condiciones institucionales y capacidad de gobierno (local) para el desarrollo humano
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CONDICIONES INSTITUCIONALES Y CAPACIDAD DE GOBIERNO
(LOCAL) PARA EL DESARROLLO HUMANO
Alex Ricardo Caldera Ortega
Universidad de Guanajuato.
Introducción
En este trabajo se aborda el tema de las condiciones institucionales para el desarrollo
humano, pero particularmente se concentra en las instituciones políticas a partir de las
cuales actúan los gobiernos, generan incentivos, rutinas o establecen restricciones para una
acción pública en la consecución de objetivos sociales valorados. Se ha resaltado la
relevancia del ámbito local, pues en este espacio de interacción social se encuentran las
condiciones idóneas para conseguir un esquema de gobernanza democrática, y así obtener
objetivos sociales de impacto en el desarrollo humano en poco tiempo y de forma
sostenible.
Al gobierno local se le considera el principal actor estratégico aún en medio de un
proceso de gobernanza democrática, ya que es quien tiene las posibilidades de
acercamiento, articulación, y coordinación de los demás actores del desarrollo, ya sea
provenientes del ámbito económico o social. El gobierno puede ser capaz de facilitar el
diseño de reglas y condiciones institucionales para la participación, el diálogo, la
deliberación y el consenso entre ellos. En lo particular se resalta y describe el concepto de
capacidad institucional del gobierno, entendido como la posibilidad de emprender y
promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de
cooperación, corresponsabilidad y legalidad.
Al llevar al ámbito de México estas reflexiones, se analiza el caso de los gobiernos
municipales. Desde una perspectiva que repasa sus fortalezas y debilidades institucionales
para hacer frente a los retos del desarrollo dentro de un marco democrático (Cabrero 2004,
Cejudo y Zabaleta 2009, Merino 2007), se da cuenta de una agenda de reformas políticas en
éste orden de gobierno con la idea de incrementar la capacidad del gobierno local mexicano
para incidir, junto con otros actores estratégicos, en el diseño e implementación de políticas
que impacten directamente en el desarrollo humano.
Da la idea de gobernanza democrática a la de capacidad institucional del
gobierno
A la gobernanza democrática hay que entenderla como “el conjunto de mecanismos,
procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus
diferencias” (PNUD, 1997, pág. 9). La gobernanza es un concepto descriptivo que se
refiere al proceso directivo de la sociedad pero que en esencia trata de dar cuenta de la
transformación reciente de la esfera pública donde el Estado ha perdido centralidad y
hegemonía, dando paso a otros actores provenientes de la economía y la sociedad civil.
La propia literatura politológica ha generado dos enfoques, el primero que se
concentra en la capacidad del gobierno (posición estadocéntrica), en donde el interés ha
estado ubicado en los arreglos institucionales para que las estructuras político-
administrativas respondan a las demandas sociales y económicas, y la segunda, la cual
puede ser etiquetada como sociocéntrica donde el foco de la investigación ha sido la
coordinación y el autogobierno expresadas como red de políticas o ciertos asociacionismos
entre actores extraestatales alrededor de ciertos temas públicos. Lo cierto es que Estado, y
por el ende el gobierno, ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza. Sin embargo,
el interés sigue siendo el cómo las instituciones políticas pueden mantener el rol directivo
de la sociedad a pasar de los desafíos internos y externos al Estado (Pierre, 2000).1
En la estrategia metodológica de análisis e intervención en el ámbito local para
impactar en el desarrollo humano que aquí se propone conviene concentrase en la primera
perspectiva cuando se trata de generar las condiciones institucionales para el desarrollo
humano, ya que poner la atención en la capacidad institucional del gobierno en un primer
término ayuda a ubicar las fortalezas y debilidades del principal actor estratégico del
1 Esto es así porque a fin de cuentas las instituciones políticas tienen la función de regular el conflicto propio
de toda sociedad en el proceso de toma de decisiones colectivas e inducir la cooperación entre los actores.
territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad institucional del actor
gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que se refiere a las
capacidades institucionales de una sociedad para generar dirección, coordinarse y movilizar
recursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa (en grados diferentes de
conflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desiguales
capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia de dichos
objetivos.
