C:\windows\TEMP\benchmark_22-12-98_endelig_udg.doc

Benchmarking

Konkurrencestyrelsen

2

Forord............................................................................................... 31. Anbefalinger .................................................................................. 42. Hvad er benchmarking? ................................................................. 7

2.1 Benchmark internt i virksomhederne .................................... 82.2 Benchmark mellem virksomhederne ..................................... 82.3 "Best practice" ..................................................................... 92.4 Benchmarking på virksomhedsniveau på kort og langt sigt .102.5 Benchmarking som reguleringsinstrument............................11

3. Benchmarking gennem effektivitetsindikatorer ..............................153.1 Effektivitetsbenchmarking.......................................................163.2 Procesanalysen........................................................................173.3 Sammenlignelighed/rammebetingelser .....................................203.4 Dataressourcer/dataanalyse fra eksterne kilder ........................223.5 Indberetninger og benchmarking i energisektoren i Danmark..22

4. Teorien omkring regulering af monopoler ...................................294.1.1 "Hvile-i- sig selv"/"Cost-plus-regulering" .........................304.1.2 Grænseomkostningsprincippet..........................................334.1.3 Long Run Average Cost (LRAC) .....................................334.1.4 Ramsey-priser ..................................................................344.1.5 Nøgletal ...........................................................................354.1.6 Rate-of-return regulering (afkastregulering) .....................364.1.7 Price/Income-cap regulering.............................................384.1.8 Yardstick competition ......................................................404.1.9 Grafisk fremstilling af forskellige incitamentreguleringer...41

4.2 Nøgletal og andre metoder til incitamentregulering..................434.2.1 Oversigt fordele/ulemper ved incitamentregulering ..........49

5. Eksempler på praktisk anvendelse af reguleringsmetoder...............515.1 Jernbaneselskabers produktivitet ved hjælp af best-practice .....515.2 Regulering af British Telecom ved hjælp af price-cap ..............515.3 Anvendelse af nøgletal på føderalt niveau i Origon (USA) .......525.4 Benchmarking på de globale gasmarkeder ...............................545.5 Benchmarking af elektricitetsselskaberne i Norge ....................555.6 ELFO (elinstallatørerne) - normtal .........................................56

Litteraturliste....................................................................................58

3

Forord

Den begyndende deregulering af energiområdet i Danmark - og densamtidig øgede opmærksomhed omkring reguleringen af naturlige mo-nopoler på andre områder - medførte, at der i marts 1998 blev nedsaten projektgruppe i Konkurrencestyrelsen. Projektet havde som delmåludarbejdelsen af Energiprisorientering-statistik 1998 med indarbejdelseaf relevante nøgletal (benchmarks) for energiforsyningerne. Statistik-ken udkom i forsommeren 1998. Projektgruppen har efterfølgende ud-arbejdet en redegørelse for anvendelsen af benchmarking i de enkeltevirksomheder og i reguleringsøjemed, der nu foreligger. Redegørelsenskal ikke opfattes som en videnskabelig afhandling, der giver en ud-tømmende beskrivelse af benchmarking. Formålet er heller ikke at giveen teknisk meget avanceret præsentation af benchmarking. Dette inde-bærer, at teorien bag benchmarking og anden incitamentreguleringpræsenteres på et relativt overordnet niveau. Redegørelsen indeholderdesuden et antal eksempler på konkret anvendelse af benchmarking.Eksemplerne vedrører vidt forskellige markedsområder. Hermed syn-liggøres, at benchmarking kan anvendes på alle markeder og i princip-pet af alle markedsdeltagere.

4

1. Anbefalinger

Projektet har beskæftiget sig med anvendelsen af forskellige typer afbenchmarks og samvirket mellem benchmarking og andre metoder tilincitamentregulering forestået af en regulator. Dette har givet anled-ning til mange overvejelser om, hvordan benchmarking kan anvendes,og om de begrænsninger og svagheder, der er knyttet til denne metode.Nedenfor er der anført et antal anbefalinger eller konstateringer, deropsummerer nogle forhold, der er vigtige for forståelsen af benchmar-king og de sammenhænge, som benchmarking i reguleringsøjemed ind-går i.

De af regulator anvendte benchmarks (nøgletal) skal kunne udledes fraet konsistent og relativt overordnet økonomirapporteringssystem, somsamtidig skal kunne anvendes som værktøj i de berørte virksomheder-nes interne økonomistyring. Det er af stor betydning, at der nås enig-hed mellem regulator og de berørte virksomheder om en standardiseretøkonomiregistrering (den fælles aktivitetskontoplan), således at regu-lator og virksomhed anvender samme struktur i registreringen af deoverordnede omkostninger. Ved at indføre et fælles økonomirapporte-ringssystem, der også anvendes indadtil i de enkelte virksomheder, kandet undgås, at rapporteringen bliver en isoleret aktivitet uden forbindel-se til driften af virksomheden i øvrigt.

For regulator vil en økonomirapportering, der baseres på en metode,som virksomhederne har en egen interesse i at anvende, medvirke til atsikre en høj kvalitet i de indberettede data. Det vil ligeledes være vær-difuldt, hvis de indberettede data har været igennem ekstern revisionforud for indberetningen på samme måde som eksempelvis årsregn-skabsoplysninger.

(1) Regulators anvendelse af benchmarking forudsætter et tæt samar-bejde med de berørte virksomheder bl.a. omkring udformningen afprincipperne for den relevante økonomirapportering.

Alle virksomheder kan benchmarke. Det gælder blot om at finde ambi-tionsniveauet for denne benchmarking. Som det er fremgået af projek-tet, er der en række fordele knyttet til benyttelsen af benchmarking iden enkelte virksomhed eller mellem virksomheder på tværs af bran-cher. Der er også ulemper ved benchmarking, men disse vedrører pri-mært den praktiske gennemførsel af benchmarking, og ikke spørgsmå-let om, hvorvidt benchmarking metodisk har nogen praktisk værdi. Ge-nerelt vil virksomheden og medarbejderne risikere relativt lidt ved atindføre benchmarking på forsøgsbasis internt i virksomheden.

5

(2) Benchmarking kan og bør derfor anvendes af alle virksomheder ogkan med fordel anvendes til sammenligninger på tværs af brancher.

Det er vigtigt at indse, at benchmarking ikke er et mål i sig selv, menrækker længere ud i fremtiden. Benchmarking er derfor snarere etværktøj, der kan benyttes af en enkelt eller flere virksomheder til overtid at tilstræbe en stadig mere efficient virksomhedsdrift.

(3) Benchmarking er ikke et mål i sig selv, men et værktøj, der kan bi-drage til forøget efficiens i en gruppe af virksomheder.

Benchmarking i sin simple form stimulerer sandsynligvis ikke til til-strækkelig effektivisering/rationalisering ved at "hænge virksomhederud". Det forekommer derfor nødvendigt samtidig at benytte andremetoder, der også har dette som mål eller delmål. Dette taler for at re-gulatoren kombinerer benchmarking med metoder, der på anden visstimulerer den enkelte virksomhed til mere efficient drift. Rationalet foren sådan fremgangsmåde kunne være, at selvom den ene metode ervirkningsløs, er der en sandsynlighed for, at en anden metode har ef-fekt.

(4) Benchmarking kan af regulator med fordel kombineres med andremetoder til incitamentregulering.

Projektet har også behandlet regulators anvendelse af benchmarkingunder forskellige antagelser om markedsstrukturen. Traditionelbenchmarking anvendes på monopolområder, hvor incitamenter til me-re rationel og efficient drift ikke kan tilvejebringes af markedet.Benchmarking kan dog have en særlig rolle på markeder, der er blevetdereguleret eller er under deregulering. Dette skyldes, at der på dissemarkeder kan opnås nogenlunde de samme resultater som på mono-polmarkeder, da markedsstrukturen og de relevante virksomheder ty-pisk i nogen grad vil bære præg af markedets tidligere monopolkarak-ter. Benchmarking kan således anvendes som en incitamentregulatorogså på disse markeder. På energiområdet er der en begyndende dere-gulering af el- og gasmarkederne, og på disse områder vil benchmar-king fremover kunne anvendes, selvom der indføres konkurrencelig-nende tilstande.

(5) Regulators anvendelse af benchmarking kan også spille en rollepå deregulerede markeder.

Det kan ikke på forhånd afgøres, hvilken kombination af metoder tilincitamentregulering, der mest hensigtsmæssigt fremmer rationalise-ring/effektivisering. Dette afhænger ikke mindst af den enkelte virk-

6

somhed og det relevante marked og af de lovgivningsmæssige og øko-nomiske rammer, der er udstukket for regulators aktivitet.

På energiområdet, hvor reguleringen hidtil har været en typisk mono-polregulering inden for rammerne af en "hvile-i- sig-selv"-filosofi, fore-kommer det mest nærliggende at kombinere anvendelsen af benchmar-king med et system med indtægtsrammeregulering (income-caps), dertager sit udgangspunkt i omkostningerne, selv om det kunne overvejesat anvende price-caps.

Udgangspunktet er ved indtægtsrammeregulering omkostningerne ogikke prisen som ved price-cap. Herved regulerer man direkte på det,der er meningen med større effektivitet, nemlig mindre omkostninger.Derudover har metoden den fordel i forhold til price-cap metoden, atoverskuddet (forrentningen) relaterer sig direkte til den investerede ka-pital i virksomheden. Da netselskaberne på energiområdet er særdeleskapitaltunge – mere end 90% af omkostningerne er faste omkostninger– vil det være uheldigt ikke at relatere forrentningen til kapitalen. Daøget omsætning ikke er et holdbart politisk mål i energisektoren vil detogså være uheldigt, om der etableres et reguleringssystem, der anime-rer til øget omsætning. På den baggrund må det anbefales, at der til re-gulering af energisektorens netvirksomheder, anvendes et income-capsystem som her beskrevet.

Indførelsen af en regulering baseret på anvendelse af indtægtsrammere-gulering forudsætter en opgradering/opnormering af regulatorfunktio-nen, navnlig hvis regulator hidtil har administreret virksomheder efteret "hvile- i-sig-selv"-princip, der, alt andet lige, ikke medfører detsamme ressourcetræk på regulator.

(6) Det kan ikke på forhånd afgøres, hvilken kombination af metodertil incitamentregulering, der for en regulator mest hensigtsmæssigtfremmer rationalisering/effektivisering. På energiområdet synes ensamtidig anvendelse af benchmarking og indtægtsrammereguleringdog at være det mest hensigtsmæssige.

7

2. Hvad er benchmarking?

Der findes mange definitioner af benchmarking. I den engelsksprogedelitteratur ses eksempelvis følgende definitioner: "The search for indu-stry "best practice"s which lead to superior performance"1 eller "Anongoing process of measuring and improving products, services andpractices against the best that can be identified worldwide"2. Definitio-nerne indebærer som regel både en måling og sammenligning på pro-duktivitet og effektivitet, jf. senere om disse begreber. Derimod erbenchmarking normalt ikke anvendt ved kvalitetssammenligninger, menvil selvfølgelig kunne udvikles hertil, som det er gjort ved hjælp afTQM3 ("total quality management"), der ikke mindst er udbredt i USA.Det ligger dog uden for rammerne af nærværende redegørelse at gåind i en nærmere beskrivelse af TQM og andre hermed beslægtede til-gangsvinkler til benchmarking4.

Her i landet er benchmarking typisk anvendt som en analysemetode,der benyttes til at sammenligne præstationer opgjort i form af nøgletal.En sådan sammenligning kan enten ske mellem forskellige enheder iden samme virksomhed eller mellem virksomheder.

Benchmarking beskæftiger sig altså med sammenligning af mål (nøgle-tal) for såvel produktivitet som effektivitet i de berørte virksomheder.Ved opgørelse og sammenligning af produktivitet vil fokus være påvirksomhedens omkostninger. Jo færre ressourcer en virksomhed an-vender på fremstilling af et produkt, desto mere produktiv er den, altandet lige. Effektivitet er et bredere begreb, der udover fokusering påproduktivitet, også indeholder grad af målopfyldelse. Det vil typiskvære sværere at foretage præcise målinger og sammenligninger af ef-fektivitet end af produktivitet.

Der kan lidt forenklet skelnes mellem tre hovedtyper af benchmarks:

1 Xerox Corporation (1990)2 Sylvia Codling (1992): ""best practice" benchmarking"3 TQM er blevet opfattet som en metode til motivering af medarbejdere, så de yderen bedre service til (eksterne) kunder. Det kan også opfattes som en form for træ-ning/øvelse af medarbejderne med det sigte at motivere disse og forsyne dem meden psykisk balast, der kan lede til en forbedret præstation. TQM er mere genereltblevet betragtet som "the quest for the self-improving organization", jf. Bendell,Boulter og Goodstadt (1998): "Benchmarking for competitive advantage" (1998),kap.24 For en nærmere beskrivelse heraf kan f.eks. henvises til ovennævnte værk.

8

1) Benchmarking intern i virksomhederne2) Benchmarking mellem virksomhederne3)"Best practice"

I praksis kan det dog være svært at adskille de tre former. F.eks. kanvirksomhedsinterne benchmarks også indeholde "best practice" be-tragtninger.

2.1 Benchmark internt i virksomhederne

Anvendelse af benchmarks internt i en enkelt virksomhed betydersammenligning af nøgletal mellem de enkelte afdelin-ger/divisioner/kontorer m.v. i virksomheden. Sådanne nøgletal kunnef.eks. være sagsbehandlingstid, antal modtagne ordrer pr. medarbejder,salg pr. medarbejder m.v. Disse produktivitetsmåltal vil typisk værerelativt enkle at indsamle og beregne, og det kan være naturligt forvirksomheder at starte med denne form for benchmarking. Desuden vilde generelt blive indsamlet i "kendte" omgivelser både med hensyn tilsprog og virksomhedskultur. At benchmarking kun vedrører den en-kelte virksomhed indebærer også, at resultaterne kan analyseres ogfejltagelser begås i relativt trygge omgivelser.

