Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la Proporción Paretiana.

31 de enero

2010 Se desarrolla el tema de la coordinación, bajo una perspectiva no de medio sino de fin hacia y con la descentralización, a propósito del flamante Reglamento del Consejo de Coordinación Intergubernamental. Y como en semántica el vocablo “Coordinación” remite a “coordinar”, siendo este “Concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común”, asumimos su empleo formal en el Estado en alusión al trato entre pares, pues caso contrario, se trataría de una acción jerárquica de adhesión, exclusión que despierta nuestro interés por la “histología de las partes” del Consejo-de-Coordinación-Intergubernamental (CCI), en busca de respuestas sobre: ¿Coordinar qué?, ¿Coordinar para qué?, ¿Coordinar intergubernamentalmente entre quienes?, y finalmente, ¿Cómo se debería coordinar?. Se usa los algoritmos filosofémicos de proporcionalidad para describir la filiación de fin o de medio de esta herramienta.

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Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la Proporción Paretiana.

Por Econ. Alfredo Espinal De Principia et Proposito.

De cara a los cambios sociales y económicos, externos e internos al Perú, propios de un mundo que se globaliza rápidamente, y donde los reflejos del Estado si cuentan, sea para adaptarse, tomar ventaja o actuar tácticamente bajo los roles del mínimax (mínimos costos y máximos beneficios), resulta imperioso generar corrientes de análisis, aportes a la toma de posturas y decisiones derivadas, así como lograr orden social, intelectual y administrativo. La ciencia y la tecnología, en este caso, imprimen un dinamismo que hacen obsoletos diversos “paradigmas”, a un ritmo desafortunadamente mayor al de la reacción social, entre ellos la “filantropía estatal”, “centralismo” y “Fronteras”. En tal escenario no es sostenible argumentar, justificando el lento perfil de la descentralización peruana que, por ejemplo, en España la regionalización es ya proceso cuarentón, inconcluso y aún en formación, ya que si la “madura económicamente” Europa sostiene haber salido técnicamente

Los elementos repasados son los ingredientes animadores del presente trabajo, que desarrolla el tema de la coordinación, bajo una perspectiva no de medio sino de fin hacia y con la descentralización, a propósito del flamante Reglamento del Consejo de Coordinación Intergubernamental. Y como en semántica el vocablo “Coordinación” remite a “coordinar”,

siendo este “

de la recesión admitiendo que la situación no está para “festejos” (su débil crecimiento se debe al aumento de las exportaciones fuera del bloque y reposición de existencias), si la comparamos con el joven y moderno proceso económico peruano, especialmente al 2009, tampoco resulta validada tal “madurez económica” europea. Pero, a despecho de lo citado, las reglas de la gerencia y de la economía, nos recuerdan que la cooperación, la integración y también la competencia, resultan factores sustanciales en las construcciones sociales, políticas y regionales, entre países y entre espacios territoriales al interior de estos, procesos en los que la descentralización es parte vertebral, y una política permanente del Estado Peruano, irreversible por añadidura para diferenciarnos de algunos vecinos, seducidos por el Recentralismo.

Concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común”, asumimos su empleo formal en el Estado en alusión al trato entre pares, pues caso contrario, se trataría de una acción jerárquica de adhesión, exclusión que despierta nuestro interés por la “histología de las partes” del Consejo-de-Coordinación-Intergubernamental (CCI)

, en busca de respuestas sobre: ¿Coordinar qué?, ¿Coordinar para qué?, ¿Coordinar intergubernamentalmente entre quienes?, y finalmente, ¿Cómo se debería coordinar?.

Dado que toda coordinación es un equilibrio, y tal concepto es armonía, utilizamos como pivote mental el Número Áureo, vocalizado como Fi (Φ) concepto matemático de la antigüedad recurrente y expresado en las formas de la naturaleza y entelequias como el arte clásico, compitiendo con PI (π) en popularidad y aplicaciones, y que geométricamente resulta constante; Pero, ante el referente del Principio Constante descrito que equiparamos al Estado, exploramos el Principio del Cambio expresado en la Proporción Paretiana o relación 80-20, equiparable a Gobierno, enunciado empírico evidenciado por la observación, y que varía en sus proporciones pero sustancialmente alrededor de tal 80-20, que sostiene que el 20% de una acción producirá el 80% de los efectos, mientras que el 80% restante sólo origina el 20% de los efectos, siendo el Optimo o Equilibrio, la que minimiza el principio descrito, de forma que el reparto sea lo más alejado posible de una distribución proporcional 80-20. El primer caso indica una constante no importa cuáles sean los valores intervinientes (El Gobierno Nacional es siempre un factor X, tal que X>Y, siendo Y el nivel de Gobierno sub nacional), donde el nivel nacional es el factor crítico, y el segundo caso

En Diciembre 2009, por Decreto Supremo N° 079-2009-PCM se aprueba el reglamento de funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), como Órgano adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), cuya finalidad es fortalecer el proceso de descentralización y darle seguimiento en tanto política de Estado. El CCI es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, conforme a la prerrogativa establecida en el artículo 19° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

, desarrolla un balance de factores, del nacional por un lado, y de los sub nacionales, del otro (proporción de 1 a 2), reconociéndose que uno de los factores de tal balance, ejerce una gravitación sustancial, el Gobierno Nacional, que admite mediante la coordinación intergubernamental para la descentralización, se optimice tal relación, lo que explica el titulo de este trabajo.

I. Descentralización y Coordinación Intergubernamental: El estado del Arte. El Estado Peruano es unitario, descentralizado, y con tres niveles de Gobierno efectivos desde el año 2003, lo que nos impulsa a preguntar: ¿No hubo antes Coordinación Intergubernamental, o ésta recién se formaliza ahora? Tal pregunta requiere meditar y acudir al principio científico, que entre otros méritos, se basa en el conocimiento acumulado, y en materia de Gestión Pública, la ciencia política en Desconcentración antes, y ahora Descentralización (y también brotes de recentralización, y otros atributos conexos, tales como subsidiaridad, coordinación, integración, etc,) reclama vernos no sólo en el espejo de nuestra realidad nacional, sino mirar en derredor, al ser Latinoamérica un escenario en el cual los procesos de reforma y modernización del Estado, se están construyendo, igual que en la República del Perú.

1

1 Ley Nº 29158, aprobada en cumplimiento de la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27658, Ley marco de modernización de la gestión del Estado.

(LOPE), numeral 13, que ratifica los fines indicados. Su Reglamento nace en un contexto en el cual el proceso descentralizador, en su faceta administrativa, entra a su recta final, y comparte espacios en el proceso de construcciones participativas de la descentralización, con otras herramientas predecesoras al CCI, con fines similares, complementarios y suplementarios. La Coordinación Intergubernamental no es pues, una innovación privativa peruana ni es una herramienta político social recién formulada, ni el punto de partida de transformación del sistema

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comunicacional del Estado, sino un proceso social que desde los años 50 ha sido sistematizado mediante la guía de la necesidad y el pragmatismo, casi intuitivamente, para tratar de ordenar, concordar y dar sentido y estructura a las diversas y complejas relaciones entre individuos, organismos, estamentos y actores de un territorio, enclave y país. Echemos entonces, una mirada al Estado del Arte. En política y Gerencia Pública2

a. Establece que como resultado de la formalización de autonomías territoriales, una nueva clase política (local) se hace responsable de ciertas competencias antes centrales, pero concertadas con el Gobierno Nacional, lo que genera un modelo de interacciones denominado Relaciones Intergubernamentales (RIG); a su vez, “la necesidad que los responsables públicos gestionen sus actuaciones interdependientes con otras administraciones trabajando con sus responsables, crea la Gestión Intergubernamental (GIG), característica tanto de regímenes centralistas como de sistemas federales”.

, la transmisión de instrucciones, y la retroalimentación respectiva, e intercambio de certidumbres e incertidumbres hasta el punto de equilibrio (acuerdos), se sostiene en un marco de reglas, principios y valores, reconocido como Relaciones Inter Gubernamentales (RIG). Bajo tales orientaciones, y dentro de ese espacio, se desarrolla la Coordinación Intergubernamental (CIG), como una red de comunicaciones orientadas a dar instrucciones, cumplirlas, generar modelos conductuales y actualizar dinámicamente tal sistema. Entender cómo la CIG puede lograr que algo resulte (al menos en medida aceptable para una mayoría representativa) es un proceso complejo, por las aptitudes y actitudes de los involucrados, como por la expresión y definición de cuál era el problema-necesidad (real) y cuál la solución, más allá de los mitos del bien y mal, o lo urgente y lo prioritario, que la economía zanja con una sentencia sencilla: “El interés y necesidades de muchos prevalece sobre la de pocos”. Nuestro referente académico está inspirado por la labor de un científico social, Robert Agranoff, Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Pittsburgh, EUA, Profesor emérito de la Universidad de Indiana y autor del reconocido libro “Managing within networks. Adding value to public organizations”, de lectura obligatoria sobre gestión pública y el rol influyente de las redes de organizaciones en la gerencia pública, que resulta en la culminación de un proceso de análisis integral de investigación bajo un planteamiento metodológico diferente, funcional y territorial, sobre diversos temas listados en especial de la Gestión Intergubernamental, que el mismo autor desarrolla en “Collaborative Public Management”, libro antecesor (Agranoff y McGuire, 2003). Sobre tal base conceptual, se presenta un resumen apretado de los conceptos que el Profesor Agranoff propone:

b. El Gobernar impele a que los responsables políticos deban convertir los recursos disponibles en actuaciones con resultados; La principal tarea cotidiana de gobierno es la organización y prestación en todo el territorio nacional de los servicios propios del Estado del Bienestar3

c. Las RIG generan y afianzan una amplia variedad de relaciones, que a manera de la propiedad matemática transitiva bi direccional, va entre el nivel nacional y local, entre el nivel intermedio y el local y/o entre los distintos organismos del nivel local. Ello configura una malla de contactos.

