SINTEZE CURS POLITICI PUBLICE

Lector univ.dr. Mircea BOTEI

Tema 1. CONSIDERAII PRIVIND NOIUNEA DE POLITICI PUBLICE

Procesul de reform a statului n Romnia presupune, printre altele, i ntrirea

mecanismelor de formulare, implementare i evaluare a politicilor publice.

Mare parte a studiilor de politici publice sunt de provenien american, experiena

european n materie fiind de dat mai recent. n Romnia suntem la nceput de drum n privina

acestor studii.

Trebuie fcut distincia clasic ntre termenul de policy (o politic public, ca un

program de aciune) i politics (politica, n general).

Termenul de politic public a ptruns n Romnia, n studiile de specialitate i n

limbajul curent, destul de trziu (la sfritul anilor 90) i exist numeroase ambiguiti la nivelul

simului comun asupra sferei de cuprindere a acesteri noiuni. O posibil explicaie: termenul a

fost mprumutat din limba englez- policy-, dar nu exist o traducere specific n limba

romn, alta dect cea de politic. Or, n mod tradiional, politica nseamn cu precdere

activitatea partidelor politice, a Parlamentului, declaraii politice, campanii electorale etc., de aici

i tentaia de contaminare a nivel terminologic. Ca urmare, Romnia a preferat utillizarea

termenului din literatura francez, i anume cel de politic public (politique publique).

Educaie, sntate, asisten social, transport n comun, drumuri naionale. Acestea sunt

doar cteva dintre aspectele ce formeaz contextul social n care ne desfurm activitatea. n

lipsa lor, viaa ar fi, cu siguran, insuportabil pentru noi. Chiar dac fiecare individ are nevoi

educaionale sau medicale diferite, oricine are astfel de nevoi. Nivelul de dezvoltare al unei

societi este strns legat de angajamentul membrilor si ca orice individ s beneficieze de

instrumente elementare de dezvoltare i supravieuire. Transpunerea n practic a acestor

angajamente cu privire la bunstarea membrilor societii se realizeaz prin intermediul

politicilor publice. O politic public reprezint deci un ansamblu de msuri luate de ctre o

autoritate legal i responsabil care vizeaz mbuntirea condiiilor de via ale

cetenilor.

Elemente ale conceptului de politic public:

- aciunea n baza autoritii: politica public este o aciune implementat de structurile

puterii, structuri care au autoritatea legislativ, politic i financiar de a aciona;

2

- o reacie la problemele societii: politicile publice ncearc s rspund unei

nevoi/probleme concrete a societii;

- orientat spre un scop: atingerea unor obiective delimitate n ncercarea de a rezolva o

rezolva o nevoie/problem a comunitii (grupului int);

- cursul aciunii: politica public nu este o decizie singular (aciune sau reaciune), ci o

abordare/strategie integrat;

- o decizie de a face / a nu face ceva: politica public poate fi implementat cu scopul de a

rezolva o problem sau, bazndu-se pe presupunerea c problema poate fi rezolvat n cadrul

politicilor deja existente, un Guvern poate decide c nu mai este cazul s mai acioneze;

- politica este dus la ndeplinire de un actor/grup de actori: politica este, n general,

implementat, de o structur de implementare alctuit din mai muli actori i, n cazuri mai rare,

de o singur structur (de exemplu, de o agenie guvernamental);

- o justificare a unei aciuni: orice politic public trebuie s includ motivarea

aciunii/nonaciunii;

- o decizie luat: politica public este o decizie asumat, nu o promisiune sau o intenie.

Alte definiii ale politicii publice:

- suma activitilor guvernamentale realizate fie direct, fie prin intermediul unor ageni,

prin prisma influenei pe care acele activiti o au asupra vieii cetenilor;

- ceea ce decid guvernele s fac sau s nu fac.

Niveluri ale politicii publice:

- alegeri de politici publice (policy choise) operate de cei care dein autoritatea de a

folosi puterea politic pentru a influena vieile cetenilor, rezultatul acestor alegeri fiind o

politic ce poate fi implementat pracic;

- aciuni realizate de guvernmnt pentru implementarea politicilor alese (de exemplu,

prin cheltuieli bugetare, angajarare de funionari, promulgare de reglementri);

- impactul politicilor asupra cetenilor, modul n care viaa acestora este influenat de

ncercarea de implementare a unei politici.

Procesul de elaborare a unei politici (policy making) poate fi vzut att ca proces

analitic (rezolvarea unei probleme), ct i ca proces politic. Din prima perspectiv, cea a

3

rezolvrii problemelor, policy making reprezint cutarea de soluii pentru problemele existente,

fcnd apel la raionalitate n vederea ndeplinirii scopurilor publice. Dac avem n vedere a doua

perspectiv, procesul de elaborare a politicii vzut ca proces politic, atenia cade asupra

conflictelor i dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de luare a deciziei,

urmrind propriul interes, i pe eforturile de a defini scopurile publice. Politica fiind neleas

drept activitatea de cutare de scopuri comune n rezolvarea conflictelor.

Bibliografie:

Andrei Trandafira, Politicile publice-ntre stat, aciune colectiv i pia, n * * *,

(coord. Florin Bondar), Politicile publice i administraia public, Editura Polirom, 2007, p.

19-46;

Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice, Bucureti, 2009, p.13-21.

TEMA 2. ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

I. Tipologia politicilor publice

a. n funcie de criterii formale (instituionale):

- politici naionale;

- politici locale;

- politici interguvernamentale.

b. n funcie de grupurile de ceteni crora le sunt adresate (politici pentru: agricultori,

oameni de afaceri, industriai, comerciani, oameni de cultur etc.).

c. n funcie de natura coerciiei pe care o politic o induce ntre stat i destinatarii politicii

respective. Dup acest criteriu, o politic public poate fi clasificat n dou moduri:

- pe de o parte, aceast coerciie se exercit n mod direct sau constrngtor asupra

ceteanului sau, din contr, n mod indirect sau lejer;

- pe de alt parte, aceast coerciie i afecteaz pe cei ctre care este ndreptat,

modificndu-le comportamentul i limitndu-le autonomia, sau, din contr, se exercit printr-o

presiune asupra mediului n care triesc acetia (se poate, de exemplu, reduce consumul

gospodriilor printr-o cretere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice

ale statului).

Intersectarea acestor parametri permite s se fac distincia ntre patru tipuri de politici

publice:

4

Coerciia public este ...direct asupra comportamentului ceteanului

...asupra mediului

comportamentului ceteanului

...indirect, ndeprtat politici distributive politici constitutive

...direct, imediat politici reglementare, regulatorii

Politici redistributive

Tipologia politicilor publice bazat pe coerciie se prezint astfel:

- o politic reglementar este o aciune public ce const n adoptarea de norme autoritare

care afecteaz comportamentul destinatarilor. Statul oblig sau interzice. Codul rutier, de

exemplu, stabilete nite reguli de comporament. n acest caz, coerciia este maxim. Politicile de

reglementare sunt de dou feluri: competitive i protective.

Politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate s limiteze

furnizarea de bunuri i servicii de ctre una sau cteva categorii desemnate de furnizori, care sunt

alei dintr-un numr de furnizori poteniali care concureaz ntre ei (alocarea licenelor de radio i

televiziune, politicile prin care statul limiteaz accesul liber la o profesie, de exemplu).

Politicile de reglementare protective: sunt cele care ncearc s protejeze publicul n

general de efectele negative ale activitii private, cum ar fi poluare, consumul de produse

falsificate, fraudarea tranzaciilor comerciale.

- o politic distributiv reprezint o aciune prin care puterea public autorizeaz cazuri

speciale desemnate nominal (exemplu, permisele de construcie);

- o politic redistributiv const n adoptarea de ctre puterea public a unor criterii care

confer acces la anumite avantaje, acest acces nefiind accordat unor cazuri sau unor destinatari

desemnai nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizai. Politica redistributiv

este caracterizat prin aciuni care intenioneaz s modifice alocarea bunstrii, proprietatea,

drepturile personale i civile etc. Exemplu-tip este cel al asigurrilor sociale;

- o politic constitutiv se traduce prin faptul c aciunea public definete reguli privind

puterea: de exemplu, prin revizuirea constituiei unei ri, prin realizarea de reforme instituionale

sau administrative.

d. n funcie de modul n care costurile i beneficiile sunt concentrate asupra unui interes

particular, a unui numr mic de indivizi, ori au impact aupra unui numr mare de oameni sau

interese:

5

Beneficii concentrate asupra

unui numr mic de oameni, beneficii mari

Benefii distribuite n rndul unui

numr mare de oameni; beneficii difuze, mici

Costuri concentrate

asupra unui numr mic de oameni;

costuri mari

Politici ale grupurilor de

interese: conflicte ntre grupuri

care ar beneficia i cele care ar suporta costurile (lupta dintre

sindicate i patronat, d.ex.)

Politici antreprenoriale:

grupurile i liderii lor caut s persuadeze pe creatorii de

politici s reglementeze interesul public, n faa opoziiei venite din partea grupurilor care ar

suporta costurile (politica de

securitate rutier: benficii distribuite tuturor conductorilor auto, costuri imediate plasate

asupra productorilor auto).

Costuri distribuite n

rndul unui numr mare de oameni;

costuri difuze, mici

Politici orientate spre clientel: relaii strnse de clientel ntre creatorii de politici,

reglementatori i interesele reglementate (acordarea

licenelor radiotv de ctre CNA).

Politici majoritare: att costurile

ct i beneficiile sunt difuze. Exemplu: politica antitrust, care

interzice firmelor crearea unor

trusturi anticoncureniale.

