CAPITOLUL 3:MIJLOACELE JURIDICE ALE ADMINISTRAIEI - INIIATIVA LEGISLATIV

MIJLOACELE JURIDICE ALE ADMINISTRAIEI

CAPITOLUL 1

MIJLOACELE JURIDICE ALE ADMINISTRAIEI

Organizarea sarcinilor de nvare:

1.1. Prezentarea mijloacelor juridice ale administraiei

1.2. Mijloacele juridice directe - actele administrative1.2.1. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative

1.2.2. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative

1.2.3. Forma i procedura emiterii actelor administrative

1.2.4. Efectele actelor administrative

1.3. Mijloacele juridice indirecte - iniiativa legislativ a administraiei

1.3.1. Scurt caracterizare

1.3.2. Principiile tehnicii legislative

1.3.3. Tehnica de elaborare a proiectelor de acte normative

1.3.4. Redactarea actelor normative

1.3.5. Structura actelor normative

1.3.6. Evenimentele legislative

OBIECTIVE

Studierea acestui capitol v permite s cunoatei:

Importana actelor administrative, ca mijloace juridice ale administraiei ;

Amploarea i complexitatea problematicii actelor administrative;

Cum trebuie elaborate i utilizate, ca principiu, diversele categorii de acte administrative. importana iniiativei legislative a administraiei, ca mijloc juridic la ndemna acesteia;

elementele eseniale de tehnic legislativ;

evenimentele legislative.

1.1. Prezentarea mijloacelor juridice ale administraiei [Bunul-sim i logica elementar ne fac s nelegem, n mod evident, c pentru a putea desfura activitile necesare ndeplinirii misiunii, administraia public are nevoie de: mijloace materiale, de la imobile la rechizite de birou;

resurse financiare, care se asigur printr-un buget;

resurse umane, care sunt alctuite din demnitari, funcionari publici i personal contractual;

mijloace juridice.

Studiul nostru este consacrat mijloacelor juridice ale administraiei publice, deoarece prin ele se exprim diferena specific a acesteia, fa de celelalte activiti de administraie, i anume realizarea valorilor politice n regim de putere public.

Sintagmei mijloace juridice i atribuim sensul larg de instrumente prin care autoritile administraiei publice pot produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, pot genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii.

n funcie de natura manifestrii de voin care determin efectele juridice, administraia dispune de instrumente directe, ntemeiate pe capacitatea sa juridic, reprezentate de actele administrative n sens larg, actele de dreptul muncii i contractele civile. Ea dispune, de asemenea de instrumente indirecte, ntemeiate pe dreptul de iniiativ legislativ, care se materializeaz n proiecte de legi.Potrivit acestei clasificri, vom studia actele administrative i apoi iniiativa legislativ a administraiei publice. nvederm c prin actele administrative normative i prin iniiativa legislativ se realizeaz funcia de reglementare a administraiei publice.Actele de dreptul muncii i contractele civile nu fac obiectul studiului nostru, deoarece i n cadrul administraiei publice regimul lor juridic este regimul comun determinat de legislaia muncii i legislaia civil, cu o singur excepie notabil n cazul contractului de munc, i anume regimul salarial este stabilit prin lege, nu prin negociere ca n domeniul privat.

1.2. Mijloacele juridice directe - actele administrative

Problematica actelor administrative prezint o serie de complicaii teoretice, suscitnd n acelai timp un mare interes practic, deoarece actele administrative constituie forma fundamental de activitate a autoritilor administraiei publice, prin care acestea i ndeplinesc misiunea specific. Din aceste motive, problematica actelor administrative este analizat pe larg de doctrin, unde se manifest o serie de controverse ntre autori.

Studiul nostru va avea n vedere aspectele teoretice suficient de generale pentru a reprezenta constante n materie, neglijnd o serie de detalii care formeaz obiectul disputelor doctrinare, unele dintre ele sterile.

n sens larg, actele administrative cuprind actele unilaterale ale administraiei i contractele administrative.

Actele unilaterale ale administraiei sunt manifestri unilaterale de voin ale autoritilor administraiei publice.

Contractele administrative sunt acorduri de voin, de obicei, ntre dou pri, dintre care cel puin una este o autoritate a administraiei publice, acorduri supuse unui regim juridic ce prezint deosebiri fa de regimul juridic civil.

Att actele unilaterale ale administraiei, ct i contractele administrative reprezint domenii vaste de studiu, astfel nct ntinderea cursului ne oblig s alegem ntre ele. Am optat pentru studiul actelor unilaterale ale administraiei deoarece reprezint forma specific de exercitare a puterii executive.

n cele ce urmeaz, sintagma act administrativ va fi folosit n sensul de act unilateral al administraiei.

1.2.1. Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative

Actul administrativ este mijlocul juridic fundamental, n sensul c nu conine nici o trstur specific altor ramuri de drept dect dreptul administrativ, prin care autoritile administraiei publice i manifest n mod expres voina unilateral de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii, n ndeplinirea misiunii de exercitare a puterii executive.

Actul administrativ prezint urmtoarele trsturi:

1. este o form fundamental a activitii autoritilor administraiei publice;

2. este o voin juridic unilateral;

3. este emis numai n realizarea puterii publice;

4. are un regim juridic specific.

Vom examina, succint, aceste trsturi.

1. Actul administrativ este forma fundamental a activitii administraiei publice datorit forei efectelor juridice pe care le produce. Prin actul administrativ, voina administrativ se manifest pe deplin.

Activitatea administraiei este mult mai vast, fiind format dintr-o multitudine de fapte sau operaiuni dintre cele mai diverse, dar elementul central, cel care leag i d coeren acestor fapte sau operaiuni, este activitatea desfurat pentru adoptarea i aplicarea actului administrativ.

2. Actul administrativ este o voin juridic unilateral trstur care l delimiteaz de operaiunile tehnico-administrative i de operaiunile tehnico-productive.

Numai n cazul actului administrativ ne apare exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice de a produce n mod direct i unilateral efecte juridice, adic de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii.

Materialele de fundamentare a unui act administrativ operaiuni tehnico-administrative nu produc, prin ele nsele, efecte juridice, ci numai actul emis pe baza lor.

De asemenea, serviciile sau produsele care formeaz obiectul de activitate al unei regii autonome, care sunt de fapt operaiuni tehnico-productive, nu produc efecte juridice, ci sunt obiecte materiale derivate ale efectelor juridice determinate prin actele administrative care le reglementeaz organizarea i funcionarea.

n alt ordine de idei, actul administrativ, fiind o manifestare unilateral de voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau a unei stri afective. Aceasta nu nseamn c n procesul decizional, care duce la emiterea actului, nu poate exista i o dimensiune afectiv. Ceea ce conteaz ns, sub aspect juridic, este ncorporarea voinei autoritii administraiei publice n act pentru a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii pentru subiecte de drept neidentificate (n cazul actului administrativ normativ), respectiv pentru subiecte de drept nominalizate (n cazul actului individual).

n legtur cu caracterul unilateral al actului administrativ se impun cteva precizri, pentru dou situaii:

- atunci cnd actul administrativ este emis cu participarea mai multor persoane fizice;

- atunci cnd actul administrativ este emis ca urmare a unei cereri prealabile.

Prima situaie este determinat de realitatea c autoritile administraiei publice sunt, de regul, colective organizate de oameni politici i funcionari publici nvestite cu atribuii n realizarea puterii publice.

Competena autoritii administraiei publice se realizeaz prin deciziile structurilor de conducere care sunt, de regul, organe colective sau colegiale. Rezult c majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor colective.

Avnd n vedere aceast realitate, s-a pus problema dac acordul de voin care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. Cu alte cuvinte, dac nu cumva suntem n faa unui acord de voin, ca n cazul contractului.

Rspunsul este c actul administrativ rmne indiscutabil o manifestare unilateral de voin a autoritii respective. Faptul c pentru adoptarea lui, se utilizeaz mecanisme decizionale bazate pe realizarea unei majoriti, nu are relevan dect pentru ndeplinirea cerinelor procedurale necesare adoptrii actului. Odat adoptat, acesta devine voina productoare de efecte juridice a autoritii. Nu are nici o relevan numrul de persoane care compune organul colectiv emitent i nici voina individual a acestora, ci doar degajarea voinei unice a autoritii respective. Neajunsul major al acestui mecanism este c, n asemenea situaii, este greu, dac nu chiar imposibil, de stabilit responsabilitile i meritele individuale.

n cea de-a doua situaie emiterea actelor administrative ca urmare a unei cereri prealabile suntem tot n prezena manifestrii voinei unilaterale a autoritii administrative emitente.

Cererea prealabil este doar o condiie pentru emiterea actului i nicidecum o component a voinei administraiei. Un exemplu n acest sens este autorizaia de construire. Aceasta se emite la cererea beneficiarului. Voina exprimat de administraie nu necesit ns acordul solicitantului. Astfel, autorizaia poate fi refuzat, evident, fr acordul solicitantului sau, dac se elibereaz, condiiile impuse prin autorizaie nu necesit n nici un caz acordul solicitantului.3. A treia trstur a actului administrativ const n faptul c acesta este emis numai n realizarea puterii publice.

Potrivit acestei trsturi, actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin ale autoritilor administraiei publice, ci doar acelea care exprim voina acestora de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public, adic pentru exercitarea puterii executive. Aceasta nseamn c, prin natura lor, ele sunt obligatorii i executorii din oficiu.

