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Les instruments de la gestion durable de leau

_____________________ PRESENTATION ____________________ La politique de leau a pour objectif la gestion quilibre et durable de la ressource en eau .270 Il s'agit de la gestion la fois qualitative (la lutte contre les pollutions) et quantitative (la matrise des prlvements), tant des eaux souterraines (nappes) que des eaux de surface (rivires et plans deau). Cette politique repose sur un modle original, dfini et approfondi travers trois lois sur leau de 1964, 1992 et 2006. Sept bassins hydrographiques ont ainsi t dlimits en mtropole271 , leur gestion associant lEtat, les collectivits territoriales et les usagers. La mise en uvre de cette politique mobilise des mesures rglementaires et des incitations financires : - les premires relvent de lEtat et de lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), dans le cadre de la police de leau. Lorsquelles ont un impact sur leau -rejets ou prlvements- certaines activits sont soumises dclaration ou autorisation et les infractions releves peuvent donner lieu des sanctions administratives ou pnales. - les secondes incombent aux six agences de leau, tablissements publics de lEtat crs en 1964, qui soutiennent financirement des projets de protection de la ressource en eau (stations dpuration, rseaux deau uses etc.) grce au produit des redevances quelles peroivent auprs des usagers et des acteurs conomiques lorigine de pollutions et/ou de prlvements (11,4 Mdpour la priode 2007-2012).

270) Article L. 211-1 du code de lenvironnement 271) Seine-Normandie ; Rhne-Mditerrane ; Meuse ; Adour-Garonne ; Artois-Picardie.

Corse ; Loire-Bretagne ; Rhin-

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Ces instruments, tels quils ont t longtemps mis en uvre, ont certes contribu amliorer la gestion de leau en France, mais ils nont pas permis de prvenir plusieurs checs sanctionns par la Cour de justice des communauts europennes. Pour atteindre les objectifs ambitieux que poursuit la politique de leau, leur efficacit devra tre substantiellement renforce. La politique de leau est soumise par des directives communautaires des obligations de rsultats, assorties de sanctions pcuniaires qui ne psent que sur lEtat. Ces obligations ont dabord t sectorielles : teneur en nitrates des eaux destines la consommation, amlioration de lassainissement, etc. La Cour de justice des communauts europennes (CJCE) a plusieurs fois condamn la France pour ne pas les avoir satisfaites272. Les obligations sont dsormais transversales, la directive-cadre sur leau (DCE) du 23 octobre 2000 imposant aux Etats membres datteindre un bon tat des eaux273 ds 2015, avec des reports possibles mais strictement encadrs en 2021 et 2027. Les objectifs de chaque bassin ont t arrts fin 2009, en cohrence avec lobjectif national fix par la loi de programmation Grenelle 1 274 de ne pas recourir aux reports de dlais pour plus d'un tiers des masses d'eau. Tous les instruments de la politique de leau devront donc tre rapidement et entirement mobiliss au service de cette ambition. Cest dans ce contexte que la Cour a contrl lexercice de la police de leau ainsi que les comptes et la gestion des six agences de leau275. Cette enqute a mis en lumire des insuffisances pour chacun des leviers de la politique de leau. Elle conduit douter de la capacit de la France d'atteindre ds 2015 les objectifs de qualit quelle sest assigns,272) Au niveau national le juge administratif, en appel, a considr dans laffaire dite des algues vertes que eu gard leur nombre et leur importance, l'ensemble des insuffisances et retards () dans la transposition des directives () doivent tre regards () comme constituant une carence fautive de l'Etat () et augment les sommes que lEtat avait t condamn verser aux associations en premire instance (CAA Rennes, 01/12/2009, Associations Halte aux mares vertes , Sauvegarde du Trgor , Eaux et rivires de Bretagne , De la source la mer ). 273) Pour les eaux de surface, ce bon tat est cologique (cest--dire que la biodiversit aquatique doit tre prserve) et chimique (des normes ont t fixes pour 41 substances : mtaux, pesticides, etc.). Pour les eaux souterraines, ce bon tat est chimique (nitrates, pesticides,) et quantitatif (le volume deau prsent dans les nappes phratiques doit tre suffisant pour assurer leur renouvellement). 274) Loi 2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement (1) 275) Pour la priode correspondant leurs 8mes programmes dintervention et la prparation et lengagement des 9mes (2007-2012) conscutivement la loi sur leau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 dcembre 2006.

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sauf ce que des amliorations y soient rapidement apportes. En toute hypothse, lenjeu financier est trs lev puisque le respect de cette chance aura un cot qui a pu tre estim 24,7 Md pour les actions recenses dans les programmes de mesures 2010-2015.