Tabelul nr. 1. Tipologia politicilor publice dup raportul costuri/beneficii

e. n funcie de stilul adoptat de cei care fac politica (policy-makers):

- politici proactive, care ncearc s anticipeze eventualele ameninri, dar i s dezvolte

oportuniti care pot satisface interesele publice;

- politici reactive, care reacioneaz atunci cnd interesul public este ameninat.

f. n funcie de stilul policilor:

- politici publice liberale-sunt cele care intervin acolo unde un interes individual este

ameninat:

- politici publice paternaliste-impun interesul public recunoscut.

g. dup coninut, se deosebesc politici n care autorii:

- caut consensul:

- reacioneaz la probleme;

- caut s impun decizii;

- anticipeaz probleme.

6

II. Actori i instituii implicate n procesul policilor publice

Politicile publice sunt realizate de subsisteme administrative alctuite din actori care se

confrunt cu o problem public. Termenul de actor include att entiti din cadrul statului

(ministere, comisii, agenii descentralizate etc.), ct i pe cele din cadrul societii (sindicate,

ONG-uri, grupuri de presiune etc.) implicate direct sau marginal n procesul politicii publice

respective.

Actorii implicai n procesul politicilor publice pot fi att indivizi, ct i grupuri. Numrul

lor variaz n funcie de ar, sector sau domeniu i se poate modifica de-a lungul timpului.

Categorii de actori:

a. guvernul: juctor-cheie n procesul policilor publice. Guvernului i revine autoritatea

de a elabora i de a implementa politici. Rolul executivului este de departe cel mai important, el

intervenind n toate etapele ciclului politicilor (elaborare, implementare, evaluare).

b. parlamentul (legislativul): are un rol secundar pentru c nu el este cel care iniiaz

propuneri de politici, dei acest lucru nu este exclus. El are rolul de a aproba proiectele de legi

naintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar i de a finana

implementarea acestora.

c. funcionarii, mai ales cei de rang nalt, reprezint, n perioada contemporan, un pion

important al procesului politicilor publice, mai ales datorit complexitii problemelor de

guvernare. Att executivul, ct i legislativul apeleaz adesea la expertiza funcionarilor pentru a-

i transpune n practic propriile opiuni n ceea ce privete politicile publice, care evident le pot

influena aceste opiuni.

d. grupurile de interese constituie principalul mijloc de reprezentare a opiniilor

publicului i de aducere a acestora, ntr-un mod organizat, n faa autoritilor guvernamentale.

Grupurile de interese pot pune la dispoziia oficialilor guvernamentali att expertiz i informaii,

ct i importante resurse fianciare. Alte resurse deinute de grupurile de interes au de presiune

sunt de tip politic i organizaional. De multe ori, aceste grupuri contribuie financiar n

campaniile partidelor sau a diferiilor candidai.

Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica este tocmai

aceast competiie deschis ntre grupuri pentru a-i promova politicile publice proprii.

e. grupurile de universitari, cercettori i consultani sunt formate din persoane ce

activeaz n cadrul universitilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultan i

7

organismelor de tip think-thank. Acestea din urm sunt grupri independente implicate n

cercetarea multidisciplinar menite s influeneze politicile publice.

f. mass-media joac rolul unui amplificator al problemelor publice sau al unor soluii

promovate de anumite grupuri de interese sau organisme think-thank. Ea reprezint totodat o

oportunitate pentru ca anumite probleme s ajung n atenia publicului. Redactorii efi ai

anumitor ziare, purttorii de mesaj, pot servi anumitor interese, ns manipulnd opinia public.

g. alegtorii i partidele politice: rolul lor n procesul politicilor publice este net diferit.

Rolul alegtorilor este redus, ei nefiind implicai n mod direct, ci prin intermediul

reprezentanilor lor, oamenii politici alei, care, dei in cont de opinia public atunci cnd i

formuleaz politicile, ei pot fi dominai de experii existeni n anumite domenii.

Opinia public deine o influen vag i difuz asupra agendei guvernamentale. Acest

lucru poate avea un efectiv pozitiv sau negativ. Pozitiv, n sensul c ea poate impune anumite

probleme pe agenda guvernamental, care prezint interese pentru un numr mare de persoane.

Efectul negativ, constrngerile impuse guvernului, mai mult dect forele pozitive n favoarea

aciunii guvernamentale, sunt probabil mai importante i mai frecvente. n asemenea ocazii,

majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite prioriti, ns prioritile

guvernamentale pot fi afectate mai mult de un numr mic de persoane cu preferine diferite, dar

de o mai mare intensitate.

n schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, n

general, prin intermediul membrilor si care se afl n aparatul executiv i, n mai mic msur, n

cel legislativ.

III. Analiza politicilor publice

Analiza de politici publice este o disciplin aplicat a tiinelor sociale care folosete

metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i transforma informaiile relevante

pentru politica public, care pot fi folosite n medii politice pentru a rezolva probleme de politici

publice.

Spre deosebire de cercetarea academic, care are ca obiectiv dezvoltarea acelor teorii ce

contribuie la o mai bun nelegere a societii, urmrind relaiile dintre o gam larg de variabile

comportamentale, cercetarea politicilor publice se concentreaz asupra relaiilor dintre variabile

care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi controlate prin politicile publice.

Produsul dorit al cercetrii politicilor publice este o ipotez mai mult sau mai puin verificat, de

forma: dac Guvernul ntreprinde aciunea X, atunci va rezulta Y.

8

n literatura de specialitate se face distincia ntre analiza a politicilor publice (activitatea

de cercetare care vizeaz n principal studierea i nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a

politicilor) i analiza pentru politici publice (abordare orientat spre client, care vizeaz

soluionarea unei probleme concrete).

Analiz a politicii publice:

1. Analiza modului n care e determinat o politic public: Cum este fcut politica? De

ce este preferat o anumit opiune? Cnd se produce aceast alegere? Pentru cine se face

alegerea?

2. Analiza coninutului politicii: descrierea politicii i a caracteristicilor particulare ale

acesteia, a modului n care interacioneaz (se completeaz/se opune) cu alte politici, critica

politicii;

3. Monitorizarea i evaluarea politicii: activitatea de examinare a modului n care

politicile sunt aplicate, prin comparaia direct cu scopurile i obiectivele propuse i prin

cuantificarea impactului, ntr-un dublu sens: att impactul politicii asupra problemei de rezolvat,

ct i potenialele efecte perverse neanticipate.

Analiza pentru politici publice:

1. Informaii n susinerea politicii: identificarea acelor informaii folositoare n susinerea

politicii (contexte n care este abordat o anumita politic), cu scopul precis de a contribui la

formularea, elaborarea i implementarea politicii ca atare;

2. Susinerea politicii: totalitatea ncercrilor articulate (cercetri, argumente etc.) de a

influena agenda politic.

Transferul de rol se poate aplica, n acest caz, att analistului politic (care devine actor

atunci cnd reuete s influeneze agenda politic), ct i actorului politic, care devine analistul

propriei politici.

Din punctul de vedere al analizei, o politic se prezint sub forma unui ansamblu de

practici i norme elaborate de unul sau mai muli actori publici.

La un moment dat, o autoritate adopt practici de un anumit gen, acioneaz sau nu.

Aceste practici pot fi identificate n mod concret ca fiind: moduri de intervenie, reglementri,

prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un

discurs, o campanile de comunicare. n acelai timp, aceste practici se raporteaz la finaliti, la

alegeri de valoare, fie c sunt explicitate de autoritate public, fie c rmn implicite.

9

O dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la specificul i costurile unei

politici publice. Acestea nu sunt materializate ca s poat fi reperate la o prim vedere i

specificate din punct de vedere instituional.

Bibliografie:

Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic, Editura Economic,

Bucureti, 2006, p. 68-124;

Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice, Bucureti, 2009, p.21-25

Luminia Gabriela Popescu, Administraie i politici publice, Editura Economic,

Bucureti, 2006, p. 225-275

William N. Dunn, Analiza politicilor publice. O introducere, Polirom, 2010

L. Weimer, David i Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice-concepte i practic

(ediia a III-a), Editura Arc, Bucureti, 2004, p.31

Tema 3. CICLUL POLITICILOR PUBLICE

Procesul de nfptuire a unei politici publice urmrete n mod consecvent acelai pattern,

indiferent de natura i domeniul n care urmeaz a fi implementat respective politic. n

literatura de specialitate, acest model de construcie este cunoscut sub denumirea de ciclul

politicii publice. Secvenialitatea etapelor acestui ciclu (modelul stadial) este util din perspectiva

nelegerii procedurilor de elaborare i de implementare a politicii publice, dar ntregul mecanism

trebuie internalizat ca un proces continuu, care odat ce atinge etapa final, intr de fapt ntr-o

nou faz, n care se reia ntreg ciclul.

Concret, ciclul politicilor publice reprezint n fapt un proces n care actorul decizional

urmrete un parcurs etapizat pentru a gsi soluia la o problem real din societate.

Etapele ciclului politicilor publice:

- definirea problemei;

- stabilirea agendei;

- identificarea variantelor; alegerea soluiei;

- implementarea politicii publice;

- monitorizarea i evaluarea politicii publice.

10

1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend

Nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluie printr-o msur de politic

public, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, n care diveri actori

instituionali ncearc s aduc problemele n atenia guvernanilor.

Exist mai multe feluri de agende:

O agend public, nsumnd toate problemele percepute de membrii unei comuniti;

O agend instituional, cumulnd toate problemele pe care factorii decizionali i

propun s le rezolve ntr-un anumit interval de timp;

Agenda media, care acioneaz ca un facilitator ntre agenda public i cea instituional,

ns uneori poate avansa propriile prioriti.