Caracterul obligatoriu al actului administrativ nu trebuie confundat cu posibilitatea de a fi executat prin fora de constrngere a statului. Fora de constrngere a statului intervine n toate cazurile cnd respectarea drepturilor i obligaiilor izvorte dintr-un act juridic, indiferent de natura lui, nu se face de bun-voie. Mai precis, fora de constrngere a statului intervine pentru a nfrnge rezistena oricror subiecte de drept care nu-i ndeplinesc de bun-voie obligaiile, pe cnd obligativitatea actului administrativ este o manifestare a capacitii administraiei de a impune o anumit conduit pentru realizarea puterii executive.

De regul, actul administrativ este respectat de bun-voie, astfel nct nu este cazul s se recurg la fora de constrngere a statului. Dac, ns, subiectul de drept vizat nu-i ndeplinete obligaia ce-i revine, constrngerea statal acioneaz din oficiu, fr a fi nevoie de nvestirea actului administrativ cu titlu executoriu, ca n cazul hotrrilor judectoreti. Aceasta pentru c natura actului administrativ, de form de activitate a puterii executive, face ca s fie prin el nsui purttorul unui asemenea titlu, deoarece subiectul calificat al raportului juridic de constrngere este chiar autoritatea executiv. De aici, caracteristica actului administrativ de a fi executoriu din oficiu, spre deosebire de hotrrea judectoreasc. Aceasta produce efecte doar ntre pri, care sunt pe poziii de egalitate juridic. Din acest motiv, pentru executarea hotrrii judectoreti prin constrngere este necesar o modalitate de activare a autoritii care exercit constrngerea.

4. Actul administrativ are un regim juridic specific este trstura care ne ajut s deosebim aceast form de activitate, specific administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe sau, cu alte cuvinte, s determinm coninutul sferei actelor administrative.

Reperul pentru aceast departajare l constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, deoarece actul administrativ este singurul act de autoritate care poate fi atacat n contenciosul administrativ.

Legea contenciosului administrativ ne permite s identificm anumite categorii de acte administrative i prin negaie. Adic prin nominalizarea actelor administrative care nu pot fi cenzurate de instana de contencios.

Potrivit formei actuale a Legii contenciosului administrativ:

I. Sunt acte administrative:

- actele unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care dau natere, modific sau sting raporturi juridice [art. 2 alin. (1) lit. c)];

- actele administrativ-jurisdicionale, emise de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe contradictorialitate, asigurarea dreptului la aprare i independena activitii administrativ - jurisdicionale [art. 2 alin. (1) lit. d i e];

II. Sunt asimilate actelor administrative contractele ncheiate de autoritile publice, care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice i achiziiile publice [art. 2 alin. (1) lit. c)];

III. Sunt asimilate actelor administrative unilaterale nesoluionarea n termenul legal a unei cereri i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim [art. 2 alin. (2)];

IV. Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar [art. 5 alin. (1)], actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar [art. 5 alin. (2)];

V. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele ce privesc aprarea i securitatea naional, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere [(art. 5 alin. (3)]; excesul de putere const n exercitarea dreptului de pareciere al autoritii publice prin nclcarea limitelor competenei sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor [art.2 alin.(1) lit.n].

Iat cum, prin intermediul legii contenciosului administrativ, s-a conturat tabloul actelor administrative.

n ceea ce privete clasificarea actelor administrative, aceast operaiune o vom face utiliznd patru criterii, dup cum urmeaz:

1. Dup categoria din care face parte autoritatea emitent, distingem:

a. acte emise de autoritile administraiei de stat;

b. acte emise de alte autoriti ale statului;

c. acte emise de autoritile autonome ale administraiei publice locale;

d. acte administrative prin delegaie emise de persoane juridice sau fizice, n baza mputernicirii date de lege sau de o autoritate a administraiei, n baza legii. ( Ex.: un mputernicit al primarului pentru constatarea i sancionarea contraveniilor)2. Dup competena teritorial se pot identifica:

a. acte ale autoritilor centrale;

b. acte ale autoritilor locale de la nivel de baz (primar, consiliul local) i acte ale autoritilor locale de la nivel intermediar (consiliul judeean).

3. Dup destinaia actelor i ntinderea efectelor, ntlnim:

a. acte normative cu caracter extern, care au caracter general, se aplic tuturor administrailor;

b. acte individuale cu caracter extern, care se aplic uneia sau mai multor persoane determinate (nominalizate) din afara administraiei;

c. acte normative cu caracter intern, care produc efecte numai asupra subiectelor din interiorul administraiei respective; d. acte individuale cu caracter intern, care se aplic uneia sau mai multor persoane determinate (nominalizate) din interiorul autoritii sau instituiei administraiei publice.

4. Dup coninutul efectelor actului individual putem distinge cel puin 6 mari categorii:

a. acte prin care se stabilesc drepturi (ex.: titluri de proprietate emise n baza Legii fondului funciar);b. acte prin care se stabilesc obligaii (ex.: acte prin care se stabilesc impozite);

c. acte prin care se confer un statut personal, o anumit calitate (ex.: diploma de absolvire a unei forme de nvmnt);

d. acte de aplicare a constrngerii administrative ( ex.: procesul-verbal de constatare i sancionare a unei contravenii);

e. acte de autorizare, prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate (ex.: autorizaia de construire);

f. acte cu caracter jurisdicional, prin care se traneaz litigii.

Clasificarea actelor administrative prezentat nu este unica posibil, literatura de specialitate cunoscnd i alte clasificri.1.2.2. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative

Reieit din chiar raiunea existenei administraiei publice, i anume organizarea executrii i executarea n concret a legii, legalitatea actelor administrative nseamn conformitatea acestora cu Constituia i cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au o for juridic superioar.

Legalitatea este condiia esenial de valabilitate a actului administrativ. Aceasta mbrac 4 aspecte:

I. actul trebuie s fie emis de autoritatea competent, n limitele competenei sale;

II. actul s fie emis cu respectarea procedurii i formei prevzute de lege i de celelalte acte normative n vigoare;

III. coninutul actului trebuie s fie conform dispoziiilor legale n vigoare;

IV. actul s corespund scopului urmrit de legiuitor.

n ceea ce privete oportunitatea, aceasta reprezint capacitatea de apreciere a administraiei, n ceea ce privete msurile ce trebuie luate pentru realizarea obiectivului stabilit de lege, mijloacele utilizate, momentele sau etapele aciunii. Cu alte cuvinte, oportunitatea este capacitatea administraiei de a aprecia cum este mai bine s se nfptuiasc obiectivul stabilit de puterea politic, prin intermediul legii.

Sub aspect practic, distincia legalitate oportunitate prezint interes n privina controlului exercitat de judector asupra actului administrativ. Instana de contencios poate i trebuie s cenzureze actul administrativ sub aspectul legalitii, dar nu poate exercita o cenzur asupra oportunitii, deoarece judectorul s-ar substitui autoritii administraiei publice, ceea ce ar constitui o nclcare a principiului separaiei puterilor n stat.

Singura situaie de excepie este cea a abuzului de putere, cnd oportunitatea poate fi cenzurat de judector, ns doar n raport cu legalitatea. n acest sens, judectorul poate verifica dac elementele de oportunitate ale actului administrativ nu depesc limitele impuse de lege capacitii de apreciere a administraiei sau dac nu se abat de la scopul urmrit de lege. n ultim instan, i n aceast situaie este vorba tot de o nclcare a legalitii, dar prin intermediul mijloacelor, n sens larg, utilizate de administraie. Nici n acest caz, ns, judectorul nu se poate substitui administraiei. Prin hotrrea judectoreasc el poate doar s anuleze actul atacat sau s oblige administraia la emiterea unui act administrativ. n nici un caz nu poate, prin hotrrea judectoreasc, s stabileasc n spe msurile de organizare a executrii legii sau de executare a legii n concret, pe care le consider oportune.1.2.3. Forma i procedura emiterii actelor administrative

Forma reprezint modalitatea n care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi recunoscut ca atare, adic pentru a fi recunoscut ca manifestare unilateral de voin juridic a administraiei publice, obligatorie i executorie.

Principala cerin de form la care sunt supuse actele administrative este s fie exprimate n scris. Datorit forei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de autoritate, forma scris este o condiie de valabilitate (ad validitatem), cu excepia unor acte administrative individuale.

Forma scris este absolut necesar, cel puin din urmtoarele considerente:

1. pentru a cunoate exact coninutul actului;

2. pentru a putea fi executat ntocmai de ctre cei care cad sub incidena efectelor actului;

3. pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena actului i efectele pe care trebuie s le produc;

4. pentru a se putea stabili legalitatea lui i pentru a putea fi sancionai cei care nu l-au executat.

