第三章、台灣金融監理制度之演進

任何制度的形成必定有其特定的歷史脈絡因素，台灣現今的金融監理制度的

變遷，也必定包含著過去歷史脈絡的痕跡，因此本章節企圖透過歷史脈絡背景的

追尋，整理出金融監理體系變遷的答案。對於制度形成的原因，新制度論者認為

有三個方面：首先是個人獨自推進然後大家仿效的制度，其次是各種組織以自願

協議形式建立的制度，最後則是國家機關強制進行的制度（王躍生，1997：76）。

對於這種「行動者」有意識建立的制度，新制度論者稱之為「制度安排」。對金

融監理制度而言，國家機關以及金融機構自然就是金融監理制度中的主要構成制

度主體。引發制度變遷的因素往往是來自於外部因素，如貨幣危機或經濟衰退所

影響（Fukuyama；閻紀宇譯，2005:：66）。因此，從多元監理體系變成單一監理

體系的制度發展中，必定受到某些「關鍵」因素的影響，而本章節透過將國家機

關做為制度主要的供給者的認知，經由對金融監理制度作一歷史的回顧，探討台

灣如何建構國家金融體系以及分析其從多元監理機制邁向一元監理機制的因素。

第一節、台灣金融監理制度之變遷

金融改革（financial reform）是一個持續性的過程，每一次經濟與產業環境

出現變化，金融市場通常都需要伴隨調整。而本章節主要關注焦點是探討金融體

系變遷的過程，因此將焦點放在八零年代開始倡導自由化，去除金融壓抑的呼聲

開始。本節將討論在多元監理體系中，台灣金融監理制度演進過程中的一些歷史

事件。之所以討論這些歷史事件，乃在於歷史制度論者認為，將歷史發展的各個

階段及制度變遷的各個時期連接在一起的因素就是歷史發展和制度變遷中的關

鍵節點（Critical Juncture），關鍵節點不但是一種制度變遷的斷裂期，而且是新

的歷史發展發展道路上的重要轉折點（Alley，2001：137-145）。各國的歷史發展

道路皆不盡相同，因此便會產生不同的制度組合。之所以會產生不同的制度面

向，其原因就在在制度變遷的關鍵節點時期內，各國家內出現了不同的政治變

數，導致形成了差異性的制度結構。這些制度結構在路徑依賴機制的作用下，更

加深了各國在制度發展上產生更大不一致的現象。因此，討論過往的金融發展歷

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史，可以讓我們更確切的掌握制度變遷的脈絡以及追溯其形成原因，並對於現存

的金融監理制度有了一個合理的解釋。

一、十信弊案

首先，金融監理制度變遷的關鍵節點就是於 1985 年爆發十信弊案，這宗發

生在 1985 年的金融弊案，可說是國民黨遷台以來首次發生的重大金融弊案。十

信即臺北第十信用合作社，1911 年 9 月成立，初名為「臺北信用組合」。戰後由

臺灣人接收改組，改名為「臺北第十信用合作社」，十信可說是當時台灣規模最

大的信用社，自 1957 年起，台北十信理事主席均由國泰集團的蔡萬春家族擔任。

蔡萬春在建立十信據點之後，1962 年成立國泰產物保險公司及國泰人壽保險公

司，1964 年成立國泰建設及國泰塑膠，1970 年成立國泰信託，於 1974 年之後

購併了一些企業，至此，蔡萬春所領導的「國泰關係企業」變成以特許經營的信

託保險以及信合社為主體的龐大企業集團。蔡家資本積累的一個特色，乃在於其

乃依靠金融資本為主要的累積基礎，和傳統台灣資本家靠工業發展的資本積累的

型態不一樣。蔡家依靠的是用信託、壽險和信合社取得的資金炒作股票與房地

產，從中獲取鉅額利潤。蔡家之所以可以從事特許經營的信託壽險行業，顯示出

了蔡家與政府間政商掛勾的型態。

根據劉進慶的說法，在 1960 年代初期的壽險業，是國民黨第一次向民間社

會籠絡開放金融特權，對象是具有大陸經驗的台灣「半山」；第二次的金融特許

經營的籠絡則是信託業的開放，對象是與國民黨親近的華僑資本與台灣本地資本

家（劉進慶，1988：36）。這樣的說法即可以顯示，企業家透過經營政商關係取

得特許經營的模式已經在這時期開始展開。

1982 年蔡萬春之子蔡辰洲1時任十信理事主席並當選立法委員，結合增額立

1 蔡辰洲，是蔡萬春二太太所生的長子，１９４６年９月１３日出生，患有輕微小兒麻痹症，淡江大學文理學院畢業，曾先後任國泰塑膠公司營業員、國鼎塑膠公司總經理、來來百貨公司董事

長等職。娶陳藤枝為妻，陳曾是國塑關係企業的副董事長與理想工業的董事長。

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委，與劉松藩、王金平、洪玉欽、謝生富、李宗仁、李友吉、林聯輝、蔡勝邦、

吳梓及蕭瑞徵等立法委員組成「十三兄弟」派系，經常邀請財經官員，而且向官

方遊說合作社理監事可無限制連選連任，以及信託公司可承辦銀行業務等。此

外，蔡辰洲運用職權和家庭姻緣關係，先後假借其所經營的“國泰塑膠關係企業”

（簡稱“國塑”）職工名義向十信貸取鉅款，作為「國塑」運用的資金。同時，蔡

還以辦理“職工存款”的手法，囊括了「國塑」數千名職工的存款幾十億元新台幣。

在 1983 年之際，財政部進行一般金融事務檢查時，發現台北十信有不正常

貸款現象，因此派員進駐輔導，並給予警告。1983 年初台北十信又發生不良放

款出現跳升現象，經過財政部派員進駐輔導一年之後，十信的不正常放款現象確

有改善，因此財部未採取更嚴厲措施。1984 年 10 月駐台北十信人員表示十信庫

存現金有偏低之趨勢，財部督促台北十信限期改善，然情況並無好轉。

1985 年 1 月 4 日，中央銀行對十信實行專案檢查，發現十信違規放款嚴重，

庫存現金減少，準備採取行動，但是風聲走漏，從 1 月中旬起，十信便有計劃地

大量放款給蔡辰洲個人經營的國塑企業，套走資金 38 億元2。1985 年 2 月 9 日

由於台北十信放款總額占存款總額之比率高達 102%，這個數據顯示出十信已無

支付能力， 財政部為保障存戶合法權益，穩定金融秩序，勒令十信停業 3 天，

理由是報告書表及帳冊等記載不實，業務經營不善，不良放款繼續增加，放款總

餘款(154 億台幣)占存款總餘款(151 億)之比率高達 102％3。財政部原以為對十信

的停業處分，不會對社會有多大衝擊。但對十信的處分一宣佈之後，馬上引起社

會騷動。從 11 日開始，十信發生前所未有的擠兌風潮，當日上午 10 時，31.5 億

現鈔告罄；與此同時，爆發了嚴重的跳票現象，而這些支票幾乎全屬十信理事會

2 蔡辰洲從１月中旬起，有計劃地將十信資金以人頭貸款方式貸給國泰塑膠等家族關係企業。蔡辰洲還不經貸款審核委員會通過，就以國泰塑膠未上市的股票及一些廉價土地作抵押向外貸款。3 十信案，Wilipedia，網址：http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E5%8D%81%E4%BF%A1%Eh5%BC%8A%E6%A1%88&variant=zh-tw 。瀏覽日期：2007 年 3 月 15 日。

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http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E5%8D%81%E4%BF%A1%E5%BC%8A%E6%A1%88&variant=zh-twhttp://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E5%8D%81%E4%BF%A1%E5%BC%8A%E6%A1%88&variant=zh-tw

主席蔡長洲的關係企業---國泰塑膠關係企業所有。同時，十信臨時理監事會議決

定從１４日起，委託合作金庫代理經營，並呼籲客戶信任政府，不要擠兌，但仍

無法阻止前來取款的人潮。到１２日，十信已被提領６１.８億元(張逵，1985：

6-8)。

十信弊案的擴大，迫使財政部長陸潤康與中央銀行協調，全力支援合作金庫

(以下稱合庫)的接管行動。合庫提出 15 億元支援十信，後又決定正式長期接管

十信，並承諾保護存款人的權益，無限制地資助十信。此舉立刻遭到社會輿論的

抨擊，認為合庫拿民眾的納稅錢，無限制地填補十信虧空，將來若發生呆賬，這

筆鉅款墊付勢必轉嫁給所有納稅人負擔。

合庫概括承受十信之後，財政部開始研擬新的監理制度，政府開始設立存款

保險制度以及實施金融檢查分工方案。一九八五年四月，政府依據「銀行法」第

46 條的規定4，公布「存款保險條例」，由財政部與中央銀行共同籌畫及出資，

於同年九月成立「中央存款保險股份有限公司」。中央存款保險公司依據「存款

保險條例」第 17 條，第 21 條以及「財政部委託中央存款保險公司檢查基層金融

機構業務辦法」可對金融機構從事金融檢查。並且依照「存款保險條例施行細則」

第 2 條規定，中央存款保險公司為同意要保機構參與存款保險，得請要保之金融

機構提供營業報告書、資產負債表、財產目錄等以辦理事前審核。中央存保公司

一方面對於要保金融機構進行金融業務監理，一方面對要保金融機構的每一存款

戶，提供最高新台幣 100 萬元之全額給付的保障。而由於中央存款保險公司的加

入，台灣的金融監理機關自此變成四個，可說是金融監理制度四元化的開端。

而為了因應中央存款保險公司加入金融檢查的行列，行政院於 1986 年制訂

了「金融業務檢查分工方案」，四個金融檢查單位分別負責的金融檢查對象如表

3-1 所示：

在這時期的金融監理體制中，財政部僅負責審查其委託央行與合庫檢查之金

融機構的檢查報告，財政部並未實際直接執行金融檢查工作。雖然財政部本身不

4 銀行法第 46 條規定：「為保障存款人之利益，得由政府或銀行設立存款保險之組織」。

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執行實際的金融檢查工作，但財政部做為金融主管機關，卻擁有四大監理權限，