Nu ntotdeauna cele trei agende coincid: exist i situaii n care problemele percepute de

membrii unei comuniti sunt suficient de specifice, astfel nct s nu fie recunoscute la nivel

guvernamental i invers. De aceea, problemele de politic public nu intr/nu rmn pe agenda

instituional dect dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele trei condiii:

Sunt suficient de semnificative un numr semnificativ de persoane sau comuniti sunt

afectate;

Au intensitate magnitudinea impactului este ridicat;

Au durabilitate n timp.

Exist patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe msur ce

problemele trec din agenda sistemic, n agenda instituional: problemele sunt mai nti iniiate,

sunt specificate apoi soluiile lor, sunt dezvoltate argumente n sprijinul problemelor propuse, i

dac au succes, problema intr n agenda instituional.

Cum sunt generate problemele care determin intervenia public?

- existena unei probleme sociale rezult din dou surse posibile: carenele obiective ale

unei societi, dar n special decizia subiectiv a celor care desemneaz un fenomen ca fiind o

problem social, n numele societii.

Originea unei solicitri sociale i a nevoilor pe care aceast solicitare se presupune c

trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului.

Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul n care sunt identificate,

i care nu pot fi satisfcute prin intermediul pieei. Multe dintre aceste probleme sunt

controversate, ajungnd s reprezinte o miz (issue). Miza este orice problem n jurul creia se

iniiaz o dezbatere, o controvers, care face obiectul unor valori contrastante. O miz nu exist

11

n sine, ci n raport cu actori specifici care, n marea majoritate a cazurilor, au prioriti diferite

unii fa de ceilali.

Atunci cnd o problem public este nsuit din punct de vedere social, cu privire la

aceast problem apare un process de responsabilizare din partea unui segment sau altul al

societii. O problem este definit de un grup ca innd de o intervenie public pentru c acest

grup are capacitatea i autoritatea de a o promova ca atare.

ns, mobilizarea social nu este suficient pentru a asigura nscrierea pe agend: mizele

sociale nu sunt n mod automat convertite n mize politice; acestea sunt construite n funcie de

logica competiiei politice, de structura interaciunii politice. Acestea influeneaz modul n care

este tratat o cerere social: fie ea este cenzurat prin excluderea chestiunilor considerate ca fiind

nerelevante de ctre autoritile politice; fie ea este refuzat prin eliminarea problemelor

considerate prea costisitoare sau puin rentabile din punct de vedere politic; fie decantat prin

selectarea i ierarhizarea prioritilor; fie activat prin mobilizarea grupurilor de interese, fie

torsionat prin reformularea problemei.

Care este coninutul descrierii i al soluiei gsite pentru problem?

n general, se ntmpl foarte rar ca definiia iniial a unei probleme s rmn stabil

i invariabil. Ea are toate ansele s se schimbe pe parcurs, s fie reajustat, s i modifice

coninutul i termenii. Aceast definiie este ea nsi o miz politic major. Anumii actori

recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care sper s l obin poate fi de a extinde baza

publicului interesat, de a obine sprijinul i mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea

problemei i cererea de aciuni publice permit, de asemenea, antreprenorului politic s modifice

situaia social prin schimbarea diferenelor tradiionale care separ publicul interesat sau

potenial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea actorilor i a publicului interesat

reprezint strategia de baz.

Atractivitatea unei probleme crete, dac aceasta are un impact asupra unui numr mare

de oameni.

Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau atenuare a mizelor,

de demobilizare sau lrgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicit aciune public, sunt

posibile mai multe utilizri ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin

atragerea ateniei, fie prin provocarea unui eveniment care s fie intens mediatizat.

Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se ntoarc mpotriva strategiilor

antreprenorilor, inducnd efecte care, din contr, ndeprteaz publicul potenial.

12

Odat ce problema public a fost contientizat de ctre autoritatea public, aceasta este

nevoit s aleag din gama de rspunsuri posibile pe care le poate oferi n raport cu o cerere de

nscriere pe agend. n acest stadiu sunt eliminate opiunile considerate de neacceptat de ctre

actorii politici influeni, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Astfel, ea poate refuza

nscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contr, de a adopta o

tactic mai indirect de refuzare. Ea are posibilitatea de a aciona asupra problemei nsei, prin

dezamorsarea, nchiderea, luarea n derdere a acesteia etc. Aciunea sa poate s se extind i

asupra antreprenorilor i grupurilor (de identificare sau de atenie), evitnd adoptarea unei poziii

cu privire la problema propriu-zis: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora

pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalitilor interne etc.

Cealalt alternativ este de a rspunde favorabil la cerere, dar n funcie de grade

diferite. Autoritatea public face dovada unei atenii pozitive, i moduleaz aciunea concret n

mod tactic. Astfel, ea poate:

transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea i ascultarea unei delegaii, prin

ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor;

invoca o constrngere care s permit evitarea aciunii. De exemplu, ea va declara c

este gata s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c exist mprejurri majore care o mpiedic;

amna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experi este un mijloc

clasic de amnare a termenelor limit;

stabili o procedur de soluionare a problemei, fr vreun angajament cu privire la

coninut. Instituirea unui serviciu specializat cruia i este ncredinat misiunea de definire a

unor procedure specifice constituie un exemplu n acest sens;

soluiona o mic parte a problemei, care are o valoare simbolic, fr a trece de fapt la

fondul problemei;

lua n considerare cererea n ansamblul su;

anticipa apariia cererii, fr s atepte ca aceasta s se dezvolte prin medierea

antreprenorilor teri.

Tipul de rspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai puin stringent

al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul su de formalizare, difuzia sa, intensitatea

opoziiei pe care o suscit.

13

2. Luarea deciziei

Un prim element fundamental pentru o politic public de succes l reprezint definirea

corect a problemei i identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulterior al procesului

politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci cnd nu avem o imagine clar asupra

problemei, este bine s provocm discuii cu toi potenialii actori (stakeholderi) implicai, s

analizm datele disponibile (cantitative i calitative). O problem slab structurat sau ale crei

cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eec al politicii publice.

De regul, prin decizie se nelege rezultatul procesului prin care se realizeaz o alegere

ntre dou sau mai multe posibiliti de aciune alternative care pot conduce la ndeplinirea

aceluiai obiectiv. ntregul proces prin care se ajunge la aceast concluzie este cunoscut sub

numele de proces de luare a deciziei.

Abordarea principal, care a fost luat n considerare n studierea proceselor de luare a

deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei i procesul general de rezolvare a problemelor.

Etapele generale ale acestui proces sunt urmtoarele:

- Definirea problemei;

- Gsirea alternativelor posibile de aciune;

- Evaluarea alternativelor;

- Selectarea alternativei.

n general se consider c un proces decizional reunete activiti i actori n jurul a dou

faze principale: faza de formulare i cea de legitimizare.

a. Formularea desemneaz activitatea prin care o cerere sau o problem nscris pe

agenda guvernamental se transform n alternative pentru aciune, n soluii. Aceast faz,

numit i faz de elaborare, include diverse activiti care se difereniaz ntre ele n teorie, dar

care n fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea ncorporeaz att planificarea

raional, ct i reacii subiective, marja de opiuni reducndu-se la ceea ce factorii de decizie

pot accepta sau nu. n esen, procesul const n a determina care aciuni sunt posibile i care nu.

Responsabilii politici i serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele i faetele lor

operaionale, pentru a descoperi factorii care cauzeaz problema, pentru a mobiliza cunotinele

disponibile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o imaginaie mai mult sau mai puin

creatoare pentru a ajunge la alternative i pentru a identifica o int care trebuie atins. Se fac

previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la acceptabilitatea soluiilor, la viitorul

14

problemei odat ce decizia va fi luat. Se iau n calcul actorii importani, precum i credinele

existente.

Formularea poate s se mpart, la rndul su, n dou subetape: cea a analizei i cea a

seleciei.

Analiza definete o activitate de investigare a problemei, de cutare a opiunilor i

alternativelor.

Analiza sau diagnosticul situaiei existente pot fi realizate pornind de la urmtoarele

aspecte :

identificarea grupului-int ce va fi afectat de aceast politic, analiza caracteristicilor

principale ale acestui public i a relaiilor dintre acest grup i agenii publici i partenerii privai;

inventarierea aciunilor conduse de ctre autoritile publice, analiza coerenei i a

legturilor dintre acestea, a conflictelor de logic i de interese dintre actorii participani,

studierea analizelor de evaluare anterioare;

identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populaia

vizat;

punerea n eviden a interaciunilor majore dintre ceteni, autoriti publice i mediul

extern;

analiza pertinenei aciunii publice n jocul acestor mecanisme.

Formularea alternativelor trebuie s in cont de cteva condiii minime:

- Fiecare variant trebuie s explice clar modul n care va rezolva problema ce reclam o

politic public;

- Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a necesarului de resurse (financiare,

umane, de timp);

- Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a impactului ateptat asupra

grupului-int.

Exist mai multe procese prin care se pot genera soluii viabile la o problem, atunci cnd

decidentul i ia timpul necesar pentru aceast etap, anume:

Brainstorming (de regul, n interiorul echipei care este responsabil cu soluionarea

problemei: n cazuri concrete, echipa poate fi format din: consilieri, experi, parteneri de coaliie,

colegi de partid etc.);

15

Tehnica Delphi const n consultarea unui grup de experi n domeniul de referin a

problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care msoar opiniile acestora asupra

problemei analizate;

Consultri cu persoane, organizaii din afara instituiei de regul, acestea sunt utile

mai ales atunci cnd definirea problemei este fcut de factorul cu putere de decizie, care ns nu

cunoate toate soluiile posibile pentru rezolvarea acesteia;

Studierea modului n care alii au rezolvat probleme similare (modelul best practice).