Actele administrative normative pot mbrca numai forma scris deoarece legea, n primul rnd legea fundamental, prevede, n mod firesc, obligativitatea publicrii lor pentru a putea produce efecte juridice. Nu se poate cere ceteanului s respecte o regul general, dac aceasta nu a fost adus la cunotin public.

n ceea ce privete actele administrative individuale, regula este i pentru acestea forma scris. Ele pot fi exprimate oral numai pe cale de excepie, n condiiile prevzute de lege. O astfel de situaie ntlnim n cazul O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraveniilor, care, la art. 7 alin. (1) prevede: Avertismentul const n atenionarea verbal sau n scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.

n legtur cu forma de exprimare a actului administrativ, n practic s-a pus o problem interesant: n ce form trebuie exprimate ordinele i dispoziiile date de superiorii ierarhici subordonailor? Rspunsul rezult din prevederile art. 45 alin. (2) i (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Potrivit acestor prevederi legale, funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Subordonatul are ns dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider nelegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are datoria s aduc la cunotina superiorului ierarhic celui care a emis dispoziia aceast situaie. De aici, rezult c, n cazul relaiilor ierarhice, dispoziiile sunt, de regul, verbale. Este firesc s fie aa pentru c exprimarea n scris a tuturor acestor dispoziii ar formaliza excesiv i ar ngreuna relaiile de serviciu. Modul de exercitare a drepturilor ierarhice este detaliat, cu respectarea legii, n regulamentele interioare ale autoritilor i instituiilor publice care, fiind acte administrative normative, vor fi exprimate n mod obligatoriu n form scris.

De forma scris a actului administrativ se leag i alte condiii care sunt importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba n care este redactat textul (limba romn este limba oficial a statului); antetul (care identific autoritatea emitent); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri de fapt i drept); semnturile; sigiliul; data i locul emiterii; numrul de ordine.

O alt categorie de cerine ale formei scrise de exprimare a actelor administrative are n vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie s fie clar i precis, pentru a nu nate confuzii, i trebuie respectate cu strictee regulile gramaticale i normele de tehnic legislativ. O atenie deosebit trebuie acordat nscrierii exacte a denumirilor autoritilor i instituiilor publice, precum i a agenilor comerciali. Cnd este vorba de nominalizarea unor persoane, numele i prenumele acestora trebuie s corespund identic cu cele din actul de identitate. Aceast cerin este i mai strict atunci cnd este vorba de numele i prenumele persoanelor care sunt mputernicite s semneze actele administrative.

Ct privete procedura de elaborare a actului administrativ, aceasta semnific regulile aplicabile operaiunilor necesare pentru manifestarea voinei unilaterale a autoritilor administrative. Regulile procedurale sunt mprite n 3 categorii, n raport cu momentul emiterii actelor i ele stabilesc condiii anterioare, concomitente i posterioare.

Condiiile procedurale anterioare reglementeaz operaiunile tehnico-administrative sau condiiile care trebuie ndeplinite nainte de adoptarea sau emiterea actului administrativ. Legislaia noastr prevede numeroase operaiuni sau condiii anterioare, dintre care menionm: expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea, iniiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, drile de seam, dezbaterea public, rapoartele, avizele i acordul. Un interes deosebit prezint avizele i acordurile.

Avizul reprezint opinia sau prerea altei autoriti dect cea care emite actul, cu privire la emiterea sau coninutul actului administrativ.

n mod uzual, avizele se clasific n 3 categorii:

a) facultative, atunci cnd autoritatea care emite actul este liber s cear sau nu avizul, iar dac l-a cerut, este liber s se conformeze sau nu acestuia;

b) consultative, atunci cnd autoritatea emitent a actului este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s i se conformeze;

c) conforme, atunci cnd autoritatea care emite actul este obligat s cear avizul i trebuie s se conformeze opiniei pe care acest aviz o conine.

Observm c, n esen, avizele reprezint tot manifestri unilaterale de voin care fundamenteaz sau, dup caz, condiioneaz actul administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el nsui efecte juridice. El poate ns, atunci cnd este conform, s condiioneze valabilitatea actului administrativ.

Avizele pot proveni de la orice autoriti publice, cu excepia organului ierarhic superior deoarece, n acest caz, nu poate fi vorba de o simpl opinie, ci de o aprobare sau de o instruciune (instruciunea are aici sensul de ndrumare obligatorie care, n fond, este tot un act de dispoziie).

Acordul exprim consimmntul unei alte autoriti administrative pentru emiterea unui act administrativ. El poate fi: prealabil (anterior) sau posterior (ulterior).

Fiind un consimmnt, acordul trebuie s provin, ca regul, de la organul ierarhic superior, de la un organ superior sau, cel mult, de la un organ aflat pe poziie egal.

n cazul acordului prealabil, actul administrativ produce efecte de la emitere.

n cazul acordului posterior sau ulterior, care mai este denumit n literatura juridic i confirmare, actul administrativ nu produce efecte dect dup obinerea acordului respectiv.

Din cele prezentate, se observ c deosebirea dintre aviz conform (obligatoriu) i acord este una de nuan. n primul caz, actul administrativ nglobeaz opinia emitentului avizului, iar n cel de-al doilea, este vorba de consimmntul dat pentru emiterea actului, sau pentru ca acesta s poat produce efecte. n ambele cazuri, ns, nerespectarea condiiei atrage nulitatea actului administrativ.

Atragem atenia c unele reglementri juridice folosesc termenul de aviz, n loc de acord, i invers. Din acest motiv, atunci cnd ntlnim aceste cuvinte n legislaie este necesar s le analizm nelesul.

Dintre condiiile procedurale concomitente pentru emiterea actului administrativ, cele mai des citate n lucrrile de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea i, n anumite cazuri, contrasemnarea.

Cvorumul i majoritatea cerut pentru adoptarea actului administrativ vizeaz, evident, numai organele colegiale din administraia public.

Cvorumul este numrul minim de membri ai organului colegial care trebuie s fie prezeni pentru ca acesta s poat lucra valabil. De aceea se mai numete i majoritate sau cvorum de funcionare. De obicei, legislaia pretinde s fie prezeni cel puin jumtate+1 din numrul celor ce alctuiesc organul respectiv. Uneori, aceast cerin este formulat prin sintagma majoritatea membrilor. Sunt, ns, i situaii cnd se cere majoritatea calificat de 2/3 din numrul membrilor, cum este cazul edinelor de constituire a consiliilor locale i judeene.

Majoritatea, de adoptare a actului administrativ, semnific numrul de voturi favorabile necesar pentru formarea voinei organului respectiv. Se mai numete majoritate de deliberare sau cvorum deliberativ. Majoritatea cerut pentru adoptarea actului administrativ poate fi:

majoritate simpl, denumit de unii autori majoritate relativ, ceea ce nseamn jumtate+1 din cei prezeni;

majoritate absolut, ceea ce nseamn jumtate+1 din numrul total al membrilor ce alctuiesc organul;

majoritate calificat, care semnific un numr mai mare dect jumtate + 1 din cei care formeaz organul colegial (ex: 2/3, 3/4, etc.).

De regul, cvorumul deliberativ este majoritatea simpl.

Motivarea este considerat o condiie concomitent deoarece face corp comun cu actul, este fundamentul acestuia i i condiioneaz adoptarea. Motivarea actelor administrative normative se regsete n nota de fundamentare, n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului, sau, n referatul de aprobare, pentru celelalte acte normative emise de autoritile administraiei publice centrale. Notele de fundamentare a ordonanelor i a hotrrilor de Guvern, elaborate de iniiator, se public mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau se prezint pe internet de ctre autoritatea emitent.

n ceea ce privete motivarea actului administrativ individual, cu toate c nu exist o reglementare unitar, aceasta trebuie cuprins, cel puin succint, n preambul sau, potrivit principiilor europene de bun conduit administrativ.

Semnarea i, n anumite cazuri, contrasemnarea, este reglementat de Constituie i legi.

Astfel, conform art. 100 din Constituie, decretele emise de Preedintele Romniei pentru: ncheierea tratatelor internaionale, acreditarea i rechemarea ambasadorilor, mobilizarea parial sau general a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, instituirea strii de asediu sau de urgen, conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral, acordarea graierii individuale, se semneaz de Preedinte i se contrasemneaz de primul-ministru. De asemenea, conform art. 108, alin. (4) din Constituie, hotrrile i ordonanele se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri care au obligaia punerii lor n executare.

Dintre prevederile legale, menionm Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, potrivit creia hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de secretar (art. 47), iar hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul judeului (art. 97).

n cazul actelor autoritilor unipersonale, actul se semneaz de persoanele respective.

n ceea ce privete semnarea actelor administrative, din prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, rezult c prin aceasta se atest autenticitatea actului.

Atestarea autenticitii este o condiie de validitate a actului administrativ, astfel nct n lipsa acesteia actul nu poate produce efecte.

Contrasemnarea actelor administrative are semnificaia pe care i-o confer textul legal care o reglementeaz. n unele situaii, are semnificaia unui consimmnt sau acord, fr de care actul nu poate produce efecte. Este cazul decretelor prezideniale. n altele, cum este contrasemnarea hotrrilor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, aceasta are semnificaia unui aviz consultativ de legalitate. Refuzul secretarului de a contrasemna nu oprete producerea efectelor juridice ale actului respectiv, dar reprezint o sesizare ctre prefect, care are competena controlului de legalitate (art. 48 din Legea nr. 215/2001).

Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare sau ulterioare sunt: acordul posterior sau ulterior, publicarea i comunicarea.

Acordul posterior sau ulterior, pentru care se mai folosesc uneori i termenii aprobare sau confirmare, este manifestarea de voin a unei autoriti superioare, prin care aceasta se declar de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fr aceast manifestare de voin posterioar nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

Publicarea i comunicarea sunt operaiuni procedurale ulterioare prevzute de lege, fr de care actul administrativ nu poate produce efecte.