.

d. Las RIG resaltan la importancia del elemento humano exteriorizadas en las actividades y actitudes del personal al servicio de los Organismos del Gobierno. La evidencia analítica señala que a nivel internacional hay una tendencia al incremento del número de empleados públicos implicados en las RIG, especialmente en Programas para el bienestar social.

e. Las RIG inducen las relaciones entre empleados públicos, lo que involucra un continuo contacto e intercambio de información y puntos de vista. Una de sus preocupaciones centrales es que los asuntos salgan adelante,” lo que se logra a través de diversos mecanismos informales, prácticos y orientados a fines concretos”.

f. Las RIG influyen en que cualquier tipo de empleado público4

g. Finalmente pero no por ello último, indica que las RIG se caracterizan por su vinculación a las políticas públicas, como conjunto de intenciones y acciones de los gestores y el personal civil, y sus consecuencias.

es al menos potencialmente, un participante en los procesos intergubernamentales de adopción de decisiones. Los actores provienen de los diferentes niveles territoriales y distintos niveles de Gobierno y Poderes de estos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Examinemos ahora cómo se gestan las RIG. Pero antes señalaremos que el debate de estos términos se generó por la dicotomía Estado Unitario-Estado Federal, que ilustra apropiadamente la siguiente reflexión5

2 Utilizaremos Gerencia Pública en el sentido de acciones orientadas a lograr resultados, bajo ciertos rasgos diferenciales: devolver autoridad, otorgar flexibilidad; asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; desarrollar la competencia y la elección; proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; mejorar la gerencia de los recursos humanos; explotar la tecnología de la información; mejorar la calidad de la regulación; fortalecer las funciones de gobierno en el centro. Resulta especialmente ingenioso el comentario respecto al denominado paradigma de la Nueva Gerencia Pública “… En todo caso, el término es también algo equívoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo cual ha sido acusado de vender “viejo vino en botellas nuevas””, citado en “Nueva Gerencia Pública: ¿qué tomar y qué dejar?”, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 13 (Febrero 1999). Caracas, autoría de Derry Ormond y Elke Löffler. 3 Plataforma política o modelo general del Estado que soporta un modelo de organización social, donde este provee ciertos servicios o garantías sociales a la totalidad de habitantes de ese país, que en un sentido moderno, señala una actuación como coordinador de las prestaciones y al mismo tiempo como proveedor de último recurso, en especial las de asistencia, servicios públicos y apoyo ante necesidades sentidas. 4 La caracterización del empleado público, servidor civil en el caso peruano, se define en la Ley Marco del Empleo Público, Ley Nº 28175, artículo 4º.

“….Es en este contexto

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que tiene cabida la afirmación realizada por Méndez en el estudio introductorio de la obra “Para entender las Relaciones Intergubernamentales”, donde señala que los Estados latinoamericanos han observado una variedad de estructuras centro-periferia, existiendo desde las naciones más descentralizadas y de estructura federal como Brasil hasta las más centralizadas y de tipo unitario como Perú o Bolivia. Además, hay naciones que han estado en medio de la escala, con estructuras federales formales pero relaciones centro-periferia muy centralizadas, como puede ser el caso de México, o con estructuras unitarias pero con una distribución urbana, económica y demográfica más equitativa, como Colombia”. Las RIG, en una definición universal, representan los vínculos (puntos de contacto) de coordinación, cooperación e intercambios de procesos y acciones entre dos o más instancias y niveles de Gobierno, considerando la delimitación y distribución de competencias y funciones que corresponda en su ámbito jurisdiccional y espacio territorial, bajo la regla general de la Constitución como norma universal, para asegurar una combinación estable de elementos económicos sociales y políticos, exteriorizados en Gobernabilidad. Este concepto se acuña en los años 30 (post gran crisis) en los EUA, y se orienta a esclarecer mediante un análisis cualitativo, el conjunto de interacciones entre diferentes unidades de Gobierno de todo tipo, dimensión territorial y grado de vinculación. Se estudia bajo la evidencia de su rigor legal en un marco al que los ciudadanos sin excepción se sujetan (El Sistema). Esta observación no es tampoco privativa de los EUA, pues en Francia se la definió como “el conjunto de conductas interactivas que ligan a los funcionarios públicos nacionales con los electos locales y representantes de los departamentos”, y en Inglaterra se define como “una serie de reglas de juego que incluye, entre otras, el pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitización y la confianza”, y en Alemania como “un proceso que supone la transformación del federalismo tradicional en la elaboración conjunta de políticas, donde los actores pertenecientes a los tres niveles del Gobierno persiguen sus propios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de las políticas públicas”, tal como compilan6

Supraestructura Formal: Delimita y distribuye vía una estructura normativa formal, las Competencias Sustanciales y Rectoras de cada nivel de Gobierno, respaldada por una red de disposiciones concretas pero amplias, con claridad de las

Bañon y Carrillo. En tanto las RIG son un escenario, las relaciones de coordinación bajo el mismo, no ocurren espontáneamente ni se implantan simplemente porque alguna logra establecer principios oficiosos plasmados en acuerdos, siendo útil construir sus características más relevantes para reproducir sus efectos benéficos. Bajo la experiencia peruana, comparada con los países analizados por el Profesor Agranoff, y en la línea de sus trabajos, se postula tales características de las RIG:

Estructuras Administrativo Institucionales: Corresponden a modelos de gestión adoptados en forma rutinaria o innovativa, sostenidos e internalizados, que se evidencian en las construcciones político sociales consensuales, a nivel horizontal entre personas y organismos del mismo nivel de Gobierno, y verticales, entre diferentes niveles de Gobierno, en una dimensión sectorial, bajo un proceso de transferencia de competencias y funciones, en una base territorial, para el establecimiento y ejecución de objetivos integrados, esto es, estructurado en forma cuadrimensional (según roles, según territorios, según políticas y según dimensión de recursos); Economía Intergubernamental: Corresponde a definiciones de carácter fiscal y de equilibrio económico nacional, que determinan las conductas respecto a la financiación del desarrollo o al menos del crecimiento, con énfasis en materia de política y mecanismos tributarios y fiscales, otras modalidades de financiación, perfil de la distribución del ingreso y de los mecanismos de deuda pública. Ello incluye el diseño y aspectos asignativos de los Fondos de Compensación y de la determinación de Rentas derivadas del Valor Agregado y de la Explotación Económica; Mecanismos Políticos: Corresponde a un factor variable, donde lo territorial en términos nacionales, no corresponde a la suma de lo local, ni lo local es la suma de los intermedios, salvo en una pocas excepciones a la regla, ello porque las autonomías territoriales reflejan interpretaciones focalizadas. Es mutable igualmente por la asimetría en las cuotas y composición de las representaciones, a nivel de los Poderes del Estado con base de elegibilidad, consecuencia de lo anterior, y de la percepción local, nacional e intermedia, de la representación Presidencialista (La Constitución Peruana es evidentemente Presidencialista), lo que expresa un juego táctico entre población total, electores hábiles de entre tal población (Según las normas electorales peruanas, el domicilio registrado en el Documento Nacional de Identidad define el distrito electoral donde el voto emitido es registrado) y el mapa político finalmente resultante a nivel del Poder Ejecutivo y Gobiernos Sub Nacionales, y la estructura política del Poder Legislativo, como foro representativo nacional; Procesos Administrativos: Prioriza dentro del modelo de gestión adoptado, el proceso de la toma de decisiones bajo una orientación racional, utilizando la metodología de factores de éxito en la construcción de los Procesos Esenciales mediante los que se estructura la información, vectores de organización y se ejercita las funciones en forma efectiva según el nivel de atracción orbital, territorial u organizacional, asumiendo una orientación emocional ante soluciones racionales indiferentes, de acuerdo al componente político que represente al nivel Sub Nacional. Este factor político influye en las normas sancionadas a nivel del Poder Legislativo, de alcance nacional, y que determina adoptar modelos de gestión para asegurar su cumplimiento, por parte de los demás Poderes y de los niveles sub nacionales de Gobierno, lo que se relaciona con los mecanismos de Rectoría y de Competencias Compartidas, y el proceso de transferencias; y,

5 La coordinación gubernamental: mitos y realidades del sistema federal mexicano, Documento Libre del X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005, de Christian Jorge Torres Ortiz Zermeño, CLAD. 6 La nueva Administración Pública, autoría de Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (compiladores), Alianza Editorial, Madrid, 1997, 347 págs.

