cuidados como sistema

Cuidados como SistemaContenidosPropuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay

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Avda. 18 de Julio 1453CP. 11200. Montevideo, UruguayTel.: (598) 2400 03 02*www.mides.gub.uy

Cuidados como SistemaPropuesta para un modelo solidario

y corresponsable de cuidados en UruguayPropuesta para un modelo solidario

y corresponsable de cuidados en Uruguay

PENSAR LOS CUIDADOS

CMO CUIDAMOS HOY

CUIDADOS EN EL TERRITORIO

FORMAR PARA CUIDAR

QU SERVICIOS, PARA QUINES, EN QU MOMENTO

ALTERNATIVAS PARA FINANCIAR LOS CUIDADOS

REGULACIN E INSTITUCIONALIDAD

EFECTOS

Uruguay est caminando hacia una poltica pblica de cuidados, y esto se relaciona con procesos demogrficos y sociales irreversi-bles ya suficientemente analizados: la transicin demogrfica y la nueva configuracin de una estructura etaria envejecida y sobre-envejecida; la disminucin del peso de las familias como provee-doras de cuidados debido a la novedosa insercin de las mujeres, tradicionales cuidadoras, en el mercado de trabajo; la persistente infantilizacin de la pobreza; las barreras fsicas y culturales para una sociedad ms inclusiva de las personas con discapacidad y, en particular, de aquellas que adems son dependientes.

No podemos controlar estos procesos pero s podemos tomar de-cisiones sobre ellos. Proponemos que esas decisiones partan de la definicin del cuidado como un derecho y, con ella, la responsabi-lidad del Estado en garantizarlo a travs de una poltica pblica integrada y sistmica, a travs de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados, tal y como la experiencia histrica uruguaya ha dado en llamar a esta poltica.

Esto implica pasar de una mirada sectorial individual a una lgica articulada sectorial, intersectorial e interinstitucional, que sea capaz de dar respuesta a los riesgos que presentan las diferentes etapas de la vida de las personas.

macproMedida de la distancia150,32 mm

Cuidados como SistemaPropuesta para un modelo solidario

y corresponsable de cuidados en Uruguay

Ministerio de Desarrollo Social

Montevideo, noviembre de 2014

18 de Julio 1453. Piso 8. Montevideo, Uruguay

Tel.: 2400 0302 interno 1250

[email protected]

Este trabajo cont con el apoyo de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL y el proyecto Pactos sociales para una proteccin

social ms inclusiva, GIZ.

Lenguaje inclusivo: este informe utiliza el lenguaje masculino genrico en el entendido de que el mismo designa indistintamente a

hombres y mujeres, evitando as la sobrecarga gramatical, sin que por ello deba interpretarse que se hace un uso sexista del lenguaje.

Diseo: Unidad de Informacin y Comunicacin, Ministerio de Desarrollo Social

ISBN: 978-9974-715-30-1

Ministerio de Desarrollo Social

Daniel OleskerMINISTRO

Lauro MelndezSUBSECRETARIO

Andrs ScagliolaDIRECTOR NACIONAL DE POLTICAS SOCIALES

EQUIPO TCNICO DE LA DIVISIN DE PROTECCIN SOCIAL

Patricia Cossani

Nicols Thevenet

Santiago Nez

Mara Sauval

Rafael Tejera

Maira Colacce

CONSULTORA CEPAL

Soledad Salvador

Agradecemos los valiosos aportes del Instituto Nacional del Adulto Mayor (DNPS-MIDES), la Divisin de Perspectivas Transversa-les (DNPS-MIDES), la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Polticas Sociales (DNPS-MIDES), la Unidad de Seguimiento de la ENIA (DNPS-MIDES), la Unidad de Polticas Pblicas de Discapacidad (DNPS-MIDES) la Direccin Nacional de Evaluacin y Monito-reo (MIDES), el Instituto Nacional de las Mujeres (MIDES), del Grupo de Trabajo del Sistema Nacional de Cuidados, as como de Nie-ves Rico, de la Divisin de Desarrollo Social de CEPAL.

Contenidos

Prlogo ....................................................................................................................................... 7Introduccin ............................................................................................................................... 9

Captulo 1. Pensar los cuidados Definicin de cuidados ............................................................................................................... 11Conceptualizacin de la poblacin dependiente. ...................................................................... 12Por qu una poltica de cuidados? ........................................................................................... 13El camino recorrido ................................................................................................................... 16Los principios orientadores del Sistema Nacional de Cuidados. .............................................. 17Principales elementos del captulo ........................................................................................... 19

Captulo 2. Cmo cuidamos hoy Introduccin ............................................................................................................................... 21Diagnstico para la poblacin infantil ....................................................................................... 21Diagnstico para las personas mayores en situacin de dependencia .................................... 26Diagnstico para las personas con discapacidad en situacin de dependencia ...................... 34Diagnstico de la poblacin cuidadora. .................................................................................... 43Principales elementos del captulo ........................................................................................... 49Anexo estadstico ....................................................................................................................... 49

Captulo 3. Cuidados en el territorio Introduccin ............................................................................................................................... 51Caractersticas generales de la poblacin ................................................................................. 51Caractersticas de los centros de cuidado ................................................................................. 56Miradas locales .......................................................................................................................... 63Principales elementos del captulo ........................................................................................... 64Anexo estadstico ....................................................................................................................... 64Anexo metodolgico sobre el relevamiento de servicios ......................................................... 66

Captulo 4. Formar para cuidar Introduccin ............................................................................................................................... 67Objetivos .................................................................................................................................... 67Punto de partida ........................................................................................................................ 67Lineamientos generales ............................................................................................................. 69Propuestas de formacin ........................................................................................................... 71Propuesta de diseo institucional ............................................................................................. 73Acreditacin de saberes ............................................................................................................ 74Principales elementos del captulo ........................................................................................... 75Anexo. Formacin: contenido de los cursos propuestos .......................................................... 76

Captulo 5. Qu servicios, para quines, en qu momento Introduccin ............................................................................................................................... 81Propuestas de servicios de cuidado. Descripcin y estrategia de implementacin................. 81Necesidades de inversin en infraestructura y recursos humanos. ......................................... 88Principales elementos del captulo ........................................................................................... 91

6Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay

Contenidos

Captulo 6. Alternativas para financiar los cuidados Introduccin ............................................................................................................................... 93El gasto en cuidados .................................................................................................................. 93Antecedentes ............................................................................................................................. 94Opciones de financiamiento ...................................................................................................... 99Principales elementos del captulo ........................................................................................... 102

Captulo 7. Regulacin e institucionalidad Introduccin ............................................................................................................................... 103Situacin actual ......................................................................................................................... 103Propuesta de regulacin de servicios ....................................................................................... 109Regulacin laboral ..................................................................................................................... 111Consideraciones generales ........................................................................................................ 112Institucionalidad ........................................................................................................................ 113Principales elementos del captulo. .......................................................................................... 115Anexos del captulo .................................................................................................................... 115

Captulo 8. Efectos Introduccin ............................................................................................................................... 119Calidad de vida ........................................................................................................................... 119Equidad de gnero ..................................................................................................................... 121Efectos en las empresas ............................................................................................................ 129Distribucin del gasto ................................................................................................................ 131Principales elementos del captulo ........................................................................................... 133

Reflexiones finales ..................................................................................................................... 135Bibliografa ................................................................................................................................. 137Glosario de abreviaturas y siglas ............................................................................................... 141


Prlogo

PrlogoDaniel Olesker

MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL

El Sistema Nacional de Cuidados es una propuesta de ca-rcter estructural que se inscribe dentro de la Reforma So-cial aprobada por este gobierno, a travs de su Gabinete So-cial, en octubre de 2011.

La Reforma Social es una estrategia de mediano y largo pla-zo que asume el desafo de la construccin de una nueva matriz de proteccin social para ofrecer las respuestas inte-grales a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta. Es una estrategia de desarrollo humano con igualdad social, pues se orienta al aumento de las opciones de todas y cada una de las personas, posibilitando que disfruten de vidas largas, saludables y creativas.

Los cinco pilares de la Reforma SocialEsta Reforma Social se sustenta en cinco pilares que la de-finen como incluyente y distributiva: De cada quien segn sus ingresos a cada quien segn

sus necesidades. Carcter universalista del acceso. Conduccin del Estado. Ha quedado ms que demos-

trado, y el Uruguay de los 90 es un vivo ejemplo de ello, que el mercado no es bueno para generar inclusin so-cial y acceso con justicia social a la poltica social. Solo el Estado puede garantizar universalidad, justicia social (nadie podra sino el Estado recaudar y luego gastar se-gn prioridades) y accesibilidad. Cuando el mercado define el acceso, solo acceden los que pueden pagar.

Participacin social, a travs de las organizaciones so-ciales (sindicatos, organizaciones de usuarios, organiza-ciones de mujeres, entre otras).

Incremento presupuestal para la poltica social.

Los ejes estratgicos las inequidades al inicio de la vida; los rezagos educativos; la seguridad alimentaria y nutricional; la segmentacin socioterritorial-espacial y la precarie-

dad habitacional; la inestabilidad, precariedad e informalidad en el em-

pleo con su impacto sobre el acceso a la seguridad so-cial.

Por ende, la Reforma Social es una propuesta desmercanti-lizadora, que introduce elementos no capitalistas en su di-seo e implementacin, que dialoga en un plano de igual-dad y jerarqua con la poltica econmica y que se transfor-ma en la prioridad a la hora del uso de los recursos pbli-cos. Por todo ello, y en el marco de un modelo de desarrollo que el Frente Amplio construye desde 2005, la denomina-mos una reforma protosocialista.

Esta reforma ya ha tenido resultados con la existencia de un sistema integrado de salud, un sistema nacional de edu-cacin pblica, un sistema nacional de acceso a la vivienda y cambios en el sistema de seguridad social. Estas reformas universales han permitido que Uruguay avance como nun-ca antes en su historia en la reduccin de la desigualdad.