Al sustantivo gobernanza se le incluye el adjetivo “democrático” porque
normativamente se espera que las formas sean más horizontales y colaborativas entre el
gobierno y los actores extragubernamentales, los procesos sean más transparentes y
accesibles a los ciudadanos y sus efectos sean de impacto para el desarrollo humano2.
Efectivamente el concepto de capacidad institucional del gobierno es más
restringido que el de gobernanza, ya que el primero hace referencia al patrón del ejercicio
gubernamental configurado a partir de ciertos diseños institucionales, prácticas y recursos
que le posibilitan o impiden obtener ciertos resultados. Es la atención en los recursos de
autoridad, coactivos, administrativos, económicos e informativos (o deliberativos) que el
gobierno —en su calidad de actor estratégico— utiliza para realizar los objetivos que se han
considerado de valor social. Si bien el concepto de gobernanza se concentra más
ampliamente en el sentido y capacidad de dirección general de la sociedad, en donde el
gobierno es un actor más entre otros en este proceso, es pertinente ubicar el análisis en esta
instancia analizando su arquitectura institucional y prácticas de gestión que generan
políticas públicas que seguramente tendrán efectos sobre el desarrollo humano.
Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recientemente por el
PNUD rebaza la aproximación gubernamental por que se es consciente de que “el
desarrollo local traspasa las barreras políticas administrativas tradicionales”, se ha
considerando prioritario fortalecer las capacidades de los gobiernos nacionales y locales
2 Incluso se habla de “nueva gobernanza” cuando el patrón de gobierno adquiere formas eslabonadas más
horizontales, interactivas y asociativas; y se identifica a la “vieja gobernanza” con una forma más jerárquica y
centralizada de ejercer el gobierno de la sociedad (Aguilar, 2006). La gobernanza sin adjetivo no denota por sí
misma la idea de un gobierno más horizontal, colaborativo o cooperativo, sino que para que sea así deberá
configurarse precisamente como una gobernanza democrática.
para cumplir con sus objetivos, generando gobernabilidad y avanzando en el proceso de
descentralización (de Alba González & Álvarez, 2010, págs. 62-63).
Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad
institucional del gobierno se muestra en la acción y los resultados de gobernar, en el cómo
se usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se
trata de visualizar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas, que basadas en
el impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia
entre Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumentación, el
debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino,
Olvera, & Panfichi, 2006).
Al tomar en cuenta lo anterior, la gobernanza democrática estará determinada por la
arquitectura institucional del gobierno en dos sentidos. Por un lado, la existencia de
mecanismo que permita a los actores extragubernamentales hacerse llegar información que
genera la administración pública para actuar y participar en la formulación de políticas
públicas y evaluar sus resultados; y por otro, la posibilidad de la rendición de cuentas, ya
que un poder en democracia para que sea legítimo requiere que se controlado para no dar
lugar a la discrecionalidad.3 El control es importante, pero a la vez debe haber la suficiente
flexibilidad burocrática para asegurar niveles mínimos de gestión que posibiliten la
elaboración de políticas acordes con el mandato ciudadano y constitucional (Cejudo &
Zabaleta, 2009, pág. 7).
Las prácticas de gestión también son relevantes para la capacidad institucional del
gobierno, ya que estas son definidas como la “habilidad intrínseca de los gobiernos para
[…] desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e informático con el fin de
apoyar la aplicación de las políticas públicas”.4 Si bien la dimensión de la arquitectura
institucional permite tender los puentes entre la ciudadanía o demás interesados
3 Siguiendo a un grupo de investigadores mexicanos que se mueven más bien dentro del concepto de “calidad
del gobierno”, el control de la discrecionalidad es un principio normativo central de la caracterización de un
gobierno democrático, pues el comportamiento de toda burocracia no puede alejarse o desasociarse (es decir,
ser discrecional) de los objetivos que en un momento previo se definieron en la esfera política, donde a través
de cierto proceso político se formuló la decisión, incluso reflejando las preferencias de los ciudadanos ya sea
a través de ciertos representantes o la manifestación de una mayoría efectiva (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág.