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autonomías establecidas por Ley, la preeminencia del interés nacional (Criterio de Estado Unitario) y la adecuación y libertad de gestión bajo formas de Contratos Sociales validos, formales y fácticos. Traduce la arquitectura de mandatos legales integradores a nivel del Estado, de carácter nacional, en atributos sustanciales y de relaciones sinápticas entre sistemas permanentes (administrativos y funcionales) y programas (de carácter social de urgencia, etc), con los que se desarrolla las principales prestaciones del Estado. La elección y el énfasis en los instrumentos, dependerá de los factores políticos y de las fuerzas políticas a nivel territorial sub nacional.

Las CIG, como derivado de las RIG, son el conjunto ordenado y simultáneo de acciones sincrónicas y sucesivas que ejecuta una dualidad de instancias con un propósito común: diseño y ejecución de políticas, como un proceso político y técnico, analítico e instrumental, orientado al logro de coherencia y articulación de los objetivos estratégicos y la consecución de las metas que define a tales políticas, en las que participan más de un Poder, más de un nivel de gobierno o más de uno de sus organismo. Su evidencia más obvia es la materialización y constante fortalecimiento de los sistemas de Planeamiento Estratégico7

Por definición y derivación lógica, bajo los rasgos sustanciales enumerados, las CIG configuran una estructura operativa práctica para conseguir resultados vía cursos de acción de adaptación dinámica, que relaciona simultáneamente y a manera de un árbol de causa-efecto, las reglas nacionales establecidas por el Poder Legislativo y/o el Poder Ejecutivo, según las condiciones señaladas en la Constitución Política, de filiación sectorial funcional, con el nivel de ejecución de base territorial. Este rasgo contigua su carácter descentralizador, dado que no puede haber cumplimiento de los instrumentos y mandatos nacionales sin una interfase territorial, que comparta competencias, el ejercicio de funciones e integre procesos nacionales para resultados. Ello es ejercicio efectivo de responsabilidades, derivadas de la previa transferencia de competencias y funciones, y que se evidencia en las necesarias capacidades para su ejercicio, y uso de tecnologías como la planificación estratégica, gestión por resultados, generación de convenios y la generación de capacidades. Sin embargo, el motor de inferencia

(o Prospectivo o Democrático o denominaciones afines, según las particularidades de cada país) regida en el Perú por el D. Leg. Nº 1088; de Descentralización Fiscal (Coordinación fiscal, Presupuesto Descentralizado, etc, según adopción establecida en cada país) que en el Perú ha sido dispuesto por el D. Leg. Nª 955, Ley de Descentralización Fiscal (Reglamento aprobado por D. S. Nª 114-2005-EF), en proceso gradual de implementación; y, Generación de Capacidades (En el sentido de A. Sen, Calidades técnicas, desarrollo metodológico, capacitación y profesionalización), objeto del reciente “Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales” aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2010-PCM.

8 para esta interfase, convirtiendo reglas sectoriales en reglas de impacto territorial, es el Principio de Subsidiaridad9, definido en la Ley de bases de la Descentralización, cuyo punto central o móvil es el interés de las partes, en un sentido u otro, limitado solo por el Principio de Rectoría, que orienta y concilia el interés de los actores del proceso. Pero, ¿Qué implica “descubrir

La Gestión Pública aborda la utilización de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo, mediante mecanismos de decisión para la asignación y distribución de los recursos públicos, y de la coordinación y estímulo de los agentes públicos para lograr objetivos colectivos. La integración de la ciencia política que cobija a la Gestión Pública, con la economía, es un tema reciente, y al efecto se señala como la aplicación de principios microeconómicos clásicos y de la

” las condiciones bajo las cuales resulta sostenible afirmar la existencia de RIG, y aún más si resulta intuitivo que las CIG, como han sido descritas, se desarrollan espacialmente bajo la fuerza de gravedad de las RIG y según sus Leyes Universales, como la Ley de la Gravedad de Newton respecto a las Leyes Físicas?,¿Cuál es la utilidad concreta de establecer la presencia de CIG, identificar sus manifestaciones y caracterizarlas?. Dos argumentos pueden esgrimirse ante estas complejas interrogantes: El binomio RIG-CIG define las destrezas de negociación implícitas que son requeridas (tácticas); y, los mecanismos para la gestión (estrategias) bajo las que dinámicamente tales destrezas se adaptan. Las CIG demandan costos alternativos y tiempos que ello demanda, puesto que la construcción de puntos mínimos, juegos de negociación y diseño de consensos, toma tiempos y recursos que no se sujetan a procesos de unidades de producción, previsibles o tabuladas. Ambas se funden en un arte llamado Gestión Pública. Es aquí donde el tema de la descentralización vía CIG, se las ve con la Economía.

7 Para el caso peruano, el Planeamiento Estratégico que se encuentra establecido en el D. Leg. Nº 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, recoge el mandato de “Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición concertada de una visión de futuro compartida y de los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país”: Contrario Sensu, la Ley Nº 27245, .Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, crea el Marco macroeconómico Multianual, en el que se abandona este mecanismo y se responsabiliza al MEF, en coordinación con el BCRP, por periodos trianuales. 8 Como ha sido establecido en el artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú: “.. , proceso que extrae conclusiones partiendo de datos simbólicos almacenados en las bases de hechos y conocimiento”. 9 Ley N° 27783, artículo 4° - Principios generales. La descentralización …. f) Es subsidiaria: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad.

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economía de organizaciones a problemas de objetivos sociales alcanzables, con restricciones, en organizaciones públicas. Los objetivos públicos se suponen dados. Las organizaciones públicas, por su parte, se han de comportar eficientemente, maximizando la diferencia entre beneficios y costes, para lograr legitimidad económica. Los criterios de una Gestión Pública desde el punto de vista económico, de maximización y de organización, junto con los criterios políticos o legales, ofrecen un entramado conceptual para que el político, como el decisor, y el gestor público, como el ejecutor, ejerciten sus roles mediante reglas que den solución a los problemas-necesidades. II. Coordinación Intergubernamental y Gestión Pública: Entre el Leviathán y Behemoth. En la introducción advertíamos que “.... “Coordinación” remite a “coordinar”, siendo este “Concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común”, asumimos su empleo formal en el Estado en alusión al trato entre pares, pues caso contrario, se trataría de una acción jerárquica de adhesión”, lo que remite a la búsqueda del orden para superar el caos, el juego de la democracia de respetar decisiones electivas libres, y de anteponer lo nacional a lo local, pero buscando integrar lo local en un conjunto mayor, siendo tal el temperamento con que coloreamos de blanco y rojo, colores de la peruanidad, el tema planteado en este trabajo, desde la universalidad de lo global, pasando por la Gestión Pública que organiza el desarrollo nacional, a las RIG que enmarcan a las CIG, de base territorial, sin lo que lo anterior no tiene explicación, salvo la de los frutos del azahar. Las bases del Estado Moderno han sido moldeadas entre otras por la doctrina de Thomas Hobbes (1588-1679), en el Leviathán (The Matter, Form and Power of a Commonwealth Ecclesiastical and Civil, abril 1651), estudio de la guerra civil inglesa que llevó a la ejecución de Carlos I, que postula las grandes desgracias de la sociedad ocurren cuando el pueblo no sabe a quién obedecer; cuando la soberanía desaparece. Al ello ocurrir, se corre el peligro de retraerse al estado natural; en que cada quien hace lo que crea útil para su supervivencia o felicidad, con permanente amenaza para la vida y bienes individuales -el hombre es un lobo para el hombre-, y donde la vida de los hombres es "solitaria, miserable, sucia, animal y breve". El miedo al hambre y a la muerte llevan al convencimiento que, salir del "estado de la naturaleza", demanda ceder sus derechos individuales a una autoridad superior, a la que se confía la soberanía, que decidirá y dispondrá lo necesario para conseguir la paz civil y que garantizará su observancia mediante el uso de la fuerza pública. Cada miembro de la sociedad se reconoce en su representante, y éste consigue representar a toda la nación. En definitiva, el Estado -su soberano- es una encarnación global y transcendente de la voluntad del pueblo. Sin él el Leviathán (monstruo marino bíblico que representa al Estado) será sustituido por Behemoth, animal igualmente mítico, que es el desorden civil, la guerra de todos contra todos (emulando el orden actual, las Regiones contra el Gobierno Nacional respecto a la participación en la distribución de rentas, o los diferentes grupos sociales ante normas nacionales que le son extrañas -Baguazo). El “Estado Leviatán” es el que asegura protección al pueblo a través del monopolio de la violencia legal (Seguridad Nacional, Seguridad Interior, Declaratoria de Estados de Emergencia) que combate a los agentes de la descomposición y sedición representados por Behemoth. Lo interesante de Hobbes es que parte del caos que justifica tolerar un orden impuesto por la imponencia de una fuerza llamada Estado, al que no se ama pero se teme. No describe una situación utópica, ideal, perfecta, y los mejores medios para alcanzarla (circulo dantesco de andar

