rapport

De efficiënte overheid geanalyseerd

> Karlien Delbeke, Annie Hondeghem & Geert Bouckaert

> D/2008/10106/019

> Casestudie Verenigd Koninkrijk

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 36 bus 3606 - B-3000 Leuven - BelgiëTel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: sbov@soc.kuleuven.be - URL: www.steunpuntbov.be

D/2008/10106/019© Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever.

Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid.

De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.

Universiteit AntwerpenOnderzoeksgroep Management en BestuurPrinsstraat 13B- 2000 AntwerpenProf. dr. Ria JanvierTel: 0032 3 204 10 50Fax: 0032 3 204 10 80ria.janvier@ua.ac.bewww.ua.ac.be/psw

Hogeschool GentDepartement Handelswetenschappen en BestuurskundeVoskenslaan 270B - 9000 GentProf. dr. Filip De RynckTel: 0032 9 242 42 07Fax: 0032 9 243 87 96habe@hogent.behabe.hogent.be

Universiteit GentCentrum voor Lokale PolitiekFaculteit Politieke en Sociale WetenschappenUniversiteitstraat 8BB - 9000 GentProf. dr. Herwig ReynaertTel: 0032 9 264.68.71Fax: 0032 9 264.67.04CLP@UGent.be www.CLP.UGent.be

K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3609 - 3000 LeuvenProf. dr. Annie HondeghemProf. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator)Tel: 0032 16 32 32 70Fax: 0032 16 32 32 67io@soc.kuleuven.bewww.publicmanagementinstitute.be

Universiteit HasseltCORe, Centrum Overheid en RechtAgoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan AckaertTel: 0032 11 26 87 69Fax: 0032 11 26 87 79sein@uhasselt.be www.uhasselt.be/sein

� i �

Inhoudsopgave

Inleiding 5

1. Het politieke en administratieve systeem in het Verenigd Koninkrijk 7

> 1.1. Het politieke systeem 7

> 1.2. Het administratieve systeem 9

> 1.2.1. Structuur 9

> 1.2.2. Cultuur en visie 15

> 1.2.3. Personeel 18

> 1.3. Samengevat 22

2. Overheidsefficiëntie in het Verenigd Koninkrijk 25

> 2.1. Publieke sector- en efficiëntiehervormingen 25

> 2.1.1. De conservatieve regeringen Thatcher-Major 25

> 2.1.2. De Labourregeringen Blair-Brown 30

> 2.1.3. Evolutie van de personeelssterkte 36

> 2.2. Public expenditure planning and control 40

> 2.2.1. Public Expenditure 40

> 2.2.2. The Spending Review framework 44

> 2.3. Recente efficiëntieprogramma’s 53

> 2.3.1. Terminologie 53

> 2.3.2. Overzicht 54

> 2.4. Samengevat 60

3. The Gershon Efficiency Programme: ‘Releasing resources to the front line’ 61

> 3.1. Aanloop 62

> 3.2. Doelstellingen 63

> 3.3. Aansturing 68

> 3.3.1. Centrale aansturing 68

> 3.3.2. Decentrale aansturing 71

> 3.4. Implementatie 74

� ii �

> 3.4.1. Risicomanagement 74

> 3.4.2. Monitoring 75

> 3.4.3. Communicatie en Participatie 83

> 3.4.4. Financiering 87

> 3.4.5. Personeelsreducties 89

> 3.5. Accountability 94

> 3.6. Resultaten en evaluatie 100

> 3.6.1. De politieke overheid 101

> 3.6.2. De externe auditor 104

> 3.6.3. De vakbonden 111

> 3.6.4. De academische wereld 113

> 3.7. Samengevat 115

4. Besluit 119

Bijlage 1 123

Bijlage 2 125

Bijlage 3 129

Bijlage 4 134

Referenties 137

Lijst Websites 141

� iii �

Lijst tabellen

Tabel 1: Visiethema’s administratie Verenigd Koninkrijk 17 Tabel 2: Personeel PS naar regio (2005) 21 Tabel 3: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1979-1982) 27 Tabel 4: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1983-1989) 28 Tabel 5: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1991-1996) 29 Tabel 6: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1997-2007) 31 Tabel 7: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (1) 77 Tabel 8: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (2) 78 Tabel 9: Beleidsdomeinen en departementen Verenigd Koninkrijk 125 Tabel 10: Resultaten target 1 Gershon Programme (2008) 129 Tabel 11: Resultaten target 2 Gershon Programme (2008) 131 Tabel 12: Resultaten target 3 Gershon Programme (2008) 133

� iv �

Lijst figuren

Figuur 1: Personeel PS naar industry (2008) 20 Figuur 2: Personeel CS naar geslacht en niveau (2007) 22 Figuur 3: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1962-2002) 37 Figuur 4: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1991-2005) 38 Figuur 5: Evolutie PS uitgaven Verenigd Koninkrijk (1987-88 – 2007-08) 42 Figuur 6: PS uitgaven per domein 43 Figuur 7: Business Planning Model Verenigd Koninkrijk 49 Figuur 8: Evolutie budgetten administratie (2004-05 – 2010-11) 57 Figuur 9: Governance structuur Gershon Efficiency Programme 71

� 5 �

Inleiding

Het debat over de efficiëntie van de Belgische overheden is actueel.

Volgens een recente review van de Organisatie voor Economische

Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) zou België relatief meer ambtenaren

tellen dan andere landen (Public Employment and Management Working

Party, 2007). En ook binnenlandse belangenorganisaties stellen zich luidop

vragen bij de omvang van de Belgische overheden. (Nochtans is op dit

ogenblik de precieze omvang van de overheidspersoneelsbestanden in België

niet gekend, daar er geen recente geconsolideerde statistieken beschikbaar

zijn). Bovendien hebben we een relatief ongunstige leeftijdspiramide,

waardoor binnen afzienbare tijd heel wat ambtenaren op pensioen zullen

gaan. Deze grote uitstroom stelt de overheid voor grote uitdagingen op het

vlak van efficiëntie. De overheid moet zich organiseren op een wijze waarop

zij haar kerntaken kan blijven vervullen.

Het onderzoeksproject ‘De Efficiënte Overheid geanalyseerd’ in opdracht

van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) voorziet in

een analyse van het debat over overheidsefficiëntie. Het focust hierbij

primair op de personeelsaantallen binnen de overheid. In het kader van

overheidsefficiëntie, beschouwd als input/output ratio, vormt de factor

personeel namelijk een belangrijk deel van de inputzijde. Het

onderzoeksproject is dus opgevat vanuit de optiek dat de normatieve keuze

wordt gemaakt om de factor van de personeelsaantallen mee te nemen in

het efficiëntiebeleid van de overheid.

Naast een situering van het efficiëntiedebat aan de hand van een aantal

reflecties en een analyse van cijfermateriaal, heeft het onderzoeksteam

twee buitenlandse casestudies uitgevoerd. De overheden in de ons

omringende landen worden immers met gelijkaardige efficiëntie-uitdagingen

geconfronteerd. Dit maakt het interessant om te onderzoeken hoe zij

hiermee omgaan en of het mogelijk is om bepaalde oplossingen of

strategieën die ze hanteren ook in Vlaanderen toe te passen. In de

casestudies is het efficiëntiebeleid van onze buurlanden Nederland en het

Verenigd Koninkrijk beschreven en geanalyseerd. Op basis van het

� 6 �

resulterende onderzoeksmateriaal heeft het projectteam een reeks

aanbevelingen geformuleerd voor de Vlaamse overheid1.

Het voorliggend rapport presenteert de resultaten van de casestudie over de

efficiëntiehervormingen in het Verenigd Koninkrijk. Het beschrijft het

belangrijke Britse efficiëntieprogramma, the Gershon Efficiency

Programme. Primaire en secundaire documenten en vijf

semigestructureerde diepte-interviews met betrokkenen binnen de Britse

overheid, vormden de databronnen van deze casestudie (zie bijlage 1).

Dit rapport omvat drie hoofdstukken. De eerste twee hoofdstukken schetsen

de context van het Britse efficiëntiebeleid en het Gershon Efficiency

Programme. Het eerste hoofdstuk voorziet in een kort overzicht van het

huidige politieke en administratieve systeem. Het tweede hoofdstuk laat toe

het Gershon programma te kaderen als efficiëntiehervorming. Het schetst in

drie delen respectievelijk de belangrijkste publieke sector hervormingen

van de afgelopen decennia, de betekenis van het huidige budgettaire

systeem voor de recente efficiëntiehervormingen en de huidige

efficiëntieprogramma’s. Het derde en centrale hoofdstuk van het rapport

bespreekt het Gershon Efficiency Programme. Het hoofdstuk tracht

verschillende relevante aspecten van het overheidsbrede

efficiëntieprogramma te reconstrueren. Onder meer de aanloop,

doelstellingen, aansturing en implementatie van het programma komen aan

bod. Het hoofdstuk sluit af met een bespreking van de resultaten en een

aantal evaluaties van het programma.

1 1 De situering van het debat over overheidsefficiëntie en het aantal ambtenaren, de

bespreking van de resultaten voor de casestudie van het Nederlandse efficiëntiebeleid,

en de synthese van de onderzoeksresultaten en de aanbevelingen die op basis ervan zijn

geformuleerd voor de Vlaamse overheid, vindt u respectievelijk in de SBOV

onderzoeksrapporten (Delbeke et al., 2009a; Luts et al., 2009b; Luts et al., 2009d).

� 7 �

1. Het politieke en administratieve systeem in het Verenigd Koninkrijk

The United Kingdom of Great Brittain and Norhtern Ireland, unie van de

vier constituerende landen Engeland, Noord-Ierland, Schotland en Wales,

telt momenteel ongeveer 60.975.000 inwoners (ONS, 21/08/08). De

constitutionele monarchie, met Koningin Elisabeth II aan het hoofd, behoort

op dit ogenblik bij de top tien van de grootste economieën ter wereld.

Dit hoofdstuk schetst de overheid van het Verenigd Koninkrijk. Het eerste

deel licht beknopt een aantal elementen toe van het politieke systeem. Het

tweede deel bespreekt het administratieve systeem. Na een overzicht van

de structuur van de huidige Britse administratie en de rol die de

departementen er vervullen, wordt er stilgestaan bij de administratieve

cultuur en visie. Een korte numerieke schets van de publieke sector

tewerkstelling sluit de bespreking af.

> 1.1. Het politieke systeem

Het Verenigd Koninkrijk heeft een unitair overheidssysteem. Tegelijk zijn

bepaalde bevoegdheden overgedragen aan de overheden van Schotland,

Wales en Noord-Ierland. Het beleid en de dienstverlening die de

verschillende overheden ontwikkelen, verschillen op een aantal vlakken. In

wat volgt bekijken we voornamelijk het beleid van de Britse overheid.

De typische kenmerken van het algemene Britse partijpolitieke en

verkiezingssyteem volgen grotendeels uit het feit dat dit systeem steunt op

een meerderheidsstelsel. Een dergelijk stelsel houdt in dat bij verkiezingen

in elke kieskring de zetel gaat naar diegene die het meeste aantal stemmen

heeft gehaald en dat de partij die in het Parlement de grootste is de

regeringspartij wordt (Van Coppenolle, 2006:71). De Britse regeringen zijn

één-partijregeringen met aan het hoofd ervan de Prime Minister die de

grote lijnen van het regeringsbeleid bepaalt. Naast de Ministers of

Secretaries of State, bestaat de regering uit de kamervoorzitters en Chief

Whips. Het parlement van het Verenigd Koninkrijk bestaat uit twee kamers:

the House of Commons of het Lagerhuis en the House of Lords of het

Hogerhuis. Meer informatie over onder andere de geschiedenis van het

� 8 �

parlement en haar recente samenstelling vindt u op de website

http://www.parliament.uk/.

Kenmerkend voor de uitvoerende macht in het Verenigd Koninkrijk is dat

zij zeer sterk staat. Rekening houdend met de strakke partijdiscipline in

het Lagerhuis, zo merken Pollitt en Bouckaert op, kan de regering bijna

steeds haar wetsvoorstellen goedgekeurd krijgen (2004: 292-296).

Een meer uitgebreide behandeling van de verschillende beleidsactoren in

het politieke systeem in het Verenigd Koninkrijk, vindt u bij Van Coppenolle

(2006).

� 9 �

> 1.2. Het administratieve systeem

De volgende paragrafen geven uitleg bij het administratieve system in het

Verenigd Koninkrijk. Eerst wordt een overzicht gegeven van de structuur

ervan. Zowel de opbouw van de publieke sector als de kerndepartementen

van de administratieve overheid worden besproken. Vervolgens komt de

cultuur en visie van de huidige administratie aan bod. Het onderdeel rondt

af met een bespreking van de publieke sector tewerkstelling in het Verenigd

Koninkrijk. Zowel de taak en rol van de Britse ambtenaren als de

personeelssterkte in de verschillende sectoren, beleidsdomeinen en regio’s

worden geschetst.

> 1.2.1. Structuur

> 1.2.1.1. Algemene organisatie

We kunnen de publieke sector in het Verenigd Koninkrijk presenteren

volgens haar sectoren of volgens de inhoudelijke beleidstakken (industries)

waaruit ze bestaat. In de volgende paragrafen doen we dit

achtereenvolgens. We volgen hierbij de publieke sectorclassificaties van the

National Office of Statistics (NOS, 2005).

De publieke sector (public sector) omvat de algemene overheid en de

publieke bedrijven.

De algemene overheid (general government) vormt het geheel van de

centrale overheid en de lokale overheden.

De centrale overheid (central government) van het Verenigd Koninkrijk

bestaat uit alle administratieve departementen van de overheid, andere

centrale agentschappen, alle niet-departementale publieke organen (NDBPs)

en de city academies.

Departementen (ministries) staan in voor de uitvoering van het ministerieel beleid. Ze behandelen deze zaken die direct politiek toezicht behoeven. Aan het hoofd van de verschillende departementen of Ministries staat de politiek verantwoordelijke minister -d.i. de Cabinet Minister of Secretary of State- en zijn/haar

� 10 �

team bestaande uit voornamelijk junior ministers en special advisers. De hoogste ambtenaar binnen het departement is de Permanent Secretary. Tussen de minister en zijn/haar departement bevindt zich the Private Office. Dit orgaan, bemand en geleid door ambtenaren, ondersteunt de minister op administratief vlak. Tevens fungeert het als een belangrijk communicatieorgaan tussen politiek en administratie: de minister geeft zijn/haar informatie door aan de ambtenaren via dit orgaan en vice versa (Van Coppenolle, 2006).

Uitvoerende agentschappen (executive agencies) worden opgericht om het ministerieel beleid uit te voeren. Ze maken deel uit –constitutioneel gezien- van een departement en dit laatste bepaalt ook het beleid ten aanzien van hun werking. Hun staf bestaat uit ambtenaren. Aan het hoofd van het agentschap staat een Chief Executive die verantwoordelijk is voor de dagelijkse werking van het agentschap en hierover verantwoording moet afleggen aan de bevoegde departementale minister. De uitvoerende agentschappen betrekken hun werkingsmiddelen –tenminste meer dan de helft ervan- van de overheid. (Dit in tegenstelling tot de publieke bedrijven die meer dan 50% van hun werkingsmiddelen uit interacties op de vrije markt halen. Zie verder.)

Niet departementale publieke organen (non-departemental public bodies of NDPBs) werken (vrij) onafhankelijk van de departementen en bevoegde minister, doch moeten nog steeds verantwoording afleggen aan deze laatste. Er bestaan vier types NDPB’s: naast de uitvoerende en de adviserende NDPB’s, worden ook de tribunale NDPB’s en de Independent Monitoring Boards tot deze categorie van overheidsorganisaties gerekend. De medewerkers van de niet departementale publieke organen worden technisch vrijwel nooit als ambtenaren (civil servants) beschouwd; dit wil zeggen dat ze niet worden meegerekend in de statistieken van deze groep.

De Civil Service verwijst naar de medewerkers die werken binnen de centrale administratie of de home Civil Service. De civil servant wordt ook wel als volgt omschreven: "a servant of the Crown working in a civil capacity who is not the holder of a political (or judicial) office; the holder of certain other offices in respect of whose tenure of office special provision has been made; [or] a servant of the Crown in a personal capacity paid from the Civil List" (Bradley & Ewing: 279-280). Ministers, het personeel van de gewapende strijdkrachten, politie, local government officials, parlementsleden, onderwijzers en National Health Service (NHS) medewerkers, de staf van the Royal Household, medewerkers van de Noord-Ierse Civil Service en de diplomatieke diensten behoren niet tot deze ambtenarij.

� 11 �

Medewerkers daarentegen die tewerk gesteld zijn in bijvoorbeeld de centrale overheid of publieke bedrijven, en die niet behoren tot een van de hierboven genoemde groepen, worden wel als civil servants gezien. Binnen de Civil Service ambtenarij bestaat er een aparte laag die gevormd wordt door een groep van topambtenaren, de Senior Civil Service. Deze toplaag in de ambtenarij bestaat uit ongeveer 3300 senior managers, specialisten en beleidsadviseurs die de vijf hoogste graden in de departementen en in de agentschappen vertegenwoordigen (Putseys en Hondeghem, 2002:18). De Senior Civil Service werd opgericht op 1 april 1996.

De lokale overheid (local government) beslaat alle types van publieke

administratie die uitsluitend lokale instellingen betreffen en de eventuele

organen die door deze instellingen grotendeels gefinancierd en

gecontroleerd worden. Ze omvat alle domeinen van administratieve

autoriteiten, magistraatsrechtbanken, de probation service in Engeland en

Wales en de politie en hun civiele medewerkers. Handelsinstellingen binnen

de lokale overheid die activiteiten met een marktoutput genereren, worden

gezien als quasi-bedrijven en behoren zodanig bij de publieke bedrijven. De

lokale overheden hebben onder meer bevoegdheden op de beleidsdomeinen

onderwijs, vrije tijd en sociale voorzieningen en stellen een aanzienlijk

aandeel van de Britse ambtenaren te werk.