6). 4 Definición de Patricia Ingraham en (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 15).
extragubermentales y el propio gobierno en un esquema democrático, la dimensión
propiamente administrativa y de gestión es la que asegura que los objetivos de gobierno y
las diferentes aspiraciones de la sociedad que se recogen en la agenda pública se conviertan
políticas, bienes o servicios. Los procesos de gestión esenciales son el financiero, el de
recursos humanos, el tecnológico-informático y el de la orientación estratégica del gobierno
(Cejudo & Zabaleta, 2009, págs. 15-16).
Comparto la idea de Luis F. Aguilar (2006, 68) cuando dice que la eficacia directiva
de la sociedad no se sigue (en automático) del hecho de haber dotado a “un gobierno de las
capacidades institucionales, fiscales, analíticas y administrativas necesarias”, sino que más
bien depende de los esquemas específicos de la acción que practica en la relación con los
diversos sectores de la sociedad —y que pueden tener la forma de mando, supervisión,
persuasión, disuasión, negociación, asociación, aplicación de la ley, etcétera— con el fin de
hacer suyos y materializar ciertos objetivos. En este sentido, en una democracia
consolidada, la capacidad de gobierno sería más bien la posibilidad de emprender y
promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de
cooperación, corresponsabilidad y legalidad… “la eficacia es resultado de esa capacidad”.5
En el apartado siguiente se analiza estas posibilidades para el caso de los gobiernos
municipales mexicanos.
Las potencialidades del fomento del desarrollo humano desde los municipios mexicanos
La perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los gobiernos locales han
ganado un margen de acción cada vez mayor para promover el desarrollo humano, sino que
considera que en la localidad se obtendrán resultados en este sentido más rápidamente y de
manera sostenible en el tiempo. La diferente capacidad de respuesta gubernamental a
demandas sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad institucional, puede ser una
variable clave para entender los desequilibrios del desarrollo humano entre regiones o
localidades (PNUD, 2009, pág. 49).
5 Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, citada en (Aguilar, 2006, pág. 68), pero adecuada
tratando de subrayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y asociativo acorde a un arreglo
institucional de gobernanza democrática.
En México por ejemplo, existen 2,440 municipios que por su tamaño poblacional,
formas organizativas y realidades históricas, sociales y culturales son muy diferentes entre
sí.6 A pesar de esta diversidad, los desafíos son comunes, tales como fallas en el
funcionamiento efectivo de los ayuntamientos como espacios representativos y de
contrapeso a los presidentes municipales, financiamiento insuficiente, sistemas de
reclutamiento y desempeño de recursos humanos ineficaces, participación ciudadana
acotada y técnicas deficientes en la gestión pública, entre otros de los cuales se abunda
enseguida (Merino, 2004).
Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la promoción del
desarrollo humano debido a los procesos de descentralización y globalización de los
últimos treinta años (Sánchez Bernal, 2010, pág. 181). Por otro lado, el proceso de
democratización en México, el cual inició precisamente en el orden local a principios de la
década de los ochenta del siglo pasado, generó en el espacio municipal un lugar desde
donde varios actores políticos, económicos y sociales empezaron a hacer latente y
manifiesto la demanda de quiebre con el sistema político mexicano jerárquico, corporativo
y clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró gobiernos
municipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, aunado a una demanda
ciudadana de mayor participación en el proceso de formulación y evaluación de políticas
locales, ha llevado a generar un proceso de cambio institucional incremental con el
propósito de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los retos del
desarrollo.
La reforma municipal en México, que en términos más importantes se llevó a cabo a
través de los cambios constitucionales del artículo 115 en 1983 y en 1999, ha otorgado
capacidades y responsabilidades crecientes a este orden de gobierno (Merino, 2007, págs.