Selecia reprezint, n esen, procesul de reducere a opiunilor la o singur alegere.

Aceast faz este nsoit de tensiuni care in de divergene normative i utilitariste. Ea poate fi

momentul n cursul cruia se exprim i se soluioneaz conflicte, faptele sau analiza nefiind

neutre n ochii actorilor implicai, n orice caz, nu mai neutre dect scopurile. Compromisuri,

negocieri, coaliii, nelegeri, situaii clar-obscure constituie tot attea activiti generate n cursul

acestui proces. Valorificarea opiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel de

variate ca i recurgerea la valori, permite propaganda, comunicarea i antajul. Promovarea

politic nsoete de aproape selectarea unei alternative.

Atunci cnd avem de-a face cu mai multe soluii pentru aceeai problem, iar decidentul

este pus n postura de a alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rndul lor, cntrite

folosind diverse metode cantitative i calitative:

Metodele calitative se folosesc mai ales atunci cnd problema este una focalizat,

restrns, cnd sunt puine date cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridic anumite semne

de ntrebare, respectiv cnd gradul de deschidere al instituiilor implicate n soluionarea

problemei este relative mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstorming,

medierea i negocierea etc.).

Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema pe care ne propunem s o

rezolvm este extins (afecteaz grupuri-int largi), exist date statistice disponibile, iar gradul

de deschidere al instituiilor implicate este redus (ex.: analiza multicriterial, analiza cost-

beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivitii, analiza cost-eficacitate).

b. Faza de legitimizare, aceasta pare mai scurt i mai uor de identificat. n sensul strict

al termenului, ea coincide cu momentul n care responsabilul formal, individul sau grupul cruia

i revin dreptul i sarcina de a decide, ia decizia efectiv. El voteaz, semneaz, hotrte. n

teorie, el deine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta sau refuza selecia elaborat n

16

amonte, poate exercita un act discreionar. Nu este obligat s accepte avizul consilierilor,

experilor i al altor actori. El are posibilitatea de a face i de a desface.

n practic se observ c acest lucru se ntmpl destul de rar. Uneori, decidentul

ratific pur i simplu activitatea de selecie sau modific numai un detaliu al opiunii deja

elaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului care s-a derulat n amonte? i da, i nu.

Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influena necesar pentru a distruge

nite compromisuri care neutralizeaz sau mobilizeaz, astzi sau n viitor, ali actori

care s conteze. i lipsesc informaiile privind tehnicitatea mizelor i a opiunilor posibile. n

acelai timp, n sens invers, el poate s parieze c consilierii sau colaboratorii si i-au anticipat

interesele, valorile, preferinele.

Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar i atunci cnd decidentul se mulumete

s ratifice activitatea desfurat n amonte. Ea are o valoare adugat care este decisiv din

punct de vedere politic i simbolic: prin votul su, prin semntura sa, el confer legitimitate unei

alegeri i o oficializeaz, i confer autoritate i un caracter ireversibil.

Activitatea de legitimizare const deci n alegerea unei soluii n conformitate cu un

criteriu de alegere, care face aceast soluie acceptabil pentru teri. Legitimizarea este un

element central ntr-un sistem politic, implic autoritate, aprobare, obligaie, susinere. O

modalitate de a msura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern i pentru

ceea ce face acesta.

3. Implementarea politicii publice

Execuia reprezint faza procesului politicii prin care trebuie s se ating obiectivele

stabilite. n cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii i trebuie s fie puse n

practic. Implementarea reprezint acea faz a unei politici publice pe durata creia sunt

generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de intenii, texte sau discursuri politice.

Tot n aceast etap va alege instrumentele prin care politica este pus n aplicare (de natur

legislativ, instituional etc.), respectiv agenia implementatoare (Guvernul, alte autoriti

publice, organizaii din mediul privat etc.).

Modele teoretice de implementare a politicilor publice:

Modelul autoritar care pune accentul pe instrumente precum instruciuni i ordine ale

conducerii, planificare, control, ierarhie i responsabilitate;

17

Modelul participativ se refer mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi

stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare i ncredere, ca

metode i condiii de urmat n cadrul implementrii;

Modelul de coaliie a actorilor rezult din presupunerea existenei unei pluraliti de

actori care particip la actualizarea unei anumite politici i care comunic ntre ei, negociaz, fac

compromisuri, i care n acelai timp mprtesc acelai set comun de valori i care se strduiesc

s ndeplineasc aceleai obiective.

Modelul de nvare continu n care cei care legifereaz politica, n ncercarea de a

atinge n mod gradual soluia optim, optimizeaz structura obiectivelor lor i tehnicile utilizate

pentru atingerea acestora.

Implementarea unei politici publice este un proces n cadrul cruia se ntmpin adesea

dificulti. Diferii autori au identificat cauzele disfuncionalitilor de implementare ca fiind:

numrul mare de participani la proces, fiecare cu o perspectiv diferit asupra

problemei i cu un nivel diferit de implicare n rezolvarea ei;

diversificarea scopurilor. Cu ct o politic depinde mai mult de clarificri i explicaii,

cu att mai mult cresc ansele ca obiectivele iniiale s nu fie atinse;

ambiguitatea scopului iniial;

obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;

nu au existat suficiente resurse pentru a-l ndeplini;

a existat un conflict cu ali participani importani; grupul vizat de politic a fost greu de

implicat, contactat etc.;

lucrurile fcute nu au avut impactul ateptat;

n timp, circumstanele s-au schimbat i atenia a fost acaparat de alte probleme,

aparent mai importante.

Factorii de succes n procesul de implementare a politicilor publice:

- orizontul de timp disponibil, durata i calendarul avute n vedere;

- accesibilitatea resurselor n cantitate suficient nici prea multe, nici prea puine i

disponibilitatea resurselor adecvate;

- justeea teoriei schimbrii sociale pe care se bazeaz conceperea politicii publice, faptul

c ntre consecinele sperate i interveniile publice exist, cu adevrat, o relaie;

- existena unui circuit ct mai scurt posibil ntre factorii de decizie i executani;

18

- faptul c, pentru o politic public, nu exist dect un executant, desemnat cu claritate i

liber pe gesturile sale;

- o bun nelegere i acordul personal al executanilor cu privire la obiectivele care

trebuie promovate, condiii pentru motivarea acestora;

- existena procedurilor, sarcinilor bine specificate i organizate n conformitate cu o

niruire corect;

- o perfect comunicare i o coordonare ntre executani;

- supunerea perfect, adic absena rezistenei din partea executanilor, cu privire la

autoritatea decizional.

Instrumente care pot fi utilizate n implementarea politicilor publice:

- voluntare, care presupun un grad ct mai mic de implicare a statului, n care obiectivul

dorit este ndeplinit de o manier voluntar. Astfel, organele administrative pot decide s nu se

implice n rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie), considernd c aceasta poate

fi soluionat mai bine de ctre familie, comunitate, organizaii voluntare (ONG-uri) sau de ctre

pia. Utilizarea lor este avantajoas din punctul de vedere al costurilor pe care le implic, al

conformitii cu normele culturale i libertatea individual, dar i al favorizrii legturilor cu

familia sau comunitatea.

- obligatorii, care presupun cel mai mare grad de coerciie i care constau n direcionarea

aciunilor persoanelor fizice sau juridice n limitele constituionale, i care acord o putere

nensemnat de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaiilor implicate. Acestea cuprind:

reglementrile, ntreprinderile publice sau furnizarea direct a unor bunuri sau servicii de ctre

organele administrative.

- ntre aceste dou categorii se afl instrumentele mixte, care combin caracteristicile

instrumentelor voluntare i celor obligatorii. ntre acestea se numr rspndirea de informaii i

influenarea persoanelor fizice sau juridice de ctre organele administrative, subvenionarea unor

activiti, stabilirea unui mecanism al preurilor n sectoare n care acesta nu exist n mod normal

prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse, i n final, instituirea unor

impozite i taxe, care pot modifica comportamentul contribuabilului, inducndu-i un anumit tip

de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite (consumul de alcool, tutun,

poluarea etc).

Coordonarea politicilor publice este o condiie sine qua non a succesului implementrii.

Implementarea politicilor trebuie abordat ca un proces dintr-o tripl perspectiv: politic,

19

managerial i administrativ. Punerea n aplicare a unei politici publice nu se poate face fr

nelegerea noiunii de capacitate administrativ, fr de care nu putem vorbi despre o funcionare

eficient a instituiilor statului.

4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice

Monitorizarea i evaluarea sunt dou tipuri de aciuni ce se deruleaz simultan cu

implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigur corespondena obiectivelor

stabilite cu aciunile propuse spre implementare, iar evaluarea cuantific rezultatele obinute n

urma implementrii i furnizeaz bazele urmtorului ciclu de politici publice dup cum se poate

vedea din modelul circular, o problem poate fi repus oricnd pe agend, ntr-o alt form, n

funcie de evoluia politicii publice iniiale. Monitorizarea i evaluarea privesc att mijloacele

folosite n procesul de implementare, ct i rezultatele ca atare. n aceast etap se msoar att

eficiena (maximizarea rezultatelor outputs n raport cu resursele investite inputs), ct i

eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor obinute i obiectivul ce

trebuia atins).

Evaluarea vizeaz obinerea unui rspuns la urmtoarele ntrebri: Care sunt rezultatele

(produsele) obinute n urma aciunii guvernamentale? Care sunt efectele i impactul generate pe

teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obinute i mijloacele utilizate n

acest sens? Prin aceasta, analistul dorete s inventarieze transformrile (sau nontransformrile)

astfel obinute.

