M a r ía S u s a n a B o n e t t o

M a r ía T e r e s a P in e r o

Las transformaciones del Estado

De la modernidad a la globalización

2a edición

Córdoba2003

I ,íi i eproducción de este libro, ya sea total o parcial, en forma idéntica o con modificaciones, escrita a máquina por el sistema Multigraph, mimeógrafo, impreso, etc., que no fuera autorizada por esta Editorial, es violatoria de derechos reservados. Toda utilización debe ser solicitada con anterioridad.

320.1 Boneíto, María Susana y Piñero, María Teresa.BON Las tra n s fo rm ac io n es del estado: de la m odern idad

a la g lobalización, 2a. ed.

Córdoba : Advocatus, 2003.164 p. ; 23x16 cm.ISBN 987-551-031-9

i. Piñero, María Teresa II. Título - 1 . Estado Fecha de catalogación: 05/06/03

Duarte Quirós 511 - Córdoba E-mail: advocatus@sinectis.com.ar

ISBN 987-551-031-9 Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

Impreso en Argentina

A nuestros alumnos

I

CAPITULO ILa formación del Estado.

El absolutismo

S u m ario :

1. Formación del Estado moderno. 2. El Estado absolutista. Conclusiones del modelo absolutista.

1. FORMACION DEL ESTADO MODERNO <*>

L a quiebra del orden político m edieval, la aparición y desarrollo del E stado, del sistema económ ico capitalista, de la estratificación social clasista, del absolutism o como régim en político, son fenóm enos históricos que no adm iten una explicación unicausal, como así tam poco la ubicación temporal exacta del acontecimiento.

El Estado, en el sentido de Estado nacional, es un producto de la cultura de O ccidente que se plasm a a partir del Renacim iento. Con anterioridad a esta época no puede hablarse propiam ente de «Estado». Existió, obviamente, la relación gobernantes-gobernados, pero ésta se dio de una m anera m uy diferente si la com param os con la que se efectiviza en la actualidad; esto quiere decir que la organización política m edieval fue muy distinta a la que posteriorm ente -y hasta nuestros días- se denom inaría «Estado».

Para realizar una exposición acabada de las condiciones y circunstancias históricas que dan surgimiento al Estado, debem os hacerlo a través del análisis del largo proceso histórico que lleva a la aparición de las prim eras monarquías nacionales (Francia, España e Inglaterra) y a la introducción, por Nicolás M aquiavelo, del concepto de «stato» en la literatura política.

Como señala Heller (1987, 145) «la nueva palabra «Estado» designa certeramente una cosa totalmente nueva porque a partir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquías, que hasta entonces tenían un carácter impreciso en lo territorial y cuya coerción era flo ja e intermitente, se convierten en unidades de poder continuas y reciamente organizadas, con un solo ejército que era permanente, una única y competente jerarquía de funcionarios y un orden jurídico unitario, imponiendo además a los súbditos el deber de obediencia con carácter general. A consecuencia de la concentración de los instrumentos de mando (militares, burocráticos y económicos) en una

(*) La versión original de este tema se encuentra en Temas de h is to r ia de las ideas p o lít ica s de María Susana B o n e t t o y Carlos Ju á r e z C e n t e n o .

14 M. Susana Bonetlo - M. Teresa Piñero

unidad de acción política -fenóm eno que se p roduce prim eram ente en el norte de Italia debido al m ás tem prano desarrollo que alcanza a llí la econom ía m onetaria-, surge aquel m onism o de poder, rela tivam ente estático, que diferencia de m anera característica al Estado de la E dad M oderna del territorio medieval».

Til Estado, como m odelo de dom inación política, aunque sea un fenómeno hoy extendido universalmente es, en sus orígenes, un fenómeno propio del circulo cultural de Occidente que se plasm a a partir del Renacim iento.

En la E dad M edia no existió el Estado en el sentido de una unidad de dom inación independiente en lo exterior e in terior que actuara de m odo continuo con m edios de poder propios y claram ente delim itada en lo personal y territorial; es decir, operando independientem ente sobre personas determinadas cu un territorio determinado. En los tiempos m edievales fue desconocida la idea de una pluralidad de estados soberanos, coexistiendo con una igual consideración jurídica; todas las formaciones políticas de Europa se consideraban más bien subordinadas al Em perador (Heller, 1992).

Pero, a decir verdad, puede afirm arse que en la Edad M edia se vivió una profunda escisión entre el ideal y la realidad. E l ideal era la «com unidad universal» com o organización política -el Sacro Imperio Romano Germánico dirigido por el Emperador- pero la realidad nos m uestra la existencia de una gran división del poder político: una «poliarquía», según la calificación hegeliana. En efecto, el Em perador jugó muy raras veces el papel unificador que se le asignaba en los textos de los pensadores políticos m edievales ya que, en realidad, com partía su poder, pues estaba supeditado a la lealtad de los monarcas territoriales. A la par, m ediante el endeudam iento, la hipotecas o la concesión de inmunidades, el poder central del m onarca territorial (por ejemplo: el rey de A ragón, del m argrave de Brandeburgo, del duque de M ilán, etcétera) se vio privado, poco a poco, de casi todos los derechos inm anentes a su superioridad, los cuales fueron trasladados a o tras personas de carácter «privado», para decirlo en térm inos jurídicos. D e esta manera, casi todas las funciones que el Estado m oderno reclam a para sí se hallaban, en la Edad Media, repartidas entre los más diversos depositarios: la Iglesia, el noble propietario de tierras, los caballeros, etcétera. Al m onarca m edieval le vinieron a quedar, finalmente, muy pocos derechos inm ediatos de dom inación (se lo consideraba solamente prim us in ter p a re s , o sea «prim ero entre sus iguales»), lin lo sustancial, no podía prescindir de los poderes locales, ampliamente autónomos, que habían sometido a su autoridad a todos los habitantes de la localidad, sustrayéndolos así a las órdenes inm ediatas del poder central. Es por esto que los reinos de la Edad M edia eran, tanto en lo interior como en lo

La formación del listado. El absolutismo 15

ex terio r, un idades de poder po lítico sólo in te rm iten tes y, adem ás, las verdaderas re laciones de m ando-obediencia estaban m edia tizadas a través de los efec tivos fac to res de poder: la Ig lesia y e l señor feudal, a los que se sum aron m ás tarde -en la B aja E dad M edia- com o te rce r fac to r de poder, las corporaciones o guildas (H eller 1992).

En sín tesis, el po d er e ra com partido (por el E m perador y los m onar­cas te rrito ria les o m onarcas m edievales y los señores feudales: «poliarquía»), in term iten te (el m onarca no pod ía m antener sus o rdenaciones de m odo in in terrum pido, debiendo con ten tarse con in terven ir sólo esporád icam ente p ara elim inar pertu rbaciones sum am ente riesg o sas) y m ediato (fo rzo sa ­m ente depend ía de la aqu iescencia de los verdaderos fac to res de poder). E sto cam biará radicalm ente hacia el R enacim iento , pues encontrarem os que para e s ta época, el poder del m onarca de com partido se ha tran sfo r­m ando en único, de in term itente ha pasado a se r perm anente y de m ediato se ha convertido en inm ediato.

¿Q ué p rodu jo e s ta transfo rm ación? M últip les y d iversos fac to res coadyuvaron a ella. Pero consideram os necesario destacar que la evolución hacia el E stado moderno, en el aspecto organizativo, principalm ente consistió en que los m edios reales de autoridad y adm inistración, que eran propiedad privada de los factores de poder ya señalados se convirtieran en propiedad pública, y en que el poder de mando -que se venía ejerciendo como un derecho de aquellos sujetos que lo practicaban: el noble, el obispo, el m aestro de la corporación- se expropia en beneficio del m onarca absoluto (Heller, 1992).

Por otra parte, m ediante la creación de un ejército perm anente, cuya existencia depende del pago de la soldada, el m onarca se independiza del hecho aleatorio de la lealtad de sus feudatarios, estableciendo así la unidad de poder del Estado en lo militar. La caballería (arte de guerra propio de los «caballeros», quienes por lo general eran nobles propietarios de tierras o señores feudales) había visto deteriorada su función político-militar a causa de la transform ación de la técnica guerrera. La utilización creciente de cañones y de armas de fuego portátiles, de la infantería y de las tropas m ercenarias hacen que el papel de la caballería en el combate decaiga. Los gastos que im ponía la nueva técnica de las armas exigían la organización centralizada de la adquisición de los medios necesarios para la guerra, lo cual suponía una reorganización de las finanzas. De este m odo, la necesidad política de crear ejércitos perm anentes dio lugar en muchas partes a una transform ación burocrática de la adm inistración de las finanzas: funcionarios e sp ec ia lizad o s , económ icam ente depen d ien tes y nom brados por el monarca, consagraron su actividad de m odo continuo y principal a, la función pública de recaudación. M ediante la burocracia se eliminó

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la modiatización feudal del poder del m onarca y se hizo posible establecer el vinculo de súbdito con carácter general y unitario. G racias a la burocracia, la organización política llamada «Estado» pudo extenderse al territorio, abarcando n todos sus habitantes, asegurando de este modo una unificación centralizada. Animismo, debido a que tanto el ejército como la burocracia dependían del nucido para su subsistencia, se impuso tam bién un sistem a impositivo bien rogl amentado a fin de disponer de ingresos suficientes para el sostenimiento de timbas actividades. D e esta manera, hacia mediados del siglo XVI, los m onarcas consiguen em ancipar por com pleto la base económ ica del poder estatal, estableciendo impuestos sin la necesidad de contar con el asentimiento de la nobleza. Así fue como pudo constituirse el patri-m onio del E stado y el aseguramiento de una tributación general (Heller, 1992).

Un segundo proceso es el que determ ina la aparición de la econom ía capitalista monetaria, y está estrecham ente ligado al anterior, pues la dependencia politico-económ ica del m onarca m edieval respecto de los señores feudales, la Iglesia y las corporaciones, estaba basada en gran parte en la descentralización y disgregación que eran consecuencia de la economía natural de subsistencia y trueque propios de la época, la cual sólo pudo ser superada gracias al desarrollo de la economía capitalista m onetaria, o lo que es lo mismo, gracias al desarrollo del sistema de m ercado.

En efecto, con la desaparición del Imperio Rom ano de O ccidente se produjo una atrofia en la econom ía de las grandes regiones de Europa, pero esta atrofia no significó exactam ente un retroceso a los estadios anteriores. Una economía atrofiada se caracteriza por tener un nivel técnico superior al que normalmente correspondería a su nivel de ingreso, habida cuenta de su co n ste lac ió n de recu rso s n a tu ra les . Es d ec ir que la red u cc ió n de la productividad, m otivada por la desarticulación del sistem a económ ico, no acarreó una reversión a las formas primitivas de producción. La com prensión de este fenómeno es de gran im portancia para la explicación del tipo de organización económ ica-social que surgió en Europa a partir del siglo V III y que llamamos «feudalismo». Según la opinión corriente, la economía del feudo era un sistema cerrado o casi cerrado. Los señores feudales conseguían con los recursos locales, no sólo construir castillos, sino tam bién arm ar a sus hombres para la guerra y m antener un núm ero casi siempre elevado de personas ociosas a su alrededor. El excedente de producción que llegaba a manos del señor feudal era relativam ente grande, si se tiene en cuenta que se originaba en la apropiación directa de parte del fruto de la producción de una pequeña comunidad. Todo esto fue posible debido a que el nivel de la técnica que se utilizaba en el feudo era relativam ente elevado.

L a fo rm ac ió n del listado . Kl ab so lu tism o 17

Adem ás, la idea de ganancia y aun la m isma posibilidad de realizar una utilidad eran incompatibles con la situación del terrateniente m edieval. Como no tenía medio alguno, por falta de m ercados extranjeros, de producir con miras a la venta, no se esforzaba en obtener de su gente y de su tierra un excedente que sólo constituiría para él un estorbo. Ya que estaba obligado a consum ir él m ism o sus ren ta s , se co n ten tab a con re lac io n a rla s a sus necesidades. En síntesis, el inmenso caudal de bienes raíces que poseían la Iglesia y la nobleza no producía, en suma, sino una renta insignificante en relación con su capacidad virtual.

Por otra parte, hay otro factor que influyó para que durante la Edad M edia no existiera la idea de ganancia, nos referim os a la condena que de ella hacia la Iglesia. Por lo tanto, teniendo en cuenta esto, es fácil com prender cómo se produce -a partir del siglo XI- la expansión de la economía comercial.

E l re in ic io del p ro ceso , según P iren n e , fue co n secu en c ia de las m odificaciones introducidas p o r la intervención de m ahom etism o en las corrientes del comercio bizantino. Debido a las invasiones árabes, la inmensa m etrópolis com ercial que era Bizancio se vio pronto privada de sus fuentes de abastecim iento, situadas en casi todo el litoral sur y este del M editerráneo. Por consiguiente, los bizantinos debieron volcarse hacia las costas de Italia. Como es sabido, este contacto dio lugar al surgimiento de poderosas econom ías com erciales en la costa italiana. La propagación de esas corrientes de com ercio, en los siglos siguientes, por todo el continente europeo, ha sido ampliam ente estudiada. Se formó en el litoral de Europa una verdadera cadena de emporios com erciales y, por el curso de los grandes ríos, todo el continente fue vivificado por las actividades de los m ercaderes. Tenem os aquí un caso típico de expansión de una econom ía comercial que encontraría pronta respuesta en razón de la existencia de un virtual excedente de producción, vale decir en virtud de las características de la economía feudal anteriormente señaladas. E sta econom ía se portó como si estuviera preparada para recibir las corrientes de com ercio, las que hicieron posible la m ejor utilización de los recursos ya ex isten tes y una d iversificac ión del consum o sin exigir m odificaciones sustanciales en el sistema productivo.

Según Heller, merecen destacarse, asimismo, los fuertes motivos políticos de esta evolución económica, pues el desenvolvimiento de la forma económica capitalista se vio acelerado por el hecho de que la concentración estatal de poder, sin proponérselo, actuaba de modo tendiente a tal resultado. Así, la circulación del dinero se vio estimulada por el establecimiento regular de tributos, y la producción de mercancías por el hecho de que los grandes ejércitos mercenarios uniformados, con sus armas cada vez más tipificadas, creaban la posibilidad de

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enormes ventas en masa. Pero, además, en virtud de la política mercantilista que siguió el Estado, se fomentó de modo consciente e intencionado el desarrollo capitalista a fin de fortalecer el poder político del monarca.

Por otra parte, es necesario considerar un tercer proceso, que es el que determina la aparición de la burguesía y del sistem a de estratificación social clasista, proceso que tam bién se encuentra inextricablem ente unido a los otros dos, ya que la burguesía será el sector social en que se apoyará el m onarca para imponerse a los nobles y, además, será el principal proveedor de los medios de pago que necesitaba el m onarca para arm ar sus ejércitos.

En los tiempos m edievales el m onarca territorial se veía enfrentado no solamente al Emperador y al Papa en el orden externo, sino tam bién a los señores feudales, la Iglesia y las corporaciones en el orden interno. Ahora bien, tras una larga serie de luchas de todo tipo, terminó por imponerse de modo tal que centralizó de m anera efectiva todo el poder político, y para ello contó con un aliado inestimable: la burguesía (enemiga «natural» de la nobleza), que le proporcionó los medios económicos para organizar los ejércitos perm anentes antes mencionados. Pero este triunfo del monarca vino a constituir a la postre -y a partir de la Revolución Francesa esto se hizo más evidente- el triunfo de la burguesía y de sus ideas económicas, y la consolidación de un nuevo sistem a de estratificación social, que suplantará finalmente al sistema de estratificación estamental (propio de la Edad M edia), por el de estratificación social clasista.

En la E dad M edia el sistem a de estratificación se sustentaba básicam ente en el linaje y la tenencia de la tierra, o sea en la propiedad inm obiliaria. Esto no debe sorprender, si se tiene en cuenta que, siendo la vida social m edieval esencialm ente agríco la , en este período las c iudades apenas si pod ían denom inarse tales, ya que contenían una m inoría pequeñísim a de la población (puede afirm arse que, en el conjunto de Europa, la población urbana, desde los siglos X II al XV, nunca fue superior a la décim a parte del total de los habitantes). Lo que daba a este sistem a de estratificación estam ental su fisonom ía propia era el estam ento superior: la nobleza, que se asentaba económ icam ente sobre la posesión de tierras, rechazando el com ercio y la artesanía como quehaceres im propios de su condición y aislándose, abrazada h sus conceptos de honor, de los otros estam entos (el clero, los vasallos, los siervos, e tcétera). A sim ism o, conviene destacar que el hecho de la posesión de la tierra establecía tam bién rangos entre la m ism a nobleza, en función de la extensión de la tierra poseída (ducado, condado, m arca, baronía, etcétera). La función que este estam ento estim aba propiam ente suya, en el seno del conjunto social, era la dirección política y m ilitar. Y al cum plim iento de esta función se debe que originariam ente se le concedieran privilegios de poder

L a fo rm a c ió n d e l E stado . E l ab so lu tism o 19

perm anente y juríd icos. Sin em bargo, como ya vim os, dicha función social quedó reducida a simple apariencia cuando la transform ación de la técnica m ilitar, del sistem a económ ico y de la estructura del poder político dejaron al noble sin función en el conjunto social.

El orden de dominación, basado en el nacim iento, propio de este sistema de estratificación, estaba condicionado económ icam ente y había acarreado el enriquecim iento de los estam entos dominantes. Pero existe una importante diferencia política-psicológica entre este orden de dominación y el clasista que sobrevendrá, que W erner Sombart ha form ulado claram ente de la m anera siguiente: «- ¿Quién eres tú? se preguntaba antes: - Un poderoso. - Luego, eres rico. ¿Qué eres tú?, se interroga ahora: - Un rico. - Luego, eres poderoso». En efec to , ap arte del hecho de que el nob le rec ib ía muy frecuentem ente su feudo por concesión graciosa, en mérito a sus com bates (lo cual hace derivar su posterior dominación de su habilidad guerrera y no de la tenencia originaria de la tierra), no debe olvidarse que la explotación feudal, el latifundio, no sólo era una institución económ ica, sino tam bién una institución social. Se imponía a toda la vida de sus habitantes. Estos eran muchos más que sim ples vasallos o siervos de su señor: eran «sus hom bres» en toda la fuerza del término y se ha observado acertadam ente que el poder del señor se basaba aún más en la cualidad de jefe que confería a su titular que en la de terrateniente (Heller, 1992).

El señor feudal defendía al conjunto de sus vasallos. De esta forma, en tiem pos de guerra los protegía contra el enemigo abriéndoles el refugio de las murallas de su fortaleza, ya que su interés más evidente era am pararlos, puesto que vivía del trabajo de ellos. Por ello no debem os confundir el modo de dom inación característica de la Edad M edia con la idea generalizada de la explotación del hombre, explotación que supone la voluntad de emplearlo como instrumento con el fin de que llegue al máximo de su rendimiento. Ejem plos bien conocidos de este tipo de som etim iento a lo largo de la historia lo constituyen la esclavitud rural de la antigüedad, la de los negros en las colonias de los siglos XVII y XVIII y la condición de los obreros de la gran industria durante la prim era m itad del siglo XIX.

Pues bien, el nuevo sistem a de estra tificación que surg irá con la aparición de la burguesía estará basado, ya no en la posesión de la tierra, ni en el linaje o nacim iento, sino en la posesión de un bien mueble: el dinero. La im portancia del dinero como medio de circulación económ ica está de más recalcarla luego de haber expuesto el advenim iento del sistem a de morcado. Un consecuencia, aqui nos lim itarem os a señalar tres o cuatro aspectos sociales im portantes atinentes a la burguesía.

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M. S u san a llo n e llo - M. T e resa l’iflcro

Kn el contexto feudal la burguesía estaba form ada por los habitantes de los burgos, o sea en las poblaciones edificadas fuera del contexto del castillo lottilicndo del señor feudal, y no tenía sino una identidad negativa o residual, Imito legal como socialmente: era la identidad que se asignaba a todos los que no eran clérigos, ni nobles, ni siervos. Al proliferar la burguesía, este status único llegó a abarcar una enorme variedad de estilos y circunstancias de vida. I sin identidad residual y negativa reflejaba el surgimiento histórico de la liniguesía como estrato articulado de manera tan sólo casual con la estructura leudal, cuyo sistem a legal e identidades estratégicas -siervo y señor- giraban ;ili ededor de las relaciones con la tierra. Adem ás, las actividades de la burguesía tampoco eran relevantes para el interés religioso fundam ental de la Iglesia del medioevo en la salvación de las almas y, a decir verdad, solían estar en franco desacuerdo con los valores religiosos, que exigían la renuncia a la vida mundanal (lo que traía aparejada la renuncia al com ercio y al beneficio). Al estar alejada, en la mayoría de los aspectos, del centro de la cultura feudal, la burguesía elaboró lentamente una vida y una cultura paralelas a las feudales (hoy diríam os una «contracultura»), p ro teg ida por el hecho de ser una excrecencia relativam ente aislada en las incipientes ciudades.

M arginada, por así decirlo, de las preocupaciones predilectas de la cultura cristiana y del orden feudal, y sin un sitio firme y honroso en ellos, la vida de la burguesía no era estim ada por la nobleza y el clero, pero sí tolerada a causa de su clara utilidad. D esde el punto de v ista del sistem a feudal, importaba poco lo que era la burguesía (desde el punto de vista del sistem a de identidades sociales del orden feudal, la burguesía no existía, no era nada): lo que importaba era lo que hacía, es decir, los servicios y funciones (com erciales) que desempeñaba. Sin embargo, con el tiempo la burguesía llegó a enorgullecerse de su misma utilidad y a m edir a todos los otros estratos sociales según dicha cualidad o la falta de ella. La situación se invirtió cuando el patrón de m edida *.le la burguesía: la utilidad, fue adoptada y valorada por otros grupos. Entonces la mera utilidad se convirtió en un requisito para el respeto social (reem plazando al honor, que era el valor-patrón de la nobleza), en lugar de ser una simple base l>ara ser tolerado a regañadientes. La burguesía elaboró este patrón de utilidad durante su larga polém ica con las normas feudales y las atribuciones de los nobles, en las que los derechos de los hom bres se consideraban derivados de su estamento y limitados por éste que, en última instancia, estaba predeterminado por su nacimiento (por lo que se era y no por lo que se hacía). Por el contrario, la burguesía vino a tener m ayor estima por los talentos, las habilidades y energías de los individuos que contribuían a sus propias realizaciones y logros individuales (Heller, 1992).

I ,a formación del listado, lil absolutismo 21

Con el triunfo de la burguesía, vehiculizado en un prim er m om ento por el triunfo del m onarca absoluto, con quien hicieron causa común, el sistem a de estratificación social dejará de ser estam ental para convertirse en clasista, es decir, la escala social jerárquica en la cual se ubican los individuos dejará de estar fundam entada en la posesión de la tierra para pasar a girar en tom o a la posesión del dinero y los valores propios del sistem a estam ental (linaje, tradición, honor, com unitarism o) serán reem plazados por los valores del sistem a clasista (habilidad, inteligencia, utilidad, individualismo).

En este contexto es im portante dar cuenta del surgimiento y ascenso de las ciudades en el Occidente medieval, ya que éstas se desarrollaron no sólo como ám bitos ecológicam ente distintos, por la densidad de asentam iento humano, con personas dedicadas a actividades productivas y com erciales, sino también como entidades políticamente autónom as (Poggi, 1997). En el escenario m edieval a m enudo obtuvieron su autonom ía contra la oposición expresa del elemento feudal.

C onstituyeron una nueva fuerza política en un sistem a dom inado casi exclusivam ente por las dos partes de la relación señor-vasallo.

D espués de siglos de abandono y predominio rural se reactivaron con un sentido socio-político de centros de acción solidaria por individuos que por sí solos carecían de poder (Poggi, 1997).

En cierto sentido los derechos reclam ados por las ciudades eran de naturaleza corporativa y se articulaban de alguna manera con la institucionalidad feudal en la medida en que se requería su inclusión en las estructuras existentes

Pero a diferencia de la relación feudal que im plicaba dos obligaciones que se cum plían separadam ente, cada una desde su poder, las ciudades adquirieron poder y autonom ía política como formas asociadas m antenidas en vigencia po r la coa lic ió n de v o lun tades y reun ión de recu rso s de igu a les que individualm ente carecían de poder.

Lo que aglutinaba a los burgueses fue el hecho de que estos grupos sociales urbanos se entregaron primordialmente a em presas económ icas. En ese m arco las construcciones políticas urbanas proporcionaron un ámbito para la experim entación, con nuevos dispositivos políticos, adm inistrativos y legales que progresivam ente penetraban en el contexto general de gobierno (Poggi, 1995). Así también fue en las ciudades donde se presentó gran número de personas seculares instruidas que sirvieron como un nuevo tipo de personal adm inistrativo.

Siguiendo a M ax W eber podem os sostener que las ciudades solo alcan­zaron su autonomía plena en Europa, porque poseían sus propios gobiernos y ejércitos en lugar de ser controlados por el poder arbitrario de otros. En las

.'2 M. Susti tu í U o n e t lo - M. T e r e s a l ’if iero

ciudades, el m ercader era el rey y en ellas los valores burgueses se condensa- tim y solidificaron.

Finalmente, es de destacar que el Estado sólo podía independizarse como mudad ile acción militar, económ ica y política bajo la forma de una unidad de decisión jurídica universal independiente.

«La disgregación política del Imperio y de los territorios había acarreado una extraordinaria disgregación jurídica y una intolerable inseguridad en el derecho. La unificación general para todo el territorio y la regulación de toda la actividad relevante para el poder del Estado, requiere la existencia de un m i s cci'tuni válido para todo el territorio del Estado, un sistema de reglas unitario, cerrado y escrito, en el que, hasta donde sea posible, toda regla l'articular se ordene -según criterios políticos y no solamente jurídicos- Msteináticamente en la unidad del todo. Por otra parte, la colaboración de toda Ia jerarquía de funcionarios, según el principio de la división del trabajo, hace precisa una ordenación jurídica racional y planificada. Y, asimismo, la economía capitalista del dinero reclama, tanto para el derecho p n vado como para la administración, laprevisibilidad extendida a un territorio lo más amplio posible, de un derecho sistematizado» (Heller: 1992, 150).

«/•'rente a la disgregación juríd ica germana aparecía el Derecho Ro­mano, sistematizado p o r la burocracia justiniana, con un ius certum. La causa fundamental de la gran extensión que en la práctica adquirió su recepción, desde fines del siglo XV, fu e la necesidad de superar la disgrega­ción jurídica, nacida de la desaparición del Imperio, y la fa lta de codifica­ción. El derecho culto hizo preciso encomendar la justic ia a funcionarios especializados, form ados en el Derecho Romano en las universidades del norte de Italia. Apareció así, en lugar de los tribunales integrados por personas sin preparación, quienes juzgaban según el sentido juríd ico y los precedentes. Una jurisdicción relativamente previsible, a cargo de una clase especial de juristas que sentenciaban basándose en normas racionales» (I leller: 1992, 151). D ebido a esto y al fuerte poder ejecutivo del funcionario, se produjo un aum ento considerable de seguridad ju ríd ica , que la E dad M edia sólo conoció con carácter tem poral.

«La codificación dispuesta p o r el príncipe y la burocratización de la junción de aplicar y ejecutar el derecho eliminaron, finalmente, el derecho de! más fuerte y el de desafío, e hicieron posible la concentración del ejercicio legitimo del poder físico en el Estado, fenómeno que, con razón, se señala como una característica típica del Estado moderno» (Heller: 1992, 151).

«Para poder explicar conceptualmente esta concentración de todo el poder jurídico en el «poder del Estado» organizado e independizado también

I .a l 'on i i i id r tn c id Iis tmio , lil a b s o l u t i s m o 2 3

en ¡o militar-burocrático y económico, se hacían necesarios nuevos conceptos jurídicos; el pensamiento jurídico medieval no conoció las distinciones entre derecho público y derecho privado, entre contrato y ley, entre derecho y juicio: ni siquiera requería la vida de entonces una diferenciación precisa entre derecho objetivo y derecho subjetivo. E l contrato era la institución jurídica universal y se utilizaba incluso para fundamentar y transmitir derechos y obligaciones concernientes al ejercicio de la autoridad» (Heller: 1992, 151).

Todo ello va transform ando de manera notable la vida política. Lo que era antes atom ización del poder político, aunque cubierta por el manto sacro de la u to p ía del Im perio U n iversa l, ap a rece ahora, con un te rr ito rio perfectam ente delimitado, con fronteras protegidas por un ejército de carácter perm anente, con una econom ía al servicio de la m onarquía, con una burocracia que es su columna vertebral y con un ordenam iento jurídico uniforme, el Estado nacional y absoluto.

La peculiaridad del caso europeo en cuyo marco em ergen los Estados nacionales se vincula a un hecho absolutam ente distintivo. Así, aunque la estructura política del im perio rom ano, fue destruida perduró un núcleo de derechos y cultura sobre el que se apoyó la Iglesia. Esa cultura común tuvo im portantes im plicaciones para la innovación económ ica y política.

El sentim iento de com unidad que estab lec ía contribuyó a crear un consenso dentro del cual podían funcionar las relaciones contractuales.

La homogeneidad cultural contribuyó con el tiempo a la difusión relativa­mente fácil de las innovaciones organizativas, a la expansión del control territorial del Estado y a la movilidad del personal administrativo (Hall-Ikenberry, 1993).

La unidad cultural del Estado de la Europa m edieval era equiparable a su fragm entación política y la fragm entación política fue una condición necesaria para la autonom ía de m ercado que contribuyó a potenciar el dinamismo económico. Pero además tam bién contribuyó a la peculiaridad del caso europeo que el E stado se desarrollara lentamente en medio de relaciones sociales preexistentes, y una característica única en O ccidente es el papel que las asam bleas legislativas desem peñaron en su historia.

El Standesstaat(1) que se instaura a fines del siglo XII, la representación de los tres estamentos funcionales, la Iglesia, la nobleza y las ciudades al reunirse como cuerpos constituidos podían confrontar con el gobernante o cooperar con él.

(1) El sistema de gobierno característico desde el siglo XIII aproximadamente, de las más importantes regiones de Europa, lo denominamos según la costumbre alemana Standestaat, que podría traducirse como la organización política de los estamentos. La entrada de

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M M. S u san a U onello - M. T e resa l 'iñ e ro

Una tradición de resistencia contra el poder despótico y un incremento enlistante del poder infraestructural signaron el origen y evolución de la construcción del Estado europeo.

Rosctti (1983) nos señala que esta transform ación, tan evidente en el inundo social, económico y político, no se hubiese cumplido de m anera cabal de no haberse dado previam ente la transform ación social y económ ica ya scrtülada, pero sobre todo, si no se hubiese transform ado también la filosofía y l,i mentalidad del hombre, en el paso del m edioevo a la m odernidad. O sea, la iian slo rin ac ió n de la co n cep c ió n del E stad o tra scen d en te , con un fin sobrenatural, al fin terreno, laico.

Se escindió perfectam ente entre poder político del monarca y el poder espiritual del pontífice, surgiendo así, un nuevo protagonista de la vida política, el m onarca absoluto.

Esta transformación lleva al hombre renacentista a pasar de una filosofía teológica y m etafísica a una filosofía de la naturaleza que culminará con el racionalismo del siglo XVII. Se desecha la fe y se vuelve a la razón. La concepción es antropocéntrica y no teocéntrica, como lo era en la E dad M edia.

La transform ación tam bién se aprecia en lo religioso. La Iglesia tuvo que adaptarse a ese cambio, y así el cristianismo se hizo más terrenal, ocupándose de los problem as del hombre moderno. M uchos hablan de un cristianism o medieval y un cristianismo m oderno. Aquél se caracteriza por la espiritualidad y éste por ser un «cristianism o terrenal», preocupado por los problem as de esta vida, del hom bre m oderno, problem as que en la Edad M ed ia eran desconocidos o no se les asignaba importancia.

las ciudades en la política, la modificación del equilibrio de poder entre el gobernante territorial y los feudatarios a favor del primero, y el cambio en la participación del elemento feudal en un sistema más amplio enmarcaron la emergencia del S tandestaat. Fue un sistema de gobierno históricamente nuevo y diferente al feudal anterior. Tenía tres cámaras o estamentos: el clero, la noblezaylasciudades. Las tres cámaras deliberaban separadamente, tomaban sus propias resoluciones internas por el voto mayoritario y se relacionaban entre sí por delegados. Estos cuerpos se constituían con la finalidad de cooperar o confrontar con el gobernante. Al reunirse en cuerpos constituidos, los «Stande» (o estados o estamentos) se presentaban ante el gobernante territorial como preparados para asociarse con él en los aspectos de gobierno, característicamente públicos o generales. Así trataban con el gobernante, hacían oír sus protestas, reafirmaban sus derechos, planteaban sus consejos, establecían los términos de su colaboración con aquél y asumían su parte en la responsabilidad de gobernar.

I ,a fo rm ació n del lisiado . Id ab so lu tism o 25

Para concluir, señalarem os un hecho tam bién fundam ental: hasta el Renacimiento el mundo conocido había sido fundam entalm ente la cuenca del M editerráneo. Con el descubrim iento de América y la prim era circunnavegación del globo, el horizonte se amplió desm esuradam ente, desde todos los puntos de vista (económ ico, político, social, etcétera), y de este hecho resultaron beneficiados aquellos estados que se organizaron prim ero sobre la base nacional (España, Portugal, Inglaterra, etcétera). Aquellos que no lo hicieron (Italia, A lem ania, etcétera), no solamente perdieron colonias y m ercados por estar todavía ocupados sus m onarcas en las rencillas internas contra los nobles y el clero, sino que a la postre padecieron terriblem ente el poderío de los prim eros, personificados a través de sus m onarcas absolutos. E ste hecho obsesionó a M aquiavelo, como m ás adelante se verá.

Se llega así a fines del siglo XV y com ienzos del X VI, período en el que encontramos la culminación de un proceso que se desarrolla durante toda la Edad M edia. A parece el m onarca absoluto y con él el Estado moderno (en el círculo de O ccidente). Este p roceso no se logra en form a un itaria sino paulatina. Así, primero en Francia, España e Inglaterra, luego en Portugal y, por último, se verá cristalizado en Alemania y en Italia.

2. EL ESTADO ABSOLUTISTA

Como efecto de las transform aciones analizadas se produjo en gran parte de Europa el fortalecimiento de la autoridad territorial y la absorción de territorios m ás pequeños y débiles por otros m ás grandes y más fuertes, tendencia que se fue gestando en las postrim erías de la Edad M edia, en el marco del Standestaat.

Así se fue construyendo un nuevo escenario por la «formación de un número relativamente pequeño de Estados mutuamente independientes, cada uno de los cuales se definía como soberano y libraba con los demás una lucha de poder inherentemente abierta y competitiva y preñada de riesgos» (Poggi, 1997:97).

D e allí surge que para lograr mantener su posición e incluso expandirla, en cada Estado se produce una tendencia a la monopolización del poder concentrado en manos del m onarca y en lo posible con un ejercicio liberado de otras mediaciones. También para imponer eficaz y confiablem ente las decisiones en todo el territorio había que perfeccionar los instrum entos de gobierno.

L a expansión del gobierno absolutista se vio notablem ente favorecida por ser capaz de frenar las sangrientas confrontaciones que como resultado de la Reform a se gestaron entre católicos y protestantes. Así, es probable que el

M. S u s a n a B o n o l lo M. T e r e s a P in e r o

modelo ahsolutista recibiera su m ayor impulso de las cruentas luchas religio- s í i s i|iic se extendieron por Europa en la segunda m itad del siglo XVI y alcanzaron su punto de m ayor intensidad durante la G uerra de los Treinta Arios. Los conceptos teocráticos de autoridad propios de la Europa medieval I ik t o h puestos en discusión com o consecuencia de la Reform a y los efectos conllic livos que en ese m arco se p rodujeron , sentando las b ases de la secularización del poder político.

Progresivam ente, en ese m arco se fue haciendo evidente la necesidad de que los poderes del Estado debían diferenciarse de los deberes del gobernante con respecto a una fe en particular.

Tam bién favorecieron al absolutism o las exigencias de seguridad física y liirídica que surgen de la com ercialización acelerada de la econom ía, por eIcelo de la dinámica interna del sistema productivo urbano, así como la necesidad de seguridad física y ju ríd ica que em erge como consecuencia de los IIujos de m etales preciosos y nuevas transacciones que se produjeron luego del descubrim iento de América.

Surge así el modelo absolutista, que se considera la primera encarnación madura del Estado moderno. Esto se produce en el marco de una declinación del sistem a estam ental del Standestaat(2), sobre todo a partir de un cam bio de las ciudades, en tanto la burguesía había ingresado a ese sistema en los últimos siglos de la Edad M edia, a fin de lograr su participación en un estructura más amplia de gobierno que pudiera proveer paz y seguridad a sus transacciones com erciales. Al lograrse esto por el ejército unificado en manos dei m onarca y por la vigencia de un derecho cierto y unitario, la burguesía estuvo dispuesta a renunciar a la m ayor parte de sus poderes en los cuerpos constituidos, a cambio del apoyo del m onarca a su expansión comercial.

Por otra parte la nobleza había perdido presencia económ ica, m ilitar y jurídica en sus territorios.

Por ello en el m odelo absolutista el gobernante 110 tiene que com partir su autoridad con los Stande (estam entos) sino que la concentra en su persona. Así hace suyas todas las prerrogativas públicas efectivas. Para sustentarlas se

{’) ) Una vez obtenida la seguridad para sus emprendimientos comerciales y productivos por parte del monarca territorial, se diluyó la importancia política de las ciudades, presas a su vez de diferenciaciones internas de intereses, sobre todo en la regulación corporativa de la producción y el comercio y las aspiraciones individuales de enriquecimiento y reconocimiento social, que evidencian cada vez más los contrastes de clase.

I ,a f o r m a c i ó n de l l i s t a d o , til a b s o l u t i s m o 27

produjo un aum ento en la prom inencia del rey y se magnificó la m ajestad de sus poderes, rodeándose el m onarca de una corte de consejeros y burócratas.

Según Poggi (1997), la corte constituía el aspecto expresivo de su gobierno pero esto tenía que completarse con un aspecto instrumental. Por ello coexistía con el privilegio y simbolismo de poder de la corte parasitaria, un conjunto de consejeros que asistían al m onarca en las decisiones de éste y eran responsables ante él de su puesta en práctica. Estos consejeros culminaban en un pequeño número de ministros con poderes marcadamente discrecionales rodeados por una multitud de agentes menores que realizaban diversas tareas militares, de obras públicas, burocráticas, etcétera, cuyo origen era generalmente burgués.

Un hecho revolucionario que se m anifiesta en este periodo es la producción de leyes por parte del m onarca con la capacidad de ponerlas en vigor, además del establecim iento de un sistem a tributario cada vez más abarcativo y efectivo en todo el territorio; y, lo que es más im portante, sin necesidad del consenso de los estam entos. Los teóricos políticos de este período explicitaron muy bien los alcances de esta capacidad paradigm ática del ejercicio del poder soberano. Así por ejemplo, Bodin, quien trata esta cuestión con claridad.

Ya en este período el Estado funciona instrum entalizado por un conjunto de leyes prom ulgadas unitariam ente por el m onarca, quien si bien se encontraba por encima de ellas, hacía que sus decisiones se im pusieran a sus subordinados como un conjunto sistem ático, coordinado y predecible. Así el «derecho público» se constituye como un conjunto de dispositivos internos que regulaban el funcionam iento de los cargos inferiores frente a los superiores. Y los miembros de la burocracia estatal no actuaban inmediatamente como ejecutores de órdenes personales sino con una guía y control de un cuerpo de normas prom ulgadas que se articulaban al poder del Estado.

El gobernante absolutista hizo suyas las facultades de gobierno que antes estaban dispersas entre varios individuos y cuerpos colegiados, produciéndose así una unificación del establecim iento y ejecución de políticas estatales, un ejercicio de todos los aspectos del gobierno que funcionaban en nom bre de un poder soberano.

En ese m arco, las instituciones del Estado, las tribunalicias, m inisteriales y adm inistrativas se van haciendo cada vez más públicas, es decir oficiales y relativam ente visibles. Así, los códigos y estatutos del Estado tenían que prom ulgarse y publicarse oficialmente imprimiéndose en lengua oficial.

