conflictos por los recursos naturales

S E C C I Ó N 1

Introducción a los conflictos sobre los recursos naturales, laordenación común y los medios de subsistencia sostenibles

Esta sección explica cuál es la naturaleza de los conflictos sobre los recursos naturales quetienen lugar en las comunidades. Asimismo, examina las causas que provocan el conflicto eilustra los diferentes tipos de conflictos que pueden tener lugar en el ámbito de la comunidad.También examina cómo las políticas e intervenciones pueden contribuir a desencadenar elconflicto. La sección explica cómo los conflictos sobre los recursos naturales ejercen unainfluencia en los medios de subsistencia sostenibles, y toma en consideración cómo la gestiónde conflictos se relaciona con los enfoques de ordenación común de los recursos naturales enun sentido más amplio.

Los dos objetivos principales de esta sección son:

� examinar los diferentes nexos que existen entre los medios de subsistencia sostenibles, laordenación común de los recursos naturales y la gestión de conflictos;

� mejorar la comprensión acerca de cómo las políticas sobre la ordenación de los recursosnaturales, los programas e intervenciones pueden lograr resultados positivos sin introduciro intensificar conflictos negativos.

1.1 ¿QUÉ SON LOS CONFLICTOS SOBRE LOS RECURSOSNATURALES EN LAS COMUNIDADES?

Las personas utilizan recursos tales como los bosques, el agua, los pastos y la tierra, de maneradiferente, y suelen desear ordenarlos de maneras distintas. Conocer cuáles son estos intereses ynecesidades diferentes, puede ayudar a aportar información necesaria para realizar una ordenación

T É C N I C A S D E N E G O C I A C I Ó N Y M E D I A C I Ó N P A R A L A O R D E N A C I Ó N D E L O S R E C U R S O S N A T U R A L E S

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exitosa de los recursos naturales, de manera tal que todos se beneficien lo mejor posible. Sinembargo, dichas diferencias también pueden llevar al surgimiento de un conflicto cuando:

� se compite por los bienes materiales, los beneficios económicos, la propiedad o el poder;

� las partes consideran que sus necesidades no pueden ser satisfechas;

� las partes perciben que sus valores, necesidades o intereses se encuentran amenazados.

Algunas veces es mejor vigilar un conflicto sin intervenir en él. Dichos conflictos son problemáticos,pero es improbable que lleguen a convertirse en disputas y no son peligrosos. Sin embargo, en otroscasos, si el conflicto es ignorado, o las tentativas de manejarlo fracasan, éste puede intensificarsehasta convertirse en una disputa u otra forma de enfrentamiento. Una disputa tiene lugar cuando unconflicto relacionado con un asunto o acontecimiento específico se vuelve público. Una disputapuede ser una pelea, un llamado a las autoridades, o un caso judicial. La diferencia que existe entrelas disputas y el conflicto es importante. Todas las disputas reflejan el conflicto, pero no todos losconflictos se convierten en disputas. Algunos conflictos pueden convertirse en disputas rápidamente.Otros permanecen latentes por largo tiempo hasta que se desencadenan o agravan debido a unnuevo elemento, tal como un proyecto de desarrollo o la llegada de intereses foráneos.

Los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales pueden ocurrir a nivel local, peroa menudo involucran a actores de los ámbitos regional, nacional o incluso mundial. Éstos pueden irdesde conflictos entre hombres y mujeres acerca del uso de la tierra, hasta conflictos entre lascomunidades que se disputan el control de tierras forestales, o pescadores que no concuerdanacerca de los dispositivos utilizados para pescar. Los conflictos de nivel comunitario podríaninvolucrar a organismos gubernamentales, empresas transnacionales o nacionales, políticos,organismos internacionales de desarrollo y organizaciones no gubernamentales, (ONG).

Una disputa también puede surgir en distintos niveles. En determinado nivel, el principal asuntopodría ser el acceso a/o el control de los recursos de los cuales depende la población. En otro nivel,la disputa podría estar relacionada con asuntos arraigados a un nivel más profundo, tales como elreconocimiento, los derechos, la identidad o el acceso a la participación.

La intensidad de un conflicto también varía ampliamente – yendo desde la confusión y la frustraciónentre los miembros de una comunidad en torno a políticas de desarrollo mal expuestas, aenfrentamientos violentos entre grupos a causa de la propiedad, derechos y responsabilidadessobre un recurso (Buckles, 1999).

N O T A D E L C A P A C I T A D O R : Esta guía trata de los conflictos que oponen limitaciones ala ordenación sostenible de los recursos naturales a nivel local. Si bien, cierto grado de violencia puede existiren dichos conflictos, la guía no ha sido concebida para situaciones de enfrentamiento armado abierto.

Como muestra esta sección, los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales amenudo son muy complejos. Suele haber muchas causas y muchos temas entrelazados, lo cualhace difícil identificar los asuntos claves del conflicto.

S E C C I Ó N 1Introducción a los conflictos sobre los recursos naturales, la ordenación común y los medios de subsistencia sostenibles

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A veces es útil pensar que el conflicto es un fenómeno que cuenta con tres elementos:

� Las personas: lo que las personas piensan del conflicto y cómo se relacionan con él; cuáles sonsus sentimientos, emociones y percepción de los problemas y de las demás personasinvolucradas; y cómo éstas se relacionan con los demás y con respecto a los recursos naturalesa fin de garantizar sus medios de subsistencia.

� El proceso: la manera en que se toman las decisiones, y cómo la gente se siente al respecto. Elproceso para tomar decisiones a menudo pasa desapercibido como causa clave de un conflicto.Sin embargo, el resentimiento, la sensación de ser tratado de manera injusta y la sensación deimpotencia a menudo radican en este ámbito.

