cooperaÇÃo interesseearegra (1)

8/2/2019 COOPERAO interesseearegra (1)

1/49

i"

rI

1o INTERESSE E A REGRA'w

BREVES ENSAIOS SOBRE AS N A ~ O E S UNIDAS

Sao inumeros os problemas que, ao afetar s imultaneamente dais oumais Estados, levam a que caaperem para superi-los. Uma das farmas privilegiadas para articular essa c o o p e r a ~ a a e a multilateral. 0 crescimentodos problemas comuns determina: '-que u m ~ - das caracteristicas do sistemainternacional cantempadneo seja a ubiqiiidade das organizal'6es multilaterais:De fato, elas proporcionam urn espal'0 estavel de diaJogo que serve,inicialmente, para identificar os temas em q u convergem os i n t e r e s s ~ ' s devarios Estados e, em seguida, definir as possibilidades de al'0es conjuntas.Neste arco que vai da dialago aal'aa, caracterizam-se as modalidades da .atividade multilateral. Ha organizal'oes que se destinam a articular pasit;:oe's que servem de identidade internacion.al para as seus membros e QU -tras, I i i t i d ~ m e n t e voltadas .para atividades espedficas, que 56 se justificamna medida em que produzem resultadas, como e 0 caso das que l idam comnegacia90es comerciais ou com questoes praticas, coma a d i s t r i b u i ~ a a defreqiiencia de radios. I

A Organizal'ao das Na90es U ~ i d a s e, sem duvida, a institui9aa multilateral mais completa e mais ambiciasa. Sua agenda e ampliss ima e variada. Vai do terrarismo ao c?mbate de epideniias, do camercia de bens ao

I Ha instituis:oes que se dedicam' a campor posicyoes sabre temas internacionais que servidamcomo orientas;ao comum para as sellS membros. Assim e0 GB, que retmepaises desenvolviclos e a Russia, mas tambe.m 0 Grupo do Rio, a Comunidade I b ~ r o - A r n e r i c ; m a , a Comwridadede Paises de LmguaPortuguesa (CPLP), e outras que podem desenvolvcr projetos e a ~ o e s espe.dficas,.embora nao seja-essa asua vocayao central. .


2/49

22 GELSON FONSECA JR.

multiculturalismo das m ~ d a n y a s climatkas aos mreitos hmnanos, OU sejaJp r a t i c a m e n t ~ nao'tem limites. Como refletir s o ~ . ~ e 0 v a s t ~ ~ u n d o que f:-a aNU? Quais sao as possibilidades efetivas de coopera9'lQ que a Organizas:ao abre aos Estados? As respostas variam, segundo as lentes te6ricasque s usem. Para os realistas, trata-se de um instrumento d a ~ o t e n c i a sque disfar,am formas de hegemonia sob 0 manto da coopera,ao. . Para osgrotianos, seria expressao do potencial de sociabilldade na anarqUla mternaciona!. Para os liberais solidaristas, 0 embriao de formas de governabdldade internaciona!.'

Sera dificil qualquer consenso sobre a"essencia" da ONti. A amplitudee a variedade dos temas com que lida, a multiplicidade de suas agencias ebrgaos, e a irregularidade de seu desempenho tornam especialmente complexo 0 exerdcio de propor ideias gerais para compreender 0 processoonusiano. Uma ideia, contudo, e.fundamental para compreender a Or-ganiza,ao: as institui,oes multilaterais sao cria,oes dos Estados e devern,de modo prbprio, atender a seus interesses. Mais explicitamente: comonascem de cooperac;ao de d i v e r ~ o s Estados, 0 servifo prestado enecessariamente coletivo e visa abeneficiar a todos as membros da institutic;ao, 0 queimpediria, em tese, que fosse apropriado por urn Estado individual. Paraisto as instituic;oes se articulam essencialmente em urn conjunto de regrasg e r ~ s a que t odos se submetem e que propoem .a maneira pela qual seraodistribuidos os servi,os que prestam, simbblicosou concretos; para benef,ciar iguahnente, sem privilegios, a todos os seusMembros' Sem esse obje-

. 2 lima versao b ~ a s i l e i r a roi desenvolvida pelo embaixador Araujo Castro nos anos 70, at e s ~ do "congelarnento do poder", que interpretava acordos como a TNP e iniciativas na ~ e domeio ambiente, como instrumentos das Superpotenciaspararestringir a liberdade dos pa.lses emdesenvolvimento.Ver Amado (ed.), Araujo Castro, Brasilia, UnB, 1982.