Nevoia evalurii politicilor publice are mai multe surse:

nevoia legitim a oricrui cetean de a fi informat asupra consecinelor activitii

guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument

de dialog ntre puterea politic i cetean;

necesitatea unei mai bune cunoateri a mecanismelor aciunii publice: evaluarea

poate folosi, n acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul

concluziilor pe care le desprinde, putnd astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenie;

capacitatea evalurii de a servi drept instrument de dialog ntre stat i unitile

beneficiare ale interveniilor sale. n acest caz, evaluarea politicii reprezint un act de legitimare a

puterii publice.

Evaluarea reprezint un instrument indispensabil pentru autoritile publice. n msura n

care actorii economiei primesc semnale clare i imediate din partea pieei, ei pot adapta oferta lor

de bunuri i servicii la cerinele acesteia. Totodat, evaluarea constituie oglinda necesar care

20

s permit organizaiei publice s-i modifice n mod periodic aciunea sa pentru a rspunde mai

bine nevoilor interesului general. Aceast caracteristic de feed-back constituie unul din

obiectivele evalurii aciunilor publice la nivel macro.

Evaluarea politicilor publice reprezint i un ajutor n luarea deciziei pentru programele

de aciune ulterioare.

Evaluarea poate ndeplini cinci funcii principale:

- un instrument al deciziei publice

- un instrument de gestiune economic

- un instrument de management

- un mijloc de comunicare i de legitimare a aciunii publice

- un mijloc de formare, de schimbare a politicilor.

Tipuri de evaluare:

a) evaluarea administrativ reprezint tipul de evaluare realizat de ctre organele

administrative, eventual de ctre agenii specializate n evaluarea politicilor publice, dar de cele

mai multe ori este realizat de ctre inspectori financiari, juridici sau politici ataai ministerelor,

de ctre structuri administrative specializate, organe legislative sau judectoreti. Pot fi ns

angajai i consultani privai care s realizeze evaluarea la cererea organelor administrative.

Acest tip de evaluare i propune n general s verifice eficiena utilizrii banului public, n

condiiile respectrii principiilor justiiei i democraiei;

b) evaluarea judiciar reprezint tipul de evaluare care se concentreaz pe aspectele

legale ale implementrii programelor, i nu pe bugete, eficien, prioriti sau cheltuieli. Ea se

realizeaz de ctre instanele judectoreti i analizeaz posibilele conflicte dintre programele

unei guvernri i prevederile constituionale sau ntre standardele de comportament

administrative i drepturile individuale. Aceast evaluare se realizeaz fie din propria iniiativ a

organelor judectoreti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaii implicate n procesele

intentate unui organ administrative i analizeaz, n general, dac o instan judectoreasc

inferioar sau un organ administrative a acionat n limitele jurisdiciei sale, dac a respectat

principiile dreptului natural i dac nu a acionat arbitrar sau inconsecvent;

c) evaluarea politic este acel tip de evaluare care ncearc s analizeze succesul sau

eecul unei politici, utilitatea ei, n vederea meninerii sau modificrii acesteia. Ea are un caracter

unilateral, nesistematic i poate fi ntreprins de oricine este interest de fenomenul politic:

ceteni, organizaii ale societii civile, membri ai subsistemelor administrative relevante. O

21

form de evaluare politic poate fi considerat i referendumul sau alegerile, sub rezerva ns de

a ine cont c n cadrul acestora, rezultatul poate fi influenat de percepia negativ sau pozitiv

a populaiei asupra efectelor guvernrii, care le poate afecta comportamentul de vot, dar care

poate s nu aib legtur cu realitatea concret de pe teren.

O alt clasificare a evalurilor de politici publice poate avea la baz drept criteriu

perspectiva din care se realizeaz: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau exante i una

intermediar sau pe parcurs.

n opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie s devin un element esenial al

nelegerii strategiei i al alocrii mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor cu

Comisia), indicnd clar motivele i ntinderea alegerilor fcute. Ea este deci parte integrant a

programului, chiar dac din motive de transparen, evalurile experilor trebuie s fie incluse

ntr-un document distinct.

Dac evaluarea evideniaz:

Msura n care rezultatele implementrii corespund cu cele stabilite iniial;

Raportul dintre costuri i rezultate;

Impactul asupra grupurilor-int.

Monitorizarea evideniaz:

Modificri instituionale survenite n urma implementrii politicii;

Modificri ale situaiei grupurilor-int vizate;

Situaia costurilor implementrii la un moment dat;

Respectarea termenelor i a coninutului activitilor prevzute n planul de aciune;

ntrzieri/dificulti n realizarea activitilor i motivaia acestora.

n procesul de evaluare, agentul care realizeaz evaluarea (de regul, acesta trebuie s fie

diferit de agenia implementatoare) folosete indicatori de performan. Aceti indicatori se afl

n strns relaie cu obiectivele politicii i contribuie la msurarea realizrii acestora i pot fi

clasificai n mai multe categorii:

indicatori de rezultate i de impact: sunt cei care pun n eviden volumul produselor i

serviciilor furnizate de ctre autoritile publice i efectele obinute n urma acestora. Spre

exemplu, ntr-un program de construire a unei autostrzi, indicatorul de rezultate poate fi numrul

de kilometri dai n folosin, n timp ce indicatorii de impact se refer la reducerea numrului de

accidente cu un anumit procent pe acea rut.

22

indicatori de eficacitate: reprezint acea categorie de indicatori care conin informaii

asupra gradului n care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate.

Spre exemplu, ntr-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate

drept obiective: numrul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea

numrului de aciuni de violen, numrul de zile n care aceste persoane au fost supuse

tratamentului. n mod normal, indicatorii de eficacitate depind de obiectivele care se consider

relevante n aceasta intervenie i caut s analizeze gradul de atingere a acestor obiective. De

asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui s conin informaii despre gradul n care se produc

efecte neateptate asupra populaiei, efecte pozitive sau negative, respective despre calitatea

serviciilor prestate n acord cu necesitile i ateptrile populaiei destinatare;

indicatori de activitate, de proces: se utilizeaz pentru substituirea indicatorilor de

eficacitate deoarece sunt mai uor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numrul de ore de

munc lucrate, numrul de dosare nregistrate, numrul de cereri la care s-a dat rspuns, numrul

de ntlniri i vizite realizate n vederea realizrii obiectivului vizat de acea politic sau program;

indicatori de eficien: sunt necesari pentru a pune n corelaie rezultatele obinute

(output-urile) cu volumul de resurse consumate n acest scop.

Bibliografie:

Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice, Bucureti, 2009, p. 41-90

Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic, Editura Economic,

Bucureti, 2006, p.143-256

TEMA 4. POLITICILE PUBLICE N ROMNIA

1. Reglementarea politicilor publice din Romnia

Noiunea de politici publice a fost instituionalizat n Romnia odat cu apariia Hotrrii

de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare,

monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc o serie de

reguli care reglementeaz procesul decizional la nivelul ministerelor i altor organe specializate

la nivelul administraiei centrale.

Procesul a fost unul solicitat i susinut de organizaii internaionale (Comisia European,

Banca Mondial) i a fost impus ca o reform de tip top-down (de sus n jos), presupunnd

modificarea perspectivelor n evaluarea activitilor desfurate n cadrul administraiei: trecerea

23

de la o perspectiv orientat ctre perpetuarea instituiilor, ctre una orientat ctre rezultatele

activitii acestora.

Principalii pai realizai n implementarea unui mod de formulare a politicilor publice n

Romnia au fost:

- Elaborarea i punerea n aplicare a unor proceduri de formulare, implementare i

evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005);

- Coordonarea interministerial 10 consilii permanente pe domenii sectoriale i

Consiliul de Planificare Strategic (H.G. nr. 770/ 2005);

- Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, planificare i coordonare a

politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale (H.G. nr. 870/2006);

- Schimbarea structurii notei de fundamentare i reformarea acesteia n sensul practicilor

europene pentru o mai bun reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului

de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului);

- Introducerea reglementrilor cu privire la planificarea strategic n administraia public

central.

La nivel instituional, principalele autoriti implicate n procesul de formulare a

politicilor publice sunt:

Parlamentul reprezint forumul legislativ;

Consiliul Legislativ este o structur specific a Parlamentului care ndosariaz proiecte

legislative pentru a sistematiza, unifica i coordona ntreaga legislaie i care actualizeaz oficial

legislaia romn;

Cabinetul Primului - Ministru;

Secretariatul General al Guvernului (SGG) e o structur din cadrul Guvernului care

are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaiilor tehnice implicate n procesul de

guvernare i de a rezolva problemele organizaionale, juridice, economice i tehnice ale activitii

guvernamentale. SGG are autoritate n ceea ce privete observarea procedurilor legate de

prepararea, elaborarea, ndosarierea i prezentarea proiectelor legislative naintate guvernului,

precum i a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializat, Direcia de

Politici Publice. Funcionarea acestor instituii/structure este determinat de acte normative

specifice care conin, de asemenea, meniuni privind procesul de formulare a politicilor n

Romnia;

24

Unitile de politici publice de la nivelul ministerelor structuri fr personalitate

juridic constituite la nivelul ministerelor i al altor organe de specialitate ale administraiei

publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative, prin ordin al conductorului instituiei;

Consiliile interministeriale permanente ce asigur coerena fundamentrii i

implementrii politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmrit o mai bun reglementare a urmtoarelor

aspecte:

- activitile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice n cadrul

ministerelor i al altor organe de specialitate ale administraiei publice central care iniiaz

proiecte de acte normative;

- cadrul coerent i unitar de elaborare a politicilor publice care s se regseasc la nivelul

fiecrui minister i organ de specialitate al administraiei centrale;

- fundamentarea tehnic adecvat a actelor normative, n scopul evitrii contestrilor

ulterioare i a situaiilor n care actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat;

- stabilirea unor instrumente care s contribuie la creterea capacitii de coordonare de la

nivelul Guvernului, n ceea ce privete procedurile de elaborare a politicilor publice de ctre

ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale;

- stabilirea unor formulare unice care s fie completate la nivelul tuturor ministerelor n

care s fie prezentate etapele i rezultatele activitilor de cercetare care fundamenteaz un

anumit proiect de act normativ;

- crearea la nivelul ministerelor a unor organism speciale de politici publice care s

coordoneze activitile premergtoare elaborrii proiectelor de acte normative i care s

funcioneze n colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul Guvernului.

