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daLLe comunit europee aLLunione europea

sommario1 La dichiarazione Schuman e la nascita della CECA. 2 La creazione della CEE e dellEuratom. 3 Le adesioni di nuovi Stati (1972-1995). 4 Il Libro bianco per il completamento del mercato interno. 5 LAtto unico europeo. 6 Il mercato unico europeo. 7 La nascita dellUnione europea: il Trattato di Maastricht. 8 LUnione economica monetaria (UEM) e lintroduzione delleuro. 9 Il Trattato di Amsterdam. 10 Il Trattato di Nizza. 11 Il Trattato di lisbona. 12 Ladesione di nuovi Stati e lEuropa a 28. 13 Le prospettive di adesione allUnione.

1 La dichiarazione schuman e La nascita deLLa cecaIl 9 maggio 1950 (giorno che in seguito sar indicato come festa dellUnio-ne europea) lallora ministro degli esteri francese robert schuman rende-va pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di mettere lintera produzione francese e tedesca del carbone e dellacciaio sotto una comune Alta autorit, nel quadro di unorganizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei.

Per capire il senso della proposta francese si deve ricordare che lo sfruttamento dei ricchi giacimenti di carbone e di acciaio della Ruhr e della Saar era stato, spesso, mo-tivo scatenante di guerre tra la Francia e la Germania. Inoltre, a cinque anni dalla fine della seconda guerra mondiale, gli Stati occidentali (in particolare gli Stati Uniti e la Gran Bretagna) volevano evitare un nuovo isolamento della Germania, anche nellot-tica di contrastare laffermarsi del blocco sovietico nellEuropa centro-orientale.

La costruzione dellunione carbo-siderurgica costituiva unesperienza del tutto originale; a differenza delle altre organizzazioni, si trattava di cedere un frammento di sovranit di ciascuno degli Stati membri (anche se in un settore limitato) ad un organismo sovranazionale, che avrebbe gestito in modo autonomo la politica comune nel settore.Si inaugurava, in tal modo, lapproccio funzionalista al processo di integra-zione europeo, che doveva attuarsi attraverso il graduale trasferimento di compiti e funzioni in settori circoscritti e ben determinati (il cd. sector by sector approach) a istituzioni indipendenti dagli Stati per una gestione ra-zionale e coordinata delle risorse comuni.

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La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo aveva ricevuto anche ladesione dellItalia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Pa-esi Bassi, port alla firma del trattato di parigi del 18 gennaio 1951 (entra-to in vigore il 23 luglio 1952) con il quale fu creata la comunit economi-ca del carbone e dellacciaio (ceca).Firmato per un periodo di cinquantanni, il 23 luglio 2002 il Trattato CECA pervenuto a scadenza. tutte le attivit e le passivit della ceca residua-te al 23 luglio 2002 sono state trasferite alla comunit europea, oggi unio-ne europea. Il loro valore netto, come attualmente stabilito dal Protocollo n. 37 allegato al Trattato di Lisbona, considerato patrimonio destinato alla ricerca in settori correlati allindustria del carbone e dellacciaio.

2 La creazione deLLa cee e deLLeuratomLa positiva esperienza dei primi anni di attivit della CECA indusse i gover-ni degli Stati aderenti a promuovere nuove forme di integrazione.

Un primo progetto in tal senso fu la firma del trattato istitutivo della comunit eu-ropea di difesa (ced) il 27 maggio 1952, che si proponeva di creare una struttura mi-litare comune in Europa. Lobiettivo, per, si rivel troppo ambizioso perch gli Stati non erano ancora pronti a delegare la propria sovranit in un settore cos delicato come quello della difesa militare, soprattutto a cos poca distanza dalla fine del secon-do conflitto mondiale.La mancata ratifica da parte del Parlamento francese blocc definitivamente il progetto, ponendo fine a qualsiasi dibattito o proposta circa la realizzazione di una difesa co-mune europea fino al 1992.

Il fallimento del progetto CED non interruppe, comunque, il cammino dellin-tegrazione europea. Pochi anni dopo i sei Stati membri della CECA avviaro-no le trattative per costituire altre due Comunit.Nel corso dellincontro tenutosi a Messina il 1 giugno 1955 i ministri degli esteri di tali Paesi delinearono le tappe per la costituzione della comunit europea dellenergia atomica (euratom o ceea) e della comunit econo-mica europea (cee), affidando ad un Comitato di delegati governativi, pre-sieduto dal ministro degli esteri belga paul henry spaak, il compito di esa-minare, perfezionare e trasformare in strumenti concreti le direttive e le idee scaturite dalla conferenza.I negoziati per la stesura dei due trattati iniziarono il 30 maggio 1956 e si protrassero fino al febbraio del 1957 (Conferenze di Bruxelles e Parigi) e, fi-nalmente, il 25 marzo dello stesso anno si giunse alla firma a roma dei trat-

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tati istitutivi della cee e delleuratom; i due trattati entrarono in vigore il 1 gennaio 1958.Mentre il Trattato CECA prevedeva linstaurazione di unarea di libero scam-bio limitatamente al settore del carbone e dellacciaio (che implica laboli-zione dei dazi doganali interni e la soppressione di qualunque limitazione allimportazione e allesportazione di tali prodotti tra gli Stati membri), i Trattati CEE ed Euratom gettavano le basi per la creazione di ununione do-ganale di pi ampio respiro, che implica anche ladozione di una tariffa do-ganale comune nei confronti dei Paesi terzi, in aggiunta alle misure prima citate.Lobiettivo dellinstaurazione dellunione doganale fu raggiunto il 1 luglio 1968, allorch fu fissata una tariffa doganale comune (TDC); dopo questa data tutti gli sforzi dei Paesi membri furono indirizzati alla realizzazione di ununione economica, cio di uno spazio interno in cui fosse assicurata la piena libert di circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle per-sone (cd. quattro libert), nonch il perseguimento di politiche economi-che comuni.