� Los problemas: los temas y diferencias específicos entre individuos, grupos y organismosinvolucrados. Éstos a menudo comprenden valores diferentes,1 intereses y necesidadesincompatibles,2 o diferencias concretas acerca del uso, distribución o accesibilidad a recursosque son escasos. A menudo se les denomina “causas fundamentales” de conflicto, sobre lascuales, la gente tiende a tomar posiciones firmes y claras.

Las subsecciones siguientes trazan de manera más específica lo que suelen ser los recursos naturales.

1.1.1 La creciente competencia por los recursos naturales Los recursos naturales son cada vez más a menudo objeto de una intensa competencia. En lamayoría de los casos, ésta obedece a varios factores, entre ellos:

� El cambio demográfico (por ejemplo, el aumento de la población, la migración, y la urbanización);

� Las presiones que ejerce el mercado (por ejemplo, mayor comercialización, intensificación yprivatización de las economías locales, una integración creciente de las economías nacionalescon la economía mundial, las reformas económicas);

� Cambios ambientales que empujan a la población a alterar sus estrategias de subsistencia (porejemplo, las inundaciones, las sequías recurrentes, la desviación de flujos fluviales, los cambiosen la migración de la fauna silvestre).

Estas fuerzas pueden empujar a la población a sobrepasar los límites del aprovechamientosostenible de los recursos naturales renovables (bosques, masas de agua, áreas de pastoreo,recursos marinos, fauna silvestre y tierras agrícolas). En áreas en donde la población estáaumentando, los recursos a menudo necesitan ser compartidos entre más usuarios, cuyos interesesson diferentes. Estos usuarios van desde los agricultores que procuran tener acceso a tierrasagrícolas, pastores que requieren pastos para el ganado, y habitantes de las ciudades querequieren más carne, pescado y cereales.

1 Valores son las creencias de amplia difusión que las personas tienen acerca de cómo deben ser las cosas.

2 Las necesidades están constituidas por aquello que las personas consideran necesario para contar con seguridad y respeto. Éstas puedenincluir bienes materiales, así como justicia, la sensación de controlar la propia vida, la libertad y la identidad.

Garantizar el acceso a los recursos puede ser una de las preocupaciones principales de lapoblación cuando tales recursos son escasos. La escasez de agua en las regiones áridas osemiáridas es un ejemplo clave. Dado que el agua dulce es necesaria para la vida, pero no puedeser fabricada o cultivada, el acceso al agua puede convertirse en objeto de disputa.

Sin embargo, la creciente competencia no siempre constituye la causa del conflicto. Cuatrocondiciones importantes influencian la manera en que el acceso a los recursos podría serdisputado. Éstas son:

� la escasez de un recurso natural;

� la medida en que el suministro se comparte entre dos o más grupos;

� el poder relativo que detentan estos grupos;

� el grado de dependencia que tienen respecto a este recurso en particular, o la facilidad con quese accede a fuentes alternativas.

Por supuesto, la creciente demanda de recursos puede producir otros resultados que no sean elconflicto. Por ejemplo, puede llevar a la intensificación de la agricultura (utilizando fertilizantes,terrazas, irrigación, cosechas múltiples, animales/ganado criados en establos, plantación deárboles, etc.), a la creciente dependencia de ingresos externos/o no agrícolas, o a la crecientecomercialización de la producción. Estas nuevas formas de adaptación pueden, en cambio, generarconflictos, ya que los patrones de uso de los recursos fueron alterados.


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1.1.2 Causas estructurales del conflictoLas organizaciones y modelos establecidos rigen el funcionamiento de las leyes, la manera en quese suministran los servicios de educación y salud, así como la manera en que las mujeres y loshombres, los ancianos y los jóvenes viven en familias y comunidades. Estas organizaciones podríanser descritas como la manera en la cual está organizada o estructurada la sociedad. Los conflictossobre los recursos naturales a menudo se sustentan en esta estructura.

Un conflicto puede estar relacionado, por ejemplo, con una disputa sobre los límites entre dosaldeas. Éste podría ser abordado por la población local mediante las leyes consuetudinarias. Perosi alguien desea utilizar la ley del Estado, el conflicto se vuelve más complicado. Un conflictoestructural puede surgir porque la ley consuetudinaria y la ley del Estado están organizadas demanera diferentes; una es de índole local, y la otra nacional. La ley del Estado a menudo es máspoderosa, y los conflictos pueden pasar de una disputa sobre los límites a una disputa sobre losderechos y la identidad de la población.

Asuntos estructurales más profundos tales como el anterior, a menudo radican en condiciones quedatan desde hace mucho tiempo, tales como la manera en que las riquezas y el poder se producen,distribuyen o controlan en el ámbito de la sociedad. Los marcos sociales, políticos, económicos ojurídicos que una sociedad abarca pueden ser percibidos como injustos, ineficaces, o excluyentes.Esto hace que la resolución del problema sea más difícil. Los conflictos estructurales yacen amenudo en un estado latente hasta que son activados por otros factores.

Los conflictos que se instauran entre los sistemas de tenencia consuetudinaria/jurídicos,estatutarios crean grandes preocupaciones. Aunque la gran mayoría de la población rural obtienesus derechos a la tierra a través de medios consuetudinarios, arreglos locales de tenencia de latierra, a menudo se encuentran en una posición insegura e incierta cuando se sitúan dentro de losmarcos de las políticas nacionales. Los derechos fundiarios consuetudinarios a menudo sonnebulosos, no obstante éstos sean reconocidos desde el punto de vista legal, de manera que la leydel Estado puede seguir estando en conflicto con la ley consuetudinaria. Autoridades diferentes, queutilicen reglas diferentes pueden entonces tomar decisiones que resultan contradictorias, unadecisión tomada en base a la ley consuetudinaria, mientras que la otra decisión fue hecha en basea la ley estatutaria.

