conflitos ambientais em unidades de conservação dilemas da gestão territorial no brasil
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Biblio 3W REVISTA BIBLIOGRÁFICA DE GEOGRAFÍA Y
CIENCIAS SOCIALES
Universidad de Barcelona ISSN: 1138-9796. Depósito Legal: B. 21.742-98
Vol. XVII, nº 989, 25 de agosto de 2012 [Serie documental de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de
Geografía Humana]
CONFLITOS AMBIENTAIS EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO:DILEMAS DA GESTÃO TERRITORIAL NO BRASIL
Andreza MartinsBióloga, mestranda no Programa de Pós-graduação em Geografia (PPGGeo) da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) Bolsista do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico)
Recibido: 16 de febrero de 2012. Aceptado: 5 de marzo de 2012.
Conflitos ambientais em unidades de conservação: dilemas da gestão territorial no Brasil
(Resumo)
Com a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) em julho de 2000,
as Unidades de Conservação (UCs) ganham destaque na política brasileira de gestão territorial. Atualmente,
14,65% do território nacional pertence à UCs. Se as metas assumidas pelo Brasil durante a 15ª Conferência
da ONU sobre Mudanças Climáticas (COP 15) forem cumpridas, em 2020 aproximadamente 21% do
território brasileiro estará sob regime especial de gestão ambiental. Desde a criação do SNUC, conflitos
ambientais tem sido objeto de estudo de diversas pesquisas centradas nas interfaces entre populações
humanas e espaços naturais protegidos. Este trabalho pretende efetuar uma síntese dos principais resultadosda literatura que recorre à categoria conflito ambiental em áreas protegidas do Brasil associando-os ao tema
da gestão territorial.
Palavras-chave: unidades de conservação, conflitos ambientais, gestão territorial.
Conflictos ambientales en unidades de conservación: dilemas de la gestión territorial en Brasil
(Resumen)
Con la creación del Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza (SNUC), en julio de
2000, las Unidades de Conservación (UCs) se destacan en la politica brasileña de la gestión territorial. En la
actualidad, 14,65% del país pertenece a las UCs. Si las metas establecidas por Brasil en la 15ª Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 15) se cumplen, en 2020 tendremos
aproximadamente 21% del territorio brasileño bajo un régimen especial de gestión ambiental. Desde la
creación del SNUC, los conflictos ambientales han sido objeto de estúdio de diversas investigaciones
centradas en las interfaces entre las poblaciones humanas y los espacios naturales protegidos. Este artículobusca efectuar una síntesis de los hallazgos clave de la literatura que recurre a la categoria conflictos
ambientales en espacios protegidos de Brasil en asociación con el tema de la gestión territorial.
Palabras clave: unidades de conservación, conflictos anbientales, gestión territorial.
Environmental Conflicts in Conservation Units: dilemmas of territorial management in Brazil
(Abstract)
The Conservation Units (CUs) became highlighted in the Brazilian policy of territorial management with the
National System of Nature Conservation Units (SNUC) promulgation. Currently 14.65% of the country is
comprised by CUs. If the targets set by Brazil during the 15th UN Conference on Climate Change
(COP 15) are met, in 2020 about 21% of Brazil's territory will be under a special regime of environmental
management. Since the SNUC promulgation, environmental conflicts have been largely studied focused on
the interfaces between human populations and protected areas. This work intends to present a synthesis ofthe main literature findings regarding environmental conflict in protected areas, in Brazil, associated with the
issue of territorial management.
Key words: conservation areas, environmental conflicts, territorial management.
As ações do campo ambiental no Brasil começaram a ganhar destaque entre o final dos anos de 1960 e
início de 1970, como resultado de uma combinação de elementos conjunturais externos e internos ao país.As primeiras associações formais de cunho ambiental estavam localizadas nos estados do sul e sudeste e se
constituíram sob uma agenda de reivindicações por preservação ambiental como forma de sobrevivência daespécie humana. Com o retorno dos exilados políticos da ditadura militar, instaurada em 1964, que voltaram
influenciados por protestos ambientalistas internacionais, e a publicação, em 1972, de alguns estudos quealertavam para o esgotamento iminente das principais fontes de recursos naturais, estava completo o cenário
político que deu origem à trajetória do ambientalismo no país [1].
Até o final dos anos de 1980, a tônica do movimento ambientalista brasileiro e das políticas públicas
relacionadas à gestão ambiental, em geral, pautava-se por uma visão centrada na superioridade da naturezasobre a espécie humana. A criação de espaços naturais protegidos, ou Unidades de Conservação (UCs), já
era uma das principais estratégias da política ambiental brasileira baseada no modelo biogeográfico de “ilhasde diversidade”. Dito de outra forma, as UCs desse período eram criadas sob um regime de “proteção
integral”, onde não se admite a permanência humana de nenhuma natureza. De acordo com Orlando (2009),até o final dos anos de 1980, foram criadas setenta e quatro UCs com essas características.
Com a difusão da noção de desenvolvimento sustentável, a partir da RIO 92, o debate sobre populações
humanas e UCs ganha relevo e processa-se uma mudança de foco nas políticas de criação de espaçosnaturais protegidos. A admissão de alguns tipos de interações entre esses espaços e a sociedade começa a
ser difundida. O Brasil, seguindo a tendência global, porém sem abandonar a estratégia anterior, adota omodelo de UCs de Uso Sustentável (UUS) como principal ferramenta política para gestão dabiodiversidade. O modelo de UUS tem por objetivo compatibilizar conservação da natureza com uso
sustentável de parcela dos recursos naturais (BRASIL, 2000). Segundo Orlando (2009), entre o início dosanos de 1990 e de 2008, foram criadas cento e dezessete UUS contra apenas quatorze UCs de Proteção
Integral (UPIs).