Pr. definition kan alle virksomheder benchmarke, det gælder blot om atfinde ambitionsniveauet for denne benchmarking. Som det er fremgåetaf projektet, er der en række fordele knyttet til benyttelsen afbenchmarking i den enkelte virksomhed. Der er også ulemper vedbenchmarking, men disse vedrører primært den praktiske gennemførselaf benchmarking, og ikke spørgsmålet om, hvorvidt benchmarkingmetodisk har nogen praktisk værdi. Det, der bl.a. kan være problema-tisk ved benchmarking, måske mest i en startfase, er, at det signalerer,at de enkelte medarbejdere og den arbejdsproces, som medarbejderneer en del af, vil blive vurderet og sammenlignet intern og/eller eksternt.Dette kan muligvis give anledning til en vis uro blandt medarbejderne,navnlig såfremt det er uvist, hvilke konsekvenser en for den enkeltevirksomhed ugunstig benchmarking vil have for medarbejdere og pro-duktionsprocessen i øvrigt. Generelt vil virksomheden og medarbejder-ne dog risikere relativt lidt ved at indføre benchmarking på forsøgsbasisinternt i virksomheden

2.2 Benchmark mellem virksomhederne

Herved forstås opgørelse af nøgletal i en virksomhed, som skal sam-menlignes med nøgletal for andre virksomheder, der ikke behøver at

9

være i samme branche. Selvom slutproduktet er forskelligt, vil der idet tidlige produktionsforløb typisk være blevet udført funktio-ner/processer, der kan sammenlignes, f.eks. omkring lagerføring og di-stribution af varer eller vedrørende telefonbetjening eller sagsbehand-ling. Den samme proces udføres således samtidig på flere forskelligevirksomheder, men ikke på samme måde. Denne forskel kan give an-ledning til nytænkning hos virksomhederne og/eller mere rationel res-sourceanvendelse. En sådan sammenligning vil formentlig være relativlet at gennemføre. En sammenligning på tværs af brancher kan haveden fordel, at der ikke umiddelbart eksisterer et konkurrenceforholdmellem virksomhederne, der kan dæmpe virksomhedernes lyst til sam-arbejde omkring beregning og udveksling af nøgletal ("competitivebenchmarking" ). Såfremt der optræder direkte konkurrence mellemvirksomhederne, kan der også opstå mistro mellem virksomhedernegående på kvaliteten og sandfærdigheden af de oplysninger, der ud-veksles. Generelt kan det dog sammenfattes, at det ikke er selve pro-duktet, der begrænser muligheden for sammenligning på tværs af virk-somheder og brancher, men fraværet af sammenlignelige produktions-processer.

2.3 "Best practice"

Benchmarking mod "best practice", dvs. benchmarking mod det bedsteresultat, forudsætter en klar definition af det, der måles på. Hvisbenchmarking eksempelvis vedrører den telefoniske kontakt til kunder,er det oplagt, at man må gøre sig klart, om der ved "best practice" skalforstås den korteste telefoniske kontakt/ kunde (høj produktivitet),mest høflige eller måske den mest hjælpsomme telefoniske kontakt (højeffektivitet). I tråd hermed kan det være svært at indsamle brugbaredata til sammenligningen.

Det må endvidere være klart, at "best practice" for den enkelte virk-somhed kan være uopnåelig. I stedet kan målsætningen være at ind-hente information om, hvorledes en virksomhed er blevet "best prac-tice" på et område, og lade disse erfaringer indgå i den enkelte virk-somheds forsøg på at blive bedre. Virksomheden kan eksempelvis fast-sætte delmål som led i bestræbelserne på at nå hen imod "best practice"vel vidende, at den aldrig når "best practice". Benchmarking mod"best practice" kan derfor i princippet blive til en uendelig proces af ite-rativ karakter, hvor den enkelte virksomhed kan "stå af", eksempelvishvis den fornemmer, at yderligere forbedring ikke er mulig.

10

2.4 Benchmarking på virksomhedsniveau på kort og langt sigt

Det fremgår af ovenstående, at benchmarking i realiteten kan anvendesaf alle virksomheder, uanset forudsætninger og ambitionsniveau.Benchmarking kan således anvendes af virksomheder, hvadenten deopererer på et monopolmarked, universelt eller lokalt, på markederhvor der forekommer andre markedsimperfektioner eller på rene kon-kurrencemarkeder.

Såfremt virksomheden beslutter sig for at anvende benchmarking, somforsøg eller som en mere permanent ordning, er det vigtigt, at virksom-heden er klar over, hvilken tidshorisont, der skal anvendes. Benchmar-king kan anvendes med en meget kort tidshorisont, f.eks. 1 år ellerkortere, og dette kan også være tilstrækkeligt, ikke mindst ved visseformer for benchmarking internt i den enkelte virksomhed. Dette vilimidlertid næppe være nok, hvis virksomheden sigter mod benchmar-king mod andre virksomheder, herunder mod "best practice".

En sådan sammenligning vil typisk få et mere processuelt forløb med envekslen mellem opstilling af mål, indsamling af oplysninger, sammen-ligning af nøgletal, ændringer internt i virksomheden med udgangs-punkt i resultater fra nøgletalssammenligning, opstilling af nye mål,indsamling af nye oplysninger osv. Processen kan let tage flere år, førvirksomheden beslutter, at yderligere forbedring ikke er mulig ellernødvendig. Samtidig vil der typisk ske en forøgelse af ressourcebeho-vet i takt med, at benchmarkingen ændrer karakter og måske ambiti-onsniveau hen imod en mere kompliceret benchmarking, både medhensyn til metode og målsætning. På trods af, at benchmarking i denindledende fase kan være relativt kortsigtet, ændres således ikke ved, atbenchmarking i de fleste tilfælde tager tid.

I forlængelse heraf følger, at det, når benchmarking når ud over for-søgsplanet, ikke er tilstrækkeligt, at virksomhedsledelsen, eller for densags skyld regulatoren, stiller sig tilfreds med, at nu er benchmarkingforsøgt og målet nået. Det er vigtigt at indse, at benchmarking ikke eret mål i sig selv, men rækker længere ud i fremtiden. Benchmarking erderfor snarere et værktøj, der kan benyttes af en enkelt eller flere virk-somheder til over tid at tilstræbe en stadig mere efficient virksomhedsdrift.

Et nøgletal, der eksempelvis opgøres som modtagne klager pr. medar-bejder pr. år i en klageinstans, vil være lettere at beregne end et nøgle-tal, hvor der desuden skal indgå "tillæg" for sværhedsgrad eller meregenerelt også inddrages aspekter omkring målopfyldelse. Det først-nævnte nøgletal er et typisk produktivitetsnøgletal, medens sidstnævnteer et eksempel på et effektivitetsnøgletal. Det er således et kendetegn

11

ved effektivitetsnøgletal, at der ved beregningen heraf indgår forhold,der er vanskelige at kvantificere. Benchmarking er derfor, alt andet li-ge, lettere at foretage, hvis der sammenlignes rene produktivitetsnøg-letal.

Om den enkelte virksomhed vælger at beregne og sammenligne pro-duktivitetsnøgletal eller effektivitetsnøgletal afhænger naturligvis afformålet med benchmarking og af de ressourcer, der er afsat hertil. Envirksomhed, der aldrig har benchmarket før, vil formentlig typisk vælgeden simpleste tilgang til benchmarking, dvs. sammenligning af produk-tivitetsnøgletal. Til analytiske formål vil en sammenligning af effektivi-tetsnøgletal derimod ofte være mere velegnet, skønt mere ressource-krævende. En virksomhed, der i en benchmarkingsammenhæng har er-faring med sammenligning af produktivitetsnøgletal, vil sandsynligvisogså være mere tilskyndet til at forsøge at beregne og sammenligneeffektivitetsnøgletal end virksomheder, der ikke tidligere har foretagetsystematiseret benchmarking.

2.5 Benchmarking som reguleringsinstrument

For en regulator, typisk en tilsynsmyndighed, vil benchmarking havesærlig værdi på områder, hvor konkurrencen helt eller delvis er fravæ-rende og incitamenter til rationalisering og/eller effektivisering ikke kantilvejebringes af markedet. Dette er bl.a. tilfældet for virksomheder, deropererer som naturlige monopolister, hvortil bl.a. hører energivirksom-heder, der beskæftiger sig med transmission og distribution af energi.Det kunne også være virksomheder, der er af lovgivningsvej har opnåetmonopol på visse forretningsområder, f.eks. Post Danmark. Eller køb-manden i et sommerhusområde, der har et lokalt monopol osv.

Regulator kan dog også foretage benchmarking på konkurrenceområ-der og/eller områder, der er dereguleret eller vil blive dereguleret. Påde deregulerede markeder kan der formentlig opnås nogenlunde desamme resultater som på monopolmarkeder, idet markedsstrukturenog de relevante virksomheder typisk i nogen grad vil bære præg afmarkedets tidligere monopolkarakter. På energiområdet er der en be-gyndende deregulering på el- og gasmarkederne, og på disse områdervil benchmarking også fremover kunne anvendes, selvom der indføreskonkurrencelignende tilstande

Den benchmarking, der foretages af tilsynsmuligheden, kan være etsupplement til den benchmarking, der foretages af de enkelte virksom-heder selv. Såfremt der ikke samarbejdes mellem virksomheder om-kring benchmarking, jf. det ovenstående om competitive benchmarks,

12

kan den benchmarking, der udføres af regulatoren, være den enestebenchmarking på dette relevante konkurrencemarked. Benchmarkingpå konkurrenceområdet kan også være begrundet i, at et konkret mar-ked er præget af uigennemsigtighed omkring priser og omkostnings-forhold.

Reguleringen skal løse to problemer samtidig: Der skal skabes gen-nemsigtighed, og der skal skabes incitament til effektiv ressourcean-vendelse.

Benchmarking fungerer typisk ved, at regulatoren indsamler og bear-bejder nøgletal for et antal virksomheder En simpel anvendelse afbenchmarking kunne herefter være offentliggørelse af resultaterne,hvorved virksomheder, der fremstår mindre produktive eller effektive,"hænges ud". Disse virksomheder vil få et incitament til rationaliseringog/eller effektivisering.

Benchmarking er derfor ikke et mål i sig selv, men et værktøj.

Der skal således skabes sammenhæng mellem en, eventuel lovpligtig,indberetning af oplysninger til regulatoren og den økonomistyring ogde benchmark-analyser, der foretages i den enkelte virksomhed.

Det har været projektets udgangspunkt, at regulators benchmarks(nøgletal) skal kunne udledes fra et konsistent og relativt overordnetøkonomirapporteringssystem, som samtidig skal kunne anvendes somværktøj i de berørte virksomhedernes interne økonomistyring. Det erafgørende at definere, hvor langt regulator skal gå ved anvendelse afnøgletal. En regulator vil formentlig udvise størst interesse for relativtoverordnede nøgletal. For at få et større indblik i en konkret sektor kandet dog også være værdifuldt for regulator at have adgang til pålideligeøkonomidata på detaljeret niveau.

Det er samtidig af stor betydning, at der nås enighed mellem regulatorog de berørte virksomheder om en standardiseret økonomiregistrering(den fælles aktivitetskontoplan), således at regulator og virksomhedanvender samme struktur i registreringen af de overordnede omkost-ninger. Ved udformningen af en fælles aktivitetskontoplan er det væ-sentligt, at den er administrativ enkel at håndtere for virksomhederne,således at f.eks. dobbeltrapportering i videst mulige omfang undgås.Det er dog ikke hensigten, at virksomhederne, for at kunne honorerede krav, der stilles i en fælles aktivitetskontoplan, tvinges til at organi-sere sig på en bestemt måde. Ved at indføre et fælles økonomirapporte-ringssystem, der også anvendes indadtil i de enkelte virksomheder, kan

13

det undgås, at rapporteringen bliver en isoleret aktivitet uden forbindel-se til driften af virksomheden i øvrigt.

For regulator vil en økonomirapportering, der baseres på en metode,som virksomhederne har en egen interesse i at anvende, medvirke til atsikre en høj kvalitet i de indberettede data. Det vil ligeledes være vær-difuldt, hvis de indberettede data har været igennem ekstern revisionforud for indberetningen på samme måde som eksempelvis årsregn-skabsoplysninger.

Såfremt der foretages en sammenligning af selskabers evne til at udførepå forhånd pålagte opgaver, er det vigtigt, at produkterne i princippeter ens (skal kunne erstatte hinanden). Manglende homogenitet er oftestresultatet af beslutninger taget i virksomhederne, men kan også væreresultatet af forskellige rammebetingelser.

De metoder, der kan anvendes ved regulering på basis af nøgletalsvur-deringer, indebærer også mulighed for misvisende tal for rationalise-ringspotentiale. Metodefejlene skyldes, at uanset metode kan ikke allevariable indgå i analysen. Beregning af et indeks eller en gennemsnitstaler udtryk for en sådan afvejning.

Der er to yderpunkter for regulering gennem anvendelse af nøgletal.Det ene tager sit udgangspunkt i, at der som ved brancheanalyser, sø-ges udarbejdet et effektivitetsnøgletal for hvert selskab, der indgår i re-guleringen. Grundlaget for dette nøgletal kan basere sig på en in-put/output-model (DEA-analyse - data envelopment analysis), hvor derses på de fysiske enheder, navnlig ressourceanvendelsen og resultatetheraf.

Metodens største ulempe er, at den kræver en betydelig ensartethed iøkonomiregistreringen/produktionsregistrering og kræver, at forskelle irammebetingelser gennem stratificering af selskaberne kan ophæves.Dette sidstnævnte vanskeliggøres, såfremt der er tale om store virk-somheder med en egenartet struktur.

Den anden metode går ud på, at selskaberne - som ved benchmarkinggennem effektivitetsindikatorer, jf. afsnit 3, - ser på processerne, og påbaggrund af disse søger udarbejdet enten få nøglemål eller et sammen-vejet mål. Selskabernes økonomiregistrering/produktionsregistreringmå i samme grad som ved input/outputmodeller søges gjort ensartet.Da der måles på processer og ikke på input/output, vil det ikke i sam-me grad som ved input/outputmodellen være påkrævet at isolere allerammebetingelser. Det er således muligt at fravælge en række proces-ser og koncentrere sig om de processer, hvor der er størst ensartethed.

14

Da effektivitetsbenchmarking samtidig bygger på, at målopfyldelsen ide enkelte processer supplerer hinanden, vil disse kunne indgå som etfælles nøgletal. Endelig skal anføres, at da det alene er processer, dervurderes, vil også brancheeksterne virksomheders måltal kunne indgå.

Som nævnt gælder for begge metoder, at der bør være et ensartet regi-streringssystem. Systemet bør ligeledes for begge metoder være op-bygget således, at det ved en dekomponering af nøgletallene bliver mu-ligt at trænge stadigt dybere ned i den enkelte virksomheds organisati-on.

Sammenhængen mellem regulators og den enkelte virksomheds nøgle-tal er anskueliggjort i nedenstående figur:

Sammenhæng regulator/virksomhedsnøgletal

Det siger sig selv, at nøgletal for en enkelt virksomhed og for et enkeltår er af begrænset værdi for andre end virksomheden selv. Nok så vig-tigt er det at følge, hvorledes disse præstationer og forskelle i præstati-on udvikler sig over en årrække. Rigtig relevant bliver metoden først,når den enkelte virksomhed sammenlignes med andre virksomhederover tid. Det er centralt, at regulator herved gør sig klart, hvilket tids-perspektiv, der skal anlægges.

Det er ligeså klart, at det er altafgørende, at sammenligningen foretagesmellem sammenlignelige virksomheder. Konstaterede forskelle i præ-station kan f.eks. skyldes forskellige rammebetingelser. Der skal altsåforetages en stratificering af virksomhederne, der sikrer, at konstatere-

Målsætning forvirksomheden

Nøgleeffektivitet-sindikatorer

Effektivitetsindi-katorer

Regulerings ogvirk.nøgletal

Virksomheds-nøgletal

15

de forskelle i præstation i mindst mulig grad skyldes forskelle i ramme-betingelser og i størst mulig grad udtrykker reelle forskelle i præstati-on.