con el rostro hacia atrás de los planificadores bien intencionados) concluyen en que sólo una construcción política (la política como las encuestas incorporan un alto componente de incertidumbre, rasgo inaceptable por las mayorías) puede transformar a Behemoth en Leviatán. Bajo esa lógica invocar el desorden generalizado resulta también en medio para imponer (justificar) otro orden (o restituirlo, según mejor suene). Como se sustentará en el siguiente bloque, personalizando el proceso para la realidad peruana a Enero 2010, la gobernabilidad en la alternancia y pluralidad política, plantea el dilema entre legitimidad y eficiencia. La legitimidad evidencia la capacidad del gobierno de generar consensos en torno a la agenda pública; el sustento de la legitimidad es la eficiencia de las decisiones, entendida como la capacidad institucional para instrumentar las políticas públicas. La eficiencia es el arte de transformar los consensos en cursos de acción prácticos que generen resultados con el menor costo, procesos simples y en plazos adecuados. Los consensos, derivados de las relaciones y de la coordinación intergubernamental, permiten identificar los cambios necesarios para que no se entrampe lo logrado, el mejoramiento será acto posterior, y de él se derivará una propuesta de reconfiguración institucional, como estrategia de los gobiernos nacionales hacia los Sub Nacionales para hacer delegar responsabilidades antes centralizadas. Este proceso debe tener reglas para que los individuos que representan a los actores del mismo, continúen en la senda de la evolución de un modelo organizativo basado en la verticalidad, autoritarismo y centralización, a un modelo basado en la flexibilidad, las leyes, la participación entre sectores y niveles de Gobierno y la transparencia en la gestión. En este esquema se postula que la política de la descentralización ha generado la necesidad y existencia de nuevas formulas organizativas, nuevas reglas de configuración institucional e incentivos de participación de los actores involucrados en la gestión de los asuntos públicos.

La descentralización peruana, como modelo en construcción, y la coordinación como herramienta de gestión, han adoptado por un proceso de adaptación continua, las características de otros países que comenzaron este proceso antes que en la República del Perú: 1) Incentivar y fijar la idea de transparencia y alternancia política; 2) incluir a la sociedad civil en la gestión de los asuntos públicos y la transparencia de los actos públicos; 3) facilitar y redefinir la inserción global y su discusión pública, que convoca a la comercialización y producción; 4) formalizar los programas como herramientas estratégicas para superar la pobreza y desarrollar el apoyo social productivo;

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5) crear condiciones institucionales para la generación de competencias y profesionalización; 6) facilitar la construcción de soluciones locales más que de soluciones nacionales; y, 7) fortalecer a los gobiernos sub nacionales para hacerlos coparticipes en la solución de los asuntos públicos bajo el enfoque de

subsidiaridad, sin que ello sea excluyente de su propia responsabilidad. En tal marco, la teoría de la gobernabilidad identifica dos enfoques, el primero popularizado como “Governance theory”, la cual es aplicada a los asuntos del “buen gobierno”, bajo criterios relacionados con la eficiencia administrativa de las políticas públicas. El segundo enfoque es más político, “Gobernabilidad democrática”, y acentúa tal como la teoría de Governance, en la dirección de Gobierno y sus mecanismos, pero socializa y genera redes sociales con el tema de la participación ciudadana, organizaciones no gubernamentales (ONG) y las redes organizacionales, como actores de las relaciones intergubernamentales. Mientras en el primer enfoque, el proceso de formación y adopción de las decisiones va de arriba hacia abajo, en el segundo enfoque se modifican de manera obligatoria tal mecánica, y propone la estrategia de lo participativo, a nivel local y hasta el nivel global, y formas no jerárquicas de coordinación entre actores. La transición a este tipo de gobernabilidad plantea tres niveles: a) La distribución de responsabilidades entre las entidades gubernamentales de los tres niveles de gobierno, lo que demanda

construir capacidades institucionales para la prevención y el procesamiento del conflicto y la generación de consensos entre los actores a nivel sectorial y entre niveles de Gobierno, que actúan bajo diversidad de lógicas de acción y motivaciones políticas.

b) El dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; sobre todo ante conflictos y uso de la fuerza, debe admitir la necesidad de generar y mantener una cultura política plural y participativa, que transforme los mecanismos de decisión centrales a los mas cercanos a la población, con participación de actores no gubernamentales en la gestión de los asuntos públicos, bajo la sola regla del uso eficiente y transparente de los recursos públicos, con el permanente desarrollo democrático de las formas de coordinación entre los tres niveles de gobierno y seguimiento y control de las políticas públicas.

c) La vinculación gobernabilidad y desarrollo, a partir de políticas y programas para reducir la desigualdad, la justeza de las políticas sociales y la reasignación de responsabilidades dentro del proceso de descentralización y de generación de capacidades de los gobiernos sub nacionales. La herramienta sustancial debiera ser las matrices de competencias y funciones de los tres niveles de Gobierno.

¿A qué reflexión o a qué conclusión pragmática lleva el análisis anterior? ¿Cuándo el Estado se convierte en Gobierno, y cuándo solamente en Lima se encuentra solución? Salvo como un ejercicio intelectual propio de filosofía política, si las líneas anteriores no alertan sobre la negociación como base de la Gobernabilidad, entonces habrá razones para pensar en la continuidad de la protesta violenta como vehículo de “dialogo”, el cual surge además de forma sospechosa, en geografías territoriales donde por la cercanía del nivel de Gobierno respectivo a la población, se esperaría mecanismos de consensos más fluidos, y donde además, el ingrediente de cuota de representatividad política territorial se traslada al Poder Legislativo, cuya carga de responsabilidad en las normas contra las que se dirige tal “dialogo” es proporcional a estos territorios. Esta condición también resulta en un peligro formal para la Gobernabilidad

Esta duda en su rol rector conduce al Leviathán a una crisis de “personalidad” y lo condena a olvidar su “Competencia”, esencia del jus imperio. Esta es atribución legítima de determinada entidad gubernamental para conocer o resolver un asunto, que en el marco normativo peruano, admite dos acepciones:

, con una representación de carácter política venida a menos, y que ha perdido el carácter de estructurador del andamiaje legal que debe fortalecer los contenidos de la Constitución Política.

La primera acepción indica el conjunto de atribuciones legales o constitucionales asignadas a un nivel de gobierno o una entidad de este, particularizando al ente Nivel de Gobierno. Ello facilita derivar el concepto “entidad competente”, de evidente contenido administrativo, como aquella premunida de facultades o aptitudes legales expresas para concretar un “acto administrativo” en razón de la materia, territorio, grado, tiempo, concurrencia o cuantía. En términos corrientes, también se usa competencia como sinónimo de funciones, atribuciones o hasta facultades (parte de una

función). De allí la referencia a las competencias de determinada institución, relacionando objeto-sujeto, por los usuarios. Una segunda acepción derivada de las Leyes de Descentralización (Ley Marco, Ley del sistema de acreditación, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) define “competencia” como el ámbito de intervención o regulación que la Constitución señala al nivel de Gobierno.

Lo indicado remite a “competencias exclusivas o compartidas” de un nivel de gobierno, conforme a las leyes de descentralización, respecto a otros. Es decir, será una competencia exclusiva sí toda un área de intervención del gobierno y rectoría es reservada a un determinado nivel, mientras será compartida si dos o más niveles de gobiernos comparten responsabilidades sobre un tema, en especial la de ejecución. La competencia administrativa acredita i. Concurrencia de las características de legalidad (se sostiene en la Constitución y Leyes, generales o especiales), ii. Inalienabilidad (la responsabilidad es indelegable y titular irrenunciable de la competencia, de su ejercicio y de no limitación o

inacción de las atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial),

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iii. Responsabilidad (la ausencia, demora o negligencia en el ejercicio de la competencia conlleva falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva),

iv. Esencialidad (la competencia es requisito de validez del acto administrativo), v. Fin público (se orientada a un interés público); y, vi. Jerarquía (el ejercicio de las competencias responden a una organización jerárquica con responsabilidades delegadas o

desconcentradas en órganos de inferior jerarquía al interior de cada entidad y Sector, impidiendo la intervención de una entidad no competente en el ámbito de otra, salvo disposición legal expresa).