35-38):
a) Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas por
cumplir: Los servicios públicos (agua potable; alumbrado público; limpia,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y
6 Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayaría de la población del país, poco más
de 2000 casi o totalmente rurales, de los cuales también hay una diversidad en términos económicas (Merino,
2007, pág. 7).
centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y su equipamiento;
seguridad pública, en términos del artículo 21 constitucional —policía
preventiva y tránsito—; y otros que la legislatura locales determinen), así como
la planeación del desarrollo urbano a largo plazo es función única e
intransferible de los gobiernos locales.
b) Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fiscales y gestionar
libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de participaciones y
transferencias federales (como el Fondo General de Participaciones, el Fondo de
Fomento Municipal o el propio ramo 33), y los propios gobiernos municipales
han incrementado la entrada de recursos propios a través de las atribuciones
otorgadas para regular sus propios impuestos a la propiedad inmobiliaria y los
ingresos por la prestación de los servicios públicos, así como para decidir en qué
se gastarán.
c) Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamentar su
propia administración pública. A partir de 1999 los municipios dejaron de
depender totalmente para su reglamentación del Poder Legislativo de los estados
y adquirieron la responsabilidad de reglamentar su organización interna, y se les
reconoció la posibilidad de “ensanchar el otorgamiento de garantías sobre
derechos fundamentales y mejores posibilidades de convivencia civil,
relacionados con su propio ámbito de competencias” (Merino, 2007, pág. 37).7
d) Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje institucional de la
política social nacional, como pieza clave y activa. Los más importantes
programas federales de impacto social se implementan a través de los gobiernos
municipales, institucionalizado en la reglamentación específica, así como en el
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios en esta materia no
son sólo instrumentadores de la política federal de desarrollo social, sino que
juegan un papel importante en su orientación.
e) En este mismo sentido los gobiernos municipales colaboran en un esquema de
relaciones intergubernamentales dinámico y colaborativo. Esta coordinación se
7 La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2005 ratificó esta atribución, reconociendo que
efectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir reglamentación referida a la
organización interna (Merino, 2007, pág. 28).
da tanto de manera vertical con el gobierno federal y gobiernos estatales, como
de manera horizontal entre varios municipios que colaboran a partir de figuras
jurídicas nuevas, como es el caso de la zonas metropolitanas, o simplemente
formas estratégicas, como es el caso de varias asociaciones de gobiernos
municipales para abordar asuntos comunes o generar acciones de alcance
regional.
Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son importantes
para enfrentar los retos del desarrollo local en México, pero aún los gobiernos municipales
tienen varios problemas para hacerlo de manera efectiva, con participación de más actores
—sobre todo extragubernamentales—, con resultados de impacto no sólo en términos de
calidad de vida, sino de bienestar social través de esquemas de cooperación,
corresponsabilidad y legalidad propios de un esquema de gobernanza democrática.
La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de gobierno existen
tanto los sistemas de rendición de cuentas más avanzados y confiables del país, pero al
mismo tiempo se encuentran los casos de menor transparencia e incapacidad administrativa
(Cabrero, 2004, pág. 763).
Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de funciones y
procedimientos, así como inexistencia de mecanismos de evaluación de la gestión pública
son situaciones comunes en los gobiernos municipales de México. La mejora de las
estructuras y sistemas administrativos de la organización interna que incluye la
formalización de sus procesos, la racionalización de los métodos de trabajo y el monitoreo
constante del trabajo de los funcionarios es un piso mínimo para incrementar la capacidad
institucional para el desarrollo local desde la perspectiva de lo que le toca al gobierno.
En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo anterior, sino los
mecanismos de rendición de cuentas tanto internos como externos (Cejudo & Ríos, 2009).
De los mecanismos externos el principal es el que se da a partir de la relación entre el
cuerpo colegiado del ayuntamiento frente a la sociedad.
Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayuntamientos
locales corresponden a una época cuando se tenía un régimen político de partido
hegemónico, y el esquema de representación proporcional trataba de abrir espacio a la
pluralidad. Pero hoy al ser una realidad la competitividad y la cohabitación política se hace
necesario fortalecer el contrapeso de los regidores hacía el presidente municipal y su
gabinete de forma responsable, así como fortalecer la relación de representación de este
cuerpo de gobierno colegiado hacía con los ciudadanos. Lamentablemente hoy “el
predominio administrativo de los presidentes municipales y el control político que intentan
ejercer los ayuntamientos divididos por los intereses partidarios —que no siempre
corresponden con los problemas locales, sino que rebasan la esfera de los municipios— se
han convertido en un problema tangible” (Merino, 2004, pág. 9).