Desigualdades más vastas (reales o percibidas como tales) también pueden generar conflictosacerca del uso o control de los recursos naturales. Por ejemplo, los grupos marginados puedencompetir por la posibilidad de obtener o garantizar derechos, mientras que grupos privilegiadospueden considerar que es necesario defender sus derechos actuales. Algunas veces, gruposminoritarios pueden competir para obtener más influencia. Entonces, la lucha que se instaura por elacceso a los recursos se enlaza con una búsqueda de reconocimiento de la propia identidad,situación y derechos políticos.


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N O T A D E L C A P A C I T A D O R : Resolver las desigualdades estructurales y los conflictos deidentidad constituye una tarea más difícil que resolver los conflictos relacionados, de manera más directa, conla competencia creciente o las presiones del desarrollo. La resolución de desigualdades estructurales jurídicaso económicas, por definición, pueden requerir la intervención a nivel nacional o aún mundial, mediante, porejemplo, la reforma agraria, el reconocimiento legal del derecho a la tierra, la devolución de autoridad y de laresponsabilidad, o una mejor gobernacia y confiabilidad.(Sección 2.3.3.).

Estos temas de mayor alcance, se sitúan más allá del ámbito de esta guía. Sin embargo, los temasestructurales profundamente radicados significan que no siempre es posible resolver completamentelos conflictos a nivel comunitario. El enfoque adoptado en esta guía puede resumirse de la siguientemanera: “en vista de que existen temas profundamente arraigados a los cuales todos nosotros nosenfrentamos, ¿cómo podemos hacer progresar los asuntos que podemos cambiar?”.

1.1.3 Cambio socioeconómico que alimenta el conflicto Cuando la sociedad y la economía sufren cambios, no es sorprendente que las necesidades eintereses de los usuarios de los recursos naturales también cambien. El desarrollo económico amenudo intensifica las presiones sobre los recursos naturales, y esto puede desencadenar elconflicto o hacer que empeoren los conflictos ya existentes. A continuación figuran algunos ejemplos:

� la introducción de nuevas tecnologías puede tener efectos positivos y negativos en lasostenibilidad del uso del recurso. Cuando son bien manejadas, las tecnologías tales como losfertilizantes sintéticos, la mecanización de la agricultura o la irrigación permanente, puedenmejorar la vida de la población. Sin embargo, si éstas son mal utilizadas, pueden reducir lacapacidad de regeneración de los recursos naturales renovables, aumentar la escasez de losrecursos, y amenazar los medios de subsistencia de los usuarios que dependen de los recursosa más largo plazo.


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� La comercialización de los recursos de propiedad común: muchos pobres dependen de losrecursos de propiedad común para garantizar su subsistencia. Estos son los recursos que variosgrupos comparten y manejan de manera conjunta. El valor de algunos recursos (fauna silvestre,tierra, bosques, pesca) está aumentando. Los grandes beneficios que pueden ser generadosalientan a grupos poderosos a monopolizar los beneficios a través de derechos de propiedad“privada”, excluyendo a menudo, a los demás de la utilización de los recursos.

� La migración cambia la manera en que la sociedad rural y el uso de los recursos se encuentranorganizados. Cuando la gente se traslada a pueblos y ciudades, se reduce la mano de obradisponible para la ordenación sostenible de los recursos. Esto puede contribuir a una disminuciónde la calidad y valor de los recursos (Warner, 2000). La migración a las áreas rurales incrementala demanda de los recursos y desafía los reglamentos consuetudinarios para administrar elacceso. Poblaciones nuevas pueden no pertenecer a los sistemas consuetudinarios locales depropiedad, uso y ordenación.

� Incentivos perversos: la población responde de manera predecible cuando se le proporciona unincentivo económico para actuar. Un subsidio o precio garantizado para el cultivo del café haceque más gente lo cultive. Los impuestos altos sobre un cultivo hacen que la población cultive otroproducto. Estos incentivos a veces operan para efectuar una ordenación apropiada de losrecursos. Pero cuando no es así, se denominan incentivos “perversos” (descabellados oirrazonables). Algunos incentivos perversos pueden promover la corrupción, la búsqueda derentabilidad y otras fuentes de conflicto (Ostrom, 1990), por ejemplo entre las comunidadesrurales y los funcionarios.

1.1.4 Políticas, programas y proyectos sobre los recursos naturalescomo fuentes de conflicto

Las nuevas políticas de descentralización, la devolución y la gestión común incrementan el poderde las comunidades locales, familias e individuos para tomar decisiones y ejercer su influencia.Dichas políticas alientan a las comunidades a participar en la toma de decisiones que afectan a suspropios medios de subsistencia y a los recursos sobre los cuales éstos se sustentan. Aunque talespolíticas contribuyen a los medios de subsistencia sostenibles, la introducción exitosa de másparticipación en el poder por parte de grupos diferentes, es a menudo un desafío.

� Las políticas, los programas y proyectos pueden actuar como fuentes o escenarios de conflicto,no obstante su intención sea la de reducir los conflictos o de mejorar los medios de subsistenciade la población, (FAO, 2000). Entre sus causas figuran:

� Las políticas impuestas, sin que exista una participación local: las políticas e intervenciones sobrelos recursos naturales a menudo se llevan a cabo sin la participación activa de las comunidadesy de los usuarios de los recursos locales. Por ejemplo, algunos gobiernos dependen de lasestrategias de ordenación centralizadas controladas por las unidades administrativas y expertostécnicos. Éstos a menudo no logran tomar en cuenta los derechos y prácticas locales sobre losrecursos naturales.


