PRIVATNO-JAVNO PARTNERSTVO U SRBIJI

U meunarodnoj praksi, javno-privatno partnerstvo definie se kao oblik saradnje izmeu

privatnih i javnih partnera koji zajedno rade na implementaciji investicionih projekata i pruanju

javnih usluga.1 Prema definiciji Meunarodnog monetarnog fonda,2 radi se o ugovornim

odnosima u okviru kojih privatni sektor preuzima obezbeivanje infrastrukture i usluga, koje je

tradicionalno obezbeivala javna uprava, a Svetska banka3 precizira da se projekti javno-

privatnog partnerstva odnose na investiranje i pruanje usluga, koje tradicionalno prua javni

sektor, pri emu privatni sektor preuzima veliki deo rizika, a javni sektor zadrava vanu ulogu u

obezbeivanju usluga ili preuzimanju znaajnih rizika projekta. Evropska komisija4 javno-

privatno partnerstvo definie kao prenos sprovoenja i finansiranja investicionih projekata s

javnog sektora na privatni sektor.

Na slian nain javno-privatno partnerstvo definisano je i u naem pozitivnom pravu.

Tako, prema odredbama Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama5, javno-privatno

partnerstvo predstavlja dugoronu saradnju javnog6 i privatnog partnera radi obezbeivanja

finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili odravanja infrastrukturnih i drugih

objekata od javnog znaaja i pruanja usluga od javnog znaaja, a moe biti institucionalno ili

ugovorno,7 kao i koncesija kao poseban oblik ugovornog javno-privatnog partnerstva. 1Mr Ljiljana Brdarevi, Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno privatna partnerstva, Prirunik za lokalne vlasti, izraen u okviru USAID

Projekta odrivog lokalnog razvoja, objavljen na: http://www.lokalnirazvoj.rs/assets/files/LOKALNA%20INFRASTRUKTURA.pdf, str. 5. 2

IMF Public Private Partnership, Prepared by the Fiscal Affairs Department (In consultation with other departments, the World Bank, and the Inter-American Development Bank), Approved by Teresa Ter-Minassian, March 12, 2004, str. 3. i 4, objavljeno na: http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf

3Navedeno prema: A World Bank Resource for PPPs in Infrastructure, objavljeno na: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/.

4 The EPEC (European PPP Expertise Centre), PPP Guide, str. 1, objavljeno na http://www.eib.org/epec/g2g/intro2-ppp.htm.

5 Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama ("Slubeni glasnik Republike Srbije", br. 88/2011).

6 Javni partner moe biti Vlada, u ime Republike Srbije, Vlada autonomne pokrajine i skuptina jedinice lokalne samouprave po poslovima iz

njihove nadlenosti i javno preduzee, ako je posebnim propisima za to ovlaeno. 7

lan 7 Zakona. Prema lanu 9. Zakona, institucionalno javno-privatno partnerstvo ostvaruje se u okviru zajednikog privrednog drutva kao nosioca realizacije projekta, iji lanovi su javni i privatni partner. Ovaj odnos moe se ostvariti kroz zajedniko osnivanje novog privrednog

Sve vea potreba za izgradnjom nove javne infrastrukture i ulaganje u dobra u optoj

upotrebi, kao i za obezbeivanjem kvalitetnih usluga od opteg interesa u uslovima nedovoljnih

budetskih sredstava ukazala je na potrebu optimizacije efikasnosti, delotvornosti i

ekonominosti korienja budetskih sredstava (vea vrednost za uloeni novac) i dovela do

porasta tranje za privatnim izvorima finansiranja ovih projekata.8

Osnovni elementi koncepta javno-privatnog partnerstva su jasna alokacija odgovornosti,

podela rizika i dug rok trajanja partnerstva. Podela rizika omoguava da svaki od partnera

preuzme rizik kojim moe da upravlja na najadekvatniji nain,9 ime se postie vea efikasnost

ovih projekata. Koncept javno-privatnog partnerstva oslobaa javnog partnera dobrog dela

trokova koje bi inae morao da snosi i smanjuje problem fiskalnog pritiska, a istovremeno mu

omoguava da koristi upravljake, tehnike, finansijske i inovativne sposobnosti privatnog

partnera10.