A implantação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), em 2000, sinaliza a
consolidação da política nacional de gestão territorial de espaços naturais. O SNUC organiza e estruturaalgumas das áreas geográficas ambientalmente mais valiosas do país, a exemplo das UCs da Mata Atlântica
e da Amazônia. Ele ainda estabelece critérios e regras para o manejo de áreas protegidas nas diferentesescalas da federação.
Em recente avaliação do SNUC, o Ministério do Meio Ambiente (2010) afirma que a criação de UC
continua sendo uma das principais estratégias da política ambiental brasileira. Essa orientação está espelhadano fato de que a delimitação de áreas naturais protegidas é a mais antiga e efetiva iniciativa para a
conservação da natureza no mundo. A mesma publicação disponibiliza alguns dados que refletem não só aimportância dessa política, mas também seu impacto sobre o território nacional. Atualmente, cerca de 17%
do território brasileiro encontra-se sob a proteção de UCs, o que equivale a, aproximadamente, 1,5 milhãode quilômetros quadrados. Para se ter um parâmetro de comparação, essa área corresponde à soma dos
territórios da França, Itália e Espanha. Ademais, se as metas assumidas durante a 15ª Conferência da ONUsobre Mudanças Climáticas (COP 15) forem cumpridas, em 2020 teremos em torno de 21% do territórionacional integrado à UCs.
Estes dados refletem a dimensão dos desafios embutidos nas políticas de gestão territorial de cunho
ambiental e evidenciam a necessidade de aprofundar o conhecimento teórico e empírico sobre as áreasprotegidas. Em anos recentes, as áreas naturais protegidas também vêm se consolidando enquanto tema de
investigação científica, sobretudo por estarem inerentemente associadas à geração de conflitos e disputaspelo uso do espaço. Alguns estudos, em especial no campo da sociologia ambiental e ecologia política,
adotam a categoria analítica conflito ambiental com o intuito de evidenciar os múltiplos sentidos atribuídospelos atores às suas bases materiais, assim como as assimetrias sociais na distribuição de recursos, espaço e
poder em UCs.
A partir desse enfoque, algumas pesquisas têm questionado a supremacia e eficácia da categoria“populações tradicionais” para discutir o papel das populações humanas na proteção da natureza. O tema da
participação política também vem sendo revisitado mediante olhares que colocam em cheque a hierarquiaentre Estado e sociedade civil, em especial no interior de UUS. Alguns estudos têm demonstrado que asimples participação popular em conselhos gestores de UCs não implica, necessariamente, compartilhamentode poder e diminuição do índice de conflitualidade. As UCs localizadas na Amazônia, sobretudo aquelas
com sobreposição de reservas indígenas ou sob os auspícios de macroprojetos do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC)[2], também vem recebendo elevado aporte de estudos com o propósito de
compreender as dinâmicas sociais estabelecidas entre populações locais, agentes públicos e empresasprivadas em áreas dotadas de regime especial de proteção ambiental.
Dessa forma, o debate sobre a importância e eficácia das UCs numa política de contenção de perda da
diversidade biológica se atualiza e ganha contornos mais realistas e menos românticos. Alguns estudosrecentes representam, em alguma medida, uma alternativa aos tradicionais modelos analíticos de espaços
naturais protegidos, que se baseiam em visões naturalizadas dos grupos sociais (prisma da “sacralidade” do
meio ambiente) e/ou romantizadas das populações locais (“mito do bom selvagem”). Esses estudos sinalizampara uma mudança de foco no modo como as relações entre meio ambiente e sociedade em UCs têm sido
abordadas e consolidam uma visão crítica e politizada dessa realidade. Nessa perspectiva, a noção de
conflito tem sido apresentada como alternativa para evidenciar a heterogeneidade de interesses e relações
que regem os processos societários nessas áreas.
Contudo, a grande maioria das publicações sobre espaços protegidos ainda apresenta um viés técnico de
caráter aplicado. No geral, as análises são efetuadas por pesquisadores das ciências naturais, cujos
pressupostos teóricos e abordagens metodológicas ancoram-se nas noções de biodiversidade e
ecossistemas, tributárias da ecologia e da biologia da conservação[3]. Dentre os temas de interesse mais
comuns estão os mecanismos de manejo de recursos naturais e a relação entre populações tradicionais eUCs. Essas pesquisas inserem-se em um debate clássico que divide o campo de trabalho em duas
abordagens a despeito da relação entre sociedade e natureza: a abordagem ecocêntrica, centrada na
submissão das atividades humanas às leis naturais, se contrapõe à abordagem tecnocêntrica, alicerçada em
sistemas tecnológicos como soluções operativas para reverter os desequilíbrios ambientais e a escassez derecursos naturais. A estratégia espacial propalada pela visão ecocêntrica é a criação de UCs
preferencialmente isoladas da ação humana, enquanto que, na visão tecnocêntrica, as UCs são tidas como
passíveis de serem manejadas, desde que por meio de práticas compatíveis com a manutenção e
continuidade dos recursos biológicos desses espaços[4].