Queremos seguir avanzando y por eso hoy presentamos esta propuesta del Sistema Nacional de Cuidados, propues-ta que parte de los avances importantes llevados a cabo en este perodo de gobierno, en el desarrollo de los cuidados.

A manera de breve resumen:1. Constitucin por decreto presidencial del grupo de tra-

bajo sobre cuidados.2. Recorrida del pas dialogando con la sociedad sobre

qu es el Sistema Nacional de Cuidados, con participa-cin de ms de 3.000 personas.

3. Inclusin de hasta 2.000 asistentes personales con la construccin del Baremo de la Dependencia y la eva-luacin de la dependencia severa a travs de l.

4. Transferencia de la competencia de regulacin de las Casas de Salud residencias de larga estada del Mi-nisterio de Salud Pblica al MIDES, tomando como eje el carcter social de esta poltica.

5. Aprobacin del proyecto de ley de Licencias por Ma-ternidad y Paternidad, validando el convenio 179 de la OIT, que lleva dicha licencia a 14 semanas.

6. Experiencias piloto de cuidados, como: Experiencia piloto con residencias de larga estada

para personas adultas mayores en situacin de de-pendencia por discapacidad.

Inclusin del mdulo de cuidados en los tres pro-gramas prioritarios de superacin de la pobreza (J-venes en Red, Uruguay Crece Contigo, Cercanas).


Prlogo

Implementacin de lneas innovadoras vinculadas a CAIF, como los CAIF inclusivos para nios con dis-capacidad.

7. Experiencias de formacin de formadores y de cuida-dores.

La propuesta integral que aqu presentamos: Es el resultado de ese trabajo interinstitucional y de di-

logo con la sociedad, que desde su necesidad de cuida-dos aport ideas para esta construccin colectiva.

Es el resultado del trabajo de compaeros tcnicos comprometidos con el proyecto de la igualdad y que a su saber tcnico (que en s mismo no significa nada ms

que eso: saber tcnico) le suman su compromiso polti-co e ideolgico.

Es el resultado de un pormenorizado anlisis de las ne-cesidades sociales en materia de cuidados y de la eva-luacin de las acciones actuales, y su continuidad y ex-pansin.

Es el resultado de la bsqueda permanente del bienestar de aquellas personas que requieren cuidados.

Es el resultado de nuestra concepcin de igualdad de gnero.

En definitiva, es el resultado de una construccin colectiva.


Prlogo

La sociedad del cuidadoEsta publicacin da una pista de cun largo es el camino, del que se ha recorrido una parte fundamental, hacia una sociedad del cuidado. Junto con el reconocimiento del cui-dado como una problemtica actual y futura, de su discu-sin con innumerables actores, hasta sentar las bases de lo que proponemos como Sistema Nacional de Cuidados (SNC) es que se recoge de forma sinttica en este docu-mento lo acumulado hasta el momento. Lo hacemos para que la nueva administracin no parta de cero.

En nuestro pas la resolucin del cuidado de las personas con algn nivel de dependencia es, tradicionalmente, res-ponsabilidad de las familias. Lo es a partir del tiempo de las mujeres de la familia o la comunidad, o de su compra en un mercado escasamente regulado. Desde el Estado, hasta el momento la respuesta ha sido fragmentada y su alcance limitado. Este es, a grandes trazos, el sistema de cuidados existente: privado, familiarizado y feminizado.

Esta falta de reconocimiento del cuidado como derecho lle-va a varios resultados no deseados, tanto para las perso-nas que necesitan apoyo para realizar actividades de la vida diaria como para las personas que les dedican su tiempo de forma remunerada o no remunerada.

Para aquellas personas que requieren de cuidados, el siste-ma actual no garantiza en absoluto su calidad sino que de-penden de las habilidades y competencias de las familias, o de su posibilidad de pagarlos en el mercado.

A su vez, la relacin entre las personas que cuidan y aque-llas que son cuidadas esconde una gran inequidad de g-nero dado que son las mujeres las que dedican parte im-portante de su tiempo a esta tarea. Esto trunca la posibili-dad de disfrutar de una vida plena imponiendo restriccio-nes en sus oportunidades de formacin, trabajo remune-rado y realizacin personal en general. Tambin tiene un fuerte correlato en las posibilidades econmicas de las fa-milias; en especial, en aquellas de jefatura femenina, donde la crianza y el trabajo encuentran su mayor contradiccin.

El Estado, al no reconocer los cuidados como un asunto en toda su amplitud y complejidad, brinda una oferta limita-

da de servicios a las personas que los requieren y las cui-dadoras. Pero tambin recarga el sistema educativo y el de salud, que no estn ajustados a una sociedad del cuidado, ejerciendo presin sobre estos para que solucionen en parte estos problemas, con servicios no adaptados para esta fun-cin o provocando la prestacin de servicios deficientes.

Poner en el centro de nuestra atencin el cuidado y la de-pendencia es una forma de dar cuenta de los cambios so-ciales y demogrficos que se profundizan en el pas donde las personas viven ms y donde, junto con la vejez, se re-fuerzan o surgen nuevos riesgos y necesidades.

Esta insuficiente respuesta y la visin acotada de los cui-dados nos transforman en una sociedad excluyente de las personas que estn en situacin de dependencia, y estable-ce desigualdades inaceptables en el acceso a cuidados. Las personas dependientes por discapacidad saben de qu ha-blamos.

El Sistema Nacional de Cuidados es una herramienta pensada responsablemente que nos permitir aproxi-marnos a la manera ms equitativa, responsable y efi-ciente de la sociedad en su conjunto de resolver los cui-dados de nios y nias, personas mayores dependientes y personas con discapacidad en situacin de dependen-cia. En otras palabras, la respuesta del gobierno, de forma consciente y articulada, ser ms eficiente, tanto desde el punto de vista de los servicios y prestaciones especficas de cuidado como del de otros pilares de la matriz de bienes-tar social como la educacin, la salud y la seguridad social.

El Sistema Nacional de Cuidados no comienza con este documento. Aqu se recoge de manera sistemtica y sint-tica un largo camino recorrido y se establece cunto resta por recorrer. Lo cierto es que realizar una propuesta con el calado que pretende el Sistema Nacional de Cuidados exi-gi la generacin previa de una serie de instrumentos.

Fue fundamental generar informacin suficiente sobre la situacin actual de los cuidados, lo que implic realizar diagnsticos sobre la poblacin dependiente as como so-bre aquella que se encarga de los cuidados, ya sea de forma remunerada o no, y tambin indagar sobre las representa-

IntroduccinAndrs Scagliola

Director Nacional de Polticas Sociales, MIDES

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Cuidados como Sistema | Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay

Introduccin

ciones sociales del cuidado (la forma en la que la sociedad entiende que debe garantizarse el cuidado) as como estu-diar y sintetizar la bibliografa existente, al tiempo que se entr en contacto con experiencias de otros pases.

Asimismo, se torn indispensable crear un instrumento que diera cuenta de la dependencia de las personas, y sus caractersticas individuales y de entorno: el Baremo de De-pendencia. Tambin se disearon y ejecutaron programas piloto que han brindado mucha informacin de la cual ex-traer aprendizajes concretos.

El resultado no es copia ni modelo sino una contribucin para transitar por un camino propio en relacin a la socie-dad del cuidado que queremos construir.

La construccin del Sistema Nacional de Cuidados no puede pensarse de otra forma que no sea a partir de una amplia y diversa coalicin de actores amalgamados por dos valores fundamentales: los derechos humanos y la equidad de gnero. El potencial impacto sobre los roles de gnero, las posibilidades de las mujeres en trminos de me-jores condiciones de acceso al empleo y mejoras en sus in-gresos por ende, en los ingresos familiares y, a su vez, que esto afecte en menor medida en las decisiones de tener hi-jos depende de que se comprenda que el cuidado es un de-recho fundamental y que su acceso no puede estar limitado.

El diseo del Sistema Nacional de Cuidados necesariamen-te debe dar cuenta de los procesos que justifican su elabora-cin y existencia, de un anlisis profundo y detallado de los actores involucrados, la situacin actual del pas en general y sus particularidades territoriales, del anlisis de la forma en la que se resuelven los cuidados actualmente, y de la di-mensin de los cuidados en trminos monetarios, fsicos, humanos e institucionales. Es necesario tomar en cuenta los servicios actuales y la propuesta futura, siempre en tr-minos de sistema. Tambin es necesario establecer un claro marco regulatorio e institucional dentro del cual el Sistema Nacional de Cuidados desarrollar sus actividades.

Esta publicacin se compone de la siguiente manera. Pri-mero, realiza un repaso de las bases conceptuales y las defi-niciones consensuadas alrededor de esta nueva poltica p-blica. Segundo, realiza un diagnstico sobre la situacin ac-tual de las personas que conforman la poblacin objetivo de la propuesta. Tercero, y con una ptica territorial, anali-za la oferta pblica de cuidado y sus caractersticas a partir de un relevamiento de los centros de cuidados de las tres poblaciones, realizado en todo el pas. El cuarto lugar le co-rresponde al Sistema Nacional de Formacin de las perso-nas que realizan tareas de cuidado, parte fundamental de una poltica pblica como la propuesta detalla. En el cap-tulo quinto se realiza la propuesta de servicios y prestacio-nes, estableciendo para qu personas y en qu momento. El sexto captulo discute alternativas de financiamiento y la conformacin de un fondo nico del sistema. Sptimo, se detalla el marco regulatorio e institucional de un futuro sistema. Octavo, se analiza de manera crtica la evidencia emprica sobre los efectos esperados de las polticas rela-cionadas al cuidado y bajo qu condiciones se hacen ms evidentes. Por ltimo, se realiza una serie de reflexiones fi-nales a modo de cierre.

