi kebijakan pengelolaan sampah

perkotaan di Kota Bandung yang mengarahkan kebijakan pengelolaan sampah

perkotaan pada konsep zero waste dengan menekankan pentingnya peran

masyarakat dalam pengelolaan sampah.

Pemerintah Daerah Kota Bandung dituntut untuk memformulasikan

kebijakan pengelolaan sampah perkotaan dalam mengatasi permasalahan sampah

khususnya sampah yang berasal dari rumah tangga dengan memberikan

konstribusi terbesar (66%) penghasil sampah di Kota Bandung (PD Kebersihan,

3

2009). Hal itu diperlukan agar pengelolaan sampah rumah tangga dapat

terintegrasi antar seluruh kelembagaan terkait dan menjadi instrumen penting

dalam menerapkan kebijakan pengelolaan sampah perkotaan.

Pengelolaan sampah di kota, tidak terlepas dari kebijakan publik yang

dikeluarkan oleh pemerintah daerah. Secara umum menurut Edward III (1980)

kebijakan publik dipengaruhi 4 (empat) aspek penting dalam pelaksanaan suatu

kebijakan yaitu 1) Komunikasi, 2) Sumberdaya, 3) Disposisi, dan 4) Birokrasi.

Upaya pelaksanaan kebijakan pengelolaan sampah perkotaan pada aspek

komunikasi yang dilakukan Pemerintah Kota Bandung lebih banyak dilakukan

dalam hal komunikasi internal antar instansi pemerintah terkait dengan

pengelolaan sampah. Komunikasi eksternal kepada masyarakat hanya sekedar

pada himbauan berupa pemasangan billboard di tempat-tempat tertentu seperti

Buanglah Sampah pada Tempatnya, Dilarang Membuang Sampah

Sembarangan, Jagalah Kebersihan, dan Jangan Membuang Sampah ke

Sungai. Pemerintah Kota Bandung tidak memiliki program khusus yang secara

intensif menangani kegiatan sosialisasi kebijakan pengelolaan sampah perkotaan

berupa pengelolaan sampah.

Pada aspek sumberdaya, khususnya dalam hal sumber pendanaan,

Pemerintah Kota Bandung menerapkan retribusi sampah sebagai salah satu

sumber PAD (Pendapatan Asli Daerah) dan sumber pendanaan dalam

penyelenggaraan pelayanan pengelolaan sampah. Fenomena yang terjadi

berkaitan dengan pendanaan ini yaitu adanya 2 (dua) kali pungutan sampah yang

harus dibayar oleh masyarakat. Pertama, pungutan berupa iuran sampah bulanan

yang dikelola oleh RW setempat dalam pengelolaan sampah berupa kegiatan

pengumpulan sampah dari rumah penduduk ke TPS. Sedangkan yang kedua

pungutan berupa retribusi sampah (pada saat pembayaran listrik PLN) yang

dipungut oleh PD Kebersihan dalam pengelolaan sampah berupa kegiatan

pengangkutan sampah dari TPS ke TPA.

Pada aspek disposisi, Pemerintah Kota Bandung dituntut memiliki

kesepakatan di kalangan pelaksana untuk menerapkan kebijakan pengelolaan

sampah perkotaan, namun pada kenyataannya Pemerintah Kota Bandung memiliki

4

peraturan daerah yang kontradiksi antara Peraturan Daerah Kota Bandung Nomor

02 Tahun 1985 yang memberikan kewenangan kepada Perusahaan Daerah untuk

mengelola sampah di Kota Bandung, dengan Peraturan Daerah Nomor 27 Tahun

2001 tentang Pengelolaan Kebersihan di Kota Bandung dan Peraturan Daerah

Nomor 11 Tahun 2005 tentang Penyelenggaraan Ketertiban, Kebersihan, dan

Keindahan; yang mengamanatkan peran serta masyarakat dalam pengelolaan

sampah.

Sedangkan pada aspek birokrasi, Pemerintah Kota Bandung menempatkan

PD Kebersihan sebagai Badan Usaha Milik Daerah yang melakukan pengelolaan

sampah di Kota Bandung. Namun pengelolaan sampah perkotaan yang dilakukan

PD Kebersihan hanya difokuskan pada pengelolaan sampah dalam hal

pengangkutan sampah dari TPS ke TPA. Peraturan Daerah Pengelolaan Sampah

di Kota Bandung belum mengacu pada Pasal 5 dan Pasal 6 Undang-Undang

Nomor 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sampah yang mengamanatkan kepada

Pemerintah untuk menumbuhkembangkan partisipasi masyarakat dalam

pengelolaan sampah.