3 Para u resumo d ~ ' ' ' t e O r i a s ' ' sabre a ONU, veT Finnemore; Barnett, "Political Approaches" .In: Weiss; Daws, The Oiford Handbook on the United Nations. Oxford: Oxford University Press,2 O Q 7 , p . ~ 1 - S 7 . ,

4 0 eonceito de regras sera usado de maneira ampla e incluinl q u a l q u e ~ referenda geralque SITva de o r i e n t a ~ o para a conduta dos Estados. Neste sentido, i n c o r p o r ~ n a , de l ~ d o , asnormas (com s a n ~ 6 e s , como as do capitulovn, da Carta) e ,de outro, as o r i e n ~ ~ 6 e s debels, q ~ se exprimem, par exemplo, nas e x o r t a ~ 6 e s a comportamentos das r e s o l u 9 o ~ S da A s s ~ m b l e l a .Genl. Ao longo dos ensaias, a n0trao f icad. mais expllcita . Para um e n t e n d i m ~ n t o dlCerentedo que enorma e regn, ver Kratochwil, Rules, Norms and Decisions: on che condmons oj practical

. 0 INTERESSE EA REGR

tivo explicito, dificilmente prosperaria 0 multilateralismo contemporane'que se sustenta ideologicamente na igualdade juridica dos Estados.

Nas Na,oes Unidas, sao os Estados individuais, com 0 propbsito cdefender seus interesses particulaTes, que aplicam.as regras referentes aque a institui,ao pode fazer (objetivos) e aos m o d d ~ de faze-lo (processosDessa forma, dao vida a institui,ao, marcam seus limites e possibilidades'conseqiientemente, oferecem prestigio, autoridade e legitimidade as SUidecisoes.o cerne do problema multilateral estaria, entao, em responder pcque, em certas ocasioes, os Estados, protegidos naturalmente pela noc;ade soberania, aceitariam serviryos coletivos e, com isso, os constrangimer.tos de regras gerais. lima primeira observayao sugere que a existencia dregras nao dissolve os interesses particulares, mas os l imita, oferecendcoordenadas para os modos de projeta-los.' Mas esses constrangimentcdevem ser compensados po r vantagens. Assim se explica po r ql1e, mesmindividualistas, os Estados tenhani des.envolvido interesses multilateralizavei.. ou seja, que encontram caminhos de realiza,ao pela via da coopera9ao.

A pratica do mwtilateralismo funda-se, portanto, na expansao rustonca desse tipo de interesse. Quanto mais se manifesta a necessidade de cocperayao, seja para conter desastres humanos, como as Grandes G u e r r a ~seja para facilitar intercambio e comunica9ao, mais evidentes se tornariar.aqueles interesses. Os processos de proje,ao de tais interesses sao complexos e nada lineares. As Eormasmultilaterais nao avanyaram linearmente a.longo dos anos, desde a cria,ao da Liga das Na,oes.

A passagem do individual para 0 multilateral come,a pela cria,ao - ouse existirem, pela aplicayao - de regras gerais que mostram como coletivizar interesses particulares. Exatamente porque busca pontos de encontro, nem sempre evidentes, entre 0 individual e 0 c o l e t i v o ~ a dina-mica dainstituiryoes multilaterais nasce de processos negociadores e se caracterizpela neaociafiio permanente,.que ao final, estabelece, nos casos concretos, ,

. limite da coopera,ao. Ao revelar os graus possiveis de acomoda,ao dos inand leaal reasonina on international. relations and dornmics waiTS, Cambridge: Cat:D.bridge Universit~ r e s s , 1991.

5 A ~ b o t ; Snydal, "Why States AetThrough Formal International Organizati9ns",Joumal"Coriflkt ResolutJon, vol. 42, n. 1, p. 3'-32, fev. 1998.


3/49


teresses individuais, a negociac;ao e0 passo necessarIo p a r a , c h e g ~ ao geralcia coopera9ao. 0 interesse multilateralizavel e, necessariamente, sujeito aa d a p t a ~ a o e a concessoes. Por d e f i n i ~ a o , nao pode ser imposto. Q,ue tipo deinteresse e multilaterizavel? Quando? De que maneira? Nao ha limites paraa m u l t i j a t e r a l i z a ~ a o . A pr6pria m u l t i p l i c a ~ a o . de modos de conexao entreas soc;iedades os amplia naturalmente. Ha quarenta anos, 0 meio ambientenao era par te do mundo multilateral; hoje, e um dos seus capitulos maisrelevantes.

Outra i n d a g a ~ a o , mais complexa, diz respeito essencialmente ao mun-do da politica.As oportunidades para cooperar podem ser freqiientemente6bvias do angulo damelhor racionalidade, mas nem sempre 0 sao do angulodo interesse politico. Nao e sempre que as Potencias querem ceder e acei-tar constrangimentos que, por mais deheis que pare


4/49


e 6rgaos que compoem as Nayoes Unidas, suas atividades adquiriram enorme abrangencia.

Nos ultinios anos, 0 processo acentuou-se em virtude da ampliac.;:ao ciaagendainternacional, que a ONU e naturalmentelevada a incorporar. Adiversidade tematica determina que, para a opiniao publica, a visibilidadede suasdeliberayoes varie muito. Em alguns:casos, especialmente na areade ~ e g u r a n y a , asatividades podem ser objeto de controversia e mobilizar amidi.. internacional. a acompanhamento do que 0 Conselho de Seguranyafez ou deixou de fazer no I raque e urn born exemplo. As conclusoes doPainel sobre 0 Clima, lanyadas em fins de 2007, tambem tiveram granderepercussao.