Actul normativ propune pentru prima dat i un formular de politici publice (vezi tabelul

nr.2) pe care ministerele au obligaia s l foloseasc n elaborarea propunerilor de politici

publice, pe care le nainteaz Secretariatului General al Guvernului.

25

Instituia organizatoare

Formularea problemei

Denumirea politicii

Scop

Obiective

generale/specifice

Beneficiari

Variante de soluionare Varianta 1 Impact Economic

Social

Ecologic

Buget estimat

Varianta 2 Impact

Economic

Social

Buget estimat

Procesul de consultare Organizaii/instituii consultate

Rezultatele procesului de consultare

(variante, puncte de vedere, poziii exprimate)

Variante de soluionare recomandat

Prezentarea

variantei:

- beneficii/riscuri;

- impact detaliat;

- grupuri vizate;

- modalitai/termene de monitorizare i evaluare;

-indicatori de

performa.

Temene preconizate de

realizare

Buget estimat

Tabelul nr. 2. Formular de propunere de politici publice

Acelai act normativ este i primul document care ncearc s fac o clasificare a

politicilor publice (vezi tabelul nr.3), pornind de la domeniile majore ale vieii socioeconomice:

Nr. crt. Domeniu de politici

publice

Descrierea detaliat a domeniului de politici publice

1. Politici publice privind

bugetul i finanele

Politici publice de dezvoltare n domeniul finanelor, bugetului, serviciilor n domeniul monetar, serviciilor

financiare (servicii bancare i de asigurri) i al finanelor publice; Politici publice de dezvoltare n domeniul veniturilor

statului, taxelor vamale, impozitrii i administraiei impozitelor.

26

2. Politici publice industriale Politici publice industriale i de reindustrializare, politici publice de dezvoltare n domeniu inovaiei i produciei; Politici publice privind industria energetic i utilizarea durabil a resurselor de energie; Industria minier i industria petrolului/gaze naturale.

3. Politici publice

privind serviciile

Politici publice privind construciile i locuinele; Comer i servicii sociale.

4. Politici publice n

domeniul

afacerilor

Politici publice pentru mbuntirea mediului de afaceri, politici publice privind promovarea asistenei uniforme pentru activiti comerciale de dezvoltare, politici publice privind concurena i mbuntirea calitii.

5. Politici publice privind

transporturile i

comunicaiile

Politici publice de dezvoltare a transporturilor;

Politici publice de dezvoltare a sectorului

comunicaiilor.

6. Politici publice privind

resursele naturale,

producia agricol i prelucrarea

Politici publice privind producia agricol; politici publice privind dezvoltarea durabil n domeniul gestionrii pdurilor, al gestionrii pescriilor i al refacerii resurselor de peti; Politici publice privind utilizarea terenurilor.

7. Politici publice

regionale

Politici publice regionale;

Politici publice privind planificarea

spaiului; Politici publice de dezvoltare rural.

8. Politici publice

privind mediul

Politici publice privind protecia mediului, protecia naturii i dezvoltarea durabil.

9. Politici publice n

domeniul

societii civile i democraiei

Politici publice privind limba folosit n stat; Politici publice privind alegerile i integrarea n societate;

Mass-media;

Politici publice privind organizaiile neguvernamentale i tineretul; Religie.

10. Politici publice privind

administraia public Politici publice pentru dezvoltarea administraiei publice democratice;

Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale;

Politici publice privind tehnologia informaiei i comunicaiile (e-policy).

11. Politici publice privind

cultura

Politici publice pentru protecia drepturilor de autor i a monumentelor culturale;

Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii,

artei folclorice, teatrului, muzicii, muzeelor,

bibliotecilor, artelor vizuale, industriei crilor, literaturii i cinematografiei.

27

12. Politici publice n

domeniul educaiei i tiinelor

Politici publice pentru dezvoltarea educaiei generale, a colilor profesionale, a muncii i sistemului de studii universitare;

Politici publice de dezvoltare n domeniul educaiei universitare i al tiinei.

13. Politici publice n

domeniul turismului,

sportului i activitilor de relaxare

Dezvoltarea turismului, a sportului, a activitilor de relaxare.

14. Politici publice sociale i privind angajarea forei de munc

Politici publice de promovare a angajrii forei de munc i de reducere a omajului; Politici publice privind asigurrile sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuiile sociale la stat, serviciile sociale i asistena social; Politici publice privind condiii de munc sigure i un mediu de lucru sigur, care s nu duneze sntii; Politici publice de dezvoltare a asistenei acordate copiilor i familiei; Politici publice privind reducerea excluderii sociale;

Politici publice privind egalitatea ntre sexe.

15. Politici publice n

domeniul

Asistenei medicale

Politici publice privind sntatea societii i asistena medical, sntatea mediului, sigurana din punct de vedere epidemiologic;

Politici publice de dezvoltare n domeniul farmaceutic.

16. Politici publice n

domeniul

afacerilor externe

Politici publice privind relaiile internaionale, n vederea integrrii Romniei n Uniunea European; Politici publice privind folosirea resurselor financiare

din strintate i a informaiilor externe.

17. Politici publice privind

aprarea naional

Politici publice privind graniele de securitate naional pe termen lung i participarea la NATO; Politici publice privind dezvoltarea forelor armatei naionale.

18. Politici publice

privind justiia Politici publice privind dezvoltarea bazei normative i a legislaiei;Politici publice privind justiia i sistemul pedepselor;Politici publice de prevenire a corupiei; Politici publice privind protecia drepturilor de proprietate i dezvoltarea proprietii.

19. Politici publice

privind afacerile

interne

Politici publice privind combaterea infracionalitii, ordinea public i asigurarea proteciei; Politici publice privind protecia drepturilor private i a intereselor legale;Politici publice privind asigurarea

proteciei granielor statului, protecia mpotriva incendiilor, interveniile n caz de incendii i protecia civil;Politici publice privind registrul de eviden a populaiei, documentaia i migraia.

Tabelul nr.3. Clasificarea politicilor publice

28

2. Reforma modului de formulare a politicilor publice din Romnia

Reforma modului de formulare a politicilor publice n Romnia este nc la nceput, iar

principalele direcii de aciune stabilite la nivel guvernamental n acest domeniu, pentru perioada

urmtoare, vizeaz:

Introducerea sistemului de planificare strategic: SGG a iniiat un amplu proces de

planificare strategic, prin introducerea obligativitii elaborrii, de ctre toate ministerele, de

planuri strategice. Scopul final al acestui proces n derulare este ntrirea legturii dintre

planificarea politicilor publice i elaborarea bugetului, precum i creterea eficienei cheltuielilor

publice.

Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul obiectiv este acela de

stabilire a indicatorilor de performan pentru programele bugetare, precum i clarificarea

terminologiei privind planificarea bugetar (bugetarea pe programe).

Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard Cost Model (SCM)

utilizat de administraia olandez, Guvernul i propune s aplice o metodologie eficient i

exact de identificare a costurilor administrative, precum i un instrument de direcionare

eficient a msurilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui s respecte urmtorii

parametrii:

Orientarea spre viitor i viziunea pe termen lung - s proiecteze o imagine pe termen

lung, bazat pe tendinele statistice i previziunile privind impactul probabil al politicii;

Orientarea ctre experiena altor ri s ia n considerare experienele de la nivel

european i internaional, care pot avea o influen benefic asupra situaiei de la nivel naional;

Inovarea i flexibilitatea s pun n discuie cile clasice de abordare a diverselor

probleme i s ncurajeze ideile noi; este deschis la comentariile i sugestiile altora;

Identificarea informaiilor pertinente i utilizarea optim a acestora s se foloseasc

cele mai bune informaii i analize disponibile dintr-o gam larg de surse i s se implice

principalii deintori de interese nc dintr-un stadiu timpuriu;

Sfera de cuprindere s in cont de impactul asupra necesitilor tuturor celor care sunt

n mod direct sau indirect afectai de politica public elaborat;

Cooperarea instituional s priveasc dincolo de graniele instituionale i de

obiectivele strategice ale ministerului respectiv; stabilete baza etic i legal a politicii publice

elaborate;

29

Evaluarea s reuneasc evalurile sistematice ale rezultatelor timpurii n procesul de

elaborare a politicii publice;

Revizuirea s supun politica public implementat la o serie de revizuiri, pentru a fi

siguri c aceasta continu s abordeze problemele pentru care a fost elaborat, innd cont de

efectele asociate n alte zone;

Valorificarea experienelor anterioare s se nvee din experiena trecut ceea ce

funcioneaz i ce nu funcioneaz.