Es importante recordar que un principio fundamental de la organización del Estado es evitar la existencia de dos o más entidades públicas con la misma función o atribución específica, pues eso implicaría una duplicidad que genera de un lado un desperdicio de recursos, y por el lado del administrado, introduce un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos privados y sociales de importancia, y severo deterioro de la facultad de coordinar. Por ello, las funciones deben desarrollarse con suficiente claridad y precisión para determinar cuándo una entidad (y no otra) “es competente”. Y ello asegura que por responsabilidades delegadas, además de Lima, las demás instancias de Gobierno y entidades de base territorial tengan claras competencias y capacidades de actuación de clara cercanía a su población. Pero en concreto, ¿cómo verificar lo antes descrito y qué ejemplo documentado puede citarse? Al efecto se cita el Acuerdo Comercial con los Estados Unidos, cuya negociación data del 2003 y se formaliza en Abril 2006, conocido por sus siglas como TLC, cuyo Acuerdo de Principios fuera convenido el año 2005, modificado en Junio 2007, y ratificado en diciembre 2007, con entrada en vigencia a Enero 2009, iniciado durante la Administración Toledo (2001-2006) y que se culmina con la Administración García (2007-2011), con activa participación de los actores Gubernamentales y de los sectores económicos, organizaciones sociales y en algunos temas, organizaciones empresariales, con los que se adecuó su renegociación, tomando el ejemplo de Colombia y Ecuador que canceló temporalmente las negociaciones en Noviembre 2005, y que encontraron nuevo un clima político con las elecciones americanas de Diciembre 2006, y la elección de un Presidente

negro. Este Tratado Comercial es el tracto sucesivo del concluido ATPDEA, y para articular el propósito comercial del TLC con las modificaciones institucionales que hagan a la economía peruana compatible con los instrumentos allí acordados, se emite la Ley Nª 29157, otorgándose facultades al Poder Ejecutivo para normar en lo que sea consistente para dotar de plenitud a dicho TLC. Dentro del paquete normativo se incluyó la Reforma del Estado, condiciones del empleo público, normas especializadas en propiedad intelectual, legislación laboral, agricultura y medio ambiente, entre las más complejas y sensibles. Estas inciden en los aspectos sectoriales pero con criterio territorial. La reflexión es que si bien alrededor de esta negociación se ha logrado consensos muy importantes, evidencia del Leviathán, Gobierno nacional, la transmisión de los tales acuerdos por los conductos sectoriales a los espacios territoriales, no ha sido afortunado, despertando al Behemoth del nivel sub nacional.

III. Coordinación Intergubernamental en el Perú: Descentralizando la Gestión Pública. Con las evidencias de diseño exploradas, podemos ya abordar el proceso de la descentralización y de conformación de las instancias de coordinación de carácter intergubernamental en el Perú, examinando el marco legal y formulando una tabla comparativa de herramientas, para definir si el proceso peruano es consistente con la tradición de Coordinación Inter Gubernamental de países con experiencia en el tema, como EEUU, Argentina, Colombia, México, etc., y en esta ruta de análisis, establecer si el proceso de CIG que impulsa este trabajo, resulta orgánico, como referente para evaluar otras experiencias, o es un proceso que requiere adoptar las lecciones aprendidas

Coordinar qué responde a una Competencia y al ente que la detenta, responsabilidad cuyo ejercicio exige lograr recursos y aplicarlos, mediante un apropiado diseño del gasto y sobre todo, de la distribución del ingreso, que se refleja en la organización y priorización de las políticas y programas de soporte, involucrando amplia pluralidad de actores y de roles, además de “orbitas” cercanas o lejanas a los centros de poder, para lograr resultados, siendo claro que la materia a coordinar son los contenidos de las metas (a diferente nivel) como intercambio entre el efecto de la aplicación de los instrumentos nacionales, más desarrollados y apoyados por sistemas administrativos y funcionales que toda entidad estatal debe cumplir, y el mejor conocimiento y la información que sobre las necesidades publicas y problemas de la población tienen los Gobiernos Sub Nacionales, para dar respuesta a las expectativas ciudadanas, bajo parámetros de prestaciones de servicios que se correspondan con estas; un ejemplo lo da la municipalización de la educación, con textos en castellano para población dialecto hablante, que forma parte de una política educativa universal que el nivel local debe adecuar según su propia realidad, para acercarlo y lograr se beneficie su población.

de otras realidades. 3.1 La Coordinación, como medio Descentralizador. En la parte introductoria habíamos planteado dudas fundamentales “¿Coordinar qué?, ¿Coordinar para qué?”, que a la luz de lo ya desarrollado, alienta proponer una respuesta.

Coordinar para qué responde a resolver los problemas de la producción de servicios agregada a gran escala, con unidades productivas que trabajan “franquiciadas” por el Gobierno Nacional, revestido de competencias exclusivas

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claves, dando sentido a la subsidiaridad, maximizando resultados (adecuados a las necesidades focales) buscando la eficiencia del uso de recursos, y agregación de resultados, y equidad, y relación Nivel de Gobierno-Poblador-Territorio, lo cual implica también aceptar que hay soluciones mejoradas al participar más Administraciones y niveles de Gobierno. El marco formal que en la república del Perú define simultáneamente las RIG y la CIG es el siguiente: i. La Constitución Política peruana, aprobada por Referéndum del año 1993, en el artículo 191º, en De la Descentralización, manda

que “ ..La estructura orgánica de estos Gobiernos (Regionales) la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los Alcaldes Provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo, y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la Ley. El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete miembros y un máximo de veinticinco, debiendo haber un mínimo de uno por provincia y el resto, de acuerdo a Ley, siguiendo un criterio de población electoral….”

ii. La Ley de Bases de Descentralización (Ley Nº 27783), en Relaciones de Gobierno, artículo 49º, numeral 49.1, dispone que “El gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades”, lo cual está en consonancia con las ideas precedentes vertidas.

iii. La Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), en Objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, artículo 4°, numeral 4, dispone: “Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia la promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano, así como de la mejora de los índices de competitividad del país para aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y cooperación económica y comercial de los que el Perú es parte”. En el artículo 10°, numeral I, sub numeral 2, indica “Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la función de coordinación de la planificación estratégica concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, según lo establecido por el inciso 11 del artículo 19º de la Ley N° 29158 -Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- y, en consecuencia, formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, mediante la coordinación multisectorial, interinstitucional e intergubernamental, según las reglas establecidas por la directiva respectiva”. En el numeral II, sub numeral 11, indica ”Promover, concertar y articular la propuesta del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional con los poderes del Estado, los organismos constitucionales autónomos, los gobiernos regionales y locales, los partidos políticos y las instituciones representativas de la sociedad civil, utilizando metodologías de participación directa y otras diversas de sondeo de opinión técnicamente válidas”.

iv. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158), en Funciones del Poder Ejecutivo, articulo 4º, numeral 4, dispone el “Implementar la coordinación con los gobiernos regionales y gobiernos locales, con énfasis en las competencias compartidas”, y en Competencias o funciones del Presidente del Consejo de Ministros, artículo 19º, numeral 13, confiere “Presidir y convocar el Consejo de Coordinación Intergubernamental, con la participación de los presidentes regionales y una representación de alcaldes, con la finalidad de fortalecer el proceso de descentralización y darle seguimiento en tanto Política de Estado…”.

La estructura normativa reseñada dota de fortaleza legal a la descentralización pero al traslado de derechos (igualmente materia de un marco normativo que lo facilita y dota de recursos) le señala cumplir responsabilidades de participación democrática respecto a su población; y, al Gobierno Nacional le establece igualmente cumplir los aspectos de diseño de normas y políticas, de planeamiento y de monitoreo, en forma coordinada con los niveles Sub Nacionales de Gobierno, y que retroalimentan el ciclo indicado, para establecer dónde se generaron las desviaciones respecto a los resultados esperados, y desarrollar la optimización de la gestión pública y las coordinaciones intergubernamentales necesarias. Su organización relacional se muestra a continuación: Diagrama I – Marco relacional de RIG para las CIG.

Esta descripción recursiva adopta el modelo desarrollado por el Profesor Wright10

10 Méndez, J. L. Estudio introductorio de la obra “Para entender las Relaciones Intergubernamentales” de Wright, D. S.., Fondo de Cultura Económica 1997, página 29.

, respecto a naciones “… con estructuras unitarias pero con distribución demográfica, económica, urbana, más equitativa, como Colombia”, similar a la naturaleza de la coordinación y relaciones intergubernamentales del Perú. El eje en este caso, es la descentralización, en cuyo derredor orbitan las normas graficadas. Estas poseen carácter orientador suficiente y amplio, bajo cuyo amparo se generan y adoptan adecuaciones institucionales permanentes y se generan herramientas de apoyo, que se reflejarán en la Constitución si la magnitud del cambio es de evidente necesidad pública, como la introducida por Ley Nº 27680, de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización.