3 Le adesioni di nuovi stati (1972-1995)Lunico grande Stato europeo che non aveva aderito al progetto lanciato nel 1950 era il Regno Unito, che decise di creare nel 1960 una semplice area di libero scambio in-sieme ad altri Stati europei (lEFTA - European Free Trade Area). Tuttavia, gi a parti-re dal 1961, il governo britannico cominci a modificare il proprio orientamento e pre-sent una prima domanda di adesione, a cui si oppose il governo francese (allepoca guidato dal generale de Gaulle). Sorte analoga tocc ad una nuova domanda di ade-sione presentata nel 1967, bloccando in tal modo per diversi anni qualunque proget-to di allargamento delle Comunit europee.Soltanto nei primi anni Settanta, una volta attenuatasi lopposizione francese allade-sione del Regno Unito, fu possibile riprendere le trattative per estendere la member-ship a nuovi Paesi. I negoziati si conclusero il 22 gennaio 1972 con ladesione di quat-tro Stati (alla domanda del regno unito, infatti, si erano aggiunte nel frattempo quel-le di irlanda, danimarca e norvegia).Nel corso di quellanno, per, in norvegia si tenne un referendum che bocci il pro-getto di adesione dello Stato scandinavo. Dal 1 gennaio 1973, quindi, soltanto 3 Sta-ti aderirono alle Comunit, portando il numero totale dei Paesi membri a 9.Una nuova adesione si ebbe nel 1981, quando entr a far parte della Comunit la Gre-cia. Lo Stato ellenico aveva gi firmato nel 1961 un accordo di associazione, che rap-presentava il primo passo per una adesione a pieno titolo. Linstaurazione di una dit-tatura militare nel 1967, tuttavia (nota come dittatura dei colonnelli), imped per

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diversi anni qualunque progresso nei negoziati di adesione. Una volta ricostituito un regime democratico (1974), le trattative per ladesione furono riavviate nel 1976 e si conclusero nel 1979; a partire dal 1 gennaio 1981 la Grecia diventato il decimo Sta-to membro delle Comunit.Negli anni Settanta caddero altri due regimi autoritari in Europa, quello portoghese e quello spagnolo, avviando un processo di democratizzazione che avrebbe consentito a questi due Stati di aderire a pieno titolo alle Comunit europee. Nel 1974, infatti, in portogallo ebbe fine la dittatura militare con la cd. rivoluzione dei garofani e lanno successivo mor in spagna Francisco Franco, che per circa 40 anni aveva guidato un regime dittatoriale. Le trattative per ladesione dei due Stati mediterranei si conclu-sero nel mese di marzo del 1985 e dal 1 gennaio dellanno successivo essi aderirono a pieno titolo alle Comunit, portando il numero totale dei Paesi membri da 10 a 12.Ulteriore ampliamento delle Comunit europee si avuto nel 1995, con lacquisizio-ne della membership da parte di austria, Finlandia e svezia. In realt la domanda di adesione era stata presentata anche dalla Norvegia, ma come negli anni Settanta un referendum aveva bocciato lingresso del Paese scandinavo. Dal 1 gennaio 1995, quin-di, i Paesi membri sono passati da 12 a 15, pi del doppio rispetto ai sei Stati che ini-zialmente avevano aderito allidea di Robert Schuman.Nel par. 11 daremo conto del successivo ampliamento dellUnione che oggi conta ben 27 Stati membri.

4 iL LiBro Bianco per iL compLetamento deL mercato in-terno

Dopo la crisi mondiale che caratterizz gli anni Settanta e il rallentamento del processo dintegrazione comunitario che ne segu, era unanimamente avvertita lesigenza di ridare nuovo slancio e vigore alla cooperazione eu-ropea.Limpulso decisivo venne dalla Commissione presieduta da Jacques delors, che nel giugno 1985 present un Libro bianco per il completamento del mercato interno.

In questo documento venivano analizzati tutti gli ostacoli che si frapponevano ad una completa realizzazione dellunione economica tra gli Stati delle Comunit europee e si avanzavano proposte volte a superarli.

I tre obiettivi principali del programma erano:

integrare i mercati nazionali per trasformarli in un mercato unico; rendere questo mercato unico un mercato in espansione, estremamente dina-

mico; garantire la necessaria flessibilit, al fine di canalizzare al meglio le risorse uma-

ne, materiali e finanziarie verso i settori di utilizzazione ottimali.

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5 Latto unico europeoI problemi e le soluzioni individuate nel Libro bianco costituirono la base della Conferenza intergovernativa che si riun a Lussemburgo il 9 settem-bre 1985 e nella quale furono predisposte le strategie per il rilancio del pro-cesso di integrazione europeo.I lavori della Conferenza, infatti, ebbero termine a Bruxelles il 28 febbraio 1986 con ladozione dellatto unico europeo, entrato successivamente in vigore il 1 luglio 1987 a seguito della ratifica dei Parlamenti degli Stati membri (in Italia con la L. 23 dicembre 1986, n. 909).Lobiettivo pi importante previsto da tale accordo era la realizzazione, en-tro il 31 dicembre 1992, del mercato unico, cio di uno spazio senza fron-tiere interne nel quale fosse assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.

6 iL mercato unico europeoIl periodo che va dallentrata in vigore dellAtto unico europeo alla data del 1 gennaio 1993, fissata per lavvio del mercato unico, stato caratterizzato da unintensa attivit per le istituzioni comunitarie. La necessit di procedere ad una completa armonizzazione delle diverse legislazioni degli Stati membri, al fine di eliminare tutte le barriere (fisiche, tecniche e fiscali) che si frap-ponevano al processo di integrazione, ha reso necessario un lungo e pa-ziente lavoro da parte della Commissione. Nonostante le inevitabili difficol-t lobiettivo stato comunque centrato e, a partire dal 1 gennaio 1993, tra i paesi membri della comunit europea (nuova denominazione che il Trattato di Amsterdam ha conferito alla Comunit economica europea) sono caduti tutti gli ostacoli di natura burocratica e tariffaria che ostacolavano la circolazione dei beni e dei servizi.Il laborioso e interessante lavoro finalizzato al completamento del merca-to unico proseguito parallelamente ad unintensa attivit volta a deline-are le future tappe dellintegrazione comunitaria. Preso atto dellimminen-te raggiungimento dellobiettivo fissato per il 1993, le istituzioni europee avevano avviato gi dal 1988 i contatti che sarebbero sfociati nella firma del Trattato di Maastricht, che ancora una volta sottolineava lottica nella quale si muove il processo di integrazione europea: periodicamente ven-gono fissate delle scadenze, raggiunte le quali si passa ad una nuova fase di collaborazione e vengono delineati nuovi e pi ambiziosi traguardi: quel-

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lo fissato dal Trattato di Maastricht ha portato ad una completa unione eco-nomica e monetaria.