Koncept javno-privatnog partnerstva, koji se prvi put pojavljuje u naem pravnom

sistemu, predstavlja bolju opciju od dosadanjih modela finansiranja investicija (npr.

zaduivanje u inostranstvu, korienje sredstava Nacionalnog investicionog plana, finansiranje

od strane javnih preduzea ili direktno iz budeta), koji su se pokazali kao nedovoljno efikasni.

Do donoenja Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, ova oblast bila je

ureena mnotvom pojedinanih propisa, s tim to kljuna pitanja nisu bila regulisana na

odgovarajui nain. Pre ovog zakona, na republikom nivou bilo je par neuspelih pokuaja

drutva ili sticanje vlasnikog udela, odnosno dokapitalizaciju postojeeg privrednog drutva. Ugovorno javno-privatno partnerstvo regulisano je lanom 8. Zakona, a nastaje zakljuenjem ugovora izmeu javnog i privatnog partnera (javni ugovor), kojim se u cilju realizacije projekta javno-privatnog partnerstva ureuju meusobna prava i obaveze ugovornih strana, a iji sadraj je ureen lanom 48. Zakona. Prema lanu 10. Zakona, koncesija je poseban oblik ugovornog javno-privatnog partnerstva kod koga je ugovorom ureeno komercijalno korienje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u optoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanje delatnosti od opteg interesa, a koje javno telo ustupa domaem ili stranom licu na odreeno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaanje koncesione naknade, pri emu privatni partner

snosi rizik vezan za komercijalno korienje predmeta koncesije.

8 Iz obrazloenja Predloga zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, objavljenog na http://www.parlament.rs//-

/---11--2008.1533.html. 9 lan 7. Zakona.

10 Prema l. 7. Zakona, privatni partner ima obavezu da od javnog partnera preuzme projektovanje, izgradnju, odnosno rekonstrukciju javne

infrastrukture, uz jednu ili vie obaveza, kao to su: finansiranje, upravljanje i odravanje u cilju pruanja usluga od javnog znaaja krajnjim korisnicima iz okvira nadlenosti javnog partnera, ili u cilju obezbeivanja neophodnih preduslova javnom partneru za pruanje usluga od javnog znaaja iz okvira njegovih nadlenosti, ili pruanje usluga od javnog znaaja iz okvira nadlenosti javnog partnera krajnjim korisnicima.

javno-privatnog partnerstva zasnovanog na Zakonu o koncesijama,11 koji je predviao

komplikovanu i dugotrajnu proceduru dodele koncesije. U praksi ovaj institut nije dao eljene

rezultate od pet zakljuenih ugovora o koncesiji u oblasti rudarstva i izgradnje autoputeva,

samo jedan je ostao na snazi koncesija data multinacionalnoj kompaniji Rio Tinto za

eksploataciju i istraivanje bornih ruda,12 dok su preostala etiri ugovora raskinuta. Brojni

potencijalni projekti uopte nisu realizovani ili su zapoeti, a nisu okonani (npr. postupak

dodele koncesije za deponiju u Vini obustavljen na neodreeno vreme). Neuspeno su zavreni

tenderi za koncesije za izgradnju autoputa Horgo Poega i terminala za prtljag na

Beogradskom aerodromu13. Sve u svemu, do sada koncesije i javno privatna partnerstva nisu

zaivela na republikom nivou.

Na lokalnom nivou, investicije privatnog sektora u infrastrukturu vrene su u skladu sa

Zakonom o komunalnim delatnostima iz 1997. godine,14 koji je davao mogunost da se

obavljanje komunalne delatnosti poveri drugom preduzeu.15 Ovaj Zakon predstavlja temelj

veine javno privatnih partnerstava koja funkcioniu na nivou lokalne samouprave u Srbiji, a

najvie ih je u sektoru odravanja istoe i upravljanju otpadom. To su, na primer, A.S.A. Kikinda

d.o.o, kao javno-privatno partnerstvo strane kompanije A.S.A. u vlasnitvu panskih investitora i

Skuptine optine Kikinda, A.S.A. Vrbak, odnosno A.S.A. Eko d.o.o, kao javno-privatno

partnerstvo iste strane firme sa grupom optina iz umadije (institucionalni oblik javno-

privatnog partnerstva) i TROJON&FICHER EKO - meovita srpsko-nemaka kompanija, kojoj su

optine agubica, abari, Malo Crnie, MZ Rabrovo (Kuevo) i Smederevska Palanka poverile

obavljanje komunalne delatnosti sakupljanja i odlaganja vrstog otpada.16

11

Zakon o koncesijama ("Slubeni glasnik Republike Srbije " br. 55/2003).