El Estado se va distinguiendo así de la sociedad y se concentra en un nivel distinto, en donde se focalizan las funciones específicam ente público-políticas.

En cuanto a la vinculación con la naciente econom ía capitalista, ya en el siglo XVIII se modificaron y uniform aron las reglas que en los siglos anteriores

,'N M . S u s a n a B o n c l lo - M . T e r e s a P iñ e r o

los gremios y otros cuerpos corporativos habían im puesto autónom a y local- mente a las actividades com erciales y productivas.

MI m ercan tilism o se p reo cu p ó por el sa ldo com ercial p o s itiv o y la acum ulación de reserv as en m eta les y se fom entó 3a ac tiv id ad económ ica privada de la burguesía . E n el siglo X V III las po líticas m ercan tilis ta s fueron ab andonadas por un «despo tism o ilu strad o » , que generó com o respuesta u n a ac tiv ac ió n de la so c iedad civ il bu rguesa , que in ic ia su cuestionam ien to a este m odelo .

La intervención absolutista en cuestiones de negocios, en la autonom ía y fluidez del m ercado, generó la resistencia de la burguesía. Pero siguiendo a Poggi, la respuesta y movilización de la burguesía fue radicalizada y dinam izada por algunos de sus m iem bros no pertenecientes a los grupos económ icos sino a círculos intelectuales, literarios y artísticos, que se presentaban como una audiencia calificada para criticar el funcionam iento del Estado.

En e s te m arco, al espacio público constru ido desde a rrib a por el absolutism o se le agrega un ám bito público form ado por m iem bros ind iv i­duales de la sociedad civil a p a rtir de una opinión pública constru ida por un público razonab le .

Este ponía en tela de ju icio los privilegios concedidos a la nobleza y en su lugar com ienzan a generarse ideas racionales secularizadas e ilustradas signadas por el anti-tradicionalism o y la búsqueda de la emancipación.

Se abre así la perspectiva de una transform ación política que coloca a «lo público» como un ám bito abierto a la confrontación y al avance de los intereses individuales burgueses.

El nuevo ámbito público así generado dirige y controla las actividades del Estado y se legitima por invocar la representación de las opiniones prevale­cientes de la sociedad civil.

En tan to la clase b u rg u esa se fue co n v irtiendo en el fac to r dom inan­te de la so c ied ad civ il, la lucha po r una rep re sen tac ió n p o lític a según sus valo res y c reen c ias re fle jab a ese predom in io . E sta visión de un nuevo diseño in stitu c io n a l del E stad o p ro y ec tab a las asp irac io n es y los reclam os de la b u rg u es ía y p lan teó defin itivam en te la ten sió n entre la bu rguesía com o c lase y el «a n d en régim e» del abso lu tism o.

Las diversas alternativas h istórico-políticas para la resolución de la cuestión fueron variadas, pero contaron con dos dimensiones comunes: la im portancia de las ideas de nacionalidad y soberanía nacional. Y en segundo lugar cabe destacar que el proletariado naciente, pese a sus conflictos con la burguesía, acom pañó en algunos de sus reclam os a ésta.

l a lo im ai' iíMi (k'l l i s iad o , lil a b s o l u l i s m o 29

Pero en definitiva, a pesar de estas pretensiones, había elem entos de continuidad entre el orden absolutista y la propuesta que lo cuestionaba.

Incluso en el nuevo contexto político-institucional que se gestaba, a la burguesía le interesaba fortalecer el potencial estatal para la conducción social, la defensa de las fronteras nacionales y la represión de los conflictos, o sea lo que ya en los siglos del absolutismo se había incorporado al aparato del Estado.

Lo que se buscaba era controlar ese aparato por el ámbito público institucionalizado, pero no su desm antelam iento o debilitamiento, así como tampoco pretendía la burguesía recortar su capacidad para ejercer la autoridad sobre la sociedad.

En su program a político la burguesía ya se prevenía contra las potenciales implicancias dem ocráticas de ideas tales como la soberanía popular y la ciudadanía igualitaria.

Así, es posible advertir como ya desde el absolutism o se fueron gestando las tendencias posteriores del Estado de derecho liberal, que constituyó la forma jurídico-instítucional básica del Estado nacional.

CONCLUSIONES DEL MODELO ABSOLUTISTA

El m odelo absolutista sentó las bases fundam entales del Estado moderno.- Como lo sostienen H eller (1987) y H eld (1995), cuando se habla

histórica y políticam ente del E stado moderno debem os referim os a aquel que surge en el Renacim iento europeo, en el marco de los procesos ya analizados.I,a expansión y el desarrollo extraordinario de Europa produjeron tam bién la expansión del sistema de Estados en ella generado.

- La form ación del Estado moderno se produjo -y así debe com prenderse- cn el marco de los conflictos políticos y religiosos que siguieron a la caída del orden medieval.

- Según H eld (1995), este contexto nos perm ite apreciar las innovaciones institucionales y conceptuales claves del Estado m oderno y entender de qué manera se desarrolló la discusión acerca de la naturaleza y la forma adecuadas de la com unidad política. Y en ese escenario, el concepto de soberanía organiza la emergencia del Estado moderno.

- Esto debe com prenderse, como ya dijimos, en el marco de las disputas político-religiosas de los siglos X VI y XVII, donde se planteó de m anera urgente y acuciante la necesidad de la paz interna.

- La paz es una condición necesaria, es el presupuesto fundam ental para

CAPITULO I ILa tradición del Estado de

derecho constitucional democrático

S u m ario :

1. Estado de derecho liberal. 1.1. Concepto de Estado de derecho. 1.2. Delimitación histórica. 1.3. Supuestos político- ideológicos. 1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal. 1.5. P re su p u e s to s ju r íd ic o s - institucionales. 1.6. Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal. 2. Estado social de derecho.2.1. Introducción. 2.2. Delimitación histórica. Antecedentes y origen, 2.3. Supuestos político-ideológicos. 2.4. Supuestos económicos. 2.5. Estructura del Estado social de derecho.2.6. La reformulación del Estado: nuevas funciones. 2.7.Presupuestos jurídicos. 2.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar. 2.9. Análisis crítico del funcionamiento del Estado social de derecho.

1. ESTADO DE DERECHO LIBERAL

I. I . Concepto de Estado de derecho

El Estado de derecho puede ser abordado desde dos perspectivas; desde una estrictam ente jurídica y entonces nos referirem os a la dimensión del Estado som etido al derecho en tanto su actividad y poder vienen regulados y controlados por la ley, en contraposición a cualquier form a de E stado absoluto que se caracterice por el ejercicio de poder ilimitado. D esde este sentido se refiere a todos los aspectos vinculados a un Estado ordenado en base a normas juríd icas que integran un sistem a completo y de las cuales la fundamental es la Constitución que obliga al Estado y por la cual se autolimita.

El concepto que más nos interesa a la teoría política es el segundo, el que podríam os llam ar histórico, centrado en la interpretación de cómo se dio históricam ente el fenómeno del Estado de derecho, atendiendo a su génesis y al desarrollo en el tiem po, estudiando la interacción de las m últiples variables que lo configuran: sociales, políticas, económ icas, juríd icas y culturales.

E l E s tad o de d e re c h o , p ro d u c to de u n a la rg a h is to r ia , im plicó fundamentalmente una lucha contra el absolutism o m onárquico y la concreción de una serie de principios legales que m arcaron un m odo de ser estatal que caracterizó a la m ayoría de los Estados occidentales del siglo XX, y que en su m odalidad más específica significó la im posición de una técnica de vinculación ju ríd ica del Estado al ordenam iento ju ríd ico y el reconocim iento de los derechos fundam entales del hom bre, como m edio de hacer efectiva la libertad.

El proceso de afianzam iento de tal concepción juríd ica del Estado es lo que se designó como constitucionalismo, al que entendim os como el movimiento filosófico-histórico y político de los siglos XV111 y XIX, tendiente a delimitar claram ente las re laciones entre el hom bre y el Estado, sus derechos y obligaciones recíprocas, y a fijarlas en un docum ento escrito que aseguran» su vigencia por medio de adecuadas garantías (R osetti, 1983).

lista forma de lisiado sometido a control jurídico tuvo la forma ideológica histórica inicial como Estado liberal, lin electo, la aparición del primigenio listado de derecho estuvo acom pañada por una corriente de pensamiento que le dio su impronta particular: ol liberalismo.

3 6 M. Susana Honcllo - M. Teresa Piñoro

Entonces se vinculan íntimamente en su origen y desarrollo , las form as del Estado de derecho y del Estado liberal. El Estado de derecho comienza siendo, y lo será durante todo el siglo X IX y prim eros decenios del XX, Estado liberal de derecho, es decir expresión jurídica del liberalismo (D íaz, 1983).

Pero el Estado de derecho no debe identificarse con el Estado liberal, ésta es una modalidad de aquél pero no lo agota. Verdú (1975) sostiene que para hablar de Estado de derecho no es preciso que éste mantenga una ideología política determinada, basta que el Estado se limite, y esta limitación puede ser variada.

A sí, el Estado de derecho es un marco que nos perm ite abordar las diferentes m odalidades que fue adquiriendo en la historia. En esa línea nos proponem os analizar el Estado de derecho liberal, el Estado social de derecho, tam bién conocido com o E stado del b ienestar y luego indagar sobre las reform ulaciones que se están dando en el Estado en el marco de la globalización.

1.2. Delimitación histórica

H ablam os del Estado liberal de derecho como una forma estatal que im plica una síntesis de m últiples sentidos h istóricos, políticos, sociales y económ icos que im pregnan un siglo. Por ello no puede sino ser analizado a partir de su relación con estos clivajes, y esto presupone un concepto de sociedad-individuo y una concepción económica, que en su desarrollo histórico, coadyuva a la formación característica del E stado de derecho liberal.

D ijim os en otra oportunidad en relación con este tema, que la característica más abarcadora del Estado de derecho era el imperio de la ley, el que estaba destinado a realizarse en dos ámbitos fundam entales: en el E stado y en la sociedad; a partir del establecim iento de una técnica de vinculación jurídica del Estado al ordenamiento juríd ico y del reconocimiento de derechos fundamentales del hombre. Ambos elementos adquieren m odalidades específicas en razón del contexto histórico e ideológico en el que nacen y se aplican. N o se trata de cualquier técnica de vinculación ju ríd ica ni de cualquier concepto de ley, ni de cualquier clase de derechos fundam entales. Estas características las veremos desagregadas a continuación.

Antecedentes de la lim itac ión del poder y de los derechos del ind iv iduo como base del Estado de derecho

U na de las principales problem áticas políticas de la m odernidad, fue la de distinguir a través de las leyes, el poder despótico de la dominación legítima o

I ,ii trad ic ió n del lis iad o de derech o co n s titu c io n a l d cm ocrílllco 37

legal. Este «imperio de la ley», postulado del Estado de derecho, encuentra antecedentes importantes.

La distinción entre gobierno de las leyes y gobierno de los hombres se rem onta a la antigüedad clásica; ya se encuentra en textos de Platón, A ristóteles y C icerón, siendo esta distinción la que perm itía distinguir entre el «buen gobernar» del «mal gobernar».

De allí, esta doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hom bres, pasa al pensam iento ju ríd ico medieval. En esa época hay m anifestaciones doctrinarias, teológicas y filosóficas que procuran limitar la voluntad omnímoda de la autoridad, pero a decir de Elias Díaz (1983) so trata siem pre de lim itaciones y controles de carácter más bien ético-religioso o iusnaturalista que no autorizan en m odo alguno a hablar todavía de Estado de derecho. R especto de los derechos de los hom bres, si bien hay una com plicada m alla de situaciones ju ríd ic a s e s tam en tarias po r cuyo re sp e to se vela escrupulosam ente, en tanto el rey ju ra m antener los fueros y franquicias de los vasallos, el juram ento tiene valor social paralelo a su hondo sentido religioso.

Bobbio (1990) sostiene que aun en épocas de la modernidad, los teóricos del absolutismo m onárquico, como por ejemplo Bodin, no dejan de reconocer a la ley por sobre el rey. Y esto aun cuando existiera la tesis opuesta; «el príncipe está exento de las leyes», que incluso estaba codificada en el Digesto; pero esle pasaje nunca fue considerado en contraste con la supremacía de la ley.

El nudo del problem a, aun para los absolutistas, era presentar al poder del soberano como un poder autorizado, regulado, ya sea por una norm a superior, de origen divino, ley natural o por leyes positivas, pero nunca como un poder desnudo, como simple poder de hecho.

C uestión ésta, que encuentra su form alización en el Estado de derecho, ya que allí se establecen los recursos ju ríd icos que delimitan la acción y el poder del gobierno. Se habla, finalmente, de un sistem a ju ríd ico asentado sobre el principio de la responsabilidad no relig iosa o sólo m oral, sino política y ju ríd ica de los órganos de gobierno.

En cuanto a los an teceden tes del reconocim iento de los derechos fundam entales de los hom bres veáse «La génesis del constitucionalism o liberal» en este capítulo.

E tapa de construcción teórica del Estado de derecho

En el siglo XIX, hace eclosión la expresión intelectual e ideológica de la burguesía en crecim iento, frente a la aristocracia y al clero: son la Ilustración y el liberalism o, que van erosionando al Estado absoluto, a través de procesos

M . S u san a H onetto - M. T eresa P iñero

y autores que deben buscarse y entenderse sobre la base del desarrollo del pensam iento desde los siglos XVII, XV III y XIX. Locke, Smith, B entham y Ricardo en Inglaterra; M ontesquieu, V oltaire, R ousseau y Tocqueville en l'nm cia; Puffendorf, W olff y K ant en Alem ania; Jefferson y los federalistas en N orteam érica. Por ello, todo lo que se diga de este m odelo de Estado, condensa y presupone las doctrinas de los autores anteriorm ente m enciona­dos, que son sólo algunos de los escrito res re levantes en los períodos citados. Su elaboración teó rica corresponde a toda una concepción raciona­lista que se condice con la exaltación de la razón que hace el hom bre en la m odernidad. Se trató de lograr los avances del m undo de la física y de la m atem ática en el mundo de lo social.

Cabe decir que la educación política de Europa en casi todo el siglo XIX, proviene de tres aportes: Francia e Inglaterra en un primer m om ento; luego Alemania. D esde el prim er país se extienden las ideas revolucionarias de la soberanía popular, eternamente representada por la Declaración dé los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, corolario de la Revolución Francesa. De In g la te rra , la tra d ic ió n p a rlam en ta ria , las lim itac io n es al p o d e r y la industrialización tem prana que proporciona un m odelo de desarrollo. M ás tarde del siglo, sería Alem ania la protagonista, como cuna del m arxism o, de los partidos socialdem ócratas y eje de las reform as sociales estatales, que m arcarían el rum bo del m odelo de Estado para el siglo XX.

Afirm ación del Estado de derecho

Las características que configuran el Estado de derecho im plican una larga lucha que hinca sus raíces en la antigüedad, pero diremos que el Estado de derecho es un triunfo del mundo m oderno, y que se institucionalizó de modo coherente y con un cierto carácter general tras la Revolución Francesa en los Estados liberales del siglo pasado.

Esta revolución de la burguesía m arca el fin del ciclo absolutista y el principio de los regím enes liberales, así como desde el punto de vista social establece el paso de la sociedad estamental a la clasista.

Así en la D eclaración de los D erechos del H om bre y del C iudadano a p ro b a d a p o r la A s a m b le a C o n s ti tu y e n te en 1 7 8 9 , d a d a p o r lo s «Representantes del pueb lo fra n cés constituido en Asam blea Nacional», se estab lecen los p rinc ip io s sobre los cuales se a sien ta todo E stado de derecho: «La sociedad en que la garantía de los derechos no está a seg u ra d a n i la s e p a ra c ió n de p o d e re s d e te rm in a d a ca re ce de C onstitución» (a rt. 16). Es d ec ir que h a cen fa lta c o n d ic io n es p a ra

I ,a trad ic ión del 1 istado de derech o consti tuc ional d em o crá tico 39

co n stitu irse en E stado de derecho : d iv isión de p o d e re s , ga ran tía de los de rech o s fu n dam en ta les, im perio de la ley , so b eran ía popular.

En resum en, diremos que el Estado de derecho liberal debe entenderse sobre la base de procesos que van surgiendo correlativam ente: el racionalismo de la ilustración, el liberalismo político, el liberalismo económico y desde un punto de vista social, el triunfo de la burguesía, que como clase adquiere reconocimiento y fuerza de cambio.

Si b ien la im p lem en tac ió n de l E s ta d o de d e rech o lib e ra l varió significativam ente, de acuerdo con las distintas m odalidades de los países europeos, tuvo un núcleo central: la galvanización de la form a de gobierno absolutista y la expansión del constitucionalism o. Pero esto no destruyó a la m onarquía, sino que la com pletó, instaurándose las monarquías constituciona­les como form a predom inante en la época.

Libera lism o y democracia

El liberalismo, protagonista ideológico desde el siglo XVIII y durante el X IX , suele identificarse autom áticam ente con la dem ocracia. Pero la gran expansión del liberalismo en este momento, no debe hacem os suponer que se instauraron las democracias repentinamente; primero fue el liberalismo, luego las democracias-liberales. Las monarquías eran la forma predominante en este siglo, a tal punto que el concepto de «república» tiene connotaciones negativas (1).

En cambio, las dem ocracias surgen como producto de años de lucha por el sufragio universal, p roceso que se va dando paulatinam ente y que se generalizará después de la II G uerra M undial, cuando ya hablam os del voto que incluye a todos, hom bres y m ujeres.

P o r e llo , S arto ri (1 9 8 8 ) m an ifie s ta que h ay tre s e tap as en lo que va de l s ig lo X IX al sig lo X X : el E s tad o lib e ra l que es ú n icam en te e l E s tad o c o n s titu c io n a l que a p ris io n a el p o d e r a b so lu to ; lu eg o , el E s ta d o liberal- dem ocrático que es prim ero liberal (constitucional) y luego dem ocrático; y el E stado dem ocrático-liberal, en el que el peso específico de los com ponentes se

(1) «Para los constituyentes de F ila d e lfia la democracia todavía ind icaba un m a l gobierno, la experiencia fracasada de los an tiguos, y si el Tocqueville de 1835-40 adm iraba la «democracia soc ia l» de los am ericanos, s in embargo seguía temiendo la democracia en A m érica , la tira n ía de la m ayoría y repud iaba el despotismo dem ocrático, es decir, la democracia en sentido po lít ico» (S a r t o r i 1992,38).

40 M . S u san a B one tio - M. T e re s a Piflero

invierte: el poder popular prevalece sobre el poder limitado. Esto último cuando las dem ocracias se instauran como la form a específicam ente popular, que condiciona y limita el desarrollo del modelo del Estado social de derecho o listado de bienestar.

1.3. Supuestos político-ideológicos

1.3.a. Derechos del hombre

El presupuesto filosófico del Estado liberal es la doctrina de los derechos del hom bre, entendidos como aquellos que todos los hom bres tienen por naturaleza, independientem ente de su voluntad y frente a los cuales quienes en algún m om ento detenten el poder, deben respetar y abstenerse de invadir. Este iusnaturalismo racionalista(2) es una doctrina que afirma la existencia de leyes independientes del hom bre, y por lo tanto anteriores a la existencia de cualquier grupo humano, leyes que son cognoscibles p o r la razón y de las que derivan derechos y deberes tan naturales como esta ley.

Este presupuesto adquiere un valor vital para la época en tanto sirve para establecer los límites del poder político, con base en una concepción general e hipotética de la naturaleza del hombre que prescinde de toda verificación empírica y de toda prueba histórica (Bobbio, 1989).

Ju n tam en te con e s te iu sn a tu ra lism o que a se g u ra lo s d e re c h o s fundam entales, debem os m encionar al contractualismo social que es la expresión política del racionalismo , en tanto aparece como el m edio más eficaz para establecer racionalm ente la técnica de limitación del poder y la garantía de aseguramiento de aquellos derechos.

Locke, Hobbes y Rousseau son denom inados contractualistas, y esta concepción es fruto del racionalism o de la época. El contractualism o es una forma de fundar racionalm ente al Estado y a la sociedad, alejándose de las fundam entaciones supraem píricas de la Edad M edia. Se estructura sobre la base de la existencia de un hipotético estado natural presocial del cual los hombres salen por propia voluntad, para constituir el grupo social y el Estado, por m edio de un contrato social. Este contractualism o adquiere distintas m odalidades según los autores.

(2) B o b b io (1989) se refiere a la doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela del derecho natural o iusnaturalismo racionalista, que difiere del derecho natural tomista.

I ,ii in id ic ld n del I Istm io de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 41

Así, para Locke el contrato social era un puente para el reconocim iento de esos derechos básicam ente individualistas, para otro contractualista como R ousseau, el contrato era el puente para el reconocim iento de la entidad social.

A pesar de las distintas m odalidades que adquiere el contrato social según los autores, el hecho es que este contractualism o presupone la afirmación de que el ejercicio del poder político es legítimo, sólo si se basamento en el consenso de las personas. Por lo tanto es un acuerdo entre quienes deciden som eterse a un poder superior y con las personas a quienes este poder os confiado, lo que significa que las personas tienen derechos que no dependen de la institución, y que el soberano tiene como función principal perm itir el desarrollo máximo de esos derechos.

Es un tem a clásico en la teoría política la controversia sobre el origen de los derechos humanos. Algunos sostienen que provienen de la tradición del derecho anglosajón. O tros se pronuncian por su génesis vinculada a la filosofía iusnaturalista de la tradición francesa.

1.3.6. División de poderes

Desde el punto de vista institucional, la separación de poderes, a partir de la formulación más acabada de M ontesquieu, debe entenderse como la garantía adecuada para instrumentar el imperio de la ley y la libertad. El modelo de división de poderes respondía a una organización de división del trabajo estatal, en razón de que a cada órgano le correspondía una función acorde a su estructura.

E sto suponía la independencia de los poderes en tanto cada uno de ellos se asen taba sobre una rea lid ad social autónom a, que im plicaba la autonom ía de sus po rtado res. El E jecutivo se loca lizaba en el m onarca; el L eg isla tivo estaba d iv idido en dos C ám aras, rep resen tando a la n ob leza y a la bu rguesía , y el Jud ic ia l, si b ien no ten ía p resen c ia perm anente , era investido en rea lidad p o r el estam ento de toga.

Tanto Locke com o M ontesquieu proclam an la separación de poderes, y se considera que en cierta m anera esto es una m anifestación en el terreno político-jurídico de las ideas de la física new toniana predom inante en su tiem po; el sistem a de frenos y contrapesos. Las prim eras elaboraciones teóricas sobre el tema, surgen en Inglaterra y en coherencia con el carácter em pírico del pensam ien to b ritán ico , po r e llo fueron el resu ltado de la observación, más que de la especulación.

R especto del Poder Judicial no existe un estudio acabado sobre sus funciones, e incluso en Locke este poder no aparece, ya que en Inglaterra el

42 M. S u san a B one tlo - M . T e re sa Pifiero

ejercicio de la función ju risd iccional correspondía en parte a un órgano legislativo: la Cám ara de los Lores, juez en últim a instancia en orden a la aplicación del common law.

Pero M ontesquieu, en Francia, tam bién le otorga un lugar secundario al Poder Judicial en su teoría de la división de poderes, ya que en consonancia con el racionalismo im perante, la ley es entendida como form ulación abstracta que contiene en sí todas las hipótesis posibles, que de hecho puedan surgir. De este modo, si la ley ofrece la solución a cada conflicto, se com prende que M ontesquieu nos diga que «el ju ez es sólo la boca que pronuncia las palabras de la ley». Tanto el Poder E jecutivo como el Judicial se lim itaban a ejecutar y ap licar las norm as generales aprobadas po r el Parlam ento. E sto es una adm inistración «nacional» y una justic ia independientem ente garantizada.

A través del sistema de contrapeso entre los poderes, se aseguraba la predominancia del órgano representativo, el Parlam ento, verdadero ejecutor del principio de la soberanía popular y órgano protagonista del siglo XIX. El poder legislativo del Parlamento no nace sólo como generador de leyes, sino como órgano de contrapeso político para quitarle al m onarca la facultad legislativa.

1 3.c. Valores fundantes del modelo

Los valores que estaban destinados a asegurar el orden juríd ico eran los derechos individuales: la seguridad jurídica, la igualdad de los hom bres frente a la ley, la libertad, la propiedad privada y la participación de los ciudadanos en la form ación de la voluntad estatal. Así los prim eros derechos reconocidos fueron los civiles y políticos, los que formaron el eje del plexo propio del constitucionalism o moderno que arranca a fines del siglo XVIII y en ellos se jerarquizan derechos individuales considerados, por la influencia de la vertiente del iusnaturalismo clásico, innatos al hombre, que el Estado debía lim itarse a reconocer y a abstenerse de limitar.

Eran recogidos por los textos constitucionales como instrum ento de defensa de los ciudadanos frente a la om nipotencia del Estado. N o se los concibió como valores que se deben dar en las relaciones entre sujetos individuales del mismo rango o categoría. E sta función se consideró que era propia y exclusiva del derecho privado en general y más estrictam ente del derecho civil. Entre ellos, como sabemos la propiedad ocupa el m ism o lugar que la vida, derecho inviolable y absoluto, y que es también consecuencia de una real estructura de poder vigente en la época, a tal punto que los códigos de la época son llamados «códigos de los propietarios», o «códigos burgueses».

I ,a trad ic ión del lis ta d o de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 43

La preocupación jurídica se centra en las instituciones del derecho patrimo­nial, asegurando la libre circulación de los bienes y afianzando el derecho de dominio en cabeza de su titular, en tanto que otros derechos de las personas, no incluidos como tales en la estructura social, como consecuencia lógica, apare­cían casi siempre regulados con insuficiencia, cuando no faltan por completo. Esta legislación es posible, en la medida que también el concepto de propiedad toma un cariz nuevo; muere la idea colectivista y así se propagan por Europa leyes contra el mayorazgo, primogenitura, manos muertas o explotación colectiva.

1.3.d. Supuestos económicos

La economía es uno de los pilares fundam entales del Estado de derecho liberal. La econom ía era v ista como parte integrante del todo social, las relaciones económ icas estaban ligadas al orden político y los valores políticos. Todos los autores m odernos que hablaron sobre econom ía, desde L ocke, Mili, Hume incluido Adam Smith y M arx, lo hacían entendiendo que el análisis económ ico era valioso por lo que podía aportar al desarrollo de los principios sociales y políticos (M acPherson, 1991) (3).

Adam Smith publica su obra La riqueza de las naciones en 1776, y revoluciona los conceptos económ icos; su defensa del libre cambio se convierte en un ataque directo contra la concepción m ercantilista del oro y la p la ta como fundam ento de la riqueza nacional. Por ello expresará que: «Es el trabajo anual de cada nación la fuen te original que le proporciona la satisfacción de las necesidades y comodidades de la vida» (G albraith, 1989, 83).

La tierra ya no es el clivaje sobre el que se articulan las relaciones de poder, su tenencia o producción estarán íntimamente vinculadas a una idea de producti­vidad general; la tierra se estaba convirtiendo en una mercancía como cualquiera.

El eje comienza a girar sobre la idea de que el incentivo fundamental de la actividad económica es el interés individual Su consecución privada y competitiva es la fuente del máximo bien público, con lo que se destruye el postulado de toda la Edad M edia; la desconfianza hacia la persona dedicada a enriquecerse.

D e Smith proviene la adhesión a la com petencia como principio de todas las sociedades cap ita listas, suponiéndose que puede garantizar el m ejor

(3) Si bien Adam Smith es considerado el mentor del estudio autónom o de la economía, él mismo consideró que la economía y la política eran ramas de la filosofía moral ( M a c P h e r s o n , 1 9 9 1 ) .

44 M . S usan a B o n e tto - M. T e re s a P iñcro

llincionamiento posible de la economía. En ese marco la función que el autor le asigna al Estado, era también restrictiva; éste debía asegurar la libertad del comercio interior; la gestión de la defensa común, la adm inistración de justicia y la construcción de las obras públicas necesarias (Galbraith, 1989).

lin la teoría económ ica del m ercado, el beneficio y la propiedad de los medios de producción son justificados en la m edida en que sirven a este fin. Son presentados como m edios para un fin y no un fin en sí.

El m ercado es presentado como un ám bito natural es el que juegan libremente la oferta y la dem anda, de allí que la econom ía tiene, supuestam ente, un orden autorregulado, y equilibrado. Consecuentem ente con la idea liberal de hombre, a ese mercado concurren individuos libres que pretenden maximizar racionalm ente sus intereses y que operan en condiciones de igualdad. El mercado es un principio organizativo, ya que se estim a que libre de obstáculos distribuye recursos, honores, autoridad, bienes y servicios m ediante un proceso espontáneo. E sta idea de m ercado como distribuidor de bienes, según el liberalismo no es sólo una extensión de la econom ía, sino que se da en los m ercados in telectuales, c ien tíficos, técn icos, cultu rales, e tcé tera, siendo entonces el ámbito com petitivo pero esencialm ente pacífico en el que se produce la v ida social. D e allí que el Estado no debe inmiscuirse en este orden ¡uitorregulado, ni ninguna otra institución pública, ya que destruyen el mundo armónico que de él fluye.

Sin em bargo, en el m arco de la econom ía capitalista, se genera el «individualismo de posesión» (M acPherson, 1989), que según el autor consiste en una variante del individualismo utilitarista, en el cual, los intereses del individuo y hasta la libertad personal son articulados en el lenguaje de la propiedad. Así se sostiene que el individuo es esencialm ente propietario de su propia persona y de sus capacidades, por las cuales nada debe a la sociedad (M acPherson, 1989).

En el individualismo de posesión, el punto de partida es el individuo y la sociedad es construida a partir del sistem a de m ercado, donde los individuos persiguen sus intereses particulares y la com unidad política es el instrumento para la protección de las condiciones externas del libre com ercio de m ercado, en particular para la protección de la propiedad.

En este contexto la libertad económica sirve a las pretensiones individuales basadas en el derecho natural, considerándose que otras fundam entaciones éticas eran dañinas para la comunidad.

El derecho natural y la econom ía política se confundieron, el derecho natural del individualismo posesivo, fue éticam ente purificado por la teoría económica y definitivamente legitim ado (Kriele, 1980). Gracias a esta simbiosis

I .ti trad ic ión del 1 tetado de d e rech o c o n s titu c io n a l dem o crá tico 4 5

el liberalism o económico se convirtió en la fuerza política más poderosa del siglo XIX, y las críticas al m ism o, no parecen en este m arco opiniones discutibles, sino ataques a las bases iusnaturalistas de la com unidad política.

Kriele (1980) analiza críticamente este proceso, y sostiene que el liberalismo como movim iento perseguía dos objetivos: el Estado de derecho constitucional y la econom ía de mercado. Por ello se distingue el liberalism o político, cuyo fin es el establecim iento de la división de poderes y el resguardo de los derechos hum anos, y el liberalism o económ ico que se ocupa de la econom ía de mercado. Por lo tanto se diferencia el liberalismo constitucional del liberalismo económico. La conexión entre econom ía de m ercado y Estado constitucional, sólo im plica que el Estado constitucional, crea condiciones favorables para la econom ía de m ercado, sobre todo en cuanto a la seguridad ju ríd ica y a la garantía de ciertos derechos, en especial de la propiedad.

Pero los derechos fundam entales, si bien favorecen a la econom ía de m ercado pueden ser pervertidos cuando funcionan al servicio de la econom ía de mercado.

Esto es así, porque en el Estado constitucional no hay protección de derechos fundam entales para un sistem a económ ico, sino que hay libertades personales que pueden ser positivas para el hom bre económ ico, y son por eso relevantes para la econom ía de m ercado.

Así el Estado de derecho constitucional debería proteger la libertad personal en nombre de la dignidad humana no en nombre de la economía de mercado.

Por eso la economía de m ercado corrom pida por el individualismo de posesión, corrom pe a su vez al Estado de derecho constitucional.

Esto ha conducido a que el poder económ ico se haya hecho m ás poderoso que el poder estatal; tiende a disolver el liberalism o constitucional, y ha afectado negativam ente, en altísim a m edida, la base de legitim idad del Estado de derecho constitucional.

1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal

En la estructura de esta form a histórica estatal nos interesa definir la interrelación entre sociedad y Estado.

1.4.a. La sociedad civil según el liberalismo

Cam bia absolutam ente el planteo de la relación sociedad-Estado tal como se venía sosteniendo desde la antigüedad. Ahora la sociedad no es entendida

4<S M. S u sa n a B onelto - M . T e re sa Pifiero

com o un hecho natural sino com o un cuerpo artific ia l c reado por los sujetos para la satisfacción de sus in tereses, y esto en el m arco de una ley natural, que estab lece derechos fundam entales, de los cuales el individuo sólo puede desprenderse respetando los lím ites de una renuncia acordada con todos, con lo que se asegura una convivencia ordenada y libre.

Bobbio (1989) dirá que sin este individualism o que se as ien ta en toda la filosofía que se va gestando , que im plicó una v erdadera «revolución copern icana» , no hubiera sido posible el liberalism o y el m odelo de E stado de derecho liberal.

Este proceso, im plicó la separación de lo político frente al universalism o religioso y feudal (4), pero tam bién supuso una clara d istinción entre las estructu ras norm ativas y burocrá ticas del E stado y la « so c ied ad civil» naciente. E sta sociedad civil, es en un comienzo la burguesía, y sólo ella. Por eso el liberalism o, en su significado h istó rico inicial, com o teo ría y praxis de la p ro tección ju ríd ica , por m edio del E stado constituc ional, de la libertad individual, v iene a asegurar fundam entalm ente la lib e rtad de esta clase. La libertad está en tend ida com o libertad po lítica y civil, en tanto ésta es la gran conquista del siglo X IX contra el poder despótico y abso lu tista del m onarca, como hem os v isto con an terioridad .

Esto lleva a C onstant a d iferenciar la libertad de los «antiguos» de la de los «m odernos». A sí dice: «... El fin de los antiguos era la distribución del poder político entre los ciudadanos de una misma patria: ellos llamaban a esto libertad. E l f in de los modernas es la seguridad de los goces privados: e llos llam an lib erta d a las garan tía s acordadas p o r las instituciones para esos goces» (B obbio, 1989:8).

La d iferencia a la que C onstan t se re fiere , rad ica en que los griegos desconocían la noción po sitiv a del individuo; no concebían al individuo com o persona, como un yo privado m erecedor de respeto . Los antiguos no p restaban atención a la lib e rtad individual com o un valor, noc ión que es

(4) Asívemos que después de 1789 la nueva tendencia internacional mostraría una creciente -aunque de ningún modo total- aceptación de que la autoridad secular no debía ponerse al servicio de fines religiosos. En este sentido se tomaron medidas legales para recortar el poder de la Iglesia. En España se abolió la Inquisición, en Inglaterra se recortó la Constitución anglicana y en Francia se estableció definitivamente el matrimonio civil en 1815, entreoíros ejemplos (R o b e r t s , 1989).

L a trad ic ión del lis ia d o de derech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 4 7

fruto del cristian ism o, desarrollada por el Renacim iento, por el p ro testan tis­mo y por la escuela m oderna del derecho natural (Sartori, 1989).

La burguesía fue la prim era clase política y económ ica que exigió para sí, como grupo social, no sólo una libertad política sino adem ás una «libertad de la política», concebida y proclam ada como la diferenciación de funciones sociales y roles individuales frente al cuerpo político, y ya no como se la entendía al estilo griego: como una simbiosis a las formas éticas y racionales de la vida colectiva (Zolo, 1994).

La libertad, entonces es el tem a del siglo XIX, como lo será el de la igualdad para el siglo XX. Por ello se trata de encontrar los medios institucionales necesarios para asegurar este valor.

A hora bien la idea de libertad no puede ser sino vinculada al desarrollo económico capitalista propulsado por la propia burguesía y el monarca. De allí que según H eller la idea de sociedad civil se vincula estrecham ente con la concepción liberal de la época que se m anifiesta en ideas que inform an las instituciones en todas sus dim ensiones; económ icas, sociales y políticas.

A continuación , H eller nos describe cóm o esas ideas se conv ierten en ideo log ía , creando la ficción de una sociedad arm ónica, de p e rsonas libres e iguales que viven en una so c iedad equilib rada p o r las fuerzas n a tu ra les de un m ercado au torreguiado . A sí esa ficc ión es aún hoy leg itim ada por quienes adop taron ese p ro ceso com o su ideología . Y hacen de las ideas que inform aron a la sociedad civil burguesa, sen tidas en ese m om ento en su lucha con tra el abso lu tism o, el p rincipal enm ascaram ien to ideo lóg ico que encubre la sociedad civil real.

Por ello e s ta idea es ideo log ía , en tan to , en lugar de hacer efectivos los ideales de libertad e igualdad , consolida com o natural la dom inación de c lase , b asán d o se en los p ro ceso s h is tó rico s que le d ieron fo rm a a la re lac ión en tre burguesía y aquello s que p restab an su fuerza de trab a jo . Así el burgués necesitó la igualdad ju ríd ica , que le aseguró el derecho unificado , p ara p o d er resp o n d er a la econom ía de cam bio, que exigía lib e rtad y derechos sub je tivos p ara su efectivo desarro llo . D e allí que su prim er supuesto es la libertad e igualdad ju ríd ica.

Según su idea, «o mejor su ideología» como dice Heller, los hom bres son su jetos económ icos, iguales y lib res, au todeterm inados, resp o n sab les y autorregulados, normas básicas de una econom ía de cambio, que para su funcionam iento requiere un libre m anejo de la propiedad privada y una previsión racional en todos los aspectos. Se impone una racionalidad que abarca no sólo la división del trabajo sino tam bién las relaciones jurídico políticas.

48 M . S u san a B o n e lto - M. T e re sa P iñero

I A .b . Estado. Sus funciones en relación a la sociedad c iv il

Todo lo antedicho perm ite hablar de un m odelo de Estado, un Estado que, según la teoría de los autores del liberalism o, debía ser mínimo, sólo debía intervenir en la vida social y en el m ercado, para asegurar las mínimas condiciones para que la sociedad y la econom ía actuaran de acuerdo a su propio orden; que era el orden de la autorregulación propio de la lógica racionalista, y que coincidía con la lógica de la autorregulación del m ercado. Asi el Estado se presentaba como un árbitro neutral de fuerzas autorreguladas, pero en la práctica, el E stado intervenía constantem ente m anteniendo un esquema de libertades y regulaciones a favor de la clase burguesa.

Entonces, era un Estado abstencionista, gendarm e en la teoría e interventor en la práctica.

La sociedad y el Estado eran presentados como ámbitos separados, ya que ésta era la forma necesaria de evitar la intervención de un poder negativo en la esfera de los individuos. Se trataba de un Estado supuestamente mínimo, con funciones y poderes limitados, y que en la práctica significaba dejar desprotegidos a los sectores de la sociedad que no ingresaban al circuito de los intereses burgueses.

Racionalmente, el Estado es justificado como el resultado de un acuerdo entre individuos en principio libres que acuerdan en el establecim iento de relaciones estrictamente necesarias para garantizar una convivencia duradera y pacífica.

El título del libro de Von H um boldt resum e la idea más ju sta del m odelo ideal de Estado liberal para la época: Ideas para un ensayo para determinar los limites de la actividad del Estado, límites que no eran sólo en relación a la libertad m oral y política de los individuos, sino tam bién im prescindibles para el ámbito de la economía.

Frecuentem ente se identifica la concepción del Estado del liberalismo con la noción de Estado «mínimo», pero este concepto de Estado «mínimo» no presupone un Estado débil, por el contrario, el cambio fundamental que aparejó la estructura estatal en el siglo XIX fue la constitución de su fortaleza.

Las reformas internas llevadas adelante por los países, en el marco del cambio de la técnica y del ambiente general del siglo XIX, introduce nuevas instituciones útiles para el incremento de su poder: la policía, la administración central, el servicio militar obligatorio, los avances técnicos en el arte militar, los transportes y las comunicaciones. Cuando todo esto se combinó con el crecimiento económico de la industrialización, quedaron estados centralizadores, poderosos, que podían resolver sin mayores complicaciones el tema del orden público.