Publieke bedrijven (public corporations) zijn bedrijven of quasi-bedrijven

onder controle van de overheid. Deze bedrijven ontvangen meer dan de

helft van hun inkomsten uit de verkoop van goederen of diensten op de

markt.

In wat volgt zullen we voornamelijk aandacht besteden aan het beleid van

de departementen en aan de Civil Service van de Britse centrale overheid.

De bovenstaande alinea’s geven een beeld van de publieke sector naar haar

sectoren. Men kan de publieke sector evenwel ook beschrijven aan de hand

van haar beleidsdomeinen of industries. Dan krijgen we voor de Britse

publieke sector het volgende beeld:

� 12 �

• Construction

• Public administration and defence, compulsory social security: o Her Majesty’s (HM) Forces o Police (including civilians), o Public Administration;

• Education

• Health and Social Work: o National Health Service o Other health and social work,

• Other public sector

Administratie, landsverdediging en sociale zekerheid worden samengebracht

in een beleidsdomein, evenals gezondheid en sociaal werk. Daarnaast

vormen ook construction en onderwijs een apart beleidsdomein en is er een

vijfde groep waar de andere publieke sector bedrijvigheden in onder

gebracht worden (Office for National Statistics -ONS, 2005).

> 1.2.1.2. Bijzondere departementen

In het besluitvormingsproces en vooral bij het implementeren van het beleid

spelen de departementen een belangrijke rol. De regering maakt afspraken

met elk departement over het beleid dat moet uitgevoerd worden. Ieder

departement wordt verantwoordelijk gemaakt voor het realiseren van de

vastgelegde targets. Twee departementen echter, met name the Cabinet

Office en the Treasury, spelen een bijzondere rol. Ze hebben een

verregaande impact op het (implementeren van) beleid vanwege hun positie

en functie. Dit geldt op een andere wijze ook voor het National Audit

Office, de belangrijkste externe auditor van de overheid. De volgende

paragrafen bespreken de rol van deze instanties binnen de Britse overheid,

zowel in het algemeen als specifiek in het kader van de

efficiëntiehervormingen.

De Cabinet Office (CO) is een ondersteunend, horizontaal departement dat

rapporteert aan de eerste minister. Het staat in, zo zegt Van Coppenolle,

voor de ondersteuning en organisatie van de regeringsbrede samenwerking.

Hiertoe ondersteunt het zowel het regeringskabinet en de hieraan

verbonden comités, als de verschillende ambtelijke commissies (2006:74-5).

Het Cabinet Office ondersteunt ook de departementen, bijvoorbeeld in het

onderhouden van hun relaties met hun vakbonden. Zo beheert het de relatie

van de Civil Service met de Council of Civil Service Unions (zie ook 3.4.5).

� 13 �

Van Coppenolle wijst erop dat dit departement de output aan informatie uit

de andere departementen van nabij volgt en hierdoor de kans heeft om de

besluitvorming te sturen. De drie grote organisatietakken van het Cabinet

Office zijn Policy & Coordination, Intelligence Assessment en Civil Service

and Cabinet Office Management (site Cabinet Office).

Ook op het vlak van (efficiëntie)hervormingen speelt het Cabinet Office een

enigszins aparte rol binnen de Britse centrale overheid. De entiteit omvat

namelijk specifieke eenheden en teams die de uitvoering van bepaalde

aspecten van de hervormingsprogramma’s helpen ondersteunen. Zo bestaat

er een e-Government Unit, een Better Regulation Executive en een PM’s

Delivery Unit. De eerste staat voornamelijk in voor het ondersteunen van de

departementen bij het introduceren en gebruik van ict-systemen. De

tweede focust op regulering en zet doelstellingen om deze te stroomlijnen

en reduceren. De derde, de PM’s Delivery Unit, is verantwoordelijk voor het

uitvoeren van de departementale Capablity Reviews2 en het ondersteunen

van hervormingsprojecten die hieruit voort vloeien. De Delivery Unit wordt

gezien als een bron van expertise inzake hervormingstrajecten in het

algemeen, en wordt door andere kerndepartementen dan ook in dit verband

geraadpleegd (NAO,2006:14-5; persoonlijke communicatie, november 2008).

In het kader van het Gershon Efficiency Programme heeft het Cabinet

Office een speciaal programma opgezet om de departementen en de civil

servants te ondersteunen bij het realiseren van hun plannen; The Efficiency

& Relocation Support Programme. Het programma werd opgestart om

informatie en advies te geven aan de ambtenaren die door het beleid hun

baan moesten opgeven, van werk moesten veranderen of op een andere

manier geraakt werden. De bedoeling was hen bij te staan in het

heroriënteren van hun loopbaan (zie ook 3.4.5).

Ofschoon de departementen dagelijks in contact komen met het Cabinet

Office, zijn ze er minder afhankelijk van dan van het ministerie van

economie en financiën of HM Treasury (de Treasury, HMT), stelt Van

Coppenolle (2006:75). De auteur wijst erop dat de Treasury immers akkoord

moet gaan met de ramingen van de departementen op de lopende en

2 Capability reviews stellen vast hoe goed een departement uitgerust is om uitdagingen ten

aanzien van hun dienstverlening het hoofd te bieden (id.).

� 14 �

komende uitgaven. Er moet bijvoorbeeld al een akkoord zijn met de

Treasury over de kostenramingen van een beleidsvoorstel, vooraleer het

door de ministers besproken wordt (id). Ook Talbot observeert de sterke en

unieke machtspositie van de Treasury. Volgens de auteur weegt het

departement niet alleen sterker door op het beleid dan het Cabinet Office,

het Cabinet Office is ook niet in staat om indien nodig voldoende

tegengewicht te bieden (Talbot, 2005). De macht van de Treasury is het

afgelopen decennium nog toegenomen door het invoeren van een aantal

nieuwe beleidsinstrumenten. Talbot zegt hierover: “The creation of the

spending reviews and associated public service agreements has given the

Treasury more power than ever before to interfere in virtually every aspect

of policy, but especially domestic policy.” (Talbot, 2006; zie ook Talbot,

2005). Aan het hoofd van de Treasury staat the Chancellor of the Exchequer

ook kortweg the Chancellor genoemd.

Als departement Economie en Financiën bewaakt de Treasury vanuit het

kader van de financiële controle en allocatie van werkingsmiddelen de

voorgang van de overheidsbrede efficiëntieprogramma’s en de resultaten

van de departementen op dit vlak. De Treasury speelt vooral een centrale

rol bij het monitoren van de officiële prestatieovereenkomsten of Public

Sector Agreements. Daarnaast is de Treasury ook de instantie via dewelke

departementen eventueel een ondersteunende bijdrage uit het hulpfonds

kunnen aanvragen en fungeert het departement ook als kenniscentrum

inzake efficiëntiehervormingen. Tot slot omvat de Treasury een aantal

entiteiten die een belangrijke functie hebben bij het begeleiden en/of

implementeren van efficiëntiehervormingen.

Een eerste constructie binnen de Treasury die in dit verband van belang is,

is het Public Services Productivity Panel. Dit panel, een kleine groep van

senior managers uit de publieke en private sector, werd opgericht in 1998

en wordt voorgezeten door de Chief Secretary van de Treasury

(NAO,13/02/06:14). De voornaamste taak van het panel bestaat in het

identificeren van manieren waarop de overheid productiviteit binnen de

publieke sector zou kunnen verbeteren (id).

Een tweede belangrijke entiteit is the Office for Government Commerce

(OGC). Deze entiteit, die een apart en zelfstandig opererend onderdeel

vormt van en binnen de Treasury, staat onder meer in voor het verbeteren

van het projectmanagement en het management inzake procurement

� 15 �

binnen de Britse overheid. In het kader van het Gershon Efficiency

Programme was het OGC verantwoordelijk voor het monitoren en het

checken van de voortgang ten aanzien van alle efficiëntietargets; het

centrale aansturingsteam van het project was er gevestigd.

Het National Audit Office (NAO) is een onafhankelijke overheidsorganisatie

die verschillende soorten van doorlichtingen uitvoert binnen

overheidsorganisaties. Aan het hoofd staat the Comptroller and Auditor

General die via zijn/haar functie ook een parlementair is (Officer of the

House of Commons). Het NAO is onder andere verantwoordelijk voor het

auditten van de rekeningen van alle overheidsdepartementen en

agentschappen en brengt verslag uit over de manier waarop de overheid

haar budget besteedt. Specifiek op vlak van efficiëntiehervormingen voert

het National Audit Office op geregelde tijdstippen value for money audits

uit bij de Britse overheidsdiensten. De organisatie treedt daarnaast ook op

als (potentiële) externe auditor van de verschillende decentrale

efficiëntieprogramma’s (zie verder).

Meer informatie over de visie van deze kerndepartementen, hun organisatie

en werking, vindt u op de websites van deze departementen.

> 1.2.2. Cultuur en visie

In de literatuur typeren auteurs de (eigenheid van de) Britse civil service

soms als het Whitehall-model. Van Coppenolle beschrijft de drie pijlers van

dit model (2006: 80):

1. Onpartijdigheid of partijpolitieke neutraliteit

Van een ambtenaar in het Verenigd Koninkrijk wordt verwacht dat hij of zij

zich neutraal opstelt op partijpolitiek vlak. Dit wil zeggen dat men als

ambtenaar moet bereid zijn om ministers van om het even welke politieke

partij (even) trouw bij te staan.

2. Continuïteit

In contrast met de veranderlijke politieke bezettingen van de overheden

zorgt de veeleer bestendige ambtenarij, gegarandeerd door het systeem van

de vaste benoeming (security of tenure), voor de nodige continuïteit op het

vlak van de beleidsvoering. De benoeming van de Britse ambtenaren kan

� 16 �

namelijk enkel ongedaan gemaakt worden op verzoek van hun Minister en

na goedkeuring van de Prime Minister, iets wat, zo stelt Van Coppenolle

vast, nog maar één keer voorgevallen is.

3. Geheimhouding en anonimiteit

Een aspect van de geheimhouding of anonimiteit is een gevolg van het

principe van ministerial responsibility: de ambtenaren dienen loyaal de

minister en enkel deze dient zich voor zijn of haar beleidskeuzes te

verantwoorden. Aan ander aspect van deze pijler bestaat in de sterke

regulering van informatiebeheer. Van Coppenolle verwijst naar de vele

regels om het lekken van informatie naar ‘de buitenwereld’ te voorkomen:

“Tot de regels behoort ook een luik ‘internal confidentiality’, waaronder

vallen: de inhoud van de Cabinet-vergaderingen, alle interne communicatie

tussen ministers onderling, tussen ministers en ambtenaren, en tussen

ambtenaren onderling (Pilkington,1999)” (2006: 80).

Bijkomend wijzen onderzoekers op de generalistische oriëntatie (in

tegenstelling tot een specialistische oriëntatie) van de Senior Civil Service

als een specifiek cultuurkenmerk van deze groep Britse ambtenaren. (Pollitt

& Bouckaert, 2004).

De huidige en meest recente beleidsvisie voor de administratie is

uitgesproken door het huidige hoofd van de administratie bij diens

aanstelling in augustus 2005. Sir Gus O'Donnell, Cabinet Secretary and

Head of the Home Civil Service, formuleert de volgende visie voor zijn

administratie:

« Om te kunnen (blijven) bestaan als een relevante en effectieve administratie, als die mensen waarop de ministers beroep doen voor advies en actie, moet de administratie vier zaken uitstralen, te weten pride, pace, passion en professionalism:

- Pride: de administratie mag trots zijn op wat ze in samenwerking met andere actoren, kan realiseren. - Passion: ambtenaren moeten een passie hebben voor hun job om deze goed te doen. Ze moeten geïnspireerd worden door de nobele doelstellingen en taken van de administratie. - Pace: de administratie heeft de verplichting de bevolking waar voor haar geld te verschaffen, omdat deze haar werking mogelijk maakt via belastingen. Sir O’Donnell zegt: “My vision is for a civil

� 17 �

service that gets on with the job as quickly as it can” (O'Donnell, 2005). - Professionalism: ambtenaren willen eersteklas diensten leveren en moeten hiertoe gedurig ondersteund worden via opleidingen.

De overtuiging van de meerwaarde –zakelijk, moreel en ethisch- van een diversiteit in de ambtenarij verenigt deze vier kernelementen van de visie: “By diversity I mean a range of experiences and perspectives from people of different backgrounds. Having this diverse workforce means we deliver better work and reflect the society we exist to serve” (O'Donnell, 2005).

Samen met zijn visie schuift het hoofd van de ambtenarij ook vijf thema’s

naar voren waarop de administratie de volgende jaren voornamelijk zal

focussen in haar werk en werking. Het betreft governance, diversity,

leadership, skills en capability. Tabel 1 geeft voor elk van de thema’s de

motivatie en een aantal belangrijke acties.

Tabel 1: Visiethema’s administratie Verenigd Koninkrijk

Thema

Motivatie

De werking verbeteren door…

Acties

G …het versterken van het beleid en bestuur.

-De creatie van de organen Permanent Secretaries Management Group (PSMG) en Civil Service Steering Board (CSSB)

D …het nastreven van diversiteit in de personeelsbestanden van de overhead.

-Het 10-puntenplan diversiteit -Het Leaders Unlimited Programme

L … het ontwikkelen van (managerial) leiderschap.

-Het Leadership Development Programme -De creatie van de top 200 civil servants

S …het investeren in complexe en gespecialiseerde vaardigheden bij medewerkers. De nood hieraan groeit in de huidige werkcontext.

-The Professional Skills for Government Framework

C …het opvolgen en versterken van de bekwaamheid of cabability van departementen om het overheidsbeleid te realiseren (Horton, 2008:6)

-Capability reviews

G= governance, D=diversity, L=leadership, S=skills, C=capability

� 18 �

Voor meer informatie over deze vijf thema’s en de acties die in het kader

ervan ondernomen werden en worden, zie Horton, S. (2008) ‘Most Recent

Developments in the British Civil Service’ en de website van de Civil

Service.

Het huidige administratieve arbeidsethos in het Verenigd Koninkrijk,

gevormd door de traditionele ‘Whitehall’-principes, wordt vandaag

aangevuld met aandacht voor pace, professionalism, pride en passion zoals

deze worden gepromoot naar de nieuwe visie.

> 1.2.3. Personeel

> 1.2.3.1. Taak en rol ambtenaren

“Het is de taak van Britse ambtenaren [civil servants] om de Minister te

adviseren, te ondersteunen en om diens beleid royaal uit te voeren” (Van

Coppenolle, 2006:80). Ambtenaren zijn in het uitvoeren van hun taken

primair gericht op de minister tot wiens departement ze behoren: ze

werken in dienst van de minister en ondersteunen en beschermen hem of

haar in het uitvoeren van zijn of haar beleid. Wanneer het gevoerde beleid

moet verantwoord worden, blijven de ambtenaren echter onzichtbaar en

anoniem. Het zijn enkel de ministers die zich voor het beleid moeten

verantwoorden in het Parlement (House of Commons) en hiervoor ook

eventueel blaam of lof ontvangen. Dit principe, het principe ‘ministerial

responsibility’, wordt ook wel eens omschreven als de meest belangrijke

constitutionele doctrine voor de senior civil service in het Verenigd

Koninkrijk (Pollitt & Bouckaert, 2004).

De ambtenaren werkzaam binnen de centrale overheid worden dus vooral

gezien als belangrijke beleidsactoren (Pollitt & Bouckaert, 2004: appB; Van

Coppenolle, 2006:81). Van Coppenolle onderscheidt in de beleidsvormende

rol van de Britse ambtenaren vier deelaspecten: (1) beleidsadvies, (2)

directe ondersteuning van de minister, (3) externe communicatie en

contacten met de media en (4) het consulteren van interne en externe

actoren (2006:81-3). Tegelijk stellen onderzoekers ook vast dat deze rol,

traditioneel vervuld door de civil servants, de afgelopen decennia in zekere

mate wordt overgenomen door politiek adviseurs. Deze, zijn in steeds

grotere getale in de overheid aanwezig (Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-296;

Van Coppenolle, 2006: 71-83).

� 19 �

De publieke sector medewerkers die niet binnen de centrale overheid

werken, zijn doorgaans vooral actief binnen functies die gericht zijn op de

directe dienstverlening aan de burger. Zoals het volgende onderdeel

illustreert, vormt deze groep de overgrote meerderheid van de publieke

sector medewerkers.

> 1.2.3.2. De huidige personeelsbestanden

Op dit ogenblik zijn er, gemeten in fysieke eenheden, 29.554.000 personen

tewerkgesteld in het Verenigd Koninkrijk (Office for National Statistics

(ONS), 2008). Om en bij de 80 % van deze werknemers werkt in de private

sector (23.796.000). De publieke sector telt in het Verenigd Koninkrijk

5.758.000 medewerkers (QNS, 2008 Q1: Table 5).

Wanneer we deze publieke sector medewerkers in de verschillende

overheidssectoren plaatsen, dan zien we dat 2.496.000 of 43% van hen

werkzaam zijn in de centrale overheid, waarvan 523.000 of 9% als civil

servant. 51% van de publieke sector medewerkers, of 2.919.000

medewerkers, werkt werkt in de lokale overheden. In de publieke bedrijven

werken momenteel 343.000 medewerkers (6%)(QNS, 2008 Q1: Table 1).

Geclassificeerd naar beleidsdomein of industry, werkt in verhouding het

grootste aantal publieke sector medewerkers in de National Health Service

(26%), Education (24%) en Public Administration (21%). Figuur 1 geeft een

overzicht van de huidige personeelssterkte in de verschillende industries

van de publieke sector (PS) in het Verenigd Koninkrijk (QNS, 2008 Q1: Table

2).

� 20 �

Figuur 1: Personeel PS naar industry (2008)

(in duizendtallen)

53

194284

1204

14061523

380

716

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Construction

HM forces

Police

Public Administration

Education

NHS

Other health and social work

Other PSE

(ONS, 2008 Q1; eigen bewerking)

Op dit ogenblik werkt 50% van de personen die tewerkgesteld zijn in de

publieke sector binnen de National Health Service of het onderwijs.