12 Komentar Zakona o javno privatnom partnerstvu i koncesijama Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 88/2011, Paragraf lex.

13 Isto.

14 Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 16/97 i 42/98. 15 l. 8, l. 11. st. 2, l. 12, l. 27. i l. 28. st. 2. Zakona.

16Milisav Aleksi , Karakteristike strukture nekih javno privatnih partnerstava u oblasti upravljanja vrstim otpadom u Srbiji, prezentacija

odrana u okviru Programa podrke razvoju infrastrukture lokalne samouprave, odranog 17. i 18. juna 2009. u okviru MISP projekta (Municipal Infrastructure Support Program), finansiran sredstvima Evropske unije - waste-environment.vin.bg.ac.rs/dvd/ppt_srp/9.ppt.

Do sada je priliv privatnog kapitala zabeleen najvie u sektorima koji zahtevaju manje

investicije (kao to su usluge parkiranja ili upravljanja vrstim otpadom), jer su finansijska

ulaganja najmanja (do 40 miliona evra), a najmanji je i rizik17. Najvee investicije zahtevaju

sektori vode i kanalizacije (prema nekim procenama, za Beogradski vodovod i kanalizaciju je

potrebno obezbediti investiciju od ak 987 miliona evra).18

to se tie trenutnog svetskog trenda javno privatnih partnerstava, najvie ovakvih

projekata je u oblasti saobraaja i puteva, izgradnje mostova, sportskih hala i telekomunikacija.

Kod nas jo uvek ne postoji znaajnija praksa u pogledu projekata javno-privatnog

partnerstva, s obzirom na to da je Zakon o javno-privatnom partnerstvu stupio na snagu u

decembru prole godine. Moda najpoznatiji projekat javno privatnog partnerstva za sada se

sprovodi u oblasti javnog prevoza u Beogradu (Sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima u

javnom prevozu u Beogradu popularni Bus Plus). Iako se formalno ne radi o projektu javno-

privatnog partnerstva, s obzirom da je zasnovan na ugovoru zakljuenom pre stupanja na snagu

Zakona o javno-privatnom partnerstvu,19 u ovom projektu sutinski je ostvaren partnerski

odnos karakteristian za javno-privatno partnerstvo. Naime, Grad Beograd, Direkcija za javni

prevoz, zakljuila je sa najpovoljnijim ponuaem na tenderu20 ugovor o uspostavljanju i

obezbeenju funkcionisanja sistema za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom prevozu,

prema kome privatni partner ima obavezu da obezbedi predmetni sistem, obezbedi distribuciju

karata i kontrolu njihovog korienja u vozilima javnog prevoza, a kao naknadu za to ima pravo

na procentualno uee u prihodu od prodatih karata.21

17

Komentar Zakona o javno privatnom partnerstvu i koncesijama. 18

Mr Ljiljana Brdarevi, Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno privatna partnerstva, Prirunik za lokalne vlasti, u okviru USAID Projekta odrivog lokalnog razvoja, str. primeri VII i VIII, koji citiraju Upravu za vode Grada Beograda. 19

Ugovor je zakljuen septembra 2010. godine, a Zakon je stupio na snagu krajem 2011. godine. 20

Meunarodni konzorcijum koji predvodi kompanija Apex Solution Technology d.o.o Beograd. 21

http://www.busplus.rs/index.php

Oekuje se da e Vladina Komisija za javno privatno partnerstvo, koja je osnovana u

februaru ove godine22 sa zadatkom da prua strunu pomo pri realizaciji projekata javno-

privatnog partnerstva i koncesija u svakom sluaju doprineti razvoju ovog koncept i kod nas.

Maja Dobri

Institut za pravo i finansije

22

Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo (Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 13/2012).