La sociedad del cuidado que queremos construir tras-ciende la poltica pblica que hemos dado en llamar, en la experiencia uruguaya, Sistema Nacional Integrado de Cuidados. Requiere de la movilizacin de mltiples actores y recursos sociales de todo tipo, tras los valores de la solida-ridad y la corresponsabilidad como articuladores de nues-tra convivencia. Requiere de un pacto a la vez social y de gnero, inevitablemente poltico en su sentido ms amplio, al que este trabajo desea contribuir y, desde ya, convocar.

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Pensar los cuidados

CAPTULO 1

Pensar los cuidadosSoledad Salvador (consultora de CEPAL)

Definicin de cuidadosEn el documento aprobado por el Gabinete Social en setiem-bre de 2012 (Hacia un modelo solidario de cuidados), luego de dos aos de trabajo del Grupo creado para disear la pro-puesta de Sistema Nacional de Cuidados, se definen los cui-dados como una funcin social que implica tanto la promo-cin de la autonoma personal como la atencin y asistencia a las personas dependientes. Tambin se cita una definicin de CEPAL (2009) que plantea que son acciones que la sociedad lleva a cabo para garantizar la supervivencia social y orgnica de quienes han perdido o carecen de autonoma personal y ne-cesitan la ayuda de otros para realizar los actos esenciales de la vida diaria. Y se especifica que la accin de cuidar impli-ca ayudar a otra persona a realizar las actividades de la vida diaria baarse, comer, movilizarse, etc..

En dicho documento se agrega tambin que la construc-cin colectiva de la definicin de Sistema Nacional de Cui-dados implic la determinacin de que se refera exclusiva-mente al cuidado de la poblacin dependiente, excluyendo explcitamente el cuidado del hogar; as como la definicin

de no incluir el cuidado de la enfermedad, dado que esto es responsabilidad del sistema de salud.

En un documento reciente del MSP se clarifica esa diferen-cia diciendo que: son cuidados en salud los vinculados al proceso de curacin, rehabilitacin o paliacin de la enfer-medad, y que son cuidados provistos a personas en situa-cin de dependencia los vinculados al ciclo de vida y/o que son consecuencia de alteraciones patolgicas. Los primeros son una responsabilidad esencial del sistema de salud y los segundos debern ser garantizados por el Sistema Nacional de Cuidados (MSP, 2014).

Por lo tanto, la definicin de cuidados para el Sistema Na-cional de Cuidados que se est proponiendo instalar solo considera los cuidados que se brindan en forma directa a las personas, y excluye el cuidado indirecto, que inclu-ye las actividades ms instrumentales vinculadas al traba-jo domstico como cocinar, lavar, planchar, limpiar la casa, etc. Este cuidado indirecto muchas veces es precondicin para que el cuidado directo ocurra (Esquivel, 2011; Folbre,

Definiciones ms amplias de cuidados

Una definicin muy citada en trabajos de la CEPAL es: el cuidado es una actividad especfica que incluye todo lo que hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro mundo, de manera que podamos vivir en l tan bien como sea posible. Ese mundo incluye nuestros cuerpos, nues-tro ser y nuestro ambiente, todo lo que buscamos para entretejer una compleja red del sostenimiento de la vida (Fisher y Tronto, 1990, citado en Montao, 2010; Marco y Rodrguez Enrquez, 2010; Nieves Rico, 2011).

Por su parte, el Instituto de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) lo define: El trabajo de cuidados involucra el cuidado directo de las personas como alimentarlas, baarlas as como las tareas domsticas que son precondicin para brindar los cuidados, como preparar las comidas, limpiar la casa, comprar los alimentos, recolectar agua y lea (Razavi, 2007).

Una nota conceptual preparada por Onumujeres para un dilogo regional con organizaciones de mujeres, redes y expertas sobre el tema de cuidado sostiene: El cuidado comprende el conjunto de actividades necesarias para poder satisfacer las necesidades bsicas (tanto materiales como simblicas) relacionadas con el desarrollo y existencia de las personas, tales como la alimentacin, la limpieza, la vestimenta, el cuidado de menores y dependientes, la gerencia del hogar, las compras o adquisicin de los insumos necesarios para los integrantes de los hogares, el apoyo emocional, el mantenimiento de las relaciones sociales, etc. (Onumujeres y el Instituto de Liderazgo Simone de Beauvoir, 2013).

El documento base para la Conferencia de la Mujer organizada por CEPAL en Quito lo define como: un proceso material y simblico caracteriza-do por el mantenimiento de los espacios y bienes domsticos, la alimentacin y el cuidado de los cuerpos, la socializacin, la educacin y la for-macin de los menores, el mantenimiento de relaciones sociales y el apoyo psicolgico a los miembros de la familia (CEPAL, 2007).

A continuacin, se plantea que el trabajo de cuidados se divide en:

domstico, entendido como la transformacin de mercancas, y el cuidado y el mantenimiento de los espacios;

de las personas (principalmente nios, enfermos y ancianos);

obligado, es decir las actividades de enlace entre los mbitos domstico y pblico, derivadas de las responsabilidades familiares como acom-paar a los nios a la escuela, hacer trmites o pagar cuentas, actividades que otros autores denominan servicio de apoyo (Garca y De Oli-veira, 2006) (Picchio, 2001; citado en CEPAL, 2007).

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Pensar los cuidados

2006; Razavi, 2007); es importante tenerlo en cuenta por-que generalmente estas tareas consumen bastante tiempo de las familias, en particular de las mujeres, que son quie-nes las realizan, y por ello no deben desconocerse dado que la distribucin del tiempo que se destina a estos cui-dados tiene tambin sesgo de gnero y en Uruguay es ms pronunciado en este tipo de trabajo (segn la informacin provista por el Mdulo sobre Uso del Tiempo 2007 y los primeros resultados presentados de la Encuesta de Uso del Tiempo 2013).

El fundamento del Grupo de Trabajo (GT) para priorizar los cuidados directos en los servicios y prestaciones que brinde el sistema es el hecho de que estos cuidados tienen un contenido relacional y ello hace que sean muy exigen-tes para la cuidadora o cuidador en trminos del tiempo que debe estar en forma presencial con la persona cuidada, y en las rutinas establecidas para la alimentacin, el bao, la medicacin, las terapias, la recreacin. Pero debe estar claro que el trabajo domstico no puede desligarse de es-tos cuidados directos ya que, por ejemplo, para ayudar a otra persona a alimentarse se requiere disponer del alimen-to (comprarlo y prepararlo), el aseo de la persona requiere el aseo del hogar, as como lavar la ropa y acondicionarla, para disponer de la medicacin previamente hay que ad-quirirla, etc.

Conceptualizacin de la poblacin dependienteEl Sistema Nacional de Cuidados (SNC) estar orientado a promover la autonoma y atender las necesidades de la poblacin dependiente. En el documento del GT aprobado por el Gabinete Social se define como poblacin en situa-cin de dependencia aquella que necesita atencin y asis-

tencia, as como apoyo o acompaamiento, en las activida-des de la vida cotidiana. Por ello, se consideran personas en situacin de dependencia las nias y nios de 0 a 12 aos, priorizando a la poblacin de 0 a 3 aos, las personas con discapacidad y las personas mayores que no tengan o ha-yan perdido autonoma para desarrollar las actividades de la vida diaria.

Esta conceptualizacin de poblacin dependiente est en sintona con la Ley de Promocin de la Autonoma Perso-nal y Atencin de la Dependencia, de Espaa (2006), que entiende por dependencia aquel estado en el que se encuen-tran las personas que, por razones ligadas a la falta de auto-noma fsica, psquica o intelectual, tienen necesidad de asis-tencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos co-rrientes de la vida diaria.

Cuando se adopta una definicin ms amplia de los cui-dados se consideran tambin como dependientes las per-sonas que dependen del trabajo domstico de otros (en general, mujeres). Esa dependencia se genera a veces por estar sobreocupados o simplemente porque los roles de g-nero asignan esas tareas a las mujeres de la familia o el ho-gar. Rico plantea que las personas receptoras de cuidado en los hogares son diversas, destacando los menores de edad, los adultos mayores y las personas enfermas con alguna disca-pacidad; pero tambin existen adultos generalmente varo-nes que estn sanos, se encuentran ocupados en el mercado laboral y que tienen acceso a recursos propios de todo tipo, pero que demandan el cuidado de otro adulto la mayora de las veces mujeres y en algunos casos no necesariamente adultos nias y adolescentes, que son miembros del hogar (Rico, 2005; citado en Rico 2011b). Durn (2006) y Picchio (2003) tambin consideran a los trabajadores sobreocupa-dos como fuente de demanda de cuidados. En particular, Picchio (2003: 11) plantea que por esa razn no debe ex-

Antecedentes conceptuales en el pas

Uno de los primeros trabajos que se conocen sobre el tema de los cuidados en Uruguay es de Rosario Aguirre y Clara Fassler, de 1997, titulado Acerca del cuidado domstico. La mujer en la familia como protagonista del bienestar social. En ese anlisis se pone especial relevancia al cuida-do directo de las personas, ms all de que el cuidado indirecto no se desconoce sino que se considera parte de l.

Luego, Aguirre y Batthyny que han tenido una larga produccin sobre el tema de los cuidados en varias de sus publicaciones distinguen clara-mente los cuidados familiares y el trabajo domstico, y definen los cuidados como la accin de cuidar a un nio, o una persona adulta o anciana dependiente para el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana (Aguirre, 2009). Batthyny (2005) plantea que el cuidado designa la accin de ayudar a un nio o a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana. Ambas autoras, en una publicacin reciente, plantean que Partiendo y reconociendo una nocin amplia de cuidado (como la propuesta por Fisher y Tronto, 1990) se ha trabajado con aque-lla que ha resultado til para la incidencia en las polticas pblicas en Uruguay. De esta forma, se lo conceptualiz como la accin de ayudar a un nio o a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana. Engloba, por tanto, hacerse cargo de los cuidados materia-les, lo que implica un trabajo; de los cuidados econmicos, lo que implica un costo econmico; y de los cuidados psicolgicos, lo que implica un vnculo afectivo, emotivo, sentimental. Puede ser realizado de manera honoraria o benfica por parientes en el marco de la familia o puede ser realizado de manera remunerada en el marco o no de la familia.