Ved at sammenligne mindre grupper af virksomheder er det muligt atforetage en mere dybdegående analyse for at finde forklaringsfaktorertil de observerede forskelle i præstation. Herved vil der eksempelvisogså være en bedre mulighed for at beregne et effektiviseringspoten-tiale for en virksomhed ved at sammenholde virksomhedens nøgletalmed nøgletallene for den "bedste" virksomhed i gruppen.

Korrekt udført vil benchmarking kunne medvirke til at synliggøre, hvorpotentialet for rationalisering og/eller effektivisering findes. Det vilendvidere kunne medvirke til, at det bliver lettere indadtil i de enkeltevirksomheders organisation at gennemtrumfe sådanne tiltag.

Effekten af den simple nøgletalsanalyse (benchmarking) er afgørendeafhængig af, hvorledes benchmarking tilrettelægges og især af kvalite-ten af det datamateriale, der er hele grundlaget for benchmarking. Så-fremt de data, der er til rådighed, ikke har en tilstrækkelig god kvalitet,kan effekten af benchmarking også blive påvirket heraf. Dette kan ogsåblive resultatet, dersom tilliden fra virksomhedshold til det benchmark-system, der er indført, aftager. Benchmarking risikerer herved at blivehelt uegnet til at belyse konkrete potentialer for rationalise-ring/effektivisering og ikke indebære nogen form for incitamentsstimu-lering.

I afsnit 3 følger en gennemgang af principperne for benchmarking gen-nem effektivitetsindikatorer og mere detaljeret beskrivelse af metodenekstern benchmarking.

Benchmarking er imidlertid kun én af en række metoder til incita-mentregulering. I den sammenhæng vil benchmarking typisk fremståsom en relativt enkel, men derfor ikke nødvendigvis mindre effektiv,metode. I afsnit 4 følger en gennemgang af de væsentligste teoriretnin-ger vedrørende incitamentregulering.

3. Benchmarking gennem effektivitetsindikatorer

I afsnit 2 introduceredes forskellige former for benchmarks. I dette ka-pitel vil principperne for eksterne sammenligninger blive nærmere be-skrevet. Endvidere vil indgå en videregående beskrivelse af benchmarksanvendelse i reguleringsøjemed.

16

Den eksterne benchmarking kan opdeles i tre hovedtyper - konkurren-cebenchmarking, funktionel benchmarking og generisk benchmarking.

Virksomheder på konkurrencemarkeder indsamler og analyserer datafra konkurrenter omkring markedsaktiviteter og markedsadfærd, menkan også søge oplysninger af mere intern art omkring produktion mv.Det er denne type analyser, der kan benævnes konkurrencebenchmar-king.

Ved den funktionelle benchmarking foregår sammenligning af aktivite-ter mv. af virksomheder inden for samme branche. Disse sammenlig-ninger består som oftest i brancheanalyser, hvor brancheforeningerf.eks. ser på bestemte funktioner og processer og udarbejder indekstal,så den enkelte virksomhed kan bedømme sin egen effektivitet. Dennetype benchmarking kan således anvendes både af virksomheder, deropererer på lokale monopolområder - som energiforsyninger ofte gør -og virksomheder i konkurrence, f.eks. entreprenører.

Den generiske benchmarking går ud på, at virksomhederne på tværs afbrancher gennem beregning af nøgletal søger at sammenligne de pro-cesser, der foregår den enkelte virksomhed med sammenlignelige pro-cesser i andre virksomheder uanset branche og konkurrenceforhold.

3.1 Effektivitetsbenchmarking

Sammenligning af en virksomheds nøgletal med nøgletal for andre virk-somheder kan foretages efter forskellige metoder afhængigt af formå-let. Formålet kan være f.eks. være at vurdere den geografiske forskel iomkostninger. Når brancheforeninger således udarbejder sammenlig-ningstal, vil dette eksempelvis kunne være som gennemsnitslønningerfor bestemte faggrupper i bestemte områder, men også som aggregere-de indekstal, f.eks. for de omkostninger, der vedrører serviceeftersynpå biler.

Den enkelte virksomheds aktiviteter kan opdeles i områder og proces-ser. Dette er i modsætning til det produkt, virksomheden fremstillereller afsætter. Disse processer kan udføres på forskellig vis. Ved sam-menligning med andre virksomheder, og navnlig sammenligning med debedste, foretages disse bl.a. (og måske nok især) med henblik på at op-nå større overskud.

17

Såvel ved den funktionelle som ved den generiske benchmarking indgårsammenligning af nøgletal for processer/aktiviteter med den/de virk-somheder, der yder de bedste præstationer. Processerne/aktiviteterneanalyseres med henblik på at finde de nøglefunktioner (effektivitsindi-katorer), der beskriver den præstation, der ønskes målt. Effektivitetsin-dikatorer kan defineres som kvantificerbare, målelige og kontrollerbareudtryk for virksomhedens præstationer. Målvariablens omfang sættes iforhold til forklaringsvariablen. Målingen af kundetilfredsheden (effek-tivitetsindikatoren) i et supermarked kunne således vurderes ud frakundekøens længde (målvariablen)/antal ubemandede kasser (forkla-ringsvariablen).

Teorien om effektivitetsbenchmarking bygger på, at der for nøglepro-cesser i den virksomhed, der ønsker at foretage benchmarking skalforeligge1. tilstrækkeligt høje mål, der skal tilstræbes2. skal være overbevisning om, at effektiviteten kan øges3. skal udarbejdes kvantificerbare målesystemer til aflæsning af effek-

tivitetsforøgelse og sikring af forbedringer4. skal være en organisation, der er vendt mod omverdenen – og ikke

indad mod sig selv.

Bag teorien ligger et hovedsynspunkt om at finde områder/processer,der kan forbedres. Samtidig skal størrelsen af den mulige forbedringkunne udmøntes i måltal. Teorien bygger endvidere på, at hovedpro-cesserne opdeles i flere underliggende processer med tilknyttede un-derliggende præstationsmål, hvorved virksomhedens hovedmålsætningkan meddeles ned gennem virksomheden, og hovedmålsætningen op-fyldes.

Måltallene (nøgletallene) vil, når bortses fra tallene på de laveste ni-veauer, være en art gennemsnitstal, idet måltallet på det nærmestoverliggende niveau vil være en sammenkobling af måltallene på det la-vere niveau. Målopfyldelse på det lavere niveauer medvirker derved tilstørre målopfyldelse for organisationen som helhed.

Formålet med effektivitetsbenchmarking er at få medarbejderne på alleniveauer til at fokusere på de effektivitetsindikatorer, der er gældendepå deres område, hvorved de sættes i stand til at handle hen imod enrealisering af virksomhedens overordnede målsætninger.

3.2 Procesanalysen

18

Indgangsvinklen til benchmarkingprocessen er at analysere de hoved-processer, der foregår i virksomheden og at undersøge, hvorledes disseprocesser fungerer trin for trin.

Udgangspunktet er således de processer, der foregår i virksomhedenog ikke produkterne, idet det er de operationelle processer, der skaleffektiviseres.

De operationelle processer findes ved at følge virksomhedens hoved-produkter/ordrer mv. gennem organisationen og vurdere de enkelteprocestrin (delprocesser/aktiviteter). For alle virksomhedens hoved-produkter bør processen gennemføres med henblik på at få fastlagt allebetydningsfulde operationelle processer. For at sikre sammenhæng medvirksomhedens hovedmål bør der kun anvendes få hovedprocesser, derskal indgå som overordnede mål.

Det, der ikke direkte medgår ved processerne, skal udelades. Antalletaf hovedprocesser (f.eks. varindkøb) skal begrænses mest muligt (f.eks.under 10), og antallet af trin i den enkelte proces (ordreafgivelse, vare-kontrol mv.) skal ligeledes begrænses mest muligt.

En række af processerne vil være de samme uanset produkterne. Såle-des vil det sandsynligvis være samme proces, der finder sted, når derskal indkøbes en maskine til produktionen eller indkøbes en computer,idet der skal finde en leverandørudvælgelse sted, foretages en kvali-tetsvurdering, foretages betalinger af faktura mv.

På hovedprocesniveau findes de effektivitetsindikatorer, som virksom-heden formentlig ønsker at benchmarke mod "best practice".

Til identifikationen af operationelle processer på de efterfølgende lave-re funktionelle niveauer er for vareindkøb f.eks. fakturamodtagelse.Her gentages den ovennævnte proces med identifikation af de operati-onelle processer, men nu på det lavere niveau, og der findes også herindikatorer til måling af effektivitet. Igen udelades de processer, der ik-ke direkte vedrører aktiviteten. Vigtigt er, at de mål, der sættes på delavere niveauer, harmonerer med effektivitetsindikatorerne på hoved-procesniveau og de måleresultater, der indgår her.

Sammenfattende kan der opstilles følgende kæde for en procesanalyse:

Planlægning Analyse UdførelseStrukture-ring afprocessen

Dataind-samling

Analyser Forståelse Kommu-nikation

Tidsplan

19

Første trin er planlægningsfasen med strukturering og dataindsamling.Processen struktureres med henblik på at udvælge områderne forbenchmarking - fabrikation, lager, marketing mv. For disse områderdefineres hovedprocessen, der ønskes benchmarket og en række muligedatakilder identificeres. Endelig ses på, hvilke virksomheder, der ermulige samarbejdspartnere på benchmarkingområdet.

Det næste trin, dataindsamlingen, er i princippet såvel det første somdet sidste trin i benchmarkingprocessen, da dataindsamlingen er engentagelsesproces - en iterativ proces - og der i første omgang aleneindhentes data for at få et overblik. Efterhånden som trinnene 4-6(analyser, forståelse, kommunikation og tidsplan) gennemløbes igen ogigen, opnås større forståelse, og der indhentes flere data og opnås stør-re indsigt.

I analysefasen og forståelsesfasen, der hænger nøje sammen, indgårbl.a. afklaringen af, hvem der skal sammenlignes med. Desuden skaldet afklares, hvad formålet er med sammenligningen, og hvorfor manvælger denne sammenligningspartner. Endvidere skal det afklares,hvorledes dataene fra denne kan gøres sammenlignelige med virksom-hedens egne nøgletal. Således skal de rigtige effektivitetsindikatorer,målvariable og forklaringsvariable vælges og samvarierende parametreundgås. Endvidere skal afklares størrelsen af den forbedring, der arbej-des hen imod gennem benchmarking, og det skal sikres, at målopfyldel-se ved én proces ikke modvirkes ved målopfyldelse i en anden proces.Målopfyldelserne skal således supplere hinanden. I denne fase afklaresendvidere, hvilke udefra kommende rammebetingelser (virksomheds-størrelse mv.), der indvirker, og hvorledes disse elimineres.

Kommunikationsfasen er den fase, hvor processen implementeres.Målene skal kommunikeres ned gennem systemet og målene skal juste-res, hvis de ikke virker efter hensigten. Samtidig skal processen revur-deres.

Endelig indgår tidsplanen ved benchmarking. Der skal således fastsæt-tes nøjagtige tidspunkter for, hvornår de enkelte trin skal gennemføresog være opfyldt og hvornår revurdering af skal finde sted. I den forbin-delse skal anføres, at de ovennævnte procestrin antages at tage tilnær-melsesvis samme tid – dog med en lille overvægt på dataindsamling,hvor det umiddelbart formentlig kunne forventes at dataindsamlingskulle tage op til omkring halvdelen af tiden. Selve tiden for benchmar-king vil variere afhæng af procestype og –art – fra 6-7 uger til i prin-cippet uendelig.

20

3.3 Sammenlignelighed/rammebetingelser

En anden måde at beskrive benchmarkingprocessen på, er ved at be-tragte, hvorledes den indgår i virksomhedernes drift.

Processen kan i skemaform beskrives som følger:

Beliggenhed Aktiver Størrelse

Lovgivning Regulering Kultur

Som det fremgår indvirker en lang række udefra kommende variable påprocessen.

Ved fastlæggelsen af hvilke effektivitetsindikatorer, der skal indgå vedbenchmarking, skal der tages højde for udefra kommende indvirknin-ger. Således skal det afklares, hvem der er ”kunderne/aftagerne” afproduktet, og hvorledes disse måler effektiviteten ? Om der er forskelmellem kunderne og hvilken vægt, der skal lægges på den enkelte kun-degruppe, idet der skal tages hensyn til, at ikke alle ”kunder” har sam-me ønsker/behov. Endvidere skal indgå ”leverandørerne”, hvad de le-verer, og hvad omkostningerne er. Alle indgange til processen skalvurderes, og i selve processen skal det også vurderes, hvad der har sig-nifikant indflydelse på procesomkostninger og kvalitet.

Ved fastlæggelsen af hvilke målvariable og forklaringsvariable, der her-efter findes at skulle anvendes, skal det sikres, at det er den rigtigeadfærd, der måles, og det skal sikres, at samvarierende parametre und-

ProcesLeverandører Kunder

21

gås. En virksomheds samlede målingssystem bør ikke fremme subopti-mering af noget enkelt måltal eller perspektiv, men bør afbalanceresgennem et andet måltal.

Effektivitetsindikatorerne kan mest hensigtsmæssigt udtrykkes som ab-solutte nøgletal (ved omkostningsvurdering: faktiske omkostninger veden proces divideret med væsentlig parameter, som påvirker omkost-ningsniveauet). Absolutte nøgletal giver størst muligt udtryk for pro-duktiviteten i det enkelte selskab, såfremt der er valgt den rigtige om-kostningsdriver. En omkostningsdriver er en væsentlig parameter, derpåvirker omkostningsniveauet.

Da benchmarkinganalysens ultimative formål er sammenligning af pro-cesser med henblik på at opnå "best practice", er det ikke nødvendigt,at processen sammenlignes med en virksomhed fra samme branche. Deter derimod væsentligt, at rammebetingelserne - de ude fra kommendevariable - kan tilpasses eller elimineres. Dette kan forsøges tilstræbt vedstratificering. Således vil mindre virksomheder i al overvejende gradikke ønske eller have gavn af at benchmarke med virksomheder medflere tusind ansatte, da de ikke har samme problemer.

Et andet væsentligt spørgsmål som opstår, hvis f.eks. omkostningsele-menter skal benchmarkes er, om økonomirapporteringen i praksis mu-liggør en sammenligning. Dette er alene muligt, såfremt selskaberneopgør de forskellige omkostninger på en konsistent måde.

Forskellene i rammebetingelser kan håndteres på to forskellige måder:Der kan anvendes en omregningsfaktor, som på basis af fastlagte vær-dier udjævner forskellene. Alternativt kan de målte selskaber inddeles iet antal grupper med sammenlignelige rammebetingelser.

Disse rammebetingelser kan for virksomheder i konkurrence ikke påsamme måde elimineres som for virksomheder under offentlig regule-ring, idet der for virksomheder under regulering kan foreskrives enensartet indrapportering.

I en række brancher udgives nøgletal, som virksomhederne kanbenchmarke med.