7 La nascita deLLunione europea: iL trattato di maastrichtUfficialmente noto come trattato sullunione europea (tue), il Trattato fir-mato a maastricht il 7 febbraio 1992 (ed entrato in vigore il 1 novembre 1993) ha inaugurato una nuova fase del progetto di integrazione europea, che ha previsto la realizzazione di una comunit politica, oltre che econo-mica, unica nel suo genere.Per le sue peculiarit, lUnione europea non trova paragoni in altre forme di cooperazione interstatuale e, pertanto, stata spesso definita come un ordinamento sui generis che alterna elementi straordinariamente innova-tivi di sovranazionalit ad altri, pi tradizionali, di cooperazione intergover-nativa.

La sua struttura, cos come delineata a Maastricht (e fino alle innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona), si presentata come un complesso mo-dello interistituzionale a composizione mista (Stati, istituzioni, persone) che, secondo una visione alquanto barocca, pu essere immaginato come un tempio sorretto da tre pilastri:

la dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni prima conte-nute nei Trattati istitutivi delle Comunit europee (cd. primo pilastro) e poi confluite, con la riforma di Maastricht, nel Trattato sulla Comunit europea (TCE);

la politica estera e di sicurezza comune (pesc), disciplinata dal titolo V del Trattato sullUnione europea (cd. secondo pilastro);

la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (Gai), poi trasformata in cooperazione di polizia e giudiziaria in materia pe-nale (cd. terzo pilastro) dal Trattato di Amsterdam e contemplata dal ti-tolo VI del Trattato sullUnione europea.

La struttura a tempio frutto di un compromesso faticosamente raggiunto fra le vo-lont contrapposte degli Stati membri al momento della firma del Trattato di Maa-stricht. In quelloccasione alcuni Paesi, temendo che una netta separazione potesse provocare la disgregazione della costruzione europea, propendevano per linserimen-to dei tre pilastri in un testo giuridico unitario, assimilando di fatto le nuove politiche a quelle gi previste dai trattati originari. Altri sostenevano, invece, la necessit di sal-vaguardare il potere decisionale degli Stati membri nei settori della politica estera

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nonch degli affari interni e della giustizia. Il risultato finale fu questa anomala strut-tura che attribuiva alle diverse istituzioni ruoli diversi a seconda del pilastro in cui ope-ravano.

La comunit europea (ce) sempre stata considerata come una comuni-t di diritto di tipo sovranazionale, fondata su competenze di attribuzione: gli Stati membri, ricorrendo al principio costituzionale della cessione di quo-te di sovranit, hanno affidato alla gestione centralizzata delle istituzioni comunitarie tutte quelle materie che ritenevano potessero essere meglio disciplinate ad un livello sovranazionale (riguardanti essenzialmente la sfe-ra economico-sociale), sottoponendosi ad atti normativi (regolamenti, de-cisioni, sentenze della Corte di giustizia etc.) aventi effetti giuridici vinco-lanti, in grado persino di abrogare fonti del diritto interne.il secondo ed il terzo pilastro, invece, sono stati sempre caratterizzati da una struttura pi tradizionale, intergovernativa, in cui il potere decisiona-le stato attribuito agli Stati membri.Ladozione degli atti riconducibili a tali pilastri (strategie, azioni e posizioni comuni), infatti, stata demandata al Consiglio europeo e al Consiglio che, a differenza della Commissione e del Parlamento europeo, ancora oggi non rappresentano gli interessi collettivi dellUnione europea, bens quelli na-zionali.

PRIMOPILASTRO

CE +CECA

(FINO AL 2002) +EURATOM

METODOCOMUNITARIO

SECONDOPILASTRO

POLITICA ESTERAE DI SICUREZZACOMUNE (PESC) (TITOLO V TUE)

TERZOPILASTRO

COOPERAZIONEGIUDIZIARIA

E DI POLIZIA INMATERIA PENALE(TITOLOO VI TUE

UNIONEEUROPEA

DISPOSIZIONI COMUNI

METODOINTERGOVERNATIVO

METODOINTERGOVERNATIVO

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8 Lunione economica e monetaria (uem) e Lintroduzione deLLeuro

Il Trattato di Roma non conteneva disposizioni che impegnassero gli Stati membri dellallora Comunit economica europea a cedere alle istituzioni comunitarie competenze in materia di politica economica e monetaria, pur prevedendo un coordinamento delle rispettive politiche nazionali.

Tale coordinamento era stato rafforzato negli anni Settanta con la creazione del siste-ma monetario europeo (sme), meccanismo entrato in vigore il 13 marzo 1979 per superare il fallimento del precedente serpente monetario stabilendo tra le econo-mie dei Paesi membri non soltanto relazioni di cambio pi stabili e una progressiva convergenza tra le diverse valute, ma anche una disciplina comune nel campo della politica economica e monetaria.

LAtto unico europeo (AUE) del 1986 aveva gettato le basi per una coope-razione in materia di politica economica e monetaria, trasposta anche nel Trattato CEE allart. 102, che prevedeva la realizzazione di una vera e pro-pria unione economica e monetaria (uem).

Le tappe concrete di tale processo sono state individuate dal rapporto de-lors approvato in occasione del Consiglio europeo di Hannover del 26-27 giugno 1988, che ha scandito il processo di integrazione monetaria in tre fasi successive:

durante la prima fase (1 luglio 1990 31 dicembre 1993) stato com-pletamente liberalizzato il movimento dei capitali e si raggiunta una maggiore convergenza economica tra gli Stati membri. Con lentrata in vigore del trattato di maastricht, in particolare, luem stata concre-tamente realizzata, e il suo obiettivo di introdurre una moneta unica esplicitamente inserito allart. 2 del Trattato sullUnione europea;

nel corso della seconda fase (1 gennaio 1994 31 dicembre 1998), gli Stati membri si sono impegnati a far convergere le proprie econo-mie attraverso il rispetto di quattro criteri, meglio noti come parame-tri di maastricht (v. infra) ed stato istituito lIME (Istituto Monetario Europeo) con funzioni di coordinamento tra le varie politiche mone-tarie;

la terza fase (iniziata il 1 gennaio 1999) ha previsto la fissazione di tas-si di cambio irrevocabili tra leuro, entrato materialmente in circolazio-ne il 1 gennaio 2002, e le valute nazionali dei paesi aderenti alla mo-neta unica.