De regionale spreiding van de tewerkstelling in de publieke sector en de

regionale spreiding van de tewerkstelling in de publieke sector als

percentage van de totale tewerkstelling, geven opnieuw een ander beeld

van de huidige overheidstewerkstelling. Tabel 2 presenteert een overzicht

ervan. (Voor 2008 Q1 waren er binnen het ONS nog geen gegevens

beschikbaar voor deze variabele. In de onderstaande tabel worden de

gegevens van 2005 Q2 gebruikt).

� 21 �

Tabel 2: Personeel PS naar regio (2005)

North

East North West

Yorks & Humber

East Midlands

West Midlands East

Niveau PSE (headcounts

*1000) 260

685

482

353

491

479

PSE als % van TE (%)

23.7

21.5

20.3

17.9

19.5

18.6

London

South East

South West Wales

Northern Ireland Scotland

Niveau PSE (fysieke

eenheden) 745

702

508

304

219

584

PSE als % van TE (%)

19.0

17.6

20.4

23.3

29.8

23.8

(ONS, 2005 Q2; eigen bewerking)

(PSE: Public Sector Employment; TE: Total Employment)

In verhouding met de totale tewerkstelling is de publieke sector

tewerkstelling het grootst in de regio Noord-Ierland (29.8%). Daarna volgen

Schotland (23.8%), the Norht East (23.7%) en Wales (23.3%). In de overige

Engelse regio’s verschilt de publieke tewerkstelling als aandeel van de

totale tewerkstelling weinig (minder dan 3%) van het gemiddelde voor het

Verenigd Koninkrijk dat 20.3% bedraagt (QNS, 2005 Q2: Table 4).

Op dit ogenblik werken 523.000 medewerkers in de publieke sector als civil

servant (QNS, 2008 Q1: Table 1). Inzoemend op dit personeelsbestand

kunnen we een verscheidene kenmerken ervan aanstippen. Figuur 2 geeft de

verdelingen naar de variabelen geslacht en verantwoordelijkheidsgraad

binnen de Britse Civil Service (CS) in 2007.

� 22 �

Figuur 2: Personeel CS naar geslacht en niveau (2007)

(Civil Service Statistics, 2007; bewerking CSS)

Binnen de Civil Service de genderverhouding met 53% vrouwen en 47%

mannen min of meer evenwichtig. We zien evenwel deze verhouding

veranderen naargelang de graad van verantwoordelijkheid toeneemt. Zo

was in 2007 70% van de Senior Civil Servants man en 30% vrouw.

Meer (gedetailleerde) informatie over de demografische kenmerken van het

huidige Civil Servants-corps vindt u op de site Civil Service Statistics.

> 1.3. Samengevat

Het Verenigd Koninkrijk is een constitutionele monarchie bestaande uit vier

landen. De unitaire overheid krijgt vorm door het partijpolitieke- en

verkiezingssysteem dat gebaseerd is op een meerderheidsstelsel. De

publieke sector telt momenteel 5.758.000 medewerkers; 6% van deze

medewerkers werkt in een van de publieke bedrijven, 51% in een van de

lokale overheden en 44% binnen de centrale overheid, waarvan 9% binnen

de kernadministratie als civil servant. De tewerkstelling is in verhouding het

grootste binnen de National Health Service (26%), het onderwijs (23%) en de

administratie of Public Administration (21%). De administratieve cultuur

� 23 �

wordt enerzijds bepaald door de traditionele principes van partijpolitieks

neutraliteit, continuïteit en geheimhouding en anderzijds door de recente

waarden pride, passion, pace, professionalism en diversity.

� 25 �

2. Overheidsefficiëntie in het Verenigd Koninkrijk

De afgelopen drie decennia zijn er in het Verenigd Koninkrijk verscheidene

(efficiëntie)hervormingen doorgevoerd binnen de publieke sector. In het

kader van deze hervormingen werd onder meer het Spending Review

framework geïntroduceerd, een van de basisinstrumenten van het huidige

Britse overheidsmanagement. Na een korte schets van de algemene

politieke en administratieve context in het vorige hoofdstuk, vervolgt dit

hoofdstuk met een schets van de specifieke context van het huidige Britse

efficiëntiebeleid en het Gershon Efficiency Programme. Het eerste deel van

dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste Britse publieke

sector– en efficiëntiehervormingen van de afgelopen dertig jaar. Het

tweede deel beschrijft het Britse systeem van budgettaire planning en

controle en de basisinstrumenten die er deel van uitmaken. Het derde en

laatste deel van dit hoofdstuk overloopt de huidige efficiëntieprogramma’s

binnen de Britse overheid.

> 2.1. Publieke sector- en efficiëntiehervormingen

In dit deel schetsen we de publieke sectorhervormingen onder de

conservatieve regeringen Thatcher en Major en onder de Labourregeringen

Blair en Brown. We overlopen voor elke periode telkens eerst de politieke

visie op de publieke sector en vervolgens de focus van de publieke

sectorhervormingen. Waar dit van toepassing is vermelden we ook de

hervormingsacties die in het bijzonder gericht waren op het verhogen van

de kostenefficiënte werking van de publieke sector. De hierop volgende

paragrafen zijn grotendeels gebaseerd op het werk van Pollitt & Bouckaert

(2004), Fry (2000) en de officiële chronologie van efficiëntiedoorlichtingen

in de centrale overheid (NAO, 2006: app3).

> 2.1.1. De conservatieve regeringen Thatcher-Major

In de periode van de conservatieve regeringen onderkennen Pollitt &

Bouckaert wat betreft de inhoud van de publieke sectorhervormingen drie

fasen: de fase 1979-1982/3 of het begin van de conservatieve periode, de

� 26 �

fase 1982/3-1987/90, en de fase 1987/90-1997 of de laatste fase van de

conservatieve periode (2004: 292-296). We overlopen ze achtereenvolgens.

> 2.1.1.1. De fase 1979-1982

De intrede van de conservatieve Thatcherregeringen zou een breuk

betekenen in het beleid ten aanzien van de publieke sector. In de eerste

plaats kwam er definitief een einde aan de naoorlogse periode van de

Keynesiaanse welvaartstaat (1945-1977). Het economisch liberalisme werd

opnieuw de belangrijke onderliggende ideologische leidraad bij het

ontwikkelen van beleidsvisies. Dit kwam tot uiting in de visie van deze

regeringen op de rol en werking van de overheid. Pollitt en Bouckaert

observeren: “The general view was that the Public Sector Borrowing

Requirement (PSRB) was a key variable that a responsible government

should seek to minimize. This, in turn, implied a tight fiscal policy. So did

the government’s continuing determination to control inflation (…). Thus

the Conservative governments were committed to reducing the proportion

of GDP that was represented by public spending” (2004: app B). In het

kader van de besparingen, nodig gezien de beschouwing van de toenmalige

economische situatie vanuit het perspectief van het economisch liberalisme,

zou er moeten gesnoeid worden in de (uitgaven aan) de publieke sector. In

de tweede plaats, zo vinden we omschreven bij Fry, beschikten de

Thatcherregeringen veel meer dan hun voorgangers over een uitgesproken

eigen beleidsvisie, met het gevolg dat ze de administratie niet nodig

achtten/hadden voor advies (2000). De toenmalige regeringen ervoeren de

administratie eerder als een blok aan het been of een tegenstrever, dan als

een ondersteuning bij het realiseren van het beleid.

Kenmerkend voor de publiek sectorhervormingen in deze periode was dan

ook de focus op economy and ‘the elimination of waste’ (Pollitt &

Bouckaert, 2004: 292-296; Farnam et al., 2005: ch6-1). Het versterken van

de economie door besparingen, en dit onder meer door het afslanken van de

overheid, stond centraal. In de eerste plaats moesten de kosten van de

overheid gekwantificeerd en gereduceerd worden. Men moest besparen door

het inkrimpen van de personeelsbestanden (het verminderen van het aantal

ambtenaren en initieel bevriezen van de recrutering) en via mechanismen in

financieel management. In de tweede plaats moest er moest een

cultuurverandering komen. De publieke sector moest zich spiegelen aan het

management in de private sector om de eigen werking te verbeteren. De

� 27 �

senior civil servants, bijvoorbeeld, moesten meer managerial gaan werken

(Fry, 2000).

Tabel 3 presenteert de belangrijkste hervormingsacties die in het bijzonder

gericht waren op het verhogen van de kostenefficiënte werking van de

overheid in de periode 1979-1982.

Tabel 3: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1979-1982)

May 1979

Oct 1979

Freeze on Civil Service recruitment to reduce costs by 3% and launch of options exercise to cut headcount by 20%.

Launch of Efficiency Scrutinies programme under Derek Rayner (Head of No 10 Policy Unit). Ministers responsible for nominating subjects with the aim of identifying ways in which work could be carried out “more efficiently or effectively and at less cost”. (Public Accounts Committee report in Jun 1986 on the results between 1979 and 1983 – see below).

Jan 1980

Mar 1980

May 1981

Annual scrutiny of departmental running costs initiated to improve efficiency management.

Announced that additional 15-20.000 Civil Service jobs to be cut over next 12 months.

Prime Minister announces target to reduce civil Service numbers to 630.000 by 1984 and launches Rayner’s “Lasting Reforms” programme (leading to the Financial Management Initiative in 1981).

Jul 1981 Charging departments for common services signalled in White Paper on efficiency measures and savings (Cmnd 8293).

Sep 1982 Efficiency and Effectiveness in the Civil Service (Cmnd 8616) launches Financial Management Initiative designed to clarify departments’ objectives, align structures, costs and responsibilities, define information needs and devolve management. Government Accountancy Service functional specialism inaugurated.

(NAO 2006: app3; italics toegevoegd)

� 28 �

> 2.1.1.2. De fase 1982-1987/90

De tweede inhoudelijke fase in de hervormingen van de publiek sector

tijdens de conservatieve regeringen, stond in het teken van het verbeteren

van het management van de overheidsinstanties en het verhogen van de

efficiëntie ervan (de drie ‘E’s’: economy, efficiency, effectiveness) (Pollitt

& Bouckaert, 2004: appB; Farnam et al., 2005: ch6;1). De regering

betrachtte een kleinere en efficiëntere administratie. De private sector

bleef hierbij model staan en waar mogelijk werd zoveel mogelijk

dienstverlening overgeheveld naar de private sector. Vanaf midden de jaren

tachtig vonden dan ook verschillende privatiseringen plaats (telecom, gas,

airport authority, watervoorziening en riolering). Tussen 1979 en 1990

werden op deze wijze 800.000 medewerkers overgeplaatst van de publieke

naar de private sector (Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-296). Tijdens deze

fase werd onder meer ook het Financial Management Initiative gelanceerd

en werden het National Audit Office en de Audit Commission opgericht.

Tabel 4 presenteert de belangrijkste initiatieven inzake

overheidsefficiëntie uit de periode 1983-1989.

Tabel 4: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1983-1989)

Jul 1983 Robin Ibbs appointed as Prime Minister’s adviser on efficiency.

Jun 1986 Following Comptroller & Auditor General report, Public Accounts Committee (PAC) takes evidence and reports on results of efficiency scrutinies undertaken from 1979 to 1983. PAC calls for faster implementation of recommendations and closer monitoring of actions by departments. Treasury Minute accepts PAC report.

Feb 1988 Prime Minister announces plans to set up Executive Agencies to undertake front-line functions previously discharged by departments following the Ibbs and Jenkins report, ‘Improving Management in Government: The Next Steps’.

Apr 1989 Sir Angus Fraser appointed as adviser on efficiency to the Prime Minister.

( NAO , 2006: app3; italics toegevoegd)

� 29 �

Fry observeert dat ofschoon de veranderingen in de periode 1979-1987/90 groot waren in vergelijking met deze onder de voorgaande regeringen, de administratie tijdens deze periode van publieke sector hervormingen eigenlijk nog in grote mate intact bleef (Fry, 2000). Dit zou veranderen in de laatste fase van de periode van de conservatieve regeringen.

> 2.1.1.3. De fase 1987/90-1997

De laatste en meest radicale fase werd gekenmerkt door een reeks van

fundamentele herstructureringen binnen de Britse Civil Service. Pollitt &

Bouckaert verwijzen naar het gegeven dat marked-type mechnisms op grote

schaal werden geïntroduceerd en de purchaser/provider split werd

opgelegd door de centrale overheid voor het leveren van zowat alle lokale

diensten (2004: 292-296). Prestatiemeetsystemen werden aangescherpt (het

publiceren van national league tables wordt een media gebeurtenis) en er

werd verder geprivatiseerd (electriciteit, spoorwegen,…) (id.). In de jaren

negentig, zo stellen de auteurs vast, waren de belangrijkste tendensen de

sterke nadruk op dienstverlening aan de klant en op het verder zetten van

het vermarkten en ‘contracting-out’(id.).

Ook in periode 1991-1996 waren er verscheidene hervormingsacties gericht

op het verhogen van de kostenefficiëntie. Tabel 5 geeft een overzicht van

de meest belangrijke initiatieven.

Tabel 5: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1991-1996)

Jul 1991 The Citizen’s Charter: Raising the Standard White Paper (Cm 1599). Competing for Quality white paper (Cm 1730) signalled market testing programme within government.

1992

Apr 1992

Audit Commission: indicators for local government to report on performance.*

Peter Levenue appointed as Prime Minister’s adviser on efficiency (note: John Oughton appointed as Head of the Government’s Efficiency Unit in 1993 and continues in this role after May 1997, when the Efficiency Unit works with No 10 and the Treasury on the new government’s first comprehensive spending review- see Jul 1989 below).

� 30 �

Nov 1994

1994

Continuity and Change white paper (Cm 2627) foreshadowed increased delegation to departments and agencies of efficiency measurement and announce that annual efficiency plans to be prepared by departments along with five yearly reviews of agencies.

Private Finance Initiative (PFI) launched.*

Green paper: resource accounting by 1998, resource budgeting by 2000.*

Fundamental Review of Expenditure: leads to 25% downsizing of HM Treasury.*

Jan 1995

May 1995

1995

Taking Forward Continuity and Change (Cm 2748) announced that tight grip to continue on costs of running Civil Service and citizen’s Charter to be used to keep pressure to raise standards of public services.

Prime Minister’s Efficiency Unit scrutiny of management information and planning systems. Departments required to draw up action plans which will be monitored by Efficiency Unit.

White paper: Resource Accounting and Budgeting in Government: from cash management to management of resources against achievement of objectives.*

Burdens of Bureaucracy: efficiency scrutinies.*

(NAO, 2006: app3; * Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-299; italics toegevoegd)

> 2.1.2. De Labourregeringen Blair-Brown

In 1997 kwam er een regeringswissel waarbij de conservatieven plaats

ruimen voor Labour. De nieuwe Labourregering bleef in belangrijke mate de

hervormingsprincipes van haar voorgangers trouw. De volgende paragrafen

schetsen eerst de (efficiëntie)hervormingen in de periode 1997-1998 en

daarna de visie van de huidige regering ten aanzien van toekomstige

(efficiëntie)hervormingen.

> 2.1.2.1. De fase 1997-2008

De Labourregeringen erfden een tamelijk gezonde economische situatie

van hun voorgangers, maar verplichtten zich ertoe om de zware

� 31 �

besparingsplannen van de vorige regeringen tenminste voor twee jaar aan te

houden (Pollitt & Bouckaert, 2004: 295). Ze introduceerden een aantal

nieuwe principes en procedures voor de planning en controle van

uitgaven (zoals de Spending Reviews, Public Sector Agreements) en

claimden aanzienlijk meer te (willen) besteden aan de directe

dienstverlening, primair binnen de sectoren gezondheidszorg en onderwijs

(id).

Wat de hervorming van de publieke sector betreft, zo stellen Pollitt &

Bouckaert vast, zetten de nieuwe Labourregeringen in hoofdzaak het

beleid van hun voorgangers voort. Zo maakten ze de doorgevoerde

privatiseringen (veelal) niet ongedaan. Bovendien waren in de meeste

voorstellen van deze regeringen de uitgangspunten van de vorige regeringen

inzake het professionaliseren van de overheid terug te vinden (id). Ook het

feit dat de stijgende uitgaven in bepaalde sectoren samen gingen met een

verdere intensivering van centrale target setting en prestatiemeting, zou

wijzen op het feit dat in het algemeen de Labour regeringen de trend

volgden die reeds in gang was gezet, namelijk bij het hervormen van de

administratie de klemtoon leggen op het afleveren van de goederen en

diensten naar het model van de privésector (id).

Tabel 6 geeft een overzicht van de belangrijkste hervormingsacties in de

periode 1997-2007 die in het bijzonder gericht waren op het verhogen van

de kostenefficiënte werking van de overheid.

Tabel 6: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1997-2007)

1997 Efficiency Plans of Agencies.*

1997-8 Adaptation of Private Finance Initiative and extension to local

government.*

1998

Jul 1998

Comprehensive Spending Review (CSR): Public Expenditure Plans

1999-2000.*

Modern Public Services for Britain (Cm 4011) published following

CSR. Performance and Innovation Unit established within Cabinet

� 32 �

Office.

Mar 1999

Dec 1999

Modernising Government (Cm 4310) published and Public Service

Agreements introduced. These set out objectives and measurable

targets for all departments and are negotiated in conjunction with

the CSR.

Prime Minister agrees Civil Service reform programme lasting 3-5

years aimed at better business planning and sharper performance

management.

2000

Oct 2000

E-Business: forms to file VAT returns online.*

Spending Review: and introduction of the Service Delivery

Agreements.**

Public Sector Benchmarking Service Established.

2001

Jun 2001

Introduction of Resource Accounting and Budgeting.*

Introduction of the Prime Minister’s Delivery Unit (tasked with

ensuring delivery of top public service priorities) and the Office of

Public Service Reform (OPSR) (tasked with facilitating the reform of

public services, based on the Prime Minister’s four principles of

reform)–note: the OPSR was abolished in Jan 2006-.