22

3.4 Dataressourcer/dataanalyse fra eksterne kilder

Virksomheder i konkurrence, der ønsker at sammenligne sig med "bestpractice", kan anvende det materiale, der offentliggøres i rapporter, påkonferencer mv. Endvidere kan foretages en analyse på basis af oplys-ninger fra interviews mv.

Spørgsmålet er, om denne type dataindhentning kommer på tale, nårder ikke benchmarkes frivilligt efter aftale mellem virksomhederne.Dette vil eksempelvis være tilfældet, hvis virksomheden, der kan kate-goriseres som "best practice" f.eks. ikke ønsker at medvirke.

3.5 Indberetninger og benchmarking i energisektoren i Danmark

Som et eksempel på regulatorbenchmarking kan nævnes denbenchmarking, der foretages af de danske energiprisudvalg i medfør afenergiforsyningslovene.

Siden slutningen af 1970’erne er energiområdet i Danmark blevet re-guleret ved særskilt lovgivning gennem priskapitlerne i henholdsvis el-forsyningsloven og varmeforsyningsloven.

Til brug ved reguleringen skal såvel kraftværkerne som eldistributions-selskaberne og varmeforsyningerne anmelde priser og betingelser tilElprisudvalgets henholdsvis Gas- og Varmeprisudvalgets register. Vedprisændringer skal forsyningerne samtidig indsende grundlaget for pri-serne dvs. budgettet.

Såvel Elprisudvalget som Gas- og Varmeprisudvalget har vedtaget, atbudgetterne skal indendes på standardskemaer. Endvidere har manvedtaget, at den enkelte forsyning hvert år skal indsende regnskabet tilopfølgning af budgetlægningen.

Disse regnskaber indsendes for varmeforsyninger og eldistributionssel-skaber i skemaform på samme måde som budgetterne. Det skal i denforbindelse bemærkes, at kraftværkernes prisfastsættelse forelæggesudvalgene og til brug ved udvalgsbehandlingen indhentes specificeredebudgetter fra kraftværkerne. Kraftværkernes prisfastsættelse følges opaf såkaldte eftervisninger til bedømmelse af, om priserne medførerover/underdækning.

23

Regnskabs- og budgetskemaerne for varmeforsyningernes henholdsviseldistributionsselskaberne driftsside er ens. Regnskabsskemaerne inde-holder herudover en statusside.

Skemaerne for varmeforsyningerne og eldistributionsselskaberne harværet anvendt fra 1994, medens kraftværksskemaet har været anvendtsiden 1977.

De budget- og regnskabsoplysninger, der indsendes, lagres i Konkur-rencestyrelsens centrale database. Dataværdierne kan kombineres ogbearbejdes, således at der kan udarbejdes en pris- og omkostningsstati-stik. Endelig kan der udarbejdes forskellige redegørelser, f.eks. over deforsyninger, der, med hensyn til brændsel, har de højeste priser.

De indsendte regnskaber og budgetter kan anvendes til benchmarking.Dette kan dog kun foretages på et meget aggregeret niveau, da regn-skabs- og budgetskemaerne alene indeholder højt aggregerede økono-miske oplysninger og meget få tekniske oplysninger.

For varmeselskaberne kan udregnes en lang række nøgletal til forkla-ring af prisforskelle mellem selskaberne. Eksempelvis er der en tydeligsammenhæng mellem størrelsen af omkostningerne til indkøb af brænd-sel og den anvendte brændselstype.

24

Dette nøgletal er kun af en række. Som yderligere eksempler kan næv-nes de i nedenstående tabel anførte.

Omkostningspost NøgletalRenteudgifter Renteudgifter/Fremmedkapital i altDrift- og vedlige-holdelsesudgifter.

Drift- og vedligeholdelsesudgifter/producerede GJ

Afskrivninger Afskrivninger/Anlægsaktiver i altAfskrivninger Afskrivninger/ produceret GJPersonale-ogadm.udg

Personale og adm.udg./antal kunder

Nettab Nettab/afsat mængde GJ

De indsendte regnskaber m.v. kan tillige give sammenhænge mellemvarmepriserne og de enkelte omkostningsarters størrelse eller mellemforskellige nøgletal. Nedenfor er vist et antal diagrammer, der beskriversådanne sammenhænge.

Indledningsvis er vist sammenhængen mellem varmeværkernes drift-og vedligeholdelsesudgifter pr. produceret/købt GJ og værkernesnettab.Som det ses, har de værker, der har de højeste drift- ogvedligeholdelsesudgifter samtidig det laveste nettab, hvilket indikerer,at værkerne med fordel kan vedligeholde nettene.

Drifts- og vedligeholdelsesudgifter pr. produceret/købt GJ

050

100

0 10 20 30 40

Udgift pr. GJ (kr)

Net

tab

(%)

25

I nedenstående diagram er vist sammenhængen mellem prisen pr. afsatGJ og varmeværkernes nettab. Det ses, at der er en tendens til, at devarmeforsyninger, der har det største nettab, også har de højestepriser.

En lignende analyse af en sammenhæng mellem administrationsudgifterpr. kunde og den gennemsnitlige salgspris, jf. nedenfor, viser, at der forsamtlige forsyninger under ét ikke er nogen sammenhæng

Administrationsudgifter pr. kunde

0

200

400

0 10000 20000 30000 40000

Administrationsudgifter pr. kunde (kr)

Pris

pr.

afs

at G

J (k

r)

Nettab i forhold til pris pr. afsat GJ

0100200300

0 10 20 30

Nettab (%)

Pris

pr.

afs

at G

J(k

r)

26

Der kan i medfør af varmeforsyningsloven i varmeprisen indregnesnødvendige udgifter til bl.a. brændsel, lønninger, administration, for-rentning af fremmedkapital samt driftsmæssige afskrivninger og hen-læggelser til nyinvesteringer. Nedenfor er vist sammenhængen mellemde samlede udgifter pr. afsat GJ og prisen pr. afsat GJ og sammenhæn-gen mellem afskrivninger og henlæggelser pr. afsat GJ og prisen pr. af-sat GJ.

Det ses, at der er positiv sammenhæng mellem de samlede udgifter pr.afsat GJ og prisen pr. afsat GJ og mellem afskrivninger/henlæggelserpr. afsat GJ og prisen pr. afsat GJ.

Det er ligeledes undersøgt, om der er sammenhæng mellem varmefor-syningernes gæld (fremmedkapital) pr. kunde og priserne pr. afsat GJ,jf. nedenstående diagram.

Samlet udgift pr. afsat GJ

0100200300

0 100 200 300 400 500

Pris pr. afsat GJ (kr)

Sam

let u

dgift

pr

. afs

at G

J (k

r)

Afskrivninger/henlæggelser pr. afsat GJ

0

100

200

300

0 50 100 150

Afskrivninger/henlæggelser pr. afsat GJ (kr/GJ)

Pris

pr.

afs

at G

J (k

r)

27

Det fremgår, at der er en klar positiv sammenhæng mellem gælden pr.kunde og varmeforsyningernes salgspriser.Endelig er det undersøgt, om der er sammenhæng mellem brændsels-udnyttelsen, dvs. forholdet mellem varmeproduktionen i GJ og denindkøbte brændselsmængde i GJ, og prisen pr. afsat GJ.

Diagrammet viser, at der ikke er nogen sammenhæng mellem niveauetfor brændselsudnyttelsen og prisen pr. afsat GJ.

Disse nøgletal kan i øvrigt kombineres yderligere. Således kan nettabpr. GJ sammenlignes med drift- og vedligeholdelsesudgifter pr. GJ ogomkostninger pr. GJ i alt, idet der kan en hypotese om sammenhængmellem manglende vedligeholdelse, stort nettab og høje priser.

For eldistributionsselskaberne kan - som for varmeselskaberne - bereg-nes en række nøgletal. Således kan der eksempelvis for elforsyningerneberegnes følgende nøgletal:

Brændselsudnyttelse

050

100150

0 50 100 150 200 250

Pris pr. GJ (kr)

Bræ

ndse

lsud

nytte

lse

(%)

Gæld pr. kunde

0

200

400

0 50000 100000 150000 200000

Gæld pr. kunde (kr)

Pris

pr.

afs

at G

J(k

r)

28

Omkostningspost NøgletalRenteudgifter Renteudgifter/Fremmedkapital i altDrift- og vedlige-holdelsesudgifter

Drift- og vedligeholdelsesudgifter/Antal solgte kWh

Afskrivninger Afskrivninger/Anlægsaktiver i altAfskrivninger Afskrivninger/Antal solgte kWhPersonale-ogadm.udgifter

Personale og adm.udg./antal kunder

Nettab Nettab/afsat mængde kWh

Benchmarking på aggregeret niveau har afsløret, at der i mange tilfældeikke er korrelation mellem variable, hvor en sådan sammenhæng påforhånd ikke kunne udelukkes. Dette gælder eksempelvis forholdetmellem elforsyningernes salgspris på elektricitet og samme forsyningersnettab. Hvorvidt en analyse, der foretages med udgangspunkt i regn-skaber og specifikationer, der målrettet er udarbejdet med henblik påbenchmarking, ville give andre resultater, kan ikke på forhånd afklares.

Benchmarking kan også anvendes af energiprisudvalgene til at fremhæ-ve særligt dyre/billige værker. Et eksempel herpå er vist i nedenståendetabel, der viser varmeværkernes salgspriser på varme opgjort somkr./GJ.

Som det fremgår, er prisen i det dyreste værk over 4 gange så høj som idet billigste. Samtidig ses det, at det er forsyning fra kraftvarme, der erbilligst og forsyning fra biomasseværker, der er dyrest.Denne prisvariation kan for den enkelte forbruger betyde en merudgiftpå mere end 10.000 kr. årligt ved et årligt forbrug på 50 GJ.

29

Varmeværker med de laveste og højeste priser pr. GJ v/50 GJ år-ligt forbrug

Forsyningskilde/brændselPrisv/50GJ

Kraft-varme

Natur-gas

Ind.over-skuds-varme

Biomasse

De laveste priser Kr.Nørresundby 57 100 0 0 0Otterup 60 96 4 0 0Vejlby 65 100 0 0 0Varde 66 100 0 0 0Esbjerg 68 97 0 0 1Odense 69 95 3 0 1Ålborg 71 63 1 20 0Ry 77 0 0 0 100Nyborg 79 85 11 0 1Løsning 81 0 59 41 0De højeste priserHillerslev 198 0 100 0 0Hvidebæk 204 0 0 0 100Egeskov 205 0 100 0 0Oue 217 0 100 0 0Rønde 220 0 0 0 81Thorsager 220 0 0 0 95Sandved-Tornemark

222 0 100 0 0

Langholt 224 0 100 0 0Lørslev 266 0 0 0 0Hundslund 290 0 100 0

4. Teorien omkring regulering af monopoler

Det er valgt at basere fremstillingen på reguleringen af monopoler.Herved er opnået at kunne præsentere en række metoder til incita-mentregulering. Det må vurderes, at det således er blevet muligt atpræsentere betydeligt flere metoder end hvis fremstillingen i stedet togudgangspunkt i virksomheder på rene konkurrencemarkeder, hvor be-hovet for incitamentregulering forestået af en regulator ikke er nær såstort, idet markedet selv frembringer den nødvendige effektivitet.

30

Benchmarking anvendes som regel i kombination med andre regule-ringsmetoder.Nedenfor gennemgås derfor de mest anvendte metoder til regulering afmonopoler.

Reguleringsformer stiller alle store kvalitetskrav til dataene om mono-polets efterspørgsels- og omkostningsforhold. Monopolet vil typiskhave (helt eller delvist) informationsmonopol, som den kan udnytteover for regulatoren. Dette kan lede til for høje omkostninger og til enprisstruktur, der ikke afspejler de faktiske omkostninger.

De reguleringsformer, der genfindes i den økonomiske teori er bl.a.:

1) "Hvile i sig selv/Cost-plus-regulering2) Grænseomkostningsprincippet3) Long Run Average Cost (LRAC)4) Ramsey-priser5) ROR-regulering (rate-of-return)6) Price-cap-regulering (eller income-cap-regulering)7) Yardstick competition7) Best practice

4.1.1 "Hvile-i- sig selv"/"Cost-plus-regulering"

Hovedprincippet for kalkulation af danske forsyningsvirksomhedersog/eller forsyningsmonopolers priser har traditionelt været "hvile-i-sig-selv"-tankegangen. Det primære formål med dette prisfastsættelses-princip er at sikre, at monopolet ikke udnytter sin dominerende mar-kedsstilling overfor kunderne. Dette indebærer endvidere, at forbruge-ren kun bør betale de omkostninger, han påfører virksomheden ved sintilslutning eller køb og tilstedeværelse som forbruger samt omkostnin-ger i forbindelse med den leverance, han modtager. I praksis har dettemedført, at monopolet har kunnet overvælte alle (nødvendige) omkost-ninger til drift og investeringer på kunderne.Dette princip vil være let at administrere for regulator, idet der er lagtop til, at en række konkrete omkostninger, eksempelvis defineret i enlovtekst, kan accepteres som nødvendige omkostninger og indregnes iprisen.

"Hvile-i-sig-selv"-princippet har en række ulemper. Herunder kan detnævnes, at der ikke er noget incitament til omkostningsreduktion, lige-som virksomhederne ikke har nogen kommerciel risiko ved investerin-

31

ger, hvilket kan lede til overinvesteringer. Endvidere vil regulatoren ik-ke have ikke fuldt kendskab til monopolets muligheder for at rationali-sere og effektivisere.

"Hvile-i-sig-selv"-princippet er udtryk for en såkaldt cost-plus-regulering af virksomhederne. Den inefficiens, der skabes ved anven-delse af "hvile-i-sig-selv"-princippet, kan illustreres ved en kort gen-nemgang af principperne i den traditionelle cost-plus-regulering.

Cost-plus-regulering

Antag, at regulator fastsætter den samlede tilladte indtægt for den re-gulerede virksomhed på følgende vis:

R= C + aI,

R er den samlede tilladte indtægt, der opnås ved salg. C er alle løbendeomkostninger (incl. afskrivninger), I er den samlede investerede kapi-tal, og a er den tilladte forrentning af den investerede kapital. Ovenstå-ende udtryk består af et ”hvile-i –selv”-kendetegn, nemlig indregningenaf alle løbende omkostninger i den tilladte indtægt. ”Hvile i sig selv”indebærer, at virksomheden ikke får lov til at oppebære en større ind-tægt end denne. Desuden indgår en (ex ante) rate of return-regulering,jf. den senere omtale heraf, der giver virksomheden lov til at opnå for-rentning af investeret kapital uden hensyntagen til omkostningsforhol-dene. Ligningen angiver den restriktion, der skal overholdes, når mo-nopolet fastsætter sine salgspriser.