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� La identificación y consulta a los actores pobres: los actores son personas o grupos de personas queposeen un interés en los recursos o que ejercen una influencia sobre ellos. Algunos ejemplos deactores son el gobierno local y la comunidad. Sin embargo, dichos grupos a menudo son variados ycontienen a su vez subgrupos. De manera que considerar a la comunidad como a un grupo de actorespuede ser inútil; algunas personas pueden tener intereses muy distintos respecto a los intereses delos demás, dependiendo del género, posición social, edad, riqueza, grupo étnico, etc. Los conflictospueden suceder porque los planificadores y los administradores identifican a los actores de manerainapropiada, o porque no logran reconocer el interés que un grupo tiene acerca de un recurso.

� La planificación no es coordinada: muchos organismos gubernamentales y otras siguenbasándose en enfoques sectoriales que carecen de una planificación y coordinaciónintersectoriales. Por ejemplo, el servicio agrícola puede promover el incremento de cultivoscomerciales en los bosques a fin de aumentar los ingresos, sin reconocer los efectos adversosque estas actividades pueden producir sobre otros usuarios de los recursos. La sobreposición ycompetencia entre distintos objetivos y organismos pueden producir confusión cuando dichasagencias no logran reconciliar las necesidades y prioridades que tienen los demás actores.

� Se comparte poca información o se comparte de manera inapropiada: compartir la informaciónde manera eficaz acerca de las políticas, las leyes, los procedimientos y los objetivos puedemejorar el éxito de los programas y reducir la probabilidad de que surjan conflictos. Al contrario,la falta de información acerca de los objetivos que se proponen los organismos de planificación,puede conducir al surgimiento de sospechas y desconfianza.

� La capacidad institucional es limitada: los conflictos surgen cuando el Gobierno y otrasorganizaciones carecen de capacidades para trabajar en la ordenación sostenible de los recursosnaturales. Las organizaciones no sólo se enfrentan con limitaciones económicas, tambiéncarecen de personal y equipo, y a menudo carecen de los conocimientos para prever o manejarconflictos que puedan surgir en el curso de sus actividades.

� El monitoreo y evaluación apropiados de los programas: los programas y las prioridades amenudo son diseñados sin que se cuente con componentes de monitoreo y evaluaciónclaramente definidos, especialmente en lo que se refiere a los conflictos sobre los recursosnaturales. Cuando no existe un monitoreo y evaluación sistemáticos de las actividades deordenación de los recursos naturales, es más difícil lograr identificar o abordar el conflicto.


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� La falta de mecanismos eficaces para la gestión de conflictos: para que los programas deordenación de los recursos naturales sean eficaces, es necesario incorporar mecanismos para lagestión participativa de conflictos durante el diseño y la ejecución de los mismos. Éstos deberíangarantizar que los conflictos latentes o abiertos sean tratados de manera constructiva a fin dereducir las probabilidades de que se intensifique.

N O T A D E L C A P A C I T A D O R : el Anexo 3 proporciona dos ejemplos de conflictos sobre losrecursos naturales en Ghana. Éstos ilustran la interrelación que existe entre varios factores y la manera en quefueron manejados y resueltos.

1.2 LA ORDENACIÓN COMÚN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL CONFLICTO

La gestión común comprende la toma de decisiones conjuntas por parte del Gobierno, lascomunidades y las ONG, así como del sector privado, en cuanto al acceso y utilización de losrecursos naturales. Borrini-Feyerabend et al. (2000) indican que la ordenación común es unasituación en la que negocian dos o más partes, y que define y garantiza que las funciones degestión, las atribuciones y responsabilidades que conciernen a un territorio dado o a un conjunto derecursos naturales, se compartan entre ellos.

Los acuerdos institucionales para una ordenación común pueden tener formas diferentes, que vandesde el reconocimiento oficial de los derechos de tenencia consuetudinarios, a contratos anualesque permiten a los miembros de la comunidad un acceso muy restringido a las tierras del Estado.Los organismos estatales pueden compartir la asignación de recursos o las responsabilidades degestión con las comunidades, incluyendo aquellas indígenas, y otras partes, tales como grupos deusuarios, organizaciones no gubernamentales y compañías (Castro y Nielsen, 2001). Estosregímenes de gestión pueden abarcar una amplia gama de recursos de propiedad común –bosques, pastos, vida silvestre, pesca, áreas protegidas – cuando resulta difícil restringir el accesoa usuarios que compiten entre sí.

No obstante, los actores individuales puedan tener intereses diferentes, la premisa básica es quecompartir la autoridad y la toma de decisiones mejorará el proceso de ordenación de los recursos,volviéndolo más asequible para satisfacer toda una gama de necesidades. La ordenación común,en particular, se considera como una manera de promover tanto la conservación, como los objetivosque persiguen los medios de subsistencia, de manera eficiente, equitativa y sostenida.

Muchos acuerdos de ordenación común han mostrado ser respuestas innovadoras a conflictossobre el uso y ordenación de los recursos naturales que datan de mucho tiempo. Este hechorefuerza la idea de que el conflicto puede convertirse en un elemento creativo de la sociedad.Compartir la ordenación y los beneficios que derivan de recursos sobre los cuales existen disputasha limitado luchas que parecían ser interminables, en las cuales fue difícil lograr un progreso.