I-a trad ic ió n del l is ta d o de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 4 9

Todo E stado ha tenido el control sobre los m edios de coerción. En com paración con otros sistem as de gobierno, el E stado del siglo XIX construye este aspecto m ediante el fortalecim iento de su m onopolio de la coerción legítima, haciéndola técnicam ente más sofisticada pero no m enos sólida.

La coerción legítima se convierte en un aspecto del gobierno m enos difuso, penetrante y visible y más controlado y especializado. Así, los m ilitares y la policía están directam ente encargados de la coerción, pero las decisiones acerca de su organización y funcionam iento y sobre su despliegue, se confieren a órganos tales como el Legislativo y el Ejecutivo.

Los derechos públicos reconocidos hacen posible el disenso organizado, y la elim inación constitucional de algunas cuestiones de la arena política, en particular las religiosas.

Los órganos legislativos, que cum plen las funciones más relevantes constituyen ám bitos de discusión, con reglas form ales y precisas para ordenar los debates, aunque sólo participan en ellos profesionales, em presarios y demás m iem bros de la burguesía.

Si bien el Estado decim onónico está constituido unitariam ente, tam bién presenta una m ultiplicidad de focos, en tanto se articula en diferentes órganos y cargos, con variadas com petencias e intereses. D e este m odo el proceso político se concentra y se enm arca en los num erosos nudos y empalmes de un sistem a com plejo y diferenciado.

En ese contexto sectores progresivam ente m ás am plios de la población com ienzan a participar en el proceso político, con la intención de ejercer influencia en las decisiones y acciones propuestas, generándose así diversos alineam ientos, muchos de ellos superpuestos.

A diferencia de las prim eras etapas del desarrollo del Estado, en las cuales los individuos y cuerpos reclam aban su participación apelando a sus privilegios tradicionales, en el Estado decimonónico, se negocia y construye políticamente, no por referencia a esas prerrogativas autónomamente sostenidas por las partes, sino en articulación al potencial abierto del poder unitario del Estado.

I.4.C. Las discusiones publicas y las instituciones representativas

En el m odelo abso lu tista no ex istía un foro de d iscusión y la apertu ra al contro l púb lico de la acción esta ta l. En cam bio el E stado de derecho liberal constituc ional no só lo perm ite sino que exige el debate público y la confrontación de opiniones. Los rasgos esenciales de este debate son la aceptación del conflicto, pero limitado, y de las controversias reguladas.

50 M, Susana Uonelto - M. Teresa Pinero

Atenlo a la im portancia de la discusión pública y a la relevancia del derecho, se explica la posición central que en ese m arco adquieren las instituciones representativas.

lis en el Parlamento donde se discuten y sancionan las leyes. Representa asi el ámbito público por excelencia, no sólo como escenario de discusión sino como sede de vitales procesos de tom a de decisiones (Poggi, 1997).

Pero el Parlamento no refleja simplemente la distribución de la opinión pública, sino que el espectro de opiniones representadas en el Parlam ento es más estrecho que el del electorado; está lim itado por los com prom isos y alianzas y sobre todo por el contraste entre oficialistas y opositores, orientado por la voluntad de form ación de una mayoría.

De esta m anera el Parlam ento adquiere autonomía frente al público, disputa la prim acía del gobierno frente al ejecutivo, transform ándose en el órgano central del Estado.

En el Parlam ento lo que interesa son las discusiones y argum entos justificativos, aunque no lleven en forma inm ediata a resultados y acuerdos. A largo plazo contribuyen en virtud de su doble función de crear conciencia de los problem as y de poner en tela de juicio las soluciones, a la m odificación de las opiniones, aun cuando ésta se opere lentamente.

I A .d . La cuestión del sufragio universal

Luego de lo expuesto, podem os sostener que la extensión de los derechos electorales, en el marco del Estado de derecho constitucional democrático, constituye una cuestión de coherencia. A sí, no eran principios ajenos al parlam entarism o los que exigían la extensión del voto, sino los mismos argumentos en que se apoyaba. Entre otros podem os mencionar el principio de mayoría articulado a la aproxim ación a la verdad en todo diálogo libre y abierto, el reconocim iento de la personalidad juríd ica del ciudadano, y en especial la imposibilidad de ser neutral en el proceso de legislación; a ellos se sigue la exigencia de extender del Parlamento a los electores la identidad entre quienes alegan y quienes deciden. Sin embargo, la aceptación del sufragio fue precedida de una larga resistencia de la parte del pueblo (burguesía) que perdía con esta extensión sus privilegios.

Esta posición contraria no podía apelar simplemente a los intereses egoístas de los privilegiados, sino que necesitaba una justificación mediante argumentos.

Originariam ente, el derecho al voto dependía de la propiedad inmueble, pertenencia a un gremio libre o pago de im puestos de cierto m onto. Los no

1 ,a trad ic ión del lis ta d o de d erech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 51

propietarios, los asalariados y los m endigos, así como las m ujeres y los m enores, estaban excluidos. Sólo el je fe de fam ilia propietario era considerado libre, y por lo tanto capaz de participar en las elecciones; los demás eran considerados dependientes.

Pero las leyes afectaban a todos y no sólo a los je fe s de fam ilia propietarios. E l argumento principal a favor del sufragio universal era que todo aquel a quien afectase la ley debía tom ar parte en la decisión; y esto estaba articulado a principios de derecho natural.

C uando una parte del pueblo niega, po r razones de in tereses o de principios, el derecho natural a otra, priva a esta últim a de la esperanza de que el derecho positivo pu ed a p ro g re sa r hacia la ju stic ia . Se p roduce una confrontación entre el derecho positivo y el derecho natural, que crea una situación revolucionaria. Por el contrario, el reconocim iento de la pretensión iu sn a tu ra lis ta de ten e r igual derecho e lec to ra l puede co locar al orden constitucional sobre una base de legitimidad m ás amplia. D e allí que este argumento contrario a la extensión del sufragio se tom ó inviable.

E l más profundo y decisivo argumento contra la extensión del voto era la protección de propietarios y contribuyentes frente al derecho a legislar de los no propietarios y los no contribuyentes. El peor tem or era que los pobres podían establecer una dictadura como en el pasado había sucedido en Roma. Pero m ás allá de estas exageraciones, el núcleo racional de la inquietud consistía en la expectativa de una redistribución que pudiera afectar las condiciones necesarias para la producción y el com ercio (K riele, 1980).

E s decir, se desconfiaba de la estabilidad del juicio político de aquellos que no eran económ icam ente libres e independientes, y en el imaginario de la burguesía liberal, no sabían apreciar de m anera realista y positiva las condiciones del com ercio económico.

E l voto universal e igualitario sólo pudo im ponerse en el transcurso del período que va desde la segunda m itad del siglo X IX a la prim era del siglo XX, y eso superando estas resistencias por el acrecentam iento de poder de las fuerzas que lo impulsaban.

A sí, desde el siglo X V ÍI se transform aron tres condiciones que lo facilitaron. En prim er lugar, gracias a la instrucción obligatoria, los asalariados pudieron acceder a la alfabetización, y por lo tanto conseguir la inform ación necesaria. En segundo lugar la revolución industrial, con su tendencia a la polarización, promovió la autoconciencia de los asalariados y la form ación de opiniones políticas propias. Y en tercer lugar la R evolución Francesa despertó la conciencia pública respecto a la correlación entre la libertad y la igualdad, lo que estim uló la lucha por el voto universal y obligatorio.

52 M. S u san a H onclto - M. T e re sa l ’ifícro

De cualquier manera la obtención del sufragio universal e igualitario fue paulatina, y sólo referida a la ampliación del sufragio masculino, pasando por etapas intermedias, ya que el femenino no fue considerado posible en ese momento.

Por ejemplo en Prusia, la Constitución de 1850, que rigió hasta 1918, estableció el voto de tres clases. Las elecciones eran universales pero no igualitarias, sino escalonadas. Los contribuyentes de mayor cuantía tenían un Ici'cio de los votos, los que reunían la suma correspondiente al segundo tercio lenlan otro tercio de los votos y el resto de los electores, que constituían la amplia m ayoría, el otro tercio.

1.5. Presupuestos jurídicos'institucionales

I 3 .a . Ley

Debemos entender, tal cual dijimos, cómo se concebía a la ley en este momento histórico: como una nonnatividad general y abstracta, válida para un número indeterminado de casos y por tiempo indefinido. La ley era entendida i oino una formulación racional correspondiente a un orden natural de las cosas, i¡ne es asequible al entendimiento y fundamentalmente destinada a asegurar la ti he liad. Las leyes eran pocas y fundam entales, no profusas como podría pensarse por la predominancia que adquiere el Parlamento durante el siglo XIX.

La ley significaba m anifestación de la voluntad popular, al m ejor estilo de Rousseau, expresada por los representantes del pueblo. En un prim er momento, claro que significaba la expresión de la voluntad de la burguesía, pero no es menos cierto que la m ediación del Parlam ento tam bién era fruto del pensamiento racionalista. Se entendía que por m edio de la discusión racional y la deliberación parlam entaria existía m ayor certeza en la deducción de los principios obligatorios ile un orden natural, que se entendía asequible por la razón.

La idea moral que en última instancia legitim a al Estado moderno es la dom esticación del poder a través de la despersonalización de su ejercicio (Poggi, 1997).

Así, cuando el poder se engendra y regula mediante leyes generales, la posibilidad de que se ejerza arbitrariamente se minimiza; así también se circunscribe la posibilidad de sometimiento personal en las relaciones de los individuos en general.

La articulación del E stado m oderno con el derecho es relevante y estrecha. Ya no se lo concibe com o un conjunto de reglas consuetudinarias, desarrolladas tradicionalm ente como prerrogativas o inmunidades tradicionales sostenidas corporativam ente; tam poco como la expresión de principios de

I ,a trad ición del l is ta d o de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 53

ju stic ia que se basan en la voluntad de D ios o los dictados de la «N aturaleza», a los cuales simplemente se espera que el Estado ajuste su orden jurídico.

A diferencia de todo esto, el Estado de derecho está constituido por un conjunto de leyes con validez y vigencia. Es derecho positivo, conform ado y validado por él mismo en ejercicio de su soberanía, que im plica decisiones públicas, docum entadas y prom ulgadas.

D entro del sistema de gobierno el derecho es el m odo habitual de su expresión, su lenguaje mismo, el medio esencial de su actividad.

E l Estado está constituido y funciona como una organización formal; dentro de él, los individuos y sus decisiones representan y actualizan las competencias y facultades de órganos y cargos. A estos fines se requiere la sanción de normas generales que establezcan y regulen dichas competencias y facultades. Así, el Estado se preocupa constantemente por la coordinación y dirección de sus propios actos a través de ese tipo de mecanismos. Como efecto de este proceso se produce la sanción de un vasto cuerpo de derecho público.

Siguiendo a Heller el derecho es técnicam ente (no políticam ente) la forma más acabada de dom inación, ya que hace posible, específicam ente y a largo plazo, la más p rec isa y efectiva orientación y ordenam iento de la actividad política y el cálculo y la im putación más seguros de la conducta que constituye y actualiza el poder del Estado.

La otra dimensión del orden jurídico, el derecho privado, no da directivas para el funcionamiento de los órganos estatales, sino que más bien fija marcos para la actividad autónoma de individuos que procuran satisfacer sus intereses privados.

Pero tam bién al tom ar esas disposiciones el E stado establece qué intereses son dignos de apoyo, y en qué condiciones puede procurarse la satisfacción de esos intereses, como así tam bién las consecuencias que se derivan de las transacciones de ese tipo. El Estado tam bién fija los deberes y las prerrogativas que surgen de la propiedad de bienes y otros derechos, o del posicionam iento en roles de parentesco.

Así, en tanto se cum plan las condiciones fijadas en términos generales por las leyes, se dice que los individuos tienen derechos, deberes y obligaciones y deben som eterse a determ inadas m odificaciones en sus relaciones mutuas.

Pero si todo derecho positivo es m odificable, siempre es posible que la nueva legislación destruya derechos establecidos o perturbe a sus poseedores en su uso. P ara evitarlo, ciertos principios legales sustantivos se establecen en una posición legal más elevada, como norm as «constitucionales», negándose validez a las norm as que se les opongan.

Por otra parte, los ciudadanos gozan de derechos en la esfera pública, del mismo m odo que en la privada, y los órganos estatales tienen prohibido atentar

.14 M. S u sa n a lio n e ilo - M . T e resa P iflero

contra esos derechos. El ciudadano está som etido al poder del Estado, pero de lint) manera limitada, y posee la garantía de sus derechos frente a cualquier intento de abuso del poder.

I ri,b . C onstitucionalism o lib e ra l *

Se designa así, según sostuvim os, al m ovimiento filosófico-histórico y político de los siglos X V III y X IX tendiente a delim itar claram ente las relaciones entre el hombre y el Estado, sus derechos y obligaciones recíprocas, y a lijarlas en un documento escrito que asegurara su vigencia por m edio de adecuadas garantías.

lil constitucionalism o tiene varias etapas:

1. Constitucionalism o liberal:I .a. Las constituciones liberales censitarias: que según R osetti (1983) se

desarrollan en tres períodos:a. G énesis (Edad M edia -orígenes- y Edad M oderna);b. Afirmación (constituciones de Estados Unidos);c. Difusión (Revolución Francesa).I .b. Las constituciones pactadas: hasta m ediados del siglo XIX.1 .c. Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:

segunda mitad del siglo XIX.2. Constitucionalismo social: (5)2.a. Post prim era guerra mundial;2,b. Post segunda guerra mundial.La génesis del constitucionalismo liberal: Los prim eros textos que

marcan una cierta protección de derechos considerados como fundam entales son las cartas o fueros de la Edad M edia, que constituyen concesiones otorgadas por los soberanos a determ inadas personas o grupos, em anadas imilateralmente de la voluntad de los m onarcas sin que haya intervención legislativa del pueblo, y que tienen como destinatarios exclusivam ente a los hombres libres. Así, encontram os la Carta Magna de Inglaterra de 1215, que establece en su art. 48: «N adie podrá ser aprisionado, arrestado ni desposeído

l‘>) Que se desarrollarán en el capítulo del Estado social de derecho.

I ,a trad ic ió n del l is ta d o de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 55

de sus bienes, costum bres y libertades, sino en virtud del ju ic io de sus pares según la ley del país», que constituye un antecedente del ha tea s corpus.

En España se m enciona el Fuero de Aragón de 1283, que fue la ley suprem a a la que el mismo m onarca debía obediencia, existiendo, aunque en forma rudim entaria, un contralor de constitucionalidad a cargo del funciona­rio.

Las declaraciones de derechos posteriores a este período, ya en la Edad M oderna, por el contrario, eran sancionadas por los representantes del pueblo, superándose el carácter de concesión unilateral. Se dan específicam ente en el mundo anglosajón y constituyen el antecedente más específico de los docu­mentos constitucionales. Se destacan en Inglaterra el Instrument o f Government de 1653, que fue la prim era ley suprem a y la única constitución escrita que conoce el mundo inglés; y el Bill o f rights de 1689, que fue un pacto entre Guillermo de O range y el pueblo, representado en el Parlam ento.

La etapa de afirmación del constitucionalismo: corresponde a las cons­tituciones de los Estados norteam ericanos en los siglos XV II y XVIII, que son las constituciones escritas más antiguas que se conocen en el sentido que se da hoy a este vocablo. Se cita como la más significativa la del E stado de Virginia de 1776, form ulada y aprobada por los representantes del puebloreunidos en asam blea, que es considerado como único soberano.

L a unidad del gobierno central y el establecim iento de la concepción del imperio de la ley, así como de la soberanía popular, se establecen definitiva­mente en la Constitución de los Estados Unidos en 1787, que puede conside­rarse el punto inicial del auténtico constitucionalism o. E sta Constitución aparece como el resultado de la adhesión de los constituyentes a la dem ocracia y su convencim iento sobre la superioridad de los docum entos escritos (R osetti, 1983) E ste instrum ento regulador del poder fue en su aspecto juríd ico eliniciador de m uchos otros de América. Así, fue el prim ero que:

a) Instau ró un sistem a b icam eral, en el cual una cám ara rep resen tab a la soberan ía de la N ación com o un todo y la o tra la au tonom ía de los E stados federados.

b) E stab leció un Poder E jecutivo unipersonal, con period icidad del m andato y elegido por los representantes del pueblo.

c) O rganizó un sistem a federal en el cual las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno central.

d) Abrió la posibilidad para que posteriorm ente se estableciera el control judicial de la constitucionalidad de las norm as, que puede ejercer cualquier órgano de dicho poder.

M. S usan a lio n e tto - M. T e re sa P inero

Posteriorm ente, entre los años 1789 y 1791, se sancionaron las diez prim eras enm iendas, que incluían los derechos de los ciudadanos y que constituían la parte dogm ática de la Constitución.

Las etapas anteriores conducen a la form alización del sistem a político liberal en términos del Estado de derecho, proceso que se realiza tras la difusión durante todo el siglo XIX del ideario político de la Revolución Francesa, y que implicó el afianzamiento del constitucionalismo y su difusión en Europa.

lista revolución de la burguesía m arca el fin del ciclo absolutista y el principio de los regím enes liberales, así como desde el punto de v ista social eslablece el paso de la sociedad estam ental a la clasista.

Siguiendo a R osetti, se destaca que en la A sam blea Constituyente se presentaron dos tendencias: la de considerar a la Constitución como instrumento de soberanía de la N ación y la de que sirviera com o un elemento de reform a de la m onarquía protegiendo a los ciudadanos del despotism o. Triunfó la prim era tendencia, y esta teoría de la constitución adoptada en la Asamblea Constituyente signó la introducción al Estado de derecho.

Así, en la Declaración de ios Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada por la Asam blea Constituyente en 1789, dada por los «Representantes del pueblo francés constituido en A sam blea Nacional», se establecen los principios sobre los cuales se asienta todo E stado de derecho: «La sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes determ inada carece de C onstitución» (art. 16). Es decir que hacen falta condiciones para constituirse en Estado de derecho: división de poderes, garantía de los derechos fundam entales, im perio de la ley, soberanía popular.

Las disposiciones m ás im portantes que constituyen la base ideológica del ideario de la revolución son:

- El objeto de toda asociación política es la conservación de los derechos del hombre.

- La libertad consiste en hacer todo lo que no perjudique a otro.- Los límites a la libertad sólo pueden provenir de la ley.- D ebido proceso legal.- L ibertad de expresión y conciencia.- Repartición proporcional de las cargas públicas.- La propiedad es un derecho inviolable y sagrado.Las características principales de estas constituciones en Europa es que

establecen una nueva distribución del poder, suprim en el poder absoluto del m onarca y lo distribuyen entre el propio rey, el Parlam ento y los jueces. Se constituye la llamada monarquía constitucional.

I ,n trad ición del lis ta d o do d erech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 57

M ás allá de las diferencias entre los distintos países, en general el rey dirige el gobierno, la adm inistración civil y el ejército, y el Parlam ento aprueba los im puestos y elabora las leyes, que precisan la sanción del rey.

Desde el punto de vista social la burguesía también adquiere poder: prime­ro, porque en las nuevas constituciones se receptan los derechos fundamentales, que son libertades civiles articuladas en tom o a la idea de la libertad y la propiedad privada como derechos naturales, lo que beneficia directamente a la burguesía.

Por o tra parte po rque el Parlam ento , al m enos en una de sus cám aras, se configura com o rep resen tac ió n d irec ta de es ta c lase social, y a que sólo pueden e leg ir rep resen tan tes en el P arlam ento los p rop ie ta rio s a p a rtir de un c ierto n ivel de riqueza. E sto h izo que sólo p o sey era derecho a voto un 2 o 3% de la población.

Las constituciones creadas con posterioridad a la R evolución Francesa receptaron en general los principios del ideario de la revolución, aunque asum iendo distintas variantes; la prim era C arta constitucional aparecida en Europa fue la francesa de 1791, que sirvió de m odelo a la española (1812), la noruega (1814), la portuguesa (1822) y la belga (1831).

L a característica de la época fue que las constituciones iban reform án­dose constantem ente, perfeccionándose y sirviendo de an tecedentes para otras reform as o el dictado de nuevas constituciones en otros países (6).

Las constituciones pactadas son post-R evolución F rancesa en tanto corresponden a un momento en que se cuestiona la innovación radical que había significado la constitución y se proclam a una vuelta a las tradiciones (Burke). A sí, en nombre de la legitim idad tradicional de la m onarquía, se acuerda con el Parlam ento un reforzam iento del poder del rey. Se da en algunos países: en algunos Estados alem anes e italianos, la Carta francesa de 1814, la de España de 1834.

Las constituciones que inauguran la democracia y el parlamentarismo: Se refiere a las m anifestaciones jurídicas surgidas después de los m ovimientos obreros y sociales por la extensión del sufragio y otros derechos sindicales y laborales que se dan en form a generalizada en la segunda mitad del siglo XIX. Al m ism o tiem po se cuestionan los poderes del rey y se aum enta el del

(6 ) Je l l in e k ( 1 9 1 5 ) desarrolla el ímpetu constitucionalista de los países en diferentes etapas, mostrando las sucesivas influencias y reformas de las constituciones, posteriores a las primeras nacidas luego de la Revolución Francesa y que corresponden a distintos momentos de la historia de los países.

58 M. Susana Bonello - M. Teresa Piflero

Parlamento. Gran Bretaña, Suecia, Noruega y D inam arca progresivam ente van reformando sus constituciones, pero tam bién se generaliza la idea de una interpretación y una práctica diferentes de la constitución, más acordes a estas nuevas tendencias.

Claro que esto no sucede en todas las naciones ni de m anera lineal, puesto que en otros países la dem ocratización se va realizando de m anera más lenta y resistida, como en Italia, Francia, España, etcétera.

Desde un punto de v ista de los derechos fundam entales, H aberm as (1967) realiza una clasificación de los derechos que las constituciones del siglo XIX atribuyen más frecuentem ente al individuo:1. Derechos correspondientes a la esfera del público razonable o racional:

estos son libertad de expresión, de opinión, de reunión y de asociación.2. Derechos articulados con las prerrogativas políticas de los individuos:

derechos electorales, derechos de petición, etcétera.3. D erechos que constituyen el status de un individuo como persona libre:

inviolabilidad de su residencia, su correspondencia y prohibiciones de todo lo que atente contra su libertad.

4. D erechos referentes a las transacciones de poseedores de propiedadprivada en la esfera de la sociedad civil: igualdad ante la ley, protección de la propiedad privada, protección de los derechos de herencia, etcétera.Existía la preocupación, en el pensam iento liberal, de que el derecho

positivo entrañara una posibilidad de m utabilidad peligrosa para los derechos «inviolables». Para enfrentar este dilema, los teóricos y juristas plantearon varios artificios, por ejemplo la existencia de un derecho natural por encim a y anterior al derecho positivo, o interpretaciones político-institucionales que apelaban al contrato social.

Sin em bargo estas propuestas, ya en el siglo XIX, se contraponían al enfoque predom inantem ente secular que el positivism o legal había celebrado como una victoria sobre las doctrinas de derecho natural y el contrato social, que adem ás podían hacer surgir tendencias igualitarias, que la burguesía consideraba inconvenientes.

Por ello la base legitim atoria del Estado de derecho constitucional liberal es legal racional, articulada a la despersonalización del ejercicio del poder, que en la tradición de la cultura occidental posee efectivam ente una significación moral distintiva, y constituye una verdadera aunque débil fuerza legitimadora.

Tam bién en esa instancia de legitim idad es de la tradición del Estado de derecho liberal la apelación a que, como decisión que surge de la confronta­ción pública de opiniones en un debate libre y abierto, el derecho se aproxima a ser un producto de la razón más que de la voluntad.

I ,a trad ic ión del l is ta d o de d e re c h o c o n s litu c io n a l d em o crá tico 59

Las constituciones de la época, que como dijimos configurarán el instru­mento organizador del Estado de derecho, contienen:1. P rim acía de la ley que regu la to d a ac tiv idad esta ta l, tan to en la esfera

e jecu tiv a com o en la ju risd icc iona l: en tiéndase ley en sentido form al, o sea e lab o rad a por los ó rganos leg isla tivos de l E stado ; en las dem ocra­cias libera les, por el Parlam ento . Los c iudadanos son iguales, fo rm al­m ente , ante la ley.

2. U n sistem a jerárquico de norm as que realiza la seguridad ju ríd ica y que se concreta en el rango diverso de las distintas norm as y en su correspondiente ám bito de validez.

3. Legalidad de la adm inistración, estableciéndose el sistem a de recursos correspondientes.

4. Separación de poderes com o garantía de la libertad o freno de posibles abusos. E sta separación se interpreta de m aneras distintas y es receptada con m odalidades diferentes en las prim eras constituciones.

5. R econocim iento de la personalidad ju ríd ica del Estado, que m antiene relaciones jurídicas con los ciudadanos.

6. R econocim ien to y g a ran tía de los d e rech o s fundam enta les que se incorporan al orden constitucional.

7. E n a lgunos casos, con tro l de constituc ionalidad de las leyes como garan tía frente al despo tism o del L eg isla tivo . E ste control se efectúa de d is tin tas m aneras.

Gradas del desarrollo del Estado de derechoSegún Kriele (1980), existe una serie lógica de gradas del E stado de

derecho constitucional liberal que se pueden caracterizar esquem áticam ente:1. E stado de legalidad formal, que implica el funcionam iento estatal m ediante

re g u la c io n e s g e n e ra le s y a b s tra c ta s , sa n c io n a d a s p o r m ed io de procedim ientos determ inados y publicitados, legalidad de la adm inistración y com petencias determ inadas.

2. E stado de derecho m aterial, que asegura las garantías de la justic ia material y de la libertad; com prende la obligación del legislador de respetar los derechos fundamentales, la interpretación de las leyes formales conforme a criterios de justicia. V inculaciones entre la legitim idad y la legalidad (7).

(7) A partir de la secularización de la política propia de la modernidad racionalista que baña al Estado, la legalidad es vinculada a la legitimidad, es decir que siempre el grupo social evaluará si lo legal coincide con los principios suprapositivos que son su marco de justicia del derecho del Estado.

60 M. S u san a D onetto - M . T e re sa P iñero

3. Estado de derecho procesal, que implica el control judicial de la jurid ic idad formal y m aterial, resguardo de los principios del procedim iento legal, del ju ez legal y de la presunción de inocencia.

4. Estado constitucional con división de poderes, que im plica división institucional entre el poder legislativo y el ejecutivo, la independencia del poder judicial y un sistem a de limitaciones mutuas de los poderes para lograr la cooperación y el control al servicio de las garantías de la juridicidad formal y m aterial.

5. Estado constitucional parlam entario, que im plica prerrogativas del Parla­mento originadas en elecciones periódicas, en especial el derecho de legislar y la prioridad de la ley parlam entaria. También el derecho de dictar el presupuesto, así com o el control y eventualm ente la elección del gobierno. (Esto está sobre todo dirigido al sistem a parlam entario m ás que al presidencialista, que son formas de gobierno propias del E stado de derecho. Pero la relevancia del poder legislativo como órgano suprem o de debate y legislación se extiende a ambos m odelos).

Se trata de una secuencia lógica y no histórica, ya que es en el transcurso de la historia constitucional, aunque en distintos m omentos, en los diferentes listados, que se habrían reconocido y desarrollado las distintas gradas del Estado de derecho.

1.6. Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal

Hablam os de un proceso que comienza en el siglo XIX y que es superado específicam ente después de las dos guerras m undiales, cuando se generaliza el modelo del Estado de bienestar o Estado social de derecho, que produce un viraje profundo en las relaciones estatales-societales.

D esde la aparición de los prim eros m odelos de Estado liberal hasta ese momento, la historia del m undo entero cambia, las concepciones que habían dado vida al Estado liberal son puestas en duda y superadas en ám bitos relevantes para el hombre. Pero este es un proceso, y como tal se va gestando paulatinamente, a tal punto que podem os decir que incluso concom itantem ente con la im plem entación del E stado liberal van surgiendo aquellas fuerzas que lo modificarían en aspectos esenciales.

Y es que el Estado liberal que hemos descripto no fluye pacíficam ente, sino que, por el contrario, lo hace en el m arco de profundas y constantes revoluciones que cuestionan sus m odalidades esenciales,

I .a trad ic ió n del K stado de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 61

Este m odelo de E stado presen ta , a decir de E lias D íaz (1983), la prim igenia contradicción en sus postulados de form ación. En efecto, en la D eclaración de 1789 se establece la propiedad como «derecho inviolable y sagrado» (art. 17) y esto apareja en la práctica una limitación de los derechos civiles, específicam ente los derechos electorales. Los ciudadanos serán divi­didos en activos y pasivos en razón de su contribución tributaria, tom ando como base im positiva la propiedad privada, y sólo los prim eros (propietarios contribuyentes) form arán parte del cuerpo electoral.

Por ello la lucha por la extensión del sufragio será el fin más am bicionado de la últim a m itad del siglo X IX , pero no debem os entender que el hom bre de la época aspira a la extensión del sufragio sólo como una conquista política, sino que tam bién representaba las aspiraciones de una naciente clase, de reconocim iento de derechos sociales concretos como, por ejemplo, la reduc­ción de la jo rnada laboral.

Según Briggs (1989), durante el siglo XIX los gobernantes de los países donde se generaliza el m odelo de Estado pierden im portancia al lado de la trascendencia y rapidez de los cam bios, aun en el caso de aquellos que fueron símbolos de continuidad: V ictoria en Inglaterra (1873-1901), Francisco José en V iena en el trono de los H absburgo en 1848. O tros pasaron a la historia como partícipes m ás directos de los grandes cam bios de Europa: N apoleón en Francia, B ism arck en Alemania.

Y es que si bien la aplicación del Estado de derecho liberal adquiere diferencias en razón de los contextos geográficos, hay un hecho que unlversa­liza el proceso: la aparición de los movimientos obreros, cuyo m otor principal es la Revolución Industrial (8), que tuvo lugar en Inglaterra y en el sur de E scocia durante el último tercio del siglo XVIII, cuyas principales reivindica­ciones están relacionadas con el mundo laboral y que ve en el derecho de asociación y en la extensión del sufragio las armas para la obtención de las m ejoras sociales.

A inicios del siglo, esta industrialización generó profundas reacciones, fundam entalm ente del artesanado, que fueron los prim eros antecedentes de los

(8) En la primera ola de industrialización, la máquina de vapor revolucionó al mundo. El vapor, la nueva fuente de energía que acabó con el dominio secular del viento y del agua, íue descubierto y usado por primera vez en Gran Bretaña. Este país desarrolló además la primera industria fabril de cierta envergadura, la industria algodonera. Luego vendrían el carbón y el hierro, considerados el «capitalismo carbonífero», que alcanzó su punto culminante con la invención del ferrocarril (B r ig g s , 1989).

62 M. Susunu U onetto - M. T e re sa P iñero

m ovim ientos obreros. C abe d ec ir que d iscu sio n es sobre sa la rio s y h o ra ­rios lab o ra les ex istie ron ya en la época de la m anufactu ra y p o r e llas llegaron los ob rero s a conocer el con traste so c ia l de in te re se s en tre ellos y sus p a tro n o s. Pero ah o ra la m aq u in a ria co m p e tía com o m ed io de Irnhajo con los trab a jad o res m ism os. D e ah í que la p rim era reacc ió n del trab a jad o r apun tase a la d e s tru cc ió n de la m áqu ina (9).

lis que la ausencia de toda regulación estatal de las condiciones de trabajo dará lugar a una explotación inimaginable en la actualidad. Quienes no poseen otra cosa que su propia fuerza laboral estarán obligados a venderla en las condiciones fijadas por un m ercado guiado solam ente por la lógica del beneficio. A su vez existe una mano de obra abundante, producto del abando­no de los campos que hacen los hombres y una reducción de puestos de trabajo por el establecim iento de las máquinas.

Esta mano de obra que alim enta las fábricas, de hecho más m ujeres y niilos que hom bres, tuvo que aprender una nueva disciplina, ya que era algo más que una simple mano de obra em pleada por los fabricantes. D esarrolló su propia conciencia y finalmente sus propias instituciones como clase trabajado­ra. liste término era tan nuevo como el fenómeno en sí, lo mismo que el uso de la palabra «industria» para referirse a un sector de la economía (Briggs, 1989).

Los diferentes procesos nacionales de industrialización le im prim ieron ritmos distintos al desarrollo de la clase obrera continental. Al mismo tiem po va solidificándose una teoría que provee de m otivos para el protagonism o político y social de los trab a jad o res : el socia lism o , que a lcan zará su fundamentación científica con M arx.

Su obra Manifiesto comunista es publicada en 1848, año de la gran revolución, cuyo eje es París. «Marx, movido p o r una comprensible impacien­cia revolucionaria, cree ver ya en 1848 una situación madura p ara la revolución proletaria, interpretando las crisis periódicas -los ciclos cortos de siete-diez años- como síntomas de que las fuerzas productivas han crecido espoleadas p o r el capitalismo hasta el punto de entrar en conflicto con las relaciones de producción capitalistas. La oleada revolucionaria que recorre lúiropa en 1848 le parece así el ensayo general de la revolución proletaria ipie ha de poner fin a la existencia del capitalismo una vez que éste ha cumplido su papel histórico» (Param io, 1989:75).

('>) Ya durante el siglo XVII se habían registrado rebeliones de los obreros contra las primeras máquinas empleadas de telares y pasamanerías (A b e n d r o t h , 1970).

L a trad ic ió n del l is ta d o de d erech o co n s titu c io n a l dem o crá tico 63

Ahora bien, no debemos identificar al movimiento obrero con el socialis­mo; este último apoya ideológicamente un proceso que se gesta tiempo antes. El movimiento obrero nace naturalmente como resistencia al capitalismo industrial. Por todas partes donde éste se instala, al desposeer y esclavizar las masas obreras, las concentra y agrupa en grandes empresas y en ciudades industriales.

La form a prim itiva del m ovim iento obrero es la forma puram ente econó­mica, la lucha por los salarios y la duración de la jo m ad a de trabajo. E sta lucha no reviste en un principio m ás que la form a de sim ples explosiones desespera­das, de revueltas espontáneas, aunque las organizaciones corporativas no tardan en darle formas superiores. D espués se añade la lucha política, en la cual el sufragio universal aparece como uno de los objetivos principales, tanto en Francia com o en Inglaterra, y que en esta últim a provocó, ya antes de 1840, la constitución de un partido: el de los cartistas (10).

La prim igenia respuesta de la burguesía a las dem andas de la clase obrera fue la represión. Ya en el siglo X V III el reglam ento gremial del Sacro Imperio Romano había fijado por derecho común la prohibición de asociación de los oficiales artesanos, como ya era natural en casi todos los estados europeos. Tanto a los representantes del derecho natural racionalista como a los de la econom ía liberal clásica les parecía una extensión lógica de la libertad limitar esta unión de «intereses especiales», cuyo poder podría obstaculizar la libertad de los demás. D e allí que lo prim ero por lo que brega el obrero es por la legalidad del derecho de asociación.

Si bien en su fase primaria el movimiento obrero había surgido en Inglate­rra, pronto siguió en Francia y en Alemania por caminos paralelos. En los años sucesivos a la década del treinta se suceden los conflictos, fundamentalmente en Inglaterra, país de industrialización más acabada, en relación a Francia y a Italia, de modo que los triunfos obtenidos por éstos entre 1830 y 1848 sirven de meta para el resto de los obreros de Europa.

Si bien la represión es la devolución a los reclam os de los trabajadores, los obreros ingleses aportan la prueba concreta sobre la posibilidad de obligar

(10) El cartismo nace en 183 5, pero no era un partido acabado; no tenía programa socialista, su programa era la obtención del sufragio universal; esto hizo que atrajera una multitud de elementos burgueses, que no tenían auténtica inclinación por los métodos e intereses proletarios. Esto tuvo como consecuencia fuertes luchas intestinas que debilitaron sin cesar al partido cartista (P a r a m io , 1988).

64 M. S usanu B one tlo - M. T e re sa l ’i fiero

ni poder público a intervenciones político-sociales, de obtener concesiones con la lucha sindical d irecta (am pliación del derecho del voto, leyes de regulación de horas laborales, liberalización del derecho de asociación). El punto culminante se alcanzó durante la ola revolucionaria que, provocada por lu crisis de 1847, incendió toda Europa y se transm itió al resto de los m ovimientos obreros cll).

D esde el punto de v ista económ ico, Param io considera que la derro ta de las revoluciones de 1848 abre paso a una onda larga de acum ulación que se prolonga hasta 1873. E s ta se carac teriza p o r una expansión m asiva del m ercado m undial com o efec to de la generación del p roceso de industria li- /,ación y de la ex tensión de la construcción de ferrocarriles a to d a E uropa. Así se produce un aum ento im portan te de la ta sa de ganancia , com o consecuencia de la pene trac ión de la m aquinaria, que significa un ab a ra ta ­m iento global del capital constan te.

Si tras las revoluciones de 1848 la respuesta de los gobernantes fue la represión de las organizaciones de la clase obrera, en los años sesenta se genera una llexibilización que beneficia la reorganización obrera. En ese m arco, sólo lenlamente y envuelta en contradicciones pudieron desarrollarse una concepción y una acción independiente del movimiento obrero (Abendroth, 1970).

A esto contribuyen las múltiples asociaciones generales obreras que se van erigiendo en toda Europa y la extensión de la socialdem ocracia como coadyuvante de la lucha política.

La form ación de los grandes partidos políticos de la clase obrera com ienza también en este siglo: Lasalle funda en A lem ania en 1863 la A sociación General de Trabajadores Alemanes. En 1869 se funda el Partido Socialdem ócrata, obra de Bcbel y Liebknecht. Esto luego da origen, en 1875, al Partido Socialdem ócrata formado m ediante la unión de los partidarios de M arx con los seguidores de Lasalle. En Francia, un grupo de seguidores de Proudhon presentó candidatos de la clase obrera a las elecciones legislativas de 1863.

La A sociación Internacional del Trabajo de 1864, cuyo dirigente más importante fue Karl M arx, logra convertirse en la representante de casi todas las organizaciones independientes del movimiento obrero en Europa e inducirlas a una amplia colaboración y a la discusión de sus objetivos y su estrategia.

(II) Las revueltas nacionales de Hungría y del norte de Italia fueron reprimidas ferozmente. Kn Lombardía se impuso la ley marcial; en Prusia el rey Federico Guillermo IV derogó la constitución liberal y promulgó una de tendencia autoritaria (Jo l l , 1989).

I ,a trad ic ió n del I is lad o d e derech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 65

Después de 1848, y a pesar del fracaso de la revolución de París, las revoluciones se extienden por Europa en procura de intervenciones estatales, logrando conquistas sociales que supondrán cam bios notables en la estructura del Estado liberal. A modo de ejemplo: en A ustria las m anifestaciones de 1869 obtienen el derecho de asociación; en Hungría sucede lo mismo en 1880. En Francia recién en 1894 se obtiene del Estado una am plia ley de seguridad social para los m ineros, y en 1898 una ley de protección contra accidentes. En Italia, de industrialización más tardía, recién en 1894 obtienen la concesión del renunciam iento de la represión m ilitar contra las huelgas. En Inglaterra, en 1847 se aprueba la reducción de horas de trabajo a diez.

D urante el decenio de 1880, las asociaciones obreras de casi todas las naciones europeas crecieron en núm eros de afiliados y en buena organización. A fines del siglo el sindicalismo estaba lo suficientem ente organizado como para hacer de las huelgas un arm a más eficaz que en ninguna o tra época anterior; por ello se cambian los m étodos de lucha, de las m anifestaciones a una acción organizada, que incluso tenía como fin colocar las fabricas bajo el control directo de los trabajadores.

En relación a la extensión del sufragio, objetivo liminar de las luchas, debem os decir que no era tan abso lu tam ente re sis tid a por los g randes gobernantes de la época. N apoleón III en Francia y Bism arck en A lem ania propugnan cam bios en este sentido.

Joll (1989) sostiene que para estos gobernantes la concesión del sufragio fue otra estrategia política; utilizarla como arm a para destruir a los liberales de las ciudades que se oponían a sus gobiernos. A sí a través del sufragio universal, en estos países predom inantem ente rurales y agrícolas -a pesar del crecim iento de la industria y el com ercio- siem pre cabía la esperanza de poder utilizar a un cam pesinado fundam entalm ente conservador para superar el número de votos de los reform adores pequeño-burgueses de las ciudades.