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La visión integrada del marco normativo invocado, permite verificar que en un nivel amplio y en nivel territorial, la CIG se encuentra presente, con carácter de diseño de normas y políticas, planificación, ejecución y seguimiento, tanto desde dentro, el caso del Consejo de Coordinación Regional, como de fuera, el Consejo de Coordinación Intergubernamental. 3.2 La Coordinación, como fin para la Gestión. Se ha establecido que las RIG configuran un espacio dentro del cual se desarrollan relaciones directas e indirectas entre niveles de Gobierno y entre las entidades conformantes de estas, entre roles sectoriales y su contraparte territorial, que al efecto asume también una organización funcional especializada que integra prestaciones sectoriales11

La malla legal vigente en el Perú a Enero 2010, es la siguiente, destacándose la intensificación y profundización de la relación dicotómica descentralización-CIG, a partir del año 2007, como estableciera

, y corresponde el establecer la evidencias de las CIG y como éstas generan realmente relaciones practicas en las que la coordinación es un ejercicio y no simplemente, una dirección indicativa, y además, dispuesta legalmente.

12 la Administración García: Cuadro Nº 01 – Matriz de Participación de Actores Institucionales

Base Legal D. S. Nº 002-2008-PCM D. S. Nº 047-2009-PCM D. S. Nº 049-2009-PCM D. S. Nº 079-2009-PCM

Herramienta Plataforma 1/ Comisión Intergubernamental 2/ Matrices CCI 3/

Materia Capacidades Gestión Descentralizada Competencias Coordinación

Objetivo

Fortalecer y desarrollar las capacidades para la gestión pública del Buen Gobierno Regional y Local, en el marco del proceso de descentralización del país y de los Sistemas Administrativos, y contribuir al proceso de reforma y modernización del Estado a efectos de dar sostenibilidad al proceso de descentralización

El Desarrollo de la Gestión Descentralizada se realizará a través de las Comisiones Intergubernamentales, y aplica como herramientas, los convenios de Gestión y los Convenios de Delegación, y otros que se establezcan por concertación de las partes involucradas

Mediante Decreto Supremo, los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas deberán aprobar, en un plazo que no excederá de 60 días hábiles posteriores a la aprobación de sus Leyes de Organización y Funciones, sus respectivas matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones

Establecer las funciones, forma de organización y funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental, cuya finalidad es fortalecer el proceso de descentralización y darle seguimiento en tanto política de Estado

Nivel de Gobierno y Actor Institucional Nacional 12 Ministerios 12 Ministerios 11 Ministerios 15 Ministerios 3/ Regional 2 Regiones 25 Regiones 25 Regiones 25 Regiones Provincial 1 Alcalde Provincial No especificado 6 Alcaldes Provincial 12 Alcaldes Provincial Distrital 1 Alcalde Distrital No especificado 6 Alcaldes Distrital 12 Alcaldes Distrital

Sector Privado Entidades privadas No especificado No especificado No especificado Sociedad civil No especificado No especificado No especificado Facilitador Fuente: Normas legales indicadas en este Cuadro, elaborado por el Autor.

Notas: 1/ La Plataforma está integrada por: La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidirá, Secretaria de Gestión Pública y Secretaria de Coordinación, así como la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Energía y Minas, Agricultura, Salud, Educación, Trabajo y Promoción del Empleo, Transportes y Comunicaciones, Producción, Vivienda, Construcción y Saneamiento, Economía y Finanzas, Comercio Exterior y Turismo, Relaciones Exteriores, Consejo Nacional de la Competitividad (actualmente en el MEF), Consejo Nacional del Ambiente (Ahora Ministerio del Ambiente), Instituto Nacional de Defensa Civil y Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú. Adicionalmente a sus miembros, podrán participar con voz y voto, en las sesiones de la Plataforma u otros actos que ésta determine, dos representantes de los Gobiernos Regionales y dos representantes de los Gobiernos Locales, acreditados mediante credencial emitida por los niveles de gobierno correspondientes. 2/ La Comisión Intergubernamental se integra por el (los) representante(s) del Ministerio que la conforma, uno de los cuales la presidirá, y por los representantes de los gobiernos regionales y locales, según corresponda, o en su defecto, por representantes de instancias representativas de gobiernos regionales y/o locales, así como entidades y órganos de la administración pública. Los Ministerios, los Gobiernos Regionales y Locales, podrán designar como sus representantes en las Comisiones Intergubernamentales, a quienes los representen en las Comisiones Sectoriales, Regionales y Locales de Transferencia. Se incorpora de “hecho” a un representante del MEF en materia de recursos presupuestales. 3/ El Consejo está conformado por el Presidente del Consejo de Ministros, que lo preside, los Ministros y Ministras de Estado, Presidente de CEPLAN, el Secretario de Descentralización; los Presidentes de los Gobiernos Regionales, el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el Alcalde de la Municipalidad Provincia Constitucional del Callao, doce Alcaldes de Municipalidades Provinciales y doce Alcaldes de Municipalidades Distritales.

11 Detallado en el Cuadro II - Funciones de Gobiernos Regionales por Gerencia Regional de Línea, en “Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento”, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe). 12 El Decreto Supremo Nª 027-2007-PCM (25/03/2007) aprueba las Políticas Nacionales para el Gobierno Nacional, y las define como “…, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública ….”. El artículo 2º involucra Descentralización.

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Las herramientas descritas en la matriz anterior, posibilitan responder a ¿Coordinar intergubernamentalmente entre quienes?, Así, la coordinación como proceso integra las materias listadas considerando reglas y actitudes: • Como proceso simultáneo político-técnico, está presente en todo el itinerario y hasta en la agenda de coordinación, que configura un “acto de gobernabilidad democrática” que genera capacidades de negociación, irroga legitimidad, induce al aprendizaje y motiva a la efectividad. Es proceso político dada la intervención de entidades gubernamentales porque induce a la participación intergubernamental con los actores de la política social, con un efecto relacional al interior de cada nivel de Gobierno (Consejos de Coordinación), y es un proceso técnico porque exige un alto nivel de especialización y experiencia para identificar y diagnosticar problemas-necesidades, y elaborar opciones y decisiones. • Como proceso bidimensional, adopta un sentido simultáneo horizontal-vertical, bajo un mecanismo de doble articulación de acciones, que comporta un modelo inclusivo13 entre niveles de Gobierno, donde el nivel nacional adopta el rol de rector y decisor de las políticas, ejerciendo una coordinación vertical. A su vez, como parte de los roles compartidos, sea formalmente o por el principio de subsidiaridad (al menos como modelo, pues la gestión en cada espacio territorial puede desdecir lo esperado) los gobiernos subnacionales ejecutan las políticas (nacionales y propias, al amparo de las primeras), mediante una coordinación horizontal, pero por el principio enunciado y para minimizar fallas de Estado, el gobierno nacional también participa en esta doble dimensión, concretando así la coordinación vertical, llamada también intergubernamental, como señala el BID14

• Como proceso integrador de competencias (macro, meso y micro) y capacidades (alcance regional, nacional o local) desarrolla y crea condiciones para activar mecanismos en el Gobierno Nacional y Gobiernos Sub Nacionales, niveles de gestión política y técnica (Directores, gestores y ejecutores), según las escalas y los ámbitos de intervención requeridos, como se resalta a continuación

.”…. La coordinación horizontal es también llamada intersectorial, y articula la acción de las distintas agencias sectoriales” • Como proceso participativo y concertado (Ley N° 29029, Mancomunidades municipales; Ley N° 29053, acentuando la importancia de los Consejos de Coordinación Regional; Ley N° 28056, Marco del Presupuesto Participativo; Ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 29158, LOPE) adopta una doble dimensión: (i) Articular acciones y planes intersectoriales e intergubernamentales, al interior del nivel de Gobierno y de este con la sociedad civil, organizada o nó. (ii) Desarrollar Procesos Participativos como exteriorización de la coordinación y factor de éxito del proceso, involucrando los intereses y participación de actores relevantes de cada sector y adopción de acuerdos fundamentales entre ellos que conducen (o debieran conducir), a la ejecución de proyectos y políticas concretas.