2002 Modernizing government’s use of loans.*

Amalgation of the Performance and Innovation Unit, The Prime

Minister’s Forward Strategy Unit, and parts of the Centre for

Management and Policy Studies into the Prime Minister’s Strategy

Unit (tasked with providing government with the capacity for longer-

term thinking, cross-cutting studies and strategic policy work).

2004 Gershon Review: Releasing resources to the front line. Independent

Review of Public Sector Efficiency.*

2004 Spending Review.*, the SR04 Gershon Efficiency programme

� 33 �

constitutes a key part of this Spending Review**

2006 First Capability Reviews published.**

2007 2007 Pre-Budget Report and Comprehensive Spending Review:

Meeting the aspirations of the British people.**

2008 Public Value Programme established (**tasked to “look at all major

areas of public spending to identify where there is scope to improve

value for money and value for money incentives”(HMT, Budget08:

79- box5.1).

Operational Efficiency Programme established (**tasked to “draw on

private sector expertise to examine cross-cutting areas of

government spending. […] The programme will report at Budget

2009” (HMT, site).

((NAO, 2006: app3; *Bouckaert & Pollitt, 2004: 292-299; **De bovenstaande tabel werd door de auteurs van dit rapport verder aangevuld voor de periode 2004-2008; italics toegevoegd)

Uit de bovenstaande lijst blijkt dat de efficiëntiehervormingen binnen de

Britse overheid na drie decennia nog steeds in volle ontwikkeling zijn. De

afgelopen vijf jaar zijn er drie efficiëntieprogramma’s gelanceerd. Eén

hiervan, het Gershon Efficiency Programme, komt uitgebreid aan bod in

hoofdstuk drie van dit rapport. De andere drie programma’s worden kort

besproken in het laatste onderdeel van dit hoofdstuk (zie 2.3).

> 2.1.2.2. Huidige toekomstvisie

De huidige Labourregering heeft haar toekomstvisie voor de hervorming van

de overheid uiteengezet in een aantal documenten. Twee belangrijke,

recente teksten in dit verband zijn the Service Transformation Agreement

(2007) en the Comprehensive Spending Review 2007 (2007). De volgende

paragrafen geven een overzicht van de krachtlijnen van deze documenten.

The Service Transformation Agreement (STA) (2007) betreft het nieuwe,

algemene integrale overheidshervormingsprogramma van de laatste

� 34 �

Labourregeringen en vormt de opvolger van de Transformational

Government Strategy3(2005). Net zoals de Transformational Government

Strategy van 2005 presenteert de STA een onderdeel van de visie die de

overheid uiteenzet voor het hervormen om de publieke sector. Wat zal de

overheid ondernemen om een klantgerichte overheid te worden, responsief

ten aanzien van de noden van haar klanten en zuinig, effectief en efficiënt

in haar dienstverlening?

De publieke diensten, zo stelt de overheid in de STA, moeten hervormd

worden zodanig dat ze op de leest geschoeid zijn van de behoeften en

preferenties van de klanten en de bedrijven eerder dan op deze van de

structuren van de overheid (citizen-centred services). Onnodige contacten

met de overheid, die burgers nodig hebben om hun dienst te verkrijgen,

moeten zoveel mogelijk vermeden worden. Daarnaast moet er werk

gemaakt worden van ‘gedeelde dienstverlening’ (shared services). Soms

moeten verschillende instanties verschillende acties ondernemen om een

bepaalde dienst te kunnen leveren. De overheid streeft ernaar in dergelijke

gevallen de afhandeling van al deze acties gecoördineerd te realiseren

achter de schermen, zodat de burger niet zelf deze acties moet

ondernemen bij de verschillende instanties (to join up services behind the

scenes). Het realiseren van deze doelen vergt dat er actie ondernomen

wordt in de gehele publieke sector. Men wil een algemene

cultuurverandering teweeg brengen (Government, HM, 2007b: 11-12; STA:

3-4).

Naast the Service Transformation Agreement publiceerde de overheid in

oktober 2007 ook haar volgende Spending Review. In the Comprehensive

Spending Review 2007 (Treasury HM, 2007) zet de regering haar plannen en

nieuwe algemene strategie uiteen voor publieke sectorvormingen in de

periode 2008-2011. De nieuwe strategie focust op de volgende drie

hoofdlijnen:

3 Deze strategie bepaalde drie belangrijke gebieden voor hervorming binnen de overheid

gericht op het verbeteren van de dienstverlening: (1) a focus on the costumer-not the supplier of public services, (2) joining up- to reduce wasteful duplication and enable personalisation, (3) more professional project delivery- through better staff skills and more effective programme monitoring (Transformational Government Annual Report 2007:11).

� 35 �

• “Driving forward the next stage of reform, including through a new performance management framework which defines the Government’s top 30 priorities for the coming period, and empowers the public and frontline professionals to shape the services needed to deliver excellent outcomes and experiences for all;

• investing in Britain’s future, focusing sustained additional resources on the key services that are crucial to meet long-term challenges and tackle the barriers to individual fulfilment and economic success; and

• embedding value for money in departmental expenditure planning, building on the SR04 efficiency programme with more ambitious reforms to release £30 billion of savings by 2010-11 to reinvest in further improvements in public services.” (Treasury HM, 2007: 34)

Naast een focus op het nieuwe performance management raamwerk (1e

pijler) en het blijven (bijkomend) investeren in directe dienstverlening in de

politieke prioritaire beleidsdomeinen (2e pijler), is het realiseren van

efficiëntiewinsten (3e pijler) de derde belangrijke strategische keuze voor

het hervormen van de overheid in de volgende jaren.

Samenvattend zouden we kunnen zeggen dat de publieke sector in het

Verenigd Koninkrijk de voorbije dertig jaar hervormd is vanuit een

hoofdzakelijk economisch liberalistische visie. Het beleid dat ten aanzien

van de publieke sector gevoerd werd, en de initiatieven voor het verhogen

van de kostenefficiëntie die hierin kaderen, werden en worden gekenmerkt

door een focus op het managerial private-sector model, op economy,

efficiency, effectiveness en op de directe dienstverlening aan de klant

(customer service, frontline professionals). De oorspronkelijke nadruk op

het leveren van pure administratieve taken wordt tenminste gedeeltelijk

expliciet verschoven naar directe dienstverlening. De overheid wil haar

klant, de burger, een aantal goederen en diensten aanbieden en vraagt in

de eerste plaats van haar organisaties dat ze kwaliteitsvolle goederen

leveren, en dit op een effectieve, zuinige, efficiënte manier.

� 36 �

> 2.1.3. Evolutie van de personeelssterkte

Personeel vormt een belangrijk onderdeel van de overheidsinput.

Gewoonlijk besteden overheden dan ook geruime aandacht aan de

personeelsfactor bij het ontwerpen van efficiëntieprogramma’s. Zoals uit

het voorgaande deel blijkt, is dit ook in het Verenigd Koninkrijk het geval

geweest. In wat volgt geven we een beknopt overzicht van de

personeelssterkte binnen de Britse publieke sector en Civil Service.

Aanknopend bij de historiek die in de voorgaande onderdelen is

gepresenteerd, bekijken we eerst kort de belangrijke verschuivingen in de

ambtenarenaantallen van 1962 tot op heden. We laten de algemene

evolutie zien over een langere periode (voor 1969, 1969-2002) en een meer

recente periode (1991-2006). (De onderstaande analyse is overgenomen uit

Civil Service Statistics 1986 en Public Sector Employment 2006.)

In de 20e eeuw zijn er verschillende verschuivingen geweest in de omvang

van de overheidspersoneelsbestanden in het Verenigd Koninkrijk. Voor 1960

betroffen de twee belangrijkste verschuivingen de sterke toename van het

aantal ambtenaren in de periodes van de twee wereldoorlogen. In beide

gevallen was er sprake van een verdrievoudiging van het personeelsbestand:

in 1918 werd er een piek bereikt van 221.000 (niet-industriële ambtenaren)

en in 1944 waren er op een bepaald ogenblik meer dan een miljoen

ambtenaren (CS Stats HM T 1986). Tegen 1947 waren hiervan reeds 400.000

ambtenaren, hoofdzakelijk militairen, afgevloeid en er volgde een gestage,

trage daling van het aantal ambtenaren. In 1960 waren er nog 643.000 civil

servants. Na een nieuwe stijging tot bijna 700.000 ambtenaren in 1968 bleef

het aantal op dit niveau tot 1975 en steeg tot een nieuwe piek van 748.000

in 1976 (id.). Vanaf 1980 vonden de eerste grote afslankingen plaats. In mei

1980 kondigde de regering plannen aan om het aantal ambtenaren te

verminderen: de civil service moest afslanken tot 630.000 ambtenaren

tegen 1 april 1984 (id.). De nagestreefde target werd gehaald, zelfs

overschreden, want op de vooropgestelde datum telde de civil service

624.000 ambtenaren. Tussen 1979 en 1986 daalde het aantal civil servants

met 138.000, een reductie van het personeelsbestand met bijna een vijfde

(id.).

Figuur 3 geeft een indicatie van de evolutie van het aantal ambtenaren in

de publieke sector (PS) en haar verschillende sectoren in de periode 1962-

2002.

� 37 �

Figuur 3: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1962-2002)

(in duizendtallen)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1962

1979

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

TCG

TLG

TGG

TPC

TPS

TCS

(National Statistics Online- Product- Civil Service Statistics; Eigen bewerking -data for reference use only)

(Gebruikte afkortingen: TCG: total central government; TLG: total local

government; TGG: total general government; TPC: total public

corporations; TPS: total public sector; TCS: total civil service).

Voor de periode vanaf het begin van de jaren negentig tot en met 2006

wordt het civil service personeelsbestand gekenmerkt door dezelfde trends

als de publieke sector personeelsbestanden waarvan het in die periode één

tiende deel vormde (PSE, 2006: 425-431). In elk van de sectoren van de

publieke sector daalde het aantal ambtenaren tussen begin en midden de

jaren negentig. Tussen 1990 en 1998 daalde de tewerkstelling in de lokale

overheiden met 11.7%, in de centrale overheid met 9.7% en in de publieke

bedrijven met 40.1% (id.). In de hierop volgende periode, tussen 1998 en

2005, steeg de omvang van de verschillende publieke sectoren opnieuw. De

lokale overheid kende over deze periode een groei van 21.3 %, de centrale

� 38 �

overheid een van 7.9% en de publieke bedrijven een van 7.3% (id.). De

lokale overheden bleven groeien ook in (en na) 2006, terwijl het aantal

medewerkers in de centrale overheid en de publieke bedrijven begon af te

nemen (id.).

Figuur 4 toont de evolutie van het totale aantal ambtenaren in de Civil

Service (CS) en in de verschillende sectoren van de publieke sector (PS) in

de periode 1991-2005 (ONS, 2005).

Figuur 4: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1991-2005)

(in duizendtallen)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Central government

Local government

Total publiccorporations

Civil Service

(PSE 2005: 481 Table 2; Eigen bewerking)

Samengevat kunnen we stellen dat de Britse overheid de afgelopen dertig

jaar intern druk hervormd heeft. Efficiëntiehervormingen, met onder meer

programma’s voor personeelsafslankingen, vormden een niet onbelangrijk

onderdeel van deze hervormingsactiviteiten. De conservatieven en Labour

blijken bij het hervormen in grote mate gelijkaardige klemtonen te hebben

gelegd –en tot op heden te leggen. Beide schuiven het managerial private

� 39 �

sector model naar voor als voorbeeld, beklemtonen de principes economy,

efficiency, effectiveness, en zien het inkrimpen van de budgetten voor

administratie als een goede manier om de overheid (kosten)efficiënter te

maken. Zo vond er begin de jaren tachtig een (eerste) grote

personeelsafslanking plaats binnen de Britse overheid onder de regering

Thatcher. Op ongeveer zes jaar tijd (1979-1986) slonk het

overheidspersoneelsbestand met bijna een vijfde. Niettemin zijn er ook

verschillen. In tegenstelling tot conservatieve regeringen van de eind jaren

tachtig en de jaren negentig, pakt Labour uit met het feit dat het de

investeringen in (de front line dienstverlening van bepaalde

beleidsdomeinen van) de publieke sector wil opdrijven. Het volgende

onderdeel laat toe na te gaan of deze verschillende beleidskeuze tot uiting

komt in de cijfers. Het licht een aantal aspecten toe van het uitgavenbeleid

en het financieel management van de huidige Britse overheid.

� 40 �

> 2.2. Public expenditure planning and control

Sinds hun aantreden voeren de nieuwe Labourregeringen naar eigen zeggen

een publieke sector beleid dat primair focust op het verbeteren van de

(output aan) directe dienstverlening. De overheid moet (nog) meer

resultaatsgericht gaan werken. Om dit te realiseren introduceerden de

Labourregeringen een aantal nieuwe procedures om de overheidsuitgaven te

beheren. De wellicht belangrijkste nieuwe procedure is de Spending Review

cyclus. Deze cyclus, geïntroduceerd in 1998, is een budgettair plannings- en

controleproces. In het kader ervan wordt in high level beleidsplannen of

Public Service Agreements vastgelegd welke de strategische

beleidsdoelstellingen zijn van de overheid voor de volgende jaren en welke

budgetten worden vrijgemaakt voor de beleidsdomeinen om deze te

realiseren. De uitkomst van dit proces wordt neergeschreven in een

document, the Spending Review, dat ook wordt gepubliceerd. Van de

departementen wordt verwacht dat ze bij het ontwerpen van hun

beleidsplannen vertrekken van de meest recente Spending Review. In

overeenstemming met het Business Planning Model moeten ze de high level

doelstellingen vertalen naar departementale strategische en operationele

doelstellingen en beleidsplannen.

Omdat het Spending Review framework tegelijk als het kader en een

belangrijk onderdeel van de Britse efficiëntiehervormingen kan gezien

worden, schetsen we in de volgende paragrafen achtereenvolgens het

framework of proces zelf, het vermelde Business Planning Model en de

Spending Review outputdocumenten. Maar eerst schetsen we aan de hand

van een aantal kengetallen een beeld van de overheidsuitgaven in het

Verenigd Koninkrijk.

> 2.2.1. Public Expenditure

Voor we in de volgende onderdelen ingaan op het Spending Review

framework, situeren we kort de overheidsuitgaven (public expenditure) in

het Verenigd Koninkrijk. Met behulp van grafieken schetsen we

respectievelijk de evolutie van de totale uitgaven per jaar (TME) vanaf 1964

tot op heden en de verhouding tussen de uitgaven per beleidsdomein voor

het werkjaar 2007-2008.

� 41 �

In de periode 1964-2004 bedroegen de totale uitgaven aan goederen en

diensten in het Verenigd Koninkrijk gemiddeld 43% van het Gross Domestic

Product (GDP) (Talbot, 2004). Het hoogste peil, 49.9% werd bereikt onder

Labour in 1975 (id). Maar ook het laagste uitgaveniveau werd bereikt onder

een Labourregering, meer bepaald onder New Labour in 1999. De

overheidsuitgaven bedroegen toen 37.4% van het GDP (id). De langste

periode van bestendig hoge uitgaven, zo stelt Talbot vast, viel onder de

regering Thatcher: na een piek van 48% in 1979 bleven de uitgaven op dit

niveau of hoger tot 1984. De auteur wijst erop dat de uitgaven in het begin

van de jaren tachtig voornamelijk (ook) hoog waren vanwege de enorme

kosten aan de werkloosheid en de leningen om hiervoor te betalen, en

vanwege het verminderen van de belastingen. In 1987 werden de uitgaven

teruggedrongen tot ver onder het gemiddelde van de afgelopen vier

decennia (id). Onder de Tory regeringen in de periode 1979-1996 bedroegen

de overheidsuitgaven gemiddeld 44% van het GDP (id).

In de periode 1987-88-2007-08 bedroegen de totale overheidsuitgaven (TME,

zie 2.2.1) gemiddeld 40,0% van het GDP (Treasury HM, 2008). Figuur 5 geeft

de evolutie weer van de totale publieke sector uitgaven als procent van het

GDP tijdens de afgelopen twintig jaar.

� 42 �

Figuur 5: Evolutie PS uitgaven Verenigd Koninkrijk (1987-88 – 2007-08)

(in %)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1987-1988

1989-1990

1991-1992

1993-1994

1995-1996

1997-1998

1999-2000

2001-2002

2003-2004

2005-2006

2007-2008

TME

(Treasury, HM, 2008; Total Expenditure on Services as a percent of GDP 1987-88 to 2007-2008; Table 4.4: TME -Grafisch)

In de periode 1992-1995 lagen de uitgaven iets hoger, te weten 43.7 % in

1992-1993, 43.1% in 1993-1994, en 42.6% in 1994-1995. In de periode 1998-

2002 lagen ze iets lager: 1998-1999 (37.2%), 1991-2000 (36.3%), 2000-2001

(36.8%), 2001-2002 (37.7%) (zie figuur 5).

Talbot observeert dat New Labour een uitgavenbeleid van om en bij de 42%

van het GDP lijkt te verkiezen (2004). Hiermee plaatst het Verenigd

Koninkrijk zich boven het OESO-gemiddelde van 38% en onder het EU-

gemiddelde van 44% (id.).

Wanneer we gaan kijken hoe de uitgaven verdeeld zijn over de verschillende

grote beleidsdomeinen, dan krijgen we voor 2007-2008 het volgende beeld:

� 43 �

Figuur 6: PS uitgaven per domein

9%

6%

6%

7%

2%

2%

18%2%

14%

34%

general publicservices

defence

public order andsafety

economic affairs

environmentprotection

housing andcommunity amenities

health

recreation, cultureand religion

education

social protection

(Treasury, HM, 2008; Total Expenditure on Services by function as a percent of GDP 1987-88 to

2007-2008; Table 4.4: 2007-08 -Grafisch)

In 2007-2008 bedroegen de totale uitgaven 39.1% van het GDP. In

verhouding werd dat jaar het meest besteed aan Social Protection (34%), en

in tweede instantie aan Health (18%) en Education (14%). In de groep van

gemiddeld grote uitgavedomeinen vinden we General Public Services (9%,

omvat public and common services; international services en public sector

debt interest), Economic affairs (7%, omvat enterprise and economic

development; sience and technology; employment policies; agriculture,

fisheries and forestry; en transport), Defence (6%) en Public order and

safety (6%). De beleidsdomeinen met in verhouding de kleinste uitgaven zijn

Recreation, culture and religion en Environment protection: beide waren in

2007-2008 goed voor (elk) 2% van de totale uitgaven aan diensten.