A su vez, los diversos documentos producidos por la Red Gnero y Familia (Fassler, 2007, 2008, 2009 y 2010; Fassler, Dabezies y Garca, 2011; Bonino y Fassler, 2012) tambin refieren a los cuidados como aquellos involucrados con el cuidado directo de las personas con algn nivel de de-pendencia.

Por su parte, Espino y Salvador (2013) desde la visin de la economa feminista consideran los cuidados como la suma del trabajo domstico y el cuidado de las personas. Esa concepcin est presente en Salvador (2007, 2009 y 2011), Salvador y Pradere (2009) y Espino (2010).

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Pensar los cuidados

cluirse del anlisis el cuidado de no dependientes y el traba-jo domstico en particular, porque sigue siendo el caso en que los varones autnomos tienden a beneficiarse del tra-bajo de mujeres (tambin autnomas) para sostener sus es-tndares de vida. Omitir estos otros componentes del an-lisis elimina un rasgo de persistente desigualdad de gnero, particularmente acuciante en contextos en que la pobre-za de ingresos no permite acceder a sustitutos de mercado, pero tambin presente cuando estas tensiones se resuelven tercerizando el trabajo domstico.

Los anlisis para Uruguay del uso del tiempo tambin lle-van a Aguirre y Batthyny (2005) a concluir que los cuida-dos familiares a las personas adultas ocupadas y sobreocu-padas, sobre todo hombres, requieren muchas horas de de-dicacin. Las encuestas ponen en evidencia que las mujeres cuando viven en pareja aumentan notablemente las horas que dedican al trabajo domstico y a los cuidados familiares y que el volumen de horas que los hombres dedican a estas tareas disminuye, independientemente de la existencia de ni-os en el hogar.

Por ltimo, en el documento aprobado por el Gabinete So-cial se plantea que la dependencia puede ser transitoria, permanente o crnica, o asociada al ciclo de vida de las per-sonas. Aunque en una primera instancia de desarrollo del sistema se le dar prioridad a la dependencia permanente.

Para medir la dependencia ya se elabor un Baremo de De-pendencia que identifica si una persona es dependiente y, en caso de serlo, clasifica su dependencia en tres grados: leve, moderada y severa. La graduacin depende de la can-tidad y frecuencia de actividades que requieren apoyos ade-ms de la cantidad, frecuencia y cualidades de los apoyos que se requieren en tales actividades (CNPS, 2012: 47).

Por qu una poltica de cuidados?La ausencia de una poltica de cuidados genera y reproduce la desigualdad social y de gnero (ver recuadro). A su vez, el cuidado es un componente central en el mantenimiento y desarrollo del tejido social, tanto para la formacin de ca-pacidades como para su reproduccin, y por eso las polti-cas de cuidado son una inversin en una sociedad ms jus-ta, ms igualitaria y con mayor cohesin. Y tambin pueden implicar una inversin productiva en la medida en que esa inversin se retribuya en una mayor formacin y en un me-jor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles.

Una poltica de cuidados de calidad tiene impactos sobre el desarrollo infantil y sobre la calidad de vida de las personas dependientes y de las cuidadoras. Los cuidados de la de-pendencia promueven los cuidados de la salud a travs de la mejora de la nutricin, el retraso del avance de las enfer-medades y la promocin de la rehabilitacin. Tambin im-

pacta en la calidad de vida y las condiciones de salud de las personas que brindan cuidados familiares en general mu-jeres, madres, abuelas, hijas ya que al destinar gran parte de sus horas diarias al cuidado, se resiente tanto su salud f-sica como emocional1.

Por ello, en la formulacin de la poltica hay que conside-rar que el trabajo de cuidados a las personas dependientes implica una relacin bilateral, lo que significa que hay que prestar atencin a ambas partes de la dada. Del lado de las cuidadoras, hay que considerar que el trabajo de cuidados en el marco de la familia le otorga un carcter a la vez obli-gatorio y desinteresado, y una dimensin moral y emocional (Batthyny, 2009; citado en Consejo Nacional Coordinador de Polticas Pblicas de Igualdad de Gnero, 2011). Ello es importante cuando se presentan situaciones de dependen-cia en los ascendientes o descendientes de la familia en las que particularmente las mujeres se sienten comprometidas a resolver las necesidades de cuidado, sin cuestionrselo.

Ello ha llevado a la desigualdad de gnero en la participa-cin econmica, social y poltica de las mujeres. Por lo tan-to, la instalacin de un sistema de cuidados con enfoque de gnero es imprescindible para promover la justicia so-cial. Como se plantea en el documento del Gabinete Social, una sociedad que se propone garantizar el bienestar de sus integrantes ms vulnerables, garantizando a la vez la igual-dad de derechos de todas las personas, no puede obviar la si-tuacin instalada en torno al cuidado. Se propone entonces la socializacin de la provisin y los costos de los cuidados, tanto monetarios como no monetarios. La transformacin es de tal envergadura que se puede hablar de un nuevo pacto social: del modelo familista a un modelo de corresponsa-bilidad social.

Hasta el momento en que el gobierno se compromete a de-sarrollar una poltica de cuidados, se daba por sentado que la tarea era realizada por las mujeres, que ellas lo saben ha-cer bien y cuentan con los recursos necesarios para hacer-lo. Todo ello empieza a relativizarse cuando se evidencia lo que se ha dado en llamar el dficit (o crisis) de los cuida-dos. Dicho dficit consiste en la disminucin de la natali-dad y el aumento de la esperanza de vida, lo que contribuye al envejecimiento de la poblacin, y la mayor participacin laboral, social y poltica de las mujeres, que lleva a que los hogares y las familias dispongan de menos recursos para cuidar. Por ello, la poltica de cuidados que ya vena sien-do demandada desde las organizaciones feministas2 por un

1. Un desarrollo ms exhaustivo sobre los impactos de polticas de cui-dado de calidad es realizado en el captulo 8, Efectos.

2. El tema de los cuidados fue uno de los principales compromisos asu-midos por los gobiernos en la Conferencia Mundial de la Mujer, en Bei-jing (1995). Fassler (2000) hace un anlisis exhaustivo de los cambios que estn viviendo las familias, el dficit de cuidados y los problemas que se estn generando con la focalizacin de las polticas pblicas y su desconocimiento de la necesidad de brindar cuidados.

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tema de justicia social, adquiere ms fuerza cuando se em-pieza a evidenciar esta situacin de crisis o dficit de cui-dados.

Ello lleva a visualizar aun ms el tema de los cuidados como un derecho humano que los Estados deben garan-tizar. En la X Conferencia Regional de la Mujer de CEPAL en Quito, Pautassi (2007) coloca el tema de los cuidados como derecho, donde seala que existe una triloga entre el derecho a dar cuidados, recibir cuidados y autocuidar-se. De esa forma, los gobiernos de la regin en los compro-misos que asumen en dicha Conferencia (el Consenso de Quito) se comprometen a garantizarlos.

Cuando se empieza a pensar en el diseo de la poltica de cuidados en Uruguay se definen como una nueva sectoria-lidad que conformara el cuarto pilar del sistema de pro-teccin social (junto con la salud, la educacin y la seguri-dad social) (GT 2012). Pero, dado que los cuidados son una necesidad bsica indispensable para vivir en condiciones de dignidad, se vinculan en forma interdependiente con otras necesidades. Por ello muchas veces cuando se habla de las necesidades de cuidados surgen otros componentes del sis-tema de proteccin social como vivienda, alimentacin, sa-lud, educacin, etc., que estn interrelacionados con el de-recho a recibir cuidados o a contar con los recursos para brindar cuidados en condiciones dignas, pero que no for-man parte de la poltica de cuidados. Por ejemplo, a veces se cita como acciones relativas a los cuidados las opera-ciones de cataratas o el programa Uruguay Crece Contigo. En ambos casos no se estn brindando cuidados: en el pri-mero porque es claramente un tema de cuidados en salud

que probablemente modificar el nivel de dependencia que haya adquirido una persona por un problema de salud y ello podr tener impacto en su demanda de cuidados; en el segundo caso el programa lo que hace es articular acciones del Estado vinculadas a temas sanitarios, alimentacin, vi-vienda y cuidados, pero en s mismo no los brinda sino que articula las acciones necesarias para el adecuado desarrollo de los nios y las nias en la primera infancia.

Un tema muy importante en el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de la poltica de cuidados es ga-rantizar que la perspectiva de gnero est presente en to-das esas etapas. La evidencia demuestra que si esa perspec-tiva no est, se impone la lgica predominante de las po-lticas tradicionales que mantiene la carga del trabajo de cuidado en las mujeres. Por ejemplo, en Europa, Astelarra (2005) plantea que las polticas de conciliacin entre la vida familiar y laboral han mantenido el supuesto de que el cui-dado es una responsabilidad femenina y, de esa forma, han sido tiles solo para que las mujeres concilien y sigan man-teniendo la doble carga de trabajo. Bonino y Fassler (2012) presentan los lineamientos para incluir la perspectiva de gnero en el diseo, monitoreo y evaluacin del sistema de cuidados en Uruguay, y afirman que la presencia del me-canismo de gnero en todas las instancias de definicin de las acciones que se instrumenten es imprescindible para ve-lar por la inclusin de esa mirada.

Efectos de la ausencia de polticas de cuidado en la desigualdad social y de gnero

La divisin sexual del trabajo ha implicado histricamente que la esfera de lo llamado pblico, la de la poltica, la economa, el trabajo remu-nerado, sea responsabilidad de los hombres, mientras que la esfera privada pertenezca a las mujeres. As, el trabajo de cuidado y domstico no remunerado ha sido y sigue siendo responsabilidad casi exclusiva de las mujeres y las nias. Este trabajo, que por un lado aporta beneficios im-prescindibles para la sostenibilidad de la vida en sociedad, por otro implica un costo de tiempo, esfuerzo y de ingresos no percibidos para las mu-jeres, limitando su insercin en el mercado laboral y por consiguiente su independencia econmica.