Em muitos Gutros temas, 0 trabalho cia Organiza'Yao fica cpnhecidopor restrito universo de especialistas e tern repercussao limitada. Eo 0 casodas resoluyoes da Assembleia Geral, que se repetem no tempo e que pa- .recem pOlleD afetar a ardem internacional; urn born exemplo seriam asaprovadas sobre desarmamento nuclear.

Diante desse complexo panorama, e necessaria estabelecer de inleiauma base de entendimento do que fazem as Nayoes Unidas. Uma soluyaopossivel (ainda que simplista) seria indicar que a Organizayao presta a seusMembros - hoje prat icamente todos os Estados que compoem a comunidade internacional- quatro tipos de servis:os, que pressupoem,e-daro, urnservio preliminar, 0 de abrir a possibilidade de que os Estados se encontrem para discutir 0 que consideram seus interesses comuns. 9 .

A primeira e mais visivel faixa de serviyos corresponde aos objetivoscentrais cia Organiza9ao e sao as que, em ultima instancia, justificaram asua criayao. Dizrespeito aresponsabilidade de manter a paz .0 a seguranyainternacionais e buscar que as controversias entre Estados possam ser resolvidas pacificamente. as meios de soluyao pacifica de controversias estaoprevistos no capitulo VI da Carta,. que, alem de determinar que as partes

9 Nao e0 caso de descrever, de maneiraminuciosa, os 6rgaos e funs:oes da .oNU_ Para umaexcelente introdu'Yao em portugues, ver Hen; Hoffmann, Organizafoes Interi;acionais, Rio deJaneiro: Elsevier, 2004, Alem do citado Handbook, ainda como obras gerais sobre a ONU, verWeiss; Forsythe; Coate e Kate-Pease; The United Nations and Chanaina World Politics, BoulderWestview,S. ed" 2007,

,,.,

o INTERESSE EA REGRAem urn conflito devam recOrrer a eles, indica que 0 Conselho de Seguranyapode lanyar mao de meios como negociayoes, mediayao e arbitragem parasolucionar urn conflito, quando considere necessario. 10

Entretanto, a Carta da ONU inova verdadeiramente quando introduza possibilidade de usar a forya, seja sob a forma d ~ i < \ s a n y o e s (art. 41) sejasob a forma de instrumentos militares (art. 42) para "restaurar" a paz .0 aseguranya. Comparadaamodestia de meios da Liga das Nayoes, a Carta davigor efetivo aideia de seguranya coletiva.

as meios pacificos correspondem a formas classicas de soluyao de controversias. Na Liga das Nayoes, a hip6tese de seguranya coletiva aparece,mas de forma tal que e praticamente impossivelleva-la afrente diante dase X i g ~ n c i a s de unanimidade para agir; ou. seja, qualquer Membro dispunhade urn veto potencial em praticamente qualquer decisao a ser t o m ~ d a . NaONU, com a autoridade do 'Conselho para impor suas medidas , e , mais,pela pr6pria natureza restrita de sua membership, a suposiyao era de que seconstituia urn condominio de potencias responsavel por garantir ,.3 paz nosistema internacional. 11o que regula, em ultima instancia, (> servi90" eo conceito de se8uranfQco]etiva, que significa essencialmente que a comunidade internacional deveatuar de maneira unida e convergente toda a vez que se desenha'uma ameaya apaz internaciona!. Pela letra da Carta, a ONU tern uma funyao centralna articulac;ao da seguranc;a internacional, ja que, em tese, pode agir diantede qualquer ameaya apaz. as Estados individuais s6 poderiam recorrer aguerra em casas de legit ima defesa diante de urn ataque armado, ate que

10Ver . Mani,"The Peaceful Settlement of Disputes and Conflict Preventionn. In: Hondbook,op. cit., p. 300-321. A rnais completa proposta sobre temas de soluyao de controversias e de seguranyafoi feita, em 1992, pdo Secretario-Geral Boutros Boutros-Ghali quando lanyou a Aa endapara a Paz (NovaYork, UN, 1992).A U 1 ~ a proposta e.a Comissao para a Construs:ao da Paz queesta analisada em varios artigos 'em ~ U m e r o monogr3fico do Disarmament Forum, Genebra, UNIDIR, 2007, n. 2.

11 Ver Howard, que d=fu)e de uina maneira contundente 0 Conselho, "0 Consellio de Seguran'Ya era,basicamente, urn c o n d o m l n i o ~ a o s - g r a n d e s ' A l i a d o s vitoriosos que,juntos,manteriiunos demais em ordern". In: "The Historical Development of UN's Role in Inter.national Securityn.In: Roberts; Kingsbury (eds.), United Natioru, D j v j d e ~ World. 2 ed. Oxford: Clarendon Press,1993, p. 61.


5/49


6/49


7/49


8/49


9/49


10/49


11/49


12/49


13/49


14/49


15/49


16/49


17/49


18/49


19/49


20/49


21/49


22/49


23/49


24/49


25/49


26/49


27/49


28/49


29/49


30/49


31/49


32/49


33/49


34/49


35/49


36/49


37/49


38/49


39/49


40/49


41/49


42/49


43/49


44/49


45/49


46/49


47/49


48/49


49/49

cooperaÇÃo interesseearegra (1)

Documents