Em anos recentes, as tensões entre essas abordagens vêm sendo fortemente alimentadas por situações
empíricas que têm produzido análises de forte viés ideológico. A rápida perda da diversidade biológica comconsequente alteração dos padrões de equilíbrio biótico do planeta, amplia o número de publicações dentro
do primeiro grupo. Da mesma forma, cresce exponencialmente as análises que preconizam a compatibilidade
entre atividades humanas e natureza, quase sempre, recorrendo à noção de desenvolvimento sustentável.
Assim, o cenário geral da produção científica resultante dessa polarização se apresenta multifacetado ecomposto por um volume expressivo de pesquisas técnicas e estudos de caso, onde os pressupostos
teóricos e escolhas metodológicas não dialogam entre si.
O objetivo deste artigo consiste em identificar as principais deficiências e lacunas presentes na literaturasobre conflitos ambientais e espaços naturais protegidos do Brasil. O trabalho está dividido em três partes
principais, além desta introdução e das considerações finais: 1) breve apresentação do SNUC; 2) o campo
teórico dos conflitos no Brasil; 3) conflitos ambientais em UCs, o cenário das pesquisas no Brasil e seus
possíveis desdobramentos[5].
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação: limites e desafios
No Brasil, a gestão territorial de UCs e o consequente estabelecimento de tensões e conflitos pelo uso do
espaço associados à sua existência representam temas atuais, cuja reflexão teórica ainda não se encontraconsumada. Por um lado, com a criação do SNUC em 2000, o governo brasileiro inovou em termos legais
na organização e proteção de recursos naturais, homogeneizando as políticas públicas sobre o tema e
delimitando espaços geográficos específicos de relevante interesse biológico. Por outro lado, favoreceu a
institucionalização de conflitos ambientais e disputas territoriais por recursos dentro dos limites e no entornodesses espaços.
A criação do SNUC foi um marco na organização política do sistema de gerenciamento de áreas ambientais
protegidas. Embora com muitas lacunas, defeitos e imperfeições administrativas, o Sistema organiza eestrutura algumas das áreas geográficas ambientalmente mais valiosas, tanto em escala local quanto global.
Ele também estabelece critérios e regras para o manejo das UCs nas diferentes escalas político-
administrativas, desde os municípios até a federação, e as organiza em dois grandes grupos: UCs deProteção Integral (UPIs), onde a interferência humana direta é proibida, e UCs de Uso Sustentável (UUS),
que admitem a presença de populações humanas em seu interior. Esses dois grupos se subdividem em doze
categorias de manejo (tipos diferentes de UCs), variando de acordo com o grau de proteção ambiental a que
se prestam[6].
O grupo das UUS abrange sete das doze categorias de manejo previstas no SNUC. Seu principal objetivo é
“compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais” [7].
No entanto, cada uma das categorias reflete um conjunto de características socioambientais particulares com
regimes de proteção territorial distintos. Dois critérios são levados em consideração para criação de UUS: i)acesso exclusivo aos recursos naturais por populações tradicionais e; ii) uso e ordenamento do território com
vistas a conservar recursos naturais específicos. O primeiro grupo inclui as seguintes categorias de UCs:
Floresta Nacional; Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Flora, Reserva de Desenvolvimento
Sustentável e Reservas Particulares de Patrimônio Natural. O segundo grupo é composto pelas Áreas deProteção Ambiental e as Áreas de Relevante Interesse Econômico.
No grupo das UPIs, o objetivo primordial é preservar a natureza, sendo permitido somente o uso indireto
dos seus recursos naturais, a exemplo de pesquisas científicas e algumas atividades turísticas e de educaçãoambiental. Esse grupo é composto pelas seguintes categorias: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque
Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre.
O cenário de impasses socioculturais e disputas territoriais em torno das UCs no Brasil ganhou maiscomplexidade desde a abertura democrática, no final dos anos de 1980. Ainda que, nessa época, parte
significativa das áreas protegidas hoje existentes já estivesse criada, é somente a partir desse período que a
sociedade passa a se manifestar abertamente sobre o tema. Com isso, inúmeros conflitos associados aoproblema da imposição de novos mecanismos de comando e controle do uso do espaço em áreas
previamente habitadas começam a ganhar visibilidade. A partir da Rio 92, o tema do desenvolvimento
sustentável eclode na agenda pública e o debate sobre populações humanas e UCs torna-se expressivo.
Uma das principais causas de conflitos em torno dos espaços protegidos é o problema da regularização
fundiária. A grande maioria das unidades de conservação de proteção integral, criadas desde a época da
ditadura militar, ainda não apresenta uma situação fundiária regularizada. A desapropriação de áreas privadas
no interior das UCs ainda hoje não foi concluída e não há indícios de que problemas dessa natureza sejamresolvidos tão cedo. Nessa situação, segundo Cattaneo (2004), se encontra a maioria das populações
residentes em unidades de conservação que, diante de novas regras político-administrativas e da carência de
recursos econômicos, vive em condições precárias sem permissão de realizar qualquer atividade extrativa,nem mesmo para reforma de residências particulares.
Mas os conflitos relacionados à desapropriação de terras privadas representam apenas uma parte do
complexo quadro de tensões originadas com a criação de unidades de conservação. Disputas relativas aouso dos recursos naturais ali presentes tais como, potencial energético de rios e mananciais para
empreendimentos de geração de energia, insumos para indústria de extração de madeira, mineral (areia,
carvão, minério de ferro, calcário, fosfato etc), recursos pesqueiros e de espécies nativas para produção de
cosméticos e alimentos (recursos genéticos vegetais e animais), além da apropriação paisagística pelaindústria de turismo e do mercado imobiliário, conformam a miríade de exemplos que nos permite
dimensionar o problema.