� 44 �

> 2.2.2. The Spending Review framework

Het Spending Review framework is voor de Britse politieke overheid een

belangrijk bestuursinstrument. Het bestaat in een cyclisch proces waarbij

de begrotingen van de departementen gekoppeld worden aan de actuele

high level beleidsplannen van de overheid. Van de departementen wordt

verwacht dat zij de resulterende resultaatsovereenkomsten gebruiken als

vertrekpunt bij het opmaken van de eigen strategische en operationele

beleidsplannen. Ook de efficiëntieprogramma’s worden via dit cyclisch

proces geïmplementeerd. Dit onderdeel schetst achtereenvolgens de

Spending Review cyclus en - outputdocumenten.

> 2.2.2.1. The Spending Review cycle

In 1998 introduceerde de overheid een nieuwe procedure om het

(financieel) management van de departementen te versterken. Deze

procedure, de Spending Review cyclus, voorzag in een aantal belangrijke

wijzigingen op vlak van budgettaire planning en controle. We bespreken er

hier twee. (De volgende paragrafen zijn grotendeels gebaseerd op de

synthesedocumenten van de Treasury en het NAO; Treasury, HM, site; NAO,

2006: app2).

In de eerste plaats werd de meerjarenbegroting ingevoerd. De middelen

werden niet langer enkel jaarlijks toegekend, maar ook tweejaarlijks voor

de volgende drie werkjaren4. De departementen zouden vanaf dan dus twee

budgetten ontvangen: een budget voor drie jaar, the Departmental

Expenditure Limit (DEL), en een jaarlijks budget, the Annually Managed

Expenditure (AME). Beide budgetten, zowel de DEL als het AME, werken met

twee aparte allocations voor middelen: één voor de activiteiten, en één

voor kapitaal. De som van beide budgetten voor één werkjaar, of met

andere woorden het totaal aan middelen dat werd toegekend aan de

departementen, vormt voor de departementen hun Total Managed

Expenditure5 (TME). Elk jaar moet het parlement de

4 De Spending Review van juli 2002 bijvoorbeeld, bepaalde de budgetten voor de drie

budgettaire jaren 2003-2004, 2004-2005 en 2005-2006 (NAO, 2006: 72). 5 “ The total of resources allocated in any one year is known as the Total Managed Expenditure.

In 2006-07, of the total £ 549 billion planned to be spent by departments, £ 321 billion was allocated on a three year basis and £ 228 billion annually”(NAO, 2006: 72).

� 45 �

voorstellen/schattingen van de departementen ten aanzien van de middelen

die ze dat jaar zullen spenderen, goedkeuren (de supply estimates van de

departementen). In deze schattingen moeten de departementen een

onderscheid maken tussen hun DEL en AME budgetten.

Aangezien er ook voldoende flexibiliteit nodig is om goed te kunnen omgaan

met (onvoorspelbare) schommelingen in de uitgaven, is gekozen om de

jaarlijkse begroting te behouden. De jaarlijkse begroting dekt dan ook:

“activities where it is less easy to estimate the level of resources that

might be required over a three year period, particulary activities subject to

short-term fluctuations in demand such as benefit payments” (NAO, 2006:

72).

Met het invoeren van een meerjarenbegroting beoogde de overheid vooral

de stabiliteit in de financiële planning van departementen te vergroten en

investeringen op langere termijn aan te moedigen (NAO, 2006: 72).

Departementen hebben nu de mogelijkheid om jaarlijks de provisies uit hun

DEL die ze niet hebben gebruikt tijdens het afgelopen werkjaar over te

dragen naar het volgende werkjaar. Ten minste, op voorwaarde dat HM

Treasury hiertoe de toestemming verleent6. De departementen bepalen zelf

in welke mate ze de mogelijkheid tot dergelijke overdrachten van budget

toestaan aan hun agentschappen en NDPB’s, met wie ze –met hun eigen DEL

als kader- ook driejarige financieringsovereenkomsten hebben afgesloten.

In de tweede plaats werd er een nieuwe soort van high level

beleidsplannen ingevoerd, de Public Service Agreements. Deze

overeenkomsten bevatten de belangrijkste strategische doelen en key

performance targets voor het departement voor de volgende drie

werkjaren. Het departement sluit ze af met –of ze worden met het

departement afgesloten door- de eerste minister en Chancellor. Typisch

voor de high level strategische beleidsplannen van de overheid is dat het

overheidsbrede doelstellingen betreft waarvan de uitvoering doorgaans in

handen is van meerdere departementen. Elk departement op wie de PSA

van toepassing is, is verantwoordelijk voor het realiseren van een of meer

6 Naar aanleiding van (een wijziging in) de politieke prioriteiten kan de Treasury bijvoorbeeld

beslissen dat de overschotten aan provisies overgeheveld zullen worden uit de DEL van het ene departement naar de enveloppe (DEL) van een ander departement (NAO, 2006: 72).

� 46 �

onderdelen van de PSA, hetzij als hoofdverantwoordelijke voor de gehele

PSA, hetzij als bijdragende entiteit. Gedurende elke Spending periode

draagt een departement dan ook op deze manier de

(deel)verantwoordelijkheid voor het realiseren van een of meerdere PSA’s.

De Public Service Agreements (PSAs) worden aangevuld met bijhorende

Technical Notes (TNs) en -sinds 2000, Service Delivery Agreements

(SDAs). (De beschrijving van de instrumenten in de volgende paragrafen is

gebaseerd op de analyse van HM Treasury in het werkdocument ‘Outcome

Focused Management in the United Kingdom’ General Expenditure Policy,

HM Treasury) (Treasury HM,-GEP).

• Public Service Agreement - Overeenkomst tussen de Prime Minister,

de Chancellor of HMT, en de Secretary of State van het departement over de high level, strategische doelen, doelstellingen en performance targets van het departement voor de volgende spending periode (van meestal drie jaar). Het bevat een overzicht van de (verbeteringen in) dienstverlening en/of werking die het departement moet realiseren in ruil voor de middelen die het ontvangt. De structuur van deze overeenkomst is voor elk departement dezelfde: er wordt één doel (aim) geformuleerd en een aantal doelstellingen (objectives) die de aspiraties van het departement uitdrukken. Voor elke doelstelling worden cijfermatige outcome-gerichte prestatiemaatstaven en targets neergeschreven. Deze vertalen de aspiraties van de regering naar specifieke maatstaven met behulp waarvan haar prestaties en voortgang ten aanzien van de vastgestelde doelstellingen kunnen gemeten worden. Een van de targets is steeds een value for money target. Deze target verschaft een specifieke measure die inputs relateert aan outputs. Aan het einde van elke overeenkomst is tevens een bepaling opgenomen die concretiseert wie verantwoordelijk (accountable) is voor het uitvoeren van de overeenkomst. Bij de PSA’s waarvan de uitvoering in handen is van meerdere departementen –hetgeen doorgaans het geval is, beschrijft de bepaling welk departement de hoofdverantwoordelijkheid op zich neemt voor de realisatie van de PSA en welke departementen er zullen toe bijdragen.

• Technical Note - Elke PSA wordt aangevuld met een technische nota

die in detail uiteenzet hoe elke target in de PSA gemeten zal worden. De nota preciseert welke databron zal worden gebruikt en

� 47 �

wat als nulmeting (baseline) en valideringsmethode zal fungeren. Verder bevat het de definities van termen die dubbelzinnig zouden kunnen zijn.

• Service Delivery Agreement - Sinds 2000 worden aanvullende

overeenkomsten opgesteld die het werken met de PSA’s zouden ondersteunen en zo productiever maken. Waar een PSA beschrijft wat de doelen en targets zijn en een technische nota beschrijft hoe de voortgang ten aanzien van deze targets zal gemeten worden, beschrijft een dienstverleningsovereenkomst of SDA wat het departement zal gaan ondernemen om de targets te halen. Een SDA vormt dus als het ware een eerste algemeen plan van aanpak. De overeenkomst preciseert hoe het de (in de PSA) vastgelegde outcome targets zal realiseren aan de hand van een omschrijving van de belangrijkste output- en proces targets. Hierbij wordt onder meer vermeld welke managementinstrumenten, zoals het European Foundation for Quality Management (EFQM) Excellence Model of benchmarking, de organisatie zal gebruiken. De SDA’s worden op de websites van de betrokken overheidsorganisaties gepubliceerd.

<< Service Delivery Agreements >>

De Service Delivery Agreements omschrijven de concrete(re) plannen, programma’s

en acties die het departement zal initiëren om de doelstellingen te halen. Standaard

wordt de aanpak besproken ten aanzien van de zeven kernelementen van de SDA:

accountability, delivering results, improving performance, consumer focus,

managing people, electronic government, policy and strategy (HM Treasury, 2000b).

Op deze manier geven de SDA’s van de departementen een beeld van de manier

waarop ze de veranderingen in de praktijk willen doorvoeren.

In de Efficiency Service Delivery Agreement van the Home Office bijvoorbeeld, de

tekst ‘CSR 07 Home Office Value-for-Money Delivery Agreement’, vinden we

preciseringen over de target en de manier waarop ze zal behaald worden (Home

Office, 2007). De value-for-money target uit de CSR07 die the Home Office is

overeengekomen met de Treasury en the Cabinet Office, is als volgt bepaald: “By

the end of 2010-11, the Home Office will release net cashable Value for Money

(VfM) improvements worth £1,414m per annum” (Home Office, 2007). Het

departement verduidelijkt dat ze deze target zal trachten te behalen via het

uitvoeren van verscheidene programma’s en projecten. Een specifieke raad van het

departement, the Department’s Value for Money Board, zal toezicht houden op de

implementatie en uitvoering van de initiatieven, en er zal over worden

� 48 �

gerapporteerd aan de bevoegde ministers. Er worden specifieke plannen opgesteld

met en voor het lokale niveau, die onder meer verband houden met de activiteiten

van de politiediensten.

Verder zal de Home Office Value for Money Board werken volgens bepaalde

thematische lijnen (thematic workstreams). De vijf lijnen die men noemt zijn: (1) de

‘Fortrunner Strategy’ die zal zorgen voor een toegenomen prestatie en

bekwaamheid van de staf om basisprocessen te verbeteren, (2) de ‘Police Efficiency

and Productivity Strategy’ die een beter management van de beschikbare middelen

als doel heeft, (3) het verder werken aan transactionele gedeelde dienstverlening op

het vlak van financiën, HR, IT, onroerende goederen en aankoop, (4) het

maximaliseren van de value uit de aankoopactiviteiten en het reduceren van de

kosten van de consumptie van onroerende goederen, (5) het maximaliseren van de

Value for Money winst uit IT-projecten met nadruk op business re-engeering (Home

Office, 2007). Elk van deze vijf thematische lijnen wordt in de Value for Money

Service Delivery Agreement kort toegelicht.

De Public Service Agreements, Technical Notes en Service Delivery

Agreements passen in het centrale Business Planning Model dat in het

Verenigd Koninkrijk gehanteerd wordt om outcome focused te managen. De

achterliggende idee is dat deze instrumenten alleen effect kunnen

bewerkstelligen wanneer ze ook het vertrekpunt zijn bij het plannen. De

volgende figuur illustreert hoe dit in zijn werk zou moeten gaan.

� 49 �

Figuur 7: Business Planning Model Verenigd Koninkrijk

(Treasury HM, -GEP)

De strategische Public Service Agreements en de doelstellingen die erin

vervat zijn, worden tweejaarlijks vastgelegd voor de volgende drie jaar. Ze

geven idealiter vorm aan het beleid op de verschillende organisatieniveaus

doordat ze het uitgangspunt vormen bij het plannen van de activiteiten. Om

effectief te kunnen werken, zo stelt het Business Planning Model, moet er

intern en extern naar teruggekoppeld worden.

Intern moet er een terugkoppeling zijn naar de strategische doelstellingen

van de overheid in de strategische en operationele beleidsplannen van het

departement op de verschillende niveaus. Zo moeten de strategische

doelstellingen van een departement, neergeschreven in het Departmental

Business Programme, (ook) gericht zijn op het realiseren van

overheidsdoelstellingen die voor het departement relevant zijn (en die

staan in de PSA’s die afgesloten zijn met het departement).

Extern moet er wat de uitvoering van de PSA’s betreft terugkoppeling

bestaan tussen het departement en de lokale autoriteiten enerzijds, en de

agentschappen en NDPB’s die onder het departement sorteren anderzijds.

Dit houdt in dat ook de agentschappen, NDBP’s en lokale besturen hun

� 50 �

targets zouden moeten afstemmen op de strategische PSA’s van hun

departement. Van de departementen wordt dan ook verwacht dat ze hun

PSA’s gebruiken bij het onderhandelen van de financieringsovereenkomsten

met hun agentschappen en NDPB’s.

> 2.2.2.2. The Spending Review documents

De onderhandelde Public Service Agreements worden gebundeld en

gepubliceerd in het output document van het Spending Review proces, de

Spending Review7. De volgende paragrafen geven een synthese van de

inhoud van de Spending Reviews die tot op heden tot stand gekomen zijn.

In juli 1998 publiceerde HM Treasury de eerste Spending Review, de 1998

Comprehensive Spending Review. In 2000, 2002 en 2004 volgden met

regelmatige tussenpozen de volgende Spending Reviews8. De meest recente

dateert van februari 2007. Het onderstaande fragment, uit de meest

recente Spending Review van 2007, geeft een overzicht van de inhoud van

eerste vier Spending Reviews (1998, 2000, 2002, 2004). Het wordt aangevuld

met een samenvatting van de meest recente Spending Review (Treasury HM,

2007):

• “The 1998 CSR set for the first time fixed, three-year budgets for all departments, separated into resource and capital spending, removing the previous bias against investment and enabling public services to plan for the long term. Departments were given full end-year flexibility to carry forward any underspends from one year to the next to help prevent wasteful end-year surges in spending. The 1998 CSR also saw the introduction of the first systematic, transparent, outcome-focused performance management system for public services, in the form of Public Service Agreements (PSAs);

7 De Technical Notes en Service Delivery Agreements worden gepubliceerd op de officiële

websites van de departementen en van de Treasury. 8 Het verschil tussen een ‘gewone’ Spending Review en een Comprehensive Spending Review

zou hierin bestaan dat waar beide de uitgaven voor de volgende drie werkjaren vastleggen, de Comprehensive Spending Review hierbij tegelijk ook de trend (van de overheidsuitgaven) zou uiteenzetten voor het volgende decennium (Talbot, 2006).

� 51 �

• the 2000 and 2002 Spending Reviews saw the introduction of resource Accounting and Budgetting to capture accurately the full cost of running public services and sharpen asset management incentives. They also saw further improvements to the PSA framework and targets, including the introduction of selected value for money targets within PSAs and formal monitoring of PSA delivery; and

• the 2004 Spending Review represented the first systematic attempt to drive operational efficiencies across the public sector through the review led by Sir Peter Gershon, focusing on key processes that are common across government and bringing the performance of all delivery units up to the level of the best.” (Treasury HM, 2007: 33)

• De meest recente Spending Review is ‘The 2007 Pre-Budget Report

and Comprehensive Spending Review, Meeting the aspirations of the British people’ (Treasury HM, 2007). Deze review presenteert geüpdate assessments en forecasts over de economie en overheidsfinanciën, beschrijft de hervormingen die de regering aan het doorvoeren is en zet de prioriteiten en uitgavenplannen voor de jaren 2008-09, 2009-10 en 2010-11 uiteen (Treasury HM, 2007: 1). In de verschillende hoofdstukken van de CSR07 komen de prioriteiten en uitgavenplannen van de verschillende departementen in detail aan bod. In een hoofdstuk over het transformeren van de publieke sector, wordt ook de algemene strategie uiteengezet voor het transformeren van de publieke sector in het volgende decennium (zie ook 2.3.2).

De Spending Reviews weerspiegelen de (officiële) politieke prioriteiten

inzake overheidshervorming sinds 1998. De Labourregeringen zouden streven

naar een outcome-gerichte en performante overheid met een sterke directe

dienstverlening. De overheidshervormingen moeten middelen vrijmaken die

(opnieuw) kunnen worden geïnvesteerd in de front line, in het bijzonder

binnen de sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Hiertoe heeft de regering

ingezet op een nieuw budgettair en prestatie (performance) management

systeem voor de overheid en op een aantal overheidsbrede

efficiëntieprogramma’s. Waar in 1998 de introductie van het Spending

Review proces centraal stond en in 2000 & 2002 de introductie van resource

accounting and budgetting en de verfijning van het Spending Review

instrumentarium, wordt in 2004 volop de kaart van efficiency getrokken.

Ook in de 2007 CSR blijft value for money een centraal item.

� 52 �

Meer informatie over the Spending Reviews, public expenditure planning

and control, financial management en de government accounts in het

Verenigd Koninkrijk vindt u op de website van HM Treasury.

Uit de voorgaande delen blijkt dat het Spending Review framework kan

gezien worden als een onderdeel van en het kader voor de

efficiëntiehervormingen in het Verenigd Koninkrijk. Het proces vormt een

onderdeel van de hervormingen in de zin dat de koppeling van

beleidsplanning en begroting waarin het voorziet een beter management

van de middelen toelaat. Dit kan aanzienlijk bijdragen tot een efficiëntere

werking van de overheid. In de mate dat de overheid gebruik maakt van het

Spending Review proces om efficiëntieprogramma’s door te voeren, vormt

het proces ook het kader voor efficiëntiehervormingen. Geregeld geeft de

regering de opdracht het functioneren van de overheid te onderzoeken ten

aanzien van een specifiek aspect ervan, bijvoorbeeld procurement,

relocation, of delivery. De resultaten van deze doorlichtingen of reviews

worden door de overheid gewoonlijk gebruikt als input bij de opmaak van de

volgende reeks high level strategische beleidsplannen (PSA’s) en Spending

Review. Op deze manier kadert het Gershon Efficiency Programme in de

2004 Spending Review en de huidige efficiëntieprogramma’s in de 2007

Comprehensive Spending Review. Wat deze actuele programma’s inhouden

bekijken we aansluitend in het volgende deel.