分別是：法規、監督管理、檢查與處分權，除此之外，財政部本身亦是唯一擁有

行政制裁權的監理機關（盧守仁，2004：55）。

表 3-1 1986 年之金融檢查分工方案 金檢單位 財政部 中央銀行 中央存保公司 合作金庫

受 檢 查 機

構 種 類 及

家數

未實際實施

金融檢查，

僅負責審查

其委託央行

檢查一般銀

行及合庫檢

查基層金融

機構之檢查

報告

本國一般銀行 13 中小企銀 5 外商銀行 36 信託投資公司 2 票券金融公司 2 信用合作社 1 農會信用部 2 總數 62 家

本國一般銀行 3 中小企銀 3 信託投資公司 6 信用合作社 26 農會信用部 35 漁會信用部 7 總數 80 家

信用合作社 47 農會信用部 248 漁會信用部 18 總數 313 家

資料來源：財政部，1991；轉引自盧守仁，2004:56。

此時期的金融監理制度上最大的問題在於檢查權與處分權的分離，就以十信

事件為例，中央銀行與合作金庫有檢查權，卻無管理處分權；而財政部及市財政

局有管理處分權，卻無檢查人員。台北市財政局是信用合作社主管機關，但涉及

重大行政及法律事件時，必須報請財政部處理；而信合社業務檢查，又是由財政

部委託合作金庫辦理，合作金庫屬於台灣省政府，市政府財政局與合作金庫之間

無從屬關係，更沒有指揮權（劉佩怡，2002：119）。因此，當事件發生時，財政

部指責財政局督導無方，財政局堅持本身沒有督導權，合作金庫則表示已經將違

規呈報給財政局，呈現出各個相關部會早就知道問題所在，或許是問題本身的棘

手或者是機關本位主義的心態作祟，呈現出各單位互推皮球、互相卸責的狀況。

這種狀況在之後的彰化四信、國票案、中市五信、高市五信、高市十信、以及屏

東東港信合社等弊案中，皆呈現如此狀況。

二、金融自由化時期

在台灣國家發展早期，台灣金融體系呈現出一個重要的特質，即政府的高度

介入與控制。有一種說法是國民黨政府有鑑於當時撤退前惡性通貨膨脹與金融風

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暴對政治社會安定的嚴重衝擊，乃將金融部門的管制提高到國家憲政決策層級

（劉進慶，1992：43-70）。而在接收日產的同時，也延續了日據時代日本對台灣

金融監理體制的特色，一方面陸續將大陸時期便已存在的國家行庫在台復業之

外，另一方面則是對接收自日本政府的各類金融機構進行公營化（如省屬行庫）

與政治收編工程（農會信用合作社），並且禁止任何民營金融機構的設立，建立

了台灣金融體系全面由國家高度壟斷與控制的現象（盧守仁，2004：48）。

這種以公營行庫為主的金融壟斷結構，便是政府高度介入主導經濟的主要依

據之一。台灣在 1989 年開放新銀行之前的金融結構，便是國家機器所主導與控

制的，可說是國家控制，不管社會偏好最明顯的特徵。另外，在台灣銀行早期的

歷屆董事長的組成中，也可以看出這樣的特徵。在台灣銀行歷屆董事長中，如嚴

家淦、任顯群、徐伯園、余鴻鈞、張茲闓、尹仲容等，都是國民黨政府的重要經

濟官僚，這種行政官僚兼任銀行董事的傳統，也使得金融控制與經濟政策得以統

一，再加上這些人的大陸身份背景，自然而然相當程度地可以抗拒台灣民間社會

上利益團體對其的影響。可是到了八零年代末期，國內外興起金融自由化的呼

聲，國內產經學界也順應這股潮流，呼籲政府應該要去除「金融壓抑」，於是政

府官僚開始響應這樣的觀念，並開始積極推動金融自由化的政策。

1989 年 7 月立法院三讀通過了「銀行法」的修正案，台灣從 1989 年開始，

開放新的商業銀行成立。但是金融自由化政策，使得台灣金融機構出現了過度競

爭的局面，連帶地也使得政府的金融監理制度產生了改革的需要。台灣的金融機

構在這一波開放的過程中，由於「銀行太多」（over-banking）產生了過度競爭的

現象。在二次金改之前，台灣的金融機構數目總共有 489 家，分支機構則高達了

5667 家，與 1991 年新的商業銀行成立之前相比，總共增加了 1665 家，平均每

年增加了 250 家左右的分支機構（劉佩怡，2002：87）。這樣的過度競爭使得部

分銀行的獲利率大幅下降，對銀行本身而言，出現了經營危機，對國家金融體系

而言，由於這些新的商業銀行都將業務放在「消費金融」上面，過度競爭的結果，

則為後來的雙卡風暴埋下了遠因。

在 1989 年通過銀行法修正案之後，開放民間申請商業銀行的創設可說是金

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融自由化政策中最重要的部分。新銀行的設立是採取許可制，在當時財政部由一

開始將資本額限定在 20 億，爾後或許財政部官員為了抗拒利益團體（財團及立

委等）的游說壓力，一舉將資本額設定在一百億元，再加上同一關係人的持股比

例不得超過 15％的限制，使得單一企業或財團很難獨立開設新商業銀行，於是

各財團便聯合其他企業集團共同投入競標新商業銀行的審核。如表 3-2：

表 3-2 新商業銀行的組成股東 新銀行 主要發起集團 其他集團股東 1.大安 太平洋集團 台塑、華新麗華、永豐餘、大

陸工程、聲寶、義美、勤益 2.萬泰 太子集團 士林紙、幸福水泥、東南水泥、

中國人纖、三富 3.遠東 遠東紡織 富邦、華歌爾、力鵬、宏和精

密、金車 4.大眾 高雄陳家 台塑、光陽、東南水泥、豐國

水產、台化、大統 5.亞太 誠洲電子 誠洲電子、維他露、中國人纖、

宏泰紡織 6.中興 華榮 立益紡織、味丹企業、震台鋼

鐵、宏泰 7.萬通 台南幫（統一） 環球水泥、南紡 8.玉山 東和鋼鐵 台塑、台火、益華、光寶、國

勝、新東陽 9.富國 高雄商會 10.聯邦 聯邦 愛之味 11.華信 中央投資 東帝士、豐群、厚生橡膠、福

懋、潤泰、宏國、中央 12.寶島 養樂多 年代彩視、可口美、廣源造紙、

日盛集團 13.匯通 國壽 味全、國際關係 14.富邦 富邦 長榮、遠東、三商行、嘉泥、

廣豐、國產、中時、 15.中華 力霸 嘉麵、中華化纖、中興紡織 16.五洲 羅馬磁磚 高林實業、林商號 17.泛亞 台中長億 18.台新 新光 東元、東鋼、味全、味王、中

化、三信商事 19.蘭陽 國產實業 宜蘭同鄉會 資料來源：經濟日報，1997，四版。

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中央銀行因為立法院在銀行法第十一次的修正案時，將中央銀行的職權做了

大幅度的刪減，因此中央銀行以往對金融政策的優勢不再，而原有的權力則劃歸

給財政部，因此在審查新商業銀行的資格上，此時期財政部已經開始負責全部新

銀行的審核。雖然新商業銀行的設立是在財政部主導下完成的，但是政府在新商

銀的開放過程中有無相對自主性卻是有其疑問的，尤其從俞國華下台後，財經相

關首長的平均任期都相當的短，這顯示出在政策的連貫上可能會出現問題，也影

響到了行政機關在法案審查上的自主性（劉佩怡，2002：91）。

在衡諸十九家提出申請的新商銀中，一共有四家落榜，分別是蘭陽、匯通、

富國與五洲，這四家落榜的銀行都有一個共同的特點：缺乏有力的政商關係做為

後盾（陳尚懋，1989；張鐵志，1999；劉佩怡，2002）。台新與中華兩家新商業

銀行，則因其財團色彩濃厚，加上有立法委員投資，使得這兩家新商業銀行得以

順利獲得通過。而與國民黨關係濃厚的華信商銀，及政商關係良好的萬泰銀行以

吊車尾的姿態擠進商業銀行的行列中。這種型態的政商關係糾結，不止出現在金

融市場開放上，在電信頻道的開放、高鐵特許經營、發電廠、電視有線頻道的開

放上，都可以發現到這樣的狀況。

或許有人會說，新商業銀行的執照開放中，是否有無政治關係主導的現象，

並無直接證據可資證明。但是只要行動者間普遍認知到有這種可能性，且國家也

掌握了分配的權力，那麼顯然易見的，社會中的主要資本行動者就會和政府（國

民黨）維持良好的關係5。而國家也在這一波自由化的過程中，將原來國家掌控

產業開放，使得九０年代有不少新興的財團便是政商關係下的受益者。這種以財

團為首的金融版圖擴張在此時期已漸漸形成，見表 3-3:

5 就好比SOGO案中的行動者，皆必須到官邸向吳淑珍報告一樣，當行為者認為依靠這些途徑可以獲得不一樣競爭條件時，那麼這種政商關係的存在便是顯然易見的。

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表 3-3 1991 年提出申請的 19 家新商業銀行表

銀行名稱 董事長 政界股東 1.萬通商業銀行 吳尊賢（環泥董事長）、 蘇清榮、蘇煥智、張麗

堂、翟宗泉 2.大安商業銀行 陸潤康（前財政部長） 3.聯邦商業銀行 李存敬（前台灣省建設廳

長、前監委） 邱創煥、房金炎、林秋

山、蔡友土、謝深山、呂

學圖、蔡勝邦、林榮三、

陳哲芳 4.中華商業銀行 王又曾（前力霸集團董事長） 謝深山、王令麟 5.華信商業銀行 林立鑫（僑銀總經理） 洪性榮、張平沼 6.萬泰商業銀行 許勝發（太子集團董事

長、前全國工會理事長）

許勝發、陳金讓、林恒

生、高育仁、李友吉、羅

傳達、沈世雄、張平沼、

吳賢二 7.亞太商業銀行 邱家雄（錢台銀總經理） 陳傑儒 8.玉山商業銀行 林鐘雄（台大教授） 9.泛亞商業銀行 謝仁棟（前台銀總經理） 陳川、楊文欣、李勝峰、

李子駸、楊天生、陳川 10.中興商業銀行 王玉雲（前國策顧問、前

高雄市長） 謝孟雄、王志雄、王世雄

11.台新國際商業銀行 吳東亮（新光集團） 吳東昇 12.大眾商業銀行 陳田錨（前高市議長） 陳建平、黃啟川 13.寶島商業銀行 陳重光（前養樂多董事

長） 陳重光、王金平、劉松藩

14.遠東國際商業銀行 許有庠（前遠紡董事長） 15.富邦商業銀行 蔡萬才（前國泰產物保險

董事長） 何智輝、林聰明、周書

府、王天競、呂新民、蘇

火燈、陳進祥、簡金卿 16.蘭陽商業銀行 劉師誠（前台銀董事長、

前經濟部次長） 張建邦

17.匯通商業銀行 蔡萬霖（前國壽董事長） 18.五洲商業銀行 陳思明（前金融司長、證

券集保公司董事長） 蔡友土

19.富國商業銀行 李登木（高雄商會主席） 陳哲男、洪俊德 資料來源：李宗榮，1994；楊媛玉，1995；劉佩怡，2002；作者自行整理。

從上表中可以發現在 1991 年獲准成立的新商業銀行中，皆是政商關係甚佳

的財團所成立的之外，因此可以據以推論，惟有政商關係良好的財團，是集團企

業是否得以獲准參與特許行業的一個重要因素。另一方面在新銀行的董事長中，

接近一半都是前行政官僚掛名當董事長，這種現象好比是「軍事工業複合體」

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（military-industrial complex，MIC）6的關係。尤其在當時台灣沒有公務人員的

旋轉門條款，因此在政府職位中退休下來的官僚，往往可以轉任民營商業銀行的

董事長、總經理。而這些官僚由於承接過不少金融相關業務7，且又可以運用其

影響力去影響其原來任職機構的官僚，對於台灣這種現象不妨可稱之為「金融產

業複合體」。這種現象呈現出國家自主性在金融自由化的過程中，逐漸受到侵蝕，

這些退休後轉任銀行董事長的官僚絕對不是在退休後才開始和這些企業有來往

關係，在其任職期間就有某種程度的來往，故在其所任職機構的任職期間，所謂

的官僚具有相對自主性觀點可說開始受到侵蝕，「高度自主性」可說已經開始變

成一種「理想型」的論述。

如果將政商關係看做是一種網絡關係的話，那麼可以區分出行動者與網路關

係的存在，行動者透過各種關係（relation）與其他行動者連接（link），而形成

一個網絡結構關係。在新商業銀行成立的過程中，新商業銀行主要股東與其他股

東，透過相互投資的方式，將彼此的關係連結起來。而政府官員也在這個網絡結

構中成為一個行動者的角色，彼此形成一種共生的利益結構。這在新銀行成立過

程中的角力與新銀行的董事長及股東成員的組成上皆可看出端倪。因此，顯然當

國家的自主性開始受到侵蝕之際，政商關係就是產生尋租關係最明顯的特徵，此

時企業集團便是利用政府開放經濟自由化之際，結合本身的金錢權力及退休的政

府高官，要求政府提供特許的「經濟租」給這些財團，來達到資本快速積累的目

的，而這也是發展型國家邁向民主化之後所共同具有的現象。

在金融監理制度方面，台灣於 1991 年開放新的商業銀行申請創立之後，政

府為了適應金融自由化之後所衍生新的金融監理需求，於 1991 年 7 月 1 日由原

財政部金融司予以擴編改制為金融局，以加強金融管理與金融檢查工作，並於

1992 年 10 月 9 日核定「金融業務檢查分工方案」，其要點如表 3-4： 6以美國國會/國防部/企業鐵三角所形成的「軍事工業複合體」（Military-Industrial Complex）此概念是由美國前總統艾森豪總統（Dwight D. Eisenhower）於 1961 年在其總統告別演說中首先提出，其意義指美國社會中「龐大軍事體制與國防工業連結」形成一種複合體（Complex），這種複合體指軍需工業、軍隊、以及相關的政治經濟利益的緊密共生結構。軍隊需要軍需工業提供穩

定的武器等資源，而軍需工業則需要政府提供穩定的稅收，而政府官員則在從政治職位退休之

後，進入到軍需工業中任職，形成一個龐大的利益集團組織。 7 例如陸潤康是因為十信事件下台的財政部長，但是他卻轉到民間擔任銀行董事長，而現今的金控爭奪戰中，元大證券的馬志玲也邀請前財政部長顏慶章擔元大金控董事長，而顏慶章正是在一

次金改後主導金控成立的財政部長。

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表 3-4 民國 81 年之金融檢查分工方案 金檢單位 財政部金融局 中央銀行 中央存保公司 合作金庫 受檢機構 負責檢查民國

80 年 以 後 新設之商業銀行

負責檢查其餘

的本國一般銀

行 、 外 商 銀

行、票券金融

公司

已加入存保的

金融機構 未加入存保的

基層金融機構

資料來源：劉訓序，1996：24

在 1992 年末所核定的「金融業務檢查分工方案」中，可得出幾個要點（盧

守仁，2004：56）：

（一）、金檢分工的型態：

財政部金融局負責金檢新設的商業銀行；中央銀行負責金檢其餘台灣的一般

銀行、外商銀行與票券金融公司；中央存款保險公司負責檢查加入存保的金融機

構；合作機庫則負責未加入中央存款保險公司存款保障的基層金融機構。

（二）、除了對各個不同型態的金融機構進行金融監理分工之外，財政部都得依

據銀行法及中央銀行法規定，單獨或會同兩機關檢查各金融機構。

（三）、為釐清並發揮分工檢查功能，此方案統一訂立各單位的檢查範圍、檢查

要點及檢查報告形式。

（四）、由財政部協調各檢查單位組成「金融檢查作業檢討委員會」，聯繫檢討

有關的檢查作業細節問題，委員會成員包括財政部金融局長、中央銀行金檢處

長、中央存款保險公司及合庫總經理，而召集人則由財政部金融局長擔任。這個

時期的金融監理制度的變遷特點則顯示出，一個機關透過法律變遷的因素，將舊

有的機關地位升等，賦予金融檢查實權。換言之，透過「財政部金融局組織條例」、

「財政部金融局辦事細則」的法律權力賦予，財政部金融局有了金融監理的權

力，並建立了以金融局局長為首的作業協調機制。

然而正如同前面所述，當發展型國家開始民主化之後，新的政商關係將會對

國家的權力與自主性形成威脅。政商關係所形成的尋租聯盟，不只開始對行政官

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僚體系展開尋租活動，也因為解嚴後的立法院的權力逐漸變大，這些尋租聯盟也