Hal itu membawa konsekuensi hukum bahwa pemerintah merupakan

pihak yang berwenang dan bertanggung jawab di bidang pengelolaan sampah

meskipun secara operasional pengelolaannya dapat bermitra dengan badan usaha.

Selain itu organisasi pengelola sampah, dan kelompok masyarakat yang bergerak

di bidang persampahan dapat juga diikut sertakan dalam kegiatan pengelolaan

sampah.

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka penulis melakukan

penelitian dengan judul:

Analisis Pelaksanaan Kebijakan Pengelolaan Sampah sebagai Upaya

Meningkatkan Kualitas Lingkungan Hidup di Kota Bandung

1.2 Kerangka Pemikiran

Kebijakan pengelolaan sampah di Kota Bandung ditujukan untuk

meningkatkan kesehatan masyarakat dan kualitas lingkungan hidup serta

menjadikan sampah sebagai sumber daya. Pengertian kualitas lingkungan hidup

5

dalam kajian ini terkait dengan bebasnya lingkungan hidup dari timbunan sampah,

bau akibat sampah dan turunan dari adanya timbunan sampah seperti penyakit

disentri, kolera, tipus, dan penyakit lainnya.

Sampah merupakan material sisa yang tidak diinginkan setelah

berakhirnya suatu proses produksi/konsumsi, namun dalam proses alami, tidak

dikenal istilah sampah. Proses-proses alam terkait satu sama lain dalam suatu

siklus, di mana output dari satu proses menjadi input dari proses lain. Sampah

adalah bahan yang tidak mempunyai nilai atau tidak berharga untuk maksud biasa

atau utama dalam pembikinan atau pemakaian barang yang rusak atau bercacat

dalam pembikinan manufaktur atau materi berkelebihan atau ditolak atau

buangan.

Pengelolaan sampah yang selama ini berlangsung bertumpu pada wawasan

bahwa sampah bukan sumberdaya dan mengandalkan diri pada pendekatan

membuang sampah di lokasi tempat pembuangan akhir sampah. Semua sampah

yang dihasilkan dari kehidupan sehari-hari masyarakat dibuang ke tempat

penimbunan akhir sampah yang pada akhirnya memberikan tekanan yang sangat

berat terhadap tempat penimbunan akhir sampah, karena memerlukan jangka

waktu panjang agar sampah dapat diurai oleh proses alam. Dalam jangka waktu

proses penguraian oleh alam, sampah harus tetap dikelola yang berarti diperlukan

dana, tenaga, waktu dan ruang untuk mengelolanya. Oleh karena itu, pengelolaan

sampah perlu dirumuskan dan dirancang ke dalam suatu sistem dan mekanisme

dalam bentuk kebijakan pengelolaan sampah.

Pengelolaan sampah dengan paradigma baru bertujuan mengurangi

volume sampah yang dibuang ke tempat pembuangan akhir sampah melalui upaya

pengembangan memperlakukan sampah dengan cara mengurangi, menggunakan-

kembali dan mendaur-ulang. Pengelolaan sampah dengan paradigma baru juga

menegaskan bahwa pengelolaan sampah merupakan pelayanan publik yang

bertujuan untuk mengendalikan sampah yang dihasilkan masyarakat melalui

pemberdayaan masyarakat yang didukung oleh pelaksanaan kebijakan

pengelolaan sampah.

6

Lahirnya undang-undang tentang pengelolaan sampah merupakan suatu

tonggak baru bagi pengelolaan sampah khususnya di Kota Bandung. Pengelolaan

sampah di Kota Bandung diselenggarakan berdasarkan asas tanggung jawab, asas

berkelanjutan, asas manfaat, asas keadilan, asas kesadaran, asas kebersamaan,

asas keselamatan, asas keamanan, dan asas nilai ekonomi.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan

Sampah yang mengatur mengenai penyelenggaraan pengelolaan sampah, pada

Bab IV Pasal 19 menetapkan bahwa pengelolaan sampah rumah tangga dan

sejenis sampah rumah tangga seperti plastik, sayuran dan buah-buahan dari

sampah pasar, terdiri atas; 1) Pengurangan sampah, dan 2) Penanganan sampah.

Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2008 tentang Pengelolaan Sampah pada

Bab IV Pasal 20 ayat (1) menyatakan bahwa kegiatan pengurangan sampah

merupakan kegiatan-kegiatan yang dilakukan untuk mengurangi sampah, yang

meliputi kegiatan; 1) pembatasan timbulan sampah, 2) pendauran ulang sampah,

dan/atau 3) pemanfaatan kembali sampah. Pada ayat (2) undang-undang ini

dijelaskan pula bahwa dalam pengurangan sampah, pemerintah pusat dan

pemerintah daerah wajib melakukan kegiatan berupa; 1) menetapkan target

pengurangan sampah secara bertahap dalam jangka waktu tertentu, 2)

memfasilitasi penerapan teknologi yang ramah lingkungan, 3) memfasilitasi

penerapan label produk yang ramah lingkungan, 4) memfasilitasi kegiatan

mengguna ulang dan mendaur ulang, dan 5) memfasilitasi pemasaran produk-

produk daur ulang.