No obstante, desde hace varias dcadas las mujeres se han incorporado masivamente al mercado de trabajo remunerado, la divisin sexual del trabajo se ha trastocado y hoy son muchos los hogares en los que la responsabilidad econmica recae sobre las mujeres. En este proceso, las mujeres han mantenido la responsabilidad casi exclusiva del trabajo de cuidado no remunerado, puesto que el movimiento inverso, de incorpo-racin de los hombres en el mbito del trabajo de cuidado, prcticamente no ha ocurrido. Esta situacin ha derivado en que las mujeres tengan una sobrecarga de trabajo y tiempo con respecto a los hombres. En este mismo sentido, ni el Estado ni las empresas privadas han tampoco asu-mido la responsabilidad que les corresponde en desarrollar servicios e infraestructura que permitan aliviar la carga de cuidado que pesa princi-palmente sobre los hombros de mujeres y nias y que limita el ejercicio de sus derechos humanos y su pleno desarrollo.

Las consecuencias de esta desigualdad para las mujeres son mltiples; por un lado repercute en dificultades para su desarrollo acadmico y pro-fesional, dadas sus responsabilidades domsticas y de cuidados buscan mayor flexibilidad en el trabajo, los empleos a los que acceden suelen estar mal remunerados, ser menos valorados, ms precarios o estar en la informalidad, con la consecuencia adicional de quedar desprotegidas en trminos de seguridad social. Por otro lado, el tiempo libre del que disponen es ms reducido que el de los hombres, lo cual repercute en su calidad de vida. (Onumujeres Mxico e Instituto de Liderazgo Simone de Beauvoir, 2013).

A su vez, la ausencia de una poltica pblica de cuidados lleva a que la resolucin privada del tema a nivel de los hogares profundice la desigual-dad de gnero a travs de la desigualdad social, y ello se convierte en un proceso que se retroalimenta a s mismo. La desigualdad de gnero se presenta de manera ms profunda en contextos de pobreza y marginacin, pero la carga de cuidado tambin es acuciante en los sectores de ingresos medios y medios bajos, donde la disponibilidad de ingresos para contratar servicios del sector privado es insuficiente (Espino y Salva-dor, 2013).

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Los instrumentos internacionales que promueven el desarrollo de polticas de cuidado

La instalacin de un SNC responde a la necesidad del pas de adecuar sus polticas sociales a la normativa internacional y a los acuerdos suscri-tos en este mbito. A continuacin se especifican los acuerdos y normativas vigentes respecto a primera infancia, personas con discapacidad, personas mayores y de gnero.

Respecto a primera infancia, hay dos acuerdos de especial relevancia en lo que refiere a la mejora de la calidad de vida de los nios y nias uru-guayos: la Convencin Internacional de los Derechos del Nio y su correlato nacional en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, y, por otra parte, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y su adecuacin al pas a travs de las metas nacionales.

La Convencin de los Derechos del Nio mandata en su artculo 3, numeral 3: Los Estados Partes se asegurarn de que las instituciones, servi-cios y establecimientos encargados del cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as como en relacin con la existencia de una supervi-sin adecuada; y en su artculo 18, numeral 2: A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convencin, los Estados Partes prestarn la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeo de sus funciones en lo que res-pecta a la crianza del nio y velarn por la creacin de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los nios. En este sentido, el C-digo de la Niez y la Adolescencia y la Ley de Educacin aportan criterios para su implementacin a nivel nacional en los cuales se ha basado el diseo del SNC para la infancia. La Ley General de Educacin (Ley N 18.437), profundiza los lineamientos en los que se enmarca especialmente el SNC en centros de atencin a la primera infancia.

En los Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados ms directamente con este tema, Uruguay se compromete a reducir sensiblemente el por-centaje de nios con dficit nutricional y a universalizar la educacin inicial de 3 aos en adelante.

En relacin a las normativas vigentes, acuerdos y convenios internacionales a los cuales se ha suscrito Uruguay vinculados a la discapacidad y que son antecedentes al Sistema Nacional de Cuidados, de regulacin por parte del Estado, se destacan las siguientes:

El 19 de marzo de 2010 entr en vigencia la Ley N 18.651, de Proteccin Integral de Personas con Discapacidad, que establece en su artculo 1: Establcese un sistema de proteccin integral a las personas con discapacidad, tendiente a asegurarles su atencin mdica, su educacin, su rehabilitacin fsica, psquica, social, econmica y profesional y su cobertura de seguridad social, as como otorgarles los beneficios, las presta-ciones y estmulos que permitan neutralizar las desventajas que la discapacidad les provoca y les d oportunidad, mediante su esfuerzo, de des-empear en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las dems personas. El Sistema de Cuidados sera uno de los componentes de esa proteccin integral que establece la ley.

El 13 de diciembre de 2006 se aprob la Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. En todo el texto, en cada uno de los derechos que la Convencin recoge se plasman principios que implican dignidad, autonoma e independencia de las personas con dis-capacidad. Especficamente puede verse la mencin al SNC en el artculo 19 que regula el derecho de las personas con discapacidad a vivir don-de y con quien quieran, y con servicios que faciliten su inclusin en la comunidad, incluida la asistencia personal. Mediante la Ley N 18.418, Uru-guay ratifica la Convencin de Derechos de las Personas con Discapacidad (ONU, 2006).

El 5 de julio de 2011, en el Parlamento, se aprob el Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley N 18.776) que implica el compromiso de cumplimiento de todos los artculos que se decretan en el texto y la implementacin de polticas que tiendan a proteger los derechos de las personas con discapacidad.

Los temas vinculados al cuidado de las personas mayores dependientes son un captulo extenso de preocupacin en el rea de los Derechos Hu-manos, que en las ltimas dcadas se han traducido en la creacin de mecanismos de proteccin a nivel internacional. Orientar acciones por par-te del Estado uruguayo a las situaciones de dependencia de las personas mayores permite dar cumplimiento con los marcos normativos interna-cionales con categora vinculante que Uruguay ha ratificado o a los que ha adherido. En este sentido se destacan: Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Proto-

colo de San Salvador (1988), en los artculos 17 y 18. Observacin general N 6 (1996) vinculada al Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en el artculo 10. Recomendacin N 27 (2010) sobre las mujeres de edad y la proteccin de sus derechos humanos, en los artculos 43 y 46.

El reconocimiento internacional de la necesidad de modificar la divisin sexual del trabajo, en tanto construccin sociocultural, y de la respon-sabilidad que tienen los Estados en esta tarea, se produce fundamentalmente desde la dcada del noventa, especialmente con la Cuarta Confe-rencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), la Dcima Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe y en particular con el Consenso de Quito (2007). En l se acuerda formular y aplicar polticas de Estado que favorezcan la responsabilidad compartida equitativamen-te entre mujeres y hombres en el mbito familiar, superando los estereotipos de gnero, y reconociendo la importancia del cuidado y del trabajo domstico para la reproduccin econmica y el bienestar de la sociedad. Asimismo, se acuerda adoptar las medidas necesarias, especialmente de carcter econmico, social y cultural, para que los Estados asuman la reproduccin social, el cuidado y el bienestar de la poblacin como ob-jetivo de la economa y responsabilidad pblica indelegable.

En la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe, de 2010, los Estados parte acordaron adoptar todas las medidas de poltica social y econmica necesarias para avanzar en la valorizacin social y el reconocimiento del valor econmico del trabajo no remunera-do prestado por las mujeres en la esfera domstica y del cuidado y fomentar el desarrollo y el fortalecimiento de polticas y servicios universa-les de cuidado, basado en el reconocimiento del derecho al cuidado para todas las personas y en la nocin de presentacin compartida en el Es-tado, el sector privado, la sociedad civil y los hogares, as como entre hombres y mujeres, y fortalecer el dilogo y la coordinacin entre todas las partes involucradas.

Por su parte, el Convenio N 156 de la OIT, ratificado por Uruguay (Ley N 16.063), establece en su artculo 3, literal 1: Con miras a crear la igual-dad efectiva de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras, cada miembro deber incluir entre los objetivos de su poltica na-cional el de permitir que las personas con responsabilidades familiares que desempeen o deseen desempear un empleo ejerzan su derecho a hacerlo sin ser objeto de discriminacin y, en la medida de lo posible, sin conflicto entre sus responsabilidades familiares y profesionales.

Fuente: GT (2012).

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El camino recorridoEl tema de los cuidados ingres a la agenda de gobierno luego de un largo recorrido que la sociedad civil y la acade-mia llevaron adelante, desde los primeros trabajos sobre el tema en la dcada de los 90, donde ya se visualizaba el pro-blema del dficit de cuidados, la sobrecarga de trabajo en las mujeres y las consecuencias para la sociedad en trmi-nos de bienestar y desarrollo.

La nueva informacin proveniente de las encuestas de uso del tiempo (de 2003 y 2007) permiti poner en evidencia dicha realidad y obtener el apoyo de otros actores que en-tendieron la importancia de este tema. Tambin el hecho de que la coalicin de partidos de izquierda asumiera el go-bierno en 2005 ubic en primer lugar la agenda social y lle-v a repensar la matriz de proteccin social vigente. Al ini-cio de la gestin (perodo 2005-2007) se desarroll el Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES), y en 2008 entr en vigencia el Plan de Equidad. A su vez, en 2006 se haba aprobado el Primer Plan Nacional de Igual-dad de Oportunidades y Derechos 2007-2011, en el que el gobierno se comprometi a dar cumplimiento a la Lnea Estratgica de Igualdad 10 (LEI 10) que propone desarro-llar medidas que contribuyan a una distribucin equitativa de las responsabilidades familiares3.