開始拉攏立法委員加強彼此間的關係，這些現象都可以在表 3-3 中可以看到，因

此在這樣的結構下，財政部為了針對新的局勢，所擬定的金融檢查分工方案依然

無法防止政商關係下所產生的金融危機。

三、合作金庫退出金融檢查行列

1995 年 7 月 29 日及 9 月之間，台灣接二連三發生彰化四信案件及國票事件8等金融事件，重創當時台灣人民對金融體系的信心。這兩家金融機構在弊案發

生前，社會上普遍認知其為優良的金融機構，但是這兩家優良的金融機構卻接續

的發生金融監理問題，使得對於金融監理制度的改革呼聲，再度被提出來。

在彰化四信案件中的調查顯示，自 1989 年彰化四信的總經理葉傳水即開始

非法的挪用公款，連續挪用的金額為 28.4 億元，但是負責金檢的合作金庫於 1990

年 4 月、1991 年 4 月、1992 年 6、7、8 月等五次金融檢查彰化四信，卻都沒有

發現該項弊案，直到總經理挪用公款的傳言流傳於彰化地區引發擠兌風暴之後，

政府才察覺出彰化四信的問題嚴重。在政府處理彰化四信案件的過程中，陸續推

出三個應變的方案，分別是：(1)7 月 29 日時，政府在面對擠兌風暴時，政府向

社會大眾發表彰化四信體質良好，財務結構健全的消息，藉以安撫社會大眾的信

心。（2）第二次處理措施是 8 月 2 日上午宣布，自該日起接管彰化四信、暫時停

止一切存款、提款與放款等業務，於七日後清理小組將公布償債原則，三個月後

存款大眾是否能夠領回全額存款，需視情況而定。(3)第三次處理措施則是 8 月 4

日下午 5 點宣布，由合作金庫自 8 月 5 日起「概括承受」彰化四信，彰化四信恢

復營業並接受民眾存提款，凡金融機構申請存款保險者，中央存款保險公司應即

受理；合作金庫應充分支應基層金融機構存戶提領現金之要求，如有不足，由台

銀就近全力支援，必要時由央行予以轉融通（劉壽祥，1995：97）。

政府在處理彰化四信的案件上，三次提出來的措施差異頗大，在當時遭受到

民眾相當大的質疑。根據事後觀點來看，該三次措施差異頗大的原因在於（1）

8 彰化四信即彰化第四信用合作社的簡稱；國票為國際票券金融公司的簡稱。

59

錯誤的資訊造成錯誤的決策；（2）低估暫時停止彰化四信存領款業務所造成的殺

傷力。在當時，財政部掌握到的訊息是，彰化四信淨值 9 億元而虧損為五億元，

故一開始才會採取安撫民眾、採用信心喊話的措施。但是直到 8 月 1 日合作金庫

查出彰化四信總經理涉嫌挪用 28.4 億元且累積擠兌金額達到 79 億元之後，才發

現事態嚴重，開始宣布停止一切存提款業務。雖然政府在此次事件中政策處理不

當，但是也沒有在這一事件取得教訓，在往後的金融監理案件中，依然一再的出

現這樣政策反覆的處理手法。就算到金管會成立之後所發生的中華銀行事件，政

府的處理手法依然一樣呈現出政策反覆多變的現象，當輿論對金管會處理手法質

疑時，金管會副主委張秀蓮也是兩手一攤無奈的說：『她也被騙了』來做為政策

為何反覆的理由。

至於 8 月 4 日爆發的國票案，則是當時的檢調單位在追查炒作高興昌、台灣

日光燈股票的資金來源時，所意外發現的。國票案的主角是年僅 28 歲的國票板

橋分公司營業員-楊瑞仁。楊瑞仁盜開國票公司商業本票時間長達半年，用來炒

作股票，但是最後累積虧損金融高達一百億元。以致國票公司淨值在扣抵一百億

的損失後，每股淨值差點低於五元，而打入全額交割股9。

9 月 20 日中壢市農會總幹事謝乾生、信用部主任鄧梅枝、及承辦員等四人 ，

因辦理土地抵押貸款涉及人頭冒貸及超貸被檢查官收押，引發擠兌風暴，雖經銀

行團緊急貸款救援，遲至十月六日中壢市農會的現金幾乎被提領一空，迫使桃園

縣政府不得不接受由桃園縣農會合併中壢市農會的方案。

在 1995 年中，除了這三件金融風暴外，陸續發生東勢、埔里、後壁、萬巒、

及溪湖等農會，以及中部地區信用合作社遭受擠兌事件。檢討這一連串金融機構

擠兌事件的原因，除了因為存款大眾對於基層金融機構的體質沒有信心，一有風

吹草動就造成擠兌風暴之外，主要因素乃是這些金融機構內部稽核控管不確

實 ，金融檢查頻率偏低，以致經理人員舞弊，未能及早發現，而釀成金融擠兌

風暴。

9 楊瑞仁自民國 83 年 9 月開始盜取公司空白商業本票，再將偽造的商業本票賣給台灣銀行信託部。由於其偽造的商業本票金額高達 300 億元，雖然後來填平了 200 億元，但未償還金額仍高達100 億元，故對金融市場造成極大的震撼。