� 53 �

> 2.3. Recente efficiëntieprogramma’s

Retrospectief spreekt New Labour over drie fasen van hervormingen met als

doel de efficiëntie of value for money prestaties van de publieke sector te

vergroten. We bekijken de centrale (hervormings)programma’s die deze

fasen gestalte geven van naderbij. Eerst staan we echter even stil bij de

basistermen die in het kader van deze programma’s gebruikt worden.

> 2.3.1. Terminologie

Vooraleer we verder in dit onderdeel de efficiëntieprogramma’s overlopen,

bekijken we kort hoe de basisconcepten er gedefinieerd worden. We

beperken ons hierbij tot de definities van de vier centrale concepten

efficiëntie, efficiëntiewinsten, personeelsreducties en overplaatsingen.

Verklaringen en definities van de andere belangrijke termen kan u

terugvinden op de site van de Treasury of in de betreffende Spending

Reviews.

Het Gershon Efficiency Programme en de erop verder bouwende

vervolgprogramma’s definiëren efficiëntie en efficiëntiewinsten als volgt:

“Efficiency in the public sector involves making best use of the resources

available for the provision of public services. This review has defined as

‘efficiencies’ those reforms to delivery processes and resource (including

workforce) utilisation that achieve:

• reduced numbers of inputs (e.g. people or assets), whilst maintaining the same level of service provisions; or

• reduced prices for the resources needed to provide public services; or

• additional outputs, such as enhanced quality or quantity of service, for the same level of inputs; or

• improved ratios of output per unit cost of input; or

• changing the balance between different outputs aimed at delivering a similar overall objective in a way which achieves a greater overall output for the same inputs (‘allocative efficiency’)”(GER: 6).

� 54 �

Efficiëntiewinsten worden omschreven aan de hand van hun drie

belangrijkste kenmerken. Ten eerste zijn het winsten die de

overheidsorganisaties kunnen volhouden op lange termijn (sustainable). Ten

tweede worden de winsten beschouwd als ‘neutraal’ ten opzichte van de

kwaliteit van de dienstverlening. Dit houdt in dat de departementen

moeten aantonen dat de hervormingen geen negatieve impact hebben op de

kwaliteit van hun dienstverlening. Ten derde kunnen efficiëntiewinsten

cashable of non cashable gains zijn. Een departement boekt cashable gains

wanneer het met minder middelen (tijd, geld, …) dezelfde (kwaliteit en

kwantiteit van) diensten levert. In dit geval daalt de kost per eenheid en

komen er middelen vrij die opnieuw geïnvesteerd kunnen worden. Er is

sprake van non cashable gains wanneer het departement met dezelfde

middelen als voorheen een kwalitatieve of kwantitatieve verbetering van de

productie of dienstverlening kan realiseren. De winst ligt hier begrepen in

de toegenomen output of kwaliteitsverbetering zelf en kan niet opnieuw

elders geïnvesteerd worden.

Afslankingen van personeel of headcount reductions worden gedefinieerd

als ‘the removal of posts by Departments’. Ze hebben uitsluitend

betrekking op posten van administratieve en ondersteunende aard binnen de

Civil Service en defensie.

Overplaatsingen van personeel of headcount reallocations worden als volgt

gedefinieerd: ‘headcount reallocations are new posts to fulfil ‘front-line

roles in the Civil Service’ (NAO, 2006: 10).

> 2.3.2. Overzicht

Sinds 2004 zijn er vier overheidsbrede efficiëntieprogramma’s ontwikkeld

door de Britse overheid. De volgende paragrafen geven een korte

omschrijving van de doelstellingen van deze programma’s.

> 2.3.2.1. The SR04 Gershon Efficiency Programme

In navolging van de Gershon Review inzake overheidsefficiëntie in 2004,

startte de overheid in het kader van de 2004 Spending Review (SR04) met

een overheidsbreed efficiëntieprogramma, the SR04 Efficiency Programme

of Gershon Efficiency Programme. Het programma formuleert ambitieuze

efficiëntiedoelstellingen te realiseren tegen maart 2008 (zie hoofdstuk 3).

� 55 �

De ontwikkeling en uitvoering van dit programma, gepland voor de periode

2004-2008, wordt opgevat als de eerste fase van hervormingen met als doel

de overheid efficiënter te laten werken (Treasury HM, 2008d: 5). Met het

afsluiten van het Gershon Programme in november 2008, is de eerste fase

nu beëindigd.

> 2.3.2.2. The CSR07 Value for Money Programme

De tweede fase van efficiëntiehervormingen, die duurt van 2008 tot

2010/2011, kadert in de Comprehensive Spending Review van 2007 (CSR07).

Deze opvolger van de 2004 Spending Review, sluit zoals gezien aan bij zijn

voorganger. De focus op het realiseren van een betere, directe

dienstverlening door het vergroten van de investeringen (voornamelijk in

the front line) en het tegelijk realiseren van efficiëntiewinsten

(voornamelijk in the back office) blijft behouden. De CSR07 bevat concrete

cijferinformatie over de geplande investeringen en besparingen binnen de

overheid voor de volgende vier jaren. Binnen het luik over publieke

sectorhervorming vinden we als één van de drie centrale doelstellingen het

verankeren van de value for money mentaliteit binnen overheidsorganisaties

en meer precies in de dagelijkse activiteiten van de medewerkers. Om dit

te realiseren is gekozen om een opvolger te ontwikkelen voor het Gershon

Efficiency Programme. Deze opvolger, die moet voortbouwen op zijn

voorganger en tegelijk meer ambitieus moet zijn, is the CRS07 Value for

Money Programme (VfMP).

De implementatie van het Value for Money programma is gepland voor de

periode 2008-2011. Het programma heeft als doel het kostenefficiënt

werken onderdeel te maken van de publieke sector cultuur. De drie

centrale efficiëntie targets zijn:

-1. “at least 3% value for money savings per year over the CSR

period across central and local government, all net of

implementation costs, cash-releasing and totalling over £30 billion

of annual savings by 2010-11, thereby maximising the resources

available to improve frontline services and fund new priorities

-2. 5% annual real reductions in administration budgets across

departments, as a successor of the SR04 workforce reduction target

� 56 �

and thereby ensuring significant additional resources are redirected

to public service delivery; and

-3. the release of £30 billion form fixed asset disposals between

2004-05 and 2010-11 as well as further funds form the sale of

financial assets for reinvestment in new infrastructure” (Treasury

HM, 2007: 43).

Naast het verder verstevigen van de dynamiek van value for money

besparingen en het voorzien van maatregelen om de kernadministratie of

back office (verder) in te krimpen, streeft de overheid er ook naar

efficiëntiewinsten te boeken door het verkopen van activa of assets die in

haar bezit zijn. De budgetten die hierdoor vrijkomen kunnen opnieuw

geïnvesteerd worden in het versterken van the front office.

Figuur 8, overgenomen uit de Comprehensive Spending Review 2007,

illustreert de tweede target. Ze geeft een beeld van de

(geplande/gewenste) evolutie van de budgetten voor administratie van

2004-05 tot en met 2010-11.

� 57 �

Figuur 8: Evolutie budgetten administratie (2004-05 – 2010-11)

(Treasury HM, 2007: 45)

Van de achttien grote groepen9 departementen zijn er dertien die ten

opzichte van de stand van zake in 2006-07 volgens planning in 2010-11 hun

budget voor administratie zullen inkrimpen. Van de vijf departementen die

een (lichte) stijging van hun administratiebudgetten voorzien, is deze het

grootst in the Cabinet Office en the Foreign and Commonwealth Office. Het

administratiebudget van het departement Innovations, Universities and

Skills zou in 2010-11 opnieuw van dezelfde omvang zijn als in 2006-07.

9 Omdat het niet mogelijk is om voor alle individuele departementen de cijfers te tonen in de

figuren en tabellen, wordt bij de (grafische) presentatie van de doelstellingen gebruik gemaakt van groepen van departementen (CSR07:269-271) . Een overzicht van deze groepen en de departementen die eronder ressorteren vindt u terug in bijlage 2.

� 58 �

> 2.3.2.3. The Public Value Programme & the Operational Efficiency Programme

De derde fase van de efficiëntiehervormingen wordt momenteel voorbereid

en zal wellicht lopen van 2011 tot 2014/2015. Na het sensibiliseren,

lanceren en implementeren van een nieuw overheidsefficiëntiebeleid in de

eerste fase en het bestendigen en uitwerken ervan in de tweede fase, wil

de overheid in deze derde fase de bestaande praktijken en het bestaande

beleid inzake overheidsefficiënte en value for money zowel verbreden als

verdiepen. (Dit ook met het oog op de volgende Spending Review.) Hiervoor

zijn twee programma’s ontwikkeld.

Het eerste programma, the Public Value Programme (PVP), is gelanceerd

in juli 2008 via de jaarlijkse voorstelling van de financiële stand van zaken

van het Verenigd Koninkrijk, the Budget 2008 (Treasury HM, 2008c). Het

omvat een efficiëntieanalyse van specifieke beleidskwesties binnen alle

grote uitgavendomeinen van de overheid. Deze zou moeten resulteren in

een lijst van beleidslijnen waarbinnen er ruimte is voor sterk renderende

efficiëntieverbeteringen.

Om ook na de CSR07 periode aanzienlijke efficiëntiewinsten te kunnen

boeken en een toename in de value for money te kunnen bestendigen, zo

wordt in Budget 2008 gesteld, moet de overheid zowel sterk gedisciplineerd

blijven ten aanzien van back office- en administratiekosten, als verzekeren

dat de inspanningen die worden geleverd binnen de publieke sector om de

eigen efficiëntie te verhogen gelijke tred houden met de ontwikkelingen in

de private sector (Treasury HM, 2008c: 79 box 5.1). Tegelijk, zo zegt men,

is de vinger op de knip houden niet voldoende, er moet ook voortdurend

gezocht worden naar nieuwe opportuniteiten om efficiëntiewinsten te

boeken, bijvoorbeeld op terreinen die zich hiertoe lenen maar totnogtoe op

dit vlak onontgonnen zijn. Het Public Value Programme heeft als doel

dergelijke opportuniteiten te identificeren: “The Programme will therefore

look at all major areas of public spending to identify where there is scope

to improve value for money and value for money incentives” (Treasury,

2008b: 79 box 5.1). Voorbeelden van domeinen die reeds aangeduid zijn

voor verder onderzoek zijn onder meer wegenaanleg en aanbestedingen in

de gezondheidszorg (id).

� 59 �

Omstreeks hetzelfde tijdstip, met name op 3 juli 2008, is the Operational

Efficiency Programme (OEP), het tweede programma waarvan sprake in de

derde fase, gelanceerd door the Chief Secretary to the Treasury –een senior

civil servant van het departement. Het programma vertrekt vanuit een

ander perspectief dan het PVP, waarmee het is aangekondigd. Het is niet

zozeer gericht op beleidsactiviteiten met een aanzienlijk financieel gewicht

binnen bepaalde sectoren, als wel op de efficiëntie van bepaalde

transacties of processen binnen bepaalde thematische ‘werkstromen’

binnen de overheid, zoals back office/IT en verkoop van assets en

eigendommen.

Het Operational Efficiency Programme focust dus op het stimuleren van de

operationele efficiëntie. Binnen vijf algemene thematische ‘werkstromen’

(workstreams) die dwars doorheen de publieke sector lopen, betracht de

overheid de lat hoger te leggen op vlak van kostenefficiëntie en –

besparingen. Hiervoor doet de overheid beroep op expertise van binnen en

buiten de overheid en leert uit best practices binnen de verschillende

sectoren. De vijf thematische werkstromen die in het kader van het

programma zullen worden onderzocht zijn: back office/IT, collaborative

procurement, asset management/sales, property, local incentives and

empowerment. Binnen de eerste vier stromen staat het onderzoek van de

operationele efficiëntie onder leiding van een speciale adviseur die

relevante ervaring met zich meedraagt uit de privésector. De sturing van de

vijfde stroming gebeurt door de centrale overheid.

De concrete targets voor de twee efficiëntieprogramma’s van de derde fase

zijn nog niet bekend gemaakt. De overheid plant in Budget 2009 het

raamwerk te presenteren voor haar value for money-beleid in de periode na

de CSR07. Meer informatie over de programma’s vindt u in de documenten

‘Budget 2008’ (hoofdstuk 5) (Treasury HM, 2008b) en ‘Operational

Efficiency Programme: prospectus’ (Treasury HM, 2008d) en op de website

van HM Treasury.

Samenvattend kunnen we zeggen dat de Britse overheid sinds 2004 vier

efficiëntieprogramma’s heeft ontwikkeld. Momenteel is één ervan

uitgevoerd, één is al een jaar operationeel en de twee andere zijn in

voorbereiding. Rode draad doorheen de huidige efficiëntieprogramma’s in

het Verenigd Koninkrijk is de politieke keuze om te investeren in de front

line, specifiek in de departementen onderwijs en gezondheidszorg. Vanuit

� 60 �

thematische ‘werkstromen’ zoals back office, procurement, transactional

services en productive time, wordt de interne werking van de

overheidsorganisaties vanuit efficiëntieoogpunt geanalyseerd en verbeterd.

Drie aspecten van de interne organisatie die centraal staan in de

verschillende efficiëntieprogramma’s zijn: (1) het financieel management

en de aankoop en het beheer van middelen en eigendommen, (2) de

operationele efficiëntie van de eigen (productie)processen, en (3) de

reductie van het aantal administratieve of back office posten.

> 2.4. Samengevat

Terugblikkend over dit hoofdstuk kunnen we besluiten dat de Britse

overheid de voorbije drie decennia druk heeft hervormd.

Efficiëntiehervormingen waren hierbij bovendien prominent aanwezig. In de

meest recente (efficiëntie)hervormingsprojecten voor de publieke sector en

administratie staat het (her)investeren van vrijgemaakte middelen in front

line dienstverlening -primair binnen de departementen onderwijs en

gezondheidszorg, centraal. Op dit moment bedragen de totale

overheidsuitgaven in het Verenigd Koninkrijk gemiddeld om en bij de 40%

van het Gross Domestic Product. De belangrijkste uitgavendomeinen, met

name sociale bescherming, gezondheidszorg en onderwijs, zijn op dit goed

voor respectievelijk 34%, 18% en 14% van de overheidsuitgaven. De huidige

efficiëntieprogramma’s -het Gershon Programme, het Value for Money

Programme, het Public Value Programme en het Operational Efficiency

Programme, zijn opgezet en –voor zover al van toepassing-

geïmplementeerd via het Britse systeem van budgettaire planning en

controle, het Spending Review framework. De spending cyclus, zelf in

zekere zin een onderdeel van de hervormingen, kan gezien worden als een

kader voor de implementatie van de efficiëntiehervormingen. Dit blijkt ook

duidelijk in het volgende hoofdstuk, waar we ingaan op het Gershon

Efficiency Programme.

� 61 �

3. The Gershon Efficiency Programme: ‘Releasing resources to the front line’

Na de schets van het algemene politieke en administratieve kader van het

Britse efficiëntiebeleid voor de publieke sector en administratie in het

eerste hoofdstuk, en een bespreking van een aantal elementen van het

specifieke historische en budgettaire kader ervan in het tweede hoofdstuk,

vervolgt dit derde hoofdstuk met de bespreking van een Brits

efficiëntieprogramma. Het beschrijft het Gershon Efficiency Programme,

door de overheid beschouwd als hét centrale efficiëntieprogramma van het

voorbije decennium.

Het eerste deel van dit hoofdstuk staat stil bij de wijze waarop het

programma tot stand kwam. Vervolgens bespreken het tweede en derde

deel respectievelijk de doelstellingen en governance structuur van het

Gershon Efficiency Programme. Aansluitend bespreekt het vierde deel

verscheidene aspecten die verband houden met de implementatie van het

programma. Achtereenvolgens komen het risicomanagement van het

programma, de monitoring, communicatie en participatie, aspecten van de

financiering en een implementatieprocedure inzake personeelsreducties aan

bod. Het vijfde onderdeel bekijkt wie de verantwoordelijken waren binnen

het programma en tegenover welke instanties zij zich moesten

verantwoorden. Het hoofdstuk sluit af met een presentatie van de

resultaten en van een aantal evaluaties van het programma.

� 62 �

> 3.1. Aanloop

In augustus 2003, enige tijd voor het opmaken van de volgende Spending

Review van 2004, vroeg de voormalige eerste minister Tony Blair aan de

heer Peter Gershon, een voormalig topmanager uit de privésector, om een

doorlichting van de publieke sector uit te voeren specifiek gericht op

kostenefficiëntie. Met het oog op het identificeren van mogelijke

efficiëntiewinsten onderzocht Gershon met zijn team daarop onder meer de

verschillende bedrijfsprocessen binnen overheidsorganisaties. Samen met de

betrokken departementen ging het review team na waar en hoe interne

efficiëntiewinsten zouden kunnen geboekt worden10. Na het afronden van

de algemene efficiëntiedoorlichting, in juli 2004, publiceerde Gershon zijn

resultaten in het rapport ‘Releasing resources to the front line-

Independent Review of Public Sector Efficiency’ (the Gershon Efficiency

Review, of GER). Het merendeel van de aanbevelingen uit het rapport werd

in de daarop volgende Spending Review, de 2004 Spending Review,

overgenomen als strategische overheidsdoelstelling voor de volgende drie

jaar. Een efficiëntieprogramma werd opgezet: the SR04 Efficiency

Programme (EP), ook wel the Gershon Programme (GEP) genoemd.