A reflexão teórica em torno das UCs, suas interações socioespaciais e impactos nas sociedades locais eextra-locais, entretanto, ainda não se encontra consumada. A maior parte dos estudos, em geral, é efetuada
por profissionais que trabalham nessas áreas e não por pesquisadores desprovidos de vínculos profissionais
e, portanto, melhor colocados para efetuar análises críticas. Da mesma forma, percebe-se uma incipiência depesquisas que abordem as dimensões sociológica e geográfica na análise dos novos processos societários
que emergem da criação de unidades de conservação.
O campo teórico dos conflitos
O tema dos conflitos ambientais no Brasil é considerado por alguns pesquisadores como polissêmico e
impreciso[8]. De acordo com Vargas (2007), pode-se encontrar na literatura nacional significativa variedade
de visões, abordagens e conceituações sobre o assunto. Contudo, essa diversidade de análises não foi eficaz
em produzir, até então, uma agenda de pesquisas comum e integrada voltada para a formulação de princípios
teóricos e pressupostos epistemológicos capazes de homogeneizar conceitos e ancorar os estudos empíricos
na área. Para essa autora existem dois elementos explicativos dessa situação. O primeiro está relacionado afalta de rigor no uso de conceitos, sendo freqüente o emprego impreciso de termos como gestão, mediação e
negociação de conflitos sendo tratados como sinônimos para apresentar o tema de pesquisa[9]. E o segundo
diz respeito à baixa quantidade de esforços de síntese do estado da arte, o que resulta num universo de
análises desconectadas entre si e desprovidas de uma orientação teórico-conceitual conhecida. Os poucosesforços de elaboração do panorama das pesquisas sobre a temática no país limitaram-se a mapear uma
grande variedade de estudos em distintas disciplinas do conhecimento. Essas análises, por sua vez, estão
polarizadas em torno de duas grandes matrizes conceituais, que compreendem os efeitos dos conflitos sobre
as sociedades contemporâneas de maneira distinta[10].
Essas matrizes foram apresentadas por Ferreira (2005) como sendo orientadas pelas teorias denominadas
conflict transformation e conflict resolution. Na primeira, os conflitos são entendidos como inerentes a
qualquer sistema societário funcionando, inclusive, como propulsores de mudanças sociais. Nessa
abordagem não é desejável e não existe a possibilidade de resolução definitiva de qualquer conflito, sendo o
consenso apenas uma contingência. Na segunda, os conflitos são tidos como distúrbios nos sistemas
equilibrados e, portanto, requerem a adoção de estratégias no sentido de neutralizá-los ou mitigá-los. As
análises baseadas nessa teoria consideram o grau de desvio a partir de um estado original da sociedade
considerado ótimo.
Essas duas formas de compreender os efeitos dos conflitos sobre as sociedades são apresentadas por
Barbanti Jr. (2002) como tendo origem em escolas distintas: a do “conflito” e a do “consenso”. Assim, a
escola do conflito reúne um conjunto de autores de formação predominantemente marxista e neo-marxista,
enquanto a escola do consenso é constituída por autores das escolas funcionalistas e adeptos das teorias de
sistemas. No Brasil, a escola do conflito influenciou de forma marcante as análises até a metade da década
de 1980. Com a alteração da conjuntura política mundial provocada pela queda dos regimes socialistas, essateoria diminui sua penetração entre os cientistas, cedendo espaço para novos marcos teóricos, com destaque
para a teoria do consenso.
Uma formulação original do tema é dada por Hirschmann (1996) ao apresentar, de forma semelhante às
interpretações marxistas, os conflitos sociais como “pilares das sociedades de mercado democráticas”. À
diferença do marxismo, Hirschmann não vê a luta de classes como o conflito maior que desestabilizaria essas
sociedades. Na sua construção emprega os termos “cola” e “solvente” a fim de ilustrar os distintos efeitos
que os conflitos podem acarretar nas sociedades. Assim, o conflito pode funcionar como “cola” quando seusefeitos produzem alterações positivas nos sistemas sociais. Ainda que as crises, que os originam, não sejam
finalizadas com sucesso (a exemplo de guerras ou crises econômicas), os conflitos tendem a produzir
transformações ou inovações (sociais, políticas, técnicas, econômicas etc) em alguns aspectos desses
sistemas, fortalecendo-os. Em contrapartida, os conflitos podem agir como “solvente”, dissolvendo laços
sociais, bloqueando o progresso e a renovação dos sistemas societários. Para esse autor, definir se os
conflitos funcionam como cola ou solvente não é uma conclusão a que se possa chegar a priori e/ou através
de generalizações. Cada caso precisa ser analisado mediante um exame mais atento das interações de cadatipo de sociedade e seus conflitos característicos.
Para Guivant (2002), a dicotomia analítico-interpretativa expressada por modelos conceituais que
consideram os efeitos dos conflitos a partir de pontos de vistas polarizados pode ser mais bem
compreendida através do estudo dos seus princípios de referência. Ou seja, das visões de mundo ou
posturas filosóficas e epistemológicas que lhes dão suporte. Tais princípios estão relacionados às diferenças
entre posições teórico-epistemológicas “construtivistas” e “realistas”, que refletem diferentes concepções
sobre as relações entre sociedade e natureza, entre leigos e peritos e entre indivíduos e sociedades. A autora
analisa os pressupostos ligados às concepções “construtivistas” e “realistas” para entender as diferentes
visões de mundo que moldam o contexto societário diante de situações de conflito ambiental.