Upaya pelaksanaan kegiatan pengurangan sampah mengharuskan pelaku

usaha menggunakan bahan produksi yang menimbulkan sampah sesedikit

mungkin, dapat diguna ulang, dapat didaur ulang, dan/atau mudah diurai oleh

proses alam. Begitu pula dengan masyarakat, diharuskan menggunakan bahan

yang dapat diguna ulang, didaur ulang, dan/atau mudah diurai oleh proses alam.

Kebijakan pemerintah dalam pengelolaan sampah ini khususnya mengenai

pengurangan sampah, pada Bab IV Pasal 21 tercakup mengenai pemberian

insentif oleh pemerintah bagi setiap orang yang melakukan pengurangan sampah,

7

dan bagi setiap orang yang tidak melakukan pengurangan sampah akan diberikan

disinsentif oleh pemerintah.

Kegiatan penanganan sampah ditunjukkan pada Bab IV Pasal 22 yang

merupakan kegiatan-kegiatan yang dilakukan untuk menangani sampah, meliputi

kegiatan 1) Pemilahan dalam bentuk pengelompokan dan pemisahan sampah

sesuai dengan jenis, jumlah, dan/atau sifat sampah, 2) Pengumpulan dalam bentuk

pengambilan dan pemindahan sampah dari sumber sampah ke tempat

penampungan sementara atau tempat pengolahan sampah terpadu, 3)

Pengangkutan dalam bentuk membawa sampah dari sumber dan/atau dari tempat

penampungan sampah sementara atau dari tempat pengolahan sampah terpadu

menuju ke tempat pemrosesan akhir, 4) Pengolahan dalam bentuk mengubah

karakteristik, komposisi, dan jumlah sampah, dan/atau, 5) Pemrosesan akhir

sampah dalam bentuk pengembalian sampah dan/atau residu hasil pengolahan

sebelumnya ke media lingkungan secara aman.

Berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan, Webster (1990) dalam Wahab

(2000) mengemukakan: Implementasi kebijakan adalah suatu proses

melaksanakan keputusan kebijakan biasanya dalam bentuk Undang-undang,

Peraturan Pemerintah, Keputusan Peradilan, Perintah Eksekutif atau Dekrit

Presiden. Selanjutnya Mazmanian dan Sabatier (1983) dalam Wahab (2000)

mengemukakan: Implementasi kebijakan adalah kejadian-kejadian dan kegiatan-

kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman kebijaksanaan

negara, yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun

untuk menimbulkan akibat/dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-

kejadian.

Jadi yang perlu dalam pelaksanaan kebijakan merupakan bentuk tindakan-

tindakan yang sah atau implementasi suatu rencana dengan peruntukannya.

Terdapat 4 (empat) faktor yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan, seperti

yang diungkapkan oleh Edward III (1980); yaitu komunikasi, sumberdaya,

disposisi-disposisi atau sikap-sikap dan struktur birokrasi. Selain itu agar

kebijakan yang dikeluarkan dapat dilaksanakan dengan efektif, menurut Jones

8

(1996) terdapat 3 (tiga) aktivitas utama yang merupakan dimensi dari pelaksanaan

program atau keputusan yaitu:

1. Pengorganisasian, penyesuaian dan penataan kembali sumberdaya, unit-unit

serta metode untuk menjadikan program berjalan.

2. Penafsiran (interpretasi) program menjadi rencana, pengarahan yang tepat dan

dapat diterima serta dilaksanakan oleh para pelaksana kebijakan. Dalam hal

ini diperlukan informasi proses kebijakan, standarisasi yang jelas, serta

tingkat dukungan.

3. Penerapan (aplikasi) pelayanan, pembayaran atau lainnya yang disesuaikan

dengan tujuan atau perlengkapan program.

Penelitian mengenai Penanganan Sampah Perkotaan Terpadu yang

dilakukan oleh Wibowo dan Djajawinata (2007), menunjukan bahwa beberapa

kegiatan perlu dilakukan untuk mengatasi tingginya pertambahan penduduk dan

arus urbanisasi ke perkotaan yang menyebabkan semakin tingginya volume

sampah, ditambah keterbatasan lahan untuk Tempat Pembuangan Akhir (TPA)

sampah, pengangkutan sampah ke TPA yang terkendala karena jumlah kendaraan

yang tidak mencukupi dan kondisi peralatan yang telah tua serta pengelolaan TPA

yang tidak sesuai dengan kaidah-kaidah yang ramah lingkungan.