Cheia succesului n ceea ce privete mbuntirea, modernizarea procesului de

elaborare a politicilor publice nu se refer numai la simpla schimbare a acestuia, ci i la

dezvoltarea unor abiliti noi la elaboratorii de politici. Acetia au nevoie n continuare de

abilitile lor tradiionale de elaborare a politicilor de la elaborarea clar i concis, la

conducerea eficient a consultrilor, la sintetizarea i asimilarea unor mari cantiti de informaie

rapid i precis. Totui, n plus, acetia trebuie s capete noi abiliti pentru a ndeplini cerinele

modernizrii procesului de elaborare a politicilor publice, care se refer la urmtoarele aspecte:

nelegerea contextului organizaional, politic, i a contextului mai larg n care

lucreaz. Acesta presupune i o anumit cunoatere a modului n care zona politicilor n care ei

lucreaz afecteaz lumea nconjurtoare;

managementul relaiilor complexe cu o serie de juctori-cheie, renunnd la mentalitile

de comand i control care nc exist n unele zone ale elaborrii politicilor;

abiliti de prezentare bine dezvoltate, nu numai obinuitele abiliti de comunicare

oral i scris, ci i abilitatea de a lucra cu alii, de a explica i de a convinge diferite grupuri s-i

nsueasc ideile lor;

o mai larg nelegere a tehnologiei informaiei i a modului n care aceasta poate fi

utilizat pentru a facilita i sprijini elaborarea politicilor;

studii de economie, statistic i discipline tiinifice relevante pentru a aciona ca

beneficiari inteligeni ai rezultatelor complexe ale cercetrii de specialitate n elaborarea

politicilor;

nelegerea i familiarizarea cu folosirea disciplinelor de management al proiectelor

pentru a ine activitatea pe direcie;

voina de a experimenta, asigurnd managementul riscurilor pe msur ce acestea apar;

voina de a continua s asimileze noi abiliti i s acumuleze noi cunotine de-a lungul

carierei, n elaborarea politicilor i n alte domenii.

30

Unele dintre aceste abiliti pot fi dobndite la locul de munc sau prin detari planificate

n diferite zone ale politicilor i n afara administraiei publice, dar altele vor necesita instruire

tradiional. De asemenea, nu toi cei implicai n procesul de elaborare a politicilor publice au

nevoie de toate abilitile n aceeai msur, dar este necesar crearea unor echipe echilibrate de

elaboratori de politici care s acopere ntregul domeniu.

Pe lng aspectele abordate mai sus, la ora actual este necesar ca elaboratorii de politici,

n special n anumite domenii de politici publice, s construiasc relaii cu omologii lor din

strintate, internetul i e-mail-ul fcnd astfel de cooperri tot mai uoare. Ca urmare, este

important s se fac progrese n determinarea unitilor de politici publice s fac referire

explicit la Europa n descrierea activitii i a obiectivelor n elaborarea politicilor publice. Cei

care se ocup de elaborarea politicilor publice ar trebui s recurg din ce n ce mai mult la

experiena altor ri n dezvoltarea propriei gndiri, dei cu certitudine mai este destul de mult de

parcurs pn cnd aceast privire spre exterior ar deveni o norm n toate

departamentele/direciile de specialitate din cadrul guvernului. Aceast situaie este valabil i

pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor i pe termen lung, ct i n ceea ce privete

inovarea i creativitatea n elaborarea politicilor publice.

Bibliografie:

Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice, Bucureti, 2009, p. 110-125;

Florin Bondar, Dou componente ale schimbrii instituionale n procesul formrii

politicilor publice. Cazul administraiei romneti, n * * * (coord. Claudiu Crciun, Paul

E.Collins, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom,

Iai, 2008, p. 223-245.

TEMA 5. POLITICILE PUBLICE NAIONALE N CONTEXTUL SPAIULUIL

EUROPEAN

1. Cadrul instituional de formulare i aplicare a politicilor publice n UE

Inexistena acquis-ului comunitar n domeniu a determinat cadre instituionale specifice la

nivelul administraiilor rilor din Uniunea European acest cadru instituional este reprezentat

de proceduri de luare a deciziei, dar i de organizaii publice la nivel central, nsrcinate cu

monitorizarea implementrii procedurilor specifice ale unei politici publice.

31

Modul de formulare a politicilor publice este strns legat de tradiia administrativ a

respectivelor ri i nu poate fi separat modul de organizare al administraiei de sistemul de

formulare a politicilor publice.

La nivelul UE nu exist o procedur standardizat de nfptuire a politicilor publice.

Politicile publice comunitare sunt nfptuite prin diverse metode, mecanisme i proceduri

complexe, n dependen de urmtoarele aspecte:

a) competenele pe care le deine n diverse domenii (exclusive, partajate sau

complementare);

b) natura de reglementare a domeniilor (hard sau soft);

c) natura relaiilor ntre UE i statele membre n diverse politici (politici cu caracter

interguvernamental sau politici cu caracter supranaional);

d) impactul asupra integrrii europene. innd cont de faptul c mecanismele i

procedurile sunt destul de stufoase, UE demonstreaz tendina de a simplifica procesul de

nfptuire a politicilor i de a facilita accesul persoanelor i grupurilor interesate n diversele faze

ale politicilor implementate. Astfel, n ultimii ani au fost ntreprinse diverse consultri publice

(cum ar trebui s arate o coal n secolul XXI, cum ar trebui s arate o televiziune n viitorul

apropiat etc.).

Cea mai explicit nelegere ce sunt si cum trebuie nfptuite politicile publice la nivelul

UE este stipulat n Cartea Alb a Guvernanei Europene. Documentul propune cteva

modificri privind modul de nfptuire a politicilor publice, att la nivelul instituiilor comunitare,

ct i la nivelul statelor membre, enunnd cinci principii fundamentale: deschiderea,

participarea, responsabilitatea, eficacitatea i coerena.

Potrivit prevederilor Crii Albe a Guvernanei Europene, principiul deschiderii se refer

la faptul c instituiile comunitare trebuie s funcioneze ntr-un mod mai transparent, apelnd

mpreun cu statele membre, la practici i instrumente de comunicare i asigurarea accesului la

informaiile privind deciziile UE. Dei este destul de complex, instituiile comunitare trebuie s

adapteze limbajul utilizat pentru a-l face ct mai accesibil cetenilor europeni, cu scopul de a

contribui la creterea ncrederii acestora n instituiile europene.

Principiul participrii are n vedere calitatea, pertinena, eficiena i eficacitatea

politicilor comunitare nfptuite prin intermediul unei participri extinse a cetenilor europeni n

toate etapele ciclului de politici. Facilitarea participrii conduce la sporirea ncrederii n

instituiile comunitare care formuleaz i implementeaz politicile Uniunii. Comunicarea

32

precizeaz faptul c nivelul de participare a cetenilor depinde de guvernele naionale, care

trebuie s ofere contexte prielnice de participare, precum i s apeleze la practici de participare a

celor interesai atunci cnd se elaboreaz sau se implementeaz o anumit politic cu specific

comunitar.

Principiul responsabilitii se refer la faptul c rolurile fiecrei instituii, structuri sau

participant n procesul de dezbatere, decidere, implementare i evaluare a politicii trebuie s fie

precizate mai clar. Fiecare instituie a Uniunii trebuie s explice, s justifice i s i asume

responsabilitatea pentru aciunile ntreprinse. Totodat, principiul stipuleaz c este nevoie de un

grad mai ridicat de claritate i responsabilitate din partea guvernelor statelor membre, precum i

din partea tuturor participanilor implicai n nfptuirea politicilor.

Principiul eficacitii stipuleaz c politicile Uniunii trebuie s fie nfptuite n mod

eficace i pertinent, astfel ca acestea (politicile) s ating obiectivele i s produc rezultatele

scontate, utiliznd n acelai timp i metode de evaluare a impactului, dar i experienele

anterioare.

Principiul coerenei evideniaz c politicile i aciunile Uniunii trebuie s fie coerente i

uor de neles. Coerena este un rezultat al aciunii urmtorilor factori: sporirea numrului de

sarcini; diversitatea a crescut ca rezultat al extinderii; reducerea demarcrilor ntre limitele

politicilor sectoriale care rezultat al schimbrilor climaterice sau demografice; implicarea din ce

n ce mai mare a autoritilor locale i regionale n nfptuirea politicilor UE.

Principiile enunate de n comunicarea Comisiei se fundamenteaz pe elementele

subsidiaritii i proporionalitii astfel ca aciunile ntreprinse n vederea nfptuirii politicilor

comunitare trebuie s fie n concordan cu ideea de incluziune i s rspund la urmtoarele

aspecte: a) dac aciunile ntreprinse sunt cu adevrat necesare; b) dac nivelul comunitar este cel

mai corespunztor nfptuirii politicii; i c) dac msurile i tacticile selectate sunt concordante

cu obiectivele politicii.

Plecnd de la respectivele principii, pe parcursul ultimilor ani se poate evidenia c la

nivelul statelor membre ale UE, se remarc un set de principii general valabile n domeniul

nfptuirii politicilor publice. Principiile respective s-au putut fundamenta mai ales prin

mecanismele specifice europenizrii sistemelor administrative ale statelor membre. n esen,

aceste principii sunt urmtoarele:

Existena unui cadru legal general valabil i coerent pentru nfptuirea politicilor

publice: metodologii i reguli clar definite privind fiecare etap a ciclului de politici;

33

Fiecare minister / autoritate / agenie poate s i stabileasc n mod independent

politicile n domeniul su de gestiune: conform competenelor pe care le dein, entitile

respective trebuie s dispun de autonomia i independena aciunilor ntreprinse;

Meninerea unui caracter interministerial i interinstituional al nfptuirii politicilor

publice sunt presupuse urmtoarele aspecte:

1. schimbul continuu de informaii ntre entitile participante;

2. consultare ntre entitile implicate sau vizate;

3. declaraii publice bazate pe o negociere anterioar i formulate concordant;

4. consens i concordan interministerial sau interinstituional;

5. mediere i conciliere desfurate de ctre o ter parte a conflictelor i disensiunilor

evideniate;

6. arbitrajul dintre entitile aflate n disput ntreprins de ctre o entitate superioar, prin

atingerea concilierii i consensului;

constrngeri asupra entitilor cu scopul de a asigura un proces coerent i uniform de

nfptuire a politicilor standardizarea procesului;

subsidiaritatea politicilor ntreprinse: au prioritate acele politici care rspund nevoilor la

cel mai jos nivel de accesare/beneficiere;

evitarea reorganizrilor sau reformelor ce implic schimbri imprevizibile care ar putea

afecta sistemul de nfptuire a politicilor.