60

一般來說，金融監理的主要手段之一便是金融檢查，金融與經濟環境變遷所

造成的金融機構財務惡化，可藉助財務報表的金融預警分析偵查出異狀，再作實

地金融檢查予以確認，而金融機構內部舞弊與監督不周等內部因素，雖然很難從

財務報表上發現異狀，但是亦可以透過金融檢查以求及早發現弊端。因此金融檢

查的功能在於：決定被檢查者的資產與債務品質，確定被檢查者遵守法令，評估

被檢查者內部控制程序與會計稽核方法，評估其管理政策，以及決定其資本適足

性。

那麼為何當時的金融監理機制不能發揮監理的功用呢？當時的財政部次長

戴立寧表示，政府的四個金融檢查單位的 全部金檢人員有一百七十七人，需檢

查全國五千零五個金融分支機構，力有未逮。尤其是負責基層金融機構的信用合

作社與農漁會信用部共 1456 個分支單位 ，僅由合作金庫的六十個金檢人員以及

中央存款保險公司的金檢人力負責，更是人少事繁，因此乃按金融機構的好壞評

等訂定檢查頻率，品質較差者至少一 年檢查一次，較佳者則可能兩年都輪不到

一次。這次出事的彰化四信及國際票券在過去都是被認為財務健全者，故對其金

檢的頻率較低（工商日報，1995）。從這個報導中，顯然可以看出金融監理機構

因金檢人力不足，而以過去財務健全與否作為金檢頻率的標準，是有問題的。

而另一方面合作金庫的金檢報告指出，自 1994 年 11 月起陸續函請內政部及

台灣省政府對中壢農會的違法放款，作出包括限制部分貸款、解除總幹事職務、

與整理農會等懲處措施，但卻在財政部、內政部、台灣省政府、與桃園縣政府之

間公文往返下，前後歷時十個月。中壢農會在遭到擠兌後，受到地方政治的主導，

財政部及內政部遲遲未能決定解決中壢農會問題的方案，直到中壢農會的現金幾

乎耗盡，在無法可想之下，桃園縣長才同意由桃園縣農會合併中壢農會。

從這幾個案例中可以發現，合作金庫除了金檢人力不足，而無法有效做金融

監理的工作之外，另外也因為只有檢查權，而沒有處分權，以致於就算發現問題，

但是也無法迅速的做出適當的處分。而也因為金融監理體系的多工且複雜的狀

態，導致弊案發生之後，相關機關不僅無法做出適當的危機控管，各部會各憑本

事解釋法令，目的只在於諉過而不敢辦黑臉，產生出互踢皮球的單位主義心態。

61

有鑑於此，自 1996 年 7 月 1 日之後，合作金庫退出金融檢查的行列，所遺

留的業務由中央存款保險公司承接。根據行政院 1996 年 4 月與 1997 年 3 月兩次

函示規定，金融檢查工作由財政部金融局、中央銀行與中央存款保險公司負責。

如表 3-5

表 3-5 1997 年之後的金融檢查分工方案 金檢單位 財政部金融局 中央銀行 中央存保公司 受檢機構 1.1991 年 以 後 成

立之新銀行 2.1991 年 以 前 設立 之 本 國 部 分 銀

行 3.信託投資公司 4.外國銀行在台分行 5.依銀行法等規定單 獨 或 會 同 中 央

銀 行 等 辦 理 檢 查

者

1.1991 年 之 前 成立 除 由 財 政 部 及

中 央 存 款 保 險 公

司 檢 查 者 以 外 之

本 國 銀 行 在 台 分

行 2.全體票券金融公司 3.依銀行法等規定單 獨 或 會 同 財 政

部 金 融 局 等 辦 理

檢查者

1. 本 國 一 般 銀 行（ 已 加 入 存 款 保

險者） 2.已參加存款保險之 基 層 金 融 機 構

（ 信 用 合 作 社 及

農、漁會信用部）

3.原為合作金庫所檢 查 且 未 參 加 存

保 之 基 層 金 融 機

構，暫由中央存保

公 司 負 責 其 金 檢

工作 4.其他經財政部、中央銀行、中央存

保 公 司 洽 商 決 定

者。 資料來源：徐梁心漪，1998：366。

合作金庫退出金融檢查工作之後，這時期的金融監理制度回歸成「三元化」

的監理體系，並且成立「金融檢查委員會」，以財政部次長、中央銀行副總裁為

共同召集人，其餘組成成員有：金融局長、中央銀行金檢處長、中央存保公司總

經理、台灣省政府財政廳長、台北市政府財政局長及高雄市政府財政局長。「金

融檢查委員會」得以對下列有關金融檢查之事務事項共同集會協商（蕭文生，

2000：238）：

（一）、 金融檢查制度之改進與發展。

（二）、 整體金檢人力之統籌調配及訓練

（三）、 整體金融檢查計畫之訂定

62

（四）、 金融檢查所發現重大缺失之研處

（五）、 金融檢查相關重要金融法規之研擬及修正

（六）、 有關金融檢查作業之聯繫與協調

這樣的改革方案，除了將「金融檢查委員會」的召集人層級拉高到次長級之

外，可以看出該委員會已經試圖將金融監理體系的檢查工作作一整合，並就金融

體系的監理隨時做一研商及計畫的準備，而這也為之後的金融監理體系一元化埋

下伏筆。

四、金融監督管理委員會成立前期

經濟自由化本身就是個相當複雜的過程，台灣在採取經濟自由化的過程中，

恰巧採取的是循序漸進的方式，和南韓一下子貿然開放自由化、國際化的步驟有

所差異。台灣是採取國內金融市場自由化在先，國際化在後；利率自由化在先，

匯率自由化在後；先開放經常帳交易，再開放資本帳交易，以便從累積的經驗中，

學習減少制度演變時所產生的問題及損失（于宗先&王金利，2003：109）。

另一方面，台灣由於國民黨在大陸所經歷的經驗以及台灣本身的國際地位因

素使然，國民黨自來台灣開始，不只害怕通貨膨脹與景氣蕭條，也害怕大陸沿海

城市的資金滲透與武力威脅。故總體經濟政策永遠都是以追求整體經濟環境穩定

為優先考量。如果有必要，國民黨政府甚至可以犧牲部分的經濟成長換取經濟穩

定。在 1998 年的《經濟學人》所刊載的一份台灣的調查報告報告，以「偏執狂」

（paranoia）一詞用來描述台灣的狀況，認為台灣的國民黨政府正是對穩定有很

大的偏執與戒慎恐懼感，因此才能安然的躲過 1997 年的亞洲金融危機

（Anderson，1998）。

雖然台灣沒有在九七亞洲金融危機時受到重創，但是從 1998 年下半年開

始，許多大型企業紛紛傳出財務危機或負責人掏空資產案件，新設立的銀行以及

基層金融機構也潛在著金融問題。例如 1998 年的台中商銀、2000 年的中興銀行、

台灣土地開發信託公司事件等，這些事件經常被國內外媒體描述為台灣特有的

63

「本土型金融危機」。2000 年底《經濟學人》甚至預測台灣將於次年農曆年關前

爆發金融危機（The Economist，2000）。這些國內外媒體之所以如此「唱衰」台

灣經濟，無非就是因為台灣金融體制危機以及金融監理問題改革不力所造成的。

台灣雖然最終沒有發生「本土型的金融危機」，但是國內外的研究機構的預言並

非無的放矢。因為觀察整體金融機構逾放比從 1995 年底的 3.0%到 2002 年 3 月

的 8.78%；而基層金融監理機構的體質也沒有因為前一時期將金融監理制度改為

三元監理體系而有改善。基層金融機構逾放比一直維持在 15%上下之間，其中在

2001 年 6 月更高達 18.50%之譜（見表 3-6）。逾放比數字之高低代表金融機構體

質的好壞，逾放嚴重的金融機構經營風險高，發生流動性不足之系統性風險的機

率就相對提昇。如果一個國家內整體的金融機構逾放比偏高，那麼一國整體的經

濟將會受到影響。

表 3-6 金融機構逾放比

西元年/

月

總體逾放比例 本國銀行

(含信託投資公司)

本國銀行 外國銀行

在台分行

基層金融機構

1995/12 3.00 2.88 2.85 0.82 4.02 1996/12 4.15 3.74 3.70 1.00 7.10 1997/12 4.18 3.74 3.71 1.07 8.53 1998/12 4.93 4.41 4.37 1.64 10.57 1999/12 5.67 4.96 4.88 3.20 13.70 2000/12 6.20 5.47 5.34 3.22 15.68 2001/03 6.84 6.04 5.89 3.53 17.19 2001/06 7.44 6.63 6.47 2.97 18.50 2001/09 7.96 7.52 7.34 3.52 15.71 2001/12 8.16 7.70 7.48 3.53 16.39 2002/03 8.78 8.28 8.04 3.77 17.88 2002/06 8.28 7.75 7.48 2.68 18.19 2002/09 7.82 7.40 7.12 2.50 16.35 2002/12 6.84 6.39 6.12 2.36 15.37 2003/06 6.39 6.38 6.11 2.33 15.51 2003/12 5.00 4.57 4.33 1.51 13.29 2004/04 4.45 4.04 3.82 1.33 12.75

資料來源：廖坤榮，2004b： 43-44。

台灣在過去是屬於典型的發展型國家，政府為了經濟發展的需要，經常超越

自由市場的原則，經常控制真實的利率以及對企業的融資貸款。雖然在九零年代

之後，台灣政府呼應經濟自由化的呼聲，逐步去除「金融管制」，但是就和國營

事業民營化一樣，政府仍舊繼續維持某種程度的掌控。在台灣金融自由化之前，

64

公營金融機構經常做為產業政策的資金供給者，以及扮演基層金融機構的疏困

者。而政府的金融管制機關，為配合政府的政策，也從寬解釋和執行法令，配合

政府宣示的金融抒困計畫，例如進場護盤以及對企業抒困等，進而導致金融機構

的財務不只透明度不足，整體營運也普遍不佳。

另外一方面，和其他發展型國家開啟自由化之後所產生的弊病一樣，台灣也

面臨了政商關係所造成的危機。亞洲經濟危機之後，有人將這樣的狀況稱之為朋

黨資本主義（crony-capitalism）10。在台灣解嚴及經濟自由化之後，這時候國家

與社會的關係逐步產生變化，政府不再享有高度的自主性與能力，反而是社會逐

步有了力量跟政府討價還價並迫使政府讓步。企業一方面透過政商關係的管道獲

得政府特許經營的行業，另一方面透過特許行業經營所獲得的資金，提供給企業

對政府有「討價還價」以及賄賂的力量。而國會全面改選之後的立法院生態也加

重這樣的現象。這時候開始形成一個明顯的競租現象，貪污腐敗情形嚴重，舊有

的金融監理體系績效不彰也就不足為奇。

2000 年台灣開始進行金融改革，為了解決國內金融機構高逾放比、資產不

良、經營不善以及應對金融市場的複雜化，台灣政府將 2001 年訂為「金融改革

年」，並進行一連串金融改革措施，並於 2001 年 6 月通過「金融六法」11。接著

設置金融重建基金，以處理經營不善的金融機構退出市場12，預防金融機構因為

經營不善倒閉所影響的連鎖危機。而為了使銀行具有競爭力所通過的「金融機構

合併法」與「金融控股公司法」也為銀行間的整合提供了法源的依據。於是國泰

銀行與世華銀行、富邦銀行與台北銀行、交通銀行與中國商銀、台新銀行與大安

銀行和彰化銀行等進行合併。合計各銀行與票券、保險公司合併所成立的金控公

司，則有 14 家之譜。

隨著這 14 家金控公司的成立，金融集團大型化已成趨勢，再加上由於歷年

10 所謂朋黨資本主義指的是一種人際網絡關係。指經濟網路是由熟人、朋友、家族等人際關係所決定。 11 金融六法包含有：「金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正」、「營業稅法部分條文修正」、「金融控股公司法」、票券金融管理法」、「保險法部分條文修正」。 12 「金融重建基金設置及管理條例」第五條規定「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，

經主管機關認定無法繼續經營者。基金以處理基層金融機構為優先。」

65

來舊有的金融監理制度成效不彰，於是政府鑑於舊有分散式的多元監理檢查制

度，已難對現有的金融產業的經營模式進行有效監理，因此，台灣政府順應國際

潮流，研擬「行政院金融監督管理委員會組織法」，期能透過設置一個單一的獨

立金融監理行政機構，可以結合銀行、證券、期貨與保險等金融業務的政策制訂

權與監理檢查權。隨著「行政院金融監督管理委員會組織法」的通過，台灣的單

一金融監理體系焉然成行。

66

第二節 金管會之成立過程分析

一、成立過程

在金融監督管理委員會成立之前，舊有的金融監理制度分工標準是依據銀行

法第四十五條、中央銀行法第三十八條、保險業管理辦法第十八條及其他相關規

定所劃分，並根據「財政部委託中央銀行檢查金融機構業務辦法」，委託中央銀

行檢查全國金融機構業務13；另依據銀行法第一百三十九條第一項適用同法第四

十五條第一項之規定，訂有「財政部委託中央存款保險公司檢查基層金融機構業

務辦法」，委託中央存款保險公司對基層金融機構辦理業務檢查14(楊瓊瓔，2004：92)。而台灣在多元監理體系的時代，主要特點為將行政管理權集中於財政部，而金融檢查制則分屬財政部、中央銀行及中央存款保險公司。舊有的金融監督體

系可以用圖 3-1 來做表示：

圖 3-1 台灣金融監理體系舊制

資料來源：財政部，1998。

13 財政部於民國 93 年 6 月 29 日以台財融（六）字第 0936000318 號令發佈廢止該辦法。 14 財政部於民國 93 年 6 月 29 日以台財融（六）字第 0936000318 號令發佈廢止該辦法。