Publicarea este obligatorie pentru actele administrative normative. Obligaia publicrii se realizeaz prin intermediul Monitorului Oficial al Romniei, monitoarelor oficiale ale judeelor, apariiei n pres, prin Internet sau prin afiare.

Pentru anumite acte administrative, modalitatea publicrii este prevzut n mod expres. Astfel, conform art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena actului respectiv. Sunt exceptate hotrrile cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate.

n cazul actelor normative ale autoritilor administraiei locale, publicarea este impus prin formula general aducerea la cunotina public (art. 49 din Legea nr. 215/2001). Modalitatea de publicare rmne astfel la latitudinea acestor autoriti.

Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce la cunotina celui vizat actul administrativ individual, prin nmnare direct sub semntur datat, prin scrisoare recomandat cu confirmare de primire sau prin afiare la domiciliu sau la sediul autoritii, dac nu se cunoate domiciliul, cu proces-verbal de constatare a ndeplinirii procedurii, sau prin anun n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, sau prin pres. Pe cale de excepie, anumite acte administrative individuale privind achiziiile publice trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a.

1.2.4. Efectele actelor administrative

A. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridiceActul administrativ produce efecte juridice, de regul, de la data publicrii sau a comunicrii. De la aceast regul exist dou excepii:

1) actele administrative care prevd o dat de la care produc efecte juridice, ulterioar publicrii sau comunicrii;

2) actele administrative cu caracter retroactiv.

Cu toate c, de principiu, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, exist cteva excepii:

actele care constat sau stabilesc drepturi i obligaii care au luat natere anterior (declarative sau recognitive) Exemple: diferite adeverine, certificatele de natere sau de deces, decizii de pensie sau de stabilire a salariilor;

actele de anulare a unor acte administrative, care produc efecte de la data actului anulat (ex tunc);

actele administrative normative interpretative, care se pot emite de organul care a emis actul interpretat sau de ctre o autoritate ierarhic superioar, acte ce produc efecte retroactive de la data aplicrii actului interpretat;

actele administrative jurisdicionale care au efecte retroactive deoarece recunosc prilor situaii juridice preexistente.

B. ncetarea efectelor juridice ale actele administrative

Raporturile juridice care au luat natere pe baza actelor administrative nceteaz n dou situaii:

1) ca urmare a interveniei, n acest scop, a unui alt act juridic;

2) ca urmare a producerii unor fapte materiale.

Modalitile concrete prin care nceteaz raporturile juridice produse de actele administrative, ca urmare a interveniei unui alt act juridic, sunt: anularea, revocarea i suspendarea.

Principiul legalitii impune stricta respectare a legislaiei de ctre autoritile administraiei publice. nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n spe a actului administrativ, prin anularea ori inexistena sa.

Prin anularea actului administrativ se nelege manifestarea de voin a autoritii competente, avnd ca scop ncetarea efectelor juridice ale actului, respectiv desfiinarea lui, de la data la care acesta a produs efecte.

n situaia inexistenei, viciile de legalitate sunt att de grave, nct nu se creeaz nici mcar aparena existenei unui act administrativ.

Actele administrative pot fi lovite de nulitate absolut sau relativ.

Att actele lovite de nulitate absolut, ct i cele lovite de nulitate relativ se bucur de prezumia de legalitate pn n momentul cnd nulitatea este constatat sau declarat de organul competent. Aceasta nseamn, practic, c n cazul nulitii absolute sau relative executarea actului este obligatorie, pn la constatarea sau declararea acesteia, pe cnd actul inexistent nu se execut.

De regul, nerespectarea unor condiii de fond privind coninutul actului atrage nulitatea absolut, iar nerespectarea unor condiii de form atrage nulitatea relativ.

Un exemplu de nulitate absolut ni-l ofer art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Potrivit acestui text, lipsa din procesul-verbal de constatare a contraveniei a unuia din urmtoarele elemente: numele i prenumele contravenientului, fapta svrit, data comiterii faptei, numele, prenumele, calitatea i semntura agentului constatator atrage nulitatea absolut a procesului-verbal.

n cazul nulitii absolute, viciul de legalitate nu poate fi acoperit (reparat). n acest caz, sesizarea organului competent s constate sau s declare nulitatea opereaz i din oficiu, i nici un termen de prescripie nu limiteaz controlul de legalitate.

n cazul nulitii relative, viciile de legalitate nu sunt att de grave, nct s nu poat fi reparate, adic acoperite sau ndreptate prin confirmare. Confirmarea unui act juridic administrativ poate acoperi viciile care altereaz sau fac s lipseasc manifestarea de voin a organului emitent. Dac viciul se refer la alte condiii dect cele privitoare la formarea sau exprimarea voinei unui organ administrativ, confirmarea ulterioar nu poate schimba situaia.

n ceea ce privete actele administrative inexistente, acestea nu prezint nici cel puin o aparen de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza. Din acest motiv, nu opereaz prezumia de legalitate i, ca atare, sub aspect practic, actul nu poate fi pus n executare.

Actul inexistent este lipsit de elemente eseniale fr de care el nu poate fi conceput. Un exemplu n acest sens este emiterea de ctre un organ vdit necompetent sau de ctre o persoan care nu are calitatea de funcionar public, n sensul larg de exercitare a unei funcii de putere executiv.

Exist i situaii cnd dispoziii privind inexistena actelor administrative se ntlnesc chiar n Constituie. Astfel, potrivit art. 100 alin. (2) din Constituie, nepublicarea atrage inexistena decretelor emise de Preedintele Romniei, iar potrivit art. 108 alin. (4) din Constituie, nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei de Guvern.

Autoritile competente s anuleze actele administrative sau s constate inexistena lor sunt:

organele administrative ierarhic superioare, n baza raportului de subordonare;

instanele de contencios administrativ;

autoritile din cadrul Ministerului Public, dar numai actele ilegale ale organelor de cercetare i urmrire penal i ale autoritilor care administreaz locurile de detenie i executare a pedepselor.

Referitor la efectele anulrii actelor administrative, artm c, de regul, anularea produce efecte retroactive. Astfel, dac actul a fost anulat pe motiv de ilegalitate, efectele anulrii se produc nu numai pentru viitor, ex nunc, ci i pentru trecut, ex tunc, adic din momentul emiterii sale.

Aadar, actul de anulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat, considerndu-se c el nici nu a existat.

Trebuie ns s subliniem, c numai efectele juridice ale actului anulat sunt desfiinate deoarece consecinele lui de fapt, materiale, sunt o realitate care s-a produs n trecut i care nu poate fi nlturat. De exemplu, anularea unei autorizaii eliberat unei persoane pentru a presta activiti de service auto nu poate terge consecinele materiale, de fapt, care s-au produs n trecut, nainte de momentul anulrii.

Ct privete revocarea actelor administrative, aceasta este modalitatea specific de ncetare a efectelor juridice ale acestora printr-un act al organului emitent sau, pentru considerente de oportunitate, de ctre organul ierarhic superior.

Revocabilitatea actelor administrative este un principiu al regimului juridic al acestora care rezult din caracterul lor unilateral. Fiind manifestri unilaterale de voin, ele nu pot fi inute de vreun consimmnt, atunci cnd se pune problema ncetrii efectelor juridice pe care le produc.

Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sunt att ilegalitatea, ct i inoportunitatea.

Referitor la primul motiv, ilegalitatea, dac acceptm prezumia de bun-credin care opereaz n favoarea administraiei, este firesc ca organul care i-a dat seama c a emis un act ilegal, s-l poat desfiina pentru a intra n legalitate, fr a mai atepta intervenia organului ierarhic superior sau instanei de contencios administrativ. De la aceast regul, Legea contenciosului administrativ [Legea nr.554/2004, precit., art.1 alin.(6)] excepteaz actele intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice. n aceste situaii, actul poate fi anulat numai instana de contencios administrativ, care se va pronuna, dac a fost sesizat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ anulat, precum i asupra efectelor juridice produse de acestea.

n cazul inoportunitii, este vorba, de regul, de schimbarea condiiilor care au determinat emiterea actului. i n acest caz, este firesc ca administraia s-i poat desfiina actul care nu mai corespunde noilor condiii, deoarece ea nu-i poate ndeplini misiunea dect dac se adapteaz n permanen la dinamica realitii.

Revocarea, la fel ca i anularea, are ca efect stingerea raporturilor juridice care au luat fiin pe baza actului revocat.

Data de la care nceteaz efectele juridice ale actului revocat variaz, dup cum revocarea a intervenit pe motiv de ilegalitate sau pe motiv de inoportunitate.

Dac revocarea actului administrativ a avut ca motiv ilegalitatea acestuia, de regul, raporturile juridice care au luat fiin pe baza lui se sting din momentul emiterii sale (ex tunc).

Dac actul administrativ este revocat pentru c este inoportun, efectele lui nceteaz, de regul, numai de la data revocrii (ex nunc). n acest caz, actul a existat i a produs efecte pn la data revocrii.

Dac n privina actelor administrative normative principiul revocabilitii are caracter absolut, n cazul actelor administrative individuale, acesta cunoate anumite excepii, i anume:

a) Actele administrative jurisdicionale.