De acordo com Guivant (2002), dentro da sociologia ambiental, a corrente realista aborda os problemas e
conflitos como entes objetivos que existem independentemente da forma pela qual os agentes sociais os
percebem. Nessa perspectiva, a poluição do ar, por exemplo, é uma realidade objetiva e sua solução deve
ser perseguida por meio de medidas técnicas adequadas que levem em consideração, sobretudo, os agentesfísico-químicos que a constituem, bem como as condições sócio-materiais para sua erradicação. Já a visão
construtivista concentra-se nas representações sociais, não oferecendo igual importância à realidade objetiva.
Nessa abordagem, o que dá significado e concretude aos conflitos é o modo como eles são definidos e os
significados atribuídos a eles pelos diferentes atores. Para os construtivistas, os conflitos são demandas
construídas socialmente. Assim, interessa-lhes entender como as pessoas atribuem significados a seus
mundos e como e por que elas constroem determinadas demandas em detrimento de outras. Ou seja, como
e por que alguns conflitos ganham publicidade e interesse e outros não e quais são os impactos dessesconflitos para as sociedades contemporâneas. Não se trata, somente, de validar a existência concreta dos
conflitos e buscar solucioná-los, como na visão realista, mas compreender que sua emergência e notoriedade
são construídas pelas sociedades, dentro do contexto social, espacial e momento histórico em que se
encontram inseridas.
Esse debate nos impele a avaliar como os conflitos ambientais estão sendo abordados nos estudos
relacionados às unidades de conservação do Brasil.
Conflitos ambientais em UCs do Brasil: principais autores e abordagens
Uma primeira tentativa de organizar a produção teórica nacional sobre conflitos ambientais em unidades de
conservação revelou uma situação difusa e preocupante. Difusa porque as publicações são dispersas e
desconexas no que se refere às orientações teóricas e matrizes epistêmicas que dão suporte às escolhasmetodológicas. Isso impossibilita o estabelecimento de tendências comuns com o mínimo de elementos de
análise que tornem viável pensar em um campo de estudos sobre conflitos em áreas naturais protegidas.
Preocupante porque, embora a temática ambiental, no geral, tenha ganhado relevo e conteúdo entre a
comunidade científica, assim como os estudos que abordam a interface entre conflitos sociais e recursos
naturais, o conjunto das pesquisas sobre conflitos em UCs parece não ter acompanhado essa tendência. Em
uma primeira análise, a produção acadêmica revelou-se deficitária, superficial e frágil para acompanhar a
complexidade social e espacial que se manifesta diante de um contexto empírico de crescentes tensões e
embates sociais ligados à gestão territorial e ao uso de recursos naturais em UCs.
Uma investigação preliminar da produção acadêmica sobre a temática revelou, no entanto, um acervo
bibliográfico expressivo, proveniente de matrizes disciplinares e filiações analíticas diversas. Em geral, as
pesquisas encontram-se isoladas e desprovidas de filiação teórico-metodológica com grupos ou linhas de
pesquisa acadêmica. Assim, o quadro geral de referência sinaliza que, embora o volume de estudos e o
incremento na variedade de disciplinas do conhecimento interessadas pelo tema indiquem um aumento na
produção bibliográfica, a qualidade dessas pesquisas, salvo exceções, ainda é bastante deficitária. ParaVargas (2007), a relação entre teoria, pesquisa e prática presente nos trabalhos, ainda é muito frágil e pode
explicar o significativo descompasso entre as pesquisas empíricas e as abordagens teóricas que dão suporte
às escolhas metodológicas. O demasiado peso imputado aos métodos de pesquisa sugere que essa situação
se origina de um aprendizado tácito que considera de forma não explícita que o estudo dos conflitos
ambientais não necessita de teorização, apenas de êxito empírico.
Outro aspecto que merece atenção diz respeito à natureza das pesquisas. A maior parte das análises ainda é
efetuada por profissionais vinculados ao movimento ambiental e/ou às próprias UCs. Dessa forma, as
pesquisas derivadas são marcadas por análises engajadas e discursos de empatia com os pressupostosambientalistas. Esses fatores contribuem para a preponderância de uma literatura do tipo técnico e descritivo
com forte viés ideológico de defesa da natureza.
Contudo, mesmo que o aspecto geral do conjunto das pesquisas na área mantenha um perfil técnico e de
análises com viés político engajado, é possível rastrear um crescente aporte de pesquisas voltadas para a
compreensão das variáveis e processos socioespaciais particulares, que influenciam e recebem influência das
tensões e embates deflagrados com o processo de criação de unidades de conservação.
Esses dois perfis de análises, com características e objetivos distintos, nos permitem aferir correspondência
com a situação descrita por Ferreira (2005) para o campo de estudos dos conflitos sociais e uso dos
recursos naturais. Essa autora identificou uma clivagem no campo de trabalho, organizando os pesquisadores
em dois grandes grupos: a) aqueles que investem no potencial explicativo da teoria geral dos conflitos,
compreendidos como fator propulsor de mudanças, preferencialmente composto por cientistas sociais; b)
aqueles, provenientes de distintas disciplinas do conhecimento, que abordam o tema de forma tangencial,
pois sua proposta de pesquisa centra-se em outros objetos, mas enfrentam dilemas empíricos perpassadospor situações conflituosas concretas. Portanto, na análise de Ferreira (2005), o primeiro grupo encontra
orientação na teoria conflict transformation enquanto que o segundo está embasado na teoria conflict
resolution.