67

依銀行法第四十五條規定，財政部負責辦理金融檢查業務，對全國金融機構

皆有檢查權，為檢查銀行業務及帳目，得隨時派員或委託適當機構或令地方主管

機構派員檢查相關事項，但是之所以委託給中央銀行以及中央存款保險公司負責

金融檢查業務，乃是因為財政部的金融局人員不足以應付龐大的金融監理業務，

因此便根據「財政部委託中央銀行檢查金融機構業務辦法」，委託中央銀行檢查

全國金融機構業務，財政部僅負責處理金檢報告及少數必要的專業檢查，財政部

本身亦保留金檢的權力，其金檢的對象則為民國八十年之後新設立的商業銀行、

信託投資公司等15。而另依銀行法十九條的規定，我國辦理存款及放款業務的金

融機構如：商業銀行、專業銀行及信託投資公司等，在中央的主管機關為財政部，

在地方則為地方政府的財政局。在多元監理時代，財政部做為銀行的主管機關，

其權限涵蓋金融監理體系的四個部分，係我國金融監理機構唯一享有命令制訂

權、檢查權、糾正改善權及行政制裁權的機關。

在多元金融監理時期，金融產業的行政管理權集中於財政部；而金融檢查權

則分屬於財政部、中央銀行及中央存款保險公司。在行政管理權的部分，雖然當

時的銀行、證券、期貨之主管機關為財政部，但是實際運作上並未有合併監理的

管理措施。在金融檢查權的部分，銀行業之金融檢查係由財政部、中央銀行及中

央存款保險公司分工監理；保險業則由財政部保險司負責檢查；證券業則有財政

部證期會負責。

這種監理單位多元化的多頭馬車式的監理，不僅容易造成權責紊亂，也容易

造成互相推卸責任的狀況。因為在多元監理時期，只有財政部才有處分權，因此

即使其他監理機構發現弊端，也無法立即採取糾舉處分措施，處理的時效性都浪

費在漫長的公文旅行中。若是平常沒有發生重大事件，各機構到也相安無事。但

一旦發生金融弊案，金融監理的檢查機構往往成為眾矢之的，成為眾人指責的對

象。例如在 1995 年時爆發的彰化四信弊案與國票案，財政部與中央銀行為了金

檢問題的責任歸屬互推皮球，另一方面中央與地方監理機關也因權責不明（財政

部與地方政府財政局）而失去阻止金融監理問題惡化的契機，因此檢查機關沒有

處分權的問題躍然浮上檯面。為解決誰才是「金融主管機關」的問題，「金融監

15 依據 1997 年修訂的「金融業務檢查分工方案」。

68

理一元化」的「觀念」於是開始成形。

正如同歷史制度主義學者在面臨制度變遷的解釋問題中，提出「觀念」對政

策以及行動者行動的影響是促進制度變遷的原因一樣，由於在 1995 年之後發生

一連串的金融機構擠兌危機，促使了當時的政府官員與學者有了「金融監理一元

化」的體認。於是行政院將台灣「金融監督管理機關一元化」的觀念付諸研究，

並於 1995 年成立「金融檢查制度專案小組」，其後經行政院多次召開會議審查，

於 1997 年二月指示：「應全面檢討整體金融監理制度，不宜侷限於金融檢查權的

統一」（李紀珠，2003：65；梁欽洲，2004：48）。自此金融監理一元化的觀念躍

為主流，也造就後來成立金融監督管理委員會的遠因。但這樣的概念與理想直到

1999 年左右，台灣有可能發生「本土型金融危機」之後，行政部門才有比較具

體的政策規劃構思，而立法院則是等到金控公司成立之後才發覺到金融監理一元

化的重要性，才開始加緊腳步立法。

事實上，由於全球化的影響，整個金融服務市場迅速整合，但是整合起來之

後的龐大金融事業體卻有可能產生難以監督管理的弊病。於是世界各國的政府開

始注意到分散式的金融監理機構無法應付新的金融體系，因此朝向金融監理一元

化的方向改進，其主要的方向有：（1）對銀行、證券、期貨與保險業務採合併監

督管理；（2）新成立之金融監督管理機關組織獨立並提升監理層級；（3）金融檢

查權與管理權合一；（4）新成立之金融監理機關力求職權獨立與預算獨立16。因

此，我國在歐美先進國家之後，也開始重新整合金融監理架構。尤其在金控法及

金融機構合併法通過之後，行政院本著：（1）金融監理事權亟待統合以發揮應有

效能；（2）加速金融監理體制與國際接軌；（3）健全金融服務業監理以保障存款

人、投資人與存保戶的權益；（4）提升金融改革國際形象與評價等原因，開始推

動單一金融監理體系的成立17。

我國對金管會的定位，有從邱正雄當財政部長時的二級制、許嘉棟時期的行

政機關到顏慶章時期的公法人定位都有討論（見表 3-7）。最後在「公權力的行使， 16 「行政院金融監督管理委員會組織法草案總說明」，參閱金管會網站http://www.fscey.gov.tw/news_detail2.aspx?icuitem=63243 瀏覽日期：2007/3/21 17 「行政院金融監督管理委員會組織法草案說帖」，參閱金管會網站http://www.fscey.gov.tw/news_detail2.aspx?icuitem=63244 瀏覽日期：2007/3/21

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http://www.fscey.gov.tw/news_detail2.aspx?icuitem=63243http://www.fscey.gov.tw/news_detail2.aspx?icuitem=63244