Al respecto se requiere adecuar las reglas electorales que permitan una
representación más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo obliga a aclarar y
afinar las reglas del funcionamiento de los ayuntamientos para repartir responsabilidades
entre los representantes, y aumente los costos a la actuación oportunista o autoritaria. Con
reglas nítidas se fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, se puede evitar que
se tome como rehén al propio gobierno municipal para beneficiar intereses partidistas o
particulares.
La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas sus
dependencias, frente a la sociedad se fortalece con un entramado institucional que posibilite
un eficaz acceso a la información producida por el gobierno, y a una política de
transparencia no sólo reactiva, sino activa de forma permanente. La rendición de cuentas
entendida como “la capacidad de asegurar que los funcionarios respondan a sus acciones”,
conlleva la idea precisamente que éstos actores tienen la „responsabilidad‟ de contestar en
todo momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razones en torno a sus
decisiones y justificar el ejercicio mismo del poder (Schedler, 2005, pág. 15).
La sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reconociendo su
heterogeneidad, debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas a los funcionarios y
burocracias municipales, sino a influir abierta y directamente sobre el proceso de
formulación y evaluación de políticas públicas. Aunque los municipios en México en los
últimos años han constituido espacios de participación ciudadana diversos en sus
estructuras, en la mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado ser
esfuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas en términos
de representatividad social e incidencia efectiva en la toma de decisiones, y en el peor de
los casos han resultado ser sólo espacios legitimadores con una representación ad hoc o
cómoda a los intereses particulares de los funcionarios en turno.
En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna en los gobiernos
municipales se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejercicio del gasto público
(Cejudo & Ríos, 2009, pág. 5). Esto está delimitado por el propio marco legal —y que en
este sentido efectivamente hay pocos casos excepcionales— ya que este establece sólo
controles contables y actividades de auditoría financiera hacía las oficinas administrativas
por parte de entes institucionales dependientes de los presidentes municipales, llamados
contralorías, sin muncha autonomía o con capacidad limitada para establecer sanciones. El
propio marco legal establece una obligación de información a las instancias de los gobierno
municipal hacía con los poderes estatales (i.e. secretarías de finanzas y/o entidades de
fiscalización superior) que sólo se limita a la información financiera, dejando de lado la
evaluación de impacto de otro tipo, como por ejemplo los beneficios sociales de las
políticas, programas o proyectos.
Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales el primer asunto que resalta
es el tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales se afrentan a esto en medio de una
situación paradójica lo cual generalmente contribuye a no asumir responsabilidades
políticas, pues por un lado al cobrar impuestos se genera antipatías públicas, y por otro, el
gastar genera disputa de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la población
como los propios actores políticos (Merino, 2007, pág. 51). Las reformas institucionales en
esta materia deben contribuir a la mejora de varios desempeños, entre ellos:
Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor responsabilidad individual a
los miembros tanto del ayuntamiento, como de los funcionarios a cargo del ejercicio
de los recursos;
Generar incentivos para que los gobiernos municipales incrementen su recaudación
(ingresos propios), aún y con el aumento de las transferencias federales y estatales;
Lo mismo se deben crear las reglas para que el buen desempeño gubernamental
(como por ejemplo el impacto en el desarrollo humano y un manejo de finanzas
sanas) se convierta en factor de mayor financiamiento externo.