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Habiendo sido sustentadas dos miradas sustantivas (acápites 3.1 y 3.2), siendo la primera, de las CIG como medio descentralizador, y la segunda, de las CIG como fin para la gestión, la conclusión lógica es que no se trata de miradas excluyentes sino de enfoques especializados, que explican un mecanismo integral: El Estado se configura como una construcción que se organiza en espacios territoriales, adoptando estos dos tipologías sustanciales (la menor, de carácter local, tiene un carácter vecinal y de prestaciones directas en servicios tipificados: la intermedia, regional, tiene carácter territorial y de responsabilidades sobre el desarrollo regional), los que se integran en un proceso sinérgico en el nivel mayor, nacional, que es el responsable del desarrollo nacional, el cual debe cumplir con ser descentralizado y especializado para que efectivamente, pueda ser llevado a cabo. La diferencia con el comportamiento del Estado bajo el modelo centralizado, es que la multiplicidad de decisiones, consultas y causalidad, derivadas del diseño y cumplimiento

: “Independientemente de su alcance y nivel, la coordinación constituye un proceso que recurre a múltiples mecanismos, instrumentos, normas y procedimientos de gestión que dependen del grado de desarrollo institucional preexistente. La coordinación vertical es clave para que el gobierno central a través de su autoridad contribuya a asegurar el desarrollo de la misión organizacional de las partes involucradas en la política social de manera más integrada. En la escala que presentamos antes, el tope de la misma es lo que Peters llama “estrategias de gobierno”, que implica no sólo acuerdos sustanciales en torno a los objetivos de las organizaciones sino también en relación a una clara visión (imaginario) sobre el futuro de las políticas y del gobierno. Es este nivel, el proceso de formación de políticas se desplazaría más hacia soluciones holísticas de los problemas públicos y para generar respuestas a demandas futuras de la población. Sin embargo insistimos en la necesaria complementariedad entre coordinación vertical y horizontal. La coordinación horizontal de las iniciativas tiene que articularse con las estructuras verticales por razones de autoridad, recursos y rendición de cuentas, pero también por la necesidad de resolver tensiones y asegurar responsabilidad y sentido de propósito en la coordinación horizontal”. ¿Qué revelación nos señala el análisis de la CIG, como medio y como fin, o no basta el andamiaje legal actual?

13 “En este modelo las relaciones de autoridad son jerárquicas y supone que el gobierno nacional busca expandir su proporción de poder ejercido sobre los estados y las localidades. Para conseguirlo hay dos estrategias posibles: una es reducir los poderes y competencias de los estados y localidades o de ambos; la segunda es hacer crecer el círculo de poder del gobierno nacional fuera o más allá de las competencias de estados y localidades”, Op. Cit, pie de página 5. 14 Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible SDS, Serrano, R. 2003. “What Makes Inter-Agency Coordination work? Insights from the Literature and Two Case Studies”. 15 “Coordinación de la política social: criterios para avanzar”, de Carlos Gerardo Molina - Isabel Licha, Banco Interamericano de Desarrollo, julio 2005.

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de las normas y políticas, y los mecanismos de ellas derivados, es que bajo esta nueva orientación se hace participativo a nivel gubernamental y dentro de sus diferentes instancias, sea dentro del mismo nivel de Gobierno, como ente niveles de Gobierno, el proceso de conocimiento de problemas y necesidades, de soluciones posibles y de intervenciones que no se detienen en el pre requisito de normas o complejos procedimientos administrativos, apelando al trato directo. Su organización relacional se muestra a continuación: Diagrama II – Mapa de Gestión Pública Institucional bajo CIG.

Esta representación indica que entre la organización funcional de la estructura del Estado, representado por la autoridad inclusiva, y el vector de reglas institucionales que cada nivel de Gobierno cumple, en relación a la gestión pública, se encuentra como eje central a la descentralización, la cual como proceso, es impelida por el marco relacional de RIG para las CIG, en un ciclo normas-políticas-planeamiento-ejecución-evaluación-normas. Una cuestión final: Habíamos sostenido al inicio de este apartado que definiríamos si el proceso peruano es consistente con la tradición de Coordinación Inter Gubernamental de países con experiencia en el tema, como EEUU, Argentina, Colombia, México, etc., y en esta ruta de análisis, establecer si el proceso de CIG que impulsa este trabajo, resulta orgánico, como referente para evaluar otras experiencias, o es proceso que requiere adoptar las lecciones aprendidas de otras realidades. Dadas las evidencias histórico políticas, en especial de la más reciente data (quince años aproximadamente), el proceso de CIG en el Perú no ha tenido un desarrollo apreciable ni sus manifestaciones han sido correspondidas fuera del ámbito tecnocrático (mejor ejemplo: Creación de gobiernos regionales (1989-1992), percibidas por la población como instancias excesivamente burocráticas – más burocráticas que el gobierno central), o político (mejor ejemplo: El Acuerdo Nacional, como consenso sobre puntos de una Agenda Política Nacional), y no se ha articulado a las construcciones sociales que resultaban evidentes y factor de presión al Gobierno en todos sus niveles, en especial al Gobierno Nacional (mejor ejemplo: Informe de la Comisión de la Verdad y la consecuente división del país a favor y en contra); en los países contrastados, el factor fiscal16

16 Se resalta que la Duodécima Disposición Final de la Ley N° 29465, “Ley de presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010” dispone “En el plazo de sesenta días desde la entrada en vigencia de la … Ley, conformase la Comisión Multisectorial en materia de descentralización Fiscal, la misma que está conformada por un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros quien la presidirá, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, un representante del Vice Ministerio de Economía, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, un representante de la Asociación de Municipalidades del Perú, y un representante de la Red de Municipalidades Rurales del Perú. Esta Comisión multisectorial tendrá un plazo de 180 días para presentar una propuesta técnica en materia de descentralización fiscal”. Este es el referente institucional más importante y vertebrador en materia de CIG y de gestión pública descentralizada.

ha estado más ligado a las discusiones y acuerdos derivados, en el caso peruano, no. Este último rasgo es un elemento presente en los procesos de CIG en países y economías organizados federalmente, con los que el proceso peruano de CIG no es consistente, habiendo prevalecido estructuras jerárquicas verticales. Dada además la juventud de las CIG en el Perú bajo el marco legal y la concordancia política, no ha incorporado los elementos que la experiencia de los otros países mencionados si ha cuajado, existiendo las condiciones legales pero el generar y sostener acuerdos está aún en niveles iníciales, no mostrando aun signos de organicidad. Por ello se concluye que es un proceso que en la República del Perú, aún debe adoptar las lecciones de otros países comparables: Colombia, Brasil.

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IV. Del Número Áureo a la Proporción Paretiana: el movimiento perpetuo. El número áureo denota una contante en el universo, una forma de referencia sustancial para otras formas derivadas de este complejo, en tanto la proporción paretiana denota una aguda observación y el combativo deseo de contrariar las leyes de la predestinación, recordando que el hombre es arquitecto de su destino. Estos conceptos dotan del carácter dinámico al análisis relacional entre el Principio Constante (Áureo) y el Principio Dinámico (Paretiano), como un problema de elección, siendo ambas opciones racionales y no excluyentes, pero diferentes, dados sus ejecutores. Habíamos también equiparado al Estado como el Principio Contante y al Gobierno como el Principio del Cambio o del balance de factores. Veamos ahora la viabilidad del esquema facilitado por el marco formal, como fin y no como medio. El marco formal vigente a Enero 2010 muestra dos diferentes escenarios para el desarrollo de la CIG en el Perú: a. De un lado, los atributos de los estamentos interventores en la coordinación y sus capacidades para acordar y para hacer. En

este sentido es clara la división entre tres esferas de empoderamiento en que la existencia de las CIG resulta evidente pero en las que no todas tienen cabida, siendo tales esferas: la Sectorial, la Territorial y la más importante y no presente, la de la Sociedad Civil (organizada o nó) y Productiva (Gremial y Sindicada). La Sectorial corresponde al Poder Ejecutivo y liderado por la Presidencia del Consejo de Ministros, articulado en su Consejo de Ministros, con el soporte técnico especializado de sus Comisiones de Asuntos económico Financieros y de Asuntos Sociales, siendo responsable de las políticas nacionales y sectoriales, y normando en consecuencia. El efecto del Decreto Supremo Nª 079-2009-PCM (Reglamento de las CIG) es dar contenido a la coordinación con los niveles sub nacionales en esta materia. Se asume que a su vez, en el espacio territorial de cada Gobierno Sub Nacional, estos lo hacen con el Gobierno Local y la Sociedad Civil, derivando el efecto mayor, sectorial, en uno adecuado a cada realidad y espacio socio territorial. Esta rectoría es un Principio Constante, pues de lo contrario no habría una conducción líder, ni una visión compartida, ni el concepto de país que estas dos fuerzas combinadas hacen viable.

b. De otro lado, el marco espacio temporal dentro del cual surten efecto tales coordinaciones, como elementos que van

configurando una tendencia o como ocurrencias que resuelven una situación “extraña” a la tendencia, constituye un problema de elección delimitado en el caso peruano, en veinticinco (25) espacios geosociales, correspondientes a igual número de departamentos, dentro de los cuales algunos (Lima Arequipa, y otros) reproducen el factor del 20% de causas respecto al 80% de efectos. Esta es una proporción que deberá ser modificada, y grafica el Principio del Cambio, pasando de los elementos tradicionales de desarrollo (competitividad, eficiencia, mejora continua, etc) a los de coordinación, integración, táctica dinámica y visión y fin de país y región compartidas.