Entretanto, a literatura sobre áreas naturais protegidas apresenta algumas especificidades, que justificam um
esforço particular de síntese, não se limitando a considerá-la como um sub-grupo dentro dos estudos sobre
conflitos sociais e meio ambiente. Um ponto a ser sublinhado refere-se aos limites, ou fronteiras, entre os
dois grupos descritos por Ferreira (2005). Na literatura sobre espaços naturais protegidos e conflitos, essasfronteiras não são rígidas e absolutas. Alguns autores transitam entre os dois grupos, empreendendo análises
focadas nos conflitos enquanto agentes potenciais de mudança social, típicos do primeiro grupo, assim como
pesquisas aplicadas, relacionadas aos mecanismos de gestão e resolução de conflitos. Esse é o caso de
trabalhos de Vieira; Vivacqua (2003, 2010), Vieira (2005) e Diegues (1995, 2000, 2004). Assim, as
caracterizações descritas a seguir não pretendem estabelecer uma tipologia ou classificação estanque. Ao
contrário, o objetivo é encontrar as correspondências entre os estudos e organizar a produção literária para
fins didático-pedagógicos.
O primeiro desses grupos, significativamente menos denso em volume de publicações, é composto por
cientistas sociais que têm como particularidade a condução de pesquisas com viés propositivo. Os
pesquisadores desse grupo empreendem análises teóricas consistentes, quase sempre conectadas a estudos
de caso específicos, para investigar os problemas e limites dos pressupostos teóricos e práticas de gestão
tradicionais que norteiam as tomadas de decisão dentro das UCs. Cabe ressaltar que essa situação é distinta
daquela encontrada por Ferreira (2005), que associa a teoria conflict transformation às pesquisas que
tomam os conflitos como chave analítica. Nossa compreensão é da existência de um contexto acadêmicohíbrido composto tanto por pesquisas focadas nas unidades de conservação, mas que se valem dos conflitos
ambientais como elemento explicativo central, quanto por estudos pontuais que focam na análise dos
conflitos ambientais, mas não nas UCs. Assim, o grupo de autores identificados por nós como partidários da
teoria conflict transformation pode não expressar clara filiação à ela, mas as escolhas analíticas
empregadas sinalizam para uma percepção dos conflitos orientada por essa abordagem. Não se trata,
portanto, de um grupo homogêneo formado fundamentalmente por pesquisas sobre conflitos ambientais.
Diante dessa caracterização geral e levando em conta a clivagem teórica mais ampla que subdivide a
produção acadêmica sobre conflitos e áreas naturais protegidas é possível empreender uma distribuição por
linhas temáticas. Na verdade, os estudos teóricos sobre UCs ainda carecem de aprofundamento analítico e,
por este motivo, uma primeira tentativa de organizá-los certamente padecerá de precisão. Assim, nesse
primeiro esforço de síntese foi possível identificar as seguintes linhas de pesquisa: a) políticas públicas e
participação; b) populações humanas e UCs; c) gestão territorial na Amazônia e; d) conservação de
ecossistemas e biomas.
Os estudos mais significativos dentro da primeira subcategoria foram produzidos por Teixeira (2004 a,b;
2005) e Teixeira; Limont (2007), a partir da realidade da Área de Proteção Ambiental (APA) de
Guaraqueçaba, localizada no litoral do Paraná. Essas análises centram-se no impacto das políticas públicas
de gestão ambiental sobre as populações locais de pequenos agricultores familiares e pescadores
tradicionais, assim como na eficácia dos conselhos gestores como ferramentas de gestão participativa. Nessa
linha, Camargos (2004) elaborou estudo sobre a influência da criação da APA Sul-RMBH, em Belo
Horizonte, na organização política e social local. Também merecem destaques os trabalhos de Vieira, quecoordena expressivo número de pesquisas sobre a APA da Baleia Franca, situada no litoral centro-sul de
Santa Catarina. Esses estudos são orientados pelo enfoque da gestão patrimonial e pela teoria dos
recursos de uso comum, associados à discussão em torno da noção de desenvolvimento territorial
sustentável. Essas pesquisas focam nos impactos sociais produzidos pelos mecanismos de negociação de
conflitos socioambientais, sobretudo para os processos de democratização da gestão de UCs[11]. Nesse
caso, a negociação de conflitos é abordada de forma positiva enquanto agente indutor de transformação
social, diferindo da abordagem discutida por Acselrad (2010), que entende os processos de negociação deconflitos como instrumento de barganha dos setores com maior poder político-econômico para “cooptar”
setores socioeconômicos desfavorecidos.
A sub-categoria “Populações humanas e UCs” é, sem dúvida, a que agrega o maior número de
pesquisadores e de trabalhos. Ela é constituída, fundamentalmente, pelos seguintes grupos, núcleos ou linhas
de pesquisas: i) o Núcleo de Apoio à Pesquisa sobre Populações Humanas em Áreas Úmidas Brasileiras
(NUPAUB/USP), orientado por Antônio Carlos Diegues (1994, 1995, 1996, 2004), tem conduzido
diversos estudos, sobretudo, em UCs litorâneas da Mata Atlântica; ii) os trabalhos de Arruda (1997) eVianna (2008), que empreendem uma análise antropológica das populações tradicionais em UCs; iii) as
reflexões de Fleury; Almeida (2008; 2010) sobre a influência das populações humanas no desenho territorial
do Parque Nacional das Emas, a partir do enfoque da teoria das representações sociais e das arenas
públicas e; iv) as pesquisas conduzidas por Creado e Mendes, que oferecem um contraponto às reflexões de
Diegues, propondo uma nova maneira de refletir a relação entre populações humanas e áreas protegidas a
partir da noção de direitos multiculturais12].