El problema actualmente como lo explica Mauricio Merino (2007, 52-53), es que
tanto el Fondo General Participable —tal y como lo establece actualmente la Ley de
Coordinación Fiscal—como las reglas de operación del ramo 33, premian situaciones
contrarias al buen desempeño gubernamental o son calculados a partir de situaciones fuera
del alcance actual de los gobiernos municipales.8
Un ejemplo de esto que resalta Mauricio Merino (2007, 53-54) es el del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), el cual forma parte del
mismo ramo 33 del presupuesto proveniente del gobierno federal. Los recursos son
utilizados por los gobiernos municipales para el financiamiento de obras y acciones sociales
básicas que impactan directamente a la población con mayores rezagos sociales. Los
resultados han sido my benéficos para la lucha contra la pobreza extrema en el orden
municipal y han contribuido a la constricción de infraestructura urbana, pero presentan por
lo menos dos problemas: primero, también tienen el efecto de no incentivar la generación
de recursos propios por parte de los municipios, a través de mayor recaudación e incluso
búsqueda de fórmulas alternativas de cofinanciamiento o asociaciones público-privadas;
segundo, se premia a los municipios con mayor índices de pobreza, lo que contrariamente
incentiva a los municipios a presentar mayores índices de rezago social entre su habitantes,
y por otro lado puede llevar a los municipios con éxito en sus programas o políticas de
combate a la pobreza a dejar de recibir éste tipo de recursos para su población.
En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y la
profesionalización de los funcionarios públicos existen evidentes debilidades
institucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que permita seleccionar al
mejor personal posible en términos del perfil o del expertise necesario para el puesto, ni
muchos menos un programa de capacitación permanente o un sistema de evaluación del
desempeño constante que permita promover la movilidad organizacional ascendentemente
a través del mérito. Igualmente la gestión trianual de los gobiernos municipales, sobre todo
8 Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los municipios sólo reciben por lo
menos el 20% de esa bolsa, conforma a la siguiente fórmula que se distribuye primero a cada entidad
federativa: 45.17% en proporción directa a la población, otro 45.17% sobre la basa de una fórmula que premia
la facturación y el monto de los salarios pagados en cada entidad, y 9.66% en proporción inversa a las
participaciones recibidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del número de
escuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada municipio (Merino, 2007, pág.
53).
cuando la mayoría de sus integrantes es removido después del término, va en detraimiento
de la eficiencia y la eficacia a largo plazo (Merino, 2007, pág. 56). Cada tres años los
gobiernos municipales se reinventan y parten prácticamente de cero.9
La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debilidades
institucionales de los gobiernos municipales en México (Cabrero, 2005a, pág. 147). A pasar
de que desde la primera mitad de la década de los años ochenta se instauró el Sistema
Nacional de Planeación Democrática (institucionalizado en los artículos 25 y 26
constitucionales). Éste sistema creo todo un andamiaje institucional que incluía los
llamados Comités de Planeación para el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el orden
municipal los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Se
supone que los sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el espacio de
concurrencia y participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y
privado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de planeación que va desde la
formulación e instrumentación, pasando por el control y hasta la evaluación. Los
municipios urbanos más destacados en esta área han creado la figura de los llamados
institutos de planeación municipal, dentro de los cuales se procura una planeación basada
en estudios sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha otorgado la suficiente
autonomía para actuar al margen de los intereses coyunturales de la administración en
turno, pero en algunas ocasiones la tentación por parte de los presidentes municipales para
incidir en el proceso no ha estado exenta.
A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una dinámica de
actuación casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a largo alcance. Los planes
de desarrollo municipal se elaboran por pedido a consultores (la mayoría no profesionales y
sin verdadera experiencia), simulado las tareas de diagnóstico y consulta ciudadana, ésta
última sólo con el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo sirvan
para cumplir el mandato legal. El seguimiento de las metas es casi nulo, y cuando hay cierta
coherencia en su integración, es sólo el presidente municipal quien centraliza las fases de
ejecución y seguimiento del plan.
9 En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años desde 2006.
El papel de los gobiernos municipales en términos de la implantación de una
estrategia integral de desarrollo local y regional es apenas incipiente (Ibíd., 148). Los
gobiernos locales tienen limitaciones institucionales en la promoción del desarrollo local,
tanto por acaparamiento de estas estrategias en manos del gobierno federal y los gobiernos
de los estados en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en la
legislación.10
Son pocos los municipios que actualmente han asumido una actitud
emprendedora y promueven “un motor endógeno para el desarrollo” (Ibíd., 149). También
hay una tradición poco fomentada para que los diversos municipales se asocien en aras de
promover el desarrollo regional, principalmente incentivada por una percepción errónea
alrededor de que dicha asociación sería con la administración en turno solamente —
personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en su equipo de trabajo—
y no en la institución municipal.