En consecuencia, en 1866 el sufragio universal fue la base para la constitución de la Confederación del Norte de A lem ania, y en 1870 para el Imperio A lem án, creado después de la victoria sobre Francia. En Inglaterra, tierra de las libertades políticas, es donde se obtiene la am pliación del núm ero de votantes m asculinos ya en 1867 y en 1884.

R esultado de esta última m edida fue que la Cám ara de los Com unes se elegiría sobre una amplia base de sufragio universal m asculino, aunque todavía se negaba el acceso a los colegios electorales a dos de cada cinco varones ingleses adultos, y tendría que llegar el siglo XX p ara que algunas naciones de Europa considerasen que el sufragio universal incluía a las m ujeres lo mismo que a los hom bres (Joll, 1989).

M. Sustituí Donelto - M. Teresa l’iñero

Más allá de las intenciones de los gobernantes en cuanto a la extensión de los derechos electorales, al reconocerlos como derechos deben incorporarlos en sus ofertas electorales, ya que com ienzan a constituir la base de legitim idad de los gobiernos. Pero lo que es m ás im portante es que su reconocim iento como derechos tiene una lógica inevitable potenciadora de otros derechos.

Desde el punto de vista económico, a partir de 1874 y hasta 1893 tiene lugar una onda larga de estancamiento relativo, que recibe el nombre de «gran depresión», disminuyendo la tasa de ganancia. Pero esto no implicó un hundimiento del nivel de vida de la clase obrera, como sí ocurrió con la crisis del año 1930, sino que por el contrario significó un crecimiento en calidad de vida. Paramio explica esta paradoja: en esa época el liberalismo competitivo estaba en su apogeo: de allí que frente a la caída de la tasa de ganancia los capitalistas reaccionan bajando los precios, y no los salarios, con el fin de ganar mayor espacio en el mercado. Además en ese momento las posibilidades de emigración, factor muy importante, evitan una excesiva com petición en el m ercado de trabajo, con lo que no hay una excesiva oferta que pueda abaratar su costo.

El cuarto de siglo que transcurrió hasta la Prim era G uerra M undial se caracterizó por un nuevo florecim iento industrial. Esta es otra onda larga de crecim iento, de 1894 a 1914, que significó años de prosperidad. En todos los países ya conquistados por la industrialización aum entó el producto social; los países no industrializados o escasam ente industrializados, como Italia, fueron incorporados al desarrollo capitalista, y la aparición de industrias nuevas (la química y la industria eléctrica) aparejó cam bios en la técnica de producción, con lo que creció asom brosam ente el número de obreros en el mundo.

La anterior crisis produjo el nacimiento de los monopolios y una incipiente interdependencia económ ica al com pletarse la com petencia intercapitalista con una forma de com petitividad entre los Estados capitalistas, generándose lo que Marx había predicho: el desarrollo hacia la concentración y centralización del capital. E sta época se caracteriza por una expansión acelerada del m ercado mundial en Asia, A frica y Oceanía. El hecho es que el capitalism o com petitivo liberal del período an terio r a 1890 tuvo que dejar lugar, de un m odo sorprendentem ente rápido, al m oderno capitalism o monopólico, en el cual el mercado libre sólo tenía una función secundaria.

Si Gran Bretaña estuvo a la cabeza de la industrialización en la prim era mitad del siglo, en la segunda m itad brillaría Alem ania, después de la unificación realizada por Bism arck en 1870, convirtiéndose en un polo im portantísim o, al cual le siguieron Estados Unidos y Japón. La industrialización en A lem ania y Japón se desarrolló en un marco distinto de la «clásica» revolución británica, lis im portante destacarlo, en tanto aparecen cam bios en la concepción del

I ,a trad ición del I is lad o de d e rech o co n s tilu c io n a l d em o crá tico 67

E stado y las funciones que éste d eb ía cum plir. En efecto , im plicó el direccionam iento del Estado desde un prim er m om ento, m ediante el empleo de una política m onetaria, fiscal y educativa claram ente planificada, acom pañada en el caso de A lem ania de m edidas antisocialistas, a fin de im pedir la hegem onía del Partido Socialista D em ócrata (Briggs, 1989).

A fines del siglo X IX se advertían indicios, por toda Europa, de que el Estado no podía ser sólo el «guardián» de la propiedad privada, sino que se esperaba de él que cuidara directam ente del b ienestar de los ciudadanos. Así se cita a B ism arck, en A lem ania, quien acom pañaría sus m edidas antisocialistas con un gran program a de seguridad social. La idea del Estado paternalista era más típica de una tradición alem ana que del resto de los países europeos. Fichte y H egel habían enseñado que el Estado era algo más que la sum a de sus ciudadanos. A dem ás, la legislación de Bism arck fue apoyada y com entada por estudios sociales, ciertos grupos de intelectuales y econom istas académ icos preocupados por establecer estudios científicos de las leyes de la econom ía como base p ara una legislación de reform as sociales.

En Inglaterra, donde las doctrinas liberales del laissez fa ire de la Escuela de M anchester habían sido consideradas en general como axiom áticas, también son puestas en duda en la década de 1880. La evolución de Joseph Cham berlain, famoso estadista, reorganizador del liberalism o británico, de la política de libre com ercio a la política proteccionista aduanera y colonial, era un símbolo exacto de las transform aciones estructurales de todo el mundo capitalista (Abendroth, 1970).

El Partido Liberal británico propone medidas im positivas, muy tímidamente a fines del siglo, discrim inadas para los de m ayor riqueza adquisitiva en favor de los m enos favorecidos. Cabe destacar que en Inglaterra el grupo de intelectuales que promueve las grandes refonnas es la Sociedad Fabiana, que a partir de 1884 (12> brega por, y de hecho realiza, estudios científicos sobre las necesidades sociales.

A pesar de las reform as laborales y de las intervenciones político- sociales de los gobiernos, existían zonas que aún no habían sido alcanzadas por ningún tipo de reform as; éstas eran las relacionadas con la propiedad privada, particularm ente la vivienda urbana. A fines del siglo XIX buena parte de la población industrial seguía viviendo todavía en condiciones infrahumanas.

(12) La Sociedad Fabiana tiene también un brazo político, que disiente del marxismo en numerosos puntos, pero que junto con éste constituyen la base ideológica del Partido Laborista.de Inglaterra.

(SH M. Sustinu B one tto - M. T e resa Bifloro

Si el último cuarto de siglo implicó un lento y gradual avance para la clase trnbnjadora, no hay duda de que la vida para las clases acom odadas de Europa eni físicamente más cóm oda que nunca y ofrecía posibilidades de elección. El contraste con la calidad de vida de los trabajadores era todavía muy grande a Unes del siglo; sólo los privilegiados podían aprovechar los frutos dom ésticos de In nueva industria y los grandes descubrim ientos.

Desde 1900 hasta la Prim era G uerra M undial se advierte el p roceso que m encionam os anteriorm ente, el cam bio del E stado liberal-dem ocrático al dem ocrático liberal. En uno de sus aspectos esto se verifica a través de las dem andas de extensión de sufragio universal y gobierno representativo, que tenían cada vez m ás éxito, y que en esta época ya dejan de ser revolucionarias, pasando a form ar parte de la ortodoxia política.

En Rusia, bastión más intransigente a los cam bios, la revolución de 1905 llevó al establecim iento, por prim era vez, de un Parlam ento nacional y un aparente constitucionalism o. D e igual m anera se asiste a una aceptación generalizada de las formas de gobierno parlam entarias en España e Italia.

Hn Francia se asiste a una verdadera predom inancia del Legislativo como órgano suprem o de decisión y rep resen tación ; éste fija su posic ión de preponderancia ante el E jecutivo cuando tras la caída de N apoleón III se opone a todo gobernante que quisiera arrogarse la facultad de im poner sus designios o disolver al Parlam ento como forma de control.

En Gran Bretaña, la discusión dem ocratizadora no se genera por la predom inancia del P arlam ento sobre el E jecu tivo (esta es una h is to ria perteneciente en este país al siglo X V III), sino que los cuestionam ientos son al interior de la propia Cámara. La Cám ara de los Lores se convirtió en un importante problem a político en los prim eros años del siglo XX, en tanto una cám ara com puesta por m iem bros de una aristocracia hereditaria parecía un desafío directo a los principios del liberalismo y a una constitución basada en el sufragio universal. Luego de m últiples choques entre las cám aras, en 1911 se dicta el Parliament Act, que limitó severam ente los poderes de los Lores, suprimiendo el veto absoluto que podían ejercer contra la legislación aprobada por los Comunes y recortando sus poderes para re trasarla (Joll, 1989).

Alemania, paradójicam ente, en tanto cuna del socialism o, en esta época queda rezagada en cuanto a la dem ocratización. Esto se verifica en leyes electorales restringidas, pero fundamentalmente en que la principal autoridad ejecutiva del Im perio, el canciller imperial (que era tam bién, en la práctica, el primer m inistro de Prusia) no era responsable ante el Parlam ento ni éste podía destituirle; sólo debía obediencia al emperador.

I ,íi trad ic ión del lis ia d o de d erech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 6 9

Italia es otro caso de restricción dem ocrática, donde parecía patente la debilidad del sistem a liberal, y las críticas a éste recibieron una expresión, tanto en la teoría como en la práctica. El Parlam ento era atacado constantem ente, las luchas políticas internas m inaban su poder y la presión de los grupos de interés era considerablem ente destructiva de la discusión en el Parlam ento. El sufragio era sumamente restrictivo; aun en 1912 se exigía ser propietario y saber leer y escribir para poder votar (B).

En resum en, bajo la presión de los m ovim ientos sociales y de los partidos políticos de izquierda ya organizados contra las condiciones sociales de la era industrial, los liberales se vieron obligados a cam biar el concepto ortodoxo que tenían del papel del Estado y aceptar la intervención de los gobiernos en la vida social y económ ica, en una m edida en que cincuenta años atrás habría resultado inimaginable. Así lo resum e Joll: «Ahora todos somos socialistas, comentaba festivamente un estadista liberal inglés hacia fines del siglo ; y, era cierto que el Estado del laissez faire, ideado p o r los economistas liberales y teóricos políticos más extremados, o más simplistas, se desvaneció tan prestamente como había sido creado» (Joll, 1989: 123).

El E stado liberal m uestra sus propias contradicciones, ya que su extensión como organización de la vida social aparejó m últiples conflictos sociales que no fueron sino interpelaciones a la construcción de relaciones sociales, juríd icas y económ icas más igualitarias. Los postulados liberales son puestos en duda por otras ideologías que plantearon otra forma de entender al hom bre y su interrelación con el Estado.

E l o rd e n su p u e s ta m e n te a u to r re g u la d o r d e l m o d e lo l ib e ra l es d e sm itif ic a d o ; a él se o p o n e una so c ied ad c ru zad a p o r las g ran d es desigualdades, en la que existen grupos que ni siquiera pueden partic ipar del m ercado. E l equilibrio que de él surgiría tam poco es v isualizado, en tanto supone siem pre profundas d iferencias. Las críticas a este m odelo de E stado deben buscarse en las perspectivas ideológicas contrarias a él, y en la concreción del m odelo superador al liberal, que fue el m odelo de E stado del bienestar que verem os a continuación.

(13) Según Joll (1989), el éxito tras la Primera Guerra Mundial del movimiento fascista en Italia (la primera aparición en Italia de un sistema político que impugnaba los principios de la democracia liberal) tuvo sus raíces en las experiencias de Italia a finales del siglo XIX y principios del XX.

70 M. S u san a B o n e llo - M. T e resa In fiero

2. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

2.1. Introducción

El modelo de Estado que surge luego de la crisis del Estado de derecho liberal lia sido designado con distintos nom bres; tal vez el más extendido sea «lisiado de bienestar» ( Welfare State), pero tam bién ha sido denom inado listudo social de derecho, Estado benefactor, Estado dem ocrático neocapitalista o incluso Estado socialdem ócrata.

G arcía Pelayo (1980) sostiene que la denom inación y el concepto de listado social de derecho es el m ás incluyente de todos los aspectos centrales ilc esta forma estatal, ya que com prende no sólo la dim ensión de la acción del listado orientado a finalidades sociales de bienestar, sino tam bién en general todas las cuestiones específicas de este sistema estatal.

lil Estado de bienestar es una forma histórica de la organización estatal que produce cam bios estructu rales en d iversos ám bitos con respecto al modelo liberal decim onónico, que desencadena procesos de diferenciación de las funciones estatales que afectan los fundam entos legitim atorios del Estado.

Es un modelo propio de las economías capitalistas de m ercado y se vincula a regím enes políticos basados en dem ocracias pluralistas.

Esto ha condicionado y estructurado las funciones del Estado de b ienestar, ya que:

1. Por una parte ha debido ocuparse de garan tizar la acum ulación capitalista m ediante la intervención sobre la dem anda, con la intención de mantener la paz social.

2. Por otra parte otorgó una nueva dimensión a la dem ocracia a partir de la concreción de un conjunto de derechos sociales articulados a un sistem a de protección legal, plasm ado en el Estado social de derecho. Así, la búsqueda de garantía a la igualdad de oportunidades para la efectivización de esos derechos y la preocupación por la redistribución de la renta a partir de acciones estatales implicaron una nueva dimensión social de la dem ocracia. La coexistencia de estas funciones plantea dificultades que serán analizadas por autores como OITe (1992) en sus explicaciones sobre la crisis del Estado de bienestar.

Las acciones del Estado de b ienestar se concentraron en ciertas políticas públicas. Así la salud, la educación, las políticas de vivienda y sobre todo la seguridad social (em pleos, pensiones, protección familiar, etcétera) han sido históricamente cuestiones sobre las que ha actuado este m odelo estatal, a través de las cuales el Estado de b ienestar se ha m aterializado.

I .a trad ición del lis ta d o de derech o co n stitu c io n a l d em o crá tico 71

Vinculado a esto último, lina de las características comunes a todos los listados de bienestar es el aum ento progresivo y acum ulativo de los presupuestos estatales y el nivel del gasto público sobre todo el gasto social.

2.2. Delimitación histórica. Antecedentes y origen

Siguiendo a Cotarelo (1990) se puede decir que esta realidad compleja, que surgió en el contexto de ciertas estructuras políticas, económicas y sociales, comienza a gestarse a fines del siglo XIX y comienzos del XX, se va consolidando en la década de 1920-1930 y definitivamente se expande después de la Segunda G uerra M undial; p resen ta num erosos problem as de concep tualizac ión y determinación por su complicada e incluso contradictoria construcción doctrinaria.

Debe considerarse el Estado de bienestar como producto de una evolución social, política y económica que se fue gestando en todo ese período. Estos cambios constituyen lo que suele denominarse como el núcleo histórico del Estado de bienestar (Sánchez, 1999) y que según Pierson (1992) se construye como resultado de la interacción entre revolución industrial y revolución política

Sánchez, coincidiendo con Heclo (1981) plantea la siguiente periodización de la construcción del Estado de bienestar, la cual debe entenderse en el marco de las transformaciones interrelacionadas de la economía, la política y la sociedad.

1. La fa se de experimentación: abarca desde 1870 a 1925. El aspecto central de esta fase se articula a la interrelación entre seguridad social y dem ocracia.

U na de las cuestiones m ás im portantes en los antecedentes del Estado social es la paulatina sustitución del concepto de seguridad liberal burgués por el de seguridad socioeconóm ica que se fue dando por un cam bio en la actuación estatal.

Según el prim ero, la seguridad individual se correspondía sólo con la protección de la vida y la propiedad, siendo las necesidades sociales un asunto de cobertura individual o con el auxilio de la caridad. Según el segundo, para su cobertura se requieren acciones positivas de las instituciones públicas para proveer a la atención de problem as socioeconóm icos.

El reconocim iento de esta provisión como «derechos» se va produciendo de m odo paralelo al proceso de expansión y consolidación de la dem ocracia política.

Así es interesante destacar la coincidencia entre el reconocim iento del sufragio universal (m asculino y luego fem enino) y las prim eras leyes de

72 M. S u san a H onotto - M. T e resa P iñ ero

protección sociales. Se puede m encionar en esta prim era fase como ejemplo histórico la experiencia de Bism arck en Prusia a fines del siglo XIX y con una mayor consideración reform ista para solucionar los efectos negativos del cupitalismo la experiencia de la R epública de W eim ar (1919-1933) con la sanción de una Constitución que positivizó los derechos sociales, y con el intento 110 siem pre logrado de su efectivización.

2. La fa se de consolidación: se inicia a partir de los años 30, donde el aspecto más destacado será una reestructuración de las relaciones Estado- econom ía que abrirá legítimamente la acción interventora del Estado.

En la década del 20, y con m ayor urgencia luego de la crisis del 30, se advierte una redefínición del papel del Estado, a partir de un increm ento de su intervención. Por una parte, la aparición del desem pleo masivo obligó a realizar disertos nuevos de políticas para hacer frente a ese problem a. Por otra parte, en respuesta a las dem andas de so lución de la p rob lem ática situación socioeconóm ica em pezaron a destinarse fondos públicos para la creación de servicios sociales, lo cual m arca una intervención del Estado orientada a organizar la sociedad. Esto produce im portantes cam bios en las estructuras organizativas del Estado, am pliando la capacidad de gasto de los m inisterios y produciendo un aumento de personal administrativo.

En este período pueden m encionarse el New Deal norteam ericano y sobre todo, por su vigencia y consolidación como nueva visión de las relaciones listado/sociedad, el llamado «com prom iso histórico» sueco.

3. La fa se de expansión: se sitúa a partir del final de la Segunda Guerra M undial, y tiene su apogeo en las décadas que van de 1950 a 1970.

Luego de la Segunda G uerra M undial, atendiendo a las experiencias anteriores y a los cambios producidos en el m arco de expansión del m odelo soviético, los problem as sociales y el ascenso de los partidos de izquierda, se afianzó el establecim iento del E stado de bienestar.

Así, el fenóm eno más im portante después de la Segunda G uerra M undial fue la sensación generalizada de que la intervención estatal se había convertido en imprescindible para lograr dos grandes objetivos.

a) El crecim iento económ ico dentro de las reglas de juego del capitalism o.b) La producción pública del bienestar necesario, con la doble finalidad de

garantizar la paz social y asegurar una democracia sostenida (Sánchez, 1999).En síntesis, se puede sostener atendiendo sólo a los hitos más im portantes

que, históricam ente, la confluencia com binada del sufragio universal, la Prim era Chierra M undial, la crisis económ ica de 1929 y la presión creciente del

I .a trad ic ió n del lis ta d o de derech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 73

movimiento obrero provocan el colapso del Estado burgués liberal. Esto puede com prenderse, ya que la acum ulación de estos cuatro factores debía tornar necesariam ente inviable la estructura juríd ico-política de ese Estado liberal, basada en el sufragio de las clases poseedoras y con com petencias restringidas.

Así como los liberales habían señalado reiteradam ente, la im plem entación del sufragio universal im plicaba el peligro de que acabaran determ inando la constitución política del Estado las clases desposeídas. En la realidad, su efectivización paulatina erosionó las bases del m odelo liberal, que sólo podía funcionar coherentem ente en el m arco de una dem ocracia restringida.

Es de destacar que,, como ya dijimos, en el período com prendido entre las dos guerras mundiales se produce tam bién la crisis económ ica de 1930, sus problem áticos efectos y un extensísimo paro obrero, con la consiguiente profundización de las luchas sociales y sus efec tos en las instituciones políticas. A sim ism o se inició en este período la instalación de los totalitarism os (fascism o-nazism o), el hundimiento de la idea m ism a del Estado de derecho y la consiguiente catástrofe de la G uerra Mundial.

Todo ello obligó a reconstruir el Estado sobre nuevas bases, habida cuenta que el abstencionism o intervencionista del Estado liberal había dado resultados nefastos. Se altera así el principio mismo de legitim idad del anterior m odelo. L a legitim idad propia del Estado liberal descansaba sobre el hecho de que el E stado garantizara exclusivam ente los derechos individuales y asegurara la justicia, la protección exterior e interior y las obras públicas indispensables. Otras atribuciones que se im putara al Estado constituían un abuso de poder y una innecesaria y cara injerencia en el ámbito de la sociedad civil.

Sin em bargo, este Estado gendarm e había resultado un Estado fuerte en lo m ilitar, articu lado a su expansión económ ica, lo que en el contexto internacional de su tiem po provocó num erosas situaciones de guerra por razones expansionistas. Así erosionó su legitim idad po r su desem peño externo, al no poder mantener la paz.

T am bién com ienza a su frir fu ertes cuestionam ien tos re sp ec to del desem peño y funciones internas del Estado. Se advierte que el desastre económico y social se ha producido por la ausencia de intervención del E stado, el cual ya no se legitima por una posición abstencionista en el libre juego socioeconómico. Por el contrario, com ienza a percibirse que sólo a través de una intervención que garantice el bienestar social fundam enta su legitimidad.

En definitiva, comienza a generalizarse la convicción de que aquel Estado no intervencionista era el culpable de los males que se producían en la sociedad.

Por ello, sostiene Cotarelo (1990), el Estado, a partir de la Segunda Guerra M undial, tendrá que reflejar en su organización juríd ico-política las

74 M . S u sana B o n e u o - M. T e re sa P iñero

transform aciones experim entadas por la form ación histórica de lo que es parte. O sea, tendrá que articular un orden social y económ ico que no es igual al anterior y una estructura juríd ico-política diferenciada y d istinta de la escueta estructura del Estado de derecho liberal.

Así surge un m odelo estatal que m antuvo una exitosa vigencia casi du ran te 30 años, gestando un p eríodo de c rec im ien to económ ico sin procedentes, asegurando el nivel de vida, el empleo y los servicios sociales básicos. Tam bién incentivó el m ercado y la producción, fomentó la paz y la estabilidad social, así como tam bién impulsó notablem ente el consenso o acuerdo entre las distintas fuerzas sociales (Picó, 1989).

2.3. Supuestos político-ideológicos

Para algunos autores (Cotarelo, 1990) el origen de la idea del Estado social de derecho puede rem ontarse a la revolución de 1848, en la cual se p resen ta un enfrentam iento entre el socialism o rad ica l y un socialism o dem ocrático o reform ista. Así, se pueden m encionar las propuestas doctrinarias de Louis B lanc, que conjugaban el Estado, el derecho y una vía pacífica para obtener la em ancipación de la clase trabajadora, y que fueron objeto de la crítica e incluso de la ironía de M arx.

E sta misma concepción de un socialismo que cuenta con el Estado, para lograr sus objetivos y no plantea su destrucción, estaba presente en ciertas tendencias del pensam iento socialdem ocrático alem án iniciadas por Lasálle, las cuales fueron tam bién objeto del sarcasmo de Marx.

Con mayor precisión, se puede decir que la formulación de la concepción del «Estado social de derecho» corresponde a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemócrata unía la condición de ser uno de los más destacados estadistas de teoría política y del Estado entre los años veinte y treinta (García Pelayo, 1980).

H eller admite ya en esa época que el E stado de derecho y la posibilidad misma de un sistema dem ocrático se encontraban en crisis, ya que la hegem onía de los intereses de los estratos dominantes los habían convertido en sistem as que no significaban nada y eran incapaces de oponerse a los dos frentes en que se desplegaba la irracionalidad. Por una parte, la irracionalidad del sistem a capitalista y sus consecuencias, no sólo económ icas, sino tam bién sociales y políticas negativas, las cuales el Estado formal de derecho encubría. Y por otra parte, el peligro de la instauración de la irracionalidad fascista.

Para este autor, la solución no residía en el abandono del Estado de derecho, sino en otorgarle a éste un contenido económico y social, realizando dentro de su

1 -a trad ic ió n del E sta d o de derech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 75

marco un nuevo orden laboral y de distribución de bienes. En síntesis, sostenía una alternativa válida y superadora de la anarquía económica y a la inequidad e injusticia del Estado liberal y de la dictadura fascista (Heller, 1991).

E stos antecedentes y otros similares que no podem os agotar en toda su extensión en esta breve introducción, así como procesos históricos en los cuales se va constituyendo este m odelo estatal, perm iten sostener que en su surgim iento tuvieron m ucha influencia los postulados sociales, políticos y económ icos de los program as socialdem ócratas y laboristas. Esto es así aun en los casos en que este m odelo se consolidó por otros partidos, como ocurrió en la ex R epública Federal A lem ana y en Italia (C otarelo, 1990).

Sin em bargo, debe adm itirse que tam bién influyeron en su construcción postulados provenientes del reform ism o social cristiano y de algunas elites conservadoras ilustradas y reform istas.

Así, el núcleo teórico doctrinario del Estado social de derecho se apoya más en propuestas programáticas que en «grandes obras», a diferencia del Estado de derecho liberal, cuyo análisis remite a relevantes textos de importantes autores.

Aunque el desarrollo de este m odelo estatal p resenta ciertas diferencias según los contextos nacionales, se puede sostener que sus ejes doctrinarios com unes descansan sobre la propuesta del Report Beveridge (1942) (14) y la política económ ica keynesiana.

Am bos habían surgido com o respuestas sociales y económ icas a la depresión y la crisis. El primero trataba de enfrentar las circunstancias de la guerra y suavizar las desigualdades sociales a través de una doble redistribución de la renta que actuase sobre la seguridad social y otras subvenciones estatales. Así la distribución indirecta de la renta com pletaba la economía de m ercado, subsanados los desequilibrios del laissez faire, y ayudaba a la paz social.

Por su parte , la teoría keynesiana intentaba paliar los efectos de la depresión actuando sobre la dem anda a través del Estado, tratando de asegurar un alto nivel de actividad económ ica y pleno empleo.

E sta política socioeconóm ica, con diferentes m atices, fue llevada a cabo en la m ayor parte de los países europeos, tanto por los partidos políticos

(14) A mediados de 1940 el político liberal británico William Beveridge propone al Parlamento una reorganización de la seguridad social con intervención del Estado, en cuyo marco opone el concepto de Welfare State (por oposición al War State de la Alemania nazi, con reformas sociales pero con miras a una reconstrucción praparatoria para la guerra), como aquel tipo de Estado que se hace cargo de la seguridad social de los ciudadanos a ñn de sentar las bases materiales para el ejercicio pleno de la democracia.

76 M. S u san a D onelto - M . T e re sa P iflero

reform istas socialdem ócratas como por los laboristas y socialcristianos, siendo sus más conspicuos difusores los gobiernos socialdem ócratas.

El modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la época, al concluir la Segunda Guerra Mundial, por las condiciones favorables existentes.

Así, la dem ocracia cristiana italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una serie de nacionalizaciones y a fomentar la creación de un sector público de la econom ía que heredaba el aparato de em presas públicas del fascism o.

En Alemania, es notable la coincidencia de expresiones y objetivos que se da entre la dem ocracia cristiana y la socialdem ocracia. El program a de Ahlen de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene nada que envidiarle al SPD, que proponía «una estructura nueva de la econom ía industrial alemana, dado que hablan pasado los tiem pos del dominio ilim itado del capital».

Hasta el gobierno provisional del general De Gaulle optó por una política de nacionalización tem prana que com enzó con el decreto del 13 /12/1944, nacionalizando las compañías hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando ese mismo año con sucesivas nacionalizaciones. Estas últimas tuvieron, en muchos casos, función punitiva, pero en general se trataba de la convicción incuestionada de que determinados servicios deben estar en manos del Estado, para garantizar su prestación a bajos precios, ya que eran un derecho de la ciudadanía. Como sostiene Offe (1992), se trata de una forma política que incorpora principios mediadores que permitieron la compatibilidad ininterrumpida, mientras duró, entre el capitalismo y la democracia, lo cual había resultado inconcebible tanto para el liberalismo como para el marxismo clásico.

Esta construcción estatal fue postulada y fundada en una nueva fórmula legitim adora que com binaba el mantenimiento de las libertades form ales con una orientación al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la concebirá como la síntesis de dos principios hasta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad.

El Estado social de derecho no niega los valores básicos del Estado liberal (libertad, propiedad privada, seguridad juríd ica), sino que pretende hacerlos más efectivos, dándoles una base y un contenido material.

Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento y garantías form ales no son acom pañadas de condiciones existenciales que lo hagan posible. La seguridad física debe com pletarse con la seguridad m aterial frente a la necesidad económ ica perm anente o contingente, a través de instituciones que aseguren el salario, la seguridad del empleo, la protección de la salud, etcétera.

Según G arcía Pelayo (1980), en el Estado social, la participación en la formación de la voluntad política debe ser perfeccionada con una participación

I ,a trad ic ió n del l is ta d o de d e rech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 77

en el producto nacional a través de un sistema de prestaciones sociales, y con una participación en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las em presas a través de m étodos como la cogestión o la autogestión.

M ientras el Estado liberal asigna los derechos sin m ención de contenido, el Estado social distribuye bienes jurídicos de contenido m aterial. Se produce el paso de la ciudadanía política a la ciudadanía social.

Si p a ra el E stado libera l y la dem ocracia bu rguesa la expansión de la acción E sta ta l constituyó un pelig ro , por el con trario , en el nuevo m odelo lo que asegu ra la v igencia de los va lo res socia les es la acc ión del E stado .

Se establece como una obligación de Estado llevar a cabo las acciones que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo. La satisfacción de las condiciones básicas de existencia y la esperanza de una m ejo ra constan te de ta les condiciones constituyen el fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.

Según Picó (1990) en el E stado de bienestar el poder político se em plea para m odificar con medios legislativos y adm inistrativos el juego de las fuerzas del m ercado en tres aspectos: a. Garantizando a los individuos y a las fam ilias una renta mínima, b. Reduciendo la inseguridad social, instrum entando los medios para que cada ciudadano pueda hacer frente a difíciles coyunturas (enferm edad, vejez, paro , e tcétera), c. G arantizando a todos las m ejores prestaciones posibles en relación a un conjunto de servicios.

Así las condiciones sociales y económ icas creadas por las políticas de Estado tuvieron como efecto la dism inución de intensidad de la lucha de clases y de la energía revolucionaria de los partidos obreros.

Las prestaciones m ínim as garantizadas, aunque se sumaron paulatinam ente muchas m ás, fueron sintetizadas por García Pelayo (1980) en las siguientes:1. F ijación de un salario vital m ínimo con independencia de la ocupación y

con actualizaciones periódicas.2. El com prom iso de un puesto de trabajo para todo ciudadano, para lo cual

se desarrollaron políticas de pleno empleo.3. L a atención de los que están incapacitados para el trabajo tem poral o

perm anente.4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la población, sobre todo de

obreros y em pleados, efectivizadas por:a. U na ju s ta distribución de ingresos.b. C reciente acceso a los bienes culturales.c. Expansión y perfeccionam iento de los servicios sociales.

P ara el cumplimiento de estos objetivos socioeconóm icos, el entram ado estatal se com plejiza no sólo en cuanto a un conjunto de instituciones que

76 M . S u sa n a B onotto - M. T e resa P iflero

reform istas socialdem ócratas como por los laboristas y socialcristianos, siendo sus más conspicuos difusores los gobiernos socialdem ócratas.

H1 modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la época, al concluir la Segunda Guerra Mundial, por las condiciones favorables existentes.

Así, la dem ocracia cristiana italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una serie de nacionalizaciones y a fomentar la creación de un sector público de la econom ía que heredaba el aparato de em presas públicas del fascismo.

En Alemania, es notable la coincidencia de expresiones y objetivos que se dn entre la dem ocracia cristiana y la socialdem ocracia. El program a de Ahlen de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene nada que envidiarle al SPD, que proponía «una estructura nueva de la econom ía industria l alemana, dado que habían pasado los tiem pos del dominio ilim itado del capital».

Hasta el gobierno provisional del general De Gaulle optó por una política de nacionalización tem prana que com enzó con el decre to del 13 /12/1944, nacionalizando las compañías hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando ese mismo año con sucesivas nacionalizaciones. Estas últimas tuvieron, en muchos casos, función punitiva, pero en general se trataba de la convicción incuestionada de que determinados servicios deben estar en manos del Estado, para garantizar su prestación a bajos precios, ya que eran un derecho de la ciudadanía. Como sostiene OíFe (1992), se trata de una forma política que incorpora principios mediadores que permitieron la compatibilidad ininterrumpida, mientras duró, entre el capitalismo y la democracia, lo cual había resultado inconcebible tanto para el liberalismo como para el marxismo clásico.

Esta construcción estatal fue postulada y fundada en una nueva fórmula legitim adora que com binaba el mantenimiento de las libertades form ales con una orientación al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la concebirá como la síntesis de dos principios hasta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad.

El Estado social de derecho no niega los valores básicos del Estado liberal (libertad, propiedad privada, seguridad juríd ica), sino que pretende hacerlos más efectivos, dándoles una base y un contenido material.

Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento y garantías form ales no son acom pañadas de condiciones existenciales que lo hagan posible. La seguridad física debe com pletarse con la seguridad m aterial frente a la necesidad económ ica perm anente o contingente, a través de instituciones que aseguren el salario, la seguridad del empleo, la protección de la salud, etcétera.

Según G arcía Pelayo (1980), en el Estado social, la participación en la form ación de la voluntad política debe ser perfeccionada con una participación

L a trad ic ió n del l is ta d o d e d erech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 7 7

en el producto nacional a través de un sistem a de prestaciones sociales, y con una participación en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las em presas a través de m étodos como la cogestión o la autogestión.

M ientras el Estado liberal asigna los derechos sin m ención de contenido, el Estado social distribuye bienes juríd icos de contenido m aterial. Se produce el paso de la ciudadanía política a la ciudadanía social.

Si p a ra el E stado liberal y la dem ocracia burguesa la expansión de la acción E sta ta l constituyó un p e lig ro , por el con trario , en el nuevo m odelo lo que asegu ra la v igencia de los va lo res sociales es la acc ión del E stado .

Se establece como una obligación de E stado llevar a cabo las acciones que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí m ismo. La satisfacción de las condiciones básicas de existencia y la esperanza de una m ejora constan te de ta les condiciones constituyen el fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.

Según Picó (1990) en el E stado de bienestar el poder político se em plea para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el juego de las fuerzas del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las familias una ren ta mínima, b. Reduciendo la inseguridad social, instrum entando los medios para que cada ciudadano pueda hacer frente a difíciles coyunturas (enferm edad, vejez, paro , etcétera), c. G arantizando a todos las m ejores prestaciones posibles en relación a un conjunto de servicios.

Así las condiciones sociales y económ icas creadas por las políticas de Estado tuvieron como efecto la disminución de intensidad de la lucha de clases y de la energía revolucionaria de los partidos obreros.

Las prestaciones m ínim as garantizadas, aunque se sumaron paulatinamente m uchas m ás, fueron sintetizadas por García Pelayo (1980) en las siguientes:1. F ijación de un salario vital mínimo con independencia de la ocupación y

con actualizaciones periódicas.2. El com prom iso de un puesto de trabajo para todo ciudadano, para lo cual

se desarrollaron políticas de pleno empleo.3. La atención de los que están incapacitados para el trabajo tem poral o

perm anente.4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la población, sobre todo de

obreros y em pleados, efectivizadas por:a. U na ju s ta distribución de ingresos.b. C reciente acceso a los bienes culturales.c. Expansión y perfeccionam iento de los servicios sociales.

Para el cumplimiento de estos objetivos socioeconóm icos, el entram ado estatal se com plejiza no sólo en cuanto a un conjunto de instituciones que

7H M. Susana Bonelto - M. Teresa Piflero

regulan el ámbito público y privado, sino tam bién por la construcción de una com pleja zona interm edia público-privada.

En definitiva, el núcleo valorativo axiológico sobre el que se articula la dimensión social del Estado de bienestar viene dado por dos valores básicos: la seguridad y la igualdad socio-económ ica, a las que se agregan valores tales como la eficacia en cuanto capacidad de encontrar soluciones a los problem as más im portantes, la eficiencia o sea la capacidad para implementar las m edidas más adecuadas a los objetivos deseados y la estabilidad en cuanto prevención de disfunciones que pudieran desestabilizar un sistem a que a través de la integración social, política, etcétera, perseguía el equilibrio y la perm anencia sin conflictos. Y en esto incidirán especialm ente los criterios de racionalidad científica y tecnocrática como avales legitim adores de las decisiones políticas, lanto desde ópticas de gobierno como desde la oposición. La irrupción legitim adora a gran escala de la ciencia y de la técnica constituyen los rasgos más relevantes de la etapa expansiva del Estado de bienestar.

El modelo de Estado social de derecho constituye entonces una com pleja estructura de formas y funciones que tratarem os de analizar desagregando sus distintos aspectos.

2.4. Supuestos económicos

Finalm ente consideram os que es n ecesario abordar, no el análisis económico de la teoría de Keynes, tem a específico de economía política, sino los efectos que esta propuesta asumida como el modelo económico del Estado social tuvo en relación con el resto de los niveles de este m odelo estatal. Lo que pretendía la teoría keynesiana era paliar los efectos de la depresión actuando sobre la demanda a través del Estado. En este marco la expansión de los program as de bienestar im plem entados desde el gobierno se justificaba, no sólo con el fin de cubrir las necesidades básicas de la población, sino tam bién como políticas para reavivar el consumo.

Según Cotarelo, (1990) el Estado social posee un poderío económico sin precedentes en la historia de las formas políticas y la integración de la economía política (reformulada) en las funciones del Estado causó una de las más «extrañas traiciones» imaginables a los fundamentos de la teoría económica clásica.

Sin embargo era casi inevitable esta reformulación, ya que la propuesta de Keynes surge en un contexto histórico en el que determinadas m edidas de política económica, que luego serán habituales en el Estado de bienestar, empiezan a aplicarse, por la fuerza pura de los hechos y la necesidad de dar respuesta a

I /d tradición del I istado de derecho constitucional democrático 79

situaciones y comportamientos imprevistos de los actores económicos. D e allí su semejanza con otras propuestas generadas en el mismo contexto histórico tales como el Nuevo Pacto sueco y el New Deal de Roosevelt.

Por otra parte, si analizam os la relación entre el Estado social y el modelo económ ico keynesiano, podem os advertir que los program as políticos se adelantaron a las realidades económ icas. Los prim eros ya existían en las propuestas socialdem ócratas de fines del siglo pasado y las segundas se generaron luego de la crisis del ’30. Sin em bargo debe reconocerse que m ientras la propuesta keynesiana no se elaboró, no se había logrado una articulación económ ica y po lítica práctica al Estado social. Keynes había dado a los políticos el equivalente económ ico de la piedra filosofal, «la habilidad de convertir depresiones. en prosperidad y crear de esta form a abundancia general y permanente por prim era vez en la historia».

E n este m arco el análisis del keynesianism o resu lta tan im prescindible para la com prensión del E stado social como cualquiera de las explicaciones teóricas en lo político y social.

Se puede afirmar que la aceptación generalizada de la teo ría económ ica keynesiana arranca de factores objetivos, m ensurables. En líneas generales podríam os sostener que las m edidas por ella propuestas perm itieron hacer olvidar la naturaleza y origen de la crisis del capitalism o.

E sto es así ya que , en p rim e r lugar, la c o in c id e n c ia e n tre lasrecom endaciones keynesianas y el nuevo auge que tom ó el E stado a partir de la Segunda G uerra M undial, dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diferentes:a) E l de la gestión pública de la economía;b) el de la redistribución de la renta a través de un p lan general y com plejo de

transferencias del capital (Cotarelo, 1990).E sta expansión explica el crecim iento constante del gasto público en las

sociedades industriales avanzadas desde 1960, hasta alcanzar el 38,8% del PBI en 1973 para los países de la O .C .D .E. y el 50,7 % del P.B.I. en 1982 en los m ismos países.

L a intervención estatal generó un poderoso sector público de la econom ía que em pieza con el auge de las nacionalizaciones de posguerra, pasado el cual la política estatal prosiguió en ese rum bo, justificando el intervencionism o por dos razones:a) L a necesidad de luchar contra el monopolio;b) la dem anda de que las em presas públicas com pitan con las privadas en la

prestación de algunos servicios básicos para abaratar los precios, por razones de política social (C otarelo, 1990).