原本就應該受民意監督」以及「考量金管會的獨立性與公法人組織規範不完備」

等意見下，最後通過行政院所提的獨立部會，隸屬於行政院之下的版本（郭佩姍，

2005：84）。

表 3-7 歷次行政院金融監理機關一元化版本 邱正雄部長時期 許嘉棟部長時期 顏慶章部長時期

二級制 行政機關 公法人 組織型態 行 政 院 金 融 監 督

管 理 委 員 會 為 行

政機關；金融總局

為公法人

行 政 院 金 融 監 督

管理委員會 行 政 院 金 融 監 督

管 理 委 員 會 受 財

政部監督

組織彈性 金 融 總 局 因 其 為公法人，故組織得

因需要調整

以 立 法 院 通 過 之

組織法訂定之 因其為公法人，故

其 組 織 得 因 需 要

調整 委員產生方式 委 員 會 置 委 員 九

人，其中兩人由財

政 部 次 長 及 中 央

銀 行 副 總 裁 兼 任

之

委 員 會 置 委 員 九

人，其中兩人由財

政 部 次 長 及 中 央

銀 行 副 總 裁 兼 任

之

委 員 會 置 委 員 九

人，其中兩人由財

政 部 次 長 及 中 央

銀 行 副 總 裁 兼 任

之 經費來源 委 員 會 預 算 由 政

府編列支出，金融

總局向業者收取

特 定 支 出 由 向 業

者 收 取 及 政 府 撥

付 二 十 億 的 基 金

支應，餘由政府編

列支出

由 向 業 者 收 取 及

政 府 撥 付 二 十 億

的基金支應

移撥人員權益 移 撥 至 金 融 局 之人 員 辦 理 年 資 結

算

移 撥 人 員 之 改 任

換 敘 及 退 休 撫 卹

另以辦法定之

移 撥 人 員 辦 理 年

資結算

員額 依其規定 九 百 人 至 一 千 兩百人

依其規定

調查權 無 有 有 資料來源：李紀珠，2003：66。

根據行政院的構想，行政院對金融監督管理委員會的構想主要有六個方向

（楊瓊瓔，2004：138-140）：

（一） 組織功能獨立，新的監理機關採委員制及任期制，透過合議制及

任期保障，使政策形成更為周延，且職權之行使較具獨立性；另

規定委員應由相關機關代表及專業人士出任，委員具有同一黨籍

者，不得超過二分之一，委員須超出黨派之外，於任職其間不得

70

參加政黨活動或政治活動；委員會依法獨立行使職權，確保組織

功能更具獨立性。

（二） 制度運作的透明化，委員會對於金融機構違反法令之重大裁罰措

施規定應於適當時間對外公布說明，以逐步推動公開金融機構重

大訊息；另委員及相關協助辦理案件人員，應對本人極其相關利

害關係人案件，採取迴避原則以昭公信。

（三） 賦予金融監督管理委員會調查權職能以檢肅不法。金融市場為國

家經濟之權益，賦予該會及所屬機關調查執行之權能，故參照「稅

捐稽徵法」第三十條至三十二條及英、韓等國法例，授權賦予該

會及所屬機關調查權。

（四） 金融監督管理委員會採公務預算，另行成立金融監督管理基金，

充實金融監理經費，以提高金融監理效能。但在面對金融商品種

類、經營型態及資訊科技之快速更新的時代，行政院規劃，若是

因為受到政府預算之限制，無法即時配合情況需要進行各種監理

模式與專業之研究的話，可以從由金融業者所繳納的監理年費及

檢查費，併同行政規費等其他收入來源，設置專用基金，支應金

融監理部分特別用途。所設基金之收支、保管及運用，均依預算、

決算等相關法令受行政院、立法院及監察院之監督。

（五） 以委員會方式運作：委員會設委員九人，由行政院提請總統任命

之。其中主任委員一名，副主任委員兩名、委員六名，其中兩名

分別由財政部次長與中央銀行副總裁兼任。

（六） 制度運作透明化：對於金融機構違反法令之重大裁罰措施，應於

適當時間內對外說明，以逐步推動公開金融機構重大訊息。

在行政院確立金融監督管理委員會的性質與方向之後，行政院在行政院第

2727 次院會討論時，決議通過「金融監督管理委員會組織法」草案並送請立法

71

院審議，並在行政院第 2731 次院會中決議，要求財政部務必在立法院第四屆第

五會期中全力推動此法案通過。接著該法在 2001 年五月十八日於立法院通過一

讀，並決議送交法制及財政委員會審議，旋即於五月三十日由法制及財政委員會

聯席會議進行第一次委員會審查。

雖然張俊雄當行政院長時，要求財政部務必於第四屆第五會期優先完成金管

會組織法的立法，但是在第一次委員會審查之後，因為本屆會期所餘時間不足，

故該項草案並沒有在該會期完成立法。而在第四屆第六會期開議後，法制與財政

委員會才進行第二次審查，會中審查完畢並決議送立法院院會，但因為第五屆立

法委員選舉在即，且又加上需審理下年度預算，故本草案在第四屆會期的進度便

停留於此。接著因為立法院「屆期不連續」的原則，故行政院又於 2002 年五月

第五屆立法院開會時重新提案審議，再進行一讀與送交法制及財政兩委員會審

查。但是此草案卻一直沒有正是排入委員會會院會議程，直到 2003 年七月之際，

立法院召開立法院第五屆第三會期院會第一次臨時會，會中朝野黨團進行政治協

商，在協商的第二點決議中將「公民投票法」、財經六法以及「行政院金融監督

管理委員會組織法」逕付二讀。並於七月九日及十日兩天進行黨團協商，旋即於

十日當天進行二讀、三讀完成立法程序之後由總統公布，並訂於 2004 年七月一

日為金管會正式運作之日。

金融監督管理委員會於 2004 年 7 月 1 日正正式掛牌運作之後，象徵了台灣

金融監理一元化的開始。原有協助財政部進行金融檢查的中央銀行以及中央存款

保險公司也停止金融監理職權。在新的體制中，財政部失去政策制訂權，未來僅

做國家相關財政工作。而總攬國內貨幣與外匯的中央銀行則仍為貨幣政策與其相

關業務之主管機關，為了保有對金融機構有某種程度的管理權，以免以後央行提

出的貨幣政策國內金融機構不買帳，央行保留了貨幣、信用及外匯等業務專案金

檢的權力。然而中央銀行總裁彭淮南在 7 月 2 日修改「金融業務要點」中，卻把

央行的專案金檢權擴及到證券商、保險公司。在金管會成立之後，央行已經不再

具備執行一般金融檢查的權力，只保留專案金檢的權力。央行的專業金檢被認為

是「備而不用」的，也就是說在新增對證券商與保險公司的金融檢查權，央行只

有「必要」時才會動用，但是「必要」的時機點認定不免容易產生混淆，也容易

72

產生金管會與央行對金融檢查權的爭議。

而在「金融監督管理委員會組織法」通過之後，中央存款保險公司從原本的

主管機關為財政部18轉為金管會所下轄。原本財政部所定的「財政部委託中央存

款保險公司檢查基層金融機構業務辦法」宣布廢止，而依據「行政院金融監督管

理委員會組織法」第二條、第三條及第四條，行政院於 2004 年六月間以公函的

方式將五十一項法律、一百六十一項法規命令共計涉及二百一十二項包括存款保

險、銀行、保險等原本屬於財政部主管的事項全部移轉至金融監督管理委員會，

中央存款保險公司也變成為金管會所轄，其角色變成「單純的保險公司」，主要

負責停業的要保金融機構的現金賠付與資產處理工作。金融監理一元化之後的金

融監理架構如圖 3-2 所示：

圖 3-2 金融監理一元化之後的金融監理架構圖

資料來源：金管會，2007，參考網址：

http://www.fscey.gov.tw/ct.asp?xItem=1833573&CtNode=2120&mp=2。瀏覽日期：2007 年 3 月 21

日。

18 中央存款保險公司依照「存款保險條例」第二條之定義其主管機關為財政部。

73

http://www.fscey.gov.tw/ct.asp?xItem=1833573&CtNode=2120&mp=2

二、成立過程中的爭議

「金融監督管理委員會組織法」在朝野協商時，最大的爭議點在於在野黨堅

持金管會的委員應以政黨比例方式產生以及金管會委員必須經由立法院同意後

才可任命。但是執政黨立委及行政院、財政部的立場認為目前連行政院長任命都

不需經立法院同意，為何獨獨金管會委員需要立法院同意，故執政黨立委堅持不

讓步。且如果金管會委員依照政黨比例產生的話，將增加政黨對金融產業的政治

影響力，使得原本是「專業」的政策規劃或監理到最後可能會向「政治勢力」低

頭。經由政黨推薦委員的方式，除了使得金融監督管理委員會成為另一個政治的

角力場域之外，更有損其獨立性，也造成了對金融專業的傷害。這些爭議到最後

經由朝野協商之後，在野黨立委同意讓步，不再堅持需以政黨比例方式產生金管

會委員以及需經過立法院同意之後，金融監督管理委員會組織法才得以通過。而

在金管會成立之後，對於其組織的定位以及有無政策制訂權也有一些爭議存在，

以下就接著闡述金管會的組織及政策制訂權爭議。

（一）、組織定位爭議

金管會在成立的過程中，其組織架構及定位一直引起不少爭議，「金融監督

管理委員會組織法」從起草到立法完成，歷經了不少任財政部長才得以完成。金

管會的組織架構更從二級制到一級制，公法人到行政機關等都曾經規劃過。若是

參照其他國家中對於單一金融監督管理機關的性質來看，屬於政府機關與公法人

的各占約一半比例，在機關隸屬關係上，則多半在財政部之下，採二級制的則只

有韓國而已（見表 3-8）。

表 3-8 各主要國家單一金融監理機關之定位 機關性質 隸屬於 首長或委

員會制 一級或二

級制 法律提案權

英國 公法人 透過財政部向國會負責

委員會制 一級制 由財政部提出

韓國 政府機關 總理府 委員會制 二級制 洽財經部同意，由財政部

長提案 日本 政府機關 內閣 首長制 一級制 有

74

新加

坡 公法人 財政部 首長制 一級制 無

加拿

大 政府機關 首長應定期向財

政部長報告，但

獨立行使職權

首長制 一級制 無

澳洲 公法人 定期向財政部長報告

首長制 一級制 無

挪威 政府機關 財政部 委員會制 一級制 無 丹麥 政府機關 經濟部 委員會制 一級制 無 瑞典 政府機關 財政部 委員會制 一級制 無 德國 公法人 財政部 總裁及管

理委員會 一級制 無

奧地

利 公法人 獨立機關 雙首長制 一級制 有

資料來源：李紀珠，2003：51-70。

在國際貨幣基金會（IMF）於 2000 年發表的金融監理工作報告《Issue in

theUnification of Financial Sector Supervision》中即認為，不論採取一元或多元

化的監理模式，有效的金融監理應符合下列原則（Abrams&Taylor，2000：5-8）：

1. 目標、責任明確（Clear Objectives）

2. 職權、預算獨立（Independence and Accountability）

3. 資源足夠（Adequate Resources）

4. 有效執法（Effective Enforcement Powers）

5. 監理的周延性（Comprehensiveness of Regulation）

6. 成本效率規則（Cost Efficient Regulation）

7. 有 效 的 標 準 和 產 業 結 構 （ The Effectiveness Criteria and Industry

Structure）

根據 IMF 所提出的有效監理原則，監理模式優劣不在於監理體制的多元或

75

一元，而在於是否能夠達到有效監理為最大目標。因此不論機關屬於何種屬性，

最重要的是有否達到有效金融監督管理為最大的原則。台灣的金融監督體系採取

的是一元化的監理，在金融監理機關的組織上採取委員制及任期保障制度；依照

行政院金融監督管理委員會組織法第八條的規定，金管會共設九位委員，其中一

人為主任委員，二人為副主任委員，採任期交錯制，寄望透過這樣的制度可減少

外界的干預並維持適當的獨立性，使得政策的形成與執行更為周延並符合公共利

益。在政府體制上，金管會是隸屬於行政院之下的獨立行政機關，但是其機關首

長必須向立法院為其所管之政策及業務報告，金管會的機關預算亦須經立法院審

議。

（二）、政策制訂權爭議

雖然當初在政府組織改造計畫中，將金管會與公平會、中選會及國家通訊傳

播委員會歸類為獨立機關，最後也是依照這樣的定位由立法院三讀通過。但是依

照行政院所制訂之「獨立機關建制原則中的獨立機關設置條件」第二點規定19，

獨立機關應僅負責提供管制性或調查性的公共服務，不宜兼負政策諮詢或政策協

調統合之功能。不過依照「金融管理委員會組織法」第四條規定，金管會的權限

除了金融監督、管理及檢查事項之外，尚還擁有金融制度及監理政策等法令之擬

訂、修正及廢止的權力，金管會的政策制訂權顯然和獨立機關的建制原則有了衝

突疑義的地方，尤其在「中央行政機關基準法」於 2004 年 6 月 11 日修正通過後，

這樣的衝突更有法制上的爭議。

若我們參照表 3-9，則從中可以看出，雖然大部分國外的單一金融監理機關

都無法律提案權，但是仍有幾個國家有的單一金融監理機關擁有政策制訂的權

力，因此獨立的金融監理機關有無政策制訂權可說沒有一個一致的確切依循標

準。而在台灣方面，雖然目前在通過的金管會組織法中，金管會擁有政策的制訂

19 「獨立機關的建制理念與原則」， 參見http://www.president.gov.tw/2_special/innovation/t6-5-1.html 瀏覽日期：2007/3/26

76

http://www.president.gov.tw/2_special/innovation/t6-5-1.html

權，但是在行政院研考會提出的政府組織改造方案中，行政院研考會則研擬將金

管會的政策制訂權予以取消，其理由則是20：

1. 依中央行政機關組織基準法（以下簡稱基準法）第 3 條規定，獨立機關係指

依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮

監督之合議制機關。另基準法第 35 條第 2 項規定，基準法公布後，現行各

機關之組織法律或其他相關法律，與本法規定不符者，由行政院限期修正。

2. 所謂獨立機關，進一步言，除必須具有獨立行使職權之特性外，依行政院通

過之「獨立機關建制原則」規定，獨立機關係為執行特別需要專業化、去政

治化或必須充分顧及政治及社會多元價值之公共事務而創設，因此主要是負

責提供監理性、管制性、裁決性或調查性之公共任務，不宜負責政策制定或

政策協調統合之功能。

3. 依中央行政機關組織基準法規定，獨立機關是採委員會合議制，委員有一定

的任職期限，因係獨立行使職權，不受行政院之指揮，因此若具政策制定權，

將會造成政策責任無法釐清與迅速課責的重大問題，所以，獨立機關應僅負

責所主管監理、管制、裁決或調查等面向，其他面向仍宜屬行政院金融政策

主管機關。

4. 現行金管會之組織設計並非完全符合基準法所定之獨立機關運作內涵，同

時，依據金管會組織法第 30 條有關於本法施行之日起二年內完成該會所屬

機關之組織法律立法程序之規定，因此，現行金管會以及以暫行組織規程運

作之所屬 4 個機關組織將配合基準法精神及行政院組織改造方向，重新檢視

組織職掌，使其更為符合獨立機關之建制要件。

20 「金融政策之歸屬」，參見http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=16348&ctNode=6083 瀏覽日期：2007/03/26