Virksomheder, der reguleres efter denne metode, har incitament til atoverinvestere og til at ekspandere ved hjælp af krydssubsidiering påkonkurrenceudsatte områder. Det ses således, at en større I gennemforøgede investeringer giver mulighed for at forøgelse af virksomhe-dens indtægter, R. Incitamentet til krydssubsidiering fremgår tydeligt,hvis R opfattes som den samlede tilladte indtægt for alle virksomheder-ne aktiviteter, og det bemærkes, at monopolet selv må fastsætte priserpå de forskellige produktmarkeder. Krydssubsidiering vil kun være etproblem, hvis virksomheden opererer på både monopol- og konkurren-cemarkeder. Såfremt virksomheden alene opererer på monopolmarke-der, vil der ikke kunne blive tale om konkurrenceforvridende krydssub-sidiering.Endvidere ses, at de løbende omkostninger medtages i beregningen afden tilladte indtægt. Dette indebærer, at monopolet ikke har incitamenttil at omkostningsminimere.

32

Cost-plus-reguleringen er forenelig med "fully-distributed-cost", hvorder for virksomheder med fælles produktion fastsættes en nøgle til for-deling af omkostninger. Også ved anvendelse af "fully-distributed-cost"-metoden er omkostninger og selve omkostningsstrukturen detcentrale for regulatoren.

"Fully distributed cost" indebærer som nævnt, at der fastsættes ennøgle til fordeling af omkostninger for virksomheder, der har fællesproduktion. Fordelingsnøglen fastlægger omkostningerne og prisen påprodukt i ud fra følgende sammenhæng:

FDCi= SOi+fi(FO), hvor

fi er den andel af fællesomkostninger, FO, der tilskrives produkt i, SOi

er særomkostningerne for produkt i og FDCi er de fuldt fordelte om-kostninger for produkt i. De faste omkostninger ved produktionen viltypisk være fællesomkostninger, f.eks. administrationsudgifter på etkraftvarmeværk, men variable omkostninger kan også være fælles,f.eks. indkøbt kul ved kombineret el- og varmeproduktion. Problemetmed "fully distributed cost" er først og fremmest at sikre, at fællesom-kostningerne fordeles korrekt på de enkelte produkter. Som ovenfornævnt udgør dette navnlig et problem, såfremt virksomheden operererbåde på et monopolmarked og et konkurrencemarked, idet en ukorrektfordeling af fællesomkostninger på monopol- og konkurrenceprodukterkan lede til konkurrenceforvridende krydssubsidiering af konkurrence-produkterne.

Særomkostningerne kan i praksis fordeles på de enkelte produkter påflere måder. Enten ud fra produkt i s andel af den samlede produktion,som produkt i s andel af den samlede indtægt eller som produkt i s an-del af de samlede særbestemte omkostninger. I alle tilfælde bliver for-delingen af særomkostningerne arbitrær. "Fully distributed cost" ersammen med incremental cost5 og stand alone cost-6analyserne des-uden essentielle i teorien om subsidiefri priser, dvs. en situation, hvorder ikke forekommer krydssubsidiering mellem monopol og konkur-rencemarkeder. Til denne skole af omkostningsbaserede regulerings-metoder høre også "avoided cost"-princippet7. I praksis svækkes in- 5 Teorien om incremental cost udtrykker, at indtægterne fra hvert produkt i en fælles pro-duktion mindst skal dække den omkostningstilvækst, der opstår, når produktionen udvi-des fra kun at omfatte et produkt til at omfatte begge produkter.6 Stand-alone cost princippet udtrykker den mindste pris, til hvilken det vil være lønsomtfor forbrugerne at etablere deres egen virksomhed af de pågældende goder. Incrementalcost og stand alone cost sætter således henholdsvis en nedre og øvre grænse for, hvadforbrugerne skal betale.7 Avoided-cost kan indenfor energiområdet defineres som de omkostninger, som en ener-giforsyning sparer ved at lade den samme mængde producere ved hjælp af en alternativ

33

cremental cost og stand alone cost tilgangsvinklerne af, at de forud-sætter detaljerede oplysninger om omkostnings- og efterspørgselsfunk-tionerne. Typisk har regulatoren af offentlige virksomhedsvirksomhe-der derfor valgt det mere overskuelige princip om "fully distributedcost", om end dette princip leder til en arbitrær fordeling af fællesom-kostninger og har samme svagheder som "hvile-i-sig selv-filosofien",bl.a. den manglende tilskyndelse til rationel adfærd.

4.1.2 Grænseomkostningsprincippet

Efter det sædvanlige velfærdskriterie vil en optimal regulering af etmonopol sigte på, at dette prisfastsætter efter grænseomkostningsprin-cippet (P=MC) som i et fuldkommen konkurrencemarked. Såfremt derstilles krav om en prisfastsættelse efter grænseomkostningsprincippet,ville dette lede til underskud for den regulerede virksomhed som en di-rekte følge af monopolets omkostningsstruktur med enhedsomkostnin-ger, der ligger over grænseomkostningerne. Det vil derfor være nød-vendigt at subsidiere en virksomhed, der prissætter efter grænseom-kostningsprincippet. Dette ville formentlig være i modstrid med denpolitiske målsætning om "hvile-i-sig-selv" og regulering efter grænse-omkostningsprincippet kan derved miste praktisk relevans.

Ved den danske regulering af forsyningsmonopolerne på energiområdettages udgangspunkt i, at forsyningerne skal have omkostningsdækningog producere til grænseomkostningerne. Dette opnås f.eks. ved, at el-produktionsselskaberne samarbejder omkring lastfordeling, hvor detaltid er kraftværksblokkene med de laveste marginalomkostninger, derproducerer (grænseomkostningsprincippet), og de i øvrigt kun produ-cerer, såfremt import ikke kan finde sted til endnu lavere priser. Vedprisfastsættelsen korrigeres herefter for forventet budgetunderskud ogved en efterfølgende budgetrevision kan korrigeres for, at priser ogomkostninger ikke regnskabsmæssigt er lig hinanden.

4.1.3 Long Run Average Cost (LRAC)

Formålet med LRAC-metoden er, at virksomheden skal have dækketalle de omkostninger, som en effektiv drift på langt sigt ville give an-ledning til. LRAC-metoden indebærer, at prisen på en ydelse fastlæg-ges ud fra en hypotetisk vurdering af de langsigtede gennemsnitligeproduktionsomkostninger, som virksomheden ville have haft, såfremt

energiform. I praksis foretages ofte beregninger af fremtidige "avoided-costs", også kal-det LongRunAvoidedCost.

34

den var drevet på den bedst mulige teknisk og kommercielle måde iforhold til kendte teknologier. Herved får virksomheden incitament tilmere effektiv drift, da "unødvendige" omkostninger ikke vil kunne ind-regnes i priserne. De langsigtede gennemsnitlige produktionsomkost-ninger inkluderer forrentning og afskrivning af kapitalapparatet. Denstørste svaghed ved metoden er, at den tager udgangspunkt i en hypo-tetisk situation og dermed er behæftet med stor usikkerhed. Den prak-tiske anvendelighed af metoden bliver derfor ligeledes mindre.

LRAC-metoden er beslægtet med LRAIC-metoden, hvor "i" står for"incremental". Antages det, alle omkostninger på langt sigt er variable,er de to metoder identiske. Hvis det forudsættes, at der også på langtsigt er faste omkostninger, vil de to metoder ikke være identiske. Hvisdette er tilfældet, vil LRAIC metoden i modsætning til LRAC-metodenikke nødvendigvis give dækning for alle nødvendige omkostninger vedrationel drift.

LRAIC-metoden var tiltænkt at skulle anvendes efter 1. januar 1999 afTele Danmark til fastsættelse af takster på samtrafik. På grund af van-skeligheder med at udarbejde en i praksis operationel model, er gen-nemførelsen af LRAIC-metoden udskudt til år 2000, og indtil yderlige-re analysearbejde er gennemført.

4.1.4 Ramsey-priser

Ramsey-priser blev i første omgang udviklet for at løse problemet medat bestemme priser for en reguleret offentlig virksomhed, som er un-derlagt en budgetrestriktion, f.eks. en hvile-i-sig-selv-restriktion. Me-toden har vist sig at være en løsning på et andet stort problem for deregulerede virksomheder, nemlig fordelingen af fællesomkostningermellem flere ydelser, der produceres samtidig. Ramsey-priser går udpå, at priserne på de enkelte produkter/ydelser fastsættes således, at bi-draget til at dække fællesomkostningerne (den relative afvigelse fragrænseomkostningerne) skal være omvendt proportionalt med pro-duktets priselasticitet. Dette indebærer eksempelvis, at kunder på etmonopolområde kommer til at bære en relativ stor andel af fællesom-kostningerne, idet kunderne ikke kan rette deres efterspørgsel mod an-dre udbydere, og priselasticiteten derfor er relativ lav. Ramsey-prisernediskriminerer således mellem grupper af forbrugere med forskellig pri-selasticitet. For en virksomhed, der "hviler-i-sig-selv", indebærer detteen velfærdsgevinst, idet markedet lige præcis belastes så meget, somdet kan bære.

35

I praksis er der dog store problemer for regulerede virksomheder, derønsker at benyttet Ramsey-prissætning. For det første stilles meget sto-re datakrav for at kunne beregne anvendelige elasticiteter. Endviderekan der være en vis korrelation mellem priserne på virksomhederneprodukt x og efterspørgslen efter virksomhederne produkt y, hvorforkrydspriselasticiteten kan være større end nul. Et eksempel herpå kun-ne være elektricitet og varme fra et kraftvarmeværk. Det vil derfor væ-re fejlagtigt at betragte de partielle egenpriselasticiteter isoleret.

Ramsey-priser giver dog intet incitament til omkostningseffektivitet.

4.1.5 Nøgletal

Der skelnes mellem i det mindste 4 forskellige typer af nøgletal, jf. i øv-rigt de tidligere omtalte hovedformer for benchmarks.

Nøgletallene sigter på at belyse den enkelte virksomheds "performan-ce", dvs. præstation.

Nøgletallene, og dermed performance, kan vurderes i forhold til en afreguleringsmyndigheden beregnet standardomkostning, hvor regulatorpå baggrund af analyser og eventuelt tidligere gjorte erfaringer fast-sætter den omkostning, som regulator mener er den korrekte for hverenkelt virksomhed. Nøgletallet bliver herefter lig: Beregnet stan-dardomkostning/faktisk omkostning.

Performance kan også opgøres i forhold til ""best practice"" i en grup-pe virksomheder eller universelt. Herefter bliver nøgletallet lig: Faktiskperformance/ "best practice" performance.

For det tredje kan performance opgøres i forhold til gennemsnittet i engruppe virksomheder, hvorefter nøgletallet bliver beregnet som: Fak-tisk performance/gennemsnittet i en gruppe.

Både performance opgjort i forhold til ""best practice"" og i forhold tilet gennemsnit relaterer sig til direkte observerbare data.

Endelig kan performance også vurderes ved absolutte nøgletal somforholdet mellem faktiske omkostninger og en på forhånd defineretomkostningsdriver. Eksempelvis kunne et sådant nøgletal være:Faktiske omkostninger til vedligehold af motorvej/ Antal km motorvej.

Fordelen ved at anvende absolutte nøgletal er, at der tages udgangs-punkt i virksomhedens faktiske omkostninger, der relateres til en om-kostningsdriver. I modsætning hertil relateres de faktiske omkostnin-

36

ger ved de andre tre typer nøgletal til en indbygget reference, der entener en beregnet standardomkostning, et gennemsnit eller "best practice".

Det fremgår, at beregningen af nøgletallene er afgørende afhængig af,hvordan omkostningsdriverne, dvs. standardomkostningen, "best prac-tice" eller gennemsnittet i en gruppe, beregnes. Dersom beregningenikke er foretaget korrekt, vil nøgletallene ikke give et korrekt billede afvirksomhedens performance. Selve beregningen af virksomhedens fak-tiske omkostninger eller faktiske performance burde ikke give desamme problemer. Såfremt der eksempelvis for den relevante virksom-hed er indført indberetningspligt for regnskaber og budgetter, vil regu-latoren ofte relativt enkelt kunne opgøre de faktiske omkostninger.Endvidere kan nøgletalsanalysen have den fordel, at regulator, eventu-elt via en indberetningspligt, kan udføre benchmarking på områder,hvor virksomheder ikke vil samarbejde herom, typisk af konkurrence-mæssige årsager.

Den asymmetriske information mellem regulator og virksomhed talerdog for, at de indberettede oplysninger skal vurderes nøje før de indgåri en nøgletalssammenhæng. Der vil samtidig bestå opgaven at påse, atsammenligningsgrundlaget er signifikant, jf. bemærkningen under yard-stick-competition.

Af samme årsager vil nøgletalsanalysen kunne være for "letbenet" ogikke virke tilstrækkeligt incitamentregulerende. I så fald skal den kom-bineres med andre former for incitamentregulering for at opnå det øn-skede incitament. Som det vil fremgå af afsnit 4.2 er visse kombinatio-ner mere velegnede end andre til dette formål.

4.1.6 Rate-of-return regulering (afkastregulering)

Ved afkastregulering fastlægger regulatoren et fast afkast i % af den ivirksomheden bundne kapital, der skal sikre, at der ikke opnås urimeli-ge monopolgevinster. Dette afkast afhænger ikke nødvendigvis af virk-somhedens præstation. Det er herefter op til den enkelte virksomhed atindrette sig omkostningsmæssigt. Virksomheden får således tilladelsetil forrentning af investeret kapital op til et maksimum. Dette kan virkeincitamentskabende.

Definitionen af det relevante kapitalbegreb er i den forbindelse afgø-rende. Der skal således også tages stilling til, om den relevante kapitalskal vurderes primo eller ultimo året.

37

Rate-of-return regulering er ofte blevet opfattet som en regulering ifamilie med cost-plus-reguleringen. I begge tilfælde optræder et fastafkast fastsat af regulator, og virksomhederne opnår omkostningsdæk-ning. Rate-of-return reguleringen kan dog være en mere aktiv regule-ring end en cost-plus-regulering, hvor der, som ovenfor nævnt, ikkeskabes forventninger om regelmæssige justeringer i det tilladte afkast.Desuden behøver regulator ved en rate-of-return regulering ikke de-taljerede oplysninger om den enkelte virksomheds omkostningsforhold.Dette er derimod centralt ved en cost-plus-regulering.

En rate-of-return regulering kan have den ressourcemæssige fordel, atden ikke lægger op til individuel fastsættelse af afkast, men alene inde-holder et generelt udsagn om et ønsket afkast. Dette er ikke mindst afbetydning, hvis antallet af regulerede selskaber er meget stort. Denfastsatte afkastprocent vil typisk bestå, indtil der kommer klager framonopolet over, at indtjeningen er for lav. Følgelig vil den reguleredevirksomheds indtjening have en tendens til at fluktuere mindre end denuregulerede.

På forskellig vis vil en rate-of-return regulering give den enkelte virk-somhed disincitament til at rationalisere/effektivisere. En rate-of-returnregulering har eksempelvis den svaghed, at monopolets incitament tilat investere forrykkes af, at dets afkast er begrænset. Rate- of- return-metoden har endvidere ved en ex ante model den svaghed, at kapital-grundlaget afhænger af investeret kapital, og der derved kan ske enforrykning af investeringerne mod inefficiens (overinvesteringer). Dettekan modvirkes ved, at rate- of -return ikke gøres afhængig af kapital-størrelsen men eksempelvis sættes i forhold til omsætningen.

En anden svaghed er, at metoden afhænger af fastlæggelsen af det til-ladte afkast, der foretages suverænt af regulator og kan antage karakteraf en "black box". Det må forventes, at det tilladte afkast i det mindstetilpasses ændrede udbuds- og efterspørgselsforhold.Krydssubsidiering vil også kunne udgøre et problem, idet afkastregule-ring kan skabe incitament til dette, såfremt virksomheden opererer påbåde monopol og konkurrencemarkeder.Endelig tilbagestår spørgsmålet om placeringen af gevinsten ved ratio-nalisering/effektivisering. Skal denne alene tilfalde virksomheden ellerskal den komme forbrugeren til gode i form af lavere priser? Og skalder ske nogen ændring i fordelingen heraf over tid? Såfremt regulatorbeslutter, at dele eller hele rationaliseringsgevinsten skal føres tilbage tilforbrugerne, kan dette påvirke virksomhedens incitament til at rationa-lisere. På den anden side kan et for stort afkast også blive anset forurimeligt.

38

En incitamentregulering, der alene baseres på en regulering af mono-polets afkast, vil derfor være utilstrækkelig.

4.1.7 Price/Income-cap regulering

Den grundlæggende ide bag price-cap-regulering er ganske simpel.Regulatoren fastsætter et loft for den pris, monopolet kan kræve, hvor-efter monopolet må rationalisere og effektivisere for at øge sin fortje-neste på samme måde som en virksomhed, der er pristager på et kon-kurrencemarked. Da prisen er helt adskilt fra monopolets aktuelle om-kostninger, vil rene price-caps som udgangspunkt virke stærkt incita-mentstimulerende, idet der lægges loft over priserne, men ikke over formonopolernes indtægter og dermed profitten. Der sker med andre orden sammenkædning af rationaliseringsgevinster og overskudsmulighe-der. Price-cap-regulering har endvidere den fordel, at den tager højdefor, at (for) høje priser kan være resultat af manglende omkostningsmi-nimering, snarere end et udtryk for monopolprissætning.

Princippet sammenfattes ofte i følgende identitet:

Pt+1= (Pt*(1+q))*(1-d),

hvor Pt er prisniveau i år t, Pt+1 prisniveau i år t+1, q betegner udviklin-gen i det relevante prisindeks, og d er den forventede produktivitets-stigning. Identiteten sammenfattes ofte under "RPI-X", hvor "RPI" eren forkortelse for "retail price index" og "X" den forventede produkti-vitetsstigning.

Identiteten udtrykker, at monopolet må lade sine priser stige med enrelevant prisstigningstakt fratrukket den forventede produktivitetsstig-ning. Dette indebærer, at produktivitetsstigninger kan komme kunder-ne til gode i form af lavere prisstigningstakst.

I en statisk verden med fuldkommen information ville et sådant principikke skabe praktiske problemer for regulatoren. Imidlertid varierer om-kostnings- og efterspørgselsforholdene over tid, og regulatoren besid-der ikke fuldkommen information om disse forhold. Det afgørendepunkt ved price-cap-regulering er fastlæggelsen af udgangssituationen.Fastlægges den forventede produktivitetsstigning for lavt, vil virksom-heden få mulighed for at hæve priserne med mere end der realøkono-misk er basis for. Fastsættes den forventede produktivitetsstigning forhøjt, risikerer virksomhedens indtjening at blive trykket.

39

Regulering med price-cap har den indlysende svaghed, at den åbner opfor en profitgenerering, der ikke ligger inden for en bestemt ramme ogderfor bliver sværere at kontrollere for regulator. Det giver sig selv, atregulatoren er nødt til at tilpasse price-cap´en til ændrede udbuds- ogefterspørgselsforhold. Men cap´en skal også tilpasses, hvis den akku-mulerede profit anses for at være for stor.

En anvendelse af "price-cap"-metoden med relativt hyppige tilpasnin-ger af cap´en kan kaldes en dynamisk "price-cap"-metode. Konkret kandette foregå ved, at det gennemsnitlige årsresultat i en 3 til 5 årig peri-ode sammenlignes med årsresultaterne for konkurrenceudsatte virk-somheder. Ligger dette årsresultat i gennemsnit væsentligt over kapi-talens forretning på et konkurrenceudsat marked, er dette udtryk for, atregulator har undervurderet produktivitetsstigningen. Regulator børherefter øge forventningerne til monopolets fremtidige produktivitets-udvikling og dermed sænke den fremtidige pris, som forsyningsmono-polet må fastsætte. Den forventede produktivitetsstigning kan findesudfra uvildige omkostningsanalyser af monopolet eller hentes fra andremed monopolet sammenlignelige virksomheder, men må under alle om-stændigheder baseres på regulators skøn. Eventuelt kan benchmarkinganvendes her.

Spørgsmålet bliver herefter, hvilket prisindeks, der skal anvendes. Ty-pisk vil der blive taget udgangspunkt i forbrugerprisindekset eller må-ske bedre et faktorprisindeks for den relevante industri, der udtrykkerden gennemsnitlige prisstigning på det relevante marked.Price-cap-metoden har dog også andre indbyggede svagheder, idet detkan give monopolet incitament til krydssubsidiering af den konkurren-ceudsatte produktion med midler fra monopolområdet.

Selve intervallængden er også meget vigtig. En for kort intervallængdekan medføre strategisk adfærd af monopolet, der kan overveje, omøget effektivisering er lønsom, idet det leder til skærpede produktivi-tetskrav og - muligvis - til forringet indtjening, i hvert fald på kort sigt.De faste intervaller kan kombineres med muligheden for at videreførevisse omkostningselementer eller uforudsete omkostningsstigninger tilforbrugerne også mellem de periodiske prisrevisioner. Herved mind-skes virksomhedens risikoeksponering. Dette princip går under beteg-nelsen "cost pass-through". Maksimalprisen for salg med mulighedenfor "cost pass-through" er baseret på formlen RPI-X+Y, hvorY er cost pass-through-elementet.

Som tilfældet er med ROR-regulering, kan der også med price-capsopstå problemer omkring fordelingen af en produktivitetsge-

40

vinst/effektiviseringsgevinst på kort og langt sigt mellem virksomhedog forbrugere.

Ved at anvende income-caps skabes et loft over indtægterne, mensder, afhængig af størrelsen af income-cap´en, vil være plads til en størreeller mindre vækst i fortjenesten ved mere efficient drift. Dette kan vir-ke stærkt incitamentstimulerende. Maksimalindtægten lægger selvføl-gelig et loft over størrelsen af denne fortjeneste. Dette indebærer enklar fordel for regulator, idet reguleringen og kontrollen med de en-kelte virksomheder lettes af, at profitten vil befinde sig indenfor et båndafgrænset af det aktuelle omkostningsniveau i virksomheden og denfastsatte maksimalindtægt.

Ved income-caps, hvor det er virksomhedens samlede indtægt, der re-guleres, har regulatoren ikke behov for at anvende arbitrære forde-lingsnøgler til fordeling af faste omkostninger mellem virksomhedensydelser. Samtidig vil regulator skulle fastlægge et individuelt effektivi-seringspotentiale for hver virksomhed. Anvendelsen af income-capseller price-caps nødvendiggør givetvis en opnormering af regulator-funktionen, ikke mindst, hvis virksomhederne tidligere har været om-fattet af et "hvile- i- sig selv-princip". De mere aktive reguleringsfor-mer, hvortil cap-metoderne hører, kræver, alt andet lige, en tættere, ogdermed for regulator mere arbejdskrævende, kontakt med de enkeltevirksomheder.

Ved anvendelsen af income-caps får monopolet ligeledes incitament tilat prissætte efter efterspørgselselasticiteten for forskellige kundegrup-per, jf. Ramsey-priser. Dette kan lede til efficiensgevinster, om end detsamtidig kan medføre øget prisdiskriminering af bestemte kundegrup-per. I denne situation kan regulatoren fastsætte, hvor meget prisen forbestemte kundegrupper kan ændres. Også hér kan der være problemeromkring fordeling af gevinsten ved mere efficient drift mellem virk-somhed og forbruger. Der kan også bestå et problem i beregningen afefficient drift for hver virksomhed, idet denne beregning i sagens naturskal være nøjagtig.

4.1.8 Yardstick competition

Under en reguleringsform, der baseres på Yardstick competition, bliveren virksomhed belønnet alt efter, hvor godt en gruppe lignende -yardstick- virksomheder klarer sig. Reguleringen indebærer, at virk-somhedens indtjening helt adskilles fra virksomhedens egne omkost-ninger og i stedet sammenholdes med omkostningerne i yardstick-virksomheder. Der etableres således en indirekte konkurrencesituation

41

mellem sammenlignelige virksomheder, der ikke behøver at operere påsamme marked. Fordelen ved yardstick-competition er, at både den en-kelte virksomhed og dens yardstick-virksomhed har incitament til atrationalisere/effektivisere, idet gevinsten herved tilfalder virksomhedenselv. Der er også en psykologisk faktor af betydning, idet det er for-bundet med et vist ubehag for den enkelte virksomhed at blive hængtud som ineffektiv.

Det er selvfølgelig altafgørende, at der findes yardstick-virksomheder.Således vil det sjældent forekomme i praksis, at virksomhederne fuldtud kan inddeles i homogene grupper. Virksomhederne må herefter ind-deles ved anvendelse af diverse strata. Dette er imidlertid ikke i alletilfælde tilstrækkeligt, da sammenligningsgrundlaget risikerer at blive såspinkelt, at eventuelle forskelle er ikke-signifikante ved et statistisktest.

Et væsentligt problem ved yardstick competition er, at virksomhedernevil have en tilskyndelse til at indgå underhåndsaftaler uden om regula-toren om at holde igen med rationaliseringen. Dette problem vil ek-sempelvis være svært at undgå, hvis virksomhederne har en fællesbrancheorganisation. Et andet uklart punkt vedrører de data, der skalsammenlignes. Skal absolutte data sammenlignes eller skal der bereg-ningsteknisk konstrueres en gennemsnitsvirksomhed, der kan sammen-lignes med ?

Yardstick-regulering virker samlet set for "spinkel" og kan næppe ståalene i en incitamentregulering. Den må derfor kombineres med andremetoder til incitamentregulering.

Yardstick-regulering er nært beslægtet med almindelige nøgletals- ellerbenchmarks-analyser, hvor regulatoren beregner og sammenlignernøgletal for sammenlignelige selskaber/virksomheder med henblik på atfå afklaret, hvor der er rationaliserings- og effektiviseringsmuligheder.

4.1.9 Grafisk fremstilling af forskellige incitamentreguleringer

Nedenfor er for forskellige metoder for incitamentregulering vist sam-menhængen mellem indtægter og omkostninger. Selvom metoderne ermeget forskellige, kan de alligevel sammenlignes ved den relation mel-lem indtægter og omkostninger, som de lægger op til. Antag, at regu-latoren fastsætter virksomhederne indtægt til :

Indtægt= a+b*omkostningerne

42

Under en cost-plus regulering vil b være lig 1, dvs virksomheden harintet incitament til at holde omkostningerne nede, da disse kan sendesvidere til forbrugerne. Ved det andet ekstremum, hvor b=0, kan virk-somheden ikke påvirke sine indtægter og fortjenesten kan kun forøgesved at reducere omkostningerne. Dette svarer til en situation med per-fekt konkurrence, hvor monopolet er pristager. Både ved reguleringmed price-caps og ved yardstick-competition foretages en adskillelse afvirksomhedens indtægter og omkostninger, idet hverken price-caps el-ler yardstick-competion lægger op til, at virksomheden prissætter eftersine egne aktuelle omkostninger. Mellem de to ekstremer findes dettilfælde, der kan opstå, hvis regulatoren anvender flere forskellige for-mer for incitamentregulering samtidig.

IndtægtCost-plus (b=1)

Incitamentregulering (0<b<1)

Price-cap (b=0)

Omkostninger

43

4.2 Nøgletal og andre metoder til incitamentregulering

Benchmarking i sin simple form stimulerer incitamentet til effektivise-ring/rationalisering ved at "hænge virksomheder ud". Det forekommerderfor unødvendigt samtidig at benytte andre metoder, der også hardette som mål eller delmål. Der er heller ingen garanti for, at dennestrategi har nogen effekt på de berørte virksomheder. Dette taler for atregulatoren kombinerer benchmarking med metoder, der på anden visstimulerer den enkelte virksomhed til mere efficient drift. Rationalet foren sådan fremgangsmåde kunne være, at selvom den ene metode ervirkningsløs, er der en sandsynlighed for, at en anden metode har ef-fekt. Benchmarking kan derfor med fordel kombineres med andre me-toder til incitamentregulering, der "minder" relativt lidt om benchmar-king.

Der findes et større antal metoder, der på forskellig vis kan kombine-res. Hvilken anvendelse af disse metoder, der er mest hensigtsmæssigfor regulatoren, vil således afhænge af en række, til dels for regulatoreneksterne, forhold, f.eks. af branchespecifik karakter, der sammen afgørikke blot den enkelte reguleringsforms effekt, men også den samledeeffekt af en kombineret anvendelse af flere forskellige metoder til inci-tamentregulering. Samtidig vil anvendelsen af de enkelte metoder til in-citamentregulering ikke kræve det samme ressourcetræk på regulator.Visse metoder, såsom beregning af simple nøgletal eller yardstick-competion er relativt enkle at administrere, medens afkastregulering ognavnlig price/income-caps kræver en mere aktiv og årvågen regulator.

Hvis det antages, at regulator på forhånd har besluttet at anvende nøg-letal i incitamentreguleringen, kan denne på forskellig vis kombineresmed en eller flere af de andre former for (incitament)regulering. De"rene" metoder, der i første omgang kan blive aktuelle, dvs. kan indfø-res med relativ kort varsel, er: Regulering af afkast (ROR), reguleringaf pris (price-caps), regulering af indtægt (income-caps) og den sam-menligning af selskaber, der kan sammenfattes under begrebet "yard-stick-regulering". Desuden kan nøgletalsanalysen i princippet også an-vendes sammen med muligheden for indgreb i virksomhedens prisfast-sættelse, om end sidstnævnte mere udtrykker en kontrolfunktion enden egentlig incitamentregulering.

Uanset hvilken kombination af reguleringsmetoder der vælges, må derstilles store krav til datagrundlag og analysemetoden, ikke mindst for atgøre reguleringen troværdig og effektiv.

44

Nedenfor gennemgås de forskellige kombinationsmuligheder underforudsætning af, at regulator udover nøgletalsanalysen kun vil anvendeén metode til incitamentregulering.

I praksis vil regulatoren ofte anvende elementer fra endnu flere meto-der. Der må dog rimeligvis være en overgrænse for, hvor mange over-ordnede reguleringsmetoder, regulator anvender samtidig. Det fore-kommer rimeligt at begrænse antallet af metoder f.eks. til to, nemligén, der udtrykker regulators hovedstrategi vedrørende incitamentregu-lering og én, der benyttes til at støtte eller forstærke førstnævnte.Benchmarking vil kunne indgå som en reguleringsform, der støtter enanden og måske mere slagkraftig metode til incitamentregulering. Udover at regulators ressourcer sætter en grænse for antallet af regule-ringsmetoder, der er i anvendelse samtidig, vil man ved at begrænseantallet af metoder også kunne undgå "signalforvirring", derved at deberørte virksomheder formentlig lettere vil kunne forstå regulatorsoverordnede strategi og målsætning og i forlængelse heraf være meresamarbejdsvillige. Samtidig vil regulator formentlig kunne opnå en vis"goodwill" hos de berørte virksomheder ved at tilkendegive, at der ikkeønskes en alt for kompliceret, mangestrenget regulering af virksomhe-derne.

Nøgletal og indgreb i virksomhedens prisfastsættelse

Denne situation minder om den, der i dag findes på det danske energi-område, hvor energiprisudvalgene kan gribe ind over for urimelig pris-fastsættelse, og hvor der samtidig i nogen udstrækning beregnes nøg-letal for energiforsyningerne. Regulators kontrolfunktion og mulighedfor at gribe ind over for urimelig prisfastsættelse giver ikke i sig selvvirksomheden noget direkte incitament til mere efficient drift. Incita-mentet skal således alene komme fra nøgletalsanalysen. Denne kan væ-re svækket af, at den er baseret på virksomhedens egne oplysninger, ogat der i øvrigt vil være store forskelle i omkostninger mellem de enkeltevirksomheder grundet forskellige baggrundsvariable. Sidstnævnte kanforsøges afhjulpet v.hj.a. en passende stratificering, men på trods herafog på trods af muligheden for at hænge virksomheder ud som ineffici-ente, virker denne kombination sårbar, bl.a. på grund af den asymmetri,der er i information mellem virksomhed og regulator.

45

Nøgletal og yardstick-regulering

Her er der tale om to former for incitamentregulering, der i bund oggrund ligner hinanden meget og derfor har samme svagheder og styr-ker. Ved yardstick-regulering foretages en sammenligning af selskaber.Som ovenfor omtalt varierer virksomhedernes omkostninger megetgrundet forskellige baggrundsvariable, og selvom der kan foretages enstratificering af virksomhederne, vil det hele tiden være usikkert, omder er tilstrækkeligt mange virksomheder til at kunne nå pålidelige(signifikante) resultater ved sådanne sammenligninger. Et andet uklartpunkt vedrører de data, der skal sammenlignes. Skal absolutte datasammenlignes eller skal der beregningsteknisk konstrueres en gennem-snitsvirksomhed, der kan sammenlignes med? Dette skal regulator i alletilfælde gøre sig klart, hvis det vælges at kombinere nøgletalsanalysenmed yardstick-regulering.

Kombinationen af nøgletal og yardstick-regulering kan dog benyttes tilat forøge regulators videngrundlag, om end næppe alene kan udgørehele regulators incitamentregulering.

Nøgletal og afkastregulering

Afkastregulering forudsætter ikke detaljerede regnskabsoplysninger forhver enkelt involveret virksomhed, men alene et (underbygget) udsagnfra regulator, om hvad virksomhedernes afkast maksimalt kan være.Herved undgås sammenligninger mellem virksomheder, der i statistiskbelysning bliver ikke-signifikante på grund af manglende sammenlig-ningspartnere. Nøgletalsanalysen kræver derimod datakendskab forvirksomhederne. Nøgletalsanalysen og afkastreguleringen kan herefterkombineres ved at relatere effektiviseringspotentialet afklaret vednøgletallene til afkastningsgraden for den enkelte virksomhed.

Herved kan der være forhåbning om, at afkastregulering kan udløseden ønskede effektivisering i de berørte virksomheder. Om dette ipraksis kan lade sig gøre afhænger af, i hvilket omfang, de svagheder,der er knyttet til afkastreguleringen, f.eks. det manglende incitamentfor virksomheden til investering og risikoen for overkapitalisering, gørsig gældende. Kombinationen af nøgletalsanalyse og afkastreguleringhar indtil for nylig været anvendt i Norge i forbindelse med reguleringaf distributionsselskaber på elområdet.

46

Nøgletal og price-/income-caps

Spørgsmålet om hvilken reguleringsmetode, der mest hensigtsmæssigtkombineret med benchmarking kan anvendes ved regulering af netsel-skaber på elområdet har været rejst i de lande, der har eller er på vej tilat liberalisere elsektoren. Herunder er specielt rejst spørgsmålet om an-vendelse af price-cap ctr. anvendelse af income-cap. Det er vigtigt atslå fast at benchmarkingen i begge metoder alene er en metode til atregulatoren skaber den ønskede effektivitet for de naturlige monopoler,således at begge metoder skal suppleres med et effektivitetskrav, der iprice-cap indgår som -x-faktoren og i income-cap fratrækkes ved fast-sættelse af den tilladte indtægtsramme.

Effektivitetskravet kan ved begge metoder fastlægges ved atbenchmarke sammenlignelige virksomheder og arbejdsopgaverne om-kring benchmarking vil være af samme art.

For så vidt angår det andet udgangspunkt - fastsættelsen af prisen ogfastsættelsen af indkomstrammen - bygger begge metoder på analyse afomkostninger og aktiver/passiver. Ved price-cap skal endvidere indgåen fastsættelse af mængder til brug ved fastsættelsen af en enhedspris.

Anvendelse af income-cap – eller bedre udtrykt styring af indtægts-rammen – er f.eks. valgt i Norge som mere anvendelig ved reguleringaf netvirksomheder på elområdet end price-cap styring, hvorimodEngland eksempelvis har valgt en price-cap model.

Anvendelsen af income-cap og benchmarking (hvor benchmarking ud-mønter sig i et effektivitetskrav, der varierer fra netselskab til netsel-skab) kan beskrives som følger:

Indtægtsramme = (drift og vedligeholdelse + afskrivninger + forrent-ning af investeret kapital + nettab)*(1-effektivitetskrav).

Udgangspunktet er altså tilladelse til indregning af på forhånd bestemteomkostningselementer, og på den måde tager metoden udgangspunkt ien cost-plus betragtning. Effektivitetsskabelsen sker herefter ved at an-vende både pisk og gulerod. Pisk igennem et ved benchmarking fastsateffektivitetskrav og gulerod ved at tillade netvirksomhederne at behol-de eventuelle overskud, som følge af at netselskaberne er mere effekti-ve end regulatoren har forudsat. At der er tale om en income-cap be-tragtning ses af at der både fastlægges loft over den tilladte forrentningaf kapitalen, men også kan lægges loft over det yderligere overskud,der kan indtjenes, for derigennem at undgå overnormale indtjeninger idisse monopolvirksomheder og også for at kunne sikre, at fejlskøn fra

47

regulatoren med hensyn til effektivitetskravet ikke udmønter sig i at in-effektive virksomheder opnår ekstraordinære overskud. Mest effekti-vitetsskabende vil det nok være med en på forhånd fastsat aftrap-ningsmodel for fastlæggelse af income-cap, eksempelvis således at optil y% af indtægtsrammen tillades fuldt ud til forrentning og overskud,og derudover tillades 50% for yderligere overskud op til yy%, 25% optil yyy% o.s.v.

Eller i diagramform:

EffektivitetskravDrift og vedligeholdelse

Afskrivninger

OverskudForrentningsbånd

OMKOSTNINGSRAMME

INDTÆGTSRAMME

Nettab

Omkostningsrammen består af netvirksomhedens omkostninger tildrift- og vedligeholdelse, afskrivninger og nettab. Hertil kommer enforrentning hvor minimumsforrentningen fastsættes således at dendækker den nødvendige kapital til ny- og reinvesteringer for at klarefremtidige kvalitets-, og kapacitetskrav og krav til forsyningssikkerhed.

Den maksimale forrentning kan fastsættes på forskellig måde – f.eks.kan den fastsættes med udgangspunkt i den lange obligationsrente ellerud fra indtjeningen i konkurrenceudsatte erhverv.

48

Indtægtsrammen bestemmes herefter ved fra den enkelte virksomhedsomkostningsramme at fratrække det effektivitetskrav benchmarkingbestemmer for den enkelte virksomhed.

Effektivitetskravet angår alle elementer i omkostningssrammen. Effek-tivitetskravet kan eventuelt opdeles i et generelt effektivitetskrav gæl-dende for alle og et specifikt for det enkelte netselskab.

Samspillet mellem effektivitetskrav, omkostninger og forrentning inde-bærer, at effektiviseres der mindre end bestemt af regulatoren vil derske en reduktion af forrentningen. Effektiviseres der mere end forudsatopnås en større forrentning – overskud – som selskabets ejere princi-pielt frit kan anvende.

På mange måder minder den herved beskrevne income-cap model omprice-cap modellen, idet den søger at opnå de samme fordele som pri-ce-cap modellen, nemlig størst mulig effektivitet. Udgangspunktet erimidlertid et andet – omkostningerne og ikke prisen. Herved regulererman direkte på det, der er meningen med større effektivitet, nemligmindre omkostninger. Derudover har metoden den fordel i forhold tilprice-cap metoden, at overskuddet (forrentningen) relaterer sig direktetil den investerede kapital i virksomheden og ikke til omsætningen, somtilfældet er ved price-cap modellen. Da netselskaberne på energiområ-det er særdeles kapitaltunge – mere end 90% af omkostningerne erfaste omkostninger – vil det være uheldigt ikke at relatere forrentnin-gen til kapitalen. Ved anvendelse af price-cap vil overskuddet stigemed stigende omsætning. Da øget omsætning ikke er et holdbart poli-tisk mål i energisektoren vil det også være uheldigt, om der etableres etreguleringssystem, der animerer til øget omsætning. På den baggrundmå det anbefales, at der til regulering af energisektorens netvirksomhe-der, anvendes et income-cap system som her beskrevet.

Indførelsen af en regulering baseret på anvendelse af income-caps for-udsætter en opgradering/opnormering af regulatorfunktionen, navnlighvis regulator hidtil har administreret virksomheder efter et "hvile- i-sig-selv"-princip, der, alt andet lige, ikke medfører det samme ressour-cetræk på regulator.

C:\

win

dow

s\T

EM

P\b

ench

mar

k_22

-12-

98_e

ndel

ig_u

dg.d

oc

4.2.

1 O

vers

igt f

orde

le/u

lem

per

ved

inci

tam

entr

egul

erin

g

Nø

glet

al (

virk

som

hed)

Ule

mpe

rN

øgl

etal

(re

gula

tor)

Ule

mpe

rN

øgl

etal

(vi

rkso

mhe

d)F

orde

leN

øgl

etal

(re

gula

tor)

For

dele

Inte

rnE

kste

rnB

est p

rac-

tice

Inte

rnE

kste

rnB

est p

ract

ice

Ka

n fo

r-hi

ndre

ekst

ernt

foku

s.K

an

give

begr

æns

etu

dbyt

teK

an

ska

bem

age

lig-

hed

Pa

rtne

refo

rstå

r ik

-ke

a

p-pr

oach

Rel

ativ

lang

tsi

gtsb

e-tr

agt

ning

kræ

ves.

Ka

n væ

relo

vgiv

-ni

ngs-

mæ

ssig

efo

rhin

drin

-ge

r

Rel

ativ

svæ

rt

at

inds

am

leda

ta.

Lang

-si

gtsb

e-tr

agt

ning

kræ

ves.

Hva

d er

"bed

st"

ogtil

hva

d?

Asy

mm

etris

k in

form

ati-

on.

Meg

et a

fhæ

ngig

af

kva

-lit

et

af

data

, de

r in

d-sa

mle

s el

ler

indb

eret

tes.

Sa

mm

enlig

-ni

ngsg

rund

lag

kan

være

for

spin

kelt

(sig

nifi-

Ka

nspr

oble

m).

For

"le

tben

et"

i sin

mes

ten

kle

form

og

kan

ikke

stå

ale

ne.

Let

at

gen-

nem

-fø

re.

God

t te

st-s

ted.

Ufa

rligt

Rel

ativ

hu

rtig

pay-

back

.K

an

virk

ein

cita

-m

ents

ti-m

uler

en-

de

Rel

ativ

le

t a

tge

nnem

-fø

re.

Sa

mm

est

rukt

ur,

m

enka

n le

de

tilny

tænk

-nin

gS

am

.lign

på

tvæ

rs

ikke

nødv

. hæ

mm

eta

f ko

nk.

Ka

n vi

r-ke

inci

ta-

men

tsti-

mul

eren

-de

.

Pot

entie

lt st

ort

afk

ast

.U

dvid

er"h

ori-s

ont"

.K

an

virk

ein

cita

-m

ent-

stim

ule

-re

nde.

Let

at

adm

inis

trer

e.K

an

udfø

res

i fo

rlæn-

gels

e a

f in

dber

etni

ngs-

plig

tK

an

udfø

res

på

områ

-de

r, h

vor

virk

som

hede

rik

ke v

il sa

ma

rbej

de (

jf.co

mpe

titiv

e be

nch-

ma

rks)

Ka

n vi

rke

inci

tam

ent-

stim

uler

ende

50

Cos

t-pl

usR

OR

Pric

e-ca

pIn

com

e-ca

pY

ards

tick

Ule

mpe

rF

orde

leU

lem

per

For

dele

Ule

mpe

rF

orde

leU

lem

per

For

dele

Ule

mpe

rF

orde

leV

irke

r ik

ke i

n-

cita

men

treg

ule-

ren

deIn

gen

kom

mer

-ci

el

risi

ko

ved

inve

ster

ing.

Ka

n

lede

til

over

kapi

talis

e-ri

ng.

Asy

mm

etri

skin

form

atio

nM

ulig

kr

yds-

subs

idie

rin

g

Let

at

adm

ini-

stre

re.

Bes

kytt

er

for-

brug

er

mod

mis

brug

af

do-

min

eren

de s

til-

ling.

Rel

eva

nt

kapi

-ta

lgru

ndl

ag

af-

hæ

nge

r a

f in

v.ka

pita

l. D

ette

med

føre

r ri

siko

for

over

inve

ste-

rin

g og

ri

siko

for

inef

ficie

ns

ipr

od.p

roce

s A

fka

st-%

fast

lægg

es

su-

veræ

nt

af

re-

gula

tor.

Hve

m

tilfa

lder

gevi

nst

ved

ra

-tio

na

-lis

erin

g/ef

f.-se

rin

g?(k

ort,

lan

gt

sigt

).M

ulig

kr

yds-

subs

idie

rin

g

Gen

erel

t le

t a

ta

dmin

istr

ere.

Res

sour

ce-

mæ

ssig

fo

rdel

,da

de

n

ikke

lægg

er

op

tilfa

stlæ

ggel

se

af

indi

vidu

elle

af-

kast

.K

an

in

debæ

rein

cita

men

t-st

imul

erin

g.

Stæ

rkt

afh

æn

-gi

g a

f ud

gan

gs-

situ

atio

nen

ved

fast

lægg

else

a

fpr

oduk

tivi-

tets

pote

ntia

leO

gså

fa

stlæ

g-ge

lse

af

peri

o-de

læn

gde

kan

være

pr

oble

-m

atis

k.H

vem

til

fald

erge

vin

st v

ed r

a-

tion

alis

e-ri

ng/

effe

ktiv

i-se

rin

g?(k

ort,

lan

gtsi

gt).

Mul

igkr

ydss

ubsi

die-

rin

g

Stæ

rkt

inci

-ta

men

tsti-

mul

eren

de,

dalo

ft ov

er p

rise

r,m

en

ikke

ov

erin

dtæ

gt.

Ta

ger

hø

jde

for,

at

for

hø

je p

rise

r ka

nvæ

re r

esul

tat

af

ma

ngl

ende

omko

stn

ings

-m

inim

erin

g.

Stæ

rkt

afh

æn

-gi

g a

f re

gula

-to

rs

bere

gnin

ga

f effe

ktiv

dri

ft.K

an

le

de

tilpr

isdi

skri

mi-

ner

ing

af

best

emte

kun

degr

uppe

rH

vem

til-

fald

er

gevi

nst

ved

ratio

na

lise-

rin

g-/e

ffekt

ivis

e-ri

ng

?(k

ort

sigt

,la

ngt

si

gt).

Mul

ig

kryd

s-su

bsid

ieri

ng

Stæ

rkt

inci

-ta

men

tsti-

mul

eren

de,

da

loft

over

indt

ægt

, m

enm

ulig

hed

for

at

gen

erer

epr

ofit.

Vir

ksom

hed

får

rim

elig

t a

fka

stfo

ruds

at

effe

k-tiv

dri

ft.F

ast

lægg

el-

se a

f in

divi

-du

elt

effe

ktiv

i-te

tspo

ten

tiale

.

Sto

re

fors

kelle

i

omko

stni

nger

virk

som

hed

ern

eim

elle

m

kan

ska

be

p

robl

em

er

me

d at

fin

de n

okya

rdst

ick-

virk

som

hed

er.

Pro

ble

m

me

dta

ktis

k a

dfæ

rdm

elle

m v

irks

om-

he

de

r.F

or "

spin

-ke

l" o

g ka

n ik

kest

å a

len

e.

Inci

tam

ent

-st

imu

lere

nd

e.

Eta

ble

rin

g a

f in

-di

rekt

e ko

nk.s

i-tu

atio

n, d

a

virk

-so

mhe

de

ns

ind

-tje

ning

a

dski

lles

fra

de

ns

akt

uelle

omko

stni

nger

C:\windows\TEMP\benchmark_22-12-98_endelig_udg.doc

5. Eksempler på praktisk anvendelse af regule-ringsmetoder

I sidste afsnit præsenteredes i tabelform de væsentligste metoder til in-citamentregulering og nogle fordele og ulemper herved. Nedenfor gen-nemgås et antal eksempler, der anskueliggør, hvordan visse af dissemetoder er blevet anvendt eller kan anvendes i praksis. Der vil såledesblive givet eksempler på anvendelse af simple nøgletal, "best practice"og price-cap-regulering.

5.1 Jernbaneselskabers produktivitet ved hjælp af best-practice

Der findes flere undersøgelser af europæiske jernbaners produktivitet.Perelman og Pestieau (1987) har undersøgt produktiviteten for 17jernbaneselskaber i perioden 1971 og 1983. På baggrund af indsamletdata for selskabernes anvendelse af produktionsfaktorer og produktion,estimerede de en produktionsfunktion (""best practice""), der skullebruges til at sammenligne selskabernes relative produktivitet. Til brugfor sammenligningen måltes de medvirkende selskaber på fire punkter:Beskæftigelse, energi, rullende materiel og jernbanenettets længde.Herefter beregnedes et korrigeret mål for produktiviteten ved at tagehøjde for forskelle i baggrundsvariable, såsom længden af jernbanen,gennemsnitlig rejselængde m.v. Danmark, Holland og Irland var i denforbindelse "best-practice". Et andet resultat af undersøgelsen var, atde selskaber, der havde den højeste relative produktivitet i 1981-83gennemgående også havde den største produktivitetsudvikling i 1971-83.

5.2 Regulering af British Telecom ved hjælp af price-cap

I forbindelse med privatiseringen af de engelske telefonselskaber i1980´erne, blev der indført en regulering af disse v.hja. price-caps.Prisindekset, der blev introduceret, var det tidligere omtalte RPI-X,der fastlægges for et vist antal år ad gangen. "X"´ et skulle fastlæggesindividuelt i forhold til den regulerede virksomhed. Det forventedes, atBritish Telecom havde bedre muligheder for produktivitetsforbedrin-gerne end det britiske gasselskab, der også skulle privatiseres. Derforfik British Telecom en mindre tilladt prisstigning, dvs. et større "X" i

52

formlen. I fem-årsperioden fra 1984 til 1989 var "X" fastsat til 3 % forBritish Telecom. British Telecom kan selv bestemme, hvorledes pris-stigningerne skal fordeles på virksomhedens forskellige ydelser, sålæn-ge, at den samlede prisstigning ligger inden for den fastsatte grænse.Denne sats blev i den næste periode hævet til 4,5 %, hvilket udtrykker,at den engelske reguleringsmyndighed mente, at indtjeningen i denforegående periode var for høj.

5.3 Anvendelse af nøgletal på føderalt niveau i Origon (USA)

Hidtil er det blevet antaget, at nøgletal/benchmarking enten anvendesaf en regulator eller af én eller flere virksomheder typisk med et kom-mercielt sigte. I mange situationer er dette også tilfældet. Imidlertidanvendes nøgletal også på et betydeligt mere overordnet plan, nemligved sammenligninger på aggregeret niveau, f.eks. mellem natio-ner/stater. Her er sigtet ikke nødvendigvis at fremme effektivitet m.v. ierhvervslivet, men kan også være at fremme et sundhedspolitisk ellersikkerhedspolitisk hensyn.

Et konkret eksempel herpå er anvendelse af nøgletal på føderalt plan istaten Origon i USA. Her fastlagde Origons guvernør i 1987 tre målfor staten inden år 2010: Den bedst uddannede og forberedte arbejds-styrke i USA, bevarelse af statens miljø og for det tredje skabelse af enmere internationalt orienteret økonomi, der kunne betale høje lønnin-ger. For at nå hertil er fastlagt en række delmål. Benchmarks anvendesi den forbindelse f.eks. ikke til at måle antallet af udviklingsprogram-mer, hertil anvendte midler eller betjente kunder. I stedet ses på detkonkrete resultat på en række områder, der er relateret til de overord-nede målsætninger.

Delmålene kunne eksempelvis være nedsat voldskriminalitet, forbedretgennemsnitlig læsefærdighed eller et højere antal km flod med rentvand. Hertil kommer et antal "core" benchmarks, såsom andelen afindbyggere i Origon med "godt" helbred eller eksportomfanget af devarer, der produceres i Origon.

Nedenfor er vist et eksempel på beregning af nøgletal for udvalgtekommuner ("municipalities") i Origon. Der foretages en sammenligningaf antal arrestationer i 1996 blandt unge under 20 år pr. 1000 unge un-der 20 år og "high school dropout rates" for 1995.

53

Antal arrestationer i 1996 blandt unge u. 20 år/1000 unge u. 20 år

Område Rang-orden

Antal arrestationer i1996 blandt unge/1000 unge

Baker 1 135Linn 2 111Grant 34 30Harney 35 19Gennemsnit 62

"High school drop out rates" 1995

Område Rang-orden "High school drop out ra-tes" 1995 (%)

Baker 18 6,2Linn 12 7,1Grant 35 0,8Harney 28 4,4Gennemsnit 7,4

Dette giver anledning til følgende voksende sammenhæng. I praksisspiller naturligvis også andre forhold ind, f.eks. af indkomstmæssig el-ler demografisk art.

0

50

100

150

0 2 4 6 8

"High school drop out rate" (%)

Ant

al a

rres

tatio

ner

blan

dt u

nge

unde

r 20

år

/100

0 un

ge u

. 20

år

54

5.4 Benchmarking på de globale gasmarkeder

Et meget omfattende benchmarkingarbejde vedrørende de globalegasmarkeder udføres årligt af det engelske selskab Marketline Interna-tional Ltd. I benchmarkingprocessen sammenlignes de deltagende gas-selskabers størrelse og deres "performance" bl.a. hvad angår operatio-nelle processer og finansielle resultater. Resultaterne for 1997 er præ-senteret over ca. 500 sider. I et indledende afsnit sammenlignes selska-bernes finansielle resultater uanset selskabernes geografiske forank-ring. Her optræder beregning af samlet omsætning og ændring i de en-kelte selskaber, fortjeneste og ændringen heri, indtjening før renter ogskat, profitrater, forholdet mellem samlet gæld og egenkapital m.v.Endvidere beregnes benchmarks af mere operationel karakter, såsomsalg af gas i forhold til samlet omsætning, antal ansatte og antal kun-der. Herefter følger benchmarks knyttet til værdi og omfang af salg afgas, herunder længden af ledningsnettet. Endelig beregnes benchmarksvedrørende selskabets effektivitet ("corporate efficiency"), f.eks. ud-trykt ved gassalg pr. ansat, omsætning pr. ansat og profit pr. ansat.

Beregningerne munder ikke ud i en samlet vurdering, f.eks. indeholdt iét enkelt tal (benchmark), som konstrueres ved at vurdere og relateredet enkelte selskabs præstationer på et større antal områder og herefterfor hvert enkelt delbenchmark indhente bidrag til det samledebenchmark. I stedet for at have en "samlet vinder", opgøres ranglistenseparat for hvert benchmark, med en "vinder" for hvert enkeltbenchmark.

Der foretages i den forbindelse ingen krydssammenligning afbenchmarks for eventuelt at afdække årsager til konstaterede forskelle ipræstation.

I et senere kapital foretages disse beregninger, sammenligninger ograngordninger på regionalt plan, eksempelvis for europæiske gassel-skaber. I et afsluttende kapital præsenteres de væsentligste gasselska-ber i de enkelte lande.

55

Nedenfor er vist to eksempler på konkrete nøgletal og rangordningenaf udvalgte gasselskaber.

Årlig omsætning/ansat ($ mill.)

Selskab Rangorden Årlig omsætningPr. ansat ($mill.)

MGM (UK) 1 26,2Gasunie (Holl.) 2 6,6DONG (DK) 6 3,3Naturgas Midt-Nord (DK) 17 1,2Naturgas Syd (DK) 22 1,0Naturgas Fyn (DK) 23 1,0Naturgas Sjælland (DK) 131 0,01Indiana Energy Corp. (USA) 132 0,01

Gæld/egenkapital (%)

Selskab Rangorden Gæld/egenka-pital(%)

Wiener Stadtwerke (Østrig) 1 1,8EGPC (Egypten) 2 4,9DONG (DK) 65 80,8YPFB (Bolivia) 137 1.369GSO (Frankrig) 138 1.512

5.5 Benchmarking af elektricitetsselskaberne i Norge

I Norge indhenter NVE ("Norges Vassdrags- og Energiverk") data tilbrug for benchmarking af eldistributionsselskaber. Der er ca. 200 di-stributionsselskaber i landet, og NVE har tilsynet med økonomi-ske/prismæssige forhold vedrørende nettet. Fra og med 1997 reguleresnettarifferne individuelt for hver netejer. Dette kræver såvel økonomisksom teknisk økonomirapportering.

I Norge er det i lovgivningen fastsat, at forsyningerne skal udskillekonkurrenceudsatte og monopolaktiviteter i selvstændige resultatenhe-der med separate budgetter og regnskaber for hvert af disse.

56

NVE’s regnskabsrapportering indebærer således for det første en op-deling i resultatenheder – elsalg, elproduktion, centralnet, regionalnet,distributionsnet og øvrig virksomhed, hvor der for hver resultatenhedskal indrapporteres et driftsresultat. Samtidig skal statusposterne, nårbortses fra penge- og pengeækvivalenter samt kortsigtet gæld, ligele-des fordeles på disse resultatenheder. Endvidere indhentes et betydeligtantal tillægsoplysninger med bl.a. oplysning om længden af ledningsnet,antal ansatte, antal abonnenter.

Disse monetære størrelser og faktorstørrelserne anvendes til fastlæg-gelse af et effektivitetspotentiale for hver enkelt netejer. Dette effekti-vitetspotentiale indgår i beregningen af en indtægtsramme for hver ne-tejer.

NVE udarbejder således bl.a. en lang række nøgletal som den enkelteforsyning kan indhente og sammenligne sig med herunder nøgletal afikke økonomisk art som:

Årsværk pr. transformatorLeveret kWh pr. kundeMeter ledning pr. abonnentAndel af lavspændingsnet i forhold til højspændings-net

5.6 ELFO (elinstallatørerne) - normtal

En række brancheforeninger udgiver normtal for deres medlemmer tilanvendelse for medlemmerne ved deres planlægning og budgettering.Således udgiver Elinstallatørernes Landsforening årligt normtal (vejle-dende gennemsnit), der er inddelt efter virksomhedernes beliggenhedog størrelse.

Normtallene er økonomiske nøgletal, der baserer sig på virksomheder-nes regnskaber opstillet på standardskema.

ELFO beregner en lang række nøgletal inden for grupperne rentabilitetog likviditet/soliditet. Således beregnes f.eks. dækningsgrad pr. butikog omsætningen pr. svend. Endvidere beregnes normtal for omkost-ningerne f.eks. beregnes faktureret svendetimeløn og det beregnes,

57

hvor meget enkelte omkostningsarter og overskud udgør af totalom-sætningen.

58

Litteraturliste

Ole Jess Olsen: "Regulering af offentlige forsyningsvirksomheder iDanmark" (1993)NVE: "Benchmarking-Nøkkeltall-Effektivisering" (1997)NVE: Veiledning Regnskapsrapportering til NVE og SSB (1998)Tony Bendell, Louise Boulter, Paul Goodstadt: " Benchmarking forcompetitive advantage" (1998)Sylvia Codling: ""best practice" benchmarking"(1992)Arbejdspapir fra Energistyrelsen: "Forslag til fremtidig økonomisk rap-porteringssystem" (1998)Konkurrencestyrelsen: "Konkurrence i energisektoren" (1998)Robert S. Kaplan, David P. Norton: "The balanced scorecard" (1998)Mohamed Zairi: "Benchmarking for "best practice"" (1996)Asbjørn Rolstadås, red.: "Benchmarking- Theory and Practice" (1995)Michael A. Crew, red.: "Incentive regulation for public utilities" (1994)Perelman og Pestieau (1987): Omtalt i Ole Jess Olsen: "Regulering afoffentlige forsyningsvirksomheder i Danmark"(1993)MarketLine International (1997): "Global Gas Utility Benchmarking1997".Konkurrencestyrelsen, arbejdspapir: "Regulering af monopoler: Teori(1998)Konkurrencestyrelsen: Notat til rådsmødet den 26.august 1998: "Pris-fastsættelsesprincipper i forsyningsmonopoler".