El siguiente diagrama ilustra esta situación, en el principio bajo la sólida y vertical batuta del Ejecutivo centralizado y con la responsabilidad total de estructurar un país heterogéneo mediante estructuras homogéneas, y en el ahora, con una lógica adaptativa pro descentralista: Diagrama III – Organización del Estado y Principios: Constante y Dinámico.

No obstante lo indicado, por analogía física, el cambio es la verificación que respecto a un punto de referencia estable la variable o fenómeno contrastado, muta. Considerando esos parámetros, las CIG tienen tres puntos de referencia absolutos: (i) Las normas y políticas de Estado, rectoría del Poder Ejecutivo; (ii) El Planeamiento y programación; y como bisagra entre ambas, (iii) las Competencias y Funciones. Tales características cierran el ciclo del análisis expuesto en este trabajo: Las normas y políticas, núcleo esencial del Reglamento de las CIG a pesar de su énfasis en el fortalecimiento y seguimiento de la política de descentralización (permanente e irreversible) y la participación de los

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estamentos representativos de los Gobiernos Sub Nacionales, son una rectoría del Gobierno Nacional17

El planeamiento y programación presenta dificultades técnicas de oportunidad y de prevalencia, pues el planeamiento es de mediano plazo (las normas

, cuyas definiciones influyen en el nivel de Gobierno Sub Nacional (competencias compartidas y rectoría territorial), para cuya adopción se coordina mediante el mecanismo de las CIG. Se supone que lo indicado debiera dotar de orientación y escala (objetivos y plazo para lograrlo) al proceso del desarrollo regional que en cada territorio especifico el nivel de Gobierno Sub Nacional es responsable de concretar.

18 de planeamiento no especifican su duración) en tanto la programación19 es anual con proyección a tres (3) años, siendo estos mecanismos de coordinación actualmente fuera del marco de negociación (el presupuesto se establece exógenamente, siendo el Ministerio de Economía y Finanzas de competencias exclusivas), el primero a cargo del CEPLAN, cuyo propósito es precisamente el ser un foro de coordinación y de acuerdos, para “… formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, mediante la coordinación multisectorial, interinstitucional e intergubernamental20

a. Ser instancia de coordinación y de evaluación de los resultados de las metas de aporte del nivel local al regional y de este al nacional, por objetivo nacional, y grado de éxito;

…”, y el segundo a cargo del MEF, y sujeto a los acuerdos que sobre las metas de carácter económico sean establecidas con las entidades internacionales, contenidas en la Cartas de Intención. A este concurrir tanto de entidades Gubernamentales como Instituciones (ANGR, AMPE, REMURPE), debemos agregar igualmente los compromisos de coordinación intergubernamental permanente y la evaluación y seguimiento de políticas, entre otras, de descentralización, contenidas en el Acuerdo Nacional. Este integrado, debe resultar concurrente y de participación de los actores de la sociedad civil y gremios empresariales, que no pertenecen a la órbita gubernamental y que quedan fuera de las CIG bajo el marco formal comentado, señalándose que no resulta sostenible ni sustantivo tal pluralidad de instancias con prerrogativas de coordinación intergubernamental, incorporando a los actores sociales y gremiales. Las Competencias y Funciones, como marco de las CIG, establecen quién es responsable de qué, para qué y por qué hablando en términos de procesos esenciales para resultados. Este es el escenario natural en el que las CIG realmente deben mostrar sus mejores atributos y ordenar su actuación en una visión de país y de territorio conjunta (cada espacio territorial define su aporte a un resultado nacional, sectorial e integral, establecido en base a un objetivo planificado, cuyas metas son programadas anualmente) para lograr el desarrollo, propósito y justificación de la descentralización. Lo señalado permite dar respuesta a la última pregunta: ¿Cómo se debería coordinar?. No hay probablemente respuesta única, pero si resulta posible señalar temas eje:

b. Ser mecanismo de asistencia técnica en el proceso de fijación de metas en cada ámbito regional, como parte de la programación anual que se formula en un escenario de planificación compatible con el Marco macroeconómico Multianual.

c. Ser escenario de negociación y del establecimiento de los usos y fuentes que las metas establecidas respecto a los objetivos de desarrollo, según espacio territorial, demandan como medios y recursos financieros y no financieros.

d. Ser instancia de consistencia del presupuesto descentralizado para resultados. Lo indica se esquematiza a continuación: Diagrama IV – CIG bajo una visión positivista.

Una política permanente como la descentralización, demanda aceptar que un solo periodo de Gobierno no es suficiente para lograr su pleno desarrollo. Pero reclama establecer referentes estables, rutas claras y acciones aditivas, cuyo avance sucesivo y sostenido por las nuevas Administraciones que resulte necesarias hasta lograr cada meta anual avanzando al objetivo del desarrollo, resulta en cruzada nacional. Como en la biología natural, donde lo que se cuida es el ambiente y no las especies, las CIG deben cuidar los fines, adoptando y adecuando los medios que resulten necesarios, bajo fronteras para las decisiones graficadas en el triangulo, con un motor central que es la descentralización fiscal, en un entorno sustentable: La política de la descentralización.

17 Conforme precisa el numeral 1 del artículo 4° de la Ley N° 29158, LOPE, prescribiendo que el diseño y la supervisión del desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales corresponden de manera exclusiva al Poder Ejecutivo, que señala “1. Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno”. 18 Como ilustración se señala que en el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM, reglamento de la derogada Ley Nº 28522, Ley del Sistema nacional del Planeamiento estratégico, se indicaba Largo Plazo: 20 años, Mediano Plazo: 5 años, y Corto Plazo: Anual. 19 Marco Macroeconómico Multianual, de vigencia trianual actualizado anualmente: Ley Nº 27245, artículos 10º y 11º. 20 D. Leg. N° 1088, artículo 10°, funciones del CEPLAN.

Gestión Pública

Pági

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Conclusiones. Para el fortalecimiento, en base a la evaluación, de la descentralización mediante las CIG, es conveniente reducir la pluralidad de instancias que concurren con igual propósito, aclarando las prerrogativas de discusión en materia de las políticas y construcciones normativas, del nivel nacional respecto a los niveles sub nacionales. Las CIG demandan un carácter técnico, de información, de evidencia de compromiso de aportes a una solución nacional de base territorial que el país y cada nivel de Gobierno suscribe a “plazos” y recordar que estas CIG forman parte del Poder Ejecutivo, y que existen otras instancias, actores de la Sociedad Civil y Gremiales, que tienen algo que decir o cuya actuación resulta influida e influyente, y cuyos efectos y resultados, devienen precisamente de su carácter coordinador. Las CIG se deben a un marco de actuación específico, el fortalecimiento y el seguimiento de la Descentralización, una de las políticas sustanciales del Estado, no siendo la única ni siendo tampoco autosuficiente, pero teniendo sentido dentro de un conjunto de Políticas Nacionales (doce a mas abundamiento: Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM – Define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional) que diseña y aprueba el Poder Ejecutivo. En tal escenario, las CIG deben actuar como una base de acuerdos y de gabinete de análisis y determinación de los problemas, reales y no inducidos por limitaciones de gestión, foro de discusión política y crisol de acuerdos en base a indicadores de evaluación y análisis integral de aportes al desarrollo nacional en base a las metas territoriales asumidas. Generar un ambiente de coordinación para construir (y cumplir) acuerdos horizontales y verticales, fue un principio impulsor del Acuerdo Nacional, que por sus características se asemeja a las RIG desarrolladas en este trabajo, pero el darle sentido efectivo (establecer los peldaños de cada piso que demanda alcanzar el desarrollo integral) es tarea de las CIG, cuyos inicios lógicamente serán ásperos, debiendo saludarse la decisión del Poder Ejecutivo de su formalización; la evolución que siga será simultáneamente la de sus integrantes, como personas y como entidades conformantes. Finalmente, si resulta conveniente resolver en el marco de la infraestructura organizacional y técnica del CCI, que su Reglamento establece, la transición entre los problemas de actuación y resultados producidos en el corto plazo, para su integración y consideración como itinerario a cumplir en un horizonte estructura de mayor plazo, que CEPLAN debería concordar y orientar, para construir una visión de país, sin lo cual no parece sencillo dotar de sentido y objetivos al Proyecto Perú. Post Scriptum: En el proceso de elaboración de este trabajo, el 20/01/2010 falleció un amigo entrañable y silente gestor de la coordinación intergubernamental, a despecho de reglamentos o normas “oficiales”, guerrero de la liga de Directores Generales del MEF que asumimos la CIG sin etiquetas, y que la nueva hornada sigue haciéndolo, que supo navegar y actuar como milagroso “Práctico” a cargo de llevar navíos frágiles, de las agitadas aguas de la restricción fiscal a un puerto menos inseguro, el del Presupuesto Público. ·Mi homenaje a Juan Muñoz, Director Nacional de Presupuesto Público. Requiescat in pace. Biografía: Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 31/Febrero 2010 y Nº 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)