En ese marco, la Red Gnero y Familia que ya estaba traba-jando en este tema convoc a varias mesas de dilogo du-rante 2008 con el propsito explcito de que el tema de los cuidados ingresara a la agenda de gobierno, y se logr que los cuatro partidos polticos con representacin parlamen-taria colocaran el tema en sus programas de gobierno para las elecciones presidenciales de 2009. A continuacin, luego de asumido el nuevo gobierno frenteamplista en marzo de 2010 y con varios actores comprometidos para avanzar en este tema en primer lugar, el Instituto Nacional de las Mu-jeres (Inmujeres) y el Consejo Nacional Coordinador de Polticas Pblicas de Igualdad de Gnero, pero tambin el actual Ministro de Desarrollo Social y el Director del rea de Polticas Sociales, as como varias mujeres con cargos de representacin poltica a nivel del Poder Ejecutivo y Legis-lativo se logr que se instalara un GT para el diseo del sistema de cuidados.

En mayo de 2010 por la Resolucin Presidencial 863/010 se cre el GT sobre el Sistema de Cuidados en el marco del Consejo Nacional de Polticas Sociales (CNPS), que inici sus actividades a mediados de junio instalndose a traba-jar con los representantes de los organismos que integran el

3. Entre las acciones comprometidas se destaca: Fomentar cambios en la legislacin para que mujeres y hombres puedan disfrutar de licen-cia para el cuidado de los/as hijos/as de manera igualitaria; aumen-tar y mejorar los servicios estatales de cuidado (nios/as, enfermos/as, discapacitados/as, ancianos/as); adecuar el funcionamiento de los servicios estatales a las necesidades de hombres y mujeres para una distribucin equitativa de las responsabilidades familiares.

CNPS (MIDES, MSP, MTSS, OPP, BPS, MEC, ASSE, INAU, INE y MEF). De esta forma, el GT se constituy en un es-pacio poltico con poder de decisin formal para el diseo, conduccin y planificacin del sistema.

Es interesante resaltar que por el MIDES participa en este GT la Direccin Nacional de Polticas Sociales, que preside el GT, y el Inmujeres, por ser la entidad rectora de las pol-ticas de gnero en el pas.

Una primera etapa de trabajo consisti en acordar los li-neamientos conceptuales y principios orientadores del sis-tema que se plasmaron en un documento de trabajo titula-do Documento de lineamientos, aportes conceptuales y plan de trabajo para el diseo de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados, en diciembre de 2010.

La tarea del grupo para el ao 2011 consisti en desarrollar debates nacionales donde se convoc a participar a repre-sentantes de instituciones pblicas y privadas, y a diferentes actores sociales con el fin de recabar los intereses y preocu-paciones de los involucrados de distinta forma con el siste-ma, con el fin de recoger insumos para la elaboracin de las propuestas. Se elaboraron tres documentos base (uno para cada poblacin priorizada por el sistema) y se desarrolla-ron tres debates centrales en Montevideo (uno por pobla-cin), y 22 instancias descentralizadas (tres en la capital, dos en el departamento de Canelones, y una en cada uno de los departamentos restantes). En estas instancias parti-ciparon ms de 3.200 personas en representacin de ms de 1.800 organizaciones e instituciones de todo tipo, lo que demostr la importancia de esta propuesta y la necesidad que haba de reflexionar y pensar respuestas en torno a esta temtica.

Previo al inicio de los debates, en julio de 2011, el Consejo Nacional Coordinador de Polticas Pblicas de Igualdad de Gnero aport un documento titulado Contribuciones para el diseo del Sistema Nacional de Cuidados con perspectiva de gnero y derechos, con un conjunto de recomendaciones como productos del proceso de reflexin e intercambio in-terinstitucional, con la finalidad de contribuir al proceso de diseo del SNC.

A su vez, en octubre de 2011 el Gabinete Social aprob el documento La Reforma Social: hacia una matriz de protec-cin social del Uruguay elaborado por el CNPS que estable-ce los objetivos, metas y lneas de accin de la poltica so-cial que implica la profundizacin de los cambios en la ma-triz de proteccin social en la cual se enmarca este sistema. Dicho documento incorpora siete dimensiones relevantes de desigualdad a combatir a travs de las polticas sociales: ingresos, territorios, gnero, generaciones, tnia-raza, dis-capacidad y orientacin sexual e identidad de gnero. El marco conceptual del SNC se construy sobre estos mis-

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mos lineamientos, buscando contribuir al combate de esas desigualdades de forma integral.

Finalizados los debates, durante el ao 2012, se trabaj en el diseo de la propuesta de sistema de cuidados que se mate-rializ en el documento de poltica pblica nominado Ha-cia un modelo solidario de cuidados. Propuesta para la cons-truccin del Sistema Nacional de Cuidados, que fue aproba-do por el Gabinete Social en setiembre de ese ao. A par-tir de entonces el GT estuvo abocado a generar diseos de propuestas en las reas de institucionalidad, financiamien-to, regulacin, formacin y servicios, y a implementar algu-nas experiencias pilotos.

A partir de 2013 se avanz con el diseo general del Siste-ma, que ser presentado a lo largo del libro, y se realizaron diversas experiencias piloto que sern desarrolladas en el captulo 3. De todas las iniciativas se destacan: la aproba-cin de la Ley de Ampliacin de Licencias Maternales y Pa-ternales (ver captulo 2), el traslado de la regulacin de los Hogares de Larga Estada del MSP al MIDES (ver captulo 7) y la implementacin de la figura de los Asistentes Perso-nales para las personas con dependencia severa que reciben pensin por discapacidad (ver captulo 2).

Durante este perodo de debates y elaboracin de propues-tas, la academia y la sociedad civil fueron acompaando el proceso. Desde el rea de Gnero del Departamento de So-ciologa de la Facultad de Ciencias Sociales, se desarrolla-ron investigaciones tiles para el proceso de diseo como Personas ocupadas en el sector cuidados y La poblacin uru-guaya y el cuidado: Anlisis de representaciones sociales y propuestas para un Sistema de Cuidados en Uruguay, ambas publicadas en 2013. Tambin participaron en el dictado de mdulos de gnero en los cursos de formacin en personas mayores, discapacidad y salud mental, dirigidos tanto a for-madores como a quienes cuidan.

La Red Gnero y Familia continu realizando acciones de incidencia poltica y convocando a los dems actores de la sociedad civil y de gobierno para intercambiar visiones so-bre el diseo, el financiamiento y la institucionalidad del sistema de cuidados, poniendo el foco en la importancia de que la perspectiva de gnero est presente en todas las definiciones que se tomen sobre el sistema4. Dicha Red en asociacin con el Centro Interdisciplinario de Estudios so-bre el Desarrollo (Uruguay) (CIEDUR) llevaron adelante un proyecto de incidencia poltica que busc acercar a este debate a las referentes de gnero de las intendencias depar-

4. De las distintas instancias de debate que se generaron, algunas solo con la sociedad civil, se presentaron conclusiones a los actores de go-bierno. Por ejemplo, en Dabezies, Delfino, Garca y Roca (2010) se presentan las conclusiones de los debates sobre cuestiones vincula-das al diseo e implementacin del sistema. En Fassler, Dabezies y Garca (2011) se presentan las reflexiones que extrajo la red en torno al Debate Nacional sobre Cuidados.

tamentales, las mujeres de las comunas y de los municipios, al PIT-CNT, a las legisladoras y los legisladores, entre otros. Como resultado de ese trabajo de incidencia poltica que moviliz a un amplio grupo de organizaciones sociales, se conform una Red Pro-Sistema Nacional Integrado de Cuidados, que tiene por objetivo facilitar el intercambio de opiniones entre las personas, organizaciones e instituciones con el propsito de incidir para que el Estado garantice a la poblacin el derecho a ser cuidado y cuidada, y el derecho a cuidar en condiciones adecuadas.

Los principios orientadores del Sistema Nacional de CuidadosLos principios que orientarn el diseo, monitoreo y eva-luacin del SNC se acordaron en el primer documento ela-borado por el GT, denominado Documento de lineamientos, aportes conceptuales y plan de trabajo para el diseo de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados, de diciembre de 2010 y tambin fueron recogidos en la siguiente publica-cin que aprob el Gabinete Social (CNPS, 2012):

1. Poltica universal. Dado que es una poltica que busca garantizar los derechos humanos bsicos, debe tener un enfoque universal ms all de que se implementen ac-ciones focalizadas en los colectivos de mayor vulnera-bilidad social. Por ello, el diseo incluye compromisos de mediano y largo plazo en la incorporacin de los dis-tintos estratos de poblacin hasta su universalizacin. Ello est en sintona con uno de los principios rectores de los sistemas de cuidado que plantea CEPAL (Rico, 2014: 44): la Universalizacin progresiva del cuidado, debiendo este ltimo conformar un pilar de la matriz de proteccin social, articulando enfoques universales con acciones afirmativas y polticas selectivas que prioricen colectivos con mayores necesidades, y que gradualmente alcancen a toda poblacin.

2. No discriminacin. Dado que todas las personas son sujetos de derechos y que el Estado tiene la responsa-bilidad de garantizar su goce efectivo, sin distincin de ningn tipo, el diseo de la poltica social incorpora-r las perspectivas de gnero, generaciones y tnico-ra-cial. En ese sentido, la CEPAL plantea tambin que un principio rector de los sistemas de cuidado debe ser la Igualdad en el acceso de todas las personas al cuidado en su condicin de titulares de derechos, sin exclusin o discriminacin (Rico, 2014: 44).

3. Calidad del servicio. Ms all de que el sistema po-dra conjugar estrategias de creacin de servicios como brindar transferencias monetarias, se prioriza la ofer-ta de servicios por su mayor impacto en la equidad de gnero y la calidad del servicio. Sea tanto a travs de la provisin de servicios por parte del sector pblico o la regulacin de la oferta que brinda el sector priva-do, para garantizar la calidad tambin se debern pro-

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teger los derechos de las trabajadoras y los trabajado-res del sector. Todo ello estar directamente relaciona-do con los resultados que se puedan lograr en trminos de bienestar.