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Sin embargo, el proceso de participar en la ordenación común también puede desencadenarconflictos. Ésto se debe, en parte, a que las personas, grupos y organismos involucrados tienenintereses diferentes acerca del uso de los recursos naturales, así como niveles de poder diferentespara influenciar las negociaciones. Además, los grupos o personas que gozan de un acceso mayoral poder tienden a influenciar, a su favor, las decisiones acerca de los recursos naturales.

Resulta evidente que una ordenación común y eficaz de los recursos requiere dar mayor atencióna los temas de gestión de conflictos. El desacuerdo acerca de los derechos, la falta de consensoacerca de los objetivos de gestión y la desinformación o malentendidos suelen surgir en la mayoríade los casos. Tratar las diferencias de opinión es fundamental para fomentar una atmósfera endonde puedan ser identificadas e impulsadas soluciones constructivas.

Tratar conflictos en una amplia variedad de comunidades, culturas o actores (incluyendoorganismos estatales) no es fácil. Las personas del ámbito urbano a menudo encuentrandificultades para orientarse en los meandros de las instituciones jurídicas o administrativas,mientras que la población rural tiene dificultad en acceder a instrumentos jurídicos debido a lalejanía (tanto física como social), el costo, y la falta generalizada de interés o experiencia sobre lostemas relacionados con los recursos naturales por parte de los abogados. Para la mayoría de lapoblación rural, obtener acceso a los foros de gestión de conflictos, inclusive dentro de sus propiassociedades, puede constituir un desafío. Esto es particularmente cierto en el caso de las mujeres,los desposeídos, la población sin tierra, las castas inferiores y otros grupos.

En muchos lugares existe una necesidad substancial de fortalecer la capacidad para tratar muchassituaciones conflictivas que surgen debido a las prácticas de ordenación común. Las comunidadesrurales carecen a menudo de la capacidad para tratar conflictos relacionados con el establecimientoo manejo de acuerdos de ordenación común (Castro y Nielsen, 2001). Sin embargo, Dichaspersonas tienen familiaridad con los enfoques de gestión de conflictos, tales como la negociación omediación, y cuentan con tanta experiencia en materia de negociación y mediación como cualquieraotra. Sin embargo, los enfoques que persiguen se encuentran insertados, desde el punto de vistacultural, en sus sociedades mismas y a menudo son inapropiados para el conflicto específico, encuestión (Castro y Ettenger, 1997).


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La ordenación común de los recursos naturales es: “una asociación mediante la cual variosactores concuerdan en compartir entre ellos las funciones de ordenamiento, derechos yresponsabilidades relacionados con un territorio o conjunto de recursos”. (Borrini-Feyerabend,1996: pág.3).

La ordenación común conlleva una serie de procesos que contribuyen a establecer ymantener principios y prácticas destinados a manejar los recursos naturales de comúnacuerdo. La gestión de conflictos es uno de estos procesos.

ORDENACIÓN COMÚN Y GESTIÓN DE CONFLICTOSRECUADRO 1.1

Los enfoques de ordenación común tienen dos objetivos principales:

� ordenar el uso de las tierras, bosques, áreas marinas y de sus productos, a través denegociaciones basadas en principios y prácticas establecidas de común acuerdo por los actores;

� establecer las maneras de compartir, entre los actores, el poder de tomar decisiones y de ejercerel control del uso de los recursos.

Prever y manejar un conflicto son, por lo tanto, ingredientes importantes de la ordenación común delos recursos naturales. Una característica que define a la colaboración es que las decisiones setoman por consenso. Consenso no significa consentimiento unánime, tampoco significa adoptar laopción preferida por cualquiera. El consenso se alcanza cuando cada uno de los actores consideraque se está respondiendo a sus intereses. La creación del consenso se lleva a cabo para evitar unintercambio desigual (cuando al menos una de las partes tiene algo que perder).

Los enfoques para la creación de consenso no son actividades aisladas. Es útil cuando éstas seencuentran totalmente integrados en un marco amplio de gestión común, y cuando se basan enprocesos que producen beneficios y logros mutuos.

La gestión exitosa de conflictos en el ámbito de la ordenación común de los recursos naturalesdepende de las siguientes condiciones:

� Todas las partes en el conflicto tienen algún poder o influencia para negociar: una condiciónprevia importante para efectuar la ordenación común, es cierto grado de poder compartido paratomar decisiones y controlar los resultados. Si no se comparte el poder, es dudoso que todas laspartes puedan adherir eficazmente a la gestión de conflictos e identificar arreglos que resultenaceptables para ambas partes. Las grandes desigualdades de poder corroen la colaboraciónporque los grupos potentes pueden tomar iniciativas unilaterales o forzar a las partes más débilesa aceptar una decisión. A veces, los actores que son muy poderosos pueden asegurarse de quela colaboración no funcione (FAO, 1999).


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� La población tiene aseguradas sus necesidades básicas tales como alimentación, casa, salud yseguridad: si alguna de estas necesidades básicas no existe o se encuentra amenazada, laspersonas probablemente concentrarán sus esfuerzos para obtenerlas y tendrán poco interés otiempo para colaborar en otros aspectos.

� Existe un marco jurídico y político aceptado por ambas partes: la ordenación de los recursosdebe basarse en los derechos que son reconocidos por ambas partes, idealmente, mediante unreconocimiento oficial. Los actores necesitan confiar en que recibirán los beneficios que seespera obtener a partir del uso de los recursos a corto y a largo plazo. Por lo tanto, es necesariohacer cumplir los derechos, y los actores necesitan contar con una oportunidad razonable paraapelar en caso de que éstos sean infringidos o ignorados.