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Fanno parte dellUEM sin dal 1 gennaio 1999 Belgio, Germania, Francia, Spa-gna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo e Finlandia; ad essi si sono poi aggiunti la Grecia (1 gennaio 2001), la Slovenia (1 gen-naio 2007), Cipro e Malta (1 gennaio 2008), la Slovacchia (1 gennaio 2009), lEstonia (1 gennaio 2011) la Lettonia (1 gennaio 2014) e la Lituania (1 gen-naio 2015).

i criteri di convergenza (o parametri di maastricht)I criteri di convergenza per adottare la moneta unica sono stati inseriti in un Proto-collo allegato al previgente Trattato di Maastricht (ora divenuto Protocollo n. 13 e al-legato al Trattato di Lisbona). Essi riguardano:

la stabilit dei prezzi. Il tasso medio di inflazione misurato sui prezzi al consumo e rilevato in tutti gli Stati membri non deve superare dell1,5% quello dei tre Stati membri che hanno conseguito il pi basso tasso dinflazione nei dodici mesi pre-cedenti lesame dammissibilit;

il bilancio pubblico. Il rapporto tra disavanzo pubblico (indebitamento della pub-blica amministrazione) e PIL non deve essere superiore al 3%, mentre il debito to-tale non deve superare il 60% del PIL;

la stabilit del cambio. Le monete nazionali devono aver fatto parte per almeno due anni dello SME (divenuto SME-2 dal 1999) rispettando il proprio margine di oscillazione ( 15% rispetto alla parit centrale) e non devono aver subito svaluta-zioni valutarie;

i tassi dinteresse. Il tasso di interesse nominale a lungo termine di uno Stato mem-bro non deve essere superiore del 2% rispetto a quelli dei tre Stati membri, al mas-simo, che hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilit dei prezzi.

La crisi greca e lunione europea Nel 2009 inizia ufficialmente la crisi economica della Grecia, quando il primo mini-stro socialista Papandreou rivela pubblicamente che per garantire l'adozione dell'eu-ro da parte del paese i bilanci economici, inviati allUnione europea dai precedenti governi, erano stati falsificati. Da quel momento crisi di fiducia e forte crescita del debito pubblico hanno creato lal-larme e il 2 maggio 2010 stato approvato un prestito di salvataggio dai paesi dell eurozona e dal Fondo monetario internazionale condizionato alla realizzazione di se-vere misure di austerit.La situazione non sembra migliorare nel 2011, e una seconda operazione di salvatag-gio stata attivata, nel marzo del 2012, grazie alla troika (linsieme dei creditori uffi-ciali durante le negoziazioni con i paesi, costituita da rappresentanti della commis-sione europea, della Banca centrale europea e del Fondo monetario internazionale e volta alla risoluzione della crisi economica della Grecia il cui intervento ha permes-

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so di convincere la Germania ad attivare il cosiddetto fondo salva-stati MES), in-tanto istituita allo scopo di assicurare alla Grecia maggiore disponibilit economica e scongiurare il rischio di insolvenza dello Stato. Ma ci ha richiesto, in cambio, la mes-sa in opera di politiche di austerit, mediante diversi tagli alla spesa pubblica; il pia-no avrebbe dovuto coprire i bisogni di questo Stato per il triennio 2012-2014. Nel frattempo le misure di contenimento delle spese, adottate dal governo greco, fan-no crescere un sentimento antipolitico; fanno emergere chiaramente il peso degli eu-roscettici, sostenitori di unEuropa diversa e degli antieuropeisti, pi oltranzisti che vorrebbero ritornare alla piena sovranit nazionale e, soprattutto, luscita della Gre-cia dalleuro. Tale quadro politico risulta , inoltre, confermato (nonostante la vittoria dei sostenitori dellUnione) allindomani delle elezioni del Parlamento europeo, nel maggio 2014.Verso la fine dello stesso anno, sebbene la Grecia registri una debole crescita, la si-tuazione politica e sociale precipita, le varie restrizioni messe in atto determinano conseguenze disastrose sul piano delloccupazione e della protezione sociale, con una forte crescita della povert. Le elezioni del 2015 premiano il raggruppamento di sinistra Siriza, e Alexis Tsipras, il leader del raggruppamento, il nuovo capo del governo. Il suo obiettivo quello di instaurare un diverso rapporto con le istituzioni europee, ma quando la Grecia si sot-trae alla restituzione di un prestito al F.M.I, in scadenza a giugno del 2015, le trattati-ve per ottenere nuovi aiuti e una decurtazione del debito diventano via via pi diffi-cili. Di conseguenza la BCE smette di erogare credito alla Banca centrale greca e le banche elleniche chiudono gli sportelli e i prelievi vengono contingentati. Tsipras indice cos un referendum sulle proposte dei creditori di ristrutturazione del debito, con le relative misure di austerit, ottenendo da parte della popolazione, or-mai esasperata, un trionfo del no al piano presentato dai creditori.a seguito del vertice euro del 12 luglio, anche se stato concluso un negoziato, com-plicatissimo, con i partner europei, per ottenere lesborso di prestiti per un ammonta-re complessivo di circa 86 miliardi di euro, vista lassoluta necessit di ricostruire la fi-ducia con le autorit greche (e accogliendo quindi il Vertice gli impegni assunti da det-te autorit a legiferare su una prima serie di misure), rimane il fatto che lunione eu-ropea in declino e la sua unione monetaria si notevolmente indebolita, essendo-si prospettata per la prima volta lespulsione di un paese dalla zona euro (peraltro non prevista dai Trattati). E ci, come molti pensano, trae origine soprattutto dalla dispera-zione e dalla conseguente disaffezione dei cittadini verso una Unione nella quale si ri-conoscono sempre meno, piuttosto che da una reale strategia di dimensione europea.In questottica, si sottolinea che se da un lato occorre stimolare lUnione europea e le sue istituzioni a una maggiore solidariet, unione politica e visione strategica, consi-derando che lEuropa delle regole ha creato fratture sempre pi profonde scatenan-do guerre di religione e di interessi tra paesi forti e deboli, dallaltro necessario per la Grecia, come per tutti i paesi europei puntare a una pi seria responsabilit per ri-costruire la propria economia, affrancandosi da derive assistenzialiste.