10 Informatie over de manier waarop het Gershon team de review heeft aangepakt, vindt u in

het rapport ‘Releasing Resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency’ (Gershon, 2004).

� 63 �

> 3.2. Doelstellingen

Het Gershon Efficiëntieprogramma had als doel de publieke dienstverlening

te transformeren door (1) efficiëntiewinsten te boeken en te herinvesteren

in directe dienstverlening en door (2) een cultuur van efficiëntie te

installeren in de publiek sector (Treasury HM, 2004). Het programma zou

uiteindelijk samen zo’n driehonderd individuele efficiëntieprojecten

omvatten verspreid over de gehele publieke sector. De volgende paragrafen

presenteren de concrete doelstellingen van het Gershon Programma en

lichten toe op welke wijze deze zijn bepaald en bekend gemaakt.

De basis van de concrete efficiëntiedoelstellingen en -overeenkomsten van

de departementen werd gelegd tijdens de efficiëntiedoorlichting van

Gershon. De doorlichting vormde een oefening waarbij de departementen

nagingen wat ze zouden kunnen realiseren aan efficiëntiewinsten en op

welke wijze. Hoe deze oefening gebeurde verschilt van departement tot

departement. Doorgaans werd er in eerste instantie een analyse gemaakt

van de verschillende projecten en programma’s die reeds liepen binnen het

departement en binnen de eronder sorterende agentschappen en/of NDPB’s.

De initiatieven waarvan men dacht dat ze een bijdrage zouden kunnen

leveren aan één van de efficiëntiedoelstellingen van het departement,

werden mee opgenomen en verwerkt in de voorstellen van efficiëntieplan

voor het departement. Zo werd nagegaan op welke terreinen potentiële

efficiëntiewinsten zouden kunnen worden geboekt en welke oude, maar ook

nieuwe projecten hiertoe zouden kunnen bijdragen. De projecten die in

aanmerking kwamen werden vervolgens ook ondergebracht in een van de

vooraf afgebakende, thematische ‘efficiëntieprojectcategorieën’ of

workstreams (zie kader). De departementen consulteerden gewoonlijk de

betrokken agentschappen en NDBP’s over de formulering, het niveau en de

meting van de voor hen relevante efficiëntiedoelstellingen. Het resultaat

van de analyse vormde een voorstel van efficiëntieplan voor het

departement. Eens bepaald dat de overheid de aanbevelingen van Gershon

zou opnemen als overheidsdoelstellingen in de volgende spending cyclus,

vormde dit voorstel meteen ook een insteek voor de nieuwe (efficiency)

Public Service Agreements voor het departement.

� 64 �

<< Workstreams Gershon Efficiency Programme>>

Gezien de vooropgestelde reikwijdte van Gershons Efficiency Review, die de

volledige publieke sector uitgaven moest afdekken, besliste Gershon bij het

uitvoeren van zijn analyse om het werkterrein eerst thematisch af te bakenen. Hij

identificeerde de belangrijkste potentiële terreinen waarop aanzienlijke

efficiëntiebesparingen zouden kunnen gerealiseerd worden als workstreams. Deze

aanpak zou de efficiëntiedoorlichting overzichtelijker maken en een meer gerichte

strategie mogelijk maken (Gershon, 2004: 9). Bij het uitwerken van het

efficiëntieprogramma heeft de overheid de aanpak van Gershon gevolgd. Elk van de

ongeveer driehonderd departementale efficiëntieprojecten werd dan ook binnen een

van de efficiëntiedomeinen geplaatst. De zes efficiëntiedomeinen of workstreams

werden als volgt omschreven:

“Procurement: reducing the amount [of money] the public sector spends on

procuring goods and services through more aggregation of demand and improves

supplier management

Productive Time: freeing front-line staff from time spent on unproductive tasks,

enabling them to increase public sector output.

Policy, Funding and Regulation: reducing the cost of the parts of government

setting delivery and financial frameworks that apply to the public and private

sectors

Corporate Services: improving the efficient delivery of Finance, IT, HR and property

management services to all government organisations.

Transactional Services: improving the efficiency of the delivery of those services

that represent the most common interaction that citizens and businesses have with

local and national government.

Back office: back office functions in the public sector provide essential support to

the delivery of front line services. Back office functions include for example:

finance, human resources, information technology support, procurement services,

legal services, facilities management, travel series, marketing and communications.

Other: efficiency gains which do not fit easily into the workstreams” (NAO, 2007:

11-2; zie ook GER: 9-10)

� 65 �

De drafts van de (efficiency) Public Service Agreements werden

onderhandeld met de Treasury. Ambtenaren van de Treasury voerden een

peer review uit om de drafts van de overeenkomsten na te kijken en

verbeteringen te suggereren (Treasury HM,-GEP). Daar de Treasury niet

alleen beschikt over informatie inzake de boekhouding en begroting van de

departementen, maar hen ook hun werkingsbudgetten (DEL, AME) toekent,

kon ze, indien ze dit nodig of wenselijk achtte, de departementen

overtuigend vragen om (onderdelen van) voorstellen in de overeenkomsten

te wijzigen. Naast het hoofd van de Treasury moest ook de bevoegde

departementsminister formeel akkoord gaan met de eindversie van de

overeenkomst(en) van zijn/haar departement. De eindversies moesten

tevens voorgelegd worden aan en besproken worden met een comité van

het Cabinet Office en het PM’s Office. De uiteindelijke Public Service

Agreements moesten dus steeds worden ondertekend door de bevoegde

departementsminister, de eerste minister en het hoofd van de Treasury.

Na het onderhandelen van de efficiëntieplannen, met concrete,

cijfermatige doelstellingen en de nodige indicatoren in de bijgevoegde

Technical Notes en Service Delivery Agreements, werd ook een schatting

gemaakt van de globale winsten die het Gershon Programma de overheid

zou opleveren. Op basis hiervan formuleerde de overheid drie algemene

targets voor het overheidsbrede efficiëntieprogramma. De key targets

waren:

-1. “to produce efficiency gains of £21.5 billion a year by 2008 to be

released into ‘front line’ public services;

-2. to reduce the headcount of civil servants (those employed by

central government departments) by 84.000 by 2008 and to

reallocate a further 13.500 posts to frontline services, and

-3. to relocate 20.000 public sector posts from London and the

South East by 2010 (as per Lyons’s report on relocation of March

2004)”

(site Treasury HM)

� 66 �

De eerste doelstelling van het efficiëntieproject bestond erin dat de

departementen tegen 2008 elk jaar efficiëntiewinsten zouden realiseren van

meer dan £20 biljoen. Geen van de afgebakende efficiëntieworkstreams

werd expliciet of integraal gewijd aan het inkrimpen van

personeelsbestanden. Dit zou de indruk kunnen wekken dat de overheid dit

eerder zag als een factor van secondair belang. De tweede target laat

echter zien dat er toch een prominente plaats weggelegd was voor

postenreducties binnen het programma. De overheid wou in de periode

2004-2008 het aantal civil servants in de back office van de centrale

overheidsdepartementen verminderen met 84000 en hierbij zo’n 13500

posten herschikken tot posten in de directe dienstverlening (front line

services)11. De derde target tot slot, bepaalde dat er ongeveer 20.000

posten in de publieke sector moesten overgeheveld worden van Londen en

het Zuid-Oosten tegen 2010. De reden hiervoor was dat de

tewerkstellingskosten in de hoofdstad een stuk hoger liggen dan buiten het

centrum. Overplaatsingen van diensten naar minder dure regio’s zou de

overheid een aanzienlijke besparing opleveren.

De verschillende departementen zouden in verschillende mate moeten

bijdragen tot het realiseren van deze drie key targets door het uitvoeren

van efficiëntieprojecten. Het gewicht van deze drie doelstellingen werd dus

niet uniform, maar gedifferentieerd verdeeld over de verschillende

departementen. Uit een analyse van een steekproef van

efficiëntieprojecten door het National Audit Office in 2005, blijkt

bijvoorbeeld dat vijf departementen verantwoordelijk waren voor het

realiseren van 77% van de eerste doelstelling (het betrof Department of

Health, Department for Education and Skills, Ministry of Defence, Home

Office, Department of Work and Pensions) (2006: 20-2). Ook zou 61% van de

winsten geboekt worden binnen twee van de zes efficiëntie workstreams:

37% van de winsten zou gemaakt worden door veranderingen inzake

procurement en 24% door business process re-engineering op vlak van

productive time (24%) (id.). Voor de tweede doelstelling gold dat één

11 De afslankingen hebben uitsluitend betrekking op posten van de Civil Service en posten van

administratieve en ondersteunende aard binnen defensie. Bovendien hebben de departementen geen gelijk aandeel in het realiseren van deze target. Een tabel met de concrete cijferdoelstellingen voor elk departement op vlak van personeelsreducties en overplaatsingen kan u raadplegen in bijlage 3.

� 67 �

departement, the Department of Work and Pensions, zou instaan voor de

realisatie van bijna de helft van het totale aantal personeelsreducties

(40.000 van de 84.150) (id.). Het gewicht van het Gershon Programma was

in die zin dus niet uniform verdeeld, noch voor wat de soorten

efficiëntiewinsten betreft, noch voor wat de uitvoerende actoren betreft. In

bijlage 3 vindt u een tabel met de concrete cijferdoelstellingen (en –

resultaten) voor elk departement voor de drie key targets van het Gershon

Efficiency Programme.

Na het vastleggen van de key targets, departementale targets en Public

Service Agreements, werden deze ook publiek gemaakt. Dit gebeurde via de

websites van verschillende departementen en via parlementaire publicatie.

Zo zijn alle Spending Reviews tot op heden toegankelijk via de website van

de Treasury en hebben de departementen ook zelf hun overeenkomsten op

hun website geplaatst.

� 68 �

> 3.3. Aansturing

Bij het uittekenen van de governance structuur voor het Gershon Efficiency

Programme, koos de overheid voor de combinatie van een centrale en

decentrale aansturing. De centrale aansturing, bestaande in een Efficiency

Team binnen de Treasury, was verantwoordelijk voor het coördineren van

het programma en het ondersteunen, stimuleren en controleren van de

departementen. De decentrale aansturing stond in voor de implementatie

van het programma via het realiseren van de efficiëntiedoelstellingen op

het eigen bevoegdheidsdomein. Ze gebeurde meestal door het

(top)management van de departementen en/of de agentschappen en NDPB’s

die eronder ressorteerden. Op beide aansturingsniveaus werd er doorgaans

gewerkt met een efficiëntieteam, eventueel bijgestaan door adviesraden

waarin (ook) betrokkenen en belanghebbenden zetelden. In het volgende

onderdeel bespreken we respectievelijk de centrale en decentrale

aansturing.

> 3.3.1. Centrale aansturing

Om de uitvoering van het Gershon Efficiency Programme centraal te kunnen

organiseren, werd een aparte constructie opgezet: het centrale

aansturingsteam of Efficiency Team (ET). Het Efficiency Team was

verantwoordelijk voor de algemene aansturing en opvolging van het project.

Het had als taak het Gershon Programma in haar geheel te coördineren, te

sturen en te ondersteunen. Het team moest de voortgang van de

departementen monitoren en hen stimuleren hun targets te halen. Tevens

moest het Efficiency Team trachten een algemene ‘efficiëntiecultuur’

ingang te doen vinden in de overheid.

Oorspronkelijke was het Efficiency Team gelokaliseerd binnen het Office for

Government Commerce, maar na een aantal jaren werd het overgeplaatst

naar de Treasury. Ook de samenstelling van het team evolueerde in de loop

van het programma: bij de aanvang, op het ogenblik dat de behoefte aan

centrale aansturing het grootste bleek, waren er dertig tot vijfendertig

medewerkers aan de slag binnen het Efficiency Team. Naarmate de

implementatie van het project vorderde, nam dit aantal af, en in november

2008 bestond het Efficiency Team nog uit twee personen. Het is de

� 69 �

bedoeling dat het Efficiency Team uiteindelijk volledig ontbonden wordt

(persoonlijke communicatie, november 2008).

Het Efficiency Team stond onder leiding van een Senior Responsible

Owner, met name Sir John Oughton, Chief Executive van the Office for

Government Commerce (OGC). Het hoofd van het Efficiency Team

rapporteerde rechtstreeks aan de eerste minister en Chancellor. Naast de

Senior Responsible Owner van het programma, werd ook een directeur

aangesteld, Director of Efficiency Team, een functie die werd

waargenomen door Sir David Rossington. Een adviesraad, de OGC

Supervisory Board, en een programmaraad, de Programme Board,

leverden de top van het projectmanagement feedback ten aanzien van (de

voortgang van) het programma. De functies van deze raden werden als volgt

omschreven: de adviesraad ‘takes regular reports from the Efficiency

Programme and acts as the senior stakeholder for efficiency’ (NAO, 2006:

17), de programmaraad was een ‘stakeholder forum [which] includes

members from Departments and the wider public sector’ (id).

Het Efficiency Team bestond verder uit een aantal medewerkers die

verantwoordelijk waren voor de ondersteuning en sturing ten aanzien van

bepaalde thematische aspecten van het programma. Zo was er een

directeur ‘Head of Metrics and Benchmarking’ die verantwoordelijk was

voor het opstellen van meetsystemen binnen de departementen om de

voortgang ten aanzien van hun efficiëntietargets te kunnen opvolgen.

Andere medewerkers namen de rol op zich van: ‘Programme Support

Director’, ‘Deputy Director’, ‘Relationship Management Director’,

‘Workstreams Leads’, ‘(Head of) Planning Communication and

Governance’ (NAO, 2006).

Daarnaast werden binnen het Efficiency Team de functies van ‘Relationship

Manager’ en ‘Account Manager’ of ‘Change Agent’ gecreëerd. Om de

implementatie binnen de verschillende beleidsdomeinen en/of –sectoren te

vergemakkelijken, werd vanuit het Efficiency Team aan elk domein een

Relationship Manager toegewezen. Deze Relationship Manager was bekend

met zowel de eigenheden van een bepaald beleidsdomein als met de

vereisten van het algemene programma. Zijn of haar rol bestond

voornamelijk in het helpen faciliteren van de implementatie van het

programma binnen een specifiek beleidsdomein door een brugfunctie te

vervullen tussen het centrale Efficiency Team en (het decentrale team van)

� 70 �

het implementerende beleidsdomein. De Account Manager fungeerde binnen

het Efficiency Team als een thematische expert. Hij of zij bundelde alle

inzichten, voorbeelden, goede praktijken, kortom kennis over een specifiek

functioneel onderdeel van het programma, zoals ict, aankoop of back

office. Voor alles wat specifieke functionele processen betrof, vormde de

Account Manager het aanspreekpunt voor de departementen.

Figuur 9, opgemaakt door the National Audit Office, geeft een beeld van de

aansturingsstructuur van het Gershon Programma.

� 71 �

Figuur 9: Governance structuur Gershon Efficiency Programme

(NAO, 2006)

Aan de rechterzijde van de figuur vindt u de belangrijkste structuren binnen

de decentrale aansturing.

> 3.3.2. Decentrale aansturing

Binnen de verschillende departementen waren de Secretaries of State en

de Permanent Secretaries de eindverantwoordelijken. De departementale

efficiëntieprogrammaraden en centrale teams hadden intern een

� 72 �

coördinerende en sturende rol, de individuele projectteams werkten

projectmatig aan de implementatie van het programma op de werkvloer. De

concrete projectstructuur en het projectmanagement verschilden van

departement tot departement. Een voorbeeld van een projectstructuur

vindt u in de onderstaande kader.

<<Decentrale aansturing in the Home Office>>

Bij wijze van voorbeeld schetsen we de hoofdlijnen van de decentrale aansturing

binnen de Home Office voor de Public Service Agreements van de 2007

Comprehensive Spending Review en de hierin begrepen Value for Money (VfM)

target.

Verschillende Home Office eenheden en raden zullen de VfM programma’s

coördineren en uitwerken. In de eerste plaats is er de Home Office Value for Money

Board. Deze Board verenigt alle senior resource managers van het departement,

inclusief de Permanent Secretary. Ze staat in voor het verzekeren van een stevig

programmamanagement en heeft ook als taak om business area governance

arrangements die omtrent dit thema zijn opgericht, zoals bijvoorbeeld the Border

and Immigration Agency sub-committee on VfM, op te volgen en uit te dagen om de

lat hoger te leggen. Naast de Home Office Value for Money Board zijn er in de

tweede plaats projectunits, -teams en –raden binnen de verschillende interne

dienstsectoren (the business area governance arrangements). Zo zijn er the Home

Office VfM and Productivity Unit, the Police Efficiency and Productivity Programme

Board, the Police Productivity Unit en the Border and Immigration Agency sub-

committee on VfM.

Binnen de Home Office is elk lid van de Home Office Value for Money Board, en

eventueel ook elke senior official die rechtstreeks middelen ontvangt van de

Permanent Secretary, verantwoordelijk voor het plannen en realiseren van het VfM

target. De individuele Chief Constables en Police Authority Chairs zijn

verantwoordelijk voor het realiseren van verbetering en het halen van de VfM

targets voor hun individuele corpsen. Als Permanent Secretry van de Home Office, is

uiteindelijk Home Secretary J. Smith accountable voor het behalen van de targets.

(Home Office, 2007).

� 73 �

Meer informatie over de specifieke aansturingsstructuur binnen een bepaald

departement, opgezet voor de implementatie van de Gershon key targets,

kan u doorgaans terugvinden op de website van het betreffende

departement.

� 74 �

> 3.4. Implementatie

Na het bespreken van de doelstellingen en de aansturing van het Gershon

programma, staat dit onderdeel stil bij de implementatie ervan. Eerst

worden een aantal algemene aspecten van de implementatie van het

programma besproken. Zo overlopen we de rol van de richtlijnen inzake

risicomanagement en het meten en rapporteren van resultaten. We

bespreken een aantal aspecten van de communicatie & participatie en

financiering van het Gershon Programma. Omdat de focus van het

onderzoeksproject ligt op personeelsreducties als onderdeel van

efficiëntiehervormingen, beschrijven we ook de specifieke

implementatieprocedures die op dit vlak van toepassing waren binnen het

Gershon Programma. We sluiten dit onderdeel daarna af met een bespreking

van de accountability structuren binnen het programma.