� El conflicto no es objeto de manipulación por parte de los políticos o jefes de grupospertenecientes a luchas políticas de mayor alcance: ya que estos actores pueden utilizar elconflicto para sus propios fines políticos, en lugar de empeñar su interés en abordar el conflicto.Cuando es así, el ámbito de las soluciones basadas en la colaboración son limitadas.

N O T A D E L C A P A C I T A D O R : la gestión de conflictos sobre los recursos naturales puedefuncionar de manera eficaz sólo si el ambiente es favorable, en su sentido más amplio, y si proporciona unapoyo suficiente que permita efectuar una ordenación común de los recursos naturales.

P U N T O D E C O N T R O L : el anexo 1 presenta los conceptos básicos de la ordenación comúnde los recursos naturales. Éste es el enfoque más general para participar en la gestión de conflictos sobre losrecursos naturales.

1.3 CONFLICTO SOBRE LOS RECURSOS NATURALESY MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES

Los recursos naturales son importantes para los medios de subsistencia de muchos hogares en lasáreas rurales. Los conflictos sobre los recursos naturales pueden ser útiles para hacer resaltarclaramente cuáles son las necesidades y derechos de las personas y pueden ayudar a resolver lasinjusticias o desigualdades que existen en la distribución de los recursos. Sin embargo, cuando nose les trata, algunos conflictos tienen la potencialidad de convertirse en obstáculos para los mediosde subsistencia y para la ordenación sostenible de los recursos. Cuando los conflictos seintensifican, éstos también pueden dañar las relaciones existentes, incrementando la desconfianzay las sospechas. Los enfrentamientos violentos pueden también destruir los recursos básicos paralos medios de subsistencia de la población.

“Medios de subsistencia” no se refiere simplemente a las actividades que las personas llevan a cabopara ganarse la vida. También abarca a los diferentes elementos que contribuyen o que afectan lacapacidad de las personas para garantizar su propia subsistencia y la de sus familias. Estoselementos incluyen:


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� los bienes que una familia posee o a los cuales tiene acceso, los cuales podrían ser:

� capital humano: capacidades, conocimientos, buena salud y capacidad para trabajar;

� capital social: relaciones sociales formales e informales, incluyendo la confianza que existeentre las personas, cuánto éstas son confiables y flexibles;

� capital natural: recursos naturales que pueden poseerse tales como la tierra, los cultivos, losárboles, así como los servicios que la naturaleza proporciona, tales como sombra, calidad delagua y un lugar para plantar semillas;

� capital físico: bienes y objetos físicos que hayan sido fabricados, tales como cercos, casas ycarreteras;

� capital financiero: dinero y acceso al crédito y a los préstamos;

� las actividades que permiten a un familia utilizar dichos bienes para satisfacer sus necesidadesbásicas;

� existen varios factores que la familia en sí puede no controlar directamente, pero que afecta suvulnerabilidad y éstos son el cambio de clima, los desastres naturales, o las tendenciaseconómicas y otras tendencias a largo plazo;

� políticas, instituciones y procesos que pueden ayudar, o que dificultan la posibilidad de lograrmedios de subsistencia apropiados.

Las estrategias que las familias desarrollan para garantizar sus medios de subsistencia dependen de:

� cómo pueden combinar sus bienes para lograr los medios de subsistencia;

� cuán vulnerables son y en dónde viven;

� las políticas, instituciones y procesos que los afectan.

Las estrategias para los medios de subsistencia producen resultados que son más sostenibles paraalgunas personas y no lo son para otras. Las personas que tienen diferentes posibilidades de elegircómo ganarse la vida (las estrategias que pueden utilizar) suelen ser menos vulnerables queaquellas que tienen posibilidades limitadas. Los medios de vida sostenibles tienen que ver conhacer frente a estos temas. Algunos de los instrumentos de gestión de conflictos, tales como lasnegociaciones consensuales, pueden contribuir a ello.

En términos ideales, un enfoque eficaz acerca de los medios de subsistencia debería generar másingresos, incrementar el bienestar, reducir la vulnerabilidad, mejorar la seguridad alimentaria yproducir un uso más sostenible de los recursos naturales para sus beneficiarios.

El acceso a los recursos naturales es un bien clave para las familias rurales, especialmente porqueéste afecta la subsistencia y la seguridad alimentaria de las familias pobres. Los conflictos acerca delos recursos naturales pueden constituir un obstáculo importante para obtener los medios desubsistencia de la población. Los conflictos pueden indicar que las diferentes políticas, institucionesy procesos no están efectuando un buen trabajo para regular el acceso a los recursos, y puedenmenoscabar los resultados en cuanto a los medios de subsistencia de las personas. Los conflictos alargo plazo incrementan la vulnerabilidad de las personas y reducen sus capacidades para respondera los cambios repentinos, como ser cambios en los precios, sequías o enfermedades como el SIDA.

En cualquier sociedad, los activos se encuentran distribuidos de manera desigual. Existen diferentesniveles de pobreza inclusive en las comunidades más pobres. El género, la edad, y otras diferenciaspueden afectar de manera significativa el acceso a los activos. Por ejemplo, un árbol puede serconsiderado como un activo del hogar, pero los derechos de una mujer a utilizarlo pueden no serlos mismos que los de un hombre. El control que las personas ejercen sobre los activos importantestambién cambia estacionalmente y en el curso del tiempo a fin de responder a los diferentesproblemas y oportunidades que la vida aporta.