Efectivamente la capacidad de los gobiernos municipales se limita a reglamentar y
actuar en términos de las atribuciones que el 115 constitucional ha designado, pero puede
generar un campo de acción legal que ensanche derechos no prohibidos por la Constitución
u otras leyes secundarias (Merino, 2007, pág. 60). También puede incentivar estrategias
para que, conjuntamente con otros actores económicos y sociales, contribuyan al
crecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad reglamentaria, y su
liderazgo político, que está a su alcance para garantizar el desarrollo humano de los
habitantes.
Conclusión
El concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académicos de hoy en día, resulta
útil en la medida que registra el cambio que recientemente se ha verificado en todo el
mundo, donde el Estado y sus instituciones (entre ellas el propio gobierno) ha perdido
centralidad en espacio público. Sin embargo, al revisar las condiciones institucionales 10 Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las decisiones políticas
que se han implementado en México bajo los rubros de federalismo y municipalismo han sido diferentes y, en
ocasiones contradictorias (Merino, 2010). Después de la caída del PRI en el 2000 que desarticuló el arreglo de
autoridad de concentración del poder en la Presidencia de la República, los beneficiados han sido los
gobernadores de los estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del fortalecimiento municipal.
necesarias para conseguir resultados favorables al desarrollo humano, se identifica al
gobierno como el principal actor estratégico. Pero para que esto así sea, el gobierno local
debe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar horizontalmente todos los
esfuerzos de los demás actores, es decir, se requiere la construcción de condiciones
institucionales para una gobernanza democrática. El liderazgo del gobierno en un escenario
como el actual, sólo se logra a partir de una nueva legitimidad fundada en la inclusión, la
legalidad y la búsqueda de objetivos sociales valorados.
Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, mecanismos y
espacios para la negociación y el acuerdo, donde el gobierno local debe mostrar su
capacidad de “nodalidad” en la producción de bienes y servicios (Cabrero, 2005a, pág. 44).
Esto va de la mano con que el gobierno diseñe en su interior una arquitectura institucional
que permita participación, transparencia y rendición de cuentas efectivas que construyan
confianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los actores sociales. Así
mismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den coherencia y asertividad a la
acción gubernamental al permitir articular procesos mediante los cuales los insumos, los
objetivos y el propio marco institucional contribuya a generar políticas públicas que
impacten en el desarrollo (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 15).
La intervención territorial se privilegia en las estrategias que buscan incidir en el
desarrollo humano, porque es esta esfera de interacción social donde se puede aprovechar el
autoconocimiento y los buenos diagnósticos por parte de los propios actores locales sobre
los problemas estructurales y los retos del desarrollo, principalmente aquellos que impiden
la justicia, la equidad y el bienestar social (PNUD, 2006, pág. 6).
En México y toda Latinoamérica se reconocen grandes oportunidades para una
reforma institucional en este sentido, pero también se identifican algunos obstáculos: los
intereses de actores que se benefician con los actuales arreglos institucionales, la falta de
una cultura de la legalidad y una incipiente participación social.
México debe buscar su consolidación democrática a través del fortalecimiento de las
capacidades institucionales de los municipios. La visión ha sido aún muy normativa ya que
las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de este país (en 1983 y 1999) han
otorgado importantes atribuciones sobre materias y servicios públicos que impactan
directamente en el desarrollo de las personas, pero que en términos reales todavía hace falta
materializar a través de una distribución y fortalecimiento de capacidades financieras e
institucionales suficiente para hacer frente a estos retos.
El gobierno local desde su posición de actor estratégico, tiene el potencial de
generar sinergias positivas y coordinar los esfuerzos de otros actores políticos, sociales y
económicos, pero no debe desconocer el conflicto, la heterogeneidad de los propios actores
y la diversidad de los valores y creencias en torno a cómo conseguir el desarrollo. La nueva
institucionalidad democrática debe permitir dirimir esas diferencias y catalizar los
esfuerzos.
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