4. Promocin de la corresponsabilidad. El SNC deber promover un cambio cultural en la sociedad que invo-lucre a todas las personas y todas las instituciones, ya sean las directamente relacionadas con la provisin de cuidados, las que brindan formacin desde la infancia hasta el nivel terciario o las que inciden de alguna for-ma en la distribucin de responsabilidades de cuidado en el hogar (el mercado laboral, los rganos de parti-cipacin social, empresarial y poltica, etc.). El cambio cultural implica deconstruir el paradigma de hombre proveedor-mujer cuidadora e imaginarse un mundo donde las personas comparten los cuidados y no los asumen en forma desigual en funcin del mandato so-cial que se transmite a travs de las generaciones. Ello est en lnea tambin con el planteo de CEPAL en rela-cin a otro de los principios rectores de los sistemas de cuidado que es: Corresponsabilidad en la distribucin y redistribucin de los roles y de los recursos entre muje-res y hombres en el seno de las familias y de la sociedad, con miras a una respuesta igualitaria a las demandas de cuidado y al cierre de brechas de desigualdad (Rico, 2014: 44).

5. Descentralizacin territorial. El diseo de los servi-cios deber ser lo suficientemente flexible como para tener en cuenta las necesidades especficas de cada co-munidad. La participacin de la comunidad ser esen-cial para disear polticas adecuadas a las demandas lo-cales.

6. Capacitacin. Se procurar fortalecer, profesionalizar y revalorar la tarea de cuidado a travs de la capacitacin de los cuidadores y cuidadoras, tanto familiares como formales. A la vez, se facilitar la capacitacin de las personas que deseen incorporarse al mercado laboral luego de que sus tareas de cuidado sean sustituidas por el Sistema.

7. Funcionamiento integrado. La propuesta de construir un Sistema de Cuidados pone especial nfasis en la ne-cesidad de garantizar que su funcionamiento sea inte-grado, en contraposicin a la fragmentacin que existe actualmente. El documento original plantea que el fun-cionamiento del sistema debe ser colectivo y creciente-mente coordinado de las organizaciones vinculadas al Sistema, en especial los organismos pblicos. Se plantea tambin que se favorecer el funcionamiento conjunto en el contacto directo con las poblaciones objetivo, forta-leciendo dichos espacios.

Otro principio que agrega el documento de CEPAL y con-sidera que debe ser un principio rector de los sistemas de cuidado en la regin es la solidaridad del financiamiento, estructurndolo mediante la tributacin y las contribuciones a la seguridad social, apuntando a la progresividad redistri-butiva y a la solidaridad intergeneracional (Rico, 2014: 44). Sobre el tema de financiamiento e institucionalidad hubo ms debate en el GT, pero en estos momentos se podra afirmar que hay acuerdo en lo que plantea ese principio. Ello se explicita en el captulo 6, donde se presentan los principios bsicos para el financiamiento de la propuesta.

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Principales elementos del captulo

Definicin de cuidados para el SNC: son una funcin social que implica tanto la promocin de la autonoma per-sonal como la atencin y asistencia a las personas dependientes. La accin de cuidar implica ayudar a otra persona a realizar las actividades de la vida diaria baarse, comer, movilizarse, etc. (cuidado directo).

Por lo tanto, el SNC va a cubrir las tareas de cuidado directo, no el indirecto, que refiere a las actividades ms instru-mentales vinculadas al trabajo domstico como cocinar, lavar, planchar, limpiar la casa, etc. Es importante tenerlo en cuenta porque muchas veces el cuidado indirecto es precondicin para que el cuidado directo ocurra y, porque si son las familias las encargadas de resolverlo, debera promoverse la distribucin de responsabilidades entre los sexos en esa tarea, y no solo en el cuidado directo.

La poblacin objetivo del SNC son: los nios y nias de 0 a 12 aos, priorizando la poblacin de 0 a 3 aos, las per-sonas con discapacidad o adultas mayores que se encuentran en situacin de dependencia, y las cuidadoras o cuida-dores remunerados o no remunerados.

La ausencia de una poltica de cuidados genera y reproduce la desigualdad social y de gnero. Como las desigual-dades sociales y de gnero estn entrelazadas a travs de la divisin sexual del trabajo y la ausencia de una poltica que contribuya a redistribuir las tareas de cuidado en el hogar y la familia, la poltica de cuidados debe promover la igualdad de gnero. Por ello, cuando se instrumenta una poltica de cuidados, no hay que pensar solo en las necesi-dades de la persona que requiere los cuidados sino tambin en las personas que brindan cuidados en forma remu-nerada o no. La institucionalidad que se instrumente debe garantizar que esa perspectiva est presente.

El SNC constituir una nueva sectorialidad que se complementa con el sistema de salud, el sistema educativo y el sistema de seguridad social.

Los principios orientadores del sistema son: enfoque universal, no discriminatorio, calidad del servicio, promocin de la corresponsabilidad, descentralizacin territorial, capacitacin de los agentes del sistema e integracin (bus-cando superar la fragmentacin actual de prestaciones y servicios).

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CAPTULO 2

Cmo cuidamos hoySoledad Salvador (consultora de CEPAL)

IntroduccinEn este captulo se presenta un diagnstico de la situacin de las cuatro poblaciones que deber atender el SNC. Ellas son: las nias y nios de 0 a 12 aos, priorizando la pobla-

cin de 0 a 3 aos, las personas mayores en situacin de dependencia, las personas con discapacidad en situacin de depen-

dencia, y las cuidadoras y cuidadores (remunerados o no).

Para las cuatro poblaciones se describen las prestaciones relativas a los cuidados y su cobertura, segn la informa-cin disponible, as como las prestaciones que se estn de-sarrollando en el marco del diseo del SNC. Como para cuidar se requiere de tiempo, dinero y/o servicios, las prestaciones asociadas al cuidado se clasifican en: presta-ciones monetarias para cuidar, servicios de cuidado o que contribuyen a reducir el cuidado del hogar o la familia, y los permisos que se puedan obtener en el empleo para cui-dar como licencias o mecanismos de reduccin o flexibili-zacin horaria (Salvador, 2011).

El diagnstico que se presenta es a nivel nacional y en el ca-ptulo 3 se presenta la desagregacin territorial.

Diagnstico para la poblacin infantilLa poblacin infantil se compone de los nios y nias de 0 a 12 aos de edad. La propuesta del SNC pone el nfasis en la poblacin de 0 a 3 aos porque es la ms dependiente y la que est ms desprovista de prestaciones para el cuidado.

A su vez, existe cierta preocupacin por la reduccin de la tasa de fecundidad (que desde el ao 2004 se ubica por debajo del nivel de reemplazo1) y una de las explicaciones se basa en la fecundidad insatisfecha por defecto. Como plantean Varela (2007) y Peri y Pardo (2006) las mujeres

1 Ello significa que la poblacin no tiene la capacidad de sustituirse a s misma, ya que el promedio de hijos por mujer no alcanza el lmite ne-cesario para el reemplazo de la poblacin. La tasa de reemplazo es 2,1 mientras la tasa de fecundidad en 2004 lleg a 2,08 (Varela, 2007).

con mayor nivel educativo, y particularmente las que perte-necen a los sectores de ingresos medios, declaran tener me-nos hijos que los deseados por las dificultades para compa-tibilizar la vida familiar y laboral. En ese marco, proponen que la forma de socializar algunos costos de la maternidad y crianza de los hijos es proveer prestaciones para el cuida-do que reduzcan el costo en las unidades familiares2.

En una investigacin realizada por Filardo y Planel (2012) se indaga sobre las actitudes y comportamientos reproduc-tivos de mujeres y varones entre 25 y 40 aos de diferentes niveles educativos con el propsito de analizar las brechas de fecundidad y las restricciones de contexto que identifi-can las personas que deseaban tener ms hijos de los que efectivamente tuvieron, que podran ser objeto de inter-vencin pblica. En ese estudio encuentran que la imple-mentacin de un sistema de cuidados que provea servicios para la atencin de la primera infancia de forma universal es una decisin acertada del Estado para abordar los as-pectos vinculados a la reproduccin y la crianza. Se afirma que existen estrategias focalizadas a los sectores socioeco-nmicos de bajos recursos, pero la nueva emergencia de los cuidados como un punto neurlgico de la intervencin del Estado se plantea en trminos de la necesidad de su univer-salizacin. Tambin se plantea en ese trabajo la necesidad de combinar prestaciones vinculadas a los servicios de cui-dado y licencias porque el tiempo de padres y madres para estar con sus hijos aparece sustanciado en los discursos. Se plantea que independientemente de que la universalizacin de estos servicios sea una solucin al problema del tiempo dedicado al empleo o al estudio, no lo es al tiempo no dedi-cado a la construccin de un vnculo de calidad madre/pa-dre-hijo/a.

Tambin, la Comisin Sectorial de Poblacin en sus pu-blicaciones ms recientes de recomendaciones de poltica proponen los cuidados como un eje de polticas para con-tribuir a cerrar la brecha de fecundidad.

Por su parte, los resultados de la Encuesta Nacional sobre Representaciones Sociales sobre el Cuidado muestran que 79% de los varones y 72% de las mujeres optaran porque

2 Un desarrollo ms exhaustivo sobre la relacin entre las decisiones de fecundidad y los cuidados se realiza en el captulo 8.

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el cuidado de nios y nias menores de 2 aos durante la jornada laboral se resolviera a travs de cuidados domici-liarios, pero gran parte de la poblacin optara por el cuida-do infantil en centros de calidad para nios y nias de 2 y 3 aos de edad (Batthyny, Genta y Perrota, 2013).