Irevocabilitatea lor se explic prin faptul c autoritatea care le-a emis cu prilejul soluionrii unor litigii se deznvestete prin actele respective, astfel nct nu mai poate reveni asupra lor, aa cum se ntmpl i n cazul hotrrilor judectoreti.

b) Actele administrative prealabile, pe baza crora au luat fiin raporturi juridice contractuale, civile sau de dreptul muncii.

Contractele iau natere prin acordul de voin al prilor, astfel nct este firesc ca, de principiu, ele s poat nceta tot prin acordul prilor. Aceasta nu nseamn c legislaia n materie nu poate s prevad i cauze de denunare unilateral. Aceasta ine, ns, de regimul juridic al contractelor respective i nu de principiul revocabilitii actelor administrative.

c) Actele administrative care au dat natere unor drepturi subiective sau care confer un anumit statut.

Exemple n acest sens sunt diplomele i actele de numire ntr-o funcie public. Acestea nu pot fi revocate, atta vreme ct sunt ndeplinite condiiile de legalitate care le condiioneaz existena. Rezult c aceast categorie de acte nu pot fi revocate dect pentru vicii grave de legalitate. Actele de numire ntr-o funcie public pot nceta prin modaliti specifice: demisie, eliberare din funcie, destituire.d) Actele administrative care au fost realizate material.

Aceast excepie rezult din starea de fapt creat. Dac actul administrativ a fost executat, revocarea lui, n sine, nu poate produce efecte materiale. Nu se ncadreaz n aceast excepie actele administrative care au ca obiect activiti cu caracter continuu, cum sunt autorizaiile eliberate pe baza Legii nr. 300/2004 privind organizarea i desfurarea unor activiti economice de ctre persoane fizice i asociaii familiale. n acest caz, ns, revocabilitatea poate opera numai pentru viitor.

Un ultim caz de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative este suspendarea. Caracteristica suspendrii const n faptul c efectele actului administrativ nceteaz numai temporar, adic pentru o perioad de timp limitat, nu definitiv, ca n cazul anulrii sau revocrii.

Suspendarea intervine cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.

Situaiile de suspendare sunt fie prevzute de lege, fie lsate la aprecierea organelor competente.

Un exemplu de suspendare de drept este atacarea la instana de contencios administrativ, de ctre prefect, a actelor autoritilor administraiei publice locale [art. 123 alin. (4) din Constituie].

Organelor competente s revoce actul li se recunoate i dreptul de a-l suspenda, potrivit principiului qui potest plus, potest minus.

n fine, instanele de contencios administrativ pot dispune suspendarea actului n cazurile prevzute de lege.

O situaie aparte este cea a suspendrii actului administrativ normativ de ctre instana de contencios. n acest caz, se pune problema ntinderii efectelor suspendrii: suspendarea opereaz doar ntre prile n proces sau erga omnes? Chiar dac Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004, precit.) prevede n mod expres c doar hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil prin care s-a anulat un act administrativ normativ este general obligatorie, considerm c i hotrrea de suspendare are aceeai ntindere a efectelor, adic produce efecte erga omnes. Pentru c doar aceast ntindere a efectelor hotrrii judectoreti de suspendare este compatibil cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. Este inacceptabil ca un act normativ, care prin natura lui are caracter general i impersonal, s se aplice, fie i temporar, n mod discriminatoriu numai acelor persoane care nu l-au atacat n justiie, din moment ce judectorul administrativ a stabilit c exist ndoieli serioase n privina legalitii actului normativ i c acesta produce un prejudiciu material viitor i previzibil.

Suspendarea, fiind o msur provizorie, se pune problema determinrii momentului ncetrii sale.

n primul rnd, suspendarea nceteaz n momentul n care actul administrativ suspendat este revocat de autoritile competente, ca urmare a constatrii caracterului su ilegal sau inoportun, printr-un act administrativ de revocare.

n mod simetric, suspendarea nceteaz ca urmare a repunerii n vigoare a actului suspendat, atunci cnd s-a constatat c este legal sau oportun. i n aceast situaie este necesar un act administrativ de ncetare a suspendrii.

Suspendarea poate nceta, ns, i de drept. Astfel, suspendarea de drept intervenit ca urmare a aciunii introdus de prefect la instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al unei autoriti a administraiei publice locale, va nceta odat cu rmnerea definitiv a hotrrii judectoreti dat pentru soluionarea acelui litigiu, fie prin anularea actului, fie prin respingerea aciunii prefectului.

De asemenea, suspendarea actului administrativ, hotrt de instana de contencios, potrivit Legii contenciosului administrativ, va nceta odat cu soluionarea aciunii.

A doua situaie de ncetare a raporturilor juridice care au luat natere pe baza unui act administrativ are n vedere producerea unor fapte materiale.

Referitor la aceast modalitate de stingere a efectelor juridice ale actului administrativ, trebuie fcut distincia ntre actele administrative cu caracter normativ i cele cu caracter individual.

Actele administrative normative cuprind reguli cu caracter general i impersonal, ce nu-i epuizeaz efectele printr-o singur aplicare, de aceea ele nu pot s-i piard valabilitatea prin producerea unei transformri n lumea material nconjurtoare. Ca urmare, n dreptul nostru administrativ s-a statornicit regula potrivit creia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenirii unui fapt material. Excepie de la aceast regul fac actele administrative normative temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea termenului fapt material pentru care au fost emise (ex.: dispoziia primarului de a interzice temporar circulaia ntr-o anumit zon).

Actele administrative individuale se refer la o anumit sau anumite persoane determinate, motiv pentru care efectele juridice pe care le produc se epuizeaz printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat limitat. De aceea, raporturile juridice create de aceste acte se sting adesea ca urmare a intervenirii unor fapte materiale, de producerea crora legea leag acest efect. Iat cteva exemple:

- moartea subiectului de drept = fapt material care duce la ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ; astfel, moartea titularului duce la stingerea raporturilor juridice nscute pe baza unei autorizaii de exercitare a unei meserii;

- prescripia prevzut printr-un act normativ este alt fapt material care atrage ncetarea efectelor juridice ale unui act administrativ individual. Astfel, executarea sanciunii aplicate unei persoane fizice care a svrit o contravenie se prescrie, dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat celui sancionat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii;

- executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, plata amenzii contravenionale stinge efectele actului sancionator.

1.3. Mijloacele juridice indirecte - iniiativa legislativ a administraiei

1.3.1. Scurt caracterizare

Un important mijloc juridic al administraiei, insuficient tratat de literatura de specialitate, este iniiativa legislativ.

Este evident c iniiativa legislativ, care const n dreptul Guvernului de a transmite proiecte de lege la Camera competent s le adopte, ca prim Camer sesizat (art. 74 din Constituie), corelativ cu obligaia acesteia de a le dezbate (art. 75 din Constituie), este un instrument, la ndemna administraiei, prin care aceasta poate produce efecte juridice de natur normativ, ca urmare a transformrii proiectului n lege.

Este adevrat c legea este actul juridic al Parlamentului i ea este cea care reglementeaz relaiile sociale, dar substana reglementrii se gsete, ca regul, n proiectul iniiat de Guvern.

Din acest motiv, iniiativa legislativ a administraiei este un instrument juridic indirect.

Eficacitatea acestui instrument nu trebuie subestimat pe considerentul c Guvernul doar propune i Parlamentul dispune. Formal-juridic, aa stau lucrurile, dar realitatea raporturilor Guvern Parlament demonstreaz c marea majoritate a legilor au la baz proiecte guvernamentale, care se adopt, de regul, cu modificri neeseniale. Este firesc s fie aa datorit mecanismelor constituionale de nvestire a Guvernului. Dup cum se tie, Guvernul nu poate fi constituit i nu poate supravieui, dac nu este susinut de o majoritate parlamentar, format dintr-un partid sau o coaliie de partide. Aceasta fiind situaia, n mod normal, Parlamentul nu va respinge i nu va modifica, la modul esenial, proiectele de legi transmise de Guvern.

Iat cum, cu toate c, formal-juridic, legea este manifestarea de voin a Parlamentului, ca unic autoritate legiuitoare, o analiz mai atent a genezei sale ne arat c, n realitate, ea este, de cele mai multe ori, un acord, n sens extra-juridic, de proces decizional, ntre Guvern i Parlament. Iniiativa acestui acord aparine Guvernului, la fel i partea esenial a coninutului.

Vorbim de iniiativa legislativ a administraiei, utiliznd sensul global al termenului administraie, i nu despre iniiativa legislativ strict a Guvernului, deoarece, chiar dac Guvernul este titularul dreptului de iniiativ legislativ, dreptul de a elabora proiecte de lege i de a le supune spre aprobare Guvernului, pentru a le nainta mai departe la Parlament, este recunoscut i altor autoriti ale administraiei publice.

Potrivit legii privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit, printre altele, funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice [art. 1, alin. (5), lit. b) din Legea 90/2001].

n acest cadru se nscrie i atribuia de a iniia proiecte de lege i de a le supune spre aprobare Parlamentului [art. 11, lit. b) din Legea nr. 90/2001].