KO M. S u san a B one tto - M . T e re sa Piflero

El Estado pasa así a controlar varios sectores de la econom ía y a generar una inm ensa población activa en situación de empleo público. Se llega así a cifras que alcanzan en 1982 el 31,8 % de la población en Suecia, con una inedia del 18,4 % en los países de la O .C.D .E. en ese mismo año.

A parece como una necesidad la tendencia a la planificación económ ica estatal, la cual plantea num erosos problem as, ya que ha de realizarse m ediante ley y con control parlam entario, y además tener el carácter de indicativa y no imperativa para diferenciarse de la soviética.

La asociac ión de este m odelo económ ico y el E stado de b ienestar im plica que este últim o, a través de su ac tiv idad , genera em pleo y regu la de m odo juríd icam ente v incu lan te una ex tensa gam a de re lac iones laborales. Por ello el in tervencionism o esta ta l se hace sen tir en la determ inación legal de las condiciones de con tra tac ión laboral y en la regulación del régim en salaria l m ínim o. E sto fue posib le por cuanto el m odelo keynesiano , a d iferencia del capitalism o clásico , tuvo com o p ropuesta que p a ra acrecer la p ro d u cc ió n no e ra n e c e sa r io d ism in u ir e l consum o de la s m asas trab a jad o ras , sino po r el contrario , ac recerlo , pues la p rod u cc ió n está determ inada por la dem anda efectiva, y ésta a su vez por la cuan tía de las personas em pleadas, p o r el nivel de los salarios y por la expansión de las p restac iones sociales (G arc ía Pelayo , 1980).

Así las propuestas de eliminación, o en su caso reducción del paro, constituyen un punto de coincidencia entre los objetivos del keynesianismo y del Estado social, en cuanto el aumento del desempleo incrementa los costos de las políticas sociales estatales, al tiempo que contribuye a la recesión de la demanda.

En la orientación del keynesianism o se advierte la voluntad de evitar una crisis como la del período de entreguerras derivada de una dem anda insuficiente (crisis de sub-consumo). E sta orientación conllevaría un creciente proceso de politización de la econom ía, en que el Estado aparecería a veces como una parte más del sistema respecto a los intereses particulares de los diversos actores (Requejo Coll, 1994).

A esto se agrega la generalización del fordism o, como organización productiva del trabajo en cadena, que abarata el precio del producto y requiere mucha m ano de obra. E ste fenómeno se conecta con la consolidación de grandes sindicatos con capacidad negociadora, lo que posibilita la integración de los sectores asalariados en el sistem a económ ico de la dem ocracia liberal.

Por o tra parte, lo que caracteriza al Estado social, como otorgante de diversas prestaciones, es el complejo sistem a de seguridad social y subsidios de desem pleo que alcanzaron proporciones crecientes del P.I.B ., que pasa del 19% en 1954 al 34,9% en 1980 en los países de la O .C.D.E..

I .a trad ic ió n del E stad o de d erech o c o n s titu c io n a l dem o crá tico 81

Prácticam ente todas las prestaciones sociales del E stado de bienestar, así com o m uchas otras de sus activ idades descansan sobre la existencia garantizada del excedente social, cuya adm inistración proporciona los fondos necesarios para que el Estado atienda sus compromisos.

F in a lm e n te , la re fo rm u la c ió n k e y n e s ia n a se c a ra c te r iz ó p o r el crecim iento constan te de la p roducción (v incu lada al aum ento perm anente d e l c o n su m o ) . A u n q u e es c ie r to q u e no se p u e d e id e n t i f ic a r ind iscrim inadam ente el aum ento de p roducción con el aum ento au tom ático y genera lizado del b ienesta r social.

Tam bién debe destacarse que el crecim iento del m odelo analizado, si bien no tuvo los trem endos costos sociales y políticos de la explotación de los trabajadores del anterior m odelo, tam bién tuvo aspectos negativos tales como la discrim inación étnica, fenóm enos de protesta aném ica y el deterioro constante del m edio ambiente.

2.5. Estructura del Estado social de derecho

2 . 5 . a . La reform ulación de la interacción Estaáo-soáeáaá

U na de las características de orden político liberal era no sólo la distinción, sino la oposición entre Estado y sociedad, a los que, según G arcía Pelayo (1980), se concebía como dos sistem as con un alto grado de autonom ía, lo que producía una inhibición del Estado frente a los problem as económ icos y sociales, salvo aquellas m edidas indispensables, regulaciones autónom as y mínimas relaciones entre sí (G arcía Pelayo, 1980).

Pero, según lo explicado inicialmente, el Estado social se construye a partir de la experiencia de que estos supuestos «m ecanism os auto-reguladores» condujeron a la irracionalidad, a constantes crisis, y sólo el Estado podía neutralizar los efectos negativos de un desarrollo económico y social no controlado.

Surge así la concepción de E stado com o regulador decisivo de la sociedad, asum iendo la com petencia y la responsabilidad de la estructuración del orden social. Estado y sociedad ya no con dos sistem as autónom os, sino fuertem ente interrelacionados.

A sí, la po lítica es ta ta l lleva a cabo d irec ta o in d irec tam en te una acción estruc tu rado ra de la sociedad , ta l com o la apertu ra al d isfru te de b ienes m ateria les e inm ateria les m ediante el aum ento de serv icios sociales, sobre todo en sa lud y educac ión , creando nuevas fu en tes de trab a jo ,

H2 M. S u san a B o n e tto - M . T e re sa P iñero

reduciendo la in tensidad de la lucha de clases, prom oviendo el po tencia l cicn tifico y tecnológico , e tcé tera.

Según G arcía Pelayo (1980), a este resultado se llegó históricam ente por una coerción de la sociedad por el Estado, como por una coerción del Estado por la sociedad.

Frente a la crisis y al cúmulo de conflictos ya desarrollados, si el Estado iliiería subsistir, debía d isponerse a controlar los problem as económ icos, sociales y culturales que se produjeran en la sociedad. Y, si quería seguir teniendo vigencia, debía adaptar sus valores a las nuevas exigencias y añadir a sus objetivos los de regulación perm anente del sistem a social.

A su vez, la sociedad e jerc ía una acción coerc itiva sobre el E stad o , ya que po r su solo juego e ra incapaz de re so lv e r los conflic tos, hab ía perd ido su capac idad de d irección y buscab a en el E stado la acción regu ladora de la que carecía.

Por otra parte, si el E stado reestructura la sociedad, si su acción afecta los in tereses concretos de los grupos, éstos a su vez, por sus propios intereses, están m otivados a influir la política del Estado. Por ello el Estado social se encuentra expuesto al influjo de los grandes grupos de interés.

La sociedad que coexiste con el Estado de b ienestar, a su vez, se caracteriza por poseer un nivel muy elevado de articulación organizacional. Se trata de una sociedad organizada en una gran cantidad de asociaciones, agrupaciones, grupos de presión, gremios, etcétera. Todos ellos pretenden influir sobre las decisiones de los poderes públicos. Este grado de pluralism o en la sociedad de bienestar es un fenómeno causa y efecto al mismo tiem po del carácter benefactor del Estado (Cotarelo, 1990).

Además, no es posible separar las funciones del Estado del contexto social en que las cumple. L a amplia gama de subvenciones públicas a una serie considerable de actividades sociales, desde la educación hasta la construcción de viviendas, se fundamentó en la creencia de que el aumento de riqueza social era imparable. En esa convicción, la presión social sobre el Estado obligó a éste a ampliar y profundizar constantem ente su condición de prom otor del bienestar.

2.5.6. Sus aspectos sociales y políticos

Así, la sociedad que coexiste con el Estado de bienestar es una sociedad industrial que se caracteriza por contar con una tasa de ingreso muy elevada, escasa conflictividad y alto grado de integración, expectativas verosímiles de movilidad social horizontal y vertical, así como abundancia de tiempo libre de la población.

I ,a U'adición del Estado de derecho constitucional democrático 8 3

Esto permitió sostener concepciones tales como el fin de las ideologías y de las luchas revolucionarias. Lo cierto es que la teoría sociológica y política nos presenta una interpretación integradora de una sociedad pacificada, según Cotarelo (1990), el funcionalismo es la teoría paradigmática del Estado de bienestar.

Esto es así por la capacidad que tuvo el E stado social para producir la integración de la sociedad nacional. Como dice G arcía Pelayo (1980), esto es «el proceso constantemente renovado de conversión de una pluralidad en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminación de las partes». Esto concretam ente no produjo la supresión de la lucha de clases, pero sí su reducción a conflictos parciales y resolubles por vías juríd icas o por acuerdo entre partes, sin que dichos conflictos lleguen a adquirir extensión nacional y se transform en en procesos de conflicto político radical.

Así, puede decirse que el rasgo m ás característico del Estado social fue la producción de la integración social, dentro de las estructuras de una sociedad industrial, conformada por una pluralidad de grupos e intereses antagónicos, así como la reducción de los conflictos sociales a «acuerdos sociales».

M ucho tuvo que ver en la producción de tales efectos la obligación asum ida por el Estado con los ciudadanos con el fin de asegurar la cobertura de necesidades sociales.

A unque debe destacarse que existen diferentes interpretaciones frente a este desem peño estatal; para algunos tal política de integración presen ta como consecuenc ia la conso lidación de los sec to res económ ico -sociales más privilegiados que, sin perder sus beneficios, obtienen adem ás un escenario social pacificado. Para otros, la acum ulación de m edidas en beneficio de los e s tra to s m enos fav o rec id o s p ro d u jo cam bios c u a lita tiv o s de l s istem a económ ico-social.

G arc ía P elayo (1980) afirm a que si p retendem os en tender el E stado social no sólo com o una configuración h is tó rica concre ta sino com o un concepto c laro y d istin tivo de otras estructu ras es ta ta le s , se debe considerar com o un sistem a dem ocráticam ente articu lado , es decir com o un sistem a en el cual la sociedad no sólo pa rtic ip a pasivam ente com o recep to ra de b ienes y serv ic io s, sino que a través de sus organizaciones tom a parte activa en la form ación de la voluntad general del E stado , así com o en la form ulación de las po líticas d istribu tivas y otras p restac iones esta ta les. Su desem peño e s tá vinculado a un p ro ceso más com plejo que el de sim ple dem ocracia política.

Al m ism o tiempo, el Estado social es contradictorio con un régimen autoritario, en el que la participación en los bienes económ icos y culturales no va acom pañada de la intervención en la form ación de la voluntad política del

K4 M . S u san a B o n e tto - M . T e resa P iñ e ro

Estado. Es decir, en este m odelo la representación de los intereses se agrega y no excluye la representación política ciudadana.

El Estado social, entonces, tiene como supuesto la dem ocracia política, pero se orienta también, tendencialm ente, hacia la instauración de la dem ocracia social, cuyas expresiones paradigm áticas son la dem ocracia económ ica y la dem ocracia empresarial.

Por la prim era se sustancia la participación en las decisiones del Estado no sólo a través del Parlam ento, sino también de organism os tales como los consejos económ ico-sociales. La dem ocracia em presarial significa com partir, en las em presas, la autoridad derivada de la propiedad, con la autoridad derivada del trabajo que las hace productivas, pudiendo adquirir distintas formas, desde comités de control de las condiciones laborales hasta lacogestión.

Así, siguiendo a G arcía Pelayo (1980), podem os decir que las dem andas de la sociedad al Estado son form uladas por los partidos, las organizaciones de intereses y las unidades de trabajo, e integradas por organismos estatales mixtos o por estructuras em presariales-sindicales creadas por la autoridad estatal a través de las cuales la sociedad interactúa perm anentem ente con el Ivstado. Por ello este autor opina que la dem ocracia social no se refiere solamente a la intervención de los criterios de distribución del producto social, sino tam bién a la participación en las decisiones de las grandes líneas de políticas económ icas y al proceso de gestión y producción em presariales. Se trata así de una dem ocracia m ás com pleja que la política clásica, no sólo por el mayor núm ero de actores, sino por la cantidad y heterogeneidad de los problemas abordados.

Sin embargo, se pueden realizar consideraciones críticas tanto a los partidos como a las organizaciones que representan intereses sectoriales.

En el prim er caso, a pesar de que los partidos seleccionaban a los candidatos que colocaban en sus listas y controlaban sus acciones, podría interpretarse que los m ilitantes de base de los partidos tenían una considerable influencia política, lo que difundiría la conciencia política en la ciudadanía. Sin embargo, cualquiera sea el partido, su dinámica organizativa profesionalizada refrena la influencia real de las bases e increm enta la de la élite partidaria, cuyo control real sobre el partido la hace cada vez más independiente incluso de sus afiliados y más aún del electorado.

En el período del E stado de b ienestar un tem a se hace central y casi excluyente: la prom oción del desarro llo industria l para generar abundancia. Esto difum ina las d iferencias po lítico -ideo lóg icas de los partidos, dado que el tem a en cuestión se considera m ás técnico que político . Las e lecciones y la com petencia entre partidos, cada vez más o rien tados a todos los púb li-

I .a trad ic ió n del l is ta d o de d erech o co n s titu c io n a l d em o crá tico 85

eos, p re te n d e n p ro d u c ir u n m andato p le b isc ita r io , que u n a vez asum ido no queda a tado a com prom isos doctrina les. L as cam pañas o rien tad as a la coop tac ió n de v o to s se c a ra c te riz a n m ás p o r técn icas de m arke ting y la p e rso n a lizac ió n de las cu es tio n es apoyadas en el carism a de los can d id a ­tos. Se ap e la cada vez m enos a c rite rio s p o lític o s e id eo lóg icos y cada vez m ás a los razo n am ien to s te cn o b u ro c rá tico s de los experto s. Todo ello fren te a una c iudadan ía ap á tica , d esin fo rm ad a y a te n ta sólo a su cap ac id ad de consum o.

D e la m ism a m anera el elitismo y la extensión del profesionalism o y la tecnoburocracia se apoderan de las organizaciones de rep resen tación de intereses sociales, por ejemplo los sindicatos.

2.6. La reformulación del Estado: nuevas funciones

La reform ulación anteriorm ente desarrollada de las relaciones Estado- sociedad produce una transform ación del Estado, que adquiere características inexistentes en los m odelos anteriores.

En este sentido, G arcía Pelayo (1980), nos habló del Estado social como Estado distribuidor y Estado manager.

En cuanto a la prim era característica, se puede afirmar que lo distintivo del Estado social no consistió en una política de transferencia de la propiedad de los m edios de producción, sino una más ju s ta distribución de lo producido, llevada a cabo por una adecuada utilización de la potestad fiscal estatal, y que llegó a alcanzar extraordinarias dimensiones. Por supuesto que tal facultad tiene un lím ite político constituido por la influencia que sobre los centros de decisión estatal pueden tener las organizaciones de intereses contrarios al aumento de la presión impositiva. Tam bién existe un límite funcional constituido por el nivel de la cuantía de las exenciones y sus efectos sobre las posibilidades de reproducción del sistema económ ico capitalista.

En el m arco de la teoría política es destacable que la distribución ha sido siempre un concepto clave de la estructura y función del Estado. Generalm ente, en los orígenes o en las grandes transform aciones de un orden político está implicado un nuevo orden básico de distribución de los bienes, de los cuales han existido diversos ejemplos históricos.

En este m arco, distintos autores consideran al Estado social com o la forma h istórica superior de la función distributiva. Así, G arcía Pelayo (1980) sostiene que el Estado social constituye un gigantesco sistem a de distribución y redistribución del producto social, cuya actualización afecta a la to talidad de

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la economía nacional, a las políticas de todo tipo y a los intereses de todas las categorías de estratos sociales.

En segundo lugar, su condición de manager se vincula a la necesidad del poder de disposición que debe tener el Estado para la dirección general del proceso económ ico a fin de cumplir acabadam ente con su responsabilidad de ln distribución del producto social. Esto lo debe realizar dentro del m arco de una economía de mercado que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente.

Ya no se considera que la función del E stado sea la creación de las condiciones juríd icas de un m ercado supuestam ente autorregulado (enfoque liberal). Por el contrario, debe intervenir activam ente a través de m edidas destinadas a la regulación del crecimiento y a la orientación del proceso económ ico hacia determ inados objetivos, así como tam bién la efectivización de m edidas de apoyo (obras de infraestructura, prom oción de la innovación tecnológica, etcétera) y la creación de las condiciones estructurales requeridas por la econom ía nacional. La adopción de estas m edidas se tom a no sólo a partir del uso de la autoridad estatal, sino de acuerdo a los condicionam ientos de la propia realidad económ ica (G arcía Pelayo, 1980).

E sta función re fo rm ulada del E stado lo transfo rm a de un E stado predom inantem ente legislativo (leyes generales y abstractas) en un Estado adm inistrativo o de prestaciones, el cual se caracteriza según G arcía Pelayo:1. Por una selección y jerarquización de objetivos, para los cuales deben

tenerse en cuenta no sólo los valores e intereses en juego , sino los efectos que causan las m edidas adoptadas.

2. Por una form ulación de políticas estatales, a partir de la decisión de la autoridad estatal, para cuya ejecüción depende en una buena parte del consenso o asentimiento de los afectadas.

3. La form ulación racional de políticas depende de la interacción de laracionalidad política, la racionalidad adm inistrativa y la racionalidadeconóm ico-social.

4. En las decisiones sobre la planificación de la instancia política requiere delasesoram iento tecnoburocrático y del conocim iento cierto tanto de lasdemandas como de las posibilidades de los actores económ ico-sociales.

5. La p lan ificación no sólo se refiere al ám bito económ ico, sino que se extiende a una m ultip lic idad de aspectos, y m ás allá del ca rác ter global o sec to ria l, estim ulador o indicativo de e lla , una de sus funciones re levan tes es crear los supuestos para que o tro s actores form ulen sus propios p lanes (los p lanes esta ta les sirven de m arco para la p lan ifica ­ción de las propias em presas).

I .a trad ic ión del E s ta d o de d erech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 87

6. Cada nuevo tipo de Estado tiene un principio de legitimidad que es especial; el Estado social se caracteriza por su función de manager. Se asocia a un principio de legitimidad constituido por la perform ance, la funcionalidad y la eficacia de su gestión, principios que coexisten con otros principios de legitim idad vinculados a la legitimidad dem ocrática a las cuales debe subordinarse o con las que debe interactuar el Estado social.L a consecuencia socio p o lítica de estas carac terís ticas es ta ta les se

evidencia de la siguiente m anera: En el Estado social, a la participación política a través del sufragio se le agrega el derecho de participar a las prestaciones del Estado, en el b ienestar y en la igualación real de oportunidades producidas por un adecuado am biente económ ico. Es decir, el paso de la dem ocracia política a la dem ocracia social y la am pliación de la ciudadanía política a la social, que se agrega sin excluir la prim era.

En el E stado social no sólo se considera la participación a través de la ciudadanía, sino también a partir de los roles concretos (por ejem plo el de obrero). La po lítica se convierte así, en gran m edida, en reso lución de conflictos de intereses, que buscan en el Estado no sólo resoluciones generales sino norm as que afecten a intereses concretos. L a defensa de los distintos intereses es vehiculizada a través de las organizaciones, las cuales participan en los procesos decisorios de distribución y planificación. Es decir que el Estado social es un Estado en cuyas decisiones tom an parte no sólo los partidos, sino tam bién las grandes organizaciones de intereses.

A pesar de que hemos hablado de la reform ulación del Estado y analizado los elem entos claves de esta nueva forma estatal (Estado de b ienestar) no podem os dejar de reconocer que, más allá de los niveles generales expuestos con fines analíticos, existieron diferencias entre sus efectivizaciones reales, que han coexistido como alternativas distintas de realización de este modelo

2.7. Presupuestos jurídicos

L a fórm ula del E stado social de derecho im plica consideraciones y debates, sobre todo en torno a las funciones y garantías de ciertos derechos (los derechos sociales) y a la controvertida cuestión de la reform ulación de la clásica división de poderes, así como las fórm ulas jurídicas de intervención del E stado en la sociedad.

E l E stado social es un E stado de derecho, en tanto su poder está som etido a la norm a que él m ism o genera. Pero la idea de Estado de derecho no se agota en la m era legalidad, sino que se entiende ha de sustentarse en la

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legitimidad, en una concepción del derecho, com o expresión de los valores juridico-políticos vigentes en una época.

Así los m ecanism os juríd icos formales se orientarán a la actualización de los valores jurídico-políticos que inspiraron a cada modelo estatal. E n este marco pueden distinguirse dos m odalidades de Estado de derecho: el liberal y el social, entendiéndose que este último no significa una ruptura con el primero, sino una readaptación a las nuevas condiciones. Por ello, a los derechos individuales clásicos, el Estado social añade los derechos económ icos y sociales. N o sólo incluye derechos para lim itar la acción del Estado, sino también derecho a las prestaciones del Estado. E ste último, por consiguiente no sólo debe omitir lo que sea contrario a derecho, sino que debe realizar una acción constante a través de la legislación. E sta necesidad planteó algunos problem as en el marco del Estado social.

Los derechos sociales y el constitucionalism o social se desarrollan en dos etapas. La prim era inicia su institucionalización en algunas constituciones posteriores a la Prim era G uerra M undial, reconociéndose junto a los derechos políticos algunos derechos sociales. Las constituciones m ás representativas en este período fueron la Constitución de M éxico y la Constitución de W eim ar, que constituyen los antecedentes m ás notables del constitucionalism o social. La Constitución m exicana de 1917 en el art. 27 consagra un concepto de derecho de propiedad, en el que el interés individual se somete a lim itaciones inspiradas en el interés social: «la nación tendrá en todo tiempo él derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de la riqueza pública.... Con este objeto se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo de la pequeña propiedad....».

La C onstitución de W eim ar de 1919, paradigm ático exponente del constitucionalism o social, en su art. 151 establecía que la vida económ ica debía ser organizada conforme con los principios de la justic ia y tendiendo a asegurar a todos una existencia digna. Según el art. 154 «La propiedad obliga» y «el uso debe ser igualmente en el interés general».

Luego de esta Constitución podem os m encionar la de Estonia en 1920, Polonia en 1921 y Y ugoslavia en 1921. D ebe destacarse la Constitución austríaca de 1920, elaborada por Kelsen y técnicam ente perfecta, pero que fracasó en la práctica. Finalmente la Constitución republicana española de 1931 fue una de las últim as m an ifestaciones de esta prim era fa se del constitucionalism o social.

Sin embargo, luego de la crisis económ ica de 1929 se acaba con la idea de un autom atism o en la im plantación de la ju stic ia social

I trad ic ión del lis ta d o de derech o co n s titu c io n a l dem o crá tico 89

En la segunda etapa encuentra su expansión, recién en las constituciones de la segunda posguerra que han incluido en su dogm ática principios y garantías de este tipo, que reform ulan la anterior concepción del hom bre y sus derechos, pero articulándolos ya a la intervención del Estado.

Así, la Constitución italiana de 1947, si b ien reconoce «los derechos inviolables del hombre» en sus arts. 2o, 3o y ss., sostiene que es lícito exigirle el cum plim iento de los deberes inderogables que im ponen la solidaridad política, económ ica y social, y tam bién sostiene que «el Estado renueva los obstáculos de orden económico y social, que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona

• humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país».

Tam bién la Constitución de la R epública Federal A lem ana ha establecido en su form ulación fundam ental el Estado de derecho dem ocrático y social (arts. 20 y 28).

En los arts. 14 y 15 se sostiene que la propiedad y la com petencia de los propietarios no puede ir m ás allá de lo previsto por las leyes al respecto. Así, el nuevo m odelo de Estado plasm a constitucionalm ente la reivindicación de configurador de la ordenación social. O sea, en definitiva, la consagración de los derechos sociales requiere para su efectivización de una activa participación del Estado.

El reconocim iento y protección de los derechos económ icos y sociales (derecho al trabajo o derecho a una vivienda digna) pueden llegar a colindar con la protección de otros derechos políticos o civiles tradicionales (derecho de propiedad, igualdad ante la ley, etcétera).

Por otra parte, algunos sostienen que no es posible el reconocim iento de otro tipo de derechos que no sean los individuales clásicos. Así, Sartori (1993) sostiene que los derechos individuales del liberalism o eran «derechos jurídicos» que proporcionaban espacios y garantías de protección, derechos «sin coste» porque no requerían prestaciones m ateriales sino su resguardo por parte del poder político.

Los derechos económ icos y sociales exigen, por el contrario, prestaciones de parte del Estado; por ello, tanto m aterial como jurídicam ente presentan una m ayor com plejidad.

Así, aunque constituyen la base legitim atoria del Estado de bienestar, y se puso em peño en su equiparación a los derechos individuales, dieron lugar a fuertes discusiones sobre su alcance, su verdadero carácter y su significado. En coincidencia con esto, el valor de la igualdad, verdadero pivote del Estado de bienestar, constituye tam bién un concepto cuyo debate es muy extenso en

90 M . S u san a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero

cuanto a su real significado. Y aun aceptando la superación de la controversia filosófico-política sobre su sentido, tampoco se ha llegado a un acuerdo sobre en qué m edida se encuentran vinculados los poderes públicos por la necesidad de im plantar grados m ayores de igualdad.

Al servicio de la libertad, en el orden jurídico formal existen en la tradición del Estado de derecho un conjunto de órganos de gran experiencia y tradición.

Para la protección de la igualdad económ ica y social debieron crearse nuevas instituciones como el Consejo N acional de la Econom ía y del Trabajo en Italia o el Consejo Económ ico Francés, cuya naturaleza suscitó y suscita fuertes debates y su relevancia jurídico política, grandes dudas.

En definitiva, todo lo expuesto remite a una cuestión que el E stado social no pudo superar definitivamente: la tensión a veces conflictiva entre el ejercicio jurídicam ente protegido de la libertad y de la igualdad.

O tra cuestión técnico-juríd ica, vinculada a lo político, que tam bién suscita controversias, se refiere a la reform ulación de la legislación.

La ley, en el Estado de derecho liberal, se entendía como una norm ativa general y abstracta. En el E stado social la ley pasa a ser un instrum ento para la ejecución de decisiones de d istinta especie, por lo que forzosam ente la legislación aum enta tanto en cantidad como en diversificación.

Esto tam bién está estrecham ente vinculado con las transform aciones producidas en el funcionamiento del sistem a de división de poderes.

La concepción clásica del Estado de derecho liberal, en su elaboración m ás fo rm al, s itú a al P a rla m e n to en la cú sp id e de su c o n s tru c c ió n , estableciéndose el principio de la suprem acía parlam entaria.

Pero en este momento, atento a que la función central del Estado no sólo es legislar sino actuar, el escenario de las decisiones relevantes se traslada del Parlamento a las instancias gubernam entales y administrativas. E sto es así porque si b ien el Parlam ento está capacitado para deliberar sobre leyes generales, no siempre está en condiciones de responder con celeridad a los cambios de situación. Puede tam bién aprobar planes, pero no siem pre está capacitado para discutir su contenido técnico. La m ayoría de los proyectos de planificación de políticas son presentados por el gobierno, quien dispone de m ayores recursos técnicos para su formulación.

El Parlamento asume así funciones de control más que de decisión.Según Poggi (1997), paradójicam ente el gran crecimiento de los ingresos

y gastos públicos hace que el control parlam entario sea cada vez más necesario en el Estado de bienestar, pero también casi im posible, dada la m agnitud y com ple jidad de los p re su p u esto s y o tro s in strum en tos co n tab les . Los parlam entos no pueden defender su am enazada suprem acía frente al Ejecutivo.

L a trad ic ió n d e l E s ta d o de d erech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 91

La legislación, desde la perspectiva tecnoburocrática, se ha convertido en algo muy específico para dejarlo en m anos de los legisladores. Las leyes se redactan casi exclusivam ente fuera de los parlam entos y sirven para dar validez en térm inos form ales a decisiones tom adas por los funcionarios, de acuerdo con su saber tecnocrático.

Se han perdido los rasgos de generalidad y abstracción que hacían de la legislación clásica el instrum ento por excelencia de la suprem acía parlamentaria.

D esde el punto de v ista de la división de poderes, el rasgo form al más ca ra c te rís tic o del E stad o de b ien es ta r es la re fo rm a de la in stituc ión parlam entaria. Si bien form alm ente el Parlam ento sigue siendo suprem o, en la práctica no lo es, ya que todas sus com petencias tienen límites de distinta naturaleza. Según Cotarelo (1990), estos lím ites form an en su conjunto lo que se entiende como parlam entarism o «racionalizado» y que tiene su justificación en dos tipos de fundam entaciones:1. R azones de estabilidad;2. R azones de rapidez.

A m bas se esgrim en p a ra dem ostrar la conveniencia de to le ra r un parlam entarism o recortado en pro de la eficacia gestora del Estado.

L a crítica a la eficacia parlam entaria que se fue consolidando en el marco del E stado social surge en el contexto de un «Estado adm inistrador» en el cual se advierte una paulatina decadencia de la ley en su acepción liberal. En él cobran im portancia tres facto res de com pleja integración en la tradición europea del Estado de derecho: la iniciativa legislativa del gobierno, la legislación delegada y la nueva naturaleza de la ley.

En el prim er caso, es reconocido que en los Estados de bienestar la gran m asa de la legislación se origina en los departamentos ministeriales. Respecto a la legislación delegada, ésta se justificó por la falta de competencia técnica del Parlamento. Finalmente el cambio de naturaleza de la ley nos remite a la aparición de nuevos tipos, «ley medida» cuya fundamentación nos reenvía a lo ya expresado de la mayor competencia tecnoburocrática del Ejecutivo y las restricciones técnicas del Legislativo, ya que éste sólo fijaba el m arco de la legislación cuyos contenidos específicos quedaba en manos de la tecnoburocracia.

A sí, la imagen más consolidada de la organización juríd ico-política del Estado social es la de un E jecutivo predom inante en todos los aspectos, que no se adecúa a la teoría clásica de la división de poderes.

Por ello la p rogresiva in tervención del gobierno en la sociedad precisa de ex trem ados contro les en el E stado social p ara p reservar su carác ter de E stado de derecho , a fin de que su función social no im pida la garan tía del princip io de legalidad.

92 M. S u san a B o n e lto - M . T e re sa P ifiero

De allí surge la importancia creciente del derecho administrativo en el conjunto de la teoría jurídica del Estado de bienestar. Es así que la cuestión más relevante a considerar en el análisis jurídico del Estado social, la constituye la tensión que se mantiene entre el principio de igualdad que se orienta a una proyección de futuro y que consiente la progresiva intervención del Estado en la esfera de las relaciones privadas de la sociedad civil, y el principio de legalidad que tiende a mantener las relaciones existentes en un marco de seguridad.

2.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar

Luego de estas consideraciones generales corresponden analizar las d iferen tes configuraciones del E stado de b ienestar. U n aporte nuevo y trascendente sobre las tipología de Estados de b ienestar es la realizada por Esping-Andersen (1993) basada en una triple estructuración.

Los criterios utilizados como elementos básicos de diferenciación son:1. C ada uno de los regím enes se caracteriza po r la relativa centralidad que

tienen el Estado y el mercado como mecanismos de producción del bienestar. Así la interacción de estas dos instituciones producen diversas com binaciones, que a su vez dan lugar a las distintas peculiaridades existentes entre los diversos países (Sánchez 1999).

2. Los regím enes de b ienestar se diferencian por la intensidad variable de desmercantilización que sus políticas provocan. E s decir, h ay que considerar el grado en que los derechos sociales permiten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del m ercado.

3. El último aspecto considerado por Esping-Andersen son las consecuencias que la intervención del Estado produce en la estructuración del orden social. Los diversos regímenes de Estado de bienestar producen formas de estratificación social diferentes. En ese sentido se pueden detectar diferencias en lo que se refiere a cómo se ha modificado la estructura social a partir del desarrollo de los Estados de bienestar, atendiendo al papel en la distribución de los ingresos, si sostienen jerarquías, dualismos o universalismos.El análisis a partir de estos tres criterios, perm ite establecer tres categorías.

Estas son: regím enes de Estado de bienestar liberales, socialdem ócratas y corporativos.

1. Regímenes de Estado de bienestar liberalesLa característica de estos regím enes en cuanto a la desm ercantilización,

es la presencia de condiciones más restrictivas para el acceso a los derechos

L a trad ic ión d e l E sta d o de derech o co n s titu c io n a l dem o crá tico 93

sociales. Se caracteriza po r la ayuda a aquellos que dem uestren no tener recursos. Las transferencias universales son escasas. Este sistem a no amplía propiam ente los derechos a los ciudadanos.

En lo que respecta a la estratificación, los criterios dom inantes no encuen tran razones fu n d ad as p ara que el E stad o altere los resu ltad o s estratificadores producidos por el m ercado, que reflejan el esfuerzo, la habilidad y la confianza en sí m ismo. Se crea una estratificación entre la relativa igualdad de pobreza de los asistidos, el grupo m ás bajo que depende de la ayuda estigm atizadora, otro grupo en el medio integrado predom inantem ente por la clientela de seguros sociales, y un tercer grupo de privilegiados que son capaces de obtener su principal protección social del mercado.

En lo que respecta a la com binación público-privado, en estos regím enes prevalece el m ercado en detrim ento de la seguridad social estatal.

Estos países pertenecen m ayoritariam ente a la cultura política anglosajona. Aquí encontram os a EE.U U ., Canadá, Gran B retaña y Australia.

2. Regímenes de Estado de bienestar corporativoEste sistem a se vincula a países de industrialización tardía y que conservaron

las clásicas tradiciones de los gremios. También en muchos casos se trata de países católicos. Se conjuga con el principio subsidiario del catolicismo, siendo una respuesta natural a su preocupación por preservar la familia tradicional, y su búsqueda de alternativas frente al liberalismo como al socialismo.

A diferencia del m odelo anterior, no existe una obsesión liberal por el m ercado, teniendo un grado considerable de desm ercantilización sus políticas sociales. C onsideran los derechos en base al rendim iento en el trabajo. Aquí los derechos dependen de su lugar en el mundo laboral y su articulación con los aportes económ icos sindicales.

En lo que respecta a estratificación, el corporativism o y el reconocim iento estatal de ciertos privilegios de status, sumado al rechazo de los grupos organizados de integración en una legislación m ás general e inclusiva, genera num erosos p lanes de seguridad social, d iferenciados, cada uno con sus propias reglas, y estructura de subsidios, adaptadas a las distintas posiciones de los beneficiarios.

En cuanto a la re lación Estado-m ercado en la previsión social, los sistem as de seguros están m ayoritariam ente en m anos del E stado, el mercado es marginal. L a seguridad social depende del status ocupacional, siendo así diferenciada. E ste sistem a se afianzó en los Estados de Europa continental, especialm ente A ustria, Bélgica, Francia, A lem ania e Italia

94 M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re sa P ifiero

3. Regímenes de Estado de b ienesta r socia ldem ócrataEl ob jetivo principal es reducir la d istancia entre los d iversos status

sociales am pliando la un iversa lización y desm ercantilización .En la perspectiva socialdem ócrata, lo esencial de la desm ercantilización

es la em ancipación de la dependencia del m ercado. L a calidad de los derechos sociales y no su simple existencia, constituye una aspiración central de este enfoque. A diferencia del m odelo anterior, la dependencia de la familia, de la moralidad o de la autoridad no sustituyen la dependencia del mercado.

L a idea es la independencia del ind iv iduo , pero a d ife renc ia del liberalism o, la idea de esta perspec tiva es la de un lversalizar, m axim izar e in stitucionalizar los derechos. E stos se consideran com o derechos un iv er­sales de los ciudadanos, independien tem ente del grado de n ecesidad o del status o rendim iento en el trabajo . A l persegu ir una m axim ización de la independencia individual, hay un especial cuidado p o r incluir en ella a las m ujeres. Por ello se e stab lecen especialm ente po líticas para el cu idado de niños y ancianos, que si no ex istie ran pueden recae r en las m ujeres.

En lo que respecta a la estratificación, el criterio dom inante en los regím enes de este tipo ha sido el universalism o am plio y popular, buscando equiparar los subsidios y p restaciones a las expectativas de la clase m edia. El resultado ha sido una experiencia de m ovilidad social ascendente, y una alianza im portante de clases que defiende la supervivencia de los arreglos institucionales obtenidos.

En este rég im en en cuan to a la com binación p ú b lico -p riv ad a de provisión social, se adopta un sistem a un iversa lis ta dom inado po r el E s ta ­do, en los que la ex tensión de los derechos socia les de la pob lac ión , deja fuera tanto los priv ilegios de sta tus com o al m anejo del m ercado.

Therbon (1989) sostiene en este m arco que es posib le ca rac te riza r cuatro tipos de E stado , según sus estructu ras socioeconóm icas, a ten d ien ­do a la re lac ió n m ercad o -trab a jo y al grado de in tervención del E stad o en sus p o líticas púb licas.

1) Estados de b ienestar intervencionistas fu ertes: com binan una política social generalizada con un com prom iso institucional con el pleno em pleo, ta les com o Suecia, N oruega y A ustria. Tam bién podem os inclu ir a Finlandia. Se carac terizan por un gasto m edio en po lítica social un poco por encim a de la m edia de la O .C .D .E ., y con una po lítica de p leno em pleo muy activa, aunque no siem pre eficaz. Suecia y A ustria , adem ás, rep re sen ­tan dos casos típ icos de acuerdos socia l-co rpo rativ is tas, los que influyen también específicam ente en el E stado de b ienestar.

L a trad ic ió n del E sta d o d e d erech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 95

2) Estados de bienestar compensatorios blandos: tienen prestaciones sociales generosas, pero fundam entalm ente dirigidas a com pensar la ex isten­cia de desem -pleo, con poca influencia en el m ercado del trabajo . Por algún tiem po siguieron una orientación económ ica keynesiana basada en el control de la dem anda, pero después de 1973 han adoptado cada vez m ás una po lítica económ ica p ost-keynesiana . Los ejem plos típ ico s son B élg ica , D inam arca y H olanda.

F rancia , Ita lia , A lem ania e Irlanda tam bién perten ecen a esta categoría , aunque con un nivel m enor de generosidad en sus prestac iones.

3) Estados orientados al pleno empleo: con escasa po lítica de b ienestar, con pocas p restac iones so c ia les, pero con un com prom iso institucional para m antener el p leno em pleo. P o r ejem plo, Suiza y Japón.

4) Estados orientados al mercado y con escasa política de bienestar: provisión limitada de servicios sociales y poca intervención pública en lo referente al empleo. Por ejemplo, Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos.

E n un sen tido am plio , ya que to d o s en la coyun tu ra h is tó ric a de crisis de E stad o lib era l y de l cap ita lism o c lásico tom aron en m enor o m ayor m ed ida so luciones económ icas k ey n esian as y p o líticas so c ia les , pueden co n sid e ra rse los cua tro tipos com o inclu id o s en los m odelos de E stado de b ien esta r.

E n un se n tid o e s tr ic to lo s d os p rim e ro s t ip o s c o rre sp o n d e ría n específicam ente a dos varian tes del E stado de b ienestar, el tercero esta ría en el lím ite y no co rrespondería incluir el cuarto dentro del m odelo.

Por ello la co incidencia g enera lizada en los pa íses cen tra les, en las décadas de expansión inicial del E stado de b ienestar, de aum ento en las pre tensiones sociales, tendencia a la generación del p leno em pleo y adopción de fó rm ulas key n esian as de p o lític a económ ica , fue u n a co in c id en c ia coyuntural, pero que luego fue ev idenciando m odalidades d is tin tas de efec tiv ización .

D e trás de ello , según este autor, se encubren d iferencias entre los distin tos p aíses en su concepción de la re lac ión que v incula la po lítica social p ú b lica y la econom ía de m ercado, así com o en sus instituc iones y estra teg ias de funcionam iento.

E sto debe ser destacado po r cuanto con el esta llido de la crisis económ ica del ’70 estas d iferencias se convirtieron en re levan tes p ara la concreta elección y funcionam iento de d istin tas a lternativas de superación.

«6 M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re sa P iflero

Se han realizado análisis críticos del funcionam iento del E stado social atendiendo a que, en perspectiva, se puede ob jetar el carácter dem ocrático, reform ista y en general de profunda transform ación del orden existente que se postuló al iniciarse su transform ación.