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9 iL trattato di amsterdamFrutto dei lavori svolti dalla Conferenza intergovernativa (CIG) dal marzo 1996 al giugno 1997, il trattato di amsterdam stato ufficialmente firma-to il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999 (lItalia ha prov-veduto alla ratifica con L. 16 giugno 1998, n. 209).La pi importante novit introdotta dal Trattato nellambito delle politiche comunitarie consistita nellimpegno assunto per la promozione di un pi alto livello occupazionale: nel Trattato istitutivo della Comunit europea, infatti, stato aggiunto un nuovo titolo interamente dedicato alle proble-matiche occupazionali, con il quale, pur ribadendo la responsabilit dei sin-goli Stati membri in materia di occupazione, si tentato di introdurre un coordinamento anche a livello europeo. Si , inoltre, modificato lassetto istituzionale, aumentando i poteri del Parlamento europeo (divenuto co-le-gislatore dellUnione insieme al Consiglio grazie allintroduzione della cd. procedura di codecisione), snellendo il processo di adozione degli atti co-munitari e rafforzando i poteri del Presidente della Commissione.Le modifiche pi rilevanti hanno, per, investito il terzo pilastro, con la co-munitarizzazione di alcune materie che in precedenza venivano trattate esclusivamente secondo il metodo intergovernativo (rilascio di visti, conces-sione di asilo, azione comune in materia di immigrazione, cooperazione giu-diziaria in materia civile etc.). Conseguentemente, la cooperazione in mte-ria di giustizia e affari interni istituita a Maastricht ha assunto la nuova de-nominazione di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. stata, infine, introdotta la cd. cooperazione rafforzata, consistente nella facolt, per quegli Stati membri intenzionati a perseguire determinate po-litiche comuni, di procedere anche in assenza di una volont condivisa da tutti i Paesi membri. Tale strumento ha rappresentato il fondamento di unintegrazione differenziata, multilivello, ideata allo scopo di far procede-re il processo di integrazione al ritmo degli Stati pi dinamici, superando in tal modo le reticenze dei Paesi meno europeisti.

10 iL trattato di nizzaUno dei nodi irrisolti con lapprovazione del Trattato di Amsterdam era il nuovo assetto istituzionale da dare allUnione europea in previsione del fu-turo allargamento, che comportava la necessit di rendere le procedure decisionali delle istituzioni comunitarie pi semplici ed efficaci.

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Per evitare che ladesione di nuovi Paesi comportasse la paralisi deci-sionale dellUnione, stata convocata una nuova Conferenza intergo-vernativa, incaricata di elaborare una bozza di trattato contenente le necessarie modifiche istituzionali. I lavori si sono conclusi nel corso del Consiglio europeo del 7-9 dicembre 2000 e gli Stati membri hanno po-tuto ufficialmente procedere alla firma del trattato di nizza il 26 febbra-io 2001.

Il nuovo testo ha apportato ai trattati preesistenti modifiche estremamente tecniche, ma indispensabili per delineare il nuovo equilibrio istituzionale dellUnione. Tra le no-vit pi significative ricordiamo:

una nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli Stati membri nelle isti-tuzioni e negli organi comunitari. Per il Consiglio, invece, stata introdotta una nuova ponderazione dei voti;

un ulteriore ampliamento dei poteri del Presidente della Commissione europea, a cui stato attribuito un vero e proprio potere direttivo sulla Commissione, con la possibilit di decidere sulla struttura interna, sulla nomina dei vicepresidenti e con la facolt di richiedere le dimissioni di un commissario;

una drastica riduzione dei casi in cui era previsto il voto allunanimit da parte del Consiglio, con il relativo aumento degli atti adottati a maggioranza qualificata;

modifiche allordinamento giudiziario comunitario. Per poter assorbire laumen-tato carico di lavoro, la competenza del Tribunale di primo grado stata estesa anche ad altre materie in precedenza di esclusiva competenza della Corte di giu-stizia, creando nella pratica un vero e proprio doppio grado di giurisdizione tra il Tribunale e la Corte.

11 iL trattato di LisBonaIn seguito al fallimento del progetto di costituzione europea, si deciso di avviare un processo di riforma che, anzich portare alladozione di un unico testo di livello costituzionale, riformasse i trattati gi vigenti, supe-rando in tal modo le reticenze dei Paesi membri.

Le istituzioni europee e i Paesi dellUnione avevano deciso, nel 2000, di procedere allapprovazione di una sorta di trattato costituzionale europeo, in concomitanza con il processo di allargamento, affidando ad un organismo ad hoc, la Convenzione sul futuro dellEuropa, il compito di prepararne la bozza (nato nel 2002, tale organismo era diretto dallex Presidente francese Valry Giscard dEstaing e composto da rappre-sentanti delle istituzioni europee, dei governi nazionali e della societ civile).Dopo circa un anno di intenso lavoro, nel mese di luglio del 2003 il testo stato pre-sentato agli Stati membri, e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, ma stato poi boccia-to dai referendum tenutisi in Francia e nei Paesi Bassi.

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Il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha, cos, incaricato la Conferen-za intergovernativa svoltasi tra il 23 luglio e il 18 ottobre dello stesso anno di elaborare il testo di riforma (che ha ripreso, tra laltro, molte delle pro-poste del progetto costituzionale).Il 13 dicembre 2007 stato, dunque, firmato a Lisbona il nuovo trattato (ufficialmente Trattato che modifica il Trattato sullUnione europea e il Trattato che istituisce la Comunit europea), entrato in vigore il 1 di-cembre 2009 dopo un lungo e travagliato iter di ratifica da parte degli Sta-ti membri.