Potrivit art. 26 alin. (2) din Legea nr. 90/2001, membrii Guvernului pot propune Guvernului proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia, potrivit unei metodologii care se aprob prin hotrre a Guvernului.

n ceea ce privete adoptarea proiectelor de lege de ctre Guvern, conform art. 27 alin. (1) i (2) din Legea nr. 90/2001, acestea se adopt prin consens, iar dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru.

n Anexa la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii, la art. 1, se prevede c au dreptul s iniieze proiecte de acte normative, deci inclusiv proiecte de lege, n conformitate cu atribuiile i cu domeniul lor de activitate, n vederea aprobrii de ctre Guvern, urmtoarele autoriti publice:

a) ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea Guvernului, precum i autoritile administrative autonome;

b) organele de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea sau n coordonarea ministerelor, prin ministerele n a cror subordine sau coordonare se afl;

c) prefecii, consiliile judeene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureti, potrivit legii, prin Ministerul Administraiei i Internelor.

Cele prezentate demonstreaz c mijlocul juridic, care este proiectul de lege, poate fi utilizat de cvasi-totalitatea autoritilor administraiei publice. Guvernul este ns cel care hotrte care dintre proiectele astfel elaborate se transform n iniiativ legislativ guvernamental, cu sau fr modificri. Astfel, iniiativa legislativ guvernamental reprezint, n realitate, o form de aciune comun a componentelor sistemului politico-administrativ.

Rezult, n final, c sub aspectul formrii ei, ca voin rezultat din procesul decizional, legea nu este pur i simplu voina Parlamentului i nici mcar un simplu acord de voin ntre Parlament i Guvern, pentru c voina Guvernului, la rndul ei, este o rezultant a voinelor mai multor elemente ale sistemului politico-administrativ.

Iat de ce opera legislativ adecvat nu este meritul exclusiv al Parlamentului i nici legislaia deficitar nu este vina exclusiv a acestuia. Att meritul, ct i vina revin ntregului sistem politico-administrativ. Din acest motiv, iniiativa legislativ guvernamental trebuie tratat cu toat atenia de tiina administraiei.

Proiectele de lege trebuie elaborate dup o procedur i cu respectarea unor condiii riguroase, prevzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat. Procedurile privind elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative n vederea aprobrii de ctre Guvern sunt reglementate n detaliu prin H.G. nr. 561/2009, deja citat. De asemenea, sunt incidente n materie prevederile H.G. nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, cu modificrile ulterioare.

Vom prezenta, n cele ce urmeaz principiile tehnicii legislative, elaborarea actelor normative, redactarea actelor normative i structura actelor normative.

1.3.2. Principiile tehnicii legislative

Problematica de natur tehnic a elaborrii proiectelor de acte normative este tratat la nivel de lege, n Romnia, datorit importanei deosebite pe care o are pentru asigurarea calitii legislaiei, n sens larg. Este vorba de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, deja invocat. Aceast lege, care a fost mbuntit n mai multe rnduri, cuprinde urmtoarele capitole principale: Dispoziii generale; Sistematizarea i unificarea legislaiei; Elaborarea actelor normative: Documentarea,

Alegerea soluiilor legislative i definirea conceptelor,

Elaborarea codurilor i a altor legi complexe,

Motivarea proiectelor de acte normative,

Redactarea actelor normative;

Structura actului normativ:

Prile constitutive ale actului normativ,

Sistematizarea coninutului actului normativ,

Modificarea, completarea, abrogarea i alte evenimente legislative.

Din cuprinsul prezentat rezult c aceast lege este un adevrat ndrumar metodologic, avnd rolul de a disciplina activitatea de elaborare a actelor normative.

n Dispoziiile generale ale legii sunt formulate principiile activitii tehnice de legiferare, n sens larg, dup cum urmeaz:I. Activitatea de legiferare reprezint principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurnd instrumentele necesare pentru punerea n aplicare a soluiilor de dezvoltare economic i social, precum i pentru exercitarea autoritii publice.

II. Tehnica legislativ desemneaz ansamblul procedeelor raionale care asigur sistematizarea, unificarea i coordonarea legislaiei, precum i coninutul i forma juridic pentru fiecare act normativ.III. Normele de tehnic legislativ definesc prile constitutive ale actului normativ, structura, forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea i republicarea actelor normative, precum i limbajul i stilul actului normativ.IV. Normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea tuturor categoriilor de acte normative.

V. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon.

VI. Proiectul de act normativ trebuie s instituie reguli necesare, suficiente i posibile care s conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien legislativ. Soluiile pe care le cuprinde trebuie s fie temeinic fundamentate, lundu-se n considerare interesul social, politica legislativ a statului romn i cerinele corelrii ansamblului reglementrilor interne, precum i ale armonizrii legislaiei naionale cu legislaia comunitar i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte.

VII. Proiectele de acte normative se supun spre adoptare numai nsoite de documentele de prezentare i motivare corespunztoare.VIII. Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic i de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaiei n vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern.

IX. n faza de elaborare a proiectelor de acte normative, iniiatorul trebuie s solicite avizul autoritilor interesate n aplicarea acestora, n cazurile prevzute de lege. Dup ncheierea procedurii de avizare, proiectele de legi, propunerile legislative, precum i proiectele de ordonane i de hotrri cu caracter normativ ale Guvernului se supun n mod obligatoriu avizrii Consiliului Legislativ. Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate i are caracter consultativ.X. n vederea intrrii lor n vigoare, legile i celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotrrile i ordonanele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinele, instruciunile i alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nu sunt supuse regimului de publicare n Monitorul Oficial al Romniei actele normative i individuale clasificate, potrivit legii, i deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii.

XI. Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare ntr n vigoare la 3 zile de la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.

Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.Actele normative adoptate de Parlament, cu excepia legilor, hotrrile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinele, instruciunile i alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.

XII. Actul normativ trebuie s se integreze armonios n sistemul legislaiei. Pentru aceasta:

a. proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel cu care se afl n conexiune;

b. proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia;

c. proiectul de act normativ trebuie s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte.

XIII. Reglementrile de acelai nivel i avnd acelai obiect se cuprind, de regul, ntr-un singur act normativ (principiul unicitii reglementrii n materie).

XIV. O reglementare din aceeai materie i de acelai nivel poate fi cuprins ntr-un alt act normativ, dac are caracter special fa de actul ce cuprinde reglementarea general n materie. Caracterul special al reglementrii se determin se determin n funcie de obiectul acesteia. Mai precis, reglementrile speciale privesc numai anumite categorii de situaii, pentru care instituie soluii legislative specifice.

XV. Dac normele juridice referitoare la o situaie anume determinat cuprind soluii legislative diferite fa de reglementarea cadru n materie, care i pstreaz caracterul general obligatoriu, suntem n prezena unei reglementri derogatorii sau prin excepie.

XVI. n procesul de legiferare este interzis instituirea acelorai reglementri n mai multe articole sau alineate din acelai act normativ ori n dou sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizeaz norma de trimitere. n cazul existenei unor paralelisme acestea vor fi nlturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei n reglementri unice.

XVII. ntr-un act normativ emis pe baza i n executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizeaz reproducerea unor dispoziii din actul superior, fiind recomandat numai indicarea textelor de referin. n asemenea cazuri, preluarea unor norme n actul inferior poate fi fcut numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluiilor din actul de baz.

XVIII. n vederea asanrii legislaiei, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmri abrogarea expres a dispoziiilor legale czute n desuetudine sau care nregistreaz aspecte contradictorii cu reglementarea preconizat.

1.3.3. Tehnica de elaborare a proiectelor de acte normative

Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie s parcurg trei etape: documentarea, alegerea soluiilor legislative i definirea conceptelor i motivarea proiectelor de acte normative.

A. Documentarea

Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedat, n funcie de importana i complexitatea acestora, de o activitate de documentare i analiz tiinific, pentru cunoaterea temeinic a relaiilor sociale care urmeaz s fie reglementate, a istoricului legislaiei din acel domeniu, precum i a reglementrilor similare din legislaia strin, n special a rilor Uniunii Europene.Rezultatele studiilor de cercetare i referirile la sursele de informaii suplimentare relevante pentru dezbaterea proiectelor de acte normative trebuie s fie incluse n instrumentul de prezentare i motivare a proiectului de act normativ.n activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curii Constituionale n acel domeniu, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor n vigoare, precum i doctrina juridic n materie.

Soluiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie s aib n vedere reglementrile n materie ale Uniunii Europene, asigurnd compatibilitatea cu acestea, precum i cu dispoziiile cuprinse n tratatele internaionale la care Romnia este parte.

B. Alegerea soluiilor legislative i definirea conceptelor

Pentru alegerea unor soluii judicioase i durabile se pot elabora mai multe variante posibile, evalundu-se efectele previzibile ale soluiilor preconizate.

Soluiile legislative avute n vedere trebuie s prezinte suplee pentru a realiza mbinarea caracterului de stabilitate a reglementrii cu cerinele de perspectiv ale dezvoltrii sociale.

Soluiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie s acopere ntreaga problematic a relaiilor sociale ce reprezint obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative.

Pentru ca soluiile s fie pe deplin acoperitoare se vor lua n considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi n activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situaiilor avute n vedere, fie formulri sintetice sau formulri-cadru de principiu, aplicabile oricror situaii posibile.

n cadrul soluiilor legislative preconizate trebuie s se realizeze o configurare explicit a conceptelor i noiunilor folosite n noua reglementare, care au un alt neles dect cel comun, pentru a se asigura astfel nelegerea lor corect i a se evita interpretrile greite.

Proiectul de act normativ trebuie s cuprind soluii legislative pentru situaii tranzitorii, n cazul n care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situaii juridice nscute sub vechea reglementare, dar care nu i-au produs n ntregime efectele pn la data intrrii n vigoare a noii reglementri.