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MARCO DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLEFIGURA 1.1

ACTIVOS PARALOS MEDIOS

DE SUBSISTENCIA

Capitalsocial

Capitalfisico

Capitalhumano

Capitalnatural

Capitalfinanciero

Niveles de gobierno

Sector privado

Leyes

Cultura

Políticas

Instituciones

POLÍTICAS INSTITUCIONES

PROCESOS

Problemas

Tendencias

Estacionalidad

CONTEXTO DE LA VULNERABILIDAD

Más ingresos

Incrementaronel bienestar

Redujeronla vulnerabilidad

Mejoraronla seguridad alimentaria yel uso mássostenible delos recursosnaturales

RESULTADOS DELOS MEDIOS DESUBSISTENCIA

ESTRATEGIASPARA LOS

MEDIOS DESUBSISTENCIA

Fuente: Department for International Development, Abril de 1999. Sustainable Livelihoods Guidance Sheets. Londres, DFID.


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Los medios de subsistencia de las familias y las estrategias que las personas usan para crearlosson el núcleo del desarrollo. La promoción de los medios de subsistencia es por lo tanto:

� un objetivo para apoyar la meta de eliminar la pobreza;

� un marco de trabajo para pensar acerca de la pobreza;

� un enfoque para hacer frente a la pobreza.

La meta final es ayudar a la población a lograr el objetivo de contar con medios desubsistencia,(Chambers y Conway, 1992). Un medio de subsistencia es sostenible cuando:

� logra manejar los problemas y eventos problemáticos (tales como la sequía o un cambiorepentino en la economía) y se recupera;

� mantiene o mejora las ventajas y los activos, presentes y futuros;

� no menoscaba los recursos naturales.

En otras palabras, los medios de subsistencia deberían proporcionar bienestar a las familias, nosólo hoy, sino también en el futuro. A fin de lograrlo, es esencial que los recursos naturales seansalvaguardados.


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Los enfoques acerca de los medios de subsistencia destinados a apoyar la gestión comunitariade los recursos naturales deben ser:

� Centrados en torno a la población y participativos: éstos deben desplazar su enfoque,alejándose de los recursos para concentrarse en la gente. Las intervenciones deberían serparticipativas y respetar de manera genuina los puntos de vista de las personas. Estocomprende respetar la libertad y la posibilidad de elección, enfocándose en lo que interesaa la gente y trabajar con ella de manera que se coincida con sus metas de subsistencia,su ambiente social y su habilidad para adaptarse.

� Conscientes de las diferencias que existen entre las personas: éstos deben comprendercómo los activos, la vulnerabilidad y las estrategias de subsistencia difieren dentro de losgrupos, así como entre hombres y mujeres. Comprender cómo estas diferencias ejercenuna influencia en la habilidad de las personas así como en su voluntad de tomar parte enprocesos participativos, también es importante.

� Capaces de conferir poder y dar respuestas: éstos deben procurar el fortalecimiento de losderechos de los pobres, así como la capacidad institucional para participar plenamente enla toma de decisiones acerca de todos los aspectos de los medios de subsistencia. Lagente necesita tener voz a la hora de identificar y abordar las prioridades en materia demedios de subsistencia. Las personas externas deben poder escuchar (no simplemente oíry responder de manera apropiada a los pobres.

� Olístico y de varios niveles: éstos deben reconocer las múltiples influencias que afectan alas personas y deben procurar entender cuáles son las relaciones que existen entre estasinfluencias y los impactos que ejercen en las estrategias para obtener los medios desubsistencia y sus resultados consiguientes. La eliminación de las limitaciones queobstaculizan los medios de subsistencia sostenibles requiere a menudo un trabajo arealizar en distintos niveles y regiones geográficas.

� Basarse en las ventajas y operar a través de alianzas: éstos deberían promover un ambientefavorable, así como oportunidades para que los pobres puedan proteger, mantener y mejorarlos activos que poseen para sus medios de subsistencia. El enfoque también promueve lacolaboración entre los pobres, sus instituciones y organizaciones y los sectores público yprivado. Las alianzas necesitan basarse en acuerdos transparentes y metas compartidas.

� Ser sostenible: los medios de subsistencia pueden ser considerados “sostenibles” cuandopueden manejar las dificultades y eventos problemáticos y recuperarse de ellos, manteniendo omejorando los activos presentes y futuros sin menoscabar los recursos naturales. Lasostenibilidad abarca cuatro dominios principales: económico, institucional, social y ambiental.Todos ellos deben ser tomados en cuenta. Encontrar el equilibrio entre ellos es fundamental, yesto sólo puede llevarse a cabo con la participación activa de los pobres mismos.

� Ser a largo plazo y flexibles: la reducción de la pobreza se lleva a cabo en un escenarioque cambia, en el cual los eventos inesperados y los ciclos estacionales ocurrenconstantemente. El apoyo a los medios de subsistencia sostenibles requiere decompromisos a largo plazo, así como de flexibilidad para responder a los cambios.

Fuente: Adaptado de un texto de Carney, 2002.

PRINCIPIOS GUÍA PARA LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLESRECUADRO 1.2

La gestión de conflictos que se inspira en los principios de los medios de subsistencia sostenibles trata defacilitar una negociación relacionada con reclamos hechos a causa de la competencia por los recursosnaturales, la cual deberá ser equilibrada entre los diferentes actores. La gestión de conflictos exitosa:

� mejora la conciencia, los conocimientos y la adquisición de habilidades destinadas a identificar ycontrarrestar las limitaciones presentes en el proceso de desarrollo (capital humano);

� fortalece las relaciones y crea confianza dentro y entre los grupos; (capital social)

� incrementa la capacidad de las comunidades, de las organizaciones y de las instituciones pararesolver problemas (capital social);

� contribuye a fortalecer los arreglos institucionales que regulan el acceso y el uso de los recursos(políticas, instituciones y procesos);

� fomenta un flujo mayor de ingresos y beneficios a través de un mejor acceso a los recursosnaturales y de la ordenación de los mismos.