I - Le bilan dcevant de la politique de leauLa France revendique le caractre exemplaire de la politique de leau mise en uvre ds les annes 1960, mais si ses principes ont bien inspir dautres pays, ses rsultats sont plutt dcevants, quil sagisse de ltat des ressources en eau ou du respect des chances communautaires.

A - Une amlioration trop lente de la qualit des eauxSur le plan quantitatif, si aucun risque de pnurie globale en eau nest redouter en France, lexistence de fortes disparits saisonnires et gographiques fait de la matrise des prlvements un enjeu cl dans des bassins en dficit structurel, comme Adour-Garonne. Sur le plan qualitatif, lactivit humaine, industrielle et agricole est lorigine de pollutions principalement organiques, chimiques (fertilisants, pesticides, mtaux etc.) et biologiques (bactries, virus, etc.) qui finissent par rejoindre les milieux aquatiques. Ces pollutions peuvent tre ponctuelles (exemples : rejets domestiques ou industriels, effluents dlevage...) ou diffuses (ex : pandages de pesticides et dengrais)276. Si les premires commencent tre correctement traites, il nen va pas de mme des secondes. Pour mettre en place la directive-cadre sur leau, des tats des lieux par bassin ont t raliss fin 2004 par les agences de leau. Pour les cours deau, ces bilans tendent montrer que la pollution par les matires organiques et phosphores, issues des rejets urbains et industriels, a sensiblement diminu depuis une dizaine dannes, grce aux investissements raliss par les collectivits locales et les entreprises, mais quelle atteint aujourdhui un palier. La pollution due aux nitrates, majoritairement dorigine agricole et dpendante des conditions climatiques, reste en revanche leve en moyenne. Les baisses dans les bassins les plus touchs sont compenses par des hausses ailleurs,276) Les pollutions ponctuelles conduisent un rejet identifi dans les cours deau. Il est donc possible de mesurer leur impact sur la qualit de leau. En revanche, les pollutions diffuses correspondent des produits en surplus (engrais, pesticides) qui ne sont pas absorbs par le sol et rejoignent les masses deau souterraines.

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contribuant sur certains littoraux aux phnomnes de mares vertes . En outre, bien quelle reste mal connue et ses effets mal valus, la prsence dans les cours deau dautres polluants (hydrocarbures, mtaux, polluants toxiques, mdicaments etc.) est avre. Pour les masses deau souterraines, les mmes enqutes rvlent que la concentration en nitrates tait dune qualit moyenne voire mdiocre pour prs de la moiti des points de mesure. Par ailleurs, les pesticides taient prsents dans les deux tiers dentre elles. En 2005, les tats des lieux montraient que parmi les 2 772 masses deau superficielles situes dans les bassins mtropolitains, et sans effort supplmentaire, 959 atteindraient trs probablement le bon tat en 2015, 926 prsenteraient un risque potentiel (doute ou manque de donnes), et 887 (soit prs dun tiers) un risque de ne pas atteindre ce bon tat. Parmi les 539 masses deau souterraines classes, 232 atteindraient trs probablement le bon tat en 2015, 95 prsenteraient un risque potentiel (doute ou manque de donnes) et 212 (soit 39 %) un risque fort de ne pas atteindre ce bon tat.

B - La mconnaissance par la France des objectifs fixs par des directives communautairesSi dautres Etats de lUnion europenne ont rencontr des difficults pour mettre en uvre ces directives, la France fait partie des pays les plus condamns pour ne pas les avoir appliques277.

1 - Les nitrates et le problme rcurrent des pollutions dorigine agricoleLa directive eaux potabilisables du 16 juin 1975 faisait obligation aux Etats membres de respecter un plafond de concentration en nitrates des eaux destines la production deau alimentaire de 50 mg/l au plus tard en juin 1987. En mars 2001, la CJCE a condamn la France en raison de la non-conformit aux dispositions de la directive nitrates de 37 points de captage en Bretagne. En mars 2007, la Commission europenne a saisi la CJCE, avec sursis dexcution, en raison de la nonconformit persistante de 11 points de captages. Malgr la fermeture coteuse de plusieurs dentre eux, le risque de condamnation financire de la France nest pas encore cart.277) La France a t condamne six fois pour manquement aux obligations imposes par les directives sur leau (eaux rsiduaires urbaines, eaux de baignade, eaux potabilisables, eau souterraine et nitrates). LEspagne a t condamne sept fois et le Royaume-Uni cinq foi

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