C. Motivarea proiectelor de acte normative

Proiectele de acte normative trebuie nsoite de urmtoarele documente de prezentare i motivare:

a) expuneri de motive - n cazul proiectelor de legi i al propunerilor legislative;

b) note de fundamentare - n cazul ordonanelor (simple i de urgen) i al hotrrilor Guvernului; ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;

c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;d) studii de impact n cazul proiectelor de legi de importan i complexitate deosebit i al proiectelor de legi de aprobare a ordonanelor emise de Guvern n temeiul unei legi de abilitare i supuse aprobrii Parlamentului. Evaluarea preliminar a impactului presupune identificarea i analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative i bugetare pe care le produc reglementrile propuse.

Instrumentul de prezentare i motivare, care include evaluarea impactului actului normativ, cuprinde urmtoarele seciuni:a) motivul emiterii actului normativ - cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare;principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi;

concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice;

referirile la documentele de politici publice sau la actul normativ pentru a crui implementare este elaborat respectivul proiect.

Pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;b) impactul socioeconomic efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor;c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;d) impactul asupra sistemului juridic - implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare;compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun;implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare;e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii consultai, esena recomandrilor primite;f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ;g) msurile de implementare modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice centrale i locale.n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui alt act normativ, motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite.

Forma final a instrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie s cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a rii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social. De asemenea, atunci cnd este vorba de reglementri privind drepturile cetenilor, se poate cere i avizul Avocatului Poporului.Coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare, pentru actele normative iniiate de Guvern, se stabilete de ctre acesta.

Documentele de motivare se redacteaz ntr-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care l prezint.

Motivarea trebuie s se refere la forma final a proiectului de act normativ. Dac pe parcurs s-au adus unele modificri proiectului, ca urmare a propunerilor i observaiilor primite de la organele de avizare, motivarea iniial trebuie refcut n mod corespunztor.n ceea ce privete studiul de impact, scopul acestuia este de a estima costurile i beneficiile aduse n plan economic i social prin aprobarea proiectului de lege, precum i de a evidenia dificultile care ar putea s apar n procesul de punere n practic a reglementrilor propuse.

Studiul de impact este ntocmit, de regul, de structurile de specialitate n domeniu ale administraiei publice centrale, la cererea Guvernului sau la solicitarea comisiilor parlamentare. n studiul de impact se face referire la:

a. starea de fapt existent la momentul elaborrii noii reglementri;

b. la modificrile ce se propun a fi aduse legislaiei existente;

c. obiectivele urmrite prin modificarea legislaiei existente;d. mijloacele disponibile n vederea realizrii scopurilor propuse;

e. dificultile care ar putea fi ntmpinate n aplicarea noilor dispoziii;

f. evaluarea costurilor impuse de adoptarea proiectului de lege i a eventualelor economii bugetare generate de aceasta, la motivele care stau la baza acestei evaluri, precum i la modalitatea de calcul al costurilor i economiilor;

g. la beneficiile rezultate prin implementarea proiectului de lege, altele dect cele de natur economic;

h. la analiza comparativ a costurilor i a beneficiilor pe care le implic proiectul de lege, din care s reias dac beneficiile sunt justificate de costuri.Expunerile de motive la proiectele de legi pentru care iniiativa legislativ se exercit de Guvern, precum i expunerile de motive la proiectele de legi de aprobare a unor ordonane sau ordonane de urgen se semneaz de primul-ministru dup adoptarea formei finale a proiectului n edin a Guvernului.Notele de fundamentare la proiectele de ordonane i de hotrri ale Guvernului se semneaz de ministrul sau de minitri iniiatori, precum i de cei care le-au avizat.Expunerile de motive la legi i notele de fundamentare la ordonane i hotrri ale Guvernului, elaborate de iniiator, se public mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau se prezint pe Internet de ctre autoritatea emitent. Dac n cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativ a suferit modificri de fond, expunerea de motive va fi refcut, dup promulgarea legii, de ctre iniiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputailor.

1.3.4. Redactarea actelor normative

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluiilor legislative preconizate i realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie precedat de ntocmirea unui plan de grupare a ideilor n funcie de conexiunile i de raportul firesc dintre ele, n cadrul concepiei generale a reglementrii.

Actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie.

Este interzis folosirea neologismelor, dac exist un sinonim de larg rspndire n limba romn. n cazurile n care se impune folosirea unor termeni i expresii strine, se va altura, dup caz, corespondentul lor n limba romn.

Termenii de specialitate pot fi utilizai numai dac sunt consacrai n domeniul de activitate la care se refer reglementarea.

Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor n nelesul lor curent din limba romn modern, cu evitarea regionalismelor. Redactarea este subordonat dezideratului nelegerii cu uurin a textului de ctre destinatarii acestuia.

n limbajul normativ aceleai noiuni se exprim numai prin aceiai termeni.

Dac o noiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea nelesuri diferite, semnificaia acestuia n context se stabilete prin actul normativ ce l instituie, n cadrul dispoziiilor generale sau ntr-o anex destinat lexicului respectiv, i devine obligatoriu pentru actele normative din aceeai materie. (A se vedea Exemplul nr.1, infra, pag. 46 )Exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare n text, la prima folosire.

Textul articolelor trebuie s aib caracter dispozitiv, s prezinte norma instituit fr explicaii sau justificri.

n redactarea actului normativ, de regul, verbele se utilizeaz la timpul prezent, forma afirmativ, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziiei respective.

Utilizarea unor explicaii prin norme interpretative este permis numai n msura n care ele sunt strict necesare pentru nelegerea textului. Nu este permis prezentarea unor explicaii prin folosirea parantezelor. (A se vedea Exemplul nr.2, infra, pag. 46)Referirea ntr-un act normativ la alt act normativ se face prin precizarea categoriei juridice a acestuia, a numrului i anului su, a titlului i a datei publicrii acelui act sau numai a categoriei juridice, a numrului i anului i a titlului, dac astfel orice confuzie este exclus. (A se vedea Exemplul nr.3, infra, pag. 46)Referirea la un tratat internaional trebuie s cuprind att denumirea complet a acestuia, ct i a actului de ratificare sau de aprobare. (A se vedea Exemplul nr.4, infra, pag. 46)

1.3.5. Structura actelor normative

A. Prile constitutive ale actului normativ

Actul normativ are urmtoarele pri constitutive: titlul, formula introductiv, preambulul, dac este cazul, partea dispozitiv, formula de atestare a autenticitii actului.

Titlul actului normativ cuprinde denumirea generic a actului, n funcie de categoria sa juridic i de autoritatea emitent, precum i obiectul reglementrii exprimat sintetic.

Categoria juridic a actului normativ este determinat de regimul competenelor stabilit prin Constituie, legi i prin alte acte normative prin care se acord prerogative de reglementare juridic autoritilor publice. (A se vedea Exemplele nr.5, infra, pag. 47)n cazul actelor normative prin care se modific ori se completeaz un alt act normativ, titlul actului va exprima operaiunea de modificare sau de completare a actului normativ avut n vedere. (A se vedea Exemplul nr.6, infra, pag. 47)Ca element de identificare, titlul se ntregete, dup adoptarea actului normativ, cu un numr de ordine, la care se adaug anul n care a fost adoptat acesta. (A se vedea Exemplele nr.7, infra, pag. 48)Formula introductiv const ntr-o propoziie care cuprinde denumirea autoritii emitente i exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau adoptarea actului normativ respectiv.

n cazul legilor formula introductiv este urmtoarea: "Parlamentul Romniei adopt prezenta lege."

Pentru actele Guvernului formula introductiv este: "n temeiul art. 108 din Constituia Romniei, republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta hotrre" sau, dup caz, "ordonan". La ordonane se face referire i la legea de abilitare. (A se vedea Exemplul nr.8, infra, pag. 48)La ordonanele de urgen, formula introductiv este: "In temeiul art. 115 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta ordonan de urgen." La hotrrile date n executarea expres a unor legi se adaug i temeiul din legea respectiv. (A se vedea Exemplul nr.9, infra, pag. 48)La celelalte categorii de acte normative formula introductiv cuprinde autoritatea emitent, denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic, precum i temeiurile juridice pe baza i n executarea crora actul a fost emis. (A se vedea Exemplul nr.10, infra, pag. 48)Preambulul enun, n sintez, scopul i, dup caz, motivarea reglementrii. El nu poate cuprinde nici dispoziii, nici reguli de interpretare.

Includerea preambulului n cuprinsul actului normativ se apreciaz de la caz la caz.

La ordonanele de urgen preambulul este obligatoriu i cuprinde prezentarea elementelor de fapt i de drept ale situaiei extraordinare ce impune recurgerea la aceast cale de reglementare. (A se vedea Exemplul nr.11, infra, pag. 49)n cazul actelor normative ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale administraiei publice locale, n preambul se menioneaz i avizele prevzute de lege.

Partea dispozitiv a actului normativ reprezint coninutul propriu-zis al reglementrii, alctuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale ce fac obiectul acestuia.

n situaia actelor normative care transpun direct norme comunitare n dreptul intern, dup partea dispozitiv a acestora se face o meniune care s cuprind elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat, dup modelul urmtor: "Prezenta/prezentul ...(se menioneaz tipul actului normativ) transpune Directiva nr. / privind ... , publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (JOCE) nr .... / .... "(A se vedea Exemplul nr.12, infra, pag. 49)Elementul structural de baz al prii dispozitive l constituie articolul.