Avnd n vedere toate aceste aspecte, merit specificat i faptul c aceste principii implic

n mod obligatoriu urmtoarele elemente: transparen; comunicare; cooperare; consultare;

monitorizare; evaluare; responsabilizare, parteneriat etc., aspecte ce trebuie s priveasc toate

sferele sociale, implicit cetenii europeni, n calitatea acestora de beneficiari ai politicilor. Prin

urmare, n spaiul administrativ din UE, stilul de nfptuire a politicilor este orientat mai degrab

ctre consens i anticiparea problemelor, dect pe reacionare i impunere a deciziilor. n acest

sens, ncepnd cu 2001, UE a dezvoltat un sistem interactiv de elaborare a politicilor (Interactive

Policy Making - IPM) cu scopul de a facilita procesul de consultare cu prile interesate n

implementarea politicilor comunitare. Totodat, ncepnd cu anul 2003, UE a creat Grupul de

Consultare a ntreprinderilor Europene, cu acelai scop de a mbunti modul de nfptuire a

politicilor publice comunitare.

34

2. Tratatul de la Lisabona (2007) i reforma politicilor publice din UE

Tratatul de la Lisabona rspunde nevoii de a reforma structura i modul de funcionare a

Uniunii Europene (UE). Extinderile succesive ale UE au dus numrul statelor membre la 27. Prin

urmare, era necesar o adaptare a funcionrii instituiilor i a modalitilor de luare a deciziilor la

nivel european. n plus, Tratatul de la Lisabona a permis reformarea mai multor politici ale UE.

Acesta a redefinit i a consolidat aciunile ntreprinse la nivel european.

ISTORIC

O prim tentativ de reform a avut loc odat cu elaborarea Tratatului de instituire a

unei Constituii pentru Europa. Obiectivul era de a nlocui tratatele fondatoare ale UE cu o

Constituie European. Constituia a fost semnat la Roma la 29 octombrie 2004. Totui, nainte

de a intra n vigoare, aceasta trebuia s fie ratificat de toate statele membre. Procesul de

ratificare s-a soldat cu un eec n mai multe state membre.

La 23 iulie 2007, o nou conferin interguvernamental a fost convocat la Lisabona,

pentru a gsi o alternativ la Tratatul constituional i pentru a continua reformele. Ideea unei

Constituii Europene a fost, prin urmare, abandonat i au avut loc noi negocieri pentru

elaborarea unui tratat de modificare.

La 13 decembrie 2007, cei 27 de efi de stat sau de guvern din UE au semnat la Lisabona

noul tratat de modificare. Tratatul de la Lisabona a intrat n vigoare la 1 decembrie 2009, dup

ce a fost ratificat de toate statele membre n conformitate cu cerinele lor constituionale. Tratatul

de la Lisabona este, n mare parte, inspirat de Tratatul constituional. Majoritatea reformelor

instituionale i politice avute n vedere n Constituie sunt reluate n Tratatul de la Lisabona, dar

prezentate sub o form diferit.

Tratatul constituional era menit, ntr-adevr, s abroge tratatele fondatoare ale UE, pentru

a le nlocui cu un text unic: Constituia pentru Europa. n schimb, Tratatul de la Lisabona nu

nlocuiete tratatele fondatoare, doar le modific, cum au fcut i tratatele de

la Amsterdam i Nisa anterior. Astfel, Tratatul de la Lisabona se prezint sub forma unei serii de

amendamente aduse tratatelor fondatoare. Aceast schimbare de form nu are consecine n plan

juridic, dar are un efect semnificativ n plan simbolic i politic. Ideea unei Constituii Europene a

fost abandonat, iar dreptul european rmne stabilit de tratatele internaionale. Astfel, UE se

bazeaz n continuare pe cele dou tratate fondatoare: Tratatul privind Uniunea European

(cunoscut i ca Tratatul de la Maastricht) i Tratatul de instituire a Comunitii Europene

35

(cunoscut i ca Tratatul de la Roma). Tratatul de instituire a Comunitii Europene a fost totui

redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene

Contribuiile aduse de Tratatul de la Lisabona:

- reformeaz instituiile i mbuntete procesul decizional al UE;

- consolideaz dimensiunea democratic a UE;

- reformeaz politicile interne ale UE;

- consolideaz politica extern a UE.

a. Aspecte instituionale

Reforma instituiilor UE era necesar datorit creterii numrului de state membre.

Tratatul de la Lisabona modific astfel normele privind compoziia Comisiei, a Parlamentului

European, a Comitetului Regiunilor i a Comitetului Economic i Social European. n plus,

Tratatul de la Lisabona reformeaz procesul decizional din cadrul Consiliului. Acesta elimin

efectiv vechiul sistem de vot ponderat i introduce o nou definiie a majoritii calificate pentru

votarea deciziilor.

Tratatul de la Lisabona creeaz dou noi funcii n arhitectura instituional a UE:

preedintele Consiliului European i naltul Reprezentant pentru afaceri externe i politica de

securitate.

De asemenea, Tratatul de la Lisabona i-a propus s clarifice i s

mbunteasc funcionarea UE. Acesta elimin vechea structur bazat pe piloni n favoarea

unei noi repartizri a competenelor ntre UE i statele membre.

Tratatul de la Lisabona simplific, de asemenea, procedurile legislative i tipologia actelor

juridice adoptate n cadrul UE. n plus, Tratatul de la Lisabona confer o mai

mare flexibilitate funcionrii UE. Acesta introduce o serie declauze instituionale menite s

faciliteze construcia european n anumite domenii politice. S-a facilitat, de asemenea, punerea

n aplicare a cooperrii consolidate ntre statele membre.

b. Consolidarea democraiei europene

Unul dintre obiectivele Tratatului de la Lisabona este de a consolida democraia

european, mai ales cu scopul de a accentua legitimitatea deciziilor i de a apropia UE de

cetenii si. Astfel, puterile Parlamentului European au fost consolidate n mod semnificativ. De

asemenea, Tratatul de la Lisabona confer parlamentelor naionale un rol mai important n cadrul

UE.n plus, Tratatul de la Lisabona instituie iniiativa ceteneasc, care permite cetenilor s

participe mai activ la construcia european.

36

c. Politica extern a UE

Aciunea UE pe plan internaional a fost consolidat. Mai nti de toate, Tratatul de la

Lisabona confer o mai mare coeren i vizibilitate politicii externe i de securitate comune a

UE. UE dobndete astfel personalitate juridic, ceea ce i permite s negocieze i s fie parte

contractant la tratatele internaionale. n plus, UE este reprezentat de acum nainte pe scena

internaional de naltul Reprezentant pentru afaceri externe i politica de securitate. De

asemenea, politica de securitate i aprare comun face acum obiectul unei seciuni a tratatelor

fondatoare. Obiectivele pe termen lung vizeaz instituirea unei aprri europene comune.

d. Politicile interne ale UE

Una dintre cele mai importante modificri se refer la spaiul european de libertate,

securitate i justiie. Tratatul de la Lisabona sporete competenele UE n ceea ce privete:

- controlul la frontiere, azilul i imigraia;

- cooperarea judiciar n materie civil;

- cooperarea judiciar n materie penal;

- cooperarea poliieneasc.

De asemenea, Tratatul de la Lisabona clarific competenele UE n domeniul

politicilor economice, sociale i energetice. Acesta stabilete ca nou obiectiv crearea unui spaiu

european de cercetare.

Politica economic i monetar

Tratatul de la Lisabona consolideaz rolul pe care l are Comisia n politica economic a

Uniunii Europene (UE). Aceasta dobndete n special o putere de supraveghere sporit, pentru a

asigura respectarea de ctre statele membre a cerinelor europene. n plus, Tratatul de la Lisabona

mbuntete guvernana economic a UE, consolidnd mai ales politica monetar a UE.

Politica economic a UE prevede convergena politicilor economice ale statelor membre

spre obiective comune. Aceasta include i definirea unei politici monetare comune tuturor statelor

membre, al crei obiectiv principal este meninerea stabilitii preurilor. n plus, statele membre

care fac parte din zona euro, adic cele care au adoptat euro ca moned unic, duc n paralel o

politic monetar mai riguroas i specific zonei euro.

POLITICA ECONOMIC

Politica economic a UE se bazeaz pe dou tipuri de implicare a statelor membre:

37

- marile orientri ale politicilor economice (MOPE): MOPE iau forma unor recomandri

adoptate de Consiliu. Obiectivul acestora este armonizarea politicilor economice ale statelor

membre n jurul unor obiective comune;

- Pactul de stabilitate i cretere: obiectivul acestui pact este controlarea deficitelor

publice ale statelor membre. Acestea sunt astfel obligate s respecte pragurile maxime privind

ndatorarea public i privind deficitul administraiilor publice.

Respectarea MOPE i a pragurilor de ndatorare public face obiectul

unei supravegheri asigurate de ctre