Así, se sostiene que inicialm ente se planteó una articulación entre los principios liberales del E stado de derecho y los del Estado social de derecho. Pero en cierta m edida se produjeron conflictos entre los principios de la dem ocracia social y los principios del modelo liberal. En este escenario, las construcciones político-institucionales subrayan la garantía de la esfera individual y los tradicionales marcos del Estado de derecho adm itiendo sólo intervenciones de corrección del orden social, quedando como E stado de bienestar reducido a la obligación de realizar prestaciones de auxilio social. Con esta concepción, el Estado social de derecho se define en sus funciones articu ladas a una adm inistración prestataria de servicios y no com o un modelo configurador de una nueva situación política social y económ ica fundada en nuevos principios de equidad social y solidaridad.

Un tem a a destacar que produce críticas al funcionamiento del Estado social de derecho se refiere a que la adm inistración de éste aumentó su esfera de com petencia (aunque con sujeción a las leyes) y se independizó en gran medida del Poder Legislativo, del propio Ejecutivo y todavía en mayor proporción de los ciudadanos.

En su calidad de organización de técnicos aventajó al Parlamento, así como también a la dirección política gubernamental, en tanto la actividad técnico- administrativa cada vez pudo ser abarcada menos por la programática política.

La adm inistración pública en el Estado social de derecho sólo queda sujeta por la obligación form al de las normas legales, pero queda excluida de todo control dem ocrático en el proceso de trabajo , el cual en cierta m edida implica la im posición de decisiones, en tanto los órganos políticos se apoyaban para la adopción de éstas en informes técnicos especializados producidos por la tecnoburocracia. Los técnicos formalmente «neutrales» arrinconan cada vez más a quienes «sólo son representantes políticos en el Parlam ento».

Se produce así una característica del E stado social de derecho, que lo orienta hacia un elitismo tecnocrático no participativo que produce efectos negativos en el funcionamiento del Estado hasta el presente.

L a te c n o b u ro c ra tiz a c ió n p u ed e e n te n d e rse com o un fen ó m en o ambivalente. Así, por una parte fue una realidad necesaria para efectivizar el p ro ceso so c ia l d em o cra tizad o r de ex ten d er d e te rm in ad as co n d ic io n es

2 .9 . A n á l i s i s c r í t i c o d e l f u n c i o n a m i e n t o d e l E s t a d o s o c i a l d e d e r e c h o

L a trad ic ión del E stad o de d e re c h o co n s titu c io n a l dem o crá tico 97

socioeconóm icas y determ inados b ienes a la m ayor parte de la pob lac ión , o sea se a soc ia al p roceso de d em ocratizac ión en tend ido com o la p a rtic ip a ­ción de los c iudadanos en las ven ta jas m ateria les del sistem a. P ero , por o tra p a rte , el c recim iento tecn o b u ro crá tico supone un obstácu lo a los p rocesos de dem ocratización , en tend idos com o partic ip ac ió n en los p ro ce ­sos de tom a po lítica de las decisiones.

A dem ás, el crecimiento tecnoburocrático no ha significado una mayor autonom ía estatal en el m om ento de fijar los objetivos generales, sino una m ayor capacidad de alcanzarlos cuando han sido acordados a través de la negociación con los actores públicos y privados de mayor poder.

Las instituciones y los procedim ientos de la dem ocracia en este Estado se orientan a la producción de decisiones gubernam entales adoptadas con m arcada independencia de m otivos definidos por los ciudadanos. Se diseñó a fin de que los ciudadanos en una sociedad fuertem ente politizada adquieran un status de ciudadanos pasivos. Se estim ula el privatism o y la indiferencia política y se prom ueve el consum o, el tiem po libre y el goce m aterial.

En el nuevo acoplam iento entre el sistem a económ ico y el sistem a político ya no es la ideología del libre cam bio que oficia de legitim adora, sino un program a sustitutivo que sostiene la gestión técnica para el funcionam iento estable del sistem a, y excluye las cuestiones prácticas que sólo podrían definirse a partir de un discurso dem ocrático y valorativo.

Según la visión crítica, en este contexto de despolitización ciudadana queda sin funciones una opinión pública reflexiva y activa. Los electores quedan degradados al papel de consum idores apolíticos.

Entre los postulados del Estado social de derecho y su praxis se instala una co n trad icc ió n . E sto se re fie re al co n flic to en tre la n ec e s id a d de dem ocratización m aterial del conjunto de la sociedad y la instauración de estructuras e imaginarios de dominio elitista, en cierta m edida antidem ocráticos por la falta de participación ciudadana.

La ideología política que oculta estas tensiones en la fase del Estado de bienestar es el pluralismo elitista (Abendroth-Lenk, 1970). El pluralismo se presenta como una teoría de base empírica y sugiere que el sistema de dominación sociopolítico está caracterizado por la com petencia libre y numéricamente ilimitada de los grupos sociales para obtener poder político y social, dando lugar automáticamente a compromisos que representan el interés general

Al negar esta ideología la existencia de contrastes, de intereses socio- políticos basados en la estructura de la sociedad, y al negar la necesidad de una transform ación más profunda y radical de la sociedad, oculta el desequilibrio

98 M . S u sa n a B o n e tto - M . T e resa P iñ e ro

existente en la distribución del poder económico y político, y oculta el desigual poder de los grupos para competir.

En ese m arco es que se form ulan las críticas de Offe (1988) en cuanto a los partidos com petitivos de m asas, los llam ados «catch all party» que no representan realm ente la voluntad del pueblo, sino que sólo reflejan la dinám ica desencadenada por los im perativos de la com petencia política.

Según este autor esta dinám ica tiene efectos im portantes en la pérd ida de la ideología de los partidos, ya que para llegar al gobierno deben orientar sus program as hacia las oportunidades que les ofrece el m ercado político.

a) Es necesario conseguir el m ayor número de votos y para ello debe m inim izar los aspectos m ás ideológicos del p rogram a que puedan crear rechazos del electorado. Esto los lleva a una gran ambigüedad, a la que debe agregarse que para captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar su discurso para contener la pluralidad de in tereses y demandas. E sto tiene como efecto la disolución de todo sentido de identidad política colectiva que, anteriorm ente a este m odelo, se basaba en valores y significados com partidos.

b) Por otra parte, el partido competitivo plenam ente desarrollado se ve obligado p o r las necesidades de la com petencia a equipararse con una organización sumamente centralizada y burocratizada.

La profesionalización de la política partidaria conduce al dominio político del personal profesional y directivo del partido que por su form ación proviene de m edios tales como la adm inistración em presarial, pública, m edios de com unicación, etcétera.

Este m odelo burocrático profesional de partidos que se gesta en el Estado social produce la desactivación de la participación de los m iem bros de base. Ya no hay espacios de participación para discutir internam ente los program as o políticas del partido, ya que esto queda a cargo de la élite profesional.

Finalm ente, Offe (1988) realiza un análisis crítico de las prácticas neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron en el Estado de bienestar.

En una formulación sintética, del complejo análisis realizado po r el autor sólo mencionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva actual perm iten evidenciar las carencias de esas prácticas.

En prim er lugar, esos acuerdos en cuanto neutralizadores del poder social del capitalismo no sólo no pudieron bloquear esa fuerza, sino que borraron la línea de conflicto entre capital y trabajo en tanto produjeron una división entre los intereses inm ediatos de redistribución de los grupos socio­económ icos del sector trabajo que pudieron acceder a esa negociación, y los

L a trad ic ió n del E sta d o d e derecho co n s titu c io n a l d em o crá tico 99

que quedaron excluidos por su m enor capacidad organizativa y de poder, rom piendo así la unidad del sec to r traba jo , dism inuyendo las energ ías transfo rm adoras.

A sí, adem ás, la adopción de estas prácticas afectó la capacidad de configuración política y de plasm ación de program as políticos de reform as más profundas y generales, que fueran más allá de los intereses inm ediatos de distribución de los sectores participantes. Esto significó la renuncia a objetivos políticos que generaran una redistribución de los m edios de poder entre todos los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusión sobre la m anera en que se externalizarían los costos de los acuerdos quedó por com pleto fuera del control político democrático.

En segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de la negociación, o sea en qué m edida dieron lugar a la existencia de una distribución equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente contraponer la configuración organizada del sector trabajo para contrarrestar el poder social del capital. Esto es así porque los propietarios del poder económico gozaron también de ventajas organizativas. La posibilidad de negociar en este escenario de in tereses m arcadam ente con trapuestos y o rganizados, pero estructuralmente asimétricos, sumada al hecho de que al poder económico no le interesan los costos sociales (desempleo, restricciones socio-económicas, etcétera), solo podía tener posibilidades de redistribución equitativa con la participación de una fuerte y decidida intervención política estatal para asegurar este tipo de resultados, y esto reenvía al problem a de cómo se encuentren en los hechos las relaciones de poder entre política y economía.

98 M . S u san a B one tto - M . T e re s a P iñ ero

existente en la distribución del poder económico y político, y oculta el desigual poder de los grupos para competir.

En ese marco es que se formulan las críticas de Offe (1988) en cuanto a los partidos com petitivos de m asas, los llam ados «catch all party» que no representan realm ente la voluntad del pueblo, sino que sólo reflejan la dinámica desencadenada por los im perativos de la com petencia política.

Según este autor esta dinám ica tiene efectos im portantes en la pérd ida de la ideología de los partidos, ya que para llegar al gobierno deben orientar sus program as hacia las oportunidades que les ofrece el mercado político.

a) Es necesario conseguir el mayor núm ero de votos y para ello debe m inim izar los aspectos m ás ideológicos del p rogram a que puedan crear rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigüedad,,a la que debe agregarse que para captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar su discurso para contener la pluralidad de intereses y demandas. E sto tiene como efecto la disolución de todo sentido de identidad política colectiva que, anteriorm ente a este m odelo, se basaba en valores y significados com partidos.

b) Por otra parte, el partido competitivo plenam ente desarrollado se ve obligado po r las necesidades de la com petencia a equipararse con una organización sumamente centralizada y burocratizada.

La profesionalización de la política partidaria conduce al dominio político del personal profesional y directivo del partido que por su form ación proviene de m edios ta les como la adm inistración em presarial, pública, m edios de com unicación, etcétera.

Este m odelo burocrático profesional de partidos que se gesta en el Estado social produce la desactivación de la participación de los m iem bros de base. Ya no hay espacios de participación para discutir internam ente los program as o políticas del partido, ya que esto queda a cargo de la élite profesional.

Finalm ente, Offe (1988) realiza un análisis crítico de las prácticas neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron en el Estado de bienestar.

En una form ulación sintética, del complejo análisis realizado po r el autor sólo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva actual perm iten evidenciar las carencias de esas prácticas.

En prim er lugar, esos acuerdos en cuanto neutralizadores del poder social del capitalismo no sólo no pudieron bloquear esa fuerza, sino que borraron la línea de conflicto entre capital y trabajo en tanto produjeron una división entre los intereses inm ediatos de redistribución de los grupos socio­económ icos del sector trabajo que pudieron acceder a esa negociación, y los

L a trad ic ió n del I is tad o de d erech o c o n s titu c io n a l d em o crá tico 99

que quedaron excluidos por su m enor capacidad organizativa y de poder, rom piendo así la unidad del sec to r trabajo , d ism inuyendo las energ ías transfo rm adoras.

A sí, adem ás, la adopción de estas prácticas afectó la capacidad de configuración política y de plasm ación de program as políticos de reform as más profundas y generales, que fueran más allá de los intereses inm ediatos de distribución de los sectores participantes. Esto significó la renuncia a objetivos políticos que generaran una redistribución de los m edios de poder entre todos los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusión sobre la m anera en que se externalizarían los costos de los acuerdos quedó por com pleto fuera del control político democrático.

En segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de la negociación, o sea en qué m edida dieron lugar a la existencia de una distribución equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente contraponer la configuración organizada del sector trabajo para contrarrestar el poder social del capital. Esto es así porque los propietarios del poder económico gozaron también de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este escenario de in tereses m arcadam ente contrapuestos y organizados, pero estracturalmente asimétricos, sumada al hecho de que al poder económico no le interesan los costos sociales (desempleo, restricciones socio-económicas, etcétera), solo podía tener posibilidades de redistribución equitativa con la participación de una fuerte y decidida intervención política estatal para asegurar este tipo de resultados, y esto reenvía al problem a de cómo se encuentren en los hechos las relaciones de poder entre política y economía.

CAPITULO IIICrisis del Estado de

bienestar

Sumario:

1. P lan teo de la crisis. 1.a. El gasto público, l.b . In te rnac iona lizac ión del sistema financiero, l .c . Sec­to r trabajo . 1 .d. A p er tu ra de las economías nacionales.2. A sp ec to s teór icos de la crisis. 2.a. R espu es ta s t e ó ­ricas a la crisis: neo conservadoras , marxistas y social- dem ócratas . Tercera vía.

I. PLANTEO DE LA CRISIS

E l tem a de la crisis del E stado de bienestar será presentado en relación a sus dos niveles de análisis:

1. E l referido a los procesos que se van desarrollando en la realidad.2. Las distintas teorías que describen o explican tales procesos.A partir de m ediados de los años setenta, la que había sido reconocido

casi unánim em ente como la fórm ula más exitosa de superación de los conflictos sociales y gestora del «progreso indefinido» com ienza a desm oronarse y a ser objeto de duras críticas. Em pieza así a quebrarse el consenso de la confianza indiscutida en el Estado de bienestar y su expansión futura.

Este m odelo estatal había m ostrado una fuerza insospechada en el logro de un período inéditam ente extenso de pacificación social en el orden interno. Al mismo tiem po si se entiende la paz como ausencia de guerra, Europa vivió la era de paz m ás prolongada de toda la Edad M oderna (1).

E sta situación de arm onía llegó a su fin en la década de los setenta, a partir de un proceso que se inicia con la crisis económ ica de 1973/4. En ese período los cam bios producidos en la estructura económ ica, coincidentes con la desconfianza en el sistem a m onetario internacional, ayudaron a provocar alzas considerables de los precios de m aterias prim as, que abrieron el camino al shock de la O .P.E .P. en 1974.

E l alza del precio del petróleo, hasta ese m om ento a bajo costo, decidido por las n ac io n es p ro d u c to ra s , generó una fu e rte tra n sfe re n c ia de los im portadores a los exportadores, que produjo un efecto considerable sobre el funcionam iento del sistema económico.

(1) Por tratarse de un modelo típicamente europeo, aunque luego se expande a otras regiones, no se incluyen aquí los conflictos en otras áreas como Asia y América Latina.

104 M. S u san a lio n c tto - M . T e re sa P iñ ero

En ese contexto, las profundas dificultades a las que se enfrentaron las econom ías desarrolladas occidentales -que incluyeron inflación, estancam iento y creciente déficit público- sentaron las condiciones m ateriales para que se cuestionara seriam ente la eficac ia del E stado en el cum plim iento de su responsabilidad por el bienestar económico en una sociedad capitalista.

Asi, las transform aciones de la estructura económ ica que habían apoyado fuertemente la construcción de este modelo fueron las que iniciaron a la vez su declive, por la acum ulación de problem as fiscales y económicos.

Los problem as fiscales se centraron en la existencia de un déficit creciente, unido a una reacción en contra de la presión fiscal, en situaciones de estancam iento con inflación, y sobre todo en que se evidenció la incapacidad del Estado para hacer frente a los gastos sociales.

Los problem as económ icos se centraron en la inflación creciente -con am enaza constan te de h iperin flación- y en la ausencia de crecim iento , advirtiéndose, adem ás, que am bos problem as estaban relacionados.

Para com prender esta situación es necesario desarrollar brevem ente algunos de sus aspectos relevantes.

I .a. El gasto público

En el m odelo keynesiano el crecimiento del gasto público se efectivizó en Iunción de tres requerimientos:

a) Las em presas estatales,b) los servicios de infraestructura;c) las políticas sociales (Schvarzer, 1987).El gasto público dirigido a im pulsar los dos prim eros requerim ientos, en

los años iniciales de la posguerra, se constituyó en uno de los factores decisivos del crecim iento económ ico y social, en cuanto prom otor del desarrollo industria l. En décadas p o s te rio re s , las e ro g ac io n es del gasto p ú b lico , correspondientes a las políticas sociales del Estado, impidieron que se produjeran situaciones de recesión similares a las de 1930.

Sin embargo, a pesar de sus aportes positivos, el crecimiento del gasto no tuvo lugar en el vacío (Schvarzer, 1987). El aum ento del sector público hace su funcionamiento más com plejo al mismo tiem po que el poder central pierde capacidad de regulación sectorial a m edida que cada área de la burocracia se ve influida por un complejo de intereses específicos y presiones sectoriales, listo im pide que pueda m an ten erse estab le el gasto global, m ed ian te

C ris is de l E sta d o de b ien esta r 105

reordenam iento parcial y rejerarquización de erogaciones, según los objetivos económ icos propuestos. En la m edida en que el gasto público no puede reducirse por los condicionam ientos sectoriales m encionados, el Estado necesita increm entar sus erogaciones to tales para hacer frente a las nuevas dem andas del desarrollo (gastos en tecnología, energía nuclear, etcétera), ya que las erogaciones no pueden salir de la reducción de otras actividades.

Este acrecentam iento del tam año del Estado fue encontrando una renovada resistencia po r parte de los sectores con m ayores recursos económ icos y que más aportaban a su m antenim iento, a partir de las transferencias de recursos a través de la carga impositiva, aunque esta reacción tomó diversas formas en cada país.

Estas lim itaciones obligaron al Estado a la opción o de la reducción del gasto, a pesar de otras dem andas sociales que lo exigían, incluso arriesgándose al estancam iento económ ico, o a m antenerlo, y hasta aumentarlo, a costa del endeudam iento. Se siguió la segunda opción, pero cuando el déficit del sector público de coyuntural se transform ó en perm anente, el recurso al sector financiero, al endeudam iento, se tornó destructivo para el modelo.

1 .b. Internacionalización del sistema financiero

Las dem andas de crédito por parte del Estado tendieron a neutralizar su capacidad de controlar las tasas de interés; a pesar de que ello constituía uno de los p ila res del m odelo keynesiano . E sta ten d en c ia co incid ió con la internacionalización del m ercado financiero, el cual en la década del cincuenta sólo existía com o sistem a financiero nacional, som etido a estrictas regulaciones, derivadas de las experiencias de la crisis del treinta.

Pero ya a fines de esa década, y a través de un complejo proceso que no cabe aquí desarrollar, com ienza a crearse un sistem a financiero m undial de dimensiones colosales, que hace perder la autonom ía a los estados para el establecim iento de las tasas locales de interés con sus consecuentes efectos.

1 x . Sector trabajo

Por o tra parte, la política de pleno empleo y la m ejora constante del salario real a partir de la posguerra, que fue tanto una consecuencia de las ideas keynesianas como de la creciente demanda sustentada en el poder de las organizaciones sindicales, se vio paulatinam ente condicionada y reform ulada

106 M . S u san a B o n e tto - M . T e re sa P iñ e ro

por la re sp u e s ta em p resa ria l, en un p ro ceso que em pieza a g e s ta rse en la d écad a del sesen ta .

Así, la estructura de la oferta y la dem anda de m ano de obra fue cam biando en los pa íses industrializados cen trales, con una tendencia a disminuir la capacidad de negociación de los trabajadores. Este proceso tuvo form ulaciones distintas en cada país y sus resultados fueron tam bién diferentes, pero en todos los casos se observa esta tendencia.

En Europa y EE.U U ., fundam entalm ente, las em presas im plem entaron el recurso de fom entar la inm igración de trabajadores de otras regiones m enos desarrolladas. E sta inm igración posibilitó que alrededor del 10 % de la fuerza de trabajo en Europa, en la década del setenta estuviera com puesta por inmigrantes, porcentaje que se duplicó en la década siguiente. Algo similar ocurrió en Estados Unidos. Todo ello contribuyó a contener las presiones salariales (Schvarzer, 1989) por los salarios m ás bajos aceptados por los trabajadores extranjeros.

O tra estrategia com plem entaria, que luego tuvo una fuerte expansión, se inició en el mismo período: la exportación de capital destinado a producir bienes en países de mano de obra barata. Desde E E .U U ., Europa y luego Japón se produjo una ola de exportación de capital en busca de áreas productivas con salarios más bajos (Taiwan, Corea del Sur, Singapur, Hong Kong, etcétera).

1 .d. Apertura de las economías nacionales

Se produce, asim ism o, una tendencia a la apertura en las econom ías nacionales, tam bién muy vinculada con el accionar mencionado de las em presas m ultinacionales, las cuales buscan distribuir sus productos en el m ercado mundial. E sta apertura fue transform ándose cada vez más en un fenómeno irreversible, al que coadyuva una am plia gama de convenios internacionales y los acuerdos del G .A .T.T..

Así, el funcionamiento de la economía nacional debe adecuarse cada vez más a su estrecha relación con otros mercados, lo que limita la posibilidad de regular el mercado nacional, por la presión de los costos y precios de los otros.

En definitiva, la interconexión entre el gasto público excesivo, el déficit fiscal, la inflación, la dism inución de los salarios y beneficios sociales, la pérdida de control de la tasa de interés, recorta la capacidad de m anejo de la econom ía nacional según el modelo keynesiano, lo que unido a la instalación de la interdependencia asim étrica lim ita la operatividad de este modelo.

C ris is de l E stad o de b ien esta r 107

En este contexto, todas las explicaciones y justificaciones del Estado social de derecho se resienten o se desm oronan. Así, el complejo edificio de garantías constitucionales y ju risd iccionales de unos derechos que configuraban un orden más ju sto quedó vacío ante la im posibilidad de garantizarlos. El Estado benefactor, que aseguraba el desarrollo y el equilibrio al mismo tiem po, ya no puede garantizar nada. Los sistem as políticos donde el orden se basaba en el consenso se hacen ingobernables y com ienza a explicárselos desde otras ópticas m ás críticas.

2. ASPECTOS TEORICOS DE LA CRISIS

Si acep tam os el concep to de crisis com o un p roceso de cam bios significativos en el com portam iento de com ponentes de la realidad social y de las teorías destinadas a interpretarlos, podem os sostener que a partir de los procesos analizados com ienza a gestarse la crisis del Estado de bienestar.

La m anifestación inicial de la crisis aparece así, en los setenta, por la ausencia de instrum entos eficaces y eficientes de corrección a los grandes desequilibrios económ icos.

Pero no es sólo una crisis de funcionamiento de la econom ía por la quiebra del crecim iento y la bonanza económ ica, sino que la incapacidad de los poderes públicos para responder a las fallas del sistem a pone en cuestión el mismo papel del Estado.

Esto es así porque la justificación de este m odelo descansaba en gran m ed id a en su cap ac id ad p a ra p ro d u c ir el d esa rro llo económ ico y su funcionalidad para prom over el bienestar social.

Por ello, la crisis del E stado de bienestar im plica tam bién una crisis ideológica de confianza en él, por cuanto ya no se confia en la eficiencia y operatividad de las anteriores soluciones estatales. Esto se advierte en la lucha política, donde parecen adquirir peso creciente las opciones defensoras de la desregulación y de la extensión del ám bito de lo privado. Las posturas socialdem ócratas, socialcristianas o similares, que se apoyan en la defensa de lo ya conseguido, y en la continuidad del mismo camino, sufren frecuentem ente derrotas electorales. Aunque cabe preguntarse cuál es el verdadero alcance de esta crisis de consenso (M uñoz de Bustillo, 1989), de legitim idad (Haberm as, 1981) o crisis ideológica de confianza (M ishra, 1992).

Pareciera que a pesar de haberse quebrado el consenso sobre el funciona­miento del Estado de bienestar, esto no ha producido conflictos políticos y sociales de fuerte envergadura y de manera generalizada, que permitiera vaticinar

1 OH M . S u san a B o n e tto - M . T e re sa P iñ e ro

el hundimiento de los sistemas jurídico-políticos democráticos, como sucedió luego de la Primera Guerra Mundial y de la crisis de 1929/30.

Podríam os decir, siguiendo a Cotarelo (1990) que el Estado de bienestar, como m odelo, m antiene cierta legitim idad, aunque deficitaria. Esto nos perm i­tirla sostener que se trata de una crisis relativa acotada a determ inados niveles y no general. Ello resultaría así hasta este momento; lo que suceda en el futuro dependerá de las tendencias de evolución, las cuales son interpretadas desde diferentes perspectivas, que pasarem os a analizar.

2.a. Respuestas teóricas a la crisis: neoconservadoras, marxistas y socialdemócratas

Frente a los procesos desarrollados surgen distintas interpretaciones, que dan lugar a tres respuestas diferentes a «crisis»:1. La neoconservadora,2. la m arxista y3. la socialdem ócrata.

De éstas, la m arxista constituye una respuesta analítica y teórica, que aún se evidencia sin im plicancias político-prácticas im portantes. Las dos restantes, adem ás de constituir críticas teórico-ideológicas, han tenido con­cretas efectivizaciones en la realidad.

1) El enfoque neoconservador o neoliberal sustenta una retórica y una ideología de desm antelam iento del bienestar social, apoyándose en el sector privado y en las fuerzas del m ercado para alcanzar el crecimiento económ ico y para cubrir la provisión de distintos servicios.

Im puta al Estado de bienestar con sus políticas sociales y económ icas ser el culpable de las tasas decrecientes de crecim iento por oprim ir con regulaciones y cargas in to lerables las fuerzas productivas de progreso y crecimiento propias del m ercado.

Así tam bién lo acusa de ser culpable de la destrucción de la econom ía capitalista y de sus actuales males. El Estado de bienestar no arm oniza los conflictos de la sociedad dem ocrática-capitalista , sino que los exacerba, bloqueando a las auténticas fuerzas de progreso y de paz (las em ergentes del mercado) e im pidiendo su adecuado funcionamiento.

Las causas de este bloqueo provienen:a) Por un lado de las pesadas cargas fiscales y normativas que se imponen al

capital, produciendo como efecto un «desincentivo para la inversión»',

C ris is d e l E stad o de b ien es ta r 109

b) el re c o n o c im ie n to y g a ra n tía de t ítu lo s y p o s ic io n e s ex ces iv as de p o d e r de los s in d ica to s de tra b a ja d o re s dan lugar a un «desincen tivo para la trabajo».

E stos dos aspectos com binados producirían una dinám ica «declinante» de crecim iento y aumentos de expectativas, que im plican una «sobrecarga» de dem andas económ icas (inflación) y una sobrecarga en las dem andas políticas (ingobernabilidad).

Según Offe (1992), lo que subyace en esta crítica es una recuperación del análisis original decim onónico, en el cual coincidían liberales y m arxistas, esto es: dem ocracia y capitalism o no son com patibles; al m enos su conviven­cia resu lta sumamente conflictiva. Este problem a, que se consideró superado por los escritos politológicos del período del capitalism o de bienestar, vuelve a aflorar ante su crisis.

En el caso del enfoque neoconservador, éste considera que son los arreglos institucionales de la «democracia de masas» del E stado de bienestar los causantes de la crisis. Es decir, que éstos deben ser elim inados porque están ahogando al capitalism o y sus fuerzas creativas; adem ás en lo político producen ingobernabilidad. Según este enfoque, existe el peligro de un colapso agudo del E stado, debido a la sobrecarga de expectativas a las que está som etido el poder estatal en el sistem a «democrático de masas». Por otra parte, su poder de intervención y capacidad de dirección no están dim ensionados y estructurados para responder eficazm ente a ta l crecim iento constante de expectativas y exigencias.

E s te aum ento «desm esurado» de p re ten sio n es de cog estió n y de partic ip ac ió n dem ocrática, y una po litizac ión exagerada de tem as y con­flic to s , p ro d u cen una fru s trac ió n entre el vo lum en de dem andas y la capacidad de resp u esta del E stado .

Esto produce crisis de representación, en tanto las esperanzas de cada plataforma electoral quedan sin cumplir, mientras que las medidas duras se tienen que tomar. Los desengaños y frustraciones que se acumulan pueden causar: a) una politización dentro del sistema de partidos «reideologizando» a los partidos de oposición; o bien b) que los partidos caigan en una crisis de representación.

E l neoconservadurism o o neoliberalism o m ediante un análisis ponderado de los errores del capitalism o de bienestar propone posibilidades de correc­ción, ofreciendo una salida aparentem ente fundada y válida a la crisis del anterior m odelo económ ico, con sus prom esas de control de la inflación, equilibrio de los presupuestos y estrategias de revitalización de la economía.

l i o M. S u san a B one tto - M . T e re sa P iñero

En alguna m edida ha logrado construir una cierta hegemonía interpretativa, que lo presenta como la salida casi inevitable a la actual crisis.

Desde un análisis de los procesos reales debe destacarse que en varios países el neoconservadurismo ha triunfado como ideología y proyecto político. Por ejemplo el triunfo de los gobiernos conservadores en Inglaterra y EE.UU. en 1979 y 1980, manteniéndose aún el éxito electoral en el primero de los citados.

En estos casos se advierte que, por un lado, la nueva derecha tuvo éxito en persuadir a buena parte de la ciudadanía, así como a intelectuales y otras élites, de que la m ejor alternativa de superación consistía en la potenciación del capitalism o (el cual era sólo uno de los polos del anterior modelo, adem ás con otras características al propuesto actualmente).

En los hechos, el cum plim iento de c ie rta s propuestas del enfoque neoconservador produjeron graves consecuencias sociales, m ientras otras no pudieron efectivizarse. Así, por una parte, el gobierno de Thatcher, por efectos de su política económ ica, aumentó en form a considerable los índices de desem pleo, y en la práctica al no producirse inestabilidad social, logró una importante victoria ideológica, pues terminó con la creencia de que el desem ­pleo m asivo es políticam ente peligroso para el capitalismo. Pudo tam bién m antenerse en el poder en una situación de evidente crecimiento de la pobreza.

Sin embargo, no pudo desm ontar el sistem a de servicios sociales, que afectaba a todo el cuerpo electoral, incluyendo a la gran y articulada clase media británica. Por lo tanto, en la práctica, el enfoque neoconservador no fue aplicado en forma tan radical como su propuesta.

M ishra (1992) sostiene a su vez, que una enseñanza sociopolítica impor­tante que se puede extraer de la política neoconservadora es que en sociedades de cierto desarrollo es posible sacrificar a una m inoría de la población (pobres y desempleados), sin perder el respaldo político de la mayoría.

D esde la perspectiva de Offe (1988) este autor sostiene que el análisis neoconservador es falso, no tanto por lo que dice sino por lo que m antiene en silencio, esto es que aunque postulado como una estructura política y social capaz de suministrar ingresos y servicios, como «derechos ciudadanos», el Estado de bienestar depende para su realización de la prosperidad y de la continua rentabilidad del capitalismo. Por ello, aunque haya sido proyectado como cura para algunas de la enfermedades de la acumulación capitalista, esta última puede forzar al Estado a no emplear la cura.

Por ello, dice este autor, el debate sobre si el Estado de bienestar está realmente imponiendo cargas intolerables al capital es puramente académ ico, ya que la posición de poder de los inversores privados incluye también el poder de

C risis de l E stad o de b ien es ta r 111

definir la realidad, estando en posición de crearla, así como sus efectos. Si consideran que las restricciones impuestas por el Estado de bienestar constitu­yen una carga intolerable, será de hecho eso. Por lo tanto, mantendrán una tendencia a no invertir, mientras puedan esperar que dichas sanciones económi­cas servirán para reducir los costos impuestos por el Estado de bienestar.

E n cuan to al « d esincen tivo p a ra el trab a jo » , so stiene que los obreros no se en cu en tran m o tiv ad o s a tra b a ja r to d o lo p ro d u c tiv am en te que podrían . Y a que por una p a rte , el E stad o de b ien es ta r m an tien e el con tro l del c ap ita l sobre la p ro d u cc ió n , y p o r ende la fuente b á s ic a de conflic to in d u str ia l y de c la se , no e s tab lec ien d o n a d a p arec id o a un «control obrero». P ero po r o tra p a rte , fav o rece el p o ten c ia l ob rero de re s is ten c ia ante el co n tro l del cap ita l (leg is lac ió n p ro te c to ra del tra b a jo ) , lo que hace que la ex p lo tac ió n del trab a jo sea m ucho m ás co m plicada e im predecib le que en el cap ita lism o decim onónico .

El efecto de todo ello es que en un conflicto inmodificado se lucha con m edios m odificados a favor del trabajo. No es sorprendente que en estas circunstancias se mine la «ética laboral» del «trabajo duro y poco pago».

Planteado en los térm inos del autor, la crítica neoconservadora, más que en el diagnóstico -que correspondería a su propia lectura de las contradiccio­nes existentes en el E stado de bienestar- incurre en equivocaciones y errores en las soluciones propuestas.

E s to es así p o rq u e la c o rre c c ió n de la c r is is e c o n ó m ic a y la ingobem abilidad en lo político, a fin de evitar el colapso del Estado, se propone en el sentido de una dism inución de exigencias y expectativas por parte de la ciudadanía, y al mismo tiem po la reducción de las responsabilidades al Estado, a fin de evitar su sobrecarga.

A sí, una propuesta de reducción de dem andas se refiere al desvío de todas las ex igencias que rebasan los lím ites de las «posibilidades»del E stado al m ercado. En este sen tido , se p roponen m edidas ta les com o p riva tizac ión , flex ib ilización laboral, e tcé tera. E sto im plicaría que la re s ­tau rac ión de la «com petencia» y el «mercado» pondría una barrera a las p re tensiones exageradas.

O tras so luciones p ro p u estas se o rien tan a una resoc ia lizac ió n a p a rtir de las instituc iones de control social, para una reform ulación de valo res y pau tas de c reenc ias cu ltu ra les y po líticas . E l ob jetivo se o rien ta ría a prom over la v igencia de valo res ta les com o la m oderación , d iscip lina y esfuerzo , a fin de m antener bajo contro l las «exigencias desmedidas» al acc ionar del Estado.

112 M . S u sa n a B one tto - M . T e re sa P iñ e ro

En esta «terapia», sostiene el autor, reside la principal deficiencia del argumento neoconservador. Advierte que resulta muy poco realista concebir una estrategia política orientada a eliminar aspectos sustanciales institucionalizados por el Estado de bienestar, y menos aún hablar de su total abolición.

Para este autor, el E stado de bienestar se ha convertido en una estructura irreversible, cuya abolición exigiría la abolición de la dem ocracia política y de los sindicatos, así como cam bios sustanciales en el sistem a de partidos. Expresa que no ha aparecido una poderosa corriente ideológica y organizativa en la política occidental (neofascista o autoritaria) capaz de efectivizar cambios tan dram áticos. Los actores, valores y procedim ientos existentes no podrían jam ás legitimar tales cambios. Por ello, no dejan de ser una fantasía políticam ente im p o ten te . E s to se a d v ie r te en los h e c h o s , ya que lo s g o b ie rn o s neoconservadores se lim itaron a realizar cambios sectoriales (tales los ejemplos de Thatcher o Reagan), pero no un desm antelam iento total, como usualm ente se postula en el discurso.

Porque, sumado a ello, Offe (1988) advierte que una cosa es el discurso de laissez fa ire y el individualismo económico y otra cosa es la auténtica d isp o s ic ió n de esos m ism os sec to res que lo enuncian , de ab an d o n ar transferencias y subsidios del Estado de b ienestar que le reportan beneficios.

Finalm ente es utópico pensar, según este autor, que capitalism o avanzado sin Estado de bienestar sería realm ente un m odelo operativo. Incluso sería peligroso y explosivo si pudiera administrarse. Sin una política social que contem ple garantías m ínim as de salud, educación, vivienda, e tcé tera , el funcionamiento eficaz de una econom ía de m ercado sería inconcebible.

La brusca desaparición del Estado de bienestar abandonaría el sistem a a un estado explosivo de conflicto y anarquía.

En definitiva, según el autor, el em barazoso secreto del E stado de b ienestar es que si su im pacto sobre la acum ulación capitalista b ien puede hacerse destructivo (como lo sostiene enfáticam ente el análisis neoconservador) su abolición sería sencillamente paralizante.

La contradicción consiste en que el capitalism o no puede existir ni con, ni sin el Estado de bienestar.

2) A nálisis de la propuesta marxistaD esde otra perspectiva, el análisis m arxista del Estado de bienestar,

aunque parte de un punto de vista teórico e ideológico muy distinto, coincide con el neoconservadurism o sobre las contradicciones y d isfunciones del Estado de b ienestar y la econom ía mixta.

C ris is de l E stad o de b ien es ta r 113

La crítica m arxista al E stado de bienestar es una crítica a sus fundam en­tos. E ste m odelo es ineficaz e ineficiente, represivo y condicionador de un entendim iento falso (ideológico) de la realidad social y política dentro de la clase obrera. En definitiva, a pesar de las innegables ventajas en las condicio­nes de vida de los asalariados, el Estado de bienestar es un instrum ento para estabilizar y no para pasar a la transform ación de la sociedad capitalista.

Es ineficaz porque no elimina las causas de las necesidades (enfermedades laborales, desempleo, etcétera). Es decir, la intervención típica del Estado de bienestar sucede siempre «demasiado tarde»y sus medidas ex post facto son más caras y menos eficaces, que si fueran estrategias preventivas. Sin embargo, una prevención eficaz implicaría perturbar las prerrogativas de inversores y directivos, es decir, la esfera del mercado y la propiedad sobre las cuales el Estado de bienestar sólo tiene poderes legales muy limitados.

A dem ás, la ineficacia del Estado tam bién está muy vinculada a la constante am enaza a la que se ven expuestos la planificación social y los servicios sociales, debido a la crisis fiscal del Estado, que a su vez refleja discontinuidades tanto cíclicas como estructurales en el proceso de acumulación.

Pero incluso, cuando el incremento de gastos en planificación social no se interrum pe, puede no ser correspondido por increm entos en bienestar social, sino em plearse en alim entar la propia m aquinaria burocrática.

Por otra parte, las burocracias profesionales que dispensan los servicios en el E stado de b ienestar absorben m ás recursos y proporcionan m enos serv ic ios de lo que sería posib le con o tras estructu ras dem ocráticas y descentralizadas de planificación social.

A sí, el Estado de b ienestar para este enfoque es «un producto contradic­torio» de la sociedad capitalista, que generó a su vez nuevas contradicciones que ahora minan su funcionamiento.

L os an á lis is m arx is ta s señ a lan que la in flac ió n es m ás un sín tom a que la cau sa de las d if ic u lta d e s del c ap ita lism o y re f le ja una s itu ac ió n en la que tan to el E s tad o com o los c a p ita lis ta s y tra b a ja d o re s ex ig ían cada vez m ás p a r tic ip a c ió n de u n a «torta» c ad a v e z m ás peq u eñ a . E l E stad o de b ie n e s ta r y e l c a p ita lism o k e y n e s ia n o im p u lsa ro n una «ilusión» to ta lm e n te f ic tic ia de una so c ied ad « p o sca p ita lis ta »que h ab ía superado p a ra siem pre to d o s sus d e se q u ilib rio s en d ém ico s y que generó c o n cep ­to s ta n ex trav ag an tes com o el fin de las id eo lo g ías .

T a m b ié n o tra c r í t ic a se re f ie re a la « re p re s iv id a d » del E s ta d o de b ie n e s ta r , p o r c u an to p a ra a c c e d e r a su s s e rv ic io s el c iu d a d a n o debe p le g a r s e a la s p a u ta s y n o rm a s e c o n ó m ic a s , p o l í t ic a s y c u ltu ra le s d o m in a n te s en la s o c ie d a d .

114 M . S u san a B o n e tto - M. T e re s a P iñ ero

El E stad o de b ie n e s ta r es im p líc itam en te re p re s iv o en cuan to c o n ­cede b e n e fic io s a los n e c e s ita d o s com o u n a tra n sa c c ió n de in te rcam b io , en la m ed id a en que e llo s re c o n o z c an el «orden m oral» de la so c ie d a d que en g en d ra esa n eces id ad .