Na sub-categoria de pesquisas centradas na gestão territorial de áreas protegidas na Amazônia, merecem
menção os trabalhos de Aquino; Rosa (2009), sobre conservação de recursos naturais e conflitos entre
populações tradicionais e demais agentes locais, além de Barreto Filho (2002), sobre antropologia de
conflitos. Por fim, na sub-categoria de investigações sobre conflitos decorrentes de medidas de conservação
de ecossistemas e biomas, a linha de pesquisas “uso de recursos naturais (escassez e abundância):
conhecimentos, conflitos e aspectos políticos institucionais” desenvolvida pelo Núcleo de Estudos e
Pesquisas Ambientais (NEPAM), da UNICAMP, se destaca pela rica e variada produção acadêmica, que
incide sobre essa e outras sub-categorias. Esses estudos merecem atenção especial pela forma comorelacionam teoria e empiria, além da inovação conceitual no tratamento de categorias tradicionalmente
abordadas pelas pesquisas sobre populações e UCs[13].
O segundo grupo, composto predominantemente por pesquisadores das ciências naturais, que abordam os
conflitos a partir da teoria conflict resolution, engloba a imensa maioria dos trabalhos sobre unidades de
conservação. Aqui, o tema dos conflitos ambientais incide de forma tangencial ou indireta, figurando como
um dos componentes explicativos dos processos de gestão e manejo territorial, mas não como uma chave de
análise para compreensão da realidade social e espacial das UCs. No geral, predominam estudos técnicos e
análises descritivas. Os pressupostos epistemológicos que norteiam essas pesquisas, em sua grande maioria,
fazem referência a princípios da ecologia e biologia da conservação, quase sempre ligados às noções de
ecossistemas e biodiversidade[14]. As análises aparecem dispersas e sem diálogo entre si. Como
conseqüência, o panorama geral da produção bibliográfica desse grupo se apresenta frágil e insuficiente em
densidade teórica.
Ainda assim, percebe-se algumas tendências que têm produzido resultados promissores. As publicações
elaboradas a partir dessas pesquisas, de certa forma, vêm gerando subsídios para as análises e debates
empreendidos pelo primeiro grupo. Nesse sentido, podemos identificar quatro focos de interesse principal: i)
eficácia das políticas de criação e gestão territorial de áreas protegidas numa perspectiva de contenção da
perda da biodiversidade, onde merecem destaque os trabalhos de Pádua (2000), Rylands & Brandon
(2005), Bensusan (2006) e Debetir & Orth (2007); ii) populações tradicionais e UCs, cujo debate se
polariza em torno de duas posturas[15]: a) defesa da presença de populações tradicionais dentro das
unidades de conservação, a partir do argumento que a sua retirada poderia prejudicar a dinâmica dos
ecossistemas onde estão inseridas. Dentro desse grupo grifamos os estudos de Arruda, (1997), Diegues
(2000) e Azevedo (2002); b) defesa da retirada de populações tradicionais, com o argumento de que suas
práticas de extração e uso dos recursos naturais impactam negativamente os ecossistemas. Os trabalhos de
Dourojeanni (2001), Olmos et al.(2001) e Galetti et al. (2004) representam esta postura ; iii) participação
política e recursos naturais, com referências pulverizadas em diversos estudos de caso. Nesta categoria
merecem destaque os trabalhos de Vieira et. al (2005); Macedo (2007; 2008), Santos (2008) e Magalhães(2010), que discutem os mecanismos de participação popular na gestão de conflitos ambientais em UCs. iv)
legislação, processos jurídicos e áreas naturais protegidas, esse grupo, no geral, agrega pesquisadores
ligados ao direito ambiental ou intelectuais envolvidos diretamente com a criação ou manejo de políticas
públicas e instrumentos jurídicos de gestão de UCs. Os trabalhos de Benatti (1994, 2000, 2001a;b), sobre
regularização fundiária e populações tradicionais na Amazônia, e de Mercadante (2001) centrado no
processo histórico de elaboração do SNUC, são exemplos desse tipo de abordagem.
Considerações Finais
No geral, as publicações acadêmicas centradas no tema dos conflitos ambientais em espaços naturais
protegidos caracterizam-se por estudos técnicos e/ou por análises descritivas voltadas para apresentação das
características socioeconômicas e biofísicas da área e dos métodos de gestão e manejo territorial. Os
conflitos aparecem entre os problemas a serem enfrentados e cumprem um papel central funcionando comoargumento de pesquisa para justificar propostas de intervenção in loco. A preponderância de análises a
partir de estudos de caso dificulta a generalização de conclusões e revela uma importante deficiência no
campo de estudos: a quase inexistência de pesquisas comparadas e sínteses do estado da arte da literatura,
que nos permitam rastrear quais são as principais deficiências do campo de estudos. As lacunas de pesquisa
sobre as unidades de conservação do Brasil, sobretudo as que abordam a temática dos conflitos ambientais,
são significativas e se encontram, dessa forma, defasadas em relação ao fortalecimento das políticas de
criação de novas UCs.