Tale iter si concluso solo il 3 novembre 2009, in seguito alla sentenza emessa dalla Corte costituzionale della Repubblica ceca che ha confermato la compatibilit del Trat-tato con la Carta costituzionale.

Prima di ci, il processo di ratifica era stato ostacolato da una serie di circostanze:

lesito negativo del referendum tenutosi in Irlanda il 12 giugno 2008, superato con lindizione di una seconda consultazione il 2 ottobre 2009 in cui il popolo irlande-se, ottenute le necessarie garanzie giuridiche in ordine alle politiche fiscali, alle que-stioni sociali e ai diritti alla vita e alla famiglia, si espresso in favore della ratifica;

la lunga attesa, in Germania, della pronuncia di compatibilit del Trattato con la Legge fondamentale tedesca da parte della Corte costituzionale federale;

leuroscetticismo del Presidente polacco, che ha finalmente firmato lo strumen-to di ratifica nellottobre 2009 (dopo ben sei mesi dallapprovazione di questulti-mo in sede parlamentare).

Nei suoi aspetti essenziali, il Trattato di Lisbona prevede una profonda mo-difica del Trattato della Comunit europea (TCE) e del Trattato dellUnione europea (TUE).

Il tue conserva la sua originaria denominazione ed suddiviso in 6 Titoli, i primi tre dei quali presentano le innovazioni di maggior rilievo:

il Titolo I (disposizioni comuni) accoglie un esplicito riferimento ai valo-ri su cui si fonda lUnione, una chiara ripartizione di competenze tra lunione e gli stati membri e un definitivo richiamo ai diritti fondamen-tali delluomo. Sotto lultimo profilo, la carta dei diritti fondamentali dellunione europea diventa finalmente atto giuridico vincolante per tutte le istituzioni europee, sebbene non sia stata incorporata nel TUE e resti, dunque, un testo separato;

nel Titolo II (disposizioni relative ai principi democratici) sono inseriti al-cuni importanti articoli aventi ad oggetto, ad esempio, i principi di ugua-glianza giuridica dei cittadini, di democrazia rappresentativa e parteci-

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1 Dalle Comunit europee allUnione europea 19

pativa, il diritto di iniziativa dei cittadini e il ruolo dei parlamenti nazio-nali nella vita democratica dellUnione;

nel Titolo III, infine (disposizioni su una cooperazione rafforzata), tro-vano spazio tutte le principali norme che disciplinano le istituzioni eu-ropee. Di particolare rilevanza linserimento del consiglio europeo nel quadro istituzionale dellunione (il Consiglio europeo non aveva mai fatto parte delle istituzioni europee fino ad allora, trattandosi pi semplicemente di una riunione dei capi di Stato e di governo dei Pae-si membri).

Il tce, invece, assume la nuova denominazione di trattato sul funziona-mento dellunione europea (tFue): la comunit europea viene, cos, as-sorbita dallunione, razionalizzando notevolmente la complessa struttura a tempio dellorganizzazione.

Tra le principali novit presenti nel TFUE ricordiamo:

la formulazione di nuovi obiettivi (circa una trentina) che lUnione deve perseguire. Tra essi la pace, la piena occupazione, lo sviluppo sosteni-bile, la tutela della diversit culturale, la solidariet, la coesione e la pro-tezione dei cittadini;

lestensione del voto a maggioranza qualificata ad alcuni settori in cui era precedentemente richiesta lunanimit;

la generalizzazione della procedura di codecisione, rinominata proce-dura legislativa ordinaria, che prevede un coinvolgimento a pieno tito-lo del Parlamento europeo nelladozione di (quasi tutti) gli atti europei;

la chiara distinzione tra atti legislativi e atti non legislativi europei; lintroduzione di una clausola di recesso dallUnione, che consente ad

un Paese membro di abbandonare lorganizzazione al termine di una specifica procedura.

12 Ladesione di nuovi stati e Leuropa a 28Fino al 1990 il continente europeo si presentava nettamente separato in due, quale conseguenza della guerra fredda che aveva caratterizzato le re-lazioni internazionali dal secondo dopoguerra: da un lato, gli Stati dellEu-ropa occidentale, alleati degli Stati Uniti e riuniti militarmente nella NATO, dallaltro, i Paesi dellEuropa orientale, posti sotto linfluenza dellUnione Sovietica e stretti da unalleanza militare tramite il Patto di Varsavia.Gli eventi politici che si sono susseguiti nellultimo decennio del secolo scor-

20 La nascita e la struttura istituzionale dellUnione europea

parteparte

1

so hanno definitivamente posto fine alla divisione (politica, militare, ideo-logica, economica) dellEuropa, e negli anni successivi ben 10 stati appar-tenenti allex blocco comunista hanno presentato domanda di adesione allUnione europea, cui si sono aggiunte le richieste di malta e cipro.Il 16 aprile 2003 sono stati firmati ad atene i trattati di adesione di 10 nuo-vi stati, 8 ex socialisti (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria) e 2 appartenenti allarea del Mediterra-neo (Cipro e Malta), che hanno acquisito la membership a pieno titolo il 1 maggio 2004.Successivamente stato firmato sotto il trattato di adesione con la roma-nia e la Bulgaria, entrambe entrate ufficialmente a far parte dellUnione europea dal 1 gennaio 2007. Nel dicembre 2011 anche la croazia firma il trattato di adesione con lUnio-ne e diventa, a pieno titolo, Stato membro il 1 luglio 2013. A partire da tale data lUnione europea conta 28 Stati membri.