V inculado con esto, la crítica m arxista del E stado de bienestar sostiene que no sólo es fuente de beneficios, sino fuente de falsas concepciones sobre la realidad histórica que tienen efectos dañinos sobre la conciencia, la organi­zación y la lucha de clases. El Estado de b ienestar crea la falsa imagen de dos esferas separadas en la vida de la clase trabajadora. Por una parte la esfera del trabajo, la economía, la producción y la distribución del ingreso. Por otra, la esfera de la ciudadanía, el E stado, la reproducción y la distribución «secunda­ria». Esto oscurece los lazos y vínculos entre am bos, im pidiendo la form ación de un entendim iento político que asum a la sociedad como una to talidad coherente a cambiar. Sostiene tam bién que un concepto fiable de seguridad social no presupone la expansión de los derechos de ciudadanía, sino de los derechos de los trabajadores en el proceso de producción. En lugar de ello, el Estado de bienestar sugiere ideas de cooperación entre clases, el fin de las luchas políticas y económ icas y la 'co n fian za en un ciclo perm anente de crecimiento económico y seguridad social.

Por supuesto que fiel a su rechazo del capitalism o, este análisis no pretende una defensa del E stado de bienestar, sino que propone program as de «transición» para superar el sistem a capitalista. E n los hechos, en Inglaterra, la izquierda radical propuso la «estrategia económ ica alternativa». Sin em bar­go, el público inglés no se m anifestó predispuesto a apoyar este tipo de program as; por ello no se constituyeron en alternativas políticas relevantes, lo mismo que en otras sociedades europeas.

En este sentido, la izquierda marxista tiene el problem a práctico de que si actúa dentro de los límites del capitalismo no se diferencia de los socialdem ó- cratas. Pero, por otra parte, las estrategias superadoras al capitalism o no tienen apoyo en las urnas, resultando faltas de realism o político.

3) U na tercera propuesta es la socialdem ócrata (postulada por la izquier­da en sentido práctico, no ideológico), el cual se niega a abandonar los objetivosdel capitalismo de bienestar: en especial busca resguardar el pleno empleo, el crecimiento económico, la estabilidad de precios y el bienestar social. No rechaza la economía mixta y no propone la privatización y el libre juego de lasfuerzas del mercado. Ha conservado la idea de que la responsabilidad pública

C ris is d e l E stad o de b ien esta r 115

del bienestar económico de todos no sólo es deseable sino tam bién posible, buscando nuevas m edidas y soluciones para las actuales circunstancias.

M ishra (1992) sostiene que el neocorporativism o socialdem ócrata, a diferencia de neoconservadores y m arxistas, no es una ideología social completa, siendo en alguna m edida una aproxim ación pragm ática para los problem as de integración del capitalism o de bienestar.

Por otra parte, originariam ente no produjo una nueva respuesta, sino estrategias de continuación y reafirm ación del tipo de Estado de bienestar, tal como se efectivizó en A ustria y Suecia.

En esta propuesta se incorporan objetivos de po lítica social en las m edidas de política económ ica. Por otra parte, reconoce que una econom ía de m ercado productiva y un sistem a de bienestar social muy desarrollado no pueden sostenerse en el largo plazo sin la cooperación y el consentim iento de los principales intereses económ icos. Por ello, la característica institucional más distintiva de este tipo de sistem a, ha sido su m ecanism o centralizado de negociación salarial y toda la am plia gam a de acuerdos neocorporativos, que a pesar de la generalización de tendencias contrarias no consideran abandonar.

E n los hechos, tan to Suecia com o A ustria m antienen m ecanism os tr ip a r ti to s in s ti tu c io n a liz a d o s . E n A u s tr ia , lo s «pactos so c ia les» se institucionalizaron ya desde 1957, a través del Com ité Conjunto de Salarios y Precios. M ediante este m ecanism o se discuten y solucionan gran variedad de problem as económ icos y sociales.

En Suecia, la cooperación institucional se realiza m ediante la Junta de M ercado de Trabajo, una organización tripartita que puso en m archa políticas anticíclicas de inversión, así como políticas extensivas del em pleo, las que han ayudado a la m odernización de la industria y al aum ento de productividad.

En los prim eros años de la crisis la utilización de subsidios a las em presas privadas y la expansión de los servicios públicos fueron m edidas tom adas en Suecia para evitar el desem pleo. En este contexto, el aum ento del gasto público, que implicó determ inadas consecuencias (de tener superávit en 1977 del P.I.B. se pasó a un déficit de 0,5 % en 1978, con un máximo del 6,2 % en 1982), fue tom ado como una m edida transitoria (al estilo keynesiano) para adaptarse y reestructurarse a las nuevas circunstancias.

Esta política parece haber funcionado bien, ya que a m ediados de los 5 80 la econom ía estaba ya en la senda del crecimiento.

Todo ello se logró sin el desm antelam iento de los servicios sociales básicos y m anteniendo la calidad de vida. Por otra parte, las estadísticas no dan cuenta de acrecentam iento de la pobreza como en Inglaterra.

116 M. S u sa n a B o n e tto - M . T e re sa P iflero

En Austria, al igual que Suecia, se mantuvieron índices similares en cuanto a la preservación de los servicios sociales, ausencia de desempleo y de pobreza.

Esto no quiere decir que ambos países no sufrieran y sufran problem as y dificultades para reconciliar su economía con los requisitos de rentabilidad y adaptación a la economía internacional, al mismo tiem po que tratando de preservar el compromiso de m antenimiento del bienestar social.

Pero han dem ostrado que es posible m antener un consenso social amplio para con el Estado de bienestar, y que sus instituciones han podido resistir eficientem ente las duras pruebas a que han sido som etidas.

TERCERA VIA

U na de las últimas propuestas de esta perspectiva es la llam ada «tercera vía»«tercera vía», generada en el seno del laborism o británico. Según Guiddens la tercera vía «se refiere a un marco de pensamiento y política práctica que busca adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado sustancialmente a lo largo de las dos o tres últimas décadas. Es una terceras vía en cuanto que es un intento p o r trascender tanto la socialdemocracia a la antigua como el neoliberalismo» (Guiddens, 1999:38)

La política de la te rcera vía m antiene como preocupación esencial la justic ia social en el marco de dos formulaciones: ningún derecho sin responsa­bilidad y ninguna autoridad sin democracia. Y adem ás busca p lantear una convivencia ju sta tras el declive de la antigua tradición social, intentando recrear la solidaridad social en un escenario que respete tam bién la necesaria respuesta a los problemas ecológicos.

En lo que hace estrictamente a la cuestión social propone mantener los niveles de gasto público, considerando que el Estado de bienestar debe ser reformulado, pero debe seguir el Estado influyendo en la distribución de la riqueza, aunque con otras estrategias. Entre ellas se destacan la recuperación del espacio público y la mejora de la calidad de la educación pública, manteniendo buenos niveles de prestaciones públicas, sobre todo las referidas a la salud, con nuevos programas que resuelvan dos temas centrales: el desempleo y la pobreza.

Admite las críticas referidas a la burocratización de las prestaciones públicas pero admitiendo que la solución no es el desm antelam iento del Estado sino una m ayor transparencia, descentralización y posibilidades de participa­ción ciudadana en su gestión pública.

A diferencia del inform e Beveridge, escrito en 1942, que proponía un bienestar implementado totalm ente desde la adm inistración estatal, la tercera

C ris is d e l E stad o de b ien esta r 117

vía propone un bienestar positivo al que contribuyen los propios ciudadanos y otros actores de la sociedad civil, adem ás de la adm inistración.

A sí la idea de «Estado de bienestar» debería ser reem plazada por la de «sociedad de bienestar» form ulando program as sociales que incorporen desa­rrollos activos de la sociedad civil. Focaliza estos desarrollos en la cuestión del desem pleo y la generación de políticas para la creación de empleo.

En conclusión, más allá de las propuestas teóricas, las políticas neoliberales o neoconservadoras y las socialdem ócratas representan las dos opciones más extendidas de las gamas de propuestas reales a la crisis del E stado de bienestar. Las socialdem ócratas han tenido éxito en com binar los objetivos de eficiencia y equidad. Las neoconservadoras han sacrificado la equidad para asegurar la eficiencia.

N o es p ro b ab le que en el fu tu ro ce rcan o a lgunas de e s ta s dos propuestas dem uestre con c la rid ad su «superioridad» sobre la otra. E n el p resen te los d istin tos E stados han articu lado sus transfo rm aciones con una u o tra p e rspec tiva . C ada uno rep resen ta un grupo concreto de va lo res e in tereses. En un caso , equidad , consenso social y resp e to por las dem an­das de la m ayoría. En el o tro , la sa tisfacción del in terés individual y la libre com petencia, aun a costa de la desigualdad .

CAPITULO IVEl Estado en la tradición

marxista. Concepción marxista del Estado

S u m ario :

1. Introducción. 2. Principios básicos de la teoría marxista del Estado. 3. El Estado en la etapa de la dictadura del proletariado. 4. La sociedad comunista. El modelo soviético, a. La etapa previa al socialismo. La apariencia del régimen constitucional (1905-1917). b. La Revolución de 1917. c.La C onstitución de 1924 y el E stado Federal, d. La Constitución de 1936 y al consolidación de socialismo, e.La Constitución de 1977. Los órganos del poder político.

1. INTRODUCCION

M arx en la Crítica de la filosofía del Estado de Hegel, de 1834, se enfrenta radicalm ente a la conceptualización hegeliana del Estado, en tanto Hegel, representaba para M arx, la «culminación del pensamiento político burgués, su síntesis más elevada y su visión más abarcativa y profunda» (Borón 2001 .319) H egel se s ituaba por encim a de los autores liberales contem poráneos a M arx, su obra plasm aba la síntesis ideológica de la sociedad burguesa y la máxima racionalización de todas sus estructuras.

En el pensam iento de H egel, el Estado m oderno, como poder soberano, tiene la m isión fundam ental de organizar la coexistencia dinám ica de lo singular y lo universal, de los intereses particulares y de la voluntad general. Su instrum ento es la razón que piensa y prevé el desarrollo de la sociedad (Badía 1995.612). Es en la m onarquía constitucional de base burocrática, con un conjunto de funcionarios seleccionados, donde se encontraba la plena realización de los seres hum anos.

M arx entiende que los E stados realm ente existentes, no tienen nada que ver con lo postulado teóricam ente por Hegel. Frente a la idea hegeliana del Estado com o la realización ética del Espíritu A bsoluto y la esfera más perfecta de la v ida social, M arx lo desenm ascara como la instancia suprem a de la alienación y del m antenim iento de un orden social basado en la explotación, que se oculta en la ficción de una seudo legalidad.

A diferencia de los hegelianos de izquierda, antecesores de la posterior postura socialdem ócrata, que sostenían la corrección teórica de la concepción hegeliana, pero advertían su corrupción en la realización práctica del Estado burgués, M arx y Engels form ulan una crítica radical del Estado capitalista, en cualquiera de sus form as o régim en político , ya que siem pre represen ta opresión de las clases dom inantes sobre el conjunto de las clases subalternas.

P ara M arx, el Estado no puede se explicado sino en referencia a la estructura económ ica de la cual emerge. Y esta últim a está constituida por los modos de producción vigentes en la sociedad. Así, cualquier orden estatal, incluso la «tolerante» dem ocracia liberal, tiene por objeto m antener y reforzar el m odo y las relaciones de producción capitalistas.

122 M. S u sa n a B one tto - M . T e re s a P iñ ero

2. PRINCIPIOS BASICOS DE LA TEORIAMARXISTA DEL ESTADO

Ni M arx ni Engels elaboraron una teoría general del Estado, por lo tanto no podem os abordarlo como un núcleo de conocim iento cerrado, sino como un conjunto de referencias al fenómeno del Estado, fragm entadas y dispersas que pueden ser articuladas alrededor de ciertos ejes.

En prim er lugar, para com prender el análisis crítico del Estado burgués, debem os recordar una teorización central en el pensam iento de M arx: la referencia a los m odos y relaciones de producción, que como estructuras económ icas de cada sociedad constituyen la base concreta, sobre la que se articula una superestructura po lítica y ju ríd ica a la que le corresponden determ inadas form as de conciencia social.

En ese m arco, el Estado y las superestructuras en general, m antienen la cohesión de la sociedad, totalm ente atravesada por las contradicciones presentes en las relaciones de producción.

De ahí surge la concepción del Estado como una forma separada de la sociedad, cuya misión consiste en mantener las relaciones de producción existentes y la dominación de clase. Así, se convierte en un aparato que es necesario destruir revolucionariamente, tanto en su estructura como en sus funciones, las cuales deben ser transform adas radicalm ente po r m edio de la acción del proletariado. Este debe cambiar el orden social burgués suprimiendo instituciones tales como la propiedad privada, la familia, la nación, la moral, la religión, etcétera. La victoria del proletariado implicará la quiebra de todas esas instituciones.

El Estado como m aquinaria coercitiva que m antiene la dominación deberá desaparecer. N o ha existido siem pre, sino desde que se produce la escisión de la sociedad en clases. Se transform a en necesario a causa de la oposición entre los propietarios de los m edios de producción y los poseedores de la fuerza de trabajo. Com o estos ú ltim os resu ltan po rtad o res de un in terés general, coincidiendo su liberación con la de toda la sociedad, al realizarse la revolución finalmente, luego de un periodo de transición se produce la disolución del Estado y la posibilidad de la participación igualitaria en «la adm inistración de las cosas» en una sociedad reconciliada.

Pero la transformación no se alcanza instantáneamente, se trata de un largo proceso y la dialéctica exige conservar el Estado hasta que estén dadas las condiciones de su desaparición, ya que a diferencia de la teoría anarquista, M arx no cree que la abolición del Estado pueda realizarse inmediatamente, sino que es necesario un período de transición. Además el paso al estadio final: la sociedad sin clases y sin Estado, tiene un camino inicial violento, ya que jam ás una clase dominadora ha cedido voluntariamente todo su poder a una clase o p rim irla

Se presen tan dos fases (esbozadas por M arx y desarrolladas por Lenin). La prim era im plica la sustitución de la sociedad burguesa por la dictadura del proletariado, m om ento transitorio hacia la fase superior del comunismo. En la segunda fase, cuya condición previa es la desaparición del estado de escasez m aterial, el E stado desaparecerá com pletam ente y la coerción no será necesaria.

3. EL ESTADO EN LA ETAPA DE LA DICTADURA DEL PROLETARIADO

Según Lenin (1976), el Estado burgués es elim inado por el proletariado en el cu rso de la R evo lución . C uando éste asum e el p o d e r , destruye autom áticam ente todo el sistem a superestructural de la burguesía. Pero el hecho de que el poder político haya pasado a m anos del proletariado no significa que hayan desaparecido las contradicciones y la lucha de clases, ya que subsisten sectores con intereses contrapuestos y, sobre todo, la burguesía no se deja desplazar sin resistencia.

Por ello se impone la necesidad de un instrum ento efectivo de dominio político del proletariado triunfante.

Lenin (1976), luego de aceptar la necesidad de esta fase, realiza una aproxim ación al «Estado proletario». E ste es un Estado en tan to es una organización de poder, con el objetivo de dom inar a la burguesía. Pero al mismo tiem po no es un Estado, porque su poder coercitivo, debe ser ejercido sólo contra la antigua burguesía, y en cuanto ésta sea abolida por com pleto, la máquina coercitiva del Estado desaparecerá.

Lenin (1976) considera a la dictadura del proletariado como «semi-estado», en el cual se mantienen algunas características de la sociedad anterior, como la fuerza de la violencia y la coerción para asegurar la revolución, también se mantiene la existencia de desigualdades, aunque poco a poco se pone fin a la explotación, anulando la propiedad privada de los medios de producción.

De esta manera el proletariado utiliza el aparato del Estado para terminar con los explotadores, y construir las bases de la fase superior del comunismo. La dictadura del proletariado se constituye en un periodo de transición, en el cual el Estado se desvanecerá gradualmente. En esta etapa, la libertad se concibe como la participación de cada ciudadano en la construcción del comunismo. Por eso no tiene sentido hablar de resistencia o limitaciones a los gobernantes.

Contra toda evidencia histórica, Lenin considera que el E stado del prole­tariado es m ás fácil de m antener que las formas de dom inación anteriores. Las instituciones burguesas deben ser suprimidas. A quellas como la policía y el ejército pueden ser sustituidas por el proletariado organizado en soviets o

1 il lis ta d o en la trad ic ió n m arx ista . C o n c ep c ió n m a rx is ta de l E stad o 123

124 M . S u san a B o n e tto - M . T e re sa P iflero

milicias. Las cuestiones de tipo burocráticas y adm inistrativas pueden ser controladas directam ente por consejos de obreros. En cuanto a las funciones estrictam ente técnicas, los mismos profesionales técnicos y especialistas que las realizan bajo el dominio burgués las pueden continuar realizando bajo el control del proletariado. En esta etapa se aplica un sistema de derecho, en tanto el E stado necesita regular actividades, aunque el derecho así formulado tiene características totalm ente diferentes a la tradición liberal. Las distintas constituciones sancionadas durante el período de la dictadura del proletariado se consideran básicam ente como program as de acción, que no son estáticos ya que acom pañan la m archa de la construcción del socialismo. A dem ás, las constituciones soviéticas, tanto la federal como las de las repúblicas federadas, no proponen una separación de poderes, se sostiene el principio de unidad de poder, ya que éste representa los intereses de toda la población, y no los de una clase en particular. Tam bién como característica diferenciada del derecho socialista, se debe considerar la concepción de la legalidad revolucionaria en la cual el carácter obligatorio de todas sus leyes y las decisiones de su órganos depende de su conform idad con el proyecto revolucionario.

Antes de concluir el análisis, debemos m encionar el papel del partido constituido por una vanguardia de revolucionarios profesionales que aseguran la expansión de la conciencia de clase, y se constituye en la instancia dirigente del proceso revolucionario, incluida la dictadura del proletariado.

4. LA SOCIEDAD COMUNISTA

La evolución natural de la dictadura del proletariado conducirá a la segunda fase, o sea a la sociedad comunista. En este periodo ya se habrá producido totalm ente la socialización de los medios de producción y concluidos los antagonismos de clase (Badía, 1995). En él se realizaría plenamente el principio de cada uno según sus capacidades y a cada uno según sus necesidades.

La intervención y regulación del Estado en las relaciones sociales, se vuelve superflua en todas las esferas y finalmente caerá. El gobierno sobre las personas será sustituido por la adm inistración de las cosas y la dirección de los procesos de producción. El Estado, se extingue, se desvanece paulatinam ente.

La expansión de las fuerzas productivas conducirá a un sistem a de abundancia en cuyo marco, la distribución de bienes se constituirá en secundaria, el hombre se transforma, alcanza su redención. E l hom bre que tiene asegurada su vida y sus necesidades ya no necesita explotar a los dem ás..

Se tra ta de una visión m esiánica y grandiosa que presenta al hom bre en su plenitud, libre de toda alineación.

En esta etapa, frente al gigantesco b ienestar económico, por el mejor desarrollo de las fuerzas de la producción no tiene sentido el antiguo criterio de trabajo, ya que todos los hom bres podrán apropiarse libremente de los bienes necesarios. La sociedad será altamente cultivada intelectualmente, liberada de la lucha contra la naturaleza y encam ará la libertad total: la desaparición del Estado.

En síntesis, en la concepción sobre el E stado de M arx y Lenin se destacan dos aspectos centrales:

1. El concepto de E stado se diversifica en función del m om ento histórico donde se ubica.

A ntes de la revolución, el Estado se conceptualiza como un instrum ento de opresión al servicio de la clase dominante.

D urante la revolución desem peña esta función pero al servicio del proletariado sobre la burguesía, siendo utilizada para la destrucción de las instituciones burguesas y de la dominación.

Luego de la revolución y en la prim era fase de la construcción del com unismo, el Estado es un instrum ento del proletariado y garantía del nuevo orden socialista, desapareciendo en la segunda fase.

2. Se transform a la idea de Estado Nación. Esta última no es la base del Estado. L a idea de Estado Nación, se vacía así de contenido, aunque Lenin y Stalin m antuvieron el valor revolucionario de la nación, en los períodos bélicos.

Existen distintas clases de dem ocrácia m arxistas, los cuales no analizare­mos en su totalidad:1. D em ocracia centralizada, propia del m odelo soviético que abordarem os a

continuación.2. E l m odelo de dem ocracia de autogestión social, efectivizado en Yugoslavia

en la década del ’50, centrado en la autogestión económ ica y social de p ro ducto res.

3. Las dem ocracias populares, que articularon instituciones com unistas con otras anteriorm ente existentes de tipo occidental constitucional: Polonia, H ungría, etcétera.

El modelo soviético

V istas las características más generales del Estado socialista, queda entrar en el abordaje de sus características político-constitucionales, tom ando para ello el caso de la U R SS, ya que represen ta la forma más acabada del

E l E stad o en la trad ic ió n m arx ista . C o n c e p c ió n m a rx is ta de l E stad o 125

126 M . S u san a B o n e tto - M . T e re sa P iñ ero

Estado socialista, sin desconocer las otras form as socialistas que tam bién existieron en la historia.

M arcarem os algunos hitos fundam entales en la historia constitucional de la URSS a fin de entender el proceso de desarrollo del socialismo.

a. La etapa previa al socialismo. La apariencia del régimen constitucional (¡905-1917)

La convulsión social en la URSS como consecuencia de las políticas del zar N icolás II, hace surgir los soviets obreros (sistem a de organización propios de los trabajadores rusos, utilizados para la conquista del poder, que reconoce su origen en los m ir del cam pesinado del siglo XIX) y la revolución de 1904 que finalmente fracasará, en la que intervino el propio Trotsky.

E sta situación obliga al Zar a crear un esbozo aparente de gobierno representativo. Se establecen dos cámaras; la A lta llam ada Consejo del Imperio formada por los ciudadanos m ayores de 40 años, la m itad eran elegidos por el Zar, y la Cám ara B aja o D um a elegida por sufragio universal m asculino. En la práctica las cám aras no sesionaban y el Zar decretaba la suspensión de los derechos individuales, no participando los socialistas en la prim era elección de la Duma. Aum enta el descontento, y estalla paralelam ente la Prim era G uerra M undial, lo que va a servir de detonante para la revolución de 1917.

b. La Revolución de 1917Im plica un momento fundacional de la h istoria rusa ya que com ienza un

nuevo orden que se paten tizará en la C onstitución de 1918. E ste texto constitucional se inspira en el principio fundam ental de la «dictadura del proletariado urbano y rural y del cam pesinado pobre», articulada a partir de los soviets, con el objetivo de aplastar a la burguesía y establecer el socialism o. Dicho establecim iento es considerado sólo posib le en cuanto fenóm eno internacional, de allí que la Constitución fuera estim ada provisional y prim er paso fundacional. Incluso no incluía a todo el territorio de la Unión Soviética, sino sólo a la llam ada Gran Rusia.

Se proclam a en ella la abolición de la propiedad privada, el principio de elección y revocabilidad de todos los cargos, el control obrero sobre las fábricas y otros medios de producción. Puede afirm arse que con el triunfo de la revolución los dirigentes bolcheviques se ven desbordados por la ta rea de gobierno, y paulatinam ente van adoptando soluciones pragm áticas en desm edro de algunos principios. Así ocurre con las prim eras m edidas que deben tom arse y, por ejemplo, ante un program a de nacionalizaciones de territorios se pasa a un simple reparto de tierra entre los campesinos.

El l istado en la tra d ic ió n m arx ista . C o n c ep c ió n m a rx is ta del l is ta d o 127

El su frag io se estab lece com o lim itado, desigual, público e indirecto . A sí se excluyen a ciertos grupos sociales bu rgueses com o com ercian tes y te rra ten ien tes , señalándose que los derechos po lítico s se lim itaban a «los que se ganaban la v ida p roduciendo con un trab a jo socialm ente ú til» , esto es a los so ldados, m arinos y trab a jad o res (A lvarez C onde, 1995: 647). Se estab lec ían form as de dem ocracia sem idirecta y ex istía el m andato im pera­tivo, así lo s rep resen tan tes deb ían rend ir cuen tas y podía v e rse revocado su m andato en cualquier m om ento.

c. La Constitución de 1924 y el Estado FederalEl pensam ien to m arx ista hab ía sido reac io a la consideración del

federalism o com o una form a de organización del poder político, por ello su surgimiento tam bién se debió a m otivaciones pragm áticas. 1922 es el año oficial de nacim iento de la U nión de las Repúblicas Soviéticas las que ya se habían estado dando sus propias constituciones (U crania, A zerbaijan, Armenia, etcétera). En ese año se reúne el prim er congreso de los soviets de la Unión que elige el prim er Com ité E jecutivo C entral y aprueba el nuevo texto constitucional. El sistema federal se caracteriza po r la heterogeneidad de las entidades políticas y administrativamente descentralizadas. Repúblicas federales, república autónom as y regiones autónomas. Se produce una reestructuración de los órganos de poder a fin de contener esta nueva realidad.

En este momento ocurren dos hechos trascendentales para la historia rusa; la m uerte de Lenin en 1924 que plantea un problem a sucesorio; Trotsky, Zinoviev y Stalin se enfrentan y finalmente se im pone Stalin en 1927 quien inicia la e tap a de las grandes purgas contra los enem igos del sistem a, com enzando la construcción de un Estado fuerte y una reestructuración del sistem a juríd ico y económ ico, tendiente a una concepción más planificada de la econom ía a fin de lograr un rápido proceso de industrialización.

d. La Constitución de 1936 y al consolidación de socialismoEsta nueva Constitución representa el triunfo de la tesis de Stalin al

m arcar el inicio de la nueva etapa de tránsito de la dictadura del proletariado al Estado socialista , siem pre con el fin, aún le jano , de construcción de la sociedad com unista, y de abandonar el principio del internacionalism o proletario, lo que es recibido con beneplácito en el mundo o cc id en ta l(1). E sta Constitución

(1) «S ta lin sostenía la tesis sobre la necesidad y pos ib ilida d del socia lism o en un solo país como paso in term ed io e indispensable para la in s ta u ra c ió n de socialism o in te rn a c io n a b (A l v a r e z C o n d e , 650).

128 M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re sa P iñ e ro

inaugura la nueva época del fin de la lucha de clases y la consolidación de la organización de acuerdo a la propiedad socialista de los medios de producción, extendida ahora también a los bienes de consumo.

A dem ás se e s tab lecen los derechos y lib e rtad es afirm ados en el p ropio rég im en so c ia lista . A sí com o sostiene A lv arez C onde (1 995 , 651), «no se trata de unos derechos absolutos y an teriores al Estado, sino que su razón de ser radica en el prop io sistem a socia lis ta y en su proceso de consolidación, ya que la autonom ía individual encuentra su m ejor cam ­po de realización dentro del prop io Estado».

Se produce un cambio en el sistema electoral y desaparecen las ventajas electorales otorgadas al proletariado urbano, así como las incapacidades electorales anteriores, lo que va a influir en la estructura de los órganos representativos. Además debemos m encionar el cambio que implica el concepto de «legalidad socialista», es decir la ley que ahora se ve reforzada por el aplazamiento de la desaparición del Estado y la tesis stalinista de la necesidad de su afianzamiento. Antes la ley era entendida como parte de la superestructura, es decir expresión de una clase; en cambio, en esta segunda etapa se habla de una «legalidad revolucionaria», que aun teniendo efectos garantistas, estaba siempre subordinada a los fines revolucionarios, de allí que necesidades contingentes justificaban derogación de la ley cuando aquellos fines lo justificaran.

e. La Constitución de 1977Esta Constitución representa una nueva etapa en la historia del socialism o

ruso, ya que había llegado el m om ento de estab lecer las bases p ara la construcción de la sociedad com unista, lo que significaba que la dictadura del proletariado había ya cumplido su misión histórica y se entraba en la fase del «Estado para todo el pueblo».

La reform a constitucional se caracterizó por la casi presencia de 400.000 enmiendas presentadas por el pueblo ruso, de las cuales se aceptaron unas 150, que im plicaron la m odificación de 110 artículos del proyecto.

Entre las m odificaciones fundamentales según Alvarez Conde (1995, 655) m erecen destacarse:1. La inclusión de un preámbulo de marcada influencia del constitucionalismo

occidental, de carácter programático ya que supone un programa a desarrollar por los poderes públicos y los ciudadanos, completándolo con la tradicional forma de los preámbulos soviéticos que significaban un balance de las conquistas realizadas. Se habla de una nueva comunidad histórica, el pueblo soviético, organizado en una sociedad de auténtica democracia que sentará

E l E stad o en la tra d ic ió n m arx ista . C o n c e p c ió n m a rx is ta d e l E stado 129

a través del Estado, las bases de la sociedad comunista sin clases en la que se desarrollará la autogestión social comunista.

2. El Estado no tiende a desaparecer, sino que debe ser perfeccionado.3. El Partido Com unista considerado como «vanguardia de todo el pueblo»

ve aum entada su influencia dentro del sistem a soviético.4. Se afirm a la idea de «legalidad socialista», entendida como im portante

para la consolidación de las instituciones, aproxim ándose bastante a la concepción garantista de las dem ocracias occidentales. E sta Constitución form aliza un sistem a de fuentes norm ativas en cuya base se encuentra laConstitución y que deben ser observadas por todos los ciudadanos ypoderes públicos.

5. U na im portante reform a sobre los órganos del E stado soviético, la que m encionam os pues delinea definitivam ente la organización del poder antes de la desaparición del E stado socialista soviético, ocurrido en 1991. Se m antiene el típ ico rechazo del princip io de separación de poderes, propugnando la unidad y concentración del poder, de acuerdo a la tesis de que la separación de poderes es un producto occidental favorecedor de los intereses de una clase burguesa

Los órganos del poder político

Soviet Supremo de la URSSU na característica dom inante del sistem a era la duplicidad de órganos de

poderes entre los del poder estatal y los del partido único, ya que no sólo se encontraban a m enudo las m ism as personas en ambos órdenes, sino que cada decisión estatal era previam ente filtrada desde el partido.

D esde el punto de v ista funcional, la estructuración de los órganos estatales se caracterizaba en prim er lugar, por acentuar la tradicional consigna revolucionaria de «todo el poder a los soviets» (palabra rusa que significa «consejos»), que fue recogida en todos los textos constitucionales, incluido en el de 1977, siguiendo -al m enos en teoría- la idea de un sistem a de gobierno por asam bleas, conducido por la presencia fuerte de un partido único. Si bien se estim aba que el poder del pueblo se ejercía a través de los soviets de diputados populares, éste fue perdiendo peso lo largo de la historia.

El Presidium estaba com puesto por dos cámaras: el Soviet de la Unión y el Soviet de las N acionalidades, representando los electores de las distintas repúblicas rusas, alcanzando el núm ero de 750 diputados, los que eran e leg idos p o r vo to u n iv e rsa l y secre to . S esio n ab an dos v eces al año,

130 M . S u san a B one lto - M . T e re sa P iñ e ro

prácticam ente dos semanas al año, lim itándose a «ratificar las decisiones que se le som etan a su consideración, no ejerciendo ningún tipo de iniciativa» (A lcántara, 663). Sus funciones eran de carácter legislativo, económ icas y de nombramiento y control; elegían el Presidium , el Consejo de M inistros, el Tribunal Supremo y el Fiscal General.

Presidium del Soviet SupremoEste órgano, junto con la Presidencia del Consejo de M inistros y la

Secretaría G eneral del Partido Comunista, constituían la triada que ejercían el poder real del régim en soviético.

El Presidium era un instituto difícilmente comprensible a partir de las categorías propias del constitucionalismo clásico, ya que resultaba ser tanto una especie de Jefatura de Estado de carácter colegiado cuanto un órgano permanente del Soviet Supremo, ejerciendo, además funciones de naturaleza judicial.

E ra «elegido» por am bas cám aras de entre los diputados del Soviet Supremo, y se componía de 1 presidente, vicepresidente, 15 vicepresidentes (uno por cada República Federada), 1 secretario y 21 vocales.

El Presidium se fue convirtiendo el eje decisorio del sistem a, al ver aum entado su poder real, así ya desde la época de B reznev se establece que el secretario general del partido fuera a la vez presidente del Presidium; adem ás, la Constitución de 1977 tam bién contribuye a este hecho, al otorgarle m ayores funciones y atribuciones.

Consejo de Ministros de la URSSEra el órgano de máxima potestad ejecutiva y administrativa del régimen;

formado por numerosos funcionarios que desplegaban su poder en una estructura sumamente burocrática. Tenía la función principal de decidir todo asunto de administración del Estado que no fuera de incumbencia del Soviet y del Presidium.

Organización judicialComo en muchos otros aspectos del Estado soviético, la ju stic ia de la

URSS se concebía y aplicaba de acuerdo con principios muy diferentes a los de los países occidentales. En efecto, debe tenerse presente el hecho de que el sistem a juríd ico soviético era un sistema de ju stic ia popular, característico (pese a ciertas diferencias m ás formales) de la casi totalidad de los países socialistas, em pezando por la R epública Popular china.

Los órganos judiciales soviéticos estaban integrados por jueces y asesores o ju rados populares. Los jueces son elegidos por elección popular y tienen responsabilidad frente a sus electores. R especto de los jurados populares es

preciso aclarar que éstos no guardaban relación alguna con los ju rados propios de los sistem as jurídicos occidentales. En efecto, los jurados populares tenían iguales derechos que los jueces, pudiendo, incluso, participar en los debates, llegado el caso, hasta oponerse a los actos procesales de los m agistrados, lo cual, usualm ente, no solía suceder. E sto era entendido com o uno de los m ayores logros socioculturales de la U RSS, ya que los jurados populares son el pueblo soviético participando de la función jurisdiccional p ropia de una justic ia orientada a la construcción de la sociedad comunista.

La organización judicial soviética tiene una estructura organizativa muy simple que data de 1958: un Tribunal Suprem o de la U R SS, tribunales supremos de las repúblicas federadas y de las repúblicas autónom as, tribunales de los territorios, regiones y ciudades, y tribunales militares.

E l Pistado en la tra d ic ió n m arx ista . C o n c ep c ió n m a rx is ta del E stad o 131

CAPITULO VEl Estado y los desafíos

de la globalización

S u m ario :

La reformulación del Estado. Pueblo. Territorio. Derecho. Poder. Globalización y Estado. D istintas perspectivas. Algunas tendencias de reformulación alternativas.

En general puede entenderse la globalización como un patrón com plejo, denso y dinámico de interconexión global sobre cuyos orígenes los autores disienten, pero sobre el que acuerdan en sostener que alrededor de los años setenta, del siglo XX, com ienzan a aparecer algunas notas distintivas y que m arcarán los noventa. Estas son:

a) L a inédita extensión (alcance geográfico) y profundización (intensidad) de vinculaciones e interconexiones múltiples entre los Estados y las sociedades.

b) U n aumento del grado y un cambio en la clase de la interdependencia que se m anifiesta a través de m últiples redes de com unicación e interacción.

c) La intem acionalización de la producción, las finanzas y el intercam bio, apareciendo sobre todo el fenómeno de la transnacionalización de la producción, que ha achicado los m árgenes de m aniobra de los Estados nacionales. Se aprecia una disyunción entre la autoridad territorial del Estado y el actual alcance de los sistem as de producción , d istribución e in tercam bio y la globalización de las transacciones financieras.

d) La expansión form idable de la tecnología y del conocim iento como paradigm a de producción

e) La exclusión de vastos sectores de la población mundial del proceso de producción agravando las condiciones de v ida de los pa íses m enos desarrollados, aumentando la inmigración hacia los más ricos, po r efecto del desem pleo y la pobreza. El desenvolvim iento económ ico en el contexto de la globalización se acom paña de un proceso de desestructuración, exclusión y disgregación sociales en casi todos los países que aceptaron las nuevas reglas.

La exclusión se transform a en un ingrediente estructural de las sociedades em ergentes luego de la crisis del E stado de bienestar y el avance de la econom ía globalizada. Estas sociedades se caracterizan por la dualización, la desestructuración, fragm entación, insolidaridad e incluso anomia.

Existe una afinidad en este m arco entre las diferentes lógicas de la globalización, ecológica, cultural, política y social, que no son reducibles ni explicables las unas a las otras, sino que deben resolverse y entenderse a la vez en sí m ismas y en mutua interdependencia.

G lobalización, en este contexto, haría referencia , a tendiendo a las transform aciones políticas, a los procesos en virtud de los cuales los Estados N acionales soberanos se entrem ezclan, im brican e interrelacionan con los

136 M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero

nuevos actores transnacionales y sus respectivas posibilidades de poder, orientaciones, identidades y entram ados varios.

H e ld (1997) d escribe las nuevas tran sfo rm acio n es g lobales com o disparadores hacia un nuevo orden global. En los actuales procesos históricos sociales se advierte una fuerte tendencia a la m undialización de gran parte de las actividades sociopolíticas, y sean cuales fueren los efectos de ésta, así como los desajustes y contradicciones de los actuales procesos, es evidente que dan lugar a nuevas formas concretas de organización.

El crecim iento de organizaciones internacionales y transnacionales alteró la form a y la dinámica, tanto del Estado como de la sociedad. La intensificación de los procesos de interconexión regional y global y la proliferación de acuerdos internacionales y de formas de cooperación intergubem am entales para regular esos procesos han reformulado la distinción entre actores internos y externos, entre política internacional y dom éstica.

L a nueva po lítica g lobal im plica p ro ceso s de tom a de decisiones m u ltibu rocrá ticas en tre y den tro de las b u ro c rac ias gubernam entales e internacionales, políticas inducidas por agencias y fuerzas internacionales y nuevas form as de integración entre los E stados. Todo esto ha creado un m arco dentro y a través del cual se redefinieron los derechos y las obligaciones, los poderes y las capacidades de los Estados tanto como la forma en que se estructuran las relaciones sociales en el interior de los Estados.

LA REFORMULACION DEL ESTADO

L a globalización, al aparecer como un conjunto de fuerzas que contribu­yen a la unificación del mundo y a la integración de sus múltiples espacios, im pacta sobre los Estados generando superposición y conexión de realidades; la local, nacional y regional con la global. Por ello surgen elem entos difíciles de conciliar: fragm entación social/idea de ciudadanía supranacional, integración/ regionalism os, que son nuevos conceptos que no resu ltan tan sólo una am algam a de lo nacional y lo internacional, sino que involucran un concepto ambiguo: «lo global».

Se presentan num erosas perspectivas acerca del Estado-N ación y su futuro por las transform aciones a que se ve sujeto por los efectos derivados de la globalización. Hay autores que predicen su extinción (Strange, O hm ae) y otros su pervivencia (Held). Lo que es claro es que estamos aún sumergidos en un proceso inacabado y que hasta el m om ento sólo es posible describir las transform aciones que se están dando en los elem entos del Estado.

ü l Estado y los desafíos de la globalización 137

Pueblo

D esde el punto de v ista del elem ento pueblo , se han m ultiplicado las dem andas identitarias en reconocim iento de un m ulticulturalism o creciente que incluye a veces nacionalism os exacerbados, y hasta tribus y etnias que reclam an sus derechos e incluso la creación de sus propios Estados.

Por otra parte, m uchas de esas m anifestaciones van acom pañadas de reacciones xenofóbicas que parecen oponerse a ese impulso de ser arrastrados por las fuerzas hacia un mundo único cultural que tiende a conform arse.

A quí cabe pensar en un aspecto demográfico: los flujos m igratorios originados por causas tam bién vinculadas a la dinám ica de la globalización, ya sea la necesidad de m ovilidad del factor trabajo para el desarrollo del capital transnacional como la producida por la pobreza creciente, contribuyen a generar un núcleo de tensiones. Podem os decir que durante los siglos anterio­res la inm igración era m anejada por los Estados nacionales; incluso en algunos casos era considerada deseable para conform ar la nación, como en Argentina.

Pero en la actualidad la regulación de las m igraciones tiene la com ple­jid a d de la globalización, ocasionando reacciones d iversas que parecen resca ta r concepciones de pueblo en un sentido natural, esto es de raza. Esto genera tensiones de todo tipo , tan to p ara los grupos m igran tes como para los E stados que no tiene trad ición inm igratoria. Incluso en la actualidad se habla de un acuerdo entre países p ara d istribu ir de m anera equita tiva los flujos inm igratorios p roducidos po r las necesidades crecien tes de m ovilidad del fac to r hum ano. R ealidad en construcción , deseable , pero de dudosa concreción , al m enos en el corto p lazo. Se p red ice un cam bio fundam ental de la noción de pueblo com o elem ento del E stado en los próxim os veinte años, cuya nota d istin tiva será su heterogeneidad .

Es en este marco que se habla de fragmentación, ya que ha estallado la idea de poder pensar a la nación como nucleadora de una identidad.