A fragilidade dos fundamentos teóricos que dão suporte à maioria das análises precisa ser contornada. Da
mesma forma, o foco dessas pesquisas carece de ajustes para adaptar-se à tendência das novas políticas de
gestão ambiental, centradas na inserção humana no manejo das unidades de conservação. A abordagem
biocêntrica, com pressupostos alicerçados na preservação de ecossistemas intactos e sem contato com a
espécie humana, já não atende as necessidades das situações empíricas analisadas. A recente inclusão da
noção de direitos multiculturais no debate sobre áreas protegidas feita por Creado et al (2008) avança nessa
perspectiva e confere novos ares ao campo de estudos teórico.
Outra questão que deve ser sublinhada é a preponderância de estudos engajados. O incremento da
estratégia de criação de UCs no Brasil, assim como o aumento das atenções sobre a temática pelacomunidade científica, sinaliza para conformação de um campo de estudos específico, que comporte uma
agenda de pesquisas autônoma daquelas motivadas pelas preocupações do movimento ambiental ou das
populações tradicionais. Embora algumas análises nessa direção já estejam ocorrendo, elas ainda são pífias
perto das lacunas de conhecimento que envolvem a temática. As pesquisas, situadas na fronteira entre
ambiente e sociedade, calcadas em pressupostos teóricos ajustados com essa nova realidade, ainda fazem
figura de exceção. Da mesma forma, os trabalhos que pretendem, em alguma medida, conectar o tema dos
conflitos ambientais ao contexto da gestão territorial de áreas naturais protegidas, em geral, ou estão focadosnas pesquisas sobre UCs ou sobre conflitos ambientais, quase nunca na interface entre ambos.
O fato de a grande maioria da literatura sobre conflitos ambientais apresentar características mais técnicas do
que explicativas, mais descritivas do que dialógicas e mais propositivas do que teóricas, se deve, em boa
parte, à baixa produção de sínteses do estado da arte na matéria. Esse tipo de análise, no geral, tende a
funcionar como uma ferramenta de consulta que disponibiliza um panorama geral da produção acadêmica,
ancorada em enfoques teóricos e linhas de pesquisas correlatas, além de facilitar a identificação e seleção deopções metodológicas conectadas com determinadas matrizes teóricas. Os resultados desses esforços
contribuem para o aumento de estudos focados nas lacunas de conhecimento, a exemplo de pesquisas
empíricas com maior densidade teórica.
Notas
[1] Trajetória baseada em Viola, 1996.
[2] O Programa de Aceleração do Crescimento foi criado em 2007 pelo governo brasileiro e consiste em um conjunto de
medidas econômicas, associadas a macro-ações estratégicas, planejadas para um período de quatro anos. Em março de
2010, o governo lançou a segunda fase do PAC, o PAC 2, que reorganiza os investimentos econômicos em infra-estrutura
dando prioridade para áreas de transporte, energia, saneamento, habitação e recursos hídricos. O PAC tem sido alvo de
inúmeros conflitos, sobretudo àqueles associados a sobreposição de projetos desenvolvimentistas de cunho estritamente
econômico em confronto com interesses da coletividade associados ao bem estar social e ambiental.
[3] Para compreender os principais conceitos e temas mobilizados pela ecologia e biologia da conservação ver Odum (1959)
e Primack; Rodrigues (2001).
[4] Uma excelente síntese da discussão das diversas correntes do movimento ambientalista, encontra-se em Jatobá et al.
(2009).
[5] A autora manifesta especial agradecimento a profa. Leila Christina Dias, do departamento de Geociências da
Universidade Federal de Santa Catarina (Brasil). Além da leitura crítica e sugestões precisas à estruturação deste artigo,
suas contribuições foram fundamentais para organizar o trabalho de revisão bibliográfica.
[6] BRASIL 2000, p. 15 ; 18.
[7] BRASIL, 2000, p.15.
[8] Alonso; Costa, 2002; Ferreira 2005; Vargas, 2007.
[9] As matrizes teóricas que estão por trás das diferentes metodologias de manejo de conflitos (gestão, resolução e
transformação) encontram-se em Vargas (2007).
[10] Ferreira, 2005, 2007; Alonso; Costa, 2000; Acselrad, 2004.
[11] Vieira, 2003; Vivacqua, 2005; Vivacqua; Vieira, 2005.
[12] Creado, 2006; Creado et al. 2008; Mendes; Ferreira, 2009.
[13] Ferreira, 2005; Ferreira et al., 2001, 2007; Creado et al. 2008; Mendes; Ferreira, 2009.
[14] Para compreender os principais conceitos e temas mobilizados pela ecologia e biologia da conservação ver Odum
(1959) e Primack; Rodrigues (2001). Para as noções de ecossistema e biodiversidade, buscar Pimm (1995) e Patrick (1997).
[15] Para uma revisão atualizada dos argumentos que movimentam esse debate acadêmico e técnico, ver Gerhardt (2008;
2010).
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© Copyright Andreza Martins, 2012© Copyright Biblio3W, 2012
[Edición electrónica del texto realizada por Miriam Hermi Zaar]
Ficha bibliográfica:
MARTINS, Andreza. Conflitos ambientais em unidades de conservação: dilemas da gestão territorial noBrasil. Biblio 3W. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona:
Universidad de Barcelona, 25 de agosto de 2012, Vol. XVII, nº 988. <http://www.ub.es/geocrit/b3w-989.htm>. [ISSN 1138-9796].
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