> 3.4.1. Risicomanagement

Het doorvoeren van efficiëntiehervormingen brengt bepaalde risico’s met

zich mee. Van het Efficiency Team en de departementen werd dan ook

verwacht dat ze de principes van het projectmanagement en daartoe

behorende risicomanagement zouden toepassen. In het kader van een eerste

voortgangsevaluatie, identificeerde het National Audit Office ten aanzien

van het globale programma onder meer de volgende drie risico’s die zeker

verder moesten opgevolgd worden:

• Door een onevenwichtige spreiding van de gewichten in het programma (zie ook 3.2) hing de realisatie van het gehele programma af van het welslagen van een beperkt aantal projecten. Wanneer deze projecten omwille van bepaalde redenen niet het gewenste resultaat zouden opleveren, zou dit rechtstreeks de voortgang van het gehele programma kunnen bedreigen.

• Een aanzienlijk deel van de geplande efficiëntieprojecten bleek afhankelijk van relatief grote bijkomende investeringen (bvb. in ict) voor de realisatie ervan. Hierdoor bestond het gevaar dat een verkeerde inschatting van het rendement ervan voor grote(re) inefficiënties zou zorgen op langere termijn.

• Het risico bestond dat een onachtzaam doorvoeren van interne efficiëntiehervormingen een (onvoorziene) negatieve impact op de

� 75 �

kwantiteit of kwaliteit van de dienstverlening zou hebben. Een blinde focus op het boeken van efficiëntiewinsten zou zo, door het aantasten van de uitvoering van de kerntaken, op langere termijn disfunctioneel kunnen blijken/worden voor een organisatie.

(NAO, 2006: 20-2)

Om deze risico’s te kunnen identificeren en beheren, moesten zowel het

Efficiency Team als de departementen voorzien in een risicomanagement

voor hun efficiëntieprojecten. Hiertoe werden diverse strategieën en

instrumenten gehanteerd. Het expliciet en gedetailleerd beschrijven van

de verantwoordelijkheden voor bepaalde programma- en projectonderdelen

(zie ook 3.5) en het opzetten van robuuste meetsystemen, vormden

doorgaans standaard onderdelen van de strategie. Omdat het managen van

de risico’s werd opgevat als een onderdeel van het projectmanagement,

werd het meestal uitgevoerd door het projectteam zelf en/of de cel

bevoegd voor risicomanagement binnen de entiteit.

Binnen het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld, berustte en

berust het management van de risico’s, verbonden aan de

efficiëntiehervormingen in het kader van de 2004 & 2007 Spending Reviews,

voornamelijk bij het ‘Change Directorate’. Dit directoraat coördineert

onder andere de departementale efficiëntieprogramma’s, die in dit

departement geïntegreerd zijn in een algemeen veranderingstraject

(persoonlijke communicatie, november 2008). In het algemeen zijn er

binnen het Department of Work and Pensions op dit ogenblik verscheidene

entiteiten en/of actoren die zich bezig houden met het managen van de

strategische risico’s en/of specifieke (project)risico’s. Naast het ‘corporate

risk management policy and framework’ is er ook een ‘Risk Assurance

Division’ (met interne auditoren), een ‘Business continuity Framework’, een

‘Security team’, en een ‘Senior Information Risk owner’ (Department for

Work and Pensions, 2008).

> 3.4.2. Monitoring

Om het Gershon Efficiency Programme en de projecten in het kader ervan

te kunnen monitoren, zette het Office for Government Commerce een

systeem op voor het registreren en rapporteren van efficiëntiewinsten. De

departementen classificeerden eerst hun winsten en beoordeelden ze op

hun robuustheid op basis van de criteria die de Treasury en het Efficiency

� 76 �

Team hiertoe ontworpen hadden. Vervolgens werden de resultaten

afgetekend door de departmental Minister, Permanent Secretary of Finance

Director en gerapporteerd volgens een specifieke procedure. De volgende

paragrafen bespreken deze aspecten achtereenvolgens.

Voor het registreren en rapporteren van hun efficiëntiewinsten waren de

verschillende departementen zelf verantwoordelijk. Ze moesten in het

achterhoofd houden dat ze steeds ook de geclaimde winsten moesten

kunnen verdedigen in het parlement. De Treasury onderzocht zelf niet

nogmaals afzonderlijk de robuustheid van de claims ten aanzien van de

winsten. Ze rapporteerde enkel aan de eerste minister en Chancellor

wanneer ze van mening was dat een bepaalde aanpak van een departement

de geloofwaardigheid van het programma in het gedrang bracht. De

Treasury formuleerde wel de principes waaraan de metingen moesten

voldoen en voorzag instrumenten die konden dienen bij het opzetten van

meetsystemen. Zo stelde ze de departementen een raamwerk ter

beschikking opdat ze hun efficiëntiewinsten op een correcte, consistente en

coherente manier zouden kunnen meten. Het raamwerk bestond in een

classificatie van de waargenomen winsten en van de kwaliteit van de

systemen die gebruikt werden om deze winsten te meten. De bedoeling was

om door het toepassen ervan een beter zicht te krijgen op de kwaliteit van

de winsten en rapportering ervan, en om deze kwaliteit in de mate van het

mogelijke te garanderen.

Het classificatiesysteem van de Treasury categoriseerde de waargenomen

efficiëntiewinsten op basis van vier dimensies:

• (1) meetmethodologie: de mate waarin er al dan niet overeenstemming is over de metingen en baseline die gehanteerd worden om de winsten te kwantificeren

• (2) datamaturiteit: de mate waarin het waarschijnlijk is dat de data nog zullen veranderen

• (3) kwaliteit van de dienstverlening: de mate waarin er al dan niet overeenstemming is over de methode en baseline om de kwaliteit van de dienstverlening te meten, en of dit al dan niet aantoont dat het niveau van de kwaliteit van de dienstverlening behouden is gebleven tijdens de periode waarvoor een kwaliteitswinst wordt geclaimd

� 77 �

• (4) verzekerde kwaliteit van de gebruikte datasystemen: de mate van zekerheid die het departement heeft over de datasystemen die het gebruikt om de winst te registreren en rapporteren.

(Treasury HM, site; eigen vertaling)

De score volgens de dimensies (1), (2) en (3) bepaalde of een winst

preliminair, interim of finaal was. En een score voor dimensie (4) bepaalde

of het niveau van zekerheid, dat het departement had ten aanzien van de

datasystemen die het gebruikte om haar efficiëntiewinst te registreren,

partial, substantial of full was. Tabellen 7 en 8 laten zien hoe het scoren op

basis van de dimensies gebeurde.

Tabel 7: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (1)

A. Measurement methodology & baselines defined and agreed

Yes No

B. Data maturity Will not change May

change Likely to change

C. Quality measure agreed & quality evidenced

Yes

No

Classification Final Interim Preliminary

(Treasury HM, site)

� 78 �

Tabel 8: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (2)

Full Assurance Substantial assurance Partial assurance

• Internal controls are in place and their operation is regularly checked.

• A data risk management system is in operation and all significant risks are managed.

• Internal controls are basically sound but some design weaknesses or non-compliance have been identified.

• A data risk management system is basically sound but some risks remain unmitigated.

• Full audit trail available.

• Accountability for quality of data is clear at all levels.

• An oversight body reviews the design and operation of data systems.

• Internal controls are in place but have not been examined OR significant levels of non-compliance identified.

• Significant risks to data quality remain Accountabilities are being communicated.

• A governance structure is under development.

• A full audit trail is being collated.

(Treasury HM, site)

Naast het voldoende scoren op de indicatoren in de tabel, was er sprake van

een aantal bijkomende voorwaarden waaraan efficiëntiewinsten moesten

voldoen om als ‘interim’ of ‘final’ geregistreerd te kunnen worden. Om een

efficiëntiewinst op basis van de eerste drie dimensies als ‘interim’ of ‘final’

te kunnen labelen, was het nodig dat de meetmethodologie ook

goedgekeurd was door het Efficiency Team. Bijkomende voorwaarden voor

het klasseren van een winst als ‘final’ waren dat het Efficiency Team

akkoord was met de methode voor het vaststellen van de kwaliteit van de

dienstverlening (inclusief baseline), dat er voldoende bewijs beschikbaar

was dat de kwaliteit van de dienstverlening behouden was gebleven en dat

dit bewijs via een geëigend en betrouwbaar proces gegenereerd was

(Treasury HM, site).

� 79 �

<< Basisprincipes bij het registreren van personeelsreducties >>

Het bovenstaande classificatiesysteem was niet van toepassing op de registratie van

afslankingen en overplaatsingen van personeel. Voor het registreren van

postenreducties werden aparte richtlijnen uitgeschreven. De registratie van de

personeelsreducties moest alleszins voldoen aan drie basisprincipes.

(1) Het eerste algemeen principe bij het meten van het aantal geschrapte posten (en

overplaatsingen), was dat de baseline voor het registreren was vastgelegd op 1 april

2004. Dit wil zeggen dat departement enkel de posten die na deze datum verdwenen

mochten registreren en rapporteren als een gerealiseerde winst. (Op deze regel zijn

evenwel een aantal uitzonderingen toegestaan door de overheid. Zie ook 3.6.2.)

(2) Het tweede principe was dat de reductie van posten (enkel) betrekking had op

full-time equivalent posten die werden ingevuld door medewerkers die

tewerkgesteld waren op basis van een permanent of tijdelijk contract.

(3) Het derde principe stelde dat de reducties posten betroffen en niet personen of

‘koppen’. Dit hield in dat de cijfers, op basis waarvan de afslankingen werden

berekend, betrekking hadden op het aantal posten dat werd ingevuld (NAO,

2007:10). Sommige departementen, zo stelde het NAO in dit verband vast,

rapporteerden verminderingen van het aantal medewerkers op hun loonlijst, andere

verminderingen in (administratieve) posten van het aantal consultants, interim

managers en medewerkers die tewerk gesteld werden door de agentschappen (NAO,

2007)

Zowel voor efficiëntiewinsten als voor postenreducties gold dus dat een

winst enkel als efficiëntiewinst kon beschouwd worden wanneer kon

aangetoond worden dat de kwaliteit van de dienstverlening dezelfde was

gebleven (of verbeterd was). Of anders geformuleerd, per definitie konden

winsten die geboekt werden enkel als winst worden gecategoriseerd (door

de departementen) en als zodanig gevalideerd (door het OGC), wanneer kon

aangetoond worden dat ze niet gepaard gingen met een onvoorziene,

negatieve reductie in de dienstverlening. Om te weten of dit het geval was

moesten de departementen dit opvolgen, wat doorgaans gebeurde door

relevante sets van indicatoren te ontwikkelen voor de verschillende

diensten. Dit bleek geen makkelijke oefening. Voor wat betreft de

kwantiteit aan directe ouput aan dienstverlening konden de departementen

meestal wel relatief gemakkelijk indicatoren ontwerpen. Het vinden van

� 80 �

bruikbare indicatoren voor het meten van effecten en/of de kwaliteit van

de output aan dienstverlening vormde evenwel een grote uitdaging.

Niettemin ontwikkelde de Treasury ook hiervoor enkele richtlijnen.

Ofschoon moeilijk, werd de oefening immers per definitie onontbeerlijk

geacht.

De Treasury schreef dus een aantal algemene richtlijnen uit die

departementen moesten opvolgen wanneer ze de metingen ontwierpen om

de kwaliteit van hun dienstverlening te registreren, ook ‘balancing quality

measures’ genoemd. De Treasury lijstte tevens een aantal mogelijke

bronnen van informatie en methoden op. In de eerste plaats konden

departementen gebruik maken van gedetailleerde metingen. Mogelijke

databronnen hiervoor waren onder andere gepaste Key Performance

Indicators, bestaande klantenbevragingen of perceptie ratings, en de Public

Service Agreements. In de tweede plaats konden departementen ook

gebruik maken van expertise oordelen (the narritive quality assurance) om

aan te tonen dat de kwaliteit van hun dienstverlening er niet op achteruit

gegaan was. Deze laatste methode werd door de Treasury als volgt

toegelicht: “Not all service quality assessments can be given a numerical

value. In these cases the substitute narrative must be compelling – it must

pass a ‘reasonableness’ test i.e. would an impartial observer conclude from

information given that quality has been maintained. This can be tested by

getting an impartial view from a suitably qualified independent source”

(Treasury HM, site). Een voldoende beargumenteerde (externe) analyse of

studie kon dus door het OGC ook aanvaard worden als een valabele

balancing quality measure.

In haar tweede doorlichting van het Gershon Programma, wees het National

Audit Office in haar bespreking van de kwaliteitsmetingen erop dat

verscheidene departementen terugvielen op het gebruik van high-level

indicators in de vorm van de departementale doelstellingen (zoals PSA

targets) als kwaliteitsmeting. Ze zouden dit voornamelijk hebben gedaan

om de extra kosten te vermijden die het ontwikkelen van nieuwe, aparte

kwaliteitsmetingen onvermijdelijk met zich mee zou gebracht hebben (NAO,

2007: 18). In bijlage 4 vindt u, uit de analyse van het NAO, twee

voorbeelden van kwaliteitsmetingen die de departementen gebruikten.

Meer informatie over de principes die de Treasury heeft uitgeschreven voor

het registreren van onder meer efficiëntiewinsten en kwaliteit in het kader

� 81 �

van het Gershon Efficiency Programme, vindt u in het document

‘Measurement of SR04 efficiencies- guidance on efficiency methodologies’

(Treasury HM, site12).

Elk kwartaal rapporteerden de departementen aan het Efficiency Team

binnen de Treasury over de voortgang ten aanzien van hun targets. Het

hoofd van het Efficiency Team rapporteerde op zijn beurt eens om de zes

maanden aan de Chancellor of the Exchequer en de eerste minister.

Het rapporteringsproces startte met het hierboven beschreven assessment

van de departementale efficiëntiewinsten door het departement zelf en/of

door de eraan verbonden Relationship Manager. Op basis van informatie uit

verschillende bronnen13 werd een eerste voorlopige rapportering opgemaakt

van de geboekte resultaten. Deze rapportering, afgetekend door de

verantwoordelijke top14, werd beoordeeld door een panel voorgezeten door

het hoofd van het Efficiency Team, tijdens een (reeks van) moderation

meeting(s). Tijdens deze bijeenkomsten overlegden het betrokken

departement en de leden van het Efficiency Team over wat wel en niet kon

weerhouden worden als efficiëntiewinst in de finale rapportering. Onder

meer de kwaliteit van de databronnen, de meetsystemen en de

kwaliteitscontroles, en de duurzaamheid van de gerapporteerde winsten

werden onderzocht. De finale beschrijving van de geboekte winsten, die

12 http://www.hm-treasury.gov.uk/guidance_on_efficiency_methodologies.htm#53. Het thema kwaliteitsindicatoren komt ook aan bod in the Atkinson Review ‘Atkinson Review:

final Report. Measurement of Governement Ouput and Productivity for the National Accounts’ (Atkinson, 2005). Deze review, uitgevoerd in 2005, bestaat in een studie van de wijze waarop overheidsoutput of public services output accuraat kan gemeten, geregistreerd en gevaloriseerd kan worden. In hoofdstukken vier en zes, wordt ook besproken hoe kwaliteit van dienstverlening zou moeten (kunnen) in rekening gebracht worden.

13 Deze bronnen waren de rapporten van de verschillende projectteams, het centrale departementsteam of bevoegde directoraat, de departementale plannen, de spending plans voor het departement van de Treasury en waar relevant ook de verslagen van de workstream leads en verantwoordelijken van de lokale overheden.

14 Elk kwartaal, bij het rapporteren aan de Treasury, tekenden de departmental Minister, Permanent Secretary of de Finance Director binnen het departement de efficiëntiewinsten af (Treasury HM, 2008c: 5). Ze stelden hiermee dat de gegevens die ze aanleverden een getrouwe weergave waren van de geboekte efficiëntiewinsten en dat ze gepubliceerd konden worden. Met het aftekenen bevestigden de verantwoordelijken tegelijk dat de gegevens accuraat en op de geëigende wijze -volgens het raamwerk met de dimensies- geclassificeerd waren. Het aftekenen was zowel van toepassing op de efficiëntiewinsten in enge zin als op de personeelsreducties.

� 82 �

resulteerde uit dit overlegproces, werd door de top van het Efficiency Team

gerapporteerd aan de politieke top. De departementen rapporteerden deze

efficiëntiewinsten aan het parlement en het publiek via hun jaarrapporten

(Annual Reports), prestatierapporten (Autumn Performance Reports) of via

hun website. De Treasury presenteerde de aangeleverde

voortgangsresultaten ook aan het Cabinet comité en publiceerde soms een

tussentijdse stand van zake op haar website.

� 83 �

> 3.4.3. Communicatie en Participatie

Het overheidsbrede Gershon Efficiency Programme nam in de periode 2004-

2008 een prominente plaats in op de politieke agenda voor de publieke

sector. Het is in dit verband interessant om na te gaan op welke wijze er

zowel intern als extern gecommuniceerd werd over het programma, en in

welke mate en op welke wijze er tijdens het traject sprake was van

participatie. Dit stuk bekijkt daarom een aantal aspecten van de

communicatie en participatie met betrekking tot het efficiëntieprogramma.

Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte

participatie in (de implementatie van) het beleid. Indirecte participatie

bestaat in participatie door vertegenwoordiging via de vakbond. Bij directe

participatie wordt de medewerker zelf rechtstreeks door de organisatie

uitgenodigd mee te denken over (de implementatie van) het beleid via

deelname aan verscheidene initiatieven zoals focusgroepen of enquêtes.

In het Verenigd Koninkrijk zijn er op dit ogenblik drie grote vakbonden die

de beleidsambtenaren vertegenwoordigen. Alle drie hebben ze een aparte

doelgroep: de Professional, Commercial Services vakbