bogoljub milosavljevic - ombudsman zastitinik prava gradjana

7/21/2019 Bogoljub Milosavljevic - Ombudsman Zastitinik Prava Gradjana

1/141

Bogoljub Milosavljevi}

MIR

PN

TIRN AA TNA UZ

AR KA CTIN J

E UC

BE DO AGR

CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJU

OM UDSM N

OMBUDSMANZA[TITNIK PRAVA GRA\ANA


2/141

Centar za antiratnu akciju

OMBUDSMANZa{titnik prava gra|ana


3/141

Izdavanje ove knjige pomogao jeAmerican Friends Service Committee


4/141


OMBUDSMAN

ZA[TITNIK PRAVA GRA\ANA

CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJUBeograd, 2001.


5/141


OMBUDSMANZa{titnik prava gra|ana

Izdava~

CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJU

Za izdava~a

Ivan Jankovi}

Tehni~ki urednik

Denis Radovanovi}

Priprema za {tampu

Tira` 500 primeraka

[tampaALNARI print, Beograd

A


6/141

Sadr`aj

Predgovor 9

I Poreklo, razvoj i zna~aj ombudsmana 13

1. Poreklo i razvoj 13

2. Zna~aj ombudsmana 18

3. Institucije sli~ne ombudsmanu 24

II Pravna osnova, status i organizacija

institucije ombudsmana 311. Pravni propisi o ombudsmanu 31

a) Ustav 31

b) Zakon i drugi propisi 34

2. Izbor i status nosilaca funkcije ombudsmana 36

a) Uslovi za izbor i na~in izbora 36

Uslovi za izbor 36

Na~in izbora 39

b) Mandat i prestanak funkcije 43

c) Druge garancije nezavisnosti i samostalnosti 47

3. Struktura i organizacija institucije ombudsmana 52

a) Dr`avni i lokalni ombudsmani 52

b) Op{ti i specijalizovani ombudsmani 56

c) Inokosni, vi{e~lani i kolegijalni ombudsmani 60


7/141

d) Zamenici i slu`ba ombudsmana 63

e) Na~in finansiranja 67

III Uloga i nadle`nost ombudsmana 711. Uloga 71

2. Nadle`nost ombudsmana 75

IV Ovla{}enja i na~in rada ombudsmana 85

1. Na~ini stupanja u akciju 85

a) Postupanje po albama gra|ana 85

b) Postupanje po sopstvenoj inicijativi 97

2. Istra`na ovla{}enja 99

3. Ovla{}enja povodom utvr|enog stanja 107

V Uloga javnosti i efekti delovanja ombudsmana 117

1. Uloga javnosti 117

2. Efekti delovanja ombudsmana 120

VI Model zakona o ombudsmanu SRJ/Republici Srbiji 123

Osnovna polazi{ta i prethodne napomene 123Zakon o za{titniku prava gra|ana 125

I Osnovne odredbe 125

II Izbor i razre{enje za{titnika prava gra|anai njegovih zamenika 127

III Postupak i na~in rada 130

IV Zamenici i stru~na slu`ba za{titnika prava gra|ana 138V Sredstva za rad 140

VI Kaznene odredbe 140

VII Prelazne i zavr{ne odredbe 141
http://0.0.0.0/http://0.0.0.0/


8/141

Predgovor

Uvo|enjem institucije ombudsmana na saveznom i repu-bli~kom nivou, Savezna Republika Jugoslavija bi se kona~no pri-klju~ila ogromnoj ve}ini zemalja sveta u kojima ova institucija ve}postoji. Ombudsman se u zna~ajnoj meri potvrdio kao jedno odefikasnih sredstava za za{titu prava gra|ana, za vansudsku kon-

trolu uprave i nosilaca javnih funkcija i, tako|e, kao proaktivnosredstvo u ja~anju demokratskih procesa. Biv{e jugoslovenske re-

publike Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina i Makedonija,kao i biv{e komunisti~ke zemlje Isto~ne i Centralne Evrope, shva-tile su ombudsman kao instituciju od prvorazrednog zna~aja i dalejoj odgovaraju}e mesto u svojim ustavima i zakonima.

Savet Evrope je Rezolucijom (85) 8 od 23. septembra 1985.godine odlu~io da deluje na unapre|enju saradnje izme|u om-budsmana zemalja ~lanica i da podstakne zemlje koje jo{ nisu os-

novale ovu instituciju da to {to pre u~ine. Rukovo|en istim ciljevi-ma, Program UN za razvoj (UNDP) je organizovao nekolikome|unarodnih radnih sastanaka ombudsmana i institucija za ljud-ska prava. Na me|unarodnoj konferenciji ombudsmana iz ze-malja ~lanica KEBS-a, odr`anoj od 28. do 30. maja 1988. godine uMadridu, ocenjeno je da institucija ombudsmana predstavlja je-dan od najzna~ajnijih mehanizama za za{titu ljudskih sloboda i

prava i da je, zbog toga, njeno osnivanje u ostalim zemljama ~lani-cama KEBS-a jedan od prioriteta.

9


9/141

Ideja o osnivanju ombudsmana u Jugoslaviji ima poduì istori-jat. Prva interesovanja za ovu instituciju pojavila su se pre vi{e od

tri decenije, tj. krajem {ezdesetih i po~etkom sedamdesetih godi-na, u vreme kad je pokret za uvo|enje ombudsmana dobijao sve{iru podru{ku u Evropi i svetu. Me|utim, na ombudsman se tadakod nas gledalo kao na ustanovu buròaske demokratije, kojanije prikladna za doma}i teren. Umesto ombudsmana, UstavomSFRJ i ustavima republika ~lanica od 1974. godine uveden jedru{tveni pravobranilac samoupravljanja. Ta je institucija bila kon-

cepcijski ograni~ena tada vladaju}im sistemskim i ideolo{kim vre-dnostima i konstruisana s ciljem da posluì odrànju postoje}egsocijalisti~kog sistema, a ne za{titi subjektivnih li~nih prava i inte-resima gra|ana. Funkcionisala je saglasno politici Saveza komunis-

ta i uglavnom se bavila pitanjima za{tite dru{tvene svojine i sa-moupravljanja, a ukinuta je novim ustavima SRJ i republika ~lanica(1990-1992).

Pri kraju osamdesetih godina, tj. kada su ~injeni poku{aji dase formuli{u nova ustavna re{enja za o~uvanje oslabljene federa-cije svih jugoslovenskih naroda, ponovo su oìvele ideje o uvo-|enju ombudsmana, ali su te ideje propale zajedno sa idejom oustavu koji bi spasao dràvu SFRJ od raspada.

Posle dono{enja novih republi~kih ustava i Ustava SRJ(1990-1992), po tre}i put je pokrenuto nekoliko pojedina~nih ini-cijativa za uvo|enje ombudsmana, koje su pretrpele neuspeh.Odbacivanje tih inicijativa nije te{ko objasniti: nezavisna demo-kratska institucija koja bi efikasno {titila prava gra|ana od nezako-nitih i nepravednih akcija dràvnih organa, {to je sr` uloge om-budsmana, samo bi bila na smetnji glavnim polugama mo}i autori-

tarnog reìma. Ombudsman se jednostavno nije mogao nikako

uklopiti u sistem kome su li~na vladavina, nepo{tovanje zakona iarbitrarno postupanje dràvnih organa bili osnovna obele`ja. Kao

10


10/141

izgovor za glatko odbacivanje inicijativa o uvo|enju ombudsmanakori{}eno je to {to savezni i republi~ki ustavi ne sadrè izri~ite

odredbe o ovoj instituciji, a {to, naravno, nije bila stvarna prepre-ka da se ombudsman zakonom uvede i kasnije ustavom osnaì(kao {to su to u~inile neke druge zemlje), ili da se radi toga pre-

thodno pristupi dopuni ustava (kao {to je to ~injeno za neke drugesvrhe).

Po{to je okon~ana vladavina Milo{evi}evog reìma i otpo~etproces demokratizacije, ideja o uvo|enju ombudsmana dobila je

sve {anse da bude ubrzo realizovana. Savezna vlada i Vlada Repu-blike Srbije su i najavile da }e, bez ~ekanja na ustavne promene,uskoro biti doneseni zakoni o ombudsmanu, ali u vreme za-

vr{etka rukopisa ove studije (krajem maja meseca 2001. godine),to se nije dogodilo. Tako|e, novoobrazovana Vlada RepublikeCrne Gore jo{ nije zauzela decidan stav o ovom pitanju, mada je iu toj republici bilo vi{e inicijativa za uvo|enje ombudsmana.

U nameri da podstakne realizaciju navedene ideje i da pruìsopstveni doprinos {to uspe{nijem pravnom oblikovanju institu-cije ombudsmana, Centar za antiratnu akciju je uspostavio ovajprojekat. Cilj projekta je, tako|e, da doprinese popularizaciji ins-

titucije ombudsmana, budu}i da su{tina i zna~aj ove institucijenisu dovoljno poznati {iroj javnosti.

Saglasno ciljevima projekta, u studiji koja prethodi modeluzakona o ombudsmanu izloèna su sva relevantna pitanja u vezi sapostankom, razvojem, pravnom osnovom, statusom, organizaci-jom, ulogom, nadle`no{}u, ovla{}enjima i na~inom rada ombuds-mana. Studija je uporednopravnog karaktera, a prilikom izborazemalja ~ija }e re{enja i iskustva biti potencirana, kao kriterijum jeuzeto opredeljenje da se prvenstvena pa`nja usmeri na iskustva

skandinavskih zemalja, zatim na iskustva zemalja ~lanica SavetaEvrope, Kanade, SAD i zemalja u neposrednom okruènju SRJ.

11


11/141

Saglasno tome, u pripremi studije i modela zakona o om-budsmanu kori{}eni su ustavni i zakonski tekstovi jednog broja

zemalja, kao i teorijski i stru~ni radovi o ombudsmanu koji su na-vedeni u bele{kama uz tekst. Naro~itu pomo} u prezentiranju os-novnih re{enja u vezi sa institucijom ombudsmana pru`ila nam jekomparativna studija Saveta Evrope o ustanovama ombudsmana,parlamentarnih komesara, medijatora i funkcionera sa sli~nim na-zivima u zemljama ~lanicama, koja je izra|ena krajem juna 1997.

godine.

12


12/141

I

Poreklo, razvoj i zna~aj ombudsmana

1. Poreklo i razvoj

Institucija ombudsmana postoji danas u oko 200 dr`ava (nanacionalnom nivou ili na nivou dr`ava ~lanica) i predstavlja jedanod nezaobilaznih elemenata u ure|enju modernog demokratskogdru{tva. [vedski, odnosno skandinavski izraz ombudsman u{ao je

tako u svakodnevni govor i politi~ku praksu {irom sveta. Ovajizraz se, dakle, konvencionalno upotrebljava za ozna~avanje svihinstitucija razli~itog naziva (ombudsman, parlamentarni komesar,medijator, gra|anski ili narodni pravobranilac itd.) koje vr{e sli~nufunkciju funkciju parlamentarnog za{titinika prava gra|ana odnezakonitog, nepravilnog i neefikasnog rada organa uprave i jav-nih slu`bi.

Prvi ombudsman je uveden Ustavom [vedske od 1809. go-dine, pod nazivomJustitieombudsman,tj. zastupnik, predstavnikili poverenik parlamenta za nadzor nad po{tovanjem zakonitostiod strane slu`benika javnih slu`bi i sudija. Po~eo je da funkcioni{eod 1. marta 1810. godine, kada je parlament (Riksdag) izabraoprvu li~nost na ovu funkciju. Prototip za ovu ustanovu bila jeslu`ba Kancelara pravde(Justitiekansler),koju je kralj uveo 1713.

godine da bi u njegovo ime kontrolisala izvr{avanje du`nosti jav-nih slu`benika. Po{to Kancelar pravde, koji jo{ uvek postoji, nije

13


13/141


14/141

slu`ba za kontrolu oruànih snaga. Po{to je vojni ombudsman uki-nut i njegove funkcije integrisane sa funkcijama civilnog ombuds-

mana, bilo je uvedeno najpre tri, a zatim i ~etvrti ombudsman,koji ~ine jedinstvenu instituciju, na ~elu sa Glavnim parlamentar-nim ombudsmanom.

U ~itavom XIX veku ombudsman je ostao isklju~ivo {vedskainstitucija. Toj zemlji se 1919. godine priklju~ila Finska, kao drugazemlja u kojoj je uvedena ova institucija. Sa uvo|enjem ombuds-mana u drugim zemljama lagano se otpo~elo od pedesetih godina

XX veka (Danska 1953, Norve{ka i Novi Zeland 1962, Gvajana1966, Velika Britanija, Mauricijus i dve kanadske provincije Alberta i Novi Brunsvik 1967, Havaji u SAD 1968).3 Do naglograsprostiranja ove institucije do{lo je naro~ito u sedamdesetim

godinama, od kada je ona postala standardni element uporednihpoliti~ko-pravnih sistema.

Ve}ina zemalja sveta je prilikom ure|ivanja ombudsmana za-

pravo bila inspirisana danskim modelom ove institucije. Taj je mo-del, posle ustavnog normiranja od 1953. godine, bio detaljnoure|en zakonom od 1954. godine i ima znatno uà ovla{}enjanego njegov {vedski prethodnik.4 Razumljivo, u svakoj pojedinojzemlji je model ombudsmana bio prilago|en odlikama konkretnepravne i politi~ke kulture i potrebama aktuelnog socijalno-poli-

ti~kog okruènja. Pored toga, jednom primenjeni modeli se neokivaju u krute forme, ve} se, saglasno socijalnim promenama,

podvrgavaju konstantnoj evoluciji s ciljem njihovog usavr{avanja ipove}anja efikasnosti u radu. Stoga se ombudsman u svakoj poje-dinoj zemlji pojavljuje sa izvesnim razlikama, koje onemogu}uju

15

3 Detaljnije o uvo|enju ombudsmana videti: Jovi~i}, M., Ombudsman ~uvarzakonitosti i prava gra|ana,Beograd: Institut za uporedno pravo, 1969, str. 10-12,53-54.

4 Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar

Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, Council ofEurope, Strasbourg, 30 June 1997, p. 7.


15/141

da se govori o jednom op{tevaè}em modelu ove institucije.Takve razlike obuhvataju niz modaliteta u nazivu, na~inu izbora,

trajanju mandata, strukturi i organizaciji institucije. Me|utim, om-budsman redovno ima sli~na ovla{}enja i ulogu, tako da se moègovoriti o instituciji sa su{tinski sli~nim univerzalnim obele`jima.

Navedena obele ja omogu}uju da se ombudsman saèto de-fini{e kaojavni slu`benik koji je naj~e{}e imenovan od strane zako-nodavne vlasti da prima i istraùje àlbe gra|ana protiv akata admi-nistracije.Jedna razvijenija definicija ombudsmana, koja preciznijeizraàva njegova bitna svojstva, obuhvatala bi, prema kanadskomprofesoru D. Rovetu, slede}a tri elementa: 1) Ombudsman jenezavisan i nepristrasan funkcioner zakonodavnog tela ~ije sepostojanje obi~no predvi|a ustavom i koji vr{i nadzor nad upra-

vom; 2) on ispituje àlbe gra|ana na administrativnu nepravdu ilo{u upravu; 3) on je ovla{}en da ispituje, kritikuje i obznanjuje, aline i da poni{tava akcije uprave.5

Ombudsman je u daleko najve}em broju slu~ajeva inokosniorgan, s tim {to je nekoliko zemalja, nasuprot tome, prihvatilo va-rijantu organizovanja ombudsmana kao vi{e~lanog ili kolektivnogorgana. Evolucija ove institucije dovela je i do jednog re{enja kojese na prvi pogled ~ini temeljno suprotnim {vedskom modelu.Naime, jedan broj zemalja je omogu}io neposredan uticaj egze-kutive ({efa dràve ili ~ak vlade) na izbor i razre{enje ombudsma-na, dok je po {vedskom modelu za poloàj ombudsmana od pre-

sudnog zna~aja upravo njegova vezanost za parlament a ne za eg-zekutivu. Ovaj momenat treba uzeti u obzir kao jedan od smero-

va u razvoju institucije ombudsmana, s tim {to }e kasnije biti po-kazano da ocene o ovom pitanju ne moraju biti tako jednozna~ne,odnosno da poloàj ombudsmana u odnosu na egzekutivu moè

16

5 Rowat, D. C.,The Ombudsman, Citizens Defender,Preface to Second Edition, Lon-don, 1968, p. XXIV (prema: Jovi~i}, M.,naved. delo,str. 7).


16/141

biti ne samo razli~it u pojedinim zemljama, ve} i da se nezavisnostombudsmana moè osigurati na razli~ite na~ine.

Evolucija ombudsmana je, s druge strane, naro~ito obele-èna stvaranjem specijalizovanih tela istog naziva, koja se, za razli-ku od op{teg ombudsmana (nadle`nog za povrede prava gra|anau svim oblastima dru{tvenog ìvota), usmeravaju na samo pojedi-na pitanja (na primer, oblasti obrazovanja, zdravstva, vojske, poli-cije, za{tite podataka o li~nosti itd.) ili na za{titu pojedinih katego-rija stanovni{tva (etni~ke zajednice i manjine, deca, hendikepira-

ne osobe). U zavisnosti od opredeljenja pojedinih zemalja, speci-jalizovani ombudsmani mogu postojati uz op{teg ombudsmanaili kao jedine institucije ovog tipa.

Sli~no tome, struktura institucije ombudsmana oboga}ena je unizu zemalja uvo|enjem interne specijalizacije, tako {to se odre-|uju zamenici ombudsmana za pojedine oblasti ili za pojedine kate-

gorije stanovni{tva. Neke zemlje su primenile i varijantu osnivanja

ombudsmana za razli~ite nivoe teritorijalnog organizovanja (savez-ni, na nivou dràva ~lanica, regionalni ili op{tinski ombudsmani).

Kona~no, institucija ombudsmana je u jednom slu~aju dobila inadnacionalno obele`je: ~lanom 138e Ugovora o Evropskoj za-jednici dato je ovla{}enje Parlamentu da imenuje ombudsmana,koji moè da prima àlbe od svakog gra|anina dràve ~lanice upogledu r|avog rada (ka{njenja u re{avanju predmeta i uop{te ne-

korektnog rada) bilo koje od institucija ili tela Evropske zajednice(izuzev u pogledu rada sudskih organa Zajednice, kada ti organi

vr{e svoje pravosudne funkcije). Ovaj ombudsman, prema tome,nije ovla{}en za razmatranje àlbi koje se odnose na rad nacional-nih (dràvnih ili lokalnih) organa u dràvama ~lanicama, ve} samoonih àlbi koje se ti~u rada organa i tela Evropske zajednice.6

17

6 Hartley,T. C., Osnovi prava Evropske zajednice, Beograd: COLPI Institut za ustavnui pravnu politiku: Beogradski centar za ljudska prava, 1998, str. 29.


17/141

Razvoju ombudsmana, pored Saveta Evrope, OEBS-a iUNDP-a, pruàju zna~ajan doprinos i dva specijalizovana institu-

ta: Me|unarodni institut za ombudsman na Univerzitetu u Alberti(Kanada) i Evropski institut za ombudsman na Univerzitetu uInsbruku (Asutrija). Oba instituta, kao i niz odrànih me|unarod-nih nau~nih skupova, pruìli su korisna saznanja o prirodi i uloziombudsmana i pomogli {irenju ove institucije u svetu. Sli~nu uloguu razvoju institucije ombudsmana igraju i pojedine nacionalne or-

ganizacije, od kojih je najpoznatije Ameri~ko udruènje ombuds-

mana (USOA United States Ombudsman Association), koje od1977. godine okuplja sve ombudsmane na lokalnom nivou, na ni-vou dràva ~lanica i na federalnom nivou, s ciljem unapre|enja nji-hovog rada, organizovanja obrazovnih i istraìva~kih aktivnosti ipospe{ivanja daljeg uvo|enja ombudsmana u zajednicama koje tonisu jo{ u~inile.7

2. Zna~aj ombudsmana

Uoga, pa otud ni zna~aj ombudsmana u savremenim demo-kratskim dru{tvima, ne mogu se ispravno razumeti bez ukazivanjana ~injenicu da upravo ova institucija uspe{no odraàva potrebuda se pojedinac efikasnije za{titi od potencijalnih zloupotreba

vr{ilaca vlasti. Tih je zloupotreba bilo oduvek i one su u samoj pri-rodi vr{enja vlasti. Ono {to se u vezi s tim u novije vreme prome-nilo i {to je dalo velike {anse ombudsmanu, predstavlja rezultatdelovanja dveju suprotstavljenih tendencija. S jedne strane, to sunarasle mogu}nosti za povrede prava gra|ana postupanjem biro-kratije, koje su, kako se ~ini, postale sveprisutne. S druge strane,

to je naro~ita osetljivost demokratskog dru{tva na povrede prava

18

7 http://www.usombudsman.org/AboutUSOA/association.htm


18/141

gra|ana i njegova re{enost da im garantuje i pruì adekvatnuza{titu od akcija sopstvene vlade i uprave. U protivnom, demo-

kratsko dru{tvo bi moralo priznati svoju nemo} i kapitulirati predonima ~iji je zadatak da mu sluè.

Moderna birokratija je, naime, doìvela snaàn razvoj i dobilaizvanredno {iroke mogu}nosti za vr{enje uticaja na ostvarivanjemnogih prava i sloboda gra|ana. Glavni razlog tome nalazi se ustalnom porastu zadataka dràve, koji se prostiru na gotovo sve

vidove dru{tvenog, ekonomskog, politi~kog i kulturnog ìvota.

Mada proces {irenja zadataka i, u vezi s njima, regulativne ulogedràve, prati dràvu prakti~no od njenog nastanka, ~injenica je da

taj proces ima zapaèniji razvoj od XIX, a naro~ito od druge polo-vine XX veka. Sa ulaskom sve brojnijih zadataka u krug javnihposlova i njihovim ure|ivanjem od strane dràve, naglo su rasla iovla{}enja javnih vlasti za intervenisanje, koja se koncentri{u unu-

tar dràvnog aparata i drugih institucija za upravljanje javnim pos-

lovima.To je prouzrokovalo potrebu za preno{enjem vlasti na ras-

tu}u armiju javnih slu`benika u mnogim pitanjima koja uti~u nasvakodnevni ìvot ljudi. Njihova ovla{}enja na zemlju, stanove,zaposlenje, zdravlje i socijalnu sigurnost, kao i druge socijalne us-luge, njihove obaveze da pla}aju poreze i dru{tvene doprinose, imnoga druga va`na pitanja su u rukama dràvne birokatije.8

Tim putem se pitanje obezbe|ivanja garancija za korektan ijednak tretman gra|ana pred zakonom, odnosno pred upravomkoja izvr{ava zakon, nametnulo kao jedna od najkrupnijih i naj-sloènijih dilema demokratrije. U njenom re{avanju su vreme-nom razvijana veoma brojna sredstva za za{titu gra|ana. Ona su

19

8 Pickl, V., Institucija ombudsmana u Austriji Volksanwaltschaft,Me|unarodni nau~niskup Ombudsman za{titinik prava gra|ana, Novi Sad, 16-17. oktobra 1989, str. 3.


19/141

redovno imala oblik instrumenata za kontrolu nad upravom, pa sutako, pored kontrole koju sprovodi vlada, op{te kontrole parla-

menta i interne upravne kontrole, nastale sudska, ustavno-sud-ska, javno-tuìla~ka i druga unutra{nja i spolja{na formalna sred-stva kontrole. Uz formalna sredstva, razvijaju se u novije vreme i

tzv. neformalna sredstva kontrole nad upravom, kao {to su kon-trola od strane javnog mnjenja, medija, politi~kih partija, interes-nih i sli~nih grupa.

Po pravilu, gra|anin koji je nezadovoljan re{enjem organa

uprave, ima pravo da se àlbom obrati vi{em (drugostepenom)upravnom organu, koji je ovla{}en da ispravi gre{ku nièg organa.

Ako gra|anin i posle toga smatra da je u~injena povreda zakona iligre{ka u proceduri za postupanje i da su time povre|eni njegovopravo ili na zakonu zasnovani interesi, moè se obratiti sudu radiza{tite. Njegov zahtev }e razmotriti upravni sud (u zemljama gde

takvi sudovi postoje), a kod nas sud op{te nadle`nosti u uprav-

nom sporu. Intervencija suda je, pri tom, ograni~ena na ispitivanjezakonitosti kona~nog upravnog akta. Pored toga, sudski postupakje po pravilu dug, relativno skup, suvi{e formalan i otud je izuzet-no sloèn (zbog ~ega gra|anin ~esto mora da angaùje profesio-nalnu pravnu pomo}).

Po{to sudska kontrola ne ide dalje od ispitivanja zakonitosti,to sud nije ovla{}en da odlu~uje o celishodnosti, pravi~nosti, efi-kasnosti i ekonomi~nosti postupanja organa uprave prilikom re-{avanja o pravima gra|ana, kao ni o tome da li je slu`benik naneo

gra|aninu razne sitne nepravde ili bio neljubazan, drzak ili ne-maran. Od svih takvih nepravdi, najve}i zna~aj imaju one koje seobi~no obuhvataju pojmom necelishodnosti, a koje upravni slu-`benik svesno ~ini primenjuju}i svoje diskreciono ovla{}enje.

Upravi se, naime, redovno ostavlja izvestan prostor diskrecionevlasti, i to s ciljem da bi se zakon svaki put prilikom odlu~ivanja u

20


20/141

pojedina~nim slu~ajevima primenio na najbolji na~in (tj. premaokolnostima datog slu~aja). Me|utim, primena diskrecionih ovla-

{}enja se ~esto svodi na favorizovanje op{tih na ra~un pojedi-na~nih interesa, pri ~emu upravni akt ima izgled zakonitog akta ine moè se zbog toga osporiti pred sudom.

Upravo za te i takve sitne nepravde i àlbe povodom dis-krecionih odluka i slu~ajeva lo{eg vr{enja upravne funkcije uop{te(engl. maladministration), uspostavljen je ombudsman kao na-ro~iti oblikvansudske kontrole uprave.9 On, prema tome, ima ulo-

gu da budeza{titnik prava gra|ana, da im pomogne da odbranesvoja prava od povreda i uzurpacija koje im pri~injavaju nosioci ja-

vne vlasti. Po{to je iskoristio pravna sredstva i nije pribavio za{titusvog prava, gra|anin ne ostaje prepu{ten sebi i li{en za{tite naraspolaganju mu stoji mogu}nost obra}anja efikasnoj i pristupa-~noj instituciji ombudsmanu. S tim u vezi, ombudsman je utolikopre potreban onim pojedincima koji se zbog svog nepovoljnijeg

socijalno-ekonomskog poloàja ili zbog nepoznavanja prava i up-ravnih procedura ne nalaze uvek u prilici da ravnopravno istupajuprema upravi. Taj aspekat uloge ombudsmana upravo odraàvajunjegova shvatanja kao narodnog ili gra|anskog pravobranioca,odnosno kao branioca pravde (Defensor del Pueblo u [paniji, Naro-den pravobranitelu BJR Makedoniji,Difensore Civicou Italiji,Volk-sanwaltschaftu Austriji,Pu~ki pravobranitelju Hrvatskoj,Rzecznik

praw obywatelskichu Poljskoj,Provedor de Justiau Portugaliji).Tajna uspeha ombudsmana kao institucije nalazi se, po mno-

gim ocenama, u tome {to je osmi{ljen kao pristupa~no sredstvo i{to deluje po proceduri koja je li{ena nepotrebnih tro{kova isloènih formalnosti. Po{to ima mogu}nost da postupa fleksibilnoi da se pri tom oslanja na autoritet parlamenta i podr{ku javnosti,

21

9 Milkov, D., Institucionalni vid za{tite gra|ana ombudsman, Arhiv za pravne idru{tvene nauke,1, 1992, str. 174.


21/141

ombudsman se pokazuje veoma delotvornim i zna~ajno doprino-si transparentnosti upravnog sistema. Kao takav, ombudsman

~ini most koji premo{}uje jaz izme|u uprave i onih kojima seupravlja (gra|ana), obnavljaju}i poverenje u demokratski sistem utom smislu {to u slu~aju sukoba (izme|u uprave i gra|anina) pos-toji neko ko je izvan tog sukoba kao jedan dodatni resurs na ras-polaganju pojedincu.10

Iskustva zemalja u kojima ombudsman postoji duè vremenasu naj~e{}e pozitivna. Po pravilu, on se potvrdio kao uspe{an i

vredan garant gra|anskih prava. Kombinacija njegovog autoriteta,udruèna sa na~inom njegovog postupanja (tj. sa mogu}no{}ukori{}enja neformalnih postupaka) prilikom sprovo|enja nepris-

trasne i nezavisne istrage povodom àlbi gra|ana, pokazala se kaodobitna kombinacija za efikasno ispravljanje nepravdi koje up-ravne vlasti nanose gra|anima. Koncept ombudsmana na~injen jeupravo tako da on bude delotvoran u probijanju birokratskihza~aranih krugova (M. Crozier),11 odnosno da sluì gra|animakao prava antibirokratska i demokratska institucija. U tome seogleda i njegov najve}i neposredni zna~aj.

Iz vr{enja uloge ombudsmana proizlaze i neki dru{tveno {iriciljevi, ~ije se ostvarivanje pokazuje veoma bitnim za demokratskodru{tvo. On nesumnjivo doprinosi vladavini prava, pomaè u~-

vr{}enju demokratskih vrednosti i pojavljuje se kao jedan od me-hanizama koji su neophodni za odràvanje ravnoteè izme|u nosi-

laca zakonodavne i izvr{ne vlasti. Sledi da efekti njegovog rada nemogu i ne treba da se mere jedino kvantitativnim pokazateljima, jersu oni daleko {iri i zna~ajniji. Ve} samo njegovo postojanje pozitiv-no uti~e na sigurnost gra|ana, kao i na disciplinovanje uprave i va-

22

10 Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging SimilarFunctions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study,p. 7.

11 Navedeno prema: Lili}, S., Data Protection Ombudsman: za{titnik prava gra|ana i

kompjuterizovane zbirke podataka, Me|unarodni nau~ni skup Ombudsman za{titnik prava gra|ana,"Novi Sad, 16-17. oktobar 1989, str. 6.


22/141

lidaciju njenog rada. Taj drugi momenat precizno nagla{ava bri-tanski profesor Vejd (H. W. R. Wade) slede}im ocenama:

Svest o budnosti ombudsmana vr{i zdrav uticaj na ceo sis-tem uprave, ~ine}i ga osetljivijim na javno mnjenje i na zahtev pra-vi~nosti... âk i istrage koje ne otkriju lo{e vr{enje upravne funk-cije, nisu nikako uzaludne. Tuma~enjem da je delovanje upravnogorgana bilo opravdano, ombudsman omogu}ava o{te}enom gra-|aninu da shvati ono {to mu upravni organ nije razjasnio, ili ono{to sam mo`da nije uvideo, a ovo samo po sebi pomaè da se ot-

klone konfliktne situacije iz rada dràvnih organa.12

Istu misao je izneo i jedan od Generalnih direktora austrijskeslu`be ombudsmana, profesor V. Pickl, koji kaè:

Kada je u~injena neka nepravda, ombudsman ukazuje na lo-{e vr{enje upravne funkcije koje mora biti ispravljeno, a kada ne-pravda nije u~injena, on potvr|uje i osnaùje vaè}i na~in postu-panja (tj. upravnog rada, primedba B. M.). Tako se pruà dodatna

za{tita, kako javnosti, tako i administraciji, {to je izgleda neophod-no s obzirom da se poslovi izme|u njih stalno umnoàvaju.13

Ombudsman je, prema tome, prvenstveno ~uvar zakonitostii za{titnik prava gra|ana od lo{eg rada uprave, ali je uz to i savet-nik uprave. U vr{enju savetodavne uloge, on treba da sa upravomsara|uje i pruà joj savete u pogledu njenog pravilnog rada, kakobi se zajedni~kom akcijom obezbedilo ve}e po{tovanje zakoni-

tosti, odnosno spre~ila budu}a kr{enja prava gra|ana.Na ra~un uloge ombudsmana, pored mnogih pohvala, upu-

}uju se i izvesne primedbe, naro~ito iz pojedinih zemalja. Radi seili o dru{tvima u kojima nedostaje dovoljna otvorenost institucija

23

12 Wade, H. W. R.,Administrative Law,6th ed., 1988, pp. 79, 85 (navedeno prema:Drewry, G., Ombudsmeni u Ujedinjenom Kraljevstvu,Me|unarodni nau~ni skupOmbudsman za{titnik prava gra|ana, NoviSad,16-17.oktobar1989,str.6,14).

13 Pickl, V.,naved. delo,str. 2.


23/141

za delovanje ombudsmana, ili u kojima je ombudsman okovan uneadekvatne pravno-sistemske forme. Ponekad su u pitanju rezi-

gnirane reakcije zbog preteranih o~ekivanja od uvo|enja om-budsmana. Po prirodi stvari, ombudsman nije i ne moè biti jedinilek za sve slabosti koje se ispoljavaju u funkcionisanju sloènema{inerije javnih vlasti u savremenim dru{tvima. Me|utim, ono{to ~ini dovoljan razlog za postojanje ombudsmana, to je ~injenicada se on {iroko potvrdio kao jedno od veoma pogodnih sredstavaza to da se neke od slabosti javnih vlasti otklone ili barem u~ine

manje rizi~nim za gra|ane. U savremenom demokratskom dru-{tvu to je i te kako vaàn razlog za postojanje jedne ovakve insti-tucije.

Stepen za{tite prava gra|ana od lo{eg rada upravnih vlastibi}e svakako ve}i ukoliko se, pored uvo|enja ombudsmana, pre-duzmu i druge neophodne mere s ciljem obezbe|enja visokihstru~nih, profesionalnih i eti~kih standarda upravnog rada, dos-

lednog po{tovanja principa zakonitosti u radu i ja~anja uloge jav-nosti u kontroli nad radom organa uprave.

3. Institucije sli~ne ombudsmanu

Da bi se jasnije sagledala specifi~na uloga i zna~aj ombudsma-

na, odnosno svrha njegovog uvo|enja, potrebno je ukazati na raz-likovanje izme|u njega i pojedinih drugih institucija sa sli~nomulogom. S obzirom na to da u svetu postoje veoma brojni i razno-rodni mehanizmi za kontrolu nad upravom i drugim organima jav-nih vlasti, moglo bi se govoriti o sli~nostima izme|u ombudsmanai ve}eg broja tih drugih institucija, po~ev od specijalizovanih telaza za{titu ljudskih prava, preko gra|anskih odbora i sli~nih nad-

zornih tela, pa do naro~itih parlamentarnih i vladinih komisija i od-bora za nadzor nad upravom ili pojedinim drugim organima. Neki

24


24/141

od takvih mehanizama su sudskog ili kvazisudskog karaktera, dru-gi imaju ovla{}enja disciplinskih organa, tre}i se u manje formal-

nom postupku bave re{avanjem predstavki gra|ana ili vr{e poli-ti~ku kontrolu nad radom uprave itd.

Polaze}i od kriterijuma najve}ih sli~nosti izme|u ombuds-mana i drugih institucija, ovde }e biti ukazano na ustavnu àlbu,skup{tinska tela za predstavke, a posebno na Odbor za peticijenema~kog Bundestaga i na ustanovu kancelara pravde u [vedskoji Finskoj. Prema navedenom kriterijumu, ovde bi se sasvim ukla-

pala i na{a biv{a ustanova dru{tvenog pravobranioca samoupra-valjanja, o kojoj je ne{to ve} re~eno.14

(1) Ustavna àlbaje uvedena kod nas ustavima SRJ i Repu-blike Crne Gore od 1992. godine. Radi se o naro~itom, vanred-nom sredstvu za za{titu individualnih prava ~oveka, koje se moèkoristiti pred ustavnim sudom ukoliko se steknu slede}a tri uslo-

va: prvo, da je u pitanju povreda sloboda i prava ~oveka i gra|ani-

na koje su utvr|ene ustavom; drugo, da je ta povreda naneta po-jedina~nim aktom ili radnjom organa uprave ili organizacije koja

vr{i javna ovla{}enja; i, tre}e, da nije obezbe|ena druga pravnaza{tita (uslov za nadle`nost Saveznog ustavnog suda), odnosnodruga sudska za{tita (uslov za nadle`nost Ustavnog suda CrneGore). Ustavna àlba se, prema tome, ne moè podnositi u svimonim stvarima u kojima je predvi|ena mogu}nost druge sudske ili

pravne za{tite, nezavisno od toga da li je gra|anin tu za{titu koris-tio ili nije, a pogotovu da li je njome pribavio za{titu ili ne. Da bizasnovao svoju nadle`nost, ustavni sud ispituje da li je zakonombila obezbe|ena neka druga sudska ili pravna za{tita ({to je doistaretko i pre se moè smatrati propustom zakonodavca), pa samo

25

14 Sli~nosti i razlike izme|u te ustanove i ombudsmana ve} su analizirane (videti: Kuli},

D.,Ombudsman i dru{tveni pravobranilac samoupravljanja, Ni{: Institut za pravna idru{tvena istraìvanja Pravnog fakulteta u Ni{u, 1985).


25/141

ukoliko na|e da takva za{tita nije obezbe|ena, oglasi}e se nad-le`nim. Zbog tako koncipiranih uslova za zasnivanje nadle`nosti,

u gotovo desetogodi{njem periodu postojanja ustavne àlbe kodnas, ona se nije potvrdila kao neko zna~ajnije sredstvo za otkla-njanje povreda prava i sloboda gra|ana.

Za razliku od toga, ombudsman moè da pokre}e postupke iu svim slu~ajevima kada je obezbe|ena sudska i druga pravnaza{tita, i to ~ini po pravilu po{to su sredstva za takvu za{titu ve} is-kori{}ena. Njegova je nadle`nost, prema tome, daleko {ira i otud

neuporedivo zna~ajnija za otklanjanje povreda prava gra|ana.Dok se akcija ustavnog suda povodom ustavne àlbe pojavljujekao vanredna intervencija s ciljem otklanjanja propusta zakono-davca, akcija ombudsmana ima za cilj da pribavi za{titu gra|aninuotklanjanjem nepravde koju je gra|anin pretrpeo od strane orga-na uprave, a na koju se sud oglu{io. Ustavna àlba je, svakako,sredstvo koje ni izbliza ne moè da zameni {iroku i fleksibilnu ak-

ciju ombudsmana.(2) Skup{tinske komisije za predstavke gra|ana preds-tavljaju posebna tela sastavljena od odre|enog broja poslanika,koja imaju zadatak da razmatraju predstavke gra|ana upu}eneskup{tini. Pravo gra|ana na upu}ivanje kritika i podno{enje pred-stavki, peticija, inicijativa i predloga dràvnim i drugim organima inosiocima javnih funkcija poznaju ustavi mnogih dràva, kao i

me|unarodni dokumenti o ljudskim pravima. I na{i ustavi su ut-vrdili ovo pravo, propisuju}i da gra|anin ima pravo da dobije od-govor na predstavku ako taj odgovor traì, kao i da zbog upu-}ivanja predstavke ne moè biti pozvan na odgovornost ili trpetidruge {tetne posledice, osim ako je time u~inio krivi~no delo(kada moè biti pozvan na krivi~nu odgovornost).

Kao jedan od organa kome se gra|ani ~esto obra}aju preds-

tavkama, na{e skup{tine i parlamenti u jednom broju drugih ze-malja su za razmatranje tih predstavki, kao i za prijem gra|ana koji

26


26/141

dolaze u skup{tinske prostorije da bi usmeno izneli svoje àlbe,predloge i pritu`be, osnovali naro~ite komisije. Po{to razmotre

predstavke i utvrde da su navodi u njima osnovani, komisijeobi~no deluju u dva pravca: interveni{u kod nadle`nih upravnih idrugih organa da bi ovi otklonili po~injene gre{ke i propuste, a za-

tim ukazuju skup{tini na pojave i va`nije probleme koji su izneseniu predstavkama da bi skup{tina svojom akcijom (na primer, izme-nom postoje}ih ili dono{enjem novih zakona) otklonila takve po-jave i probleme. U na{oj praksi se, me|utim, glavni posao skup-

{tinskih komisija za predstavke svodi na distribuiranje dobijenihpredstavki drugim nadle`nim organima, od kojih se o~ekuje daeventualno ne{to preduzmu i odgovore komisiji {ta su preduzeli,kako bi ona obavestila podnosioca o tome.

U principu, ne postoji kolizija izme|u prava na podno{enjepredstavki skup{tini i drugim nadle`nim organima, s jedne strane,i prava na obra}anje ombudsmanu, s druge strane. Sadrìna

predstavki je daleko {ira: osim na slu~ajeve povrede svojih prava,gra|ani u njima ~esto iznose razli~ite predloge, odnosno sopstve-na vi|enja i ideje za re{avaje sloènih dru{tvenih problema, kriti-kuju rad organa i pojedinih funkcionera, sa ili bez ukazivanja nakonkretne povrede svojih prava itd. Za razliku od toga, ombuds-man uzima u postupak konkretne slu~ajeve povreda prava gra-|ana i povodom njih sprovodi istragu, da bi potom preduzeo

mere na koje je ovla{}en. Otud se nadle`nosti ombudsmana i or-gana koji razmatraju predstavke gra|ana pojavljuju kao komple-mentarne i me|usobno se dopunjuju.

(3) Odbor za peticije nema~kog Bundestagadeluje na os-novu posebnog zakona od 1975. godine,15 a zasluùje posebnupa`nju zbog izuzetne sli~nosti njegovih ovla{}enja i postupka sa

27

15 Zakon o ovla{}enjima Odbora za peticije nema~kog Bundestaga od 19. jula 1975,objavljen 27. jula 1975. godine(Savezni slu`beni list SRN,I/1921 i III/190-193).


27/141

onima koja karakteri{u ombudsmana. Ta je sli~nost upravo na-merna, jer je Odbor zami{ljen tako da nadomesti nedostatak us-

tanove ombudsmana na saveznom nivou. Zato su prilikom konci-piranja zakonskih re{enja o Odboru kombinovani elementi insti-tucije ombudsmana sa elementima standardnih parlamentarnihtela. Naime, u vreme dono{enja zakona o Odboru postojao jesamo specijalizovani vojni ombudsman na saveznom, kao i op{tiombudsmani na nivou dràva ~lanica (Lnder-a). Kasnije je uve-den i savezni ombudsman za za{titu podataka o li~nosti, a Odbor

je ostao da zamenjuje ustanovu op{teg ombudsmana.Odbor je ovla{}en da, posle prijema peticije gra|ana, zatraìod savezne vlade ili bilo kog saveznog organa uprave, suda, dru-

gog organa, ustanove ili javnopravne fondacije potrebna oba-ve{tenja, spise i dokumentaciju. Navedeni organi su zakonomobavezani da Odboru omogu}e i dozvole pristup dokumentaciji ispisima, kao i da mu u odre|enom roku daju traèna obave{tenja i

odgovore, izuzev ako se radi o stvarima koje se po saveznim pro-pisima moraju dràti u tajnosti. Odbor moè zatraìti mi{ljenjepodnosioca peticije, svedoka i ve{taka. Nadleàn je za re{avanjemolbi i àlbi koje su upu}ene Bundestagu, izuzev ako te stvarispadaju u nadle`nost vojnog ombudsmana. Izve{taj o peticijama okojima je Odbor raspravljao podnosi se jednom mese~no Bun-destagu, sa preporukama za odluku. Zatim se izve{taj {tampa istavlja na dnevni red zasedanja Bundestaga, koji izve{taj obi~nousvaja bez debate. Posle tako donetih odluka, podnosioci peticijase obave{tavaju o re{enju, a re{enje mora biti obrazloèno.

(4) Kancelar pravde,kao {to je ve} pomenuto, posluìo jekao uzor prilikom kreiranja prve institucije ombudsmana u [veds-koj. Pored te zemlje, kancelar pravde postoji i u Finskoj.16

28

16 Podaci o kancelaru pravde u [vedskoj i Finskoj dati su na osnovu navedene studijeM. Jovi~i}a(Ombudsman: ~uvar zakonitosti i prava gra|ana,str. 49-53).


28/141

Prema {vedskom re{enju, kancelar pravde je funkcioner kogimenuje kralj da bi u njegovo ime vr{io nadzor nad radom uprave.

On, dakle, ima istu ulogu kao i ombudsman, s tim {to je ombuds-man vr{i u ime parlamenta. Uz taj zadatak, kancelar vr{i nadzornad deljenjem pravde, preduzima gonjenje u stvarima koje se ti~uop{te bezbednosti i prava krune i podnosi tu`be protiv sudija uslu`benika koji po~ine prestupe u slu`bi. Tako|e, on prisustvujesednicama kabineta u svojstvu glavnog pravnog savetnika vlade,ali nije njen ~lan. Za svoj rad odgovara jedino kralju, a u vr{enjusvoje nadzorne funkcije nad upravom i sudovima, on ne koristiovla{}enja ombudsmana (kritikovanje, preporuke i ube|ivanje),

ve} vr{i inspekcije i u slu~aju potrebe podnosi tu`be.

Kancelar pravde u Finskoj vr{i, u ime predsednika Republike,nadzor nad zakonito{}u rada vlade, prisustvuje njenim sednicamai iznosi svoja mi{ljenja o pravnim pitanjima, bez u~e{}a u od-lu~ivanju. Ako se njegovo mi{ljenje ne prihvati, on o tome oba-

ve{tava predsednika Republike, koji moè preduzeti odgovara-ju}e mere. Tako|e, kancelar pravde vr{i nadzor nad zakonito{}urada slu`benika u dràvnim organima uprave, sudovima i organi-ma lokalnih vlasti. Kao i ombudsman, prima i razmatra àlbe

gra|ana, ispituje ih i preduzima odgovaraju}e akcije, ali ne ulazi uocenu celishodnosti spornih odluka (za razliku od ombudsmana),

ve} se zadràva na oceni njihove zakonitosti. Ima pravo da po-kre}e disciplinske postupke, kao i da podnosi krivi~ne optu`beprotiv slu`benika. Po{to je kancelar pravde i u ovoj zemlji bio uve-den pre ombudsmana, kasnije je do{lo do izvesne podele njihovihnadle`nosti, s tim {to gra|anima u ve}ini slu~ajeva ostaje mo-

gu}nost da se po svom izboru obrate ombudsmanu ili kancelarupravde.

Uprkos izvesnom podudaranju izme|u uloga ombudsmana i

kancelara pravde u navedene dve zemlje, pa i izvesnih prigovorana ra~un neracionalnosti takvog re{enja, obe institucije se i dalje

29


29/141

zadr`avaju, {to, u osnovi, pove}ava mogu}nosti za za{titu pravagra|ana.

30


30/141


31/141

gov poloàj, ovla{}enja i druga pitanja bliè ure|eni zakonom),isto tako postoji i zna~ajna grupa zemalja u kojima je ova instituci-

ja najpre uvedena zakonom, a tek kasnije regulisana u ustavu. Utoj drugoj grupi zemalja su, na primer, Austrija (koja je uvela om-budsman zakonom od 1977, a odredbu o tome inkorporirala uSavezni ustav od 1981), Holandija (zakon od 1981. i ustav od1983), Poljska (zakon od 1987. i ustav od 1989), Portugalija (za-kon od 1975. i ustav od 1976) itd. Kod izbora jednog od ova dvapristupa, o~igledno je bila presudna opredeljenost zakonodavca

da se ombudsman {to pre uvede, bez ~ekanja na uobi~ajenosloènu proceduru ustavnih promena.

Sa ustavnim odredbama o ombudsmanu, koje su sadràne uustavima tri biv{e jugoslovenske republike, moè se ilustrovatidomet i osnovni izgled ustavnog regulisanja ove institucije. Teodredbe glase:

1) Ustav Republike Slovenije od 1991. godine^lan 159.

(Za{titnik ljudskih prava i osnovnih sloboda)

Za o~uvanje ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosima sadràvnim organima, organima lokalne samouprave i nosiocima jav-nih ovla{}enja, zakonom se odre|uje za{titnik prava dràvljana.

Zakonom se mogu ustanoviti za pojedina podru~ja posebniza{titnici prava dràvljana."

2) Ustav Republike Hrvatske od 1990. godine

^lan 93.

Pu~ki je pravobranitelj opunomo}enik Sabora Republike Hr-

vatske koji {titi ustavna i zakonska prava gra|ana u postupku preddràvnom upravom i tijelima koja imaju javne ovlasti.

32


32/141

Pu~kog pravobranitelja bira Zastupni~ki dom na vrijeme odosam godina.

Uvjeti za izbor i razrje{enje, djelokrug i na~in rada pu~kog pra-vobranitelja i njegovih zamjenika ure|uju se zakonom."

3) Ustav Republike Makedonije od 1991. godine

^lan 77.

Sobranje bira narodnog pravobranioca.

Narodni pravobranilac {titi ustavna i zakonska prava gra|anakada su im povre|ena od organa dràvne uprave i drugih organa iorganizacija koje imaju javna ovla{}enja.

Narodni pravobranilac se bira na vreme od osam godina, sa pra-vom na jo{ jedan izbor.

Uslovi izbora i razre{enja, nadle`nosti i na~in rada narodnogpravobranioca ure|uju se zakonom."

Kao {to se moè videti, slovena~ki ustav samo utvr|uje pos-tojanje i osnovnu ulogu ombudsmana i, uz to, daje mogu}nost zauvo|enje specijalizovanih ombudsmana za pojedina podru~ja,dok za sva ostala pitanja upu}uje na zakonsko regulisanje. Hrvat-ski i makedonski ustav sadrè {ire odredbe: utvr|uju ulogu, na~inizbora i duìnu mandata ombudsmana, kao i upu}uju na osnovnapitanja koja se ure|uju zakonom. Sli~ne po sadrìni su i ustavne

odredbe o ombudsmanu u ve}ini drugih zemalja, s tim {to su unekim slu~ajevima takve odredbe potpunije, a najdetaljnije su, ko-liko nam je poznato, u [vedskom ustavu, ~iji ~lanovi 96-100. iOrganski zakon o Riksdagu (parlamentu) prakti~no ure|uju svabitna pitanja koja bi spadala u zakonsku materiju, pa otud posebanzakon o ombudsmanu ni ne postoji.18 Tako|e detaljne odredbe o

33

18 U navedenom delu M. Jovi~i}a (str. 12-13) dat je prevod odredaba Ustava [vedskeo ombudsmanu.


33/141

ombudsmanu sadr`i Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, ~ijimje Poglavljem II(b) u devet op{irnih ~lanova regulisana materija o

ovoj instituciji.

b) Zakon i drugi propisi

U relativno velikoj grupi zemalja u kojima je ombudsman us-tanovljen zakonom (a ne ustavom) nalaze se Belgija, Velika Brita-nija, Italija, Island, Kanada, Kipar, Malta, Novi Zeland, SAD, Fran-cuska, [vajcarska i neke druge zemlje. U jednom broju slu~ajeva,ombudsman je uveden zakonima koje su donele pokrajinske vlas-

ti (na primer, u Italiji i Kanadi) ili dekretima (na primer, u Portuga-liji zakonskim dekretom, a u Belgiji dekretima Flamanske vlade i

Valonskog regionalnog ve}a). U SAD se ombudsmani uvode za-konima, kao i aktima odgovaraju}ih zajednica. Ombudsman u Fe-

deraciji Bosne i Hercegovine uveden je Aneksom 6. Dejtonskogmirovnog ugovora i kasnije regulisan ustavom i zakonom Federa-cije, a ombudsman na Kosovu je osnovan uredbom, koju je doneospecijalni izaslanik Generalnog sekretara UN kao {ef Privremeneuprave misije UN na Kosovu (UNMIK).19

Kao dopuna ustavnim aktima o ustanovljenju ombudsmana,u ve}ini zemalja su doneti zakoni, a u nekim zemljama dekreti,

instrukcije, statuti, poslovnici i/ili propisi drugog naziva. Op{tipredmet ure|ivanja u takvim propisima obuhvata uslove za izbor,na~in izbora i razre{enja, nadle`nost i delokrug, na~in rada, iz-

ve{tavanje parlamenta, finansiranje, organizaciju i osoblje om-budsmana, kao i druga pitanja od zna~aja za polo`aj i postupanjeombudsmana.

34

19 Uredba br. 2000/38 o osnivanju institucije ombudsmana na Kosovu, od 30. juna2000. godine


34/141

Povodom obima ure|ivanja institucije ombudsmana propisi-ma parlamenta, moè se na~elno konstatovati da se u pojedinim

zemljama smatra kako je detaljno propisivanje pravila o radu ipostupanju ombudsmana jedan od na~ina da se njegov poloàjoja~a i u~ini nespornim u odnosima prema upravi, dok se u dru-

gim zemljama na isto pitanje gleda upravo suprotno. Prema timdrugim mi{ljenjima, preterano zakonsko detaljisanje sputava flek-sibilnost akcije ombudsmana, ~ini ga tromim i sli~nijim sudovima,a rezultira iz nepoverenja parlamenta (odnosno vlade koja parla-

mentu predlaè zakone) u instituciju ombudsmana. Ovaj drugistav se ~ini opravdanijim, jer je bli i samoj logici institucije, odnos-no motivima njenog uvo|enja.

Prema Ameri~kom udruènju ombudsmana (USOA), pitanjakoja bi trebalo da budu ure|ena zakonom obuhvataju:

nadle`nost ombudsmana da prima i istraùje àlbe protiv vladi-nih agencija;

pravo ombudsmana da slobodno preduzima istrage po sop-stvenoj inicijativi;

ovla{}enja za sprovo|enje istrage treba da budu kompletna ida obuhvataju pravo pristupa svim neophodnim informacija-ma, bilo da se one pribavljaju svedo~enjima ili iz dokumentacijeorgana;

pravo ombudsmana da kritikuje vladine agencije i zvani~nikepod njihovom jurisdikcijom i da predlaè korektivne mere;

pravo ombudsmana da objavljuje izve{taje sa svojim nalazima ipreporukama;

status nosioca funkcije treba da bude takav da on uìva garan-cije nezavisnosti i samostalnosti u radu, da ima utvr|en man-

dat, da ga imenuje zakonodavno telo, da tokom obavljanjafunkcije ombudsmana ne moè obavljati druge du`nosti i funk-

35


35/141

cije, kao i da ima pravo samostalnog odlu~ivanja o prijemu iotpu{tanju svojih saradnika i administrativnog osoblja.

Saglasno izloènim opredeljenjima, zakonodavac bi trebaloda uredi samo neophodna pitanja u vezi sa ovom institucijom, dokbi ombudsmanu trebalo ostaviti pravo da sva ostala pitanja uredisvojim pravilima o radu (poslovnikom). Njemu bi pripadalo i pra-

vo ure|ivanja pitanja u vezi sa organizovanjem i rukovo|enjemsvojom slu`bom. Eventualno, moglo bi se rezervisati pravo zako-

nodavca da interveni{e u vezi sa sadrìnom propisa ombudsmana(tj. poslovnika i akta o organizovanju slu`be), ukoliko se tim pro-pisima stvaraju nesaglasnosti sa zakonom ili ustavom.

2. Izbor i status nosilaca funkcije ombudsmana

a) Uslovi za izbor i na~in izbora

Uslovi za izbor

Uspeh ombudsmana zavisi u ve}oj meri od njegovih moral-nih, stru~nih i drugih li~nih kvaliteta, nego od njegovih formalnihovla{}enja (koja nisu naro~ito velika). Izbor prave li~nosti za no-

sioca ove funkcije je, prema tome, od izuzetnog zna~aja i njemuse mora posvetiti adekvatna pa`nja.20 Na zakonodavcu je, pri

tom, da propi{e osnovne stru~ne i druge formalne kriterijume, ana organu koji ombudsmana predlaè i bira da proceni da li kandi-dat ima visoke moralne kvalitete, naro~iti smisao za inicijativnost i

36

20 Sti~e se utisak da delotvornost ove funkcije zavisi bar u istoj meri od energije i

li~nosti njenog nosioca, kao i od sredine iz koje ona dolazi (Drewry, G., naved. delo,str. 8).


36/141

dinami~nost, kao i sposobnost da uspe{no komunicira sa gra|ani-ma, javno{}u i subjektima ~iji rad ispituje i kontroli{e. Uz sve to,

kandidat za ovu funkciju treba da poznaje upravni rad, da budeposve}en odbrani ljudskih prava i da ume da pronikne u su{tinuslu~ajeva koji su, na prvi pogled, sitne povrede prava.

Kao naj~e{}i uslovi koje propisuju zakoni za izbor na funkcijuombudsmana pojavljuju se: (1) moralni kvaliteti li~nosti, (2) aka-demsko pravno obrazovanje i (3) profesionalno iskustvo na poljuupravnog rada ili primene prava.

Tako, na primer, pravni~ko obrazovanje izri~ito se zahteva uDanskoj, Finskoj, Islandu, Litvaniji, Ma|arskoj, Norve{koj, Polj-skoj i [vedskoj. Prema Ustavu [vedske, ombudsman se imenujeiz reda pravnika dokazanih sposobnosti i istaknute ~estitosti.On treba da bude ~ovek priznatog ose}aja za zakonitost i istak-nutog integriteta.21 U nekim zemljama je propisano da kandidati

treba da ispunjavaju uslove koji su predvi|eni za izbor sudija

vrhovnog suda, a u Litvaniji kandidati moraju imati pet godina is-kustva na pravnom polju, u institucijama vlade ili u upravi. UMa|arskoj se zahteva da kandidati budu iz reda pravnika sazna~ajnim teoretskim znanjem ili sa 10 godina prakse u struci, daraspolaù zna~ajnim iskustvom na polju vr{enja kontrole ili na-ro~itim poznavanjem ustavnog prava. Pored toga, kandidati trebada budu ma|arski dràvljani i da nisu ka`njavani. Makedonski za-

kon o narodnom pravobraniocu predvi|a da na ovu funkcijumoè biti izabrano lice koje ispunjava op{te uslove za rad u dràv-noj upravi, koje je diplomirani pravnik sa radnim iskustvom odnajmanje devet godina na pravnim poslovima i ~ija je aktivnost do-kazana u oblasti za{tite prava gra|ana.

Posedovanje prethodnog pravnog iskustva, kao {to se moèvideti, ~ini jedan od uobi~ajenih uslova za izbor ombudsmana, s

37

21 Eklundh, C.,naved. delo,str. 1.


37/141

tim {to se taj uslov u nekim zemljama specificira na iskustvo uodre|enim institucijama ili u odre|enim pravnim oblastima. U

vezi s tim je i pitanje davanja prednosti jednoj ili drugoj sredini izkoje kandidat dolazi, pri ~emu se u jednim zemljama prednostdaje radu u upravi, a u drugim radu u pravosudnim institucijama.Britanska iskustva u vezi sa pitanjem da li ombudsman (Parlamen-

tarni komesar za upravu) treba da bude regrutovan iz upravne ilipravosudne sredine, veoma su pou~na. Povodom toga, profesorG. Drewry22 prime}uje slede}e:

Tokom proteklih godina bilo je diskusija povodom najoptimalnijesredine iz koje bi Parlamentarni komesar za upravu trebalo da seregrutuje... Biv{i dràvni slu`benici dobro poznaju sistem Vajthola isve trikove koje njihove biv{e kolege mogu smisliti; ali ne}e li onibiti odvi{e spremni da smatraju svoje kolege nevinim zbog toga {tonema dovoljno dokaza da su krivi? Advokatima nedostaje iskustvoo funkcionisanju sistema iz prve ruke, ali su mo`da javno nezavis-niji" od biv{ih funkcionera. Pravne ve{tine mogu u izvesnim okol-

nostima biti korisne Parlamentarnom komesaru za upravu, na pri-mer u ispitivanju funkcionera u vezi s njihovim pona{anjem; ali Par-lamentarni komesar za upravu nije stvarno zaduèn da re{avasloène pravne probleme a svakako moè traìti i savet od Prav-nog savetnika Dràvne blagajne (mada ovaj, kao stare{ina Vladinepravne slu`be, moè u isto vreme biti i savetnik ministarstva koje jepod istragom)."

Pored navedenih uslova, u pojedinim zemljama se propisujekao dodatni uslov da kandidat mora imati odre|eni minimumnavr{enih godina ìvota (30 godina u Norve{koj, 35 u RepubliciMalti i u Nema~koj za ombudsmana za za{titu li~nih podataka).Slovena~ki zakon propisuje samo jedan jedini uslov slovena~kodràvljanstvo, a austrijski zakon samo da kandidat ima pasivnobira~ko pravo. Ombudsman na Kosovu treba da bude istaknuta

38

22 Navedeno delo, str. 7-8.


38/141

me|unarodna li~nost visokih moralnih kvaliteta, nepristrasna ipo{tena, da poseduje dokazanu odanost principima ljudskih prava

i prava manjina, s tim {to ne moè biti dràvljanin SRJ ili dràvabiv{e Jugoslavije ili Albanije (~lan 6. Uredbe br. 2000/38 o osni-vanju institucije ombudsmana na Kosovu).23

Na~in izbora

Saglasno ulozi ombudsmana kao parlamentarnog povereni-

ka, prirodno je da se njegovo vezivanje za parlament odrazi i nana~in njegovog izbora. Prema originalnom konceptu institucijeombudsmana, ona postoji da bi u ime parlamenta kontrolisalaupravu i {titila prava gra|ana od akcija javnih vlasti. Uloga om-budsmana je, dakle, komplementarna sa ulogom parlamenta kaonosioca zakonodavne vlasti. To se u nizu zemalja nagla{ava ~ak i unazivu institucije, tako da se ona ~esto naziva parlamentarni ko-

mesar (na primer, u Velikoj Britaniji i Ma|arskoj) ili, jo{ ~e{}e,parlamentarani ombudsman (na primer, u [vedskoj, Danskoj,Finskoj, Islandu, Litvaniji i Norve{koj).

Po{to su poloàj i uloga ombudsmana takvi, logi~no je da no-sioca ove funkcije najpre bira parlament, {to i jeste slu~aj u ve}inizemalja. Postoje, me|utim, zemlje u kojima se ombudsman biraod strane parlamenta, ali uz u~e{}e egzekutive, pa i one u kojima

se izbor ombudsmana ne vr{i od strane parlamenta, nego odstrane nosilaca izvr{ne vlasti (uz u~e{}e parlamenta ili bez togu~e{}a). Britanska varijanta je zasebna, jer po njoj u izboru om-budsmana u~estvuje niz aktera. Mogu}e je, prema tome, razliko-

39

23 Avgusta 2000. godine je B. Ku{ner imenovao za ombudsmana na Kosovu poljskogadvokata Antona Mareka Nowickog (biv{eg predsednika Me|unarodnog Helsin-{kog komiteta za ljudska prava u Be~u), a za njegove zamenike Donnu Gomien,

Nika Ljumezija i Ljubinka Todorovi}a. Institucija je zvani~no po~ela s radom 22.novembra 2000. godine, sa sedi{tem u Pri{tini, @elezni~ka broj 3.


39/141

vati vi{e modaliteta za izbor ombudsmana, na koje se dalje uka-zuje.

1. Izbor ombudsmana od strane parlamenta i bez u~e{}aegzekutivepostoji, kao {to je napomenuto, u velikom broju ze-malja i predstavlja osnovni ili naj~e{}i na~in izbora nosilaca ovefunkcije. Unutar ovog na~ina izbora razlikuju se zemlje u kojimaizbor vr{i samo jedan od domova parlamenta i one u kojima izbor

vr{i parlament kao celina. U pogledu ve}ine glasova poslanika po-trebnih za izbor, razlikuju se zemlje koje predvi|aju prostu ve}inu

(polovina glasova plus jedan) i zemlje koje propisuju dvotre}inskuve}inu kao uslov za valjanost izbora. Srednje ili naj~e{}e re{enje jeda ombudsmana biraju dvotre}inskom ve}inom poslanici tzv.donjeg doma parlamenta (predstavnici gra|ana bira~a) ili poslani-ci oba doma parlamenta.

Tako, na primer, donji dom parlamenta bira ombudsmana uAustriji, Holandiji i Hrvatskoj, a parlament kao celina u Danskoj,Finskoj, Islandu, Litvaniji, Makedoniji, Norve{koj, Poljskoj, [paniji,Portugaliji i [vedskoj. Prosta ve}ina glasova je predvi|ena, na pri-mer, u Finskoj, Danskoj i Makedoniji, a dvotre}inska u Norve{koj,Portugaliji i [paniji. U [vedskoj se parlamentarni ombudsmani bi-raju aklamacijom od 1971. godine, kada je uveden unikameralnisistem.

Kao predlaga~i kandidata pojavljuju se, tako|e, razli~ita tela.U nekim slu~ajevima, kandidate za ombudsmane predlaè pred-sednik parlamenta (Poljska i Litvanija), a u drugim pravo predla-

ganja pripada parlamentarnim odborima ili naro~itim telima. Kan-didate za ombudsmane u [vedskoj predlaè Stalni komitet za us-

tav, i to izme|u li~nosti koje su prihvatljive za sve partije predstav-ljene u parlamentu. U Finskoj parlament bira izme|u dva kandida-

ta, od kojih jednog predlaè parlamentarna ve}ina a drugog opo-zicija. Listu kandidata za {panskog ombudsmana podnosi komisija

40


40/141

sastavljena od ~lanova oba doma parlamenta (Cortes). U Makedo-niji to pravo vr{i skup{tinska komisija za pitanja izbora i imeno-

vanja. U Austriji kandidate za ombudsmane predlaù tri najve}epoliti~ke partije u zemlji (fakti~ki, kao svoje izaslanike), s tim {tokandidati moraju biti nepartijske li~nosti. Kona~no, u Holandiji seizbor ombudsmana vr{i sa liste od tri kandidata, koje predlaèspecijalno telo sastavljeno od potpredsednika Dràvnog saveta,predsednika Vrhovnog suda i predsednika Kasacionog suda.

2. Izbor ombudsmana od strane parlamenta i uz u~e{}e

egzekutivepostoji u nekoliko zemalja, u kojima parlament biraombudsmana na osnovu predloga {efa dràve. Tako, na primer,slovena~kog ombudsmana bira parlament dvotre}inskom ve}i-nom glasova svih poslanika, na predlog predsednika Republike. Upostupku kandidovanja shodno se primenjuju odredbe zakona oustavnom sudu, koje ure|uju na~in kandidovanja za sudije togsuda. I u Ma|arskoj se ombudsman bira dvotre}inskom ve}inom

glasova ~lanova parlamenta, na predlog predsednika Republike iuz prethodno saslu{anje kandidata pred parlamentarnim Komi-

tetom za zakonodavstvo i ljudska prava.

3. Imenovanje ombudsmana od strane egzekutive i uzu~e{}e parlamentapredstavlja re{enje koje je uglavnom vezanoza zemlje koje se nalaze ili su su nalazile pod britanskim uticajem.Tako, generalni guverner imenuje ombudsmana na predlog parla-menta u nekim kanadskim provincijama i u Australiji. U RepubliciIrskoj ombudsmana imenuje predsednik Republike, na osnovurezolucije oba doma parlamenta kojom se predlaè kandidat.Sli~no tome, predsednik Republike Malte imenuje ombudsmanau saglasnosti sa rezolucijom predstavni~kog doma, donetom dvo-

tre}inskom ve}inom. Imenovani ombudsman (komesar) je u

statusu zvani~nika parlamenta. Kiparsko re{enje se razlikuje potome {to ombudsmana imenuje predsednik Republike na pre-

41


41/141

dlog Saveta ministara i uz prethodni pristanak predstavni~kogdoma.

4. Britanska varijanta na~ina izbora ombudsmanaje sas-vim specifi~na. U izboru Parlamentarnog komesara za upravuu~estvuje vi{e subjekata. Imenuje ga Kruna tzv. patentnim pis-mom na predlog premijera, s tim {to taj predlog treba da budeusagla{en sa liderom opozicije i predsednikom naro~itog odboraDonjeg doma za izbor Parlamentarnog komesara (House of Co-mmons Select Committee on the Parliamentary Commissioner

for Administration).5. Imenovanje ombudsmana od strane egzekutive i bez

u~e{}a parlamentaje re{enje koje se najvi{e razlikuje od origi-nalnog modela ombudsmana. Primenjeno je u Francuskoj, gde seombudsman(Mdiateur)postavlja dekretom Ministarskog saveta organa egzekutive. Kriti~ari ovog re{enja isti~u da se time ja~auloga vlade na ra~un parlamenta, dok pristalice postavljanja Medija-

tora od strane vlade nalaze da se tim putem obezbe|uje samostal-nost i nezavisnost Medijatora od politi~kih partija u parlamentu.24

*

Pored svih izlo`enih modaliteta, u praksi je nastao i modalitetimenovanja ombudsmana uz u~e{}e me|unarodnih organizacija,koji je u vezi sa mirovnim operacijama UN. Tako je Okvirnimsporazumom o Bo{nja~ko-muslimanskoj federaciji predvi|eno da}e od strane OEBS-a biti imenovan po jedan ombudsman izsvake priznate grupe Bo{njaka, Hrvata i dugih. U slu~aju Koso-

va, ombudsmana imenuje specijalni izaslanik Generalnog sekreta-ra UN.

42

24 Videti: Lasage, M., Institucija Medijatora Republike Francuske,Me|unarodni nau~niskup Ombudsman za{titnik prava gra|ana, Novi Sad, 16-17. oktobar 1989;

Denkovi}, D., Medijator Le Mdiateur francuski ombudsman,Anali Pravnogfakulteta u Beogradu,1-4, 1983, str. 259.


42/141

b) Mandat i prestanak funkcije

Ograni~avanje mandata(perioda vremena na koje se nosi-lac funkcije ombudsmana imenuje) ima za cilj da ovu funkciju u~inivitalnijom, odnosno da je o~uva od mogu}e proliferacije, do kojemoè do}i usled previ{e dugog zadràvanja iste li~nosti na funkciji(podre|ivanje institucije privatnim interesima, potpadanje podpoliti~ke uticaje, zloupotrebe, rutinerstvo i uop{te paralisanjerada). Kao izuzetak od pravila da je mandat ograni~en, pojavljuje

se britansko re{enje, po kome ombudsman ima tzv. doìvotnimandat, odnosno bira se na neodre|eno vreme (dok se dobrovlada). To mu prakti~no daje mogu}nost da ostane na funkcijisve do ispunjavanja starosne granice za obaveznu penziju (65 go-dina). Nezavisno od te mogu}nosti, duìna mandata britanskogParlamenarnog komesara za javnu upravu u praksi obi~no iznosiod ~etiri do {est godina.25

Prema uporednim zakonskim i ustavnim re{enjima, utvr|enaduìna mandata ombudsmana varira od ~etiri do osam godina.Naj~e{}e je re{enje po kome mandat iznosi ~etiri godine (Dans-ka, Finska, Island, Norve{ka, Portugalija i [vedska), odnosno {est

godina (Austrija, Irska, Kipar, Ma|arska, Slovenija, Francuska,Holandija, neke kanadske provincije i ombudsmani u SAD). Mal-

te{ki i {panski ombudsman biraju se na pet godina, a hrvatski i ma-

kedonski na osam godina. I ombudsman u nema~koj pokrajiniRajnland-Pfalc ima mandat od osam godina.

Kao neka vrsta pravila prilikom odre|ivanja duìne mandatauzima se opredeljenje da taj mandat traje duè od mandata posla-nika u parlamentu. Time se umanjuje zavisnost izbora ombuds-mana od promenljive politi~ke ve}ine u parlamentu.26 U odnosu

43

25 Drewry, G.,naved. delo,str. 7.26 Milkov, D., Institucionalni vid za{tite gra|ana ombudsman, str.178.


43/141

na ovo pravilo postoje izuzeci, prema kojima se ombudsman biraprilikom svakog izbora novog parlamenta ([panija, Novi Zeland),

tako da se duìna njegovog mandata vezuje za duìnu mandata isudbinu parlamenta.

Ponovni izborombudsmana mogu} je u ve}ini zemalja. Pritom, u nekim zemljama se ova mogu}nost ograni~ava na samo jo{jedan mandatni period (Austrija, Makedonija, Malta, Ma|arska,Poljska, Portugalija i Slovenija). Ova vrsta ograni~enja ima isti ciljkao i ograni~avanje trajanja mandata, tj. da se ista li~nost ne zadr i

suvi{e dugo na funkciji, odnosno da se institucija za{titi od mo-gu}ih zloupotreba, rutinerstva i drugih pomenutih opasnosti.

U slu~aju nekih zemalja utvr|ena je mogu}nost ponovnog iz-bora, s tim {to se ona ne ograni~ava (na primer, u Holandiji i ka-nadskoj provinciji Britanska Kolumbija), tako da ombudsman mo-è biti biran na istu funkciju vi{e puta.

Nasuprot tome, Velika Britanija i Francuska ne dopu{tajumogu}nost ponovnog izbora iste li~nosti na ovu funkciju.

Razre{enje od funkcijeima tretman izuzetne mere, do ~ijeprimene dolazi isklju~ivo u zakonom unapred propisanim slu~aje-

vima. Sli~no sudijskoj funkciji, funkcija ombudsmana pretpostavlja~vrste garancije nezavisnosti putem za{tite od pretnji proizvolj-nim razre{enjima. Te su pretnje u slu~aju ombudsmana mogu}e

pre nego u slu~aju sudija, jer je su{tina delovanja ombudsmanaupravo u kritikovanju lo{eg rada nosilaca mo}ne izvr{ne i upravnevlasti.

Kao uobi~ajeni slu~ajevi u kojima ombudsman moè bitirazre{en od du`nosti predvi|aju se izvr{enje krivi~nog dela i gubi-

tak fizi~kih ili mentalnih sposobnosti za dalje obavljanje du`nosti.Na listi razloga su, zatim, zanemarivanje ili nekompetentno vr-

{enje du`nosti, gubitak poverenja parlamenta u li~nost ombuds-mana, kao i jo{ neki razlozi. Sam postupak za razre{enje odvija se

44


44/141

u na~elu na isti na~in na koji se vr{i izbor ombudsmana, s tim {tose u postupku odlu~ivanja o razre{enju ~esto predvi|aju jo{ neke

naro~ite mere koje imaju za cilj dodatne garancije da }e se ovajpostupak obaviti korektno (na primer, neke zemlje zahtevajukvalifikovanu ve}inu glasova poslanika za razre{enje ili precizirajudu`nosti i ovla{}enja pojedinih subjekata koji odlu~uju o razre-{enju).

Nekoliko primera koji se navode jasnije pokazuju specifi~nerazloge i karakter postupka za razre{enje ombudsmana.

1) Narodni pravobranioci u Austrijimogu biti razre{eni jedinou slu~aju izvr{enja krivi~nog dela, tako da uìvaju garancije nezavis-nosti kao i sudije.

2) Ombudsmani u [vedskoj, Danskoj i Velikoj Britaniji mogubiti razre{eni jedino ako izgube poverenje parlamenta. U [vedskojse postupak za razre{enje pokre}e na zahtev Komisije za ustav, a ozahtevu odlu~uje parlament prostom ve}inom glasova. O razre-

{enju ombudsmana u Velikoj Britaniji odlu~uje Kruna na zahtev obadoma parlamenta.

3)Prema Zakonu No 73-6 od 3. januara 1973. godine,francuskiombudsman (Mdiateur) moè biti razre{en jedino u slu~aju do-kazanog gubitka fizi~kih i mentalnih sposobnosti za obavljanje du-`nosti. Ispunjenost uslova za razre{enje konstatuje naro~iti kolegi-jum, koji ~ine potpredsednik Dràvnog saveta, predsednik Kasa-cionog suda i predsednik Ra~unskog suda. Sednicu ovog kolegijumasaziva predsednik Republike. Zatim se pribavlja mi{ljenje Dràvnogsaveta i Ministarski savet donosi dekret o razre{enju.

4) Ombudsmani u Litvanijimogu se, tako|e, razre{iti od du-`nosti ako se dokaè gubitak sposobnosti za obavljanje funkcije,kao i u slu~aju bolesti koja spre~ava obavljanje funkcije duè od~etiri meseca.

5) [panskiDefensor del Pueblo moè se razre{iti u slu~aju zane-marivanja svojih du`nosti ili u slu~aju dokazane krivice za krivi~no

45


45/141

delo, o ~emu odlu~uju oba doma parlamenta ve}inom od tri petineglasova.

6) Ma|arski ombudsmanse moè razre{iti od strane parlamen-ta ako bez sopstvene krivice postane nesposoban da ispunjavasvoje du`nosti duè od 90 dana, ako zauzme poloàj koji nije spojivsa njegovom funkcijom, ako ne izvr{ava zadatke svojom krivicom iliako izvr{i krivi~no delo i to bude utvr|eno u pravosna`noj presudi,kao i kada na drugi na~in postane nedostojan svoje funkcije. Inicija-tivu za razre{enje moè podneti bilo koji od poslanika, a za odlukuo razre{enju potrebni su glasovi dve tre}ine poslanika.

7) U Irskoj,ombudsmana razre{ava predsednik Republike na os-novu rezolucije oba doma parlamenta, a razre{enje je mogu}e uslu~ajevima zanemarivanja du`nosti, lo{eg pona{anja, nesposob-nosti ili bankrotstva.

8) Prema holandskom zakonu,ombudsman moè biti razre{enpo istim pravilima koja vaè za nosioce pravosudnih funkcija, kao i

kada izgubi poverenje parlamenta. Uz to, donji dom parlamenta gamoè razre{iti zbog pogre{nih akata i te{kih propusta u radu.

9) Kiparski zakonpredvi|a da ombudsman moè biti razre{en izistih razloga koji se primenjuju na razre{enje sudija Vrhovnog suda,a u slu~aju da se razre{ava zbog lo{eg vr{enja du`nosti mi{ljenje otome daju ~lanovi Vrhovnog suda. Ako ne moè vi{e obavljatidu`nost zbog gubitka fizi~kih ili mentalnih sposobnosti, nosilac

funkcije ombudsmana moè biti ranije penzionisan.

10) U Poljskoj se postupak za razre{enje pokre}e na predlogpredsednikaSejma,u slu~aju trajnog gubitka sposobnosti za obavl-janje du`nosti zbog zdravstvenih problema, ili u slu~aju izvr{enjakrivi~nog dela ili drugog prekr{aja zakletve. O predlogu za ra-zre{enje odlu~uje Sejm ve}inom glasova svih poslanika.

11) Slovena~ki za{titnik ljudskih pravamoè biti razre{en akoje po~inio krivi~no delo ka`njivo zatvorom, ili ako se pokaè da je

46


46/141

nesposoban za dalje obavljanje funkcije. Da bi procedura za ra-zre{enje bila pokrenuta, potrebno je da predlog dobije podr{kutre}ine poslanika, a za dono{enje odluke o razre{enju zahteva seve}ina od dve tre}ine glasova svih poslanika.

12) Makedonski narodni pravobranilac moè biti razre{en akobude osu|en za krivi~no delo na bezuslovnu kaznu zatvora od naj-manje {est meseci, ako trajno izgubi psihofizi~ku sposobnost zavr{enje funkcije ({to se utvr|uje nalazom i mi{ljenjem nadle`nezdravstvene organizacije), kao i zbog nestru~nog, pristrasnog i ne-savesnog vr{enja funkcije.

Prestanak funkcijeombudsmana pre isteka roka, osim uslu~aju njegove smrti ili razre{enja, nastupa i u slu~aju kada on u

toku trajanja svog mandata napuni odre|eni broj godina ivota. Upitanju je starosna granica za penziju (na primer, 65 godina u Ho-landiji, Velikoj Britaniji i na Kipru, 67 godina u Irskoj, 70 godina uDanskoj). Tako|e, do prestanka funkcije moè do}i podno{e-

njem ostavke, odnosno na sopstveni zahtev ombudsmana (izri-~itu odredbu o tome sadrè slovena~ki i ma|arski zakon). Jo{ je-dan od slu~ajeva prestanka funkcije utvr|en je ma|arskim i slove-na~kim zakonom: ombudsmanu prestaje funkcija ako se ne otklo-ni ili nastane razlog za nespojivost funkcije (inkompatibilitet). Zarazliku od postupka razre{enja, o prestanku funkcije po navede-nim osnovima se ne odlu~uje, ve} se samo konstatuje nastupanjenekog od tih osnova.

c) Druge garancije nezavisnosti i samostalnosti

Nezavisnost i smostalnost u radu redovno se isti~u u svim us-tavnim i zakonskim tekstovima kao temeljne karakteristike insti-tucije ombudsmana. U vr{enju svojih funkcija, ombudsman uìva

nezavisnost i samostalnost u odnosu na sve druge organe i poje-dince, kojima se name}e obaveza da tu nezavisnost i samostal-

47


47/141

nost po{tuju bez izuzetka. U skladu s tim, ni jedan od organa vlas-ti, uklju~uju}i i parlament, nema pravo da ombudsmanu izdaje

bilo kakva uputstva u vezi sa vr{enjem njegovih poslova, a pogo-tovo mu ne moè naloìti da zapo~ne ili obustavi neku istragu. Tozna~i da ombudsman obavlja svoje funkcije isklju~ivo na osnovuustava i zakona, postupaju}i u granicama svojih ovla{}enja. Za svojrad generalno odgovara jedino parlamentu i, samo u nekolicinizemalja, drugim organima, kojima podnosi svoj godi{nji izve{taj oradu.

Navedeni stavovi o nezavisnosti i samostalnosti ombudsma-na mogu se ilustrovati sa nekoliko primera zakonskih, odnosnoustavnih odredaba o tom pitanju.

1) Zakonom o francuskom Medijatoru od 1973. godine je pro-pisano da Medijator u vr{enju svoje funkcije ne prima nikakvauputstva ni od jednog organa vlasti (~lan 1. stav 2).

2) Ma|arski Zakon o parlamentarnom komesaru za gra-

|anska prava od 1993. godine isti~e da je komesar u svojim pos-tupcima nezavisan i da mere donosi na osnovu ustava i zakona(~lan 8).

3) Prema makedonskom Zakonu o Narodnom pravobranio-cu od 1997. godine, pravobranilac je organ Republike Makedonije,koji je nezavisan i samostalan u vr{enju funkcija. Poslove iz svojenadle`nosti vr{i na osnovu i u okviru ustava i zakona (~l. 2. i 3).

4) Slovena~ki Zakon o za{titniku ljudskih pravaod 1993. go-dine, pored proklamovanja nezavisnosti i samostalnosti, isti~e da seza{titnik u svom radu rukovodi odredbama ustava i me|unarodnihpravnih dokumenata o ljudskim pravima i osnovnim slobodama,kao i da se pri svojim intervencijama moè pozivati na na~ela pra-vi~nosti i podesne uprave (~l. 3. i 4).

5) Prema ustavnim odredbama o ombudsmanima Federa-cije Bosne i Hercegovine,oni su nezavisni u vr{enju svojih funk-

48


48/141

cija i nijedno lice niti organ vlasti ne mogu se me{ati u te funkcije. Uvr{enju svojih funkcija, ombudsmani }e raditi u skladu sa zakonom iprincipima morala i pravde.

6) Ombudsman na Kosovu, prema ~lanu 2.4. Uredbe, deluje ne-zavisno i nijedno lice ne moè se me{ati u njegove funkcije.

Pored ve} izloènih garancija nezavisnosti i samostalnosti uvezi sa izborom, razre{enjem i prestankom mandata ombudsma-na, kao i drugih garancija na koje }e biti ukazano na odgovara-ju}im mestima (na primer, u vezi sa na~inom finansiranja, od-

lu~ivanjem o zaposlenima u slu`bi ombudsmana itd.), na ovommestu treba ukazati na jo{ nekoliko takvih garancija.

Kao naro~ito va`na mera za obezbe|enje samostalnog i ne-pristrasnog delovanja ombudsmana, u najve}em broju zemaljautvr|ena jenespojivost funkcije ombudsmana sa obavljanjembilo koje ili odre|enih drugih du`nosti i poslova (inkompatibi-litet). Sa funkcijom ombudsmana su naj~e{}e nespojive drugefunkcije u javnim slu`bama i parlamentu, ~lanstvo u politi~kimpartijama, udruènjima i sindikatima, bavljenje advokaturom ilibilo kojim drugim poslom na kome bi se on angaòvao sa delomradnog vremena ili sa punim radnim vremenom. Kao {to ombuds-man ne moè biti radno angaòvan u organima i vlastima ~iji rad

treba da kontroli{e, isto je tako jasno da on mora biti politi~kineutralan da bi delovao objektivno i za{ti}en od uticaja politi~kih

tela i partija.U konsultovanim zakonima o ombudsmanu se, otud, nalazi

eksplicitna odredba kojom se propisuje da je ova funkcija, kao ifunkcije njegovih zamenika i osoblja, nespojiva sa bilo kakvom po-liti~kom, javnom ili profesionalnom aktivno{}u ili drugom slu-`bom. Radi ilustracije, navodi se nekoliko takvih re{enja.

1) Za austrijske ombudsmane je propisano da tokom svog man-data ne mogu pripadati ni Saveznoj vladi niti vladama saveznih

49


49/141

dràva, niti bilo kojem narodnom predstavni~kom telu, i ne moguse baviti bilo kojom drugom profesijom.27Jedini izuzetak se odno-si na mogu}nost obavljanja odre|enih nepla}enih aktivnosti, kao{to je drànje besplatnih predavanja.28

2) Zakonom o ombudsmanu kanadske provincije BritanskaKolumbija(~lan 3. stav 2) propisano je na op{ti na~in da ombuds-man ne moè raditi u drugom javnom uredu, niti biti angaòvan kaozaposleni na drugom radnom mestu.

3) Zakonom o Parlamentarnom komesaru za gra|anska

prava Ma|arskepropisano je da je ta funkcija nespojiva sa bilokojom drugom dràvnom, dru{tvenom ili politi~kom funkcijom.On ne moè da se bavi nikakvom drugom pla}enom delatno{}u,osim da se bez naknade bavi nau~nim, vaspitnim i umetni~kim ra-dom, kao i aktivnostima koje podleù autorskom pravu, redaktor-skom i uredni~kom delatno{}u. Ne moè ni da daje politi~ke izjave,izuzev onih koje proizlaze iz njegovog delokruga. Ako po~ne da sebavi bilo kojom od nespojivih funkcija, presta}e mu funkcija om-budsmana.

4) Zakonom o Narodnom pravobraniocu Makedonije(~lan7) utvr|eno je da je funkcija narodnog pravobranioca nespojiva savr{enjem druge javne funkcije i profesije, kao i sa ~lanstvom u poli-ti~kim partijama.

5) Zakon o za{titniku ljudskih prava i osnovnih sloboda Slo-

venijesadrì veoma detaljne odredbe o ovom pitanju (~lan 19).Funkcija za{titnika nije spojiva sa funkcijama u dràvnim organima,organima lokalnih zajednica, organima politi~kih stranaka i sindika-ta, kao ni sa drugim funkcijama u delatnostima koje po zakonu nisuspojive sa obavljanjem javnih funkcija. Ako u momentu izbora za-{titnik vr{i neku od takvih funkcija, ona mu prestaje i miruje od dana

50

27 Pickl, V.,naved. delo,str. 9.28 Milkov, D., Austrijski model ombudsmana,Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, 4,

1991, str. 498.


50/141

stupanja na funkciju za{titnika. Ukoliko za{titnik ne bi prestao saobavljanjem druge (nespojive) funkcije ili delatnosti, presta}e mufunkcija za{titnika po{to to utvrdi odgovaraju}a komisija parla-menta.

Posle izbora, ombudsman obi~no stupa na du`nost polaga-njem sve~ane obaveze (zakletve), ~ime se isti~e zna~aj njegovefunkcije. Ta se funkcija visoko vrednuje u hijerarhiji dràvnihzvanja, tako da u pojedinim zemljama on ima rang kao ministri,sudije ili predsednici ustavnih ili najvi{ih redovnih sudova, odnos-

no kao drugi najvi{i funkcioneri parlamenta.Tokom obavljanja svoje funkcije, ombudsman uìva imuni-tet,kao jo{ jedan od preko potrebnih uslova za stvarnu nezavis-nost i samostalnost u obavljanju njegove funkcije. U principu, onje za{ti}en od odgovornosti za korake koje preduzima u obav-ljanju svoje funkcije, kao i od hap{enja i pritvaranja bez odobrenjaorgana koji ga je izabrao. To pravilo su prihvatile sve zemlje bez

izuzetka. Zakonska odredba o tome naj~e{}e glasi da ombuds-man ne moè biti pozivan na odgovornost za mi{ljenje ili predlogekojejedaouokviruobavljanjasvojefunkcijeidanemoèbitiprit-

voren u krivi~nom postupku bez odobrenja parlamenta. Na pri-mer, za francuskog Medijatora je zakonom propisano da uìvaimunitet kao i ~lanovi parlamenta.

Zbog svog specifi~nog statusa, ombudsman na Kosovu uìva

naro~ite privilegije i imunitete. Nosilac te funkcije, njegovi zame-nici i osoblje uìvaju imunitet od sudskog procesa u pogledu pisa-nih ili izgovorenih re~i i dela u~injenih u zvani~nom svojstvu, ~ak ipo prestanku funkcije. Njima se, u stvari, garantuju privilegije iimuniteti kao i slu`benicima Ujedinjenih Nacija, u obimu ut-

vr|enom ~lanom 5. Konvencije o privilegijama i imunitetita UN.Propisano je i da su kancelarije ombudsmana nepovredive, kao i

da su arhiva, dosijei, komunikacije, svojina, fondovi i imovina om-budsmana neprikosnoveni i izuzeti od pretresa, zaplene, oduzi-

51


51/141

manja, konfiskovanja, ekspropirijacije ili bilo kog drugog oblikaintervenisanja po upravnim, sudskim ili zakonodavnim tu`bama

(~l. 13. i 14. Uredbe o osnivanju institucije ombudsmanu na Ko-sovu).

3. Struktura i organizacijainstitucije ombudsmana

a) Dràvni i lokalni ombudsmani

Pored ombudsmana koji se osnivaju kao organi unitarnoure|enih dràva, u dràvama sa federalnim ure|enjem ~esto seosnivaju ombudsmani na nivou dràva ~lanica. Oni postoje uz om-budsmane na saveznom nivou ili kao jedine institucije ove vrste. S

druge strane, jedan broj zemalja je decentralizovao institucijuombudsmana, tako da ona postoji na regionalnim ili lokalnim ni-

voima. Svaka od tih institucija deluje u okvirima nadle`nosti i pro-pisa odgovaraju}e dràvne, regionalne ili lokalne zajednice. Zarazliku od toga, pojedine institucije ombudsmana na nacionalnomnivou organizuju se tako da njihova struktura bude barem do-nekle dekoncentrisana, kako bi se obavljanje njihove funkcije pri-

bliìlo gra|anima. Kona~no, pored ombudsmana u javnom sekto-ru, jedan manji broj zemalja poznaje i praksu ombudsmana u pri-

vatnom sektoru.

Ombudsmani na nivou dràva ~lanica postoje u Austriji,Belgiji, Indiji, Kanadi, Nema~koj, SAD, [vajcarskoj i jo{ nekimzemljama.

Austrijske pokrajine Tirol i Foralberg su jedine koje su svojimustavima osnovale posebne ombudsmane (Landesvolksanwalt),

52


52/141

dok je ostalih sedam pokrajina (Be~, Salcburg, Gornja Austrija,Gradi{~e, Donja Austrija, Koru{ka i [tajerska) poverilo saveznom

Narodnom pravobraniocu da vr{i kontrolu nad njihovom upra-vom. Tim putem je kontrola saveznog Narodnog pravobranioca,pored kontrole savezne uprave, pro{irena i na kontrolu pokra-jinske uprave u ve}em delu zemlje. Da bi savezni Narodni pravo-branilac obavljao svoje nadle`nosti u pokrajinama {to adekvatnijei na na~in koji je podesniji za gra|ane, metod njegovog radaure|en je tako da pravobranioci, prema utvr|enom planu, odlaze

u odre|ene dane u sedi{ta pokrajina i tamo primaju gra|ane i nji-hove `albe. Zasedanja pravobranioca u pokrajinama se unapredobjavljuju u regionalnoj {tampi i na slu`benim oglasnim tablamapokrajinskih organa. Kao jedna zanimljivost, koja ilustruje nameruda se funkcije pravobranioca obavljaju na podesniji na~in i uzmanje tro{kova za gra|ane, mo`e se navesti da se telefonski pozi-

vi Narodnom pravobraniocu u Be~u, bez obzira iz kog dela Aus-

trije poti~u, pla}aju po lokalnoj a ne po me|ugradskoj tarifi.29Belgija ima, pored saveznog ombudsmana (koji je osnovan

1995), posebne ombudsmane za Flamansku zajednicu (uveden1991) i za Valonski region (uveden 1994). U nema~kim pokrajina-ma postoje, tako|e, ombudsmani pokrajina lendera (Die Br-

gerbeaftragtender Lnder). U [vajcarskoj je najpre uveden om-budsman za grad Cirih (1971) i kanton Cirih (1977), a zatim om-budsmani za grad i kanton Bazel. Nekoliko indijskih provincija je,po~ev od 1971. godine, uvelo svoje ombudsmane (Maharashatra1971, Bihar i Rajashtan 1973, Utar Pradesh 1975).

53

29 Milkov, D., Austrijski model ombudsmana, str. 500-501; Pickl, V.,naved. delo,str.9-11; Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Dis-

charging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A ComparativeStudy,p. 15.


53/141

Snaàn pokret za uvo|enje ombudsmana (ombudsmanija)doveo je do osnivanja ovih institucija na razli~itim nivoima vlasti na

Severnoameri~kom kontinentu. U Kanadi je, po~ev od 1967. go-dine, ombudsman osnivan u pojedinim kanadskim provincijama.IstegodineuSADjeombudsmanbiouvedenudràviHavaji,aza-

tim su to u~inile Nebraska, Ajova, Aljaska i druge dràve ~lanice.Me|utim, u ovoj zemlji nije do{lo do osnivanja jedinstvenog fede-ralnog ombudsmana, ve} su uvedeni specijalizovani ombudsmani,odnosno biroi sli~ni ombudsmanu, za pojedine oblasti iz savezne

nadle`nosti (po{te, javni prihodi).Regionalni i lokalni ombudsmani postoje u Velikoj Britaniji,

Danskoj, Italiji, Kanadi, SAD, Francuskoj, Holandiji, [vajcarskoj inekim drugim zemljama.

U Danskoj postoje regionalni ombudsmani (Landstingets),kao i poseban ombudsman za Grenland. Svi ve}i holandski grado-

vi imaju op{tinske ombudsmane. U Francuskoj postoji posebanombudsman(Mdiateur)za Il-de-France i parisku op{tinu. Ve}inaitalijanskih pokrajina uvela je svojim propisima pokrajinske om-budsmane(Defensori civici regionali). Prva je to u~inila Toskana(po~etkom 1974), zatim Ligurija (sredinom 1974) i kasnije drugih14 pokrajina, tako da ombudsmani postoje u ukupno 16 pokraji-na. U [paniji osam regiona ima svoje ombudsmane(Defensor delPueblo).

Pored Parlamentarnog komesara za upravu, Ujedinjeno Kra-ljevstvo Velike Britanije i Severne Irske ima posebnog Parlamen-

tarnog komesara za upravu i àlbe u Severnoj Irskoj (uveden1969), kao i komisije za lokalnu upravu Engleske, Velsa i [kotske(uvedene 1974-1975). Po{to britanski sistem lokalnih vlasti neomogu}uje jednostavnu transplantaciju ili me{anje Parlamen-

tarnog komesara za upravu (kao organa centralnih vlasti) u rad lo-kalnih vlasti, uspostavljene su posebne komisije za lokalnu upravu

54


54/141

u ~iji sastav po slu`benoj du`nosti (ex officio) ulazi i Parlamentarnikomesar za upravu. Komisije su nadle`ne za àlbe na nepravde

nastale usled lo{eg vr{enja upravne funkcije od strane lokalnih or-gana uprave, policije i nekih drugih lokalnih vlasti.30

Ombudsmani na lokalnom nivou uìvaju naj{iru podr{ku uSAD, gde se u novije vreme osnivaju {irom zemlje u okruzima,

gradovima i op{tinama, bilo sa op{tim ili specijalizovanim nad-le`nostima.

Decentralizacija i dekoncentracija institucije ombuds-

manapredstavlja jedan od novijih smerova u razvoju ove institu-cije. Njen tradicionalni koncept po~iva na premisama prema koji-ma je ona dràvna i centralizovana ustanova, koja je uz to inokos-no vo|ena i ima koncentrisanu organizaciju. Nosilac funkcije de-luje iz jednog centra i nadleàn je za operativno postupanje na~itavoj teritoriji. Me|utim, pokazalo se da obavljanje zna~ajneuloge ombudsmana iz jednog jedinog ureda, koji se obi~no sme-

{ta u prestonici, nije uvek i najbolje re{enje, kako zbog tradicijelokalne samouprave, tako i zbog ograni~avanja mogu}nosti pris-

tupa gra|ana ovoj instituciji. Iz tih su razloga neke zemlje predu-zele korake da se struktura institucije ombudsmana u izvesnojmeri decentralizuje (stvaranjem regionalnih i lokalnih ombudsma-na), a u slu~aju postojanja samo ombudsmana na nacionalnomniovu da se izvr{i nu`na dekoncentracija ustanove. Ova druga

mera se sprovodi putem otvaranja podru~nih ureda ombudsma-na sa deta{iranim zamenicima u ve}im gradskim centrima zemlje,zatim putem organizovanja zasedanja izvan sedi{ta ombudsmana(pomenuto iskustvo austrijskog Narodnog pravobranioca), kao iputem uvo|enja neke vrste delegata ombudsmana u pojedinimdelovima zemlje. Primer za ovu poslednju meru predstavlja uvo-|enje jednog ili vi{e delegata ombudsmana u svakom francuskom

55

30 Drewry, G.,naved. delo,str. 17-18.


55/141

departmanu (ukupno 121 delegat). Uvedeni su dekretom od 18.02. 1986. godine, sa zadatkom da primaju àlbe gra|ana i interve-

ni{u u ime Medijatora unutar departmana, kao i da pomaùgra|anima da podnesu predstavke i da prosle|uju pojedine slu-~ajeve Medijatoru.

Javni karakter ombudsmanaje u samoj prirodi ove institu-cije, jer nju osniva zakonodavno telo da u ime tog tela kontroli{erad javnih vlasti. Me|utim, noviji razvoj je doveo do stvaranja om-budsmana ili institucija koje mu nalikuju u privatnom sektoru.

Takva praksa je naro~ito karakteristi~na za SAD i Veliku Britaniju iobi~no obuhvata delatnosti bankarstva, osiguranja, gra|evinskihdru{tava i sli~ne. Bez intervencije zakondavca, tj. na dobrovoljnojosnovi, privredni subjekti i njihova udruènja u navedenim delat-nostima osnivaju tela koja nastoje da re{e àlbe korisnika uslugana ra~un rada preduze}a. Jedan od zanimljivih primera posebne

vrste predstavlja slu~aj britanskog popularnog tabloidaSan (the

Sun).Osnovali su unutar ku}e svog ombudsmana da bi se bavioàlbama na pisanje ovog lista, koji je ~esto izloèn kritikama zboguvredljivog i neta~nog izve{tavanja.31

b) Op{ti i specijalizovani ombudsmani

Kao {to je ve} napomenuto u vezi sa evolucijom institucijeombudsmana, u pojedinim zemljama su, pored ombudsmananadle`nog za sve oblasti dru{tvenog ìvota, osnivani i ombudsma-ni prema funkcionalnom principu. Njihova nadle`nost se prostirena pojedine od oblasti d

bogoljub milosavljevic - ombudsman zastitinik prava gradjana

Documents