Articolul cuprinde, de regul, o singur dispoziie normativ aplicabil unei situaii date.

Articolul se exprim n textul legii prin abrevierea "art. ". Articolele se numeroteaz n continuare, n ordinea din text, de la nceputul pn la sfritul actului normativ, cu cifre arabe. Dac actul normativ cuprinde un singur articol, acesta se va defini prin expresia "Articol unic".

n cazul actelor normative care au ca obiect modificri sau completri ale altor acte normative, articolele se numeroteaz cu cifre romane, pstrndu-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate. "(A se vedea Exemplul nr.13, infra, pag. 50)

La coduri i la legi de mare ntindere, articolele vor fi prevzute cu denumiri marginale, exprimnd sintetic obiectul lor; acestea nu au semnificaie proprie n coninutul reglementrii. (A se vedea Exemplul nr.14, infra, pag. 51) n cazul n care din dispoziia normativ primar a unui articol decurg, n mod organic, mai multe ipoteze juridice, acestea vor fi prezentate n alineate distincte, asigurndu-se articolului o succesiune logic a ideilor i o coeren a reglementrii. Alineatul se evideniaz printr-o uoar retragere de la alinierea textului pe vertical. Alineatele, acestea se numeroteaz la nceputul fiecruia cu cifre arabe cuprinse n parantez. (A se vedea Exemplul nr.15, infra, pag. 51) Dac textul unui articol sau alineat conine enumerri prezentate distinct, acestea se identific prin utilizarea literelor alfabetului romnesc i nu prin liniue sau alte semne grafice. O enumerare distinct, marcat cu o liter, nu poate cuprinde, la rndul ei, o alt enumerare i nici alineate noi. (A se vedea Exemplul nr.16, infra, pag. 52) Atestarea autenticitii actului normativ se face prin semntura reprezentantului legal al emitentului, datare i numerotare.Data legii este aceea la care i se d numr, dup promulgare. Actele Guvernului poart data edinei Guvernului n care actul a fost aprobat. Data celorlalte acte normative este aceea la care au fost semnate.

Numerotarea actelor normative se face n ordinea datrii lor, separat pe fiecare an calendaristic.La legi este obligatoriu ca n finalul actului s se fac meniunea despre ndeplinirea dispoziiei constituionale privind legalitatea adoptrii de ctre cele dou Camere ale Parlamentului.

Formula de atestare a legalitii adoptrii proiectului de lege, utilizat de fiecare Camer, n ordinea adoptrii, este:

a) "Acest proiect de lege a fost adoptat de Camera Deputailor/Senat n edina din ... , cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) sau, dup caz, art. 76 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat." - n cazul n care Camera Deputailor/Senatul adopt proiectul de lege sau propunerea legislativ, cu sau fr amendamente;

b) "Acest proiect de lege se consider adoptat de Camera Deputailor/Senat n forma iniial, n condiiile art. 75 alin. (2) teza a III-a sau ale art. 115 alin. (5) teza a III-a, dup caz, din Constituia Romniei, republicat." - n cazul n care se depete termenul prevzut pentru adoptare.

Formula de atestare a legalitii adoptrii legii va avea urmtorul cuprins: "Aceast lege a fost adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea prevederilor art. 75 i ale art. 76 alin. (1) sau (2), dup caz, din Constituia Romniei, republicat."

n cazul n care legea este adoptat n edina comun a celor dou Camere, formula de atestare a legalitii adoptrii acesteia va avea urmtorul cuprins: Aceast lege a fost adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea prevederilor art. 65 alin. (2) i ale art. 76 alin. (1) sau (2), ori art. 148 alin. (1) sau art. 149, dup caz, din Constituia Romniei, republicat.

n cazul legilor de revizuire a Constituiei Romniei, formula de atestare a legalitii adoptrii acestora va avea urmtorul cuprins: Aceast lege a fost adoptat de Camera Deputailor i de Senat, cu respectarea prevederilor art. 151 alin. (1) sau alin. (2), dup caz, din Constituia Romniei, republicat.

Formula de atestare este urmat de semnturile preedinilor celor dou Camere sau ale vicepreedinilor care au condus edinele.

B. Sistematizarea coninutului actului normativ

Coninutul proiectului de act normativ se sistematizeaz n urmtoarea ordine de prezentare a ideilor:

a) dispoziii generale sau principii generale;

b) dispoziii privind fondul reglementrii;

c) dispoziii tranzitorii;

d) dispoziii finale;

e) anexe (dac este cazul)

n cazul unor reglementri de mic ntindere se poate redacta textul fr a se marca distinct elementele menionate, urmnd ns aceast ordine de prezentare.

n structura actului normativ, articolele pot fi grupate pe capitole, care se pot mpri n seciuni, iar acestea, dup caz, n paragrafe. La coduri i la alte legi de mare ntindere, capitolele pot fi grupate n titluri i, dup caz, n pri, care la rndul lor se pot constitui n cri. n toate cazurile, gruparea se face n funcie de legtura organic dintre reglementrile pe care le cuprind. Capitolele, titlurile, prile i crile se numeroteaz cu cifre romane, n succesiunea pe care o au n structura din care fac parte. Seciunile i paragrafele se numeroteaz cu cifre arabe. Titlurile, capitolele i seciunile se denumesc prin exprimarea sintetic a reglementrilor pe care le cuprind. (A se vedea Exemplul nr.14, infra, pag. 51) Dispoziiile generale cuprind prevederi care orienteaz ntreaga reglementare, determin obiectul i principiile acesteia. Ele se grupeaz n primul capitol i nu se reiau n restul reglementrii, n afar de cazul n care sunt strict necesare pentru nelegerea unor dispoziii cu care formeaz un tot unitar.

Dispoziiile de fond cuprind reglementarea propriu-zis a relaiilor sociale ce fac obiectul actului normativ.

Succesiunea i gruparea dispoziiilor de fond cuprinse n actul normativ se fac n ordinea logic a desfurrii activitii reglementate, asigurndu-se ca prevederile de drept material s le precead pe cele de ordin procedural, iar n caz de instituire de sanciuni, aceste norme s fie plasate naintea dispoziiilor tranzitorii i finale.

Textele care reglementeaz similar ipoteze cuprinse n mai multe subdiviziuni ale actului normativ pot fi grupate n structuri distincte, denumite dispoziii comune.

Dispoziiile tranzitorii cuprind msurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice nscute n temeiul vechii reglementri care urmeaz s fie nlocuit de noul act normativ.

Dispoziiile tranzitorii trebuie s asigure, pe o perioad determinat, corelarea celor dou reglementri, astfel nct punerea n aplicare a noului act normativ s decurg firesc i s evite retroactivitatea acestuia sau conflictul ntre norme succesive.

Dispoziiile finale cuprind msurile necesare pentru punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a acestuia, implicaiile asupra altor acte normative, ca: abrogri, modificri, completri, precum i dispoziia de republicare, dac este cazul.

La actul normativ cu caracter temporar se prevede i perioada de aplicare sau data ncetrii aplicrii sale.La redactarea textului unui proiect de act normativ se pot folosi, ca pri componente ale acestuia, anexe care conin prevederi ce cuprind exprimri cifrice, desene, tabele, planuri sau altele asemenea.

Pot constitui anexe la un act normativ reglementrile ce trebuie aprobate de autoritatea public competent, cum sunt: regulamente, statute, metodologii sau norme cu caracter predominant tehnic.

Anexa trebuie s aib un temei-cadru n corpul actului normativ i s se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere.

Textul-cadru de trimitere trebuie s fac, n finalul su, meniunea c anexa face parte integrant din actul normativ. Dac sunt mai multe anexe, n finalul actului normativ se include un articol distinct, cuprinznd aceeai meniune, nsoit de nominalizarea expres a tuturor anexelor.

Titlul anexei cuprinde exprimarea sintetic a ideii din textul de trimitere.

Dac sunt mai multe anexe, acestea se numeroteaz cu cifre arabe, n ordinea n care au fost enunate n textul proiectului.1.3.6. Evenimentele legislative

Dup intrarea n vigoare a unui act normativ, pe durata existenei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, suspendarea i altele.

Evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelai nivel sau de nivel superior.

A. Modificarea i completarea actului normativModificarea unui act normativ const n schimbarea expres a textului unor articole sau alineate i n redarea lor ntr-o nou formulare. Pentru exprimarea normativ a inteniei de modificare se nominalizeaz expres textul vizat, cu toate elementele de identificare necesare, iar dispoziia propriu-zis se formuleaz utilizndu-se sintagma se modific i va avea urmtorul cuprins:, urmat de noul text.Completarea actului normativ const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii legislative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte care se adaug elementelor structurale existente, prin utilizarea unei formule de exprimare, cum ar fi: Dup articolul...se introduce un nou articol, ..., cu urmtorul cuprins:. Dac actul de completare nu dispune renumerotarea actului completat, structurile nou introduse vor dobndi numrul structurilor din textul vechi dup care se introduc, nsoite de un indice pentru difereniere. (A se vedea Exemplul nr.13, infra, pag. 50) Dispoziiile de modificare i de completare se ncorporeaz, de la data intrrii lor n vigoare, n actul de baz, iden