77

http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=16348&ctNode=6083

根據金管會的官員表示，這個政策制訂權若一旦被收回，對於金管會的金融

監理功能影響頗大，將涉及到整個組織架構的重整，其指出：

如果說金管會的政策制訂權被收回的話，那對金管會的功能將造成滿大的影

響，因為一旦「政策制訂權」被收回的話，整個金管會的功能也只剩下檢查局

的金融檢查功能而已。在金融政策方面，如銀行轉投資、金控轉投資方面的相

關監理法規規範就回歸到財政部所轄。一旦金融政策制訂與執行回歸到財政部

之後，對於金管會的銀行局、證期局、保險局而言，將無法制訂一些關於金融

監理的法規，一旦無法制訂這些法規那麼這些局處的功能將大為限縮。現在在

金融監理或者是金融檢查方面可說是相輔相成：現在政策制訂權在金管會的好

處是這樣的，現在金管會在監理過程中發現到啥麼問題時，可以就相關問題馬

上修訂監理檢查法規以及相關行政處分，可以馬上收到遏阻與管理上的效率，

因此擁有政策制訂權對我們來說是非常方便的，但是現在如果說一旦被收回去

的話，那麼我們整個金融監理的效率馬上會受到影響，可能在發現問題與解決

問題之間存有比較長的時間落差(訪談稿：1)。

雖然面對行政院研考會對金融政策之歸屬的理念差異，金管會現今擁有的政

策制訂權將移交給財政部，但是此項權力的移交則要透過立法修訂的過程，若就

制度普遍存在「路徑依賴」的觀點以及現在立法院的生態來看，此項法制上的爭

議預期短時間內將不會有任何改變，也就是說金管會在短期間內依然會擁有金融

政策制訂的權力。

第三節、金管會組織結構

依照金融監督管理委員會組織法第二條的規定，金管會主管金融市場及金融

服務業之發展、監督、管理及檢查業務。其中所稱金融市場包括銀行市場、票券

市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金

融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券

業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業。因此在獨立行政機關

的基礎上，為了有效執行這些金融監理權限，金管會總共由委員會、銀行局、證

券期貨局、保險局、檢查局等主要業務單位所組成，如圖 3-3：

78

圖 3-3 行政院金融監督管理委員會組織架構圖 資料來源：金融監督管理委員會網站（2007）

http://www.fscey.gov.tw/ct.asp?xItem=1833573&CtNode=2120&mp=2

在金管會的組織中，銀行局、證券期貨局及保險局都是分別從財政部的金融

局、證券暨期貨管理委員會及保險司中移轉過來的，其原本單位所屬員工亦經行

政院專案核准一起移撥給金管會21。金管會成立之後的組織架構方式， 幾乎和

財政部之前所屬的金融管理行政機關一致（圖 3-4），造成雖然金融監理體系呈現

一元化的態勢，但是其金融監理工作仍然依照「機構別」的監督管理方式，這種

「換湯不換藥」的方式，僅僅只是把原有的財政部所屬機關改成金管會下轄組織

機關而已，對於原有的金融監理體系缺失依然不會獲得有效的改善。這樣以「機

構別」而非採用「功能別」的金融監督管理模式，在面對現今瞬息萬變的金融情

勢，將無法有效的監督管理大型金融財團，若無法有效管理，那麼這樣的制度改

革模式將失去意義。

21 惟中央銀行與中央存款保險公司移撥的人員，另依照「中央銀行及中央存款保險公司現職金融檢查人員轉任行政院金融監督管理委員會及所屬機關比照改任官職等級及退撫事項辦法」移交

給金管會。

79

http://www.fscey.gov.tw/ct.asp?xItem=1833573&CtNode=2120&mp=2

圖 3-4 金融產業主管機關移轉變化圖

資料來源：楊瓊瓔，2004：157。

一、人員組成

依照金管會組織法第三十條的規定，金融監督管理委員會其員額上限為 910

人，但是金管會剛成立時，由原有財政部金融局等機關移交過來實際到位人數只

有 276 人，原來在央行、中央存保公司等機關任職的金融檢查人員轉任到金管會

則有 335 人（如表 3-9）。雖然嗣後金管會陸續將金融檢查人員擴充到五百餘人，

但是這樣的人員組成依然無法改善因金檢人力不足所造成的金融監理失靈的狀

況。

表 3-9 金管會成立時移交人員員額 移撥機關 轉任 借調 合計 財政部 0 0 0 財政部(保險司) 7 0 7 金融局 28 0 28 證期會 3 0 3 中央銀行 18 37 60(含空缺移撥 5 人) 中央存款保險公司 127 16 143 小計 241 行政院核增人力 35

276

央行、金融局、保險司、

中央存保公司等金融檢

查人員

335

資料來源：作者自行整理。

80

針對金融檢查人員不足的問題，金管會委員吳琮璠曾提出可以依照「行政院

金融監督管理委員會組織法」第三十三條的規定22，將該法中可允許金管會聘用

外部非公務人員的名額，通通以約聘的方式招募會計師並提供訓練後以補足金融

檢查能力（工商時報，2004a），但是這樣的建議，和第三十三條中所欲招募「專

門研究之資深人員」協助金管會的研究發展功能將會有所抵觸，因此這樣的行政

措施倘若真予以施行，將會產生法令疑義。

二、委員會

金融監督管理委員會採取委員制及合議制的精神，由九位金管會委員組成委

員會，每位委員有任期保障，九位金管會委員中主委一人，副主委兩人。委員每

週開會一次，主要是審議金融制度與法律命令案、重大金融監督管理措施及處分

案、委員提案及依法由委員會議議決事項等，其決議必須有全體委員三分之二以

上出席，出席委員過半數之同意的過半數才可做成決議。金管會組織法規定，將

主任委員和副主任委員外的六位委員任期錯開，每兩年更動三位委員（見表

3-10），以利經驗的累積與傳承，同時為維持金管會的獨立性，委員會中同一黨

籍的委員不可超過三分之一，並於任職期間不得參與政黨活動，以維持委員做決

議的獨立性。

表 3-10 金管會委員任期表 金管會委員 任期 連任 任命方式

主任委員 任期四年 得連任一次

政務副主委任期四年 得連任一次 副主任委員

常務副主委為國家文官 不受任期限制

委員 任期四年（每兩年更動三人）

任滿得連任一

次

由行政院院長

提請總統任命

之

資料來源：金融管理委員會組織法第八條。

22第三十三條 本會及所屬機關因業務需要，得依聘用人員聘用條例之規定，聘用對衍生性金融

商品、資產證券化、投資銀行、融資性租賃、期貨、精算及資訊科技等有專門研究之資深人員六

十人至一百人。

81

三、主要行政單位

金管會下設四處，分別是綜合規劃處、國際業務處、法律事務處及資訊管理

處，四室分別為秘書室、人事室、會計室、政風室，以及四個局，各有其執掌，

其中最重要的就是銀行局、證券暨期貨局、保險局及檢查局。這四局是金融監理

機構最主要的機構，分別從財政部、中央銀行與中央存款保險公司的金融檢查部

門整併過來。

金管會依照「金融監督管理委員會組織法」第二十六、二十七、二十八條成

立了銀行局、證券期貨局及保險局，這三個機關都是由財政部的機關移轉過來

的，銀行局其掌理銀行市場、票券市場及銀行業之監督、管理及其政策、法令之

擬訂、規劃、執行等。證券期貨局掌理證券、期貨市場及證券、期貨業之監督、

管理及其政策、法令之擬訂、規劃、執行等。保險局則掌理保險市場及保險業之

監督、管理及其政策、法令之擬訂、規劃、執行等。這些機關所主管的業務，大

都和其在財政部所轄時一樣，只不過現在把這些機關遷移至金管會底下合署辦公

而已。

金管會真正創新成立的機關是依照「金融監督管理委員會組織法」第二十九

條成立的檢查局。根據組織法第二十九條的規定，檢查局掌理金融機構之監督、

檢查及其政策、法令之擬訂、規劃、執行等。其主要任務就是辦理金融控股公司、

銀行業、證券業、期貨業及保險業等金融機構之金融檢查業務，而在執行金融檢

查業務時，根據金管會組織法第五條的規定，有調查、調閱、搜索、通知備詢及

行政處分權可資運用。

82

第四節、小結

在本章節的分析中發現，金融監理制度存在著「路徑依賴」的特徵，金融監

理制度的發展雖然由多元監理往一元監理方向進展，但是中央銀行卻仍然保有專

案金檢權，農業金融體系仍屬金融監理制度之外。而過往「機構別」的金融監理

方式，並沒有因為金管會的成立而有改善，依然承繼著過去對金融產業監理的樣

貌；而在法規方面，只看到金融監理制度的改革，但是舊有的銀行法、證券法等

相關法規卻沒有同步變革，使得金融監理機構一樣採「機構別」的監理方式之外，

其適用法規也依循過往的法規，這種型態使得金融監理制度的改革未竟全功。

金管會在成立過程中的政治爭議，也將影響其自主性與能力的大小，行政院

一方面掌握金管會委員的任命權，一方面又要收回金融政策的制訂權。面對這樣

的爭議，金管會在和行政院的互動過程中，其自主性與能力將受到行政院極大的

影響。

83