Paradigma baru memandang sampah sebagai sumber daya yang memiliki

nilai ekonomi seperti untuk energi, kompos, pupuk ataupun untuk bahan baku

industri. Pengelolaan sampah dengan paradigma baru tersebut dapat dilakukan

dengan kegiatan pengelolaan sampah yang menerapkan konsep 3R (reduce, reuse

dan recycle) dan pengelolaan sampah yang menerapkan konsep pemberdayaan

masyarakat (empowerment). Pengelolaan sampah meliputi kegiatan pengurangan

(reduce), penggunaan kembali (reuse), dan pendauran ulang (recycle), sedangkan

pemberdayaan masyarakat (empowerment) berupa kegiatan pemilahan,

pengumpulan, pengangkutan, pengolahan, dan pemrosesan akhir.

Berdasarkan pemikiran yang telah dikemukakan, kerangka pemikiran

untuk penelitian ini digambarkan seperti terlihat pada Gambar 1.

9

Gambar 1 Kerangka Pemikiran Pelaksanaan Kebijakan Pengelolaan

Sampah di Kota Bandung

1.3 Perumusan Masalah

Berdasarkan kerangka pemikiran dan latar belakang dapat dirumuskan

permasalahan penelitian sebagai berikut:

KEBIJAKAN (Tujuan dan Sasaran)

Birokrasi

Kelembagaan Persampahan

Disposisi

Sikap Para Pelaksana

PELAKSANAAN KEBIJAKAN PENGELOLAAN

SAMPAH SAAT INI

Paradigma Baru Pengelolaan Sampah

Perkotaan

Umpan balik

Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Pelaksanaan Kebijakan

Sumberdaya

Pemanfaatan Sampah

Komunikasi

Pengkomunikasian Pelaksanaan

PENINGKATAN KUALITAS

LINGKUNGAN HIDUP KOTA BANDUNG

Pelaksanaan Kebijakan Pengelolaan sampah

yang Baru

Masalah Pengelolaan Sampah Perkotaan

10

1. Pelaksanaan kebijakan pengelolaan sampah yang dilakukan di Kota Bandung

belum terlaksana dengan baik.

2. Terdapat faktor-faktor dominan yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan

pengelolaan sampah di Kota Bandung.

3. Prioritas dan strategi yang dibutuhkan dalam pelaksanaan kebijakan

pengelolaan sampah di Kota Bandung belum ada.

4. Kebijakan pengelolaan sampah yang dapat dijadikan acuan dalam

melaksanakan pengelolaan sampah di Kota Bandung belum ada.

1.4 Tujuan Penelitian

Penelitian ini dapat dijadikan acuan untuk merumuskan pokok-pokok

pikiran yang menjadi bahan dan dasar bagi penyusunan model kebijakan

pengelolaan sampah perkotaan di Kota Bandung. Kajian akademis ini bertujuan

untuk:

1. Mengkaji pelaksanaan kebijakan pengelolaan sampah di Kota Bandung.

2. Mengevaluasi faktor-faktor dominan yang mempengaruhi pelaksanaan

kebijakan pengelolaan sampah di Kota Bandung.

3. Menetapkan prioritas dan strategi yang dibutuhkan dalam pelaksanaan

kebijakan pengelolaan sampah di Kota Bandung

4. Merumuskan kebijakan pengelolaan sampah yang baru di Kota Bandung.

1.5 Manfaat Penelitian

Manfaat dari hasil penelitian yang dilakukan ini adalah:

1. Manfaat Praktis, yaitu memberikan masukan kepada Pemerintah Daerah

khususnya Pemerintah Kota Bandung, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

(DPRD) Kota Bandung, dan masyarakat Kota Bandung mengenai pengelolaan

sampah yang lebih efektif, efisien dan ramah lingkungan.

2. Manfaat Teoritis, yaitu diharapkan dapat dijadikan referensi dan bahan

rujukan dalam penelitian lain yang melakukan pengkajian terhadap kebijakan

pengelolaan sampah, dan kegiatan pengelolaan sampah di wilayah perkotaan.

11

1.6 Kebaruan Penelitian

Berdasarkan beberapa hasil kajian terhadap penelitian terdahulu, novelty

dari disertasi ini adalah menetapkan faktor dominan yang menentukan

pelaksanaan kebijakan pengelolaan sampah perkotaan dilihat dari konsep Edward

III (1980) dan paradigma baru kebijakan pengelolaan sampah di Kota Bandung.