La oferta de servicios de cuidado infantil (0 a 3 aos)Los centros que brindan atencin a los nios de 0 a 3 aos de edad se componen de los centros de educacin en la pri-mera infancia (0 a 2 aos) y los centros de educacin inicial (3 a 5 aos), como lo define la Ley General de Educacin N 18.437, de diciembre de 2008.

Los centros de educacin en la primera infancia que brinda el sector privado se componen principalmente de los Cen-tros de educacin infantil privados que regula y supervisa el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), y los colegios y jardines de infantes habilitados o autorizados por el Con-sejo de Educacin Inicial y Primaria (CEIP) de la Adminis-tracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP).

Por su parte, el sector pblico brinda atencin a travs de variadas instituciones pblicas y privadas y mediante di-ferentes modalidades de gestin, supervisin y financia-miento. Por un lado, se encuentran los jardines pblicos del CEIP-ANEP que son gestionados, financiados y super-visados por el propio Consejo. Por otro lado, el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (INAU) brinda Cen-tros de Atencin a la Infancia y la Familia (CAIF) que son administrados y gestionados por privados, pero con finan-ciamiento y supervisin estatal a travs de INAU, as como tambin hay Centros Diurnos del INAU que son gestiona-dos, supervisados y financiados por el propio Instituto. Los centros del Programa Nuestros Nios de la Intendencia de

Montevideo (IM) tienen una modalidad de gestin y fun-cionamiento similar a la de los CAIF, pero son supervisa-dos por el MEC.

En los dos primeros aos de vida, la cobertura mayor es de los centros privados porque la oferta estatal para esa po-blacin es reducida. Los centros CAIF que son los que tie-nen mayor cobertura territorial brindan solo el Programa de Experiencias Oportunas para los nios de esa edad, que consiste en una modalidad de atencin semanal. A partir de esa edad, la cobertura de los CAIF es diaria y, de esa forma, se expande significativamente. Los Centros Diurnos del INAU brindan atencin de 4 y 8 horas a las/os nias/os desde los 3 meses a los 3 aos pero la cobertura es reducida. Hay solo 39 centros, 9 en Montevideo y el resto en el inte-rior, que cubren 3.053 nios (segn cifras de INAU, 2013).

Por lo tanto, hay tres entes del Estado que regulan y su-pervisan los centros de educacin en la primera infancia y de educacin inicial, y un ente rector del sistema presidido por el MEC que es el Consejo Coordinador de Educacin en la Primera Infancia (CCEPI). Dicho rgano aprueba los requisitos necesarios para la autorizacin y funcionamien-to de todos los centros, y sugiere y recomienda a los orga-nismos competentes en la materia que avancen en su apli-cacin. Entre ellos, lo referido al proyecto educativo insti-tucional debe estar fundamentado en los lineamientos del Diseo Bsico Curricular para nios y nias de 0 a 36 me-ses (MEC, Direccin de Educacin, rea de Educacin en la Primera Infancia, 2006) y del Programa de Educacin Inicial y Primaria (ANEP, 2008) para aquellos centros que atienden tambin poblacin de 3 aos en adelante.

Grfico 1. Estructura organizacional del sistema nacional de educacin para la poblacin de 0 a 3 aos. Ao 2012

EDU

CACI

N

EN

LA

PRI

MER

A IN

FAN

CIA

E IN

CIA

L

INAU

CAIFModalidadDiaria

Colegios y jardines deinfantes privados(habilitados o autorizados)

CentrosDiurnos

Jardines deinfantes pblicos

Centros de educacininfantil privados

EDUCACIN EN LAPRIMERA INFANCIA

EDUCACIN INICIAL

CEIP-ANEP

PrimeraInfancia

MEC

Diseo bsicocurricular (0 a 36 meses)


Programa de educacin inicial







Fuente: elaboracin propia en base a MEC (2012)

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Cobertura de los centros de educacin en primera infancia y educacin inicial

Las nias y nios de 0 a 3 aos atendidos por el sistema educativo en 2012 eran 79.038, lo que representa el 42,5% del total. Pero ello incluye los nios y nias de 0 y 1 ao de edad que son atendidos por los centros CAIF en la modali-dad de Experiencias Oportunas. Esta modalidad no es con-siderada una prestacin de cuidados por el GT de Cuida-dos del Consejo Nacional de Polticas Sociales. Por lo tanto, si se restan esos nios, la proporcin se reduce a 33,2%. De ellos, 38% pertenece al sector privado (centros infantiles y colegios y jardines habilitados), 11% al sector pblico (jar-dines de infantes y centros diurnos) y 51% a los CAIF.

Segn edad, hasta los dos primeros aos de vida la cobertu-ra de servicios de cuidado es casi totalmente privada, para las/os nias/os de dos aos se distribuye en forma similar entre CAIF y privados, y para las/os nias/os de tres aos la oferta de jardines pblicos del CEIP es tambin signifi-cativa (alcanzando al 22% de las/os nias/os), y el resto se divide entre CAIF y privados. Dado que para un desarrollo infantil adecuado es oportuno que las/os nias/os luego del ao concurran a un centro de cuidado, la oferta pblica o gratuita (CAIF) se incrementa a partir de esa edad. La co-bertura total de los servicios que es de 2% y 12% en los dos primeros aos de vida se eleva a 51% y 67% en las edades de 2 y 3 aos (segn la matrcula del MEC y las proyeccio-nes de poblacin del INE).

La baja cobertura de la oferta pblica en los dos primeros aos de vida (0 y 1 aos de edad) se corresponde con jor-nadas ms extensas de cuidado infantil en centros priva-dos. Cuando aumenta la cobertura pblica la extensin de la jornada se reduce a 4 horas.

Los datos de la Encuesta de Hogares del INE para 2013 muestran una cobertura similar: 3,1% para 0 aos, 12,5% para 1 ao, 45% para 2 aos y 60,4% para 3 aos. Ello es re-levante para poder analizar otra informacin referida a las caractersticas de los hogares y las familias de las/os nias/os que concurren a estos centros y la extensin horaria de la asistencia de estas/os nias/os a los centros de educacin y cuidado.

La asistencia a centros de cuidado infantil es superior en Montevideo respecto del interior del pas. Ello est asocia-do a la actividad laboral de la madre: la tasa de actividad en Montevideo es ms alta para todos los estratos socioecon-micos (Salvador, 2007). Y dada la mayor concentracin de poblacin en la capital del pas, la oferta de servicios priva-dos es ms importante3. A su vez, el tipo de servicios que ofrece se adeca mejor a las necesidades de cuidado de las madres que trabajan en forma remunerada (mayor exten-sin horaria).

3. Los centros privados supervisados por el MEC tienen mayor presencia en Montevideo (60,7 en 2012), en tanto que los CAIF y Diurnos-IN-AU y los centros dependientes del CEIP la tienen en el resto del pas (76,1 y 61,9). Los centros regulados por INAU han aumentado su presencia en el interior (MEC, 2012).

Cuadro 1. Alumnos matriculados en educacin en la primera infancia e inicial por forma de administracin y rgano regulador, segn edad. Ao 2012

Edad

INAU CEIP-ANEP MEC

TOTAL

MIXTO PBLICOS PRIVADOS

CAIF Centros diurnos Jardines de infantes Colegios y Jardines habilitadosCentros de Ed.

infantil privados

0 5.441*

1002.126

760 6.201

1 11.848* 3.454 17.428

2 12.680 4.727 6.364 23.871

3 12.091 6.999 6.259 6.189 31.538

Total 42.060 7.099 13.112 16.767 79.038

Cuadro 2. Extensin de la jornada en los centros de cuidado infantil. Total del pas. Ao 2013, en porcentajes

Edad

Jornadas promedio en el total de centros

Cobertura en Centros privados4 horas ms de 4 horas

0-1 45 44 80

2 65 27 48

3 70 26 44

Fuente: elaboracin propia en base a ECH (2013).

Nota: el Programa Nuestros Nios de la IM se encuentra incluido dentro de la matrcula de los centros de educacin infantil privados, porque es regulado por el MEC. La cantidad de nias y nios atendidos por los Centros Diurnos de INAU en 2013 fue 2.276 (fuente: SIPI).* Estas cifras en su gran mayora se componen de las/os nias/os que concurren a la modalidad de atencin semanal (Experiencias Oportunas) de los CAIF.Fuente: elaborado en base al Anuario Estadstico de Educacin 2012 del MEC.

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Para todo el pas, tambin hay diferencias significativas se-gn quintil de ingresos del hogar. En el caso de las/os ni-as/os de 3 aos, en el primer quintil de ingresos la asisten-cia es del 44%, en el segundo 57%, en el tercero 69%, en el cuarto 77% y en el quinto quintil 95%.

Por su parte, estas/os nias/os viven principalmente en ho-gares de tipo biparental, seguidos por los hogares exten-didos y compuestos, y monoparentales (Montti, 2013). La asistencia a estos centros en cada estrato de ingresos est asociada, como se deca, a la actividad laboral de la ma-dre, pero tambin al tipo de hogar. Como plantea Montti (2013), la composicin de los hogares determina diferen-cias en cuanto a la disponibilidad de cuidados informales y la cantidad de perceptores de ingresos. En general, quienes viven en hogares monoparentales presentan mayores tasas de asistencia para toda edad, y aquellos que viven en hoga-res de tipo extendido y compuesto son los que presentan menores tasas de asistencia por edad. Esto podra estar re-flejando diferencias en las redes de apoyo dentro del hogar: en los hogares monoparentales se concentran en una sola persona todas las responsabilidades de cuidado y de gene-racin de ingresos, mientras que por lo general los hogares extendidos y compuestos cuentan con un mayor nmero de adultos (generalmente mujeres) que brindan cuidados a nios y nias del hogar. As, los hogares monoparentales tienen menos alternativas de cuidado informal dentro del hogar, utilizando con mayor intensidad los cuidados exter-nos, mientras que los extendidos utilizan ms intensamen-te los cuidados no remunerados dentro del hog

cuidados como sistema

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