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Esta guía se centra en la manera de establecer y facilitar un proceso de negociacionesconsensuadas para manejar un conflicto y crear colaboración. La guía está dedicada alpersonal de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que operan en losámbitos internacional, nacional, local y que trabajan en distintos proyectos relacionados conlos recursos naturales y en otros proyectos sobre los medios de subsistencia.

La negociación consensuada es una manera de manejar conflictos. Ésta procura facilitar elacuerdo basado en beneficios para ambas partes, durante conflictos entre individuos, gruposo instituciones. Cuando las personas adquieren gradualmente una comprensión más ampliaacerca de sus intereses y necesidades, así como los de los demás, éstos se ven alentados apensar más allá de posiciones obstinadas o emotivas, y se vuelve posible lograr resultadosque produzcan beneficios para ambas partes. En algunos conflictos, una tercera parte puedecontribuir a mejorar las oportunidades de éxito en negociaciones por intereses. Esta personaa veces se denomina mediador o facilitador; algunos utilizan uno que otro término.

La gestión de conflictos y las negociaciones consensuadas pueden contribuir a lograr la ordenacióncomún de los recursos naturales, así como los medios de vida rurales sostenibles. A nivel local, estoimplica fortalecer la capacidad de los individuos, grupos e instituciones para tratar muchas de lassituaciones conflictivas que menoscaban la coordinación y la cooperación eficaces.

Las negociaciones consensuadas no siempre contribuyen a resolver las situaciones deconflicto. Éstas pueden contribuir a manejar conflictos acerca de los intereses, que a menudoson negociables. Por otra parte, las necesidades básicas como la identidad, la seguridad, elreconocimiento o participación igualitaria dentro de la sociedad, a menudo no sonnegociables o son poco negociables, y muchos conflictos incluyen asuntos que parecen notener solución. Las principales diferencias de poder entre actores pueden requerir otrosenfoques para efectuar cambios que no son fáciles de negociar y mediar.

Es importante elegir las estrategias relevantes para tratar un conflicto en particular; losconflictos varían y no existe un enfoque único que pueda ser eficaz en todos los casos.

NEGOCIACIONES CONSENSUADASRECUADRO 1.3


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SUMARIO

En la sección 1 se señaló cómo surgen los conflictos sobre los recursos naturales y cómo éstospueden afectar a los medios de subsistencia sostenibles. Asimismo, la sección abordó por qué unenfoque común para la ordenación de los recursos naturales es esencial para mejorar los mediosde vida sostenibles, y de qué manera la gestión de conflictos contribuye a este proceso más amplio.La sección 2 abordó los diferentes enfoques de gestión de conflictos y explicó cuáles son lasventajas y las limitaciones que conllevan las negociaciones consensuales. Las seccionessubsiguientes introducen con mayor detalle en qué consisten las negociaciones y trazan unesquema del proceso que consiste en diez etapas para abordar, en la práctica, los conflictos sobrelos recursos naturales.

Los conflictos sobre los recursos naturales son desacuerdos y disputas acerca del acceso,control, y uso de los recursos naturales. Éstos pueden ser útiles para ayudar a la comunidad aesclarecer cuáles son sus intereses y necesidades en cuanto a reducir las injusticias odesigualdades que puedan tener lugar en la distribución de los recursos. Sin embargo, algunosconflictos sobre los recursos naturales tienen que ser abordados de manera eficaz y en un momentooportuno o éstos pueden llegar a afectar los medios de subsistencia locales, menoscabando así laconfianza entre los actores e intensificando la inseguridad y la degradación de los recursos.

Los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales a menudo tienen muchascausas que se encuentran estrechamente ligadas – algunas forman el núcleo, otras sonsubyacentes o contribuyen al conflicto. Los diferentes factores que provocan el conflicto puedendividirse en cuatro tipos de principio: 1) competencia creciente por los recursos naturales; 2) causasestructurales; 3) presiones del desarrollo; y 4) políticas de gestión de los recursos naturales,programas y proyectos.

Las políticas, programas y proyectos que promueven la gestión de los recursos naturales,pueden funcionar involuntariamente como fuente o escenario de conflictos. Esta situación, engeneral, surge cuando no existe una participación adecuada en las intervenciones, y cuando no setienen en cuenta suficientemente los conflictos que podrían surgir.


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Los conflictos sobre los recursos naturales indican que las diferentes políticas, institucionesy procesos no están funcionando apropiadamente en la regulación del acceso a losrecursos. Muchos hogares rurales dependen de los recursos naturales para sostener susestrategias de subsistencia, de manera que dichos conflictos pueden menoscabar los resultados encuanto a su subsistencia y bienestar.

Promover los medios de subsistencia sostenibles requiere de un enfoque comunitario ycomún para manejar los recursos. El objetivo es mejorar la gobernancia y los medios desubsistencia sostenibles. Permitir que los diferentes actores participen en la toma de decisiones afin de que desarrollen y ordenen sus recursos, constituye un punto central de este proceso.

Resolver los conflictos constituye un elemento importante a integrar en un marco amplio degestión común. La gestión común es eficaz cuando las instituciones y los procesos que regulan eluso de los recursos son capaces de prever y responder a los diferentes intereses que se manifiestanen torno al uso de los recursos, y cuando pueden perseguir soluciones que los beneficienmutuamente.

conflictos por los recursos naturales

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