13 Le prospettive di adesione aLLunioneLa grande forza di attrazione esercitata dallUnione europea in questi anni ben evidenziata dalle diverse adesioni che hanno portato il numero de-gli stati membri dagli originari 6 agli attuali 28.Tra i Paesi che hanno presentato domanda di adesione estremamente con-troversa la posizione della turchia.A seguito delle conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles (16-17 dicembre 2004), nellambito delle quali si era pervenuti alla constatazione che la Turchia poteva soddisfare i criteri di politici di Copenaghen (garanzia di democrazia, principio di legalit, diritti umani e rispetto e protezione delle minoranze), si era raggiunto laccordo per iniziare i negoziati di adesione il 3 ottobre 2005. tuttavia le prospettive di ingresso nellunione sono ancora lontane.Altri Stati che hanno presentato richiesta di adesione sono la ex Repubbli-ca jugoslava di macedonia, a cui stato accordato lo status di paese can-didato (nel 2005, poi confermato nel 2011), il montenegro e lalbania che hanno acquisito lo status di candidati rispettivamente nellottobre 2011 e nel giugno 2014. Anche la serbia dal 1 marzo 2012 paese candidato e nel gennaio 2014 sono iniziati i negoziati di adesione.La Bosnia-erzegovina e il Kosovo hanno avviato con lUnione un processo di stabilizzazione e associazione che ha portato per la prima, nel giugno del

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1 Dalle Comunit europee allUnione europea 21

2008, alla firma dellaccordo e, nel 2012, ad istituire un dialogo ad alto livel-lo con lUE sul processo di adesione. Per il Kosovo invece c solo la decisio-ne, adottata nel 2013, di intraprendere laccordo di stabilizzazione e associa-zione.Lislanda, in passato restia allingresso nellUnione europea, ha presentato do-manda ufficiale di adesione il 7 luglio 2009; i negoziati sono poi stati avviati il 27 luglio 2010. Ma nel 2013 dopo le elezioni parlamentari e la vittoria degli euroscettici, il nuovo governo ha sciolto il comitato per i negoziati di adesio-ne e ha comunicato poi nel marzo 2015 il ritiro della domanda di adesione.La domanda di adesione della svizzera, pur non essendo mai stata formal-mente ritirata, da considerarsi sospesa a seguito del referendum che, nel 1992, bocci ladesione allo Spazio Economico Europeo; i rapporti con que-sto Stato sono attualmente regolati da diversi accordi bilaterali.

La struttura deL trattato di LisBona

articoli contenuto

art. 1 Modifiche, in 61 punti, al Trattato sullUnione europea (TUE)

art. 2 Modifiche, in 295 punti, al Trattato istitutivo della Comunit europea (TCE), ride-nominato Trattato sul funzionamento dellUnione europea (TFUE)

art. 3 Durata: il trattato concluso per una durata illimitata

art. 4 Protocolli allegati: protocollo n. 1, contenente le modifiche ai protocolli allegati al TUE, al TCE e/o

al Trattato che istituisce la Comunit europea dellenergia atomica (TCEEA) protocollo n. 2, contenente le modifiche al TCEEA

art. 5 Nuova numerazione del TUE e del TCE (articoli, sezioni, capi, titoli, parti) cos come indicata nelle tabelle di corrispondenza allegate al trattato per costituirne parte integrante

art. 6 Entrata in vigore: prevista per il 1 gennaio 2009 o il primo giorno del mese suc-cessivo al deposito dellultimo strumento di ratifica

art. 7 Lingue di redazione: sono ventitr. Lunico esemplare in ciascuna lingua del trattato depositato negli archivi del governo della Repubblica italiana.

22 La nascita e la struttura istituzionale dellUnione europea

parteparte

1

La struttura deL trattato suLLunione europea (tue)

preambolo

titolo i Disposizioni comuni

titolo ii Disposizioni relative ai principi democratici

titolo iii Disposizioni relative alle istituzioni

titolo iv Disposizioni sulle cooperazioni rafforzate

titolo v Disposizioni generali sullazione esterna dellUnione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune Capo I. Disposizioni generali sullazione esterna dellUnioneCapo II. Disposizioni specifiche sulla PESC (con due Sezioni)

titolo vi Disposizioni finali

Il Trattato sullUnione europea riformato consta, oltre che del preambolo, di 55 articoli che, a seguito del conso-lidamento, hanno la rinumerazione progressiva da 1 a 55.

La struttura deL trattato suL Funzionamento deLLunione europea (tFue)

preambolo

parte i Tit. I. Categorie e settori di competenza dellUnione

principi Tit. II. Disposizioni di applicazione generale

parte iinon discriminazione e cittadinanza dellunione

parte iiipolitiche e azioni interne dellunione

Tit. I. Mercato internoTit. I bis. Libera circolazione delle merciTit. II. Agricoltura e pescaTit. III. Libera circolazione persone, servizi, capitali (con 4 Capi)Tit. IV. Spazio di liber, sicurezza e giustizia (con 5 Capi)Tit. V. TrasportiTit. VI. Norme comuni concorrenza, fiscalit, ravvicinamento legisla-zioni (con 3 Capi e Sezioni)Tit. VII. Politica economica e monetaria (con 5 Capi)Tit. VIII. OccupazioneTit. IX. Politica socialeTit. X. Fondo sociale europeoTit. XI. Istruz., formaz. professionale, giovent e sportTit. XII. CulturaTit. XIII. Sanit pubblicaTit. XIV. Protezione dei consumatoriTit. XV. Reti transeuropeeTit. XVI. Industria

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La struttura deL trattato suL Funzionamento deLLunione europea (tFue)

parte iiipolitiche e azioni interne dellunione

Tit. XVII. Coesione economica, sociale e territorialeTit. XVIII. Ricerca e sviluppo tecnologico e spazio Tit. XIX. AmbienteTit. XX. EnergiaTit. XXI. TurismoTit. XXII. Protezione civileTit. XXIII. Cooperazione amministrativa

parte ivassociazione dei paesi e territori doltremare

parte vazione esterna dellunione

Tit. I. Disposiz. gen. sullazione esterna dellUnioneTit. II. Politica commerciale comuneTit. III. Cooperazione con i paesi terzi e aiuto umanitario (con 3 Capi)Tit. IV. Misure restrittiveTit. V. Accordi internazionaliTit. VI. Relazioni dellUnione con le organizzazioni internazionali e i paesi terzi e delegazioni dellUnioneTit. VII. Clausola di solidariet

parte vidisposizioni istituzionali e di bilancio

Tit. I. Disposizioni istituzionali (con 3 Capi e Sezioni)Tit. II. Disposizioni finanziarie (con 6 Capi)Tit. III. Cooperazioni rafforzate

parte viidisposizioni generali e finali

Il Trattato sul funzionamento dellUnione europea consta, oltre che del preambolo, di 358 articoli.

GlossarioCooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale: rientrano in tale definizione la coope-razione fra forze di polizia, autorit doganali e autorit competenti di tutti gli Stati membri (anche tramite lUfficio europeo di polizia - EUROPOL) volta a prevenire e individuare i reati attraverso lo scambio di informazioni, la formazione di ufficiali e funzionari e luso di attrezzature, nonch la cooperazione tra le autorit giudiziarie in materia penale volta a rendere pi facile lestradizio-ne fra Stati membri, a garantire lapplicazione di normative compatibili negli Stati membri e a prevenire eventuali conflitti di giurisdizione.

Dazi doganali: tributi indiretti dovuti al momento dellentrata in un dato Paese della merce estera.

Libro bianco: documento elaborato dalla Commissione nel quale sono presentate proposte uffi-ciali in settori specifici e individuate le azioni necessarie per darvi seguito.

24 La nascita e la struttura istituzionale dellUnione europea

parteparte

1

Meccanismo europeo di stabilit (MES): Il MES creato come organizzazione internazionale con sede a Lussemburgo ha lobiettivo di fornire assistenza finanziaria agli Stati euro ove indispen-sabile per salvaguardare la stabilit finanziaria della zona euro.La crisi del debito sovrano (iniziata a partire dal 2008) di alcuni paesi dellEurozona ha indotto le istituzioni e gli Stati membri ad adottare nuovi strumenti di stabilizzazione e di assistenza finanziaria. stato istituito, dunque, con una decisione degli Stati dellarea delleuro di natura intergoverna-tiva, operando una sorta di rinvio alla stipula di un accordo internazionale.L11 luglio 2011 gli Stati facenti parte dellarea euro hanno firmato un primo Trattato istitutivo. Successivamente modificato per potenziarne lefficacia, un nuovo Trattato MES stato firmato il 2 febbraio 2012 ed entrato in vigore il 27 settembre 2012.

Metodo comunitario: espressione con la quale si indicava il procedimento di adozione degli atti nellambito del primo pilastro, che utilizzava le procedure proprie delle tre Comunit istituite negli anni Cinquanta; era fondato sul criterio dellintegrazione fra Stati membri e ha contribuito al ca-rattere di sovranazionalit delle Comunit, prima, e dellUnione, poi.

Metodo intergovernativo: espressione con la quale si definiva il sistema di funzionamento istitu-zionale proprio del secondo e terzo pilastro dellUnione europea, le cui politiche erano persegui-te mediante una collaborazione tra Stati secondo strumenti tipici del diritto internazionale (in particolare le convenzioni), anche se la loro gestione veniva comunque affidata alle stesse istitu-zioni comunitarie.

Politica estera e di sicurezza comune (PESC): ambito di cooperazione che abbraccia tutti i set-tori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dellUnione; introdotta dal Trat-tato di Maastricht, era originariamente concepita come secondo pilastro della struttura tripolare dellUE. Oggi disciplinata dal Titolo V TUE cos come modificato a Lisbona e si prefigge alcuni obiettivi comuni a tutte le altre politiche esterne elencati allart. 21 TUE. Tra questi, in particolare: la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali, della sicurezza, dellindipen-

denza e dellintegrit dellUnione; il consolidamento e il sostegno della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti delluomo e

dei principi del diritto internazionale; la preservazione della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza

internazionale, conformemente a quanto disposto dalla Carta ONU, dallAtto finale di Helsin-ki e dalla Carta di Parigi.

Tariffa doganale comune (TDC): diritti di dogana applicati sul territorio comunitario alle merci prove-nienti dai Paesi terzi che si sono sostituiti alle tariffe doganali applicate da ciascuno Stato membro.Nel 1988 la TDC stata sostituita dalla Tariffa integrata comunitaria (TARIC).

Unione doganale: accordo in base al quale alcuni Stati si impegnano a sopprimere reciprocamen-te qualsiasi barriera doganale (dazi doganali, tasse deffetto equivalente e regolamentazioni restrittive), ad adottare una legislazione doganale comune e ad applicare, nei confronti dei Pae-si terzi, una tariffa doganale comune.

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La natura Giuridica deLLunione. adesione, recesso e stipuLa di accordi

sommario1 La personalit giuridica unica dellUnione. 2 I valori, gli obiettivi e i principi democratici. 3 Ladesione allUnione. 4 Il diritto di recesso. 5 La personalit giuridica internazionale dellUnione. 6 La conclusione degli accordi internazio-nali e il principio del parallelismo. 7 Il procedimento di conclusione degli accor-di. 8 La personalit giuridica di diritto interno dellUnione.

1 La personaLit Giuridica unica deLLunioneCon la riforma introdotta dal Trattato di Lisbona viene a cadere la distinzio-ne tra Comunit europea e Unione europea e si fa riferimento ad un unico ente: lunione europea. La stessa, infatti, sostituisce e succede alla co-munit (art. 1, comma 3 TUE) e le viene attribuita personalit giuridica unica (art. 47 TUE).Lantico problema della coesistenza tra due soggetti giuridici, dunque, sta-to ampiamente superato, cos come la necessit di comprendere quale fos-se la natura giuridica di entrambe.

La natura giuridica dellUnione europea attualmente quella di unorganizzazione in-ternazionale dotata di elementi in parte di sovranazionalit (soprattutto per quanto riguarda le politiche relative al mercato unico), in parte di tipo intergovernativo, dun-que con competenze certamente pi estese e articolate rispetto alle tradizionali for-me di associazione tra Stati, ma non tali da poter parlare di ente costituzionale o fe-derale.

Ci che invece fa discutere in dottrina , dal punto di vista tecnico forma-le, lespressione sostituisce e succede: non sembra si sia propriamente manifestato un fenomeno di sostituzione e successione, in quanto tali no-zioni comporterebbero, sul piano del diritto internazionale, unestinzione della Comunit europea come organizzazione e un trasferimento di tutte le sue attivit e passivit allUnione, n risulta evidente una fusione delle precedenti CE e UE in una nuova organizzazione. Pi semplicemente, la questione si risolve con lacquisizione da parte della Comunit europea del-la denominazione di Unione europea, pur continuando la stessa a soprav-vivere (DRAETTA).

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