El elem ento humano del E stado fue entendido de m anera tradicional como nación. Este térm ino designó, en la teoría, al conjunto humano unido por un lazo histórico-social, que nace con el ideario de la Revolución Francesa y que ha servido para nutrir los nacionalism os de toda índole. E sta idea de nación, que en su origen parecía representar a un todo humano hom ogéneo, adquirió, sin embargo, características diferenciadoras de acuerdo a la dialécti­ca de la relación Estado-sociedad. E sta historicidad hizo que en la realidad algunos autores desdeñaran la noción de nación, por estim ar que ya desde su aparición, con el capitalism o m oderno, era im posible pensar que en una

138 M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

sociedad clasista pudiera haber un conjunto de personas con intereses, valores y sentim ientos homogéneos.

Sin em bargo el concepto de nación fue clave para la constitución y desarrollo de los Estados en tanto implicaba un lazo de unión social formado sobre un conjunto de ritos, símbolos y prácticas comunes que sirvieron de base legitimatoria para las políticas de los Estados. La nación hacía referencia a un grupo humano que constituía sus vínculos y sus bases de legitimidad en el marco de un espacio territorial delimitado jurídicamente; de allí que el propio carácter cerrado de sus normas ten ía el valor también de unificar las conductas y construir a la nación a partir del establecimiento de vínculos y prácticas dirigidas.

En el interior de los Estados la nación se vincula al conjunto de derechos que conforman la ciudadanía. El proceso de globalización, con sus efectos en cada vez más áreas, impacta sobre los Estados nacionales y los actores sociales. De acuerdo a las significaciones que adquieren dichos procesos en los marcos nacionales, se advierte cómo se va dibujando una sociedad política con nuevos criterios de exclusión e inclusión que son tanto sociales como políticos (Jelin, 1996) y que definen el carácter del ciudadano. Esto es así, porque siguiendo a Jelin, la definición del ciudadano se vincula al establecimiento de los límites entre incluidos y excluidos, y se configura en la lucha sobre los contenidos a los cuales los ciudadanos pueden acceder, o sea, cuáles son sus derechos. Se trata de una tensión presente entre ciudadanía y derechos que se manifiesta en una relación con los derechos cada vez m ás compleja y problemática.

En los países en desarrollo, una de las características decisivas de estos procesos es que im pactan en los niveles nacionales, definiendo una ciudadanía con nuevos caracteres, que pueden asociarse, por un lado a una m arginación de grupos im portantes de la sociedad, vinculada fundam entalm ente al no reconocim iento o desconocim iento de los derechos sociales, y por otro a una paradojal expansión del reconocim iento de derechos a nivel jurídico fo rm a l(1).

En este contexto, se produce una fuerte tendencia hacia la concentración de la riqueza, con debilitamiento de la clase media, y con una nueva conflictividad social producida por la fragm entación y la exclusión.

Según G arcía D elgado (1998, 165) la nueva cuestión social «puede ser vinculada a una conjunción de factores que adoptan cierta circularidad: a) desempleo, b) vulnerabilidad y exclusión, c) profundización de la pobreza

(1) Es el caso del elenco de derechos reconocidos en la Constitución Nacional Argentina con la reforma de 1994.

El Estado y los desafíos de la globalización 139

histórica, empobrecimiento de sectores medios y aparición de una nueva violencia social».

Todo lo anterior afecta el papel del Estado como constructor de la integración social, y m enoscaba el concepto de ciudadanía igualitaria.

Territorio

El concepto de territorio como elemento del Estado nación también sufre el impacto del proceso de globalización. El territorio es el espacio físico donde se asienta la población, pero comprende no sólo aspectos físicos como el suelo con todos sus accidentes y espacios, sino que es el ámbito de competencia territorial del poder del Estado, y como tal, fija la territorialidad de la soberanía y delimita la competencia también de orden territorial del poder del gobierno. M arca el límite de la competencia territorial de los otros Estados particulares y sirve de base a la organización del poder conforme a criterios espaciales; y con relación al derecho determina el ámbito de validez o vigencia del orden jurídico estatal.

E stas dim ensiones del territorio en relación al Estado están siendo reformuladas; en el aspecto de fronteras existe una tendencia a su desdibujamiento por la profundización de procesos integradores y regionalizadores, caso Unión E u ropea , M erco su r, A lca. L as reg iones im plican incluso un caso más paradigmático de las nuevas realidades de la globalización en tanto pueden designar espacios integrados sin necesidad de contigüidad geográfica.

G arcía D elgado (1998) hace presen te la em ergencia de los nuevos problem as, no resolubles ya en el marco de las fronteras del Estado-nación, tales como los tem as del m edio ambiente, de los flujos m igratorios y del terrorism o, así com o los flujos económicos especulativos a corto plazo.

Otro caso es el de la soberanía territorial, vinculada a la seguridad y defensa de los E stados, y en este sentido la capacidad de los E stados para desplegar ciertas acciones de política exterior o de defensa se ven cada vez más lim itadas. En el mundo post-guerra fría en lugar de bipolaridad, apareció en la década de los 90 del siglo XX la m ultipolaridad del poder político y económ ico, pero en ambos sistem as las posibilidades de decisión exterior de los Estados individuales son definidas por su posición dentro de la je rarqu ía de poder in ternacional. En la actualidad nos encontram os con un escenario internacional signado por la búsqueda de hegem onía de EE.U U a través del despliegue de su poderío militar.

La proliferación de conexiones de in terdependencia de todo tipo ha hecho incluso que ciertos p a íses pugnen po r p a rtic ip a r en estru c tu ras in ternacionales de seguridad, caso O TA N , y no sólo por cuestiones de

140 M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero

territorio . Al decir de H eld , la O TA N se ha convertido en un espacio que d istribuye recursos escasos, con tra to s de arm as, p restig io in ternacional y otros m edios de engrandecim iento in ternacional. De esta fo rm a im portan­tes aspectos de la soberanía y la autonom ía estatal son negociados y renegociados a través de la alianza de la OTAN. En general se p resen ta una ten d en c ia a favor del fortalecim iento de la o rganización co lec tiv a de las fu n c io n es de d e fen sa ; as í, en E u ro p a se hab la de un «un nuevo concierto de E uropa» que estim ulará una m ayor in tegración in ternacional en los asuntos m ilitares y de seguridad.

Tradicionalmente se entendía al territorio como el espacio en el cual se asentaba el pueblo y se construía la nación y sobre el que el Estado ejercía su dominio; espacio delimitado por el conjunto de normas jurídicas que no sólo delineaban su posesión en m ateria territorial sino que contenía al grupo humano que conformaba su organización en base a un derecho de carácter territorial.

R especto a los aspectos del territorio vinculados al derecho, debem os decir que es el ámbito que más transform aciones ha sufrido en tanto im pacta directam ente sobre todos los otros elementos. En efecto, el territorio dem arcaba el ám bito de validez del derecho en relación al territorio, idea que ha estallado por la configuración de nuevos espacios, la proliferación de organism os internacionales, de relaciones internacionales y de actores transnacionales, como la aparición de los procesos de integración jurídica.

Derecho

En cuanto al derecho , en forma general está siendo profundam ente conmovido tanto en su concepción de derecho nacional como en su relación con el derecho internacional, produciendo im pacto en la misma conform ación de la ciudadanía. El derecho fue un elemento clave de conform ación de los Estados y las sociedades en tanto no sólo im plicaba el monopolio de la coacción ju ríd ica sino que fue el elem ento básico de reparto de bienes, recursos y derechos dentro de un Estado. El derecho, así, siempre cum plió no sólo la función de unificar conductas sino de cohesionar a la sociedad para el cum plim iento de los fines estatales, lo que perm itía generar y estim ular identidades y cultura local.

S iem p re han co n v iv id o u n a d e re c h o n a c io n a l con un d e re c h o in te rn a c io n a l que e s ta b le c ía la base de la c o o p e ra c ió n en el o rd en in ternacional. E ste sis tem a se con stru ía so b re la idea w es tfa lia n a de coex istencia de E stados soberanos, pero en las últim as décadas, tan to el

El Estado y los desafíos de la globalización 141

sujeto com o el ám bito y la fuente del derecho in ternacional fueron cu estio ­nados; y se ha generalizado la opinión con tra ria a la doctrina de que el derecho in ternacional es y d ebería ser un derecho que regula las re lac iones entre los E stad o s pura y exclusivam ente.

En el ámbito en que más se ha avanzado es en el de los derechos hum anos, ex tendiéndose la noción de que corresponden a las personas independientem ente de su nacionalidad, y asegurando su participación individual ante organism os internacionales para su defensa. Esto último es un logro paulatino del siglo XX, que cuestionó la exclusión de los individuos de la provisión del derecho internacional (Held).

Esto proviene de los num erosos tratados y declaraciones internacionales que han reco n o cid o que los ind iv iduos tiene derechos y ob ligac iones ir re n u n c ia b le s aunque no e s té n d e fin id o s p o r sus p ro p io s s is te m a s constitucionales.

Por otra parte la integración interestatal im plica el pasaje gradual de las facultades ju ríd icas de los Estados a órganos supraestatales; así, la idea de un derecho com unitario avanza com o gesto r de princip ios a lte rna tivos de organización del orden mundial.

Poder

En cuanto al poder en el nuevo orden global que describe Held, y en el que el E stado está inmerso, existe un conjunto de fuerzas que interaccionan en forma com binada provocando: restricciones a la libertad de acción de los gobiernos y de los Estados, transform ación del proceso de tom a de decisiones po líticas, com o asim ism o la a lterac ión de los m arcos in stituc iona les y organizativos con la m odificación del orden legal y adm inistrativo. Estas fuerzas -en el marco de análisis del autor- son reveladas por una serie de disyuntivas de cuyo carácter analítico se advierten o señalan dos aspectos: por un lado, que las mismas ponen de m anifiesto la particular relación o tensión entre el dominio formal de autoridad política que los Estados-N ación reclam an para sí y los com portam ientos reales del sistem a político en los distintos niveles, nacional, regional y global.

D esde el punto de vista económ ico diversos autores (W allerstein, 1997; Guiddens, 1999; Bauman, 1999 y tam bién B eck, 1998) dan cuenta de la ex istencia de una econom ía globalizada, caracterizada por una creciente diversidad de intercam bio internacional, por el carácter global de los m ercados financieros y el poder cada vez m ayor de las em presas trasnacionales.

142 M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero

Los Estados ven afectado el manejo de la econom ía por dos fenómenos:a) La internacionalización de la producción, ya que la globalización perm ite a

las em presas transnacionales volver a disponer del poder que estuvo social y políticam ente dom esticado en el capitalism o de bienestar, en tanto se han liberado de los «corsés» del trabajo y del Estado a los que estaban som etidos en el anterior modelo.

b) Tam bién la em ergencia de la internacionalización de las transacciones financieras, que aum entan el ámbito de la interconexión económ ica. Casi se puede decir que se constituye una nueva econom ía virtual de corrientes financieras in ternacionales, cada vez m enos deudoras de un sustrato m aterial, y más de los sistem as inform áticos que se evaden de los controles de los Estados.En este m arco es posible sostener que la econom ía globalizada cuestiona

tanto las bases del Estado nacional como las de la dem ocracia liberal. Así como en el modelo keynesiano el proceso de producción era de base nacional, siendo el Estado el dinam izador de la integración social, en el m arco de la globalización los procesos productivos se autonom izan del Estado. E sto es así ya que se m anifiesta una gran autonomía del capital, que adquiere la form a de capital volante, en especial por la internacionalización del sistem a financiero, cuyos m ovimientos se realizan por vía informática.

En la actualidad, el orden económico se construye en el m acrom ercado transestatal, un mercado prácticam ente virtual. Así la economía m igrante, con sus propias lógicas de regulación y acumulación, relativiza la soberanía y sus fronteras. Las medidas económ icas de un Estado deben ser com patibles con los m ovim ientos del cap ita l regional y global si no quiere sufrir serios inconvenientes en la obtención de sus objetivos.

Estos elementos redefinen las relaciones entre los Estados y los actores económ icos, advirtiéndose una dism inución de la autonom ía estatal en la esfera de la economía. Las funciones del Estado frente a la econom ía migrante consisten en regular el flujo de mano de obra dentro del territorio y garantizar las condiciones de reproducción de la fuerza del trabajo, pero el desarrollo capitalista en su conjunto queda fuera de la regulación estatal.

El establecim iento de las redes m ediáticas transnacionales se vincula directam ente con los aspectos de la dinám ica de la economía globalizada, cuyas situaciones im pactantes escapan al control de las com unidades políticas. El alcance espacial de los sistem as contem poráneos de producción, distribución e intercam bio limita la com petencia y el despliegue de la autoridad formal del Estado-N ación. En los p rocesos económ icos actuales se d istinguen dos cuestiones centrales organizadas por las com pañías multinacionales (CM N): la

K1 Estado y los desafíos de la globalización 143

internacionalización de la producción y la de las transacciones financieras. El impacto de los cam bios tecnológicos produce la reconfiguración tanto de los sistem as productivos como de los m ercados financieros m undiales, con lo cual y como consecuencia de los actuales procesos, han perdido significación los m arcos regulatorios y de control de los m ercados en el nivel nacional. El impacto de la econom ía globalizada impone a los Estados m edidas com patibles con los m ovim ientos de capital tanto regionales como globales, tendientes al logro de objetivos vinculados con la obtención de protección económ ica y política y a evitar la desconexión de los m ercados internacionales; esto socava la capacidad de control de los Estados respecto a su porvenir dem ocrático.

En la actualidad se ha producido una creciente liberalización del capital respecto al territorio estatal, lo cual afectó fuertem ente la relación Estado- econom ía, propia del modelo de Estado de bienestar, pero sobre todo parecería que está afectando los fundam entos básicos del Estado nacional.

En é l m odelo de bienestar, la organización estatal tenía cierta capacidad de control sobre el capital productivo y, aunque en cierta m edida, del capital financiero.

P ero en las cond ic iones de la ac tual econom ía g lo ba lizada estas capacidades han quedado fuertem ente reducidas, ya que en esta nueva etapa del capitalism o el control territorial de éste por el Estado y todos los antiguos m arcos reg u la to rio s de la re lac ió n E stad o /cap ita lism o p arecen haberse convertido para éste en una traba.

Un aspecto relevante de esta transform ación se articula con la capacidad im positiva del Estado.

Existe la posibilidad para los sectores del capital de eludir los im puestos o de elegir pagarlos en lugares de menor im posición, teniendo en cuenta el carácter «migrante» del capital y su libre movilidad. Esto ha producido una tendencia generalizada en los Estados a la rebaja de las tasas y de los impuestos a las ganancias.

El anterior acuerdo capital-trabajo interm ediado por el Estado, por el cual éste garantizaba diversos beneficios a am bas partes, ya no es requerido por el capital. Por lo cual, a pesar de las ventajas que puedan otorgarle los gobiernos, éstas ya no pueden ser utilizadas por el poder político para lograr algunas ventajas para otros sectores. Por ello ya no puede recaudar un porcentaje de las ganancias capitalistas para utilizarlas en políticas que reduzcan los efectos de la desigualdad social.

Esto m arca una independencia cada vez m ayor del capital con respecto al Estado. El increm ento del poder económico de las em presas globalizadas y la persistente disminución de la base im positiva estatal repercuten notablemente

144 M. Susana Bonelto - M. Teresa Piñero

en u n a m en o r c a p ac id ad es ta ta l p a ra re a liz a r sus lab o res de leg itim id ad de la acum ulac ión y p a ra g a ran tiza r la re p ro d u c c ió n so c ia l com o un todo (C e rn o tto , D ., 1997).

Los gobiernos, en este marco, priorizan la gestión de los condicionamientos que provienen de la economía globalizada y relegan las actividades que los legitiman frente a su ciudadanía, tales como políticas sociales, etcétera.

En este contexto se afianzan los requerim ientos de liberalización y desregulación, que es lo que el m ercado requiere al Estado.

Como el mantenimiento de los marcos reguladores del Estado sobre la economía, sobre todo los impositivos y los que se refieren a relaciones laborales, hace perder «competitividad» a los Estados, el retom o de algunos m arcos de regulación por parte del Estado sólo puede pensarse a partir de un compromiso internacional que ligue a distintos Estados, alternativa a largo plazo que en la actualidad resulta casi de imposible efectivización.

En este marco, el condicionam iento económ ico globalizado, que reform ula las relaciones Estado-m ercado, afecta el desarrollo y vigencia de la dem ocra­cia, que debe convivir con esa dinámica inequitativa y que provoca exclusión.

Esto produce un efecto de im potenciación de la política, que sólo alcanza a elaborar respuestas incom pletas, insuficientes y subordinadas.

La tan conocida form a neoliberakprim acía del Estado sobre el Estado», im plica este efecto subordinador de la política a la economía.

Sobre todo se evidencia en tres planos fundam entales (López, E ., 1999).Por una parte p roduce disgregación social, ya que esta nueva rea lidad

golpea negativam ente la re lac ión de los ind iv iduos entre sí, con la po lítica y con el p ropio E stado.

En segundo lugar, la prim acía del m ercado sobre el Estado se refleja en la dism inución de la autoridad de los Estados y el recorte del principio de la soberanía estatal.

Y en tercer lugar, aunque no parezca tan m anifiesto, tam bién segura­mente influirá a largo plazo en la com petitividad, la estabilidad y la confiabilidad que requieren los m ercados globalizados, ya que éstos son requerim ientos prioritarios que históricam ente la econom ía capitalista ha form ulado a la política y al Estado.

Así, el concepto de soberanía es en los actuales procesos de globalización uno de los más discutidos. El conjunto de factores tanto políticos como económ icos que hoy alteran los límites de los Estados nacionales, y que están achicando notoriam ente sus m árgenes de decisión autónomos y reform ulando los principios bajo los cuales se armaban las identidades nacionales de sus

F1 Estado y los desafíos de la globalización 143

c iu d a d a n o s , conduce a la id ea de que h ay un m en o scab o de la soberanía de lo s E s ta d o s n ac io n a le s .

Este m enoscabo se da en los dos niveles en los que las doctrinas sobre la soberanía han dividido el concepto: el aspecto interno y el externo. El primero se refiere a la autoridad política que tiene el derecho reconocido de ejercer los poderes del Estado y determ inar las reglas y leyes dentro de un territorio determ inado. El segundo im plica la posibilidad de que los Estados soberanos se autodeterm inen, que establezcan sus propias reglas sin verse obstaculizados indebidam ente por los poderes de otros Estados.

Según el autor am bos niveles están siendo disminuidos por el patrón de interconexión global profundizado en las últimas décadas, en tanto se han in ternacionalizado aún m ás las actividades dom ésticas y se han intensificado los p rocesos de elaboración de decisiones en m arcos internacionales y transnacionales.

Por ello es que las ideas que piensan en la soberanía como un poder público ilimitado e indivisible que se encontraba en los Estados-Nación individuales resultan obsoletas, en vista de los dominios políticos y estructuras de autoridad interconectadas y la reformulación de las diversas concentraciones de poder que se articulan, curiosamente, con dominios fracturados de autoridad política.

Para hacer frente a esta realidad de la lim itación de la soberanía por lo i procesos globales, que aparece como ineludible, es necesario reconceptualizw el concepto de soberanía: H eld propone concebirla como una facultad dividida entre m últiples agencias-nacionales, regionales e internacionales y limitada por la naturaleza m ism a de esta pluralidad. A sum ir una m orfología diferente es el gran desafío de la idea de soberanía, desprenderse de la noción de fronteras y te rrito rios fijos y ser pensada como atributo de constelaciones espacio- tem porales m aleables. E sa será la única form a de explicar la idea de soberanía teniendo en cuenta el lugar de los Estados-N ación en los actuales procesos de globalización, integración y regionalización.

GLOBALIZACION Y ESTADO. DISTINTAS PERSPECTIVAS

En este m arco existen distintas perspectivas sobre la globalización.Atento a lo expresado, puede designarse con el nombre de globalización

al conjunto de factores que hoy se destacan com o em ergentes de estos cam bios a nivel mundial.

Este conjunto de cambios plantea numerosos interrogantes acerca de su origen, pero fundamentalmente sobre los patrones de respuesta que darán los

146 M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero

distintos países a estos cambios, y también hay un acuerdo entre autores en sostener que el tipo de respuesta económica, social y política que busquen las distintas sociedades dependerá de la percepción que ellas tengan sobre su significado.

La globalización como fenómeno de interdependencia m undializada está generando consideraciones teóricas que pretenden explicarla desde diferentes ópticas, aunque en general com parten la consideración de que es un fenóm eno novedoso y transición ineludible para los Estados-N ación.

A sí, puede ser v ista como un proceso-proyecto auspicioso que im plica a la larga un bienestar creciente para los individuos, a través de la universalización de los m ercados y el avance de un capitalismo postindustrial que se expandirá sobre todos los sec to res del m undo provocando m ayor b ienesta r a las poblaciones, para lo cual los países adoptarán m edidas de liberalización y apertura que originen com petencia y por lo tanto perm itan m anejar los precios relativos, trayendo así m ayores posibilidades de consumo a capas de población que antes no tenían acceso a determ inados bienes.

En general estas perspectivas coinciden con la vertiente neoliberal. Los econom istas han sido los p rin c ip a le s d e fe n so re s de la g lo b a lizac ió n , apo log istas del libre m ercado y de la llam ada « in iciativa individual». D ebe destacarse que la re sp u esta neoliberal a la crisis económ ica que com ienza a gestarse en los años se ten ta propugna m enos E stado y m ás m ercado , ya que p rio riza en la in te rp re tac ión de la crisis los problem as generados p o r el supuesto in tervencionism o esta ta l, anunciando una «crisis del E stado» , ad judicando a éste la responsab ilidad por las d ificu ltades de com patib ilizar las ex ig en c ia s de o rd en « p o lítico » (p len o em p leo , seg u rid ad so c ia l, red istribución de ingresos) con los requ isitos del cap ita l p rivado (buena tasa de acum ulación y p roductiv idad , libre d isposic ión sobre inversiones y baja tribu tación) y po stu la la incapacidad del E stado p ara cohesionar las re lac iones cap ita lis tas de producción . P o r ello se propone el gobierno «m ínim o», ya que es el m ercado y no el E stado el qué garan tiza el buen orden social. Pero a su vez el gobierno debe dar respuestas para im poner y hacer respetar las leyes del mercado y resistir las demandas populares.

E l proyecto hegem ónico del neo liberalism o busca en defin itiva re s ta u ­rar los fundam entos no po líticos de la sociedad . De ahí la im agen de una so c iedad au to rreg u lad a a trav és del m ercado que vuelve superfluo al E stado y la p rop ia po lítica y el tem or a la « ingobernabilidad» fren te a la exp losión partic ipativa.

D e allí sus objetivos de lim itar la política y la dem ocracia y en este objetivo el Estado tam bién resulta resignificado. En realidad se postu la una nueva significación del intervencionismo gubernam ental, ya que a pesar del

El listado y los desafíos de la globalización 147

«Estado mínimo» en la práctica propone una privatización de lo público y en las cuestiones estratégicas para el nuevo orden presiona para efectivizar el intervencionism o no gubernamental.

Frente a las críticas sobre la desigual distribución de la riqueza que es concom itante a la globalización, sobre todo para el T ercer M undo, sus defensores sostienen que a la larga estos países ganarán, pese a los riesgos existentes, ya que el sistem a les ofrece la posibilidad de cam biar, de salir de la pobreza, la ignorancia y enferm edad. Subyace en estas consideraciones una alabanza de la m eritocracia, excluyendo todo tipo de consideración distributiva, lim itándose a políticas asistencialistas que previenen estallidos sociales. Implican un m odelo de socialización y educación com petitivos y orientados al éxito social; los «ganadores» son ensalzados y se desprecia a los «perdedores», que constituyen la inm ensa m ayoría.

«Esta es la contradicción básica del nuevo orden mundial: la reproducción del capital se ha internacionalizado, la economía ha quedado en manos de sistemas financieros mundiales, pero la gestión de las crisis y las pautas de administración política y social que esto conlleva urgen p o r el mantenimiento del Estado cuya pervivencia hoy se pone en duda» (Amin, 1997:140).

E n el mismo sentido de poner en cuestión aspectos de las transform aciones globales, W allerstein (1996) sostiene que lo que está agotado es el liberalism o m ismo, en tanto aglutinante ideológico de la econom ía del mundo capitalista desde 1789 hasta 1989. Con una afirmación muy provocativa sostiene que la caída de los com unismos no representa el éxito final del liberalism o como ideología, sino la socavación definitiva de la capacidad de la ideología liberal para continuar su papel histórico.

Lo que definió al liberalism o como ideología triunfante no fue la claridad de su program a sino más bien su énfasis en la necesidad de cam biar las estructuras existentes a un ritm o racional y perfeccionador, en contraste con la aniquilación propuesta por el socialismo y la inmovilidad del conservadurismo. Era la geocultura de la m odernidad racional perfectam ente interpretada y em patizada por el liberalism o. D e aquí se entiende que luego el socialism o en sus versiones y el conservadurism o no hicieron sino adaptarse a estas respuestas liberales, a la racionalidad instrumental.

E sto se conecta con el tem a de la llam ada crisis del Estado-N ación, que en uno de sus aspectos, al m enos el económ ico, que hoy nos urge, está dando lugar a un axioma político que se extiende con una rapidez inusitada; esto es, que frente a la com plejidad de la globalización se avizora un escenario de fuerte restricción a las políticas nacionales, lo que achica los m árgenes de m aniobra

148 M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

de decisiones que estén desvinculadas de los parám etros internacionales de generación del capital.

Este es un fenómeno nuevo, en tanto hasta hace poco tiem po la expan­sión del capitalism o se sustentaba sobre la coincidencia entre el espacio que gestionaba la reproducción del capital y el de su gestión política y social; era el espacio del Estado-N ación que formó la estructura del sistema internacional. En ese contexto podem os recordar la característica del Estado de b ienestar descripta por Habermas y por Offe en los años setenta, referida a la contradicción entre la legitim idad del capital y la de su distribución social como un problem a acuciante de los gobiernos nacionales.

En la actualidad, la lógica del capital globalizado impone reglas de evolución que minimizan toda consideración de crisis nacional, incluso su negación com o problem a de capital, estim ándose en cam bio una errada adecuación a la inserción internacional. Como una estrategia de reproducción del capital se requiere p riorizar su gestión internacional, para lo cual es necesario minimizar las funciones del Estado nacional, lo que ha generado una expansión del discurso antiestatista que ha seguido su curso a través de políticas nacionales de desactivación de las funciones distribuidoras del capital.

ALGUNAS TENDENCIAS DE REFORMULACION ALTERNATIVAS

Pueden pensarse posibilidades alternativas; así, el planteo central en el marco de estas transform aciones se focaliza, a nuestro entender, en cómo rehacer conjuntamente el papel del Estado y de la sociedad civil, notablem ente reestructurados por efectos de la globalización.

Y en el centro de esta reform ulación se halla el intento de reconcebir la esfera pública.

Así es posible imaginarla ni subordinada al Estado ni disuelta en la sociedad civil, y sostener que se reconstituye una y otra vez en la tensión entre ambos.

La perspectiva herm enéutica, en la cual se puede incluir, con ciertas reservas, el enfoque de H aberm as, entiende que la esfera pública es «un campo de tradiciones en competencia», en el que ciertos significados y tradiciones son fortalecidos, pero tam bién nuevas fuerzas pueden atribuir diferentes significados o énfasis a los mismos hechos (G arcía Canclini, 1995).

En ese marco, constituiría todo un desafío un planteo orientado a la revitalización del E stado com o representante del interés público y como garante de que las necesidades colectivas de inform ación, innovación, etcétera, no sean subordinadas siem pre a la rentabilidad comercial.

El Estado y los desafíos de la globalización 149

Pero tam bién debe destacarse que en los actuales procesos la reivindica­ción de lo público no puede ser una tarea a desarrollar sólo en un escenario nacional. Esto es así, ya que si observam os las em presas transnacionales, se advierte que éstas han creado un m ercado m undial, en el cual ellas son protagonistas con m ayor capacidad decisoria que los partidos políticos y m ovim ientos sociales nacionales, rem odelando lo que anteriorm ente se consi­deraba el espacio público, realizando estas transform aciones a escala interna­cional y según sus intereses privados.

Por eso concebir la ciudadanía, su actuación y sus nuevos reclam os sólo a nivel local o nacional ya no alcanza para reconstruir el espacio público sino que, por el contrario, hay que penetrar en el orden internacional. Y la inserción en este escenario debe ser realizado tanto po r los organism os políticos tradicionales como por redes ciudadanas y organizaciones de la sociedad civil, si quieren actuar en la m ism a dimensión que las em presas transnacionales.

El enfoque de H aberm as es uno de los que m ás directam ente se centra en el análisis político de lo público y penetra «el aspecto normativo de una visión democrática radical que toma en cuenta y convierte en su propósito el entralazamiento funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocurre» (H aberm as, 1992, 439).

P or una parte tiene en cuenta el «poder adm inistrativo» de una burocra­cia esta ta l desarro llada en su m áxim a expresión en el E stado in tervencionista, pero guiado exclusivam ente por una razón técnico-instrum ental, en lugar de una razón práctica.

Por otra parte da cuenta del «poder de los medios» que manipulan la form ación dem ocrática de la opinión pública.

F ren te a ello , la re sp u esta de H aberm as ofrece un concep to norm ativo de lo público . A sí, la ú n ica form a de in flu ir sobre el poder adm inistra tivo , que p reva lece en el derecho y los órganos rep resen ta tivos, sería aportando fundam entos norm ativos que puedan co n tra rres ta r los fundam entos del p oder adm inistra tivo . P o r ello , al «poder adm inistrativo» H aberm as opone el « poder com unicativo» . E s en el esp ac io púb lico po lítico donde se p roduce el p roceso de generación com unicativa del poder leg ítim o, aunque allí tam bién se desarro lla el p roceso opuesto , la leg itim ación de las decisio ­nes del p o d er adm inistrativo.

Lo público está constituido por dos procesos: por una parte la obtención organizada de la lealtad de las m asas, pero tam bién la form ación espontánea de opinión en espacios públicos autónomos.

E sto im p lica el « e sp ac io p ú b lico d em o crá tico » , que tien e com o m eta la fo rm ac ió n d e m o c rá tic a de v o lu n tad , ac tu an d o com o caja de

l.V) M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

re so n a n c ia de lo s problem as de la sociedad, que debieran ser abordados por el sistem a político; esto es, identificando y tem atizando los problem as que afectan al conjunto de la sociedad, a fin de que sean asum idos y procesados por el sistem a político. En particular, el Parlam ento debería actuar como «esclusa» que reg u la e l acceso a los cen tro s d ec iso rio s de lo s flu jos com unicativos procedentes de la sociedad.

L a interacción entre la form ación de la voluntad política institucionalizada y los procesos informales abriría la posibilidad de que los procedim ientos dem ocráticos, establecidos conform e a derecho, puedan reflejar una form ación dem ocrática de la voluntad.

Se plantea así la posibilidad de repolitizar las instituciones de la sociedad civil, para asumir la defensa del mundo de la vida.

Pero tam bién se advierte la necesidad de construir «espacios públicos» capaces de m ovilizar escenarios de representación, interlocución y negocia­ción entre el Estado y la sociedad.

Se postula una nueva institucionalización, que torne la gestión pública más perm eable a las dem andas em ergentes de la sociedad y asegure la responsabilidad pública en su ejecución.

Para ello es necesario el fortalecim iento del Estado tanto como de la sociedad. Así, la «devolución» de poder a través de los procesos de privatización realizados por el Estado ha aum entado, no el poder de la sociedad civil sino el poder de la «sociedad m ercantil», debilitando incluso la primera.

El fortalecim iento del Estado no sólo resu lta funcional al fortalecim iento de la sociedad civil, en tanto no abdicación de la responsabilidad pública del Estado frente a la sociedad.

L a visión pluralista de la sociedad y la orientación sociocéntrica de la política apuntan en la dirección de que lo político no se agote en lo estatal, ni lo público en lo gubernamental.

Esto implica la deliberación colectiva de la sociedad para actualizar lo político en la política (Lechner, 1992).

La ampliación de la esfera de producción de bienes públicos desde la sociedad exige a su vez el fortalecim iento del Estado, en térm inos de rep resen­tación, capacidad institucional y responsabilidad pública; así la reducción de su ám bito de acción fortalece a la sociedad civil y no sólo al fragm ento mercantil de ella.

E l Estado requiere fortalecimiento, representatividad, transparencia, etcétera.Esto plantea la necesidad de problematización de la relación entre burocra­

cia estatal y democracia, tem a central en toda reform a actual del Estado.

121 listado y los desafíos de la globalización 151

Si esto se refiere al interior del E stado, tam poco debe dejarse de lado la posible articulación cooperativa entre Estados que perm ita una reestructura­ción del poder político y una m ayor posibilidad de acción política y económ i­ca. En este marco deben considerarse las actuales tendencias de constitución de la región, pero no sólo com o espacio económ ico sino político-social, según el ejem plo de la U nión Europea.

L a form ación de los bloques regionales, para sum ir los com plejos proce­sos de desarrollo económ ico-social y cultural de los Estados, frente a la debilidad de éstos, pareciera constituirse en una tendencia relevante en el marco de la globalización. Así la regionalización parece una respuesta para recuperar capacidades económ icas y de goberaabilidad en el actual contexto (G arcía D elgado, 1998).

E l M ercosur es un am bicioso proyecto de integración, que em erge en la dem ocratización, en le m arco del agotam iento del anterior m odelo de sustitu­ción de im portaciones. Es uno de los bloques económ icos más dinám icos, contando con un m ercado de 204 millones de habitantes.

La evolución del proceso del M ercosur nos perm ite distinguir tres etapas: transición, consolidación y crisis. La prim era denom inada de transición se extiende desde la firma del T ratado de A sunción (26 de m arzo de 1991) hasta el Protocolo de Ouro Preto (diciem bre de 1994). En ese periodo se creó y se puso en funcionam iento el M ercado Común del Sur entre los cuatro países m iem bros, se estructuraron sus instituciones intergubernam entales, com enzó a operarse la reducción progresiva de las barreras arancelarias y se iniciaron las tratativas para la aplicación de la tarifa externa común.

Sin em bargo, en esa etapa com enzaron a insinuarse algunas d iscrepan­cias entre países y sectores debido, sobre todo, a la celeridad con que se liberalizó el com ercio y a las dificultades para com petir en un m ercado desregulado y asim étrico, esto produjo la necesidad de reform ulación tanto de las m etas como los plazos establecidos originariam ente.

L a segunda etapa de consolidación, que se desarrolló desde enero de 1995 hasta 1997, se caracterizó por los arreglos institucionales im plem entados para la consolidación de la unión aduanera, p o r la búsqueda de adaptación de las econom ías de los países miembros a las nuevas reglas de juego. Así tam bién se consolidaron estrategias comunes que tuvieron fuerte im pacto en el frente externo. Entre ellos la incorporación como m iem bros asociados de Chile y Bolivia, la im plem entación de negociaciones con la UE y el CAN (Com unidad Andina de N aciones).

E n este período com enzaron a gestarse problem as por la resistencia de ciertos sectores productivos com o el autom otriz de Brasil de abrirse a la com petencia en un m ercado ampliado.

152 M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero

La tercera y última etapa, la de la crisis del M ercosur, se inicia a fines de 1997 y se prolonga hasta el presente. En el terreno com ercial, el establecim ien­to de barreras no tarifarias y alteraciones en las alícuotas de im portación impuestas por Brasil, generaron reacciones sim ilares en los otros miembros. Situación ésta que se agravaría con el transcurso del tiempo.

Si bien en cuanto a los logros económicos ha tenido altibajos, y se encuentra en un compás de espera, desde el punto de v ista político ha funcionado como un marco de estabilización de la dem ocracia en la región. Presenta fuertes debilidades en lo social, por la creciente desigualdad y regresiva distribución del ingreso, no habiéndose avanzado en la dimensión social de la integración, aunque sí en térm inos culturales, área en la que existen experiencias pasadas que favorecen esta articulación.

Según G arcía D elgado (1998) dependería de la voluntad política de los pueblos y los gobiernos de los países miembros, si el M ercosur se dirigirá en términos del paradigm a del Estado-región y de com unidad supranacional, o si se diluirá en su dimensión comercial.

Tam bién si quedará subsum ido en el ALCA, o si se orientará a tener una relación m ás am plia y flexible tanto con la Unión E uropea como con A sia y con IÍE.UU.. En definitiva, cabe preguntarse si se generará un modelo de desarrollo latinoamericano diferente a los anteriores.

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I V> M. Susana Hornillo - M. Teresa l ’iiiero

INDICE

Prólogo.............................................................. .............................................................. 9

Capítulo ILa formación del Estado. El absolutismo

1. Formación del Estado moderno............................................................................. 132. El Estado absolutista.............................................................................................. 25Conclusiones del modelo absolutista......................................................................... 30

Capítulo IILa tradición del Estado de derecho constitucional democrático

1. Estado de derecho libera l................................................................................ 351.1. Concepto de Estado de derecho..................................................................... 351.2. Delimitación histórica...................................................................................... 361.3. Supuestos político-ideológicos......................................................................40

1.3.a. Derechos del hom bre.............................................................................. 401.3.b. División de poderes................................................................................411.3.c. Valores fundantes del modelo............................................................... 421.3.d. Supuestos económicos.......................................................................... 43

1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal.....................451.4.a. La sociedad civil según el liberalismo...................................................451.4.b. Estado. Sus funciones en relación a la sociedad c iv il.......................471.4.c. Las discusiones públicas y las instituciones representativas........ 491.4.d. La cuestión del sufragio universal.......................................................50

1.5. Presupuestosjurídicos-institucionales........................................................ 521.5.a. L ey ............................................................................................................ 521.5.b. Constitucionalismo liberal ................................................................... 54

1.(). Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal...... 60r.siado social de derecho......................................................................................... 70.M . I ntroducción...................................................................................................... 702 2. Delimitación histórica. Antecedentes y origen.........................................712.3. Supuestos político-ideológicos......................................................................742.4. Supuestos económicos....................................................................................782.5. Estructura del Estado social de derecho....................................................... 81

2.5. a. La reformulación de la interacción Estado-sociedad........................ 812.5.b. Sus aspectos sociales y políticos......................................................... 82

2.6. La reformulación del Estado: nuevas funciones....................................... 852.7. Presupuestos ju ríd icos................. ................................................................872.8. Distintas configuraciones del Estado de b ienestar.................................. 922.9. Análisis crítico del funcionamiento del Estado social de derecho..........96

Capítulo III Crisis del Estado de bienestar

1. Planteo de la crisis................................................................................................ 103I .a. El gasto público ........................................................................................... 1041 ,b. Internacionalización del sistema financiero............................................. 1051 x. Sector trabajo............................................................................................... 1051 .d. Apertura de las economías nacionales................. ................................... 106

2. Aspectos teóricos de la crisis............................................................................. 1072.a. Respuestas teóricas a la crisis: neoconservadoras, marxistas y

socialdemócratas..................................................................................................... 108Tercera v ía ................................................................................................................. 116

Capítulo IVEl Estado en la tradición marxista. Concepción marxista del Estado

1. Introducción.......................................................................................................... 1212. Principios básicos de la teoría marxista del Estado......................................... 1223. El Estado en la etapa de la dictadura del proletariaado................................... 123I. La sociedad comunista...............................................................................................

El modelo soviético............................................................................................ 1251 ,os órganos del poder político ........................................................................ 129

lud ia- I

Capítulo V El Estado y los desafíos de la globalización

La reformulación del E s ta d o ...................................................................................... 136P u eb lo ........................................................................................................................ 137T erritorio ................................................................................................................... 139D erecho ..................................................................................................................... 140P o d e r.......................................................................................................................... 141

Gobalización y Estado. Distintas perspectivas....................................................... 145Algunas tendencias de reform ulación alternativas................................................ 148

Bibliografía........................ ............................................................................................ 1̂ 3

5 9 4

Bonetto - Pinero Las tra n s fo rm a c io n e s d e l Estado - 2 - Ed.

(03)

Se terminó de imprimir en Editorial Advocatus, Duarte Quirós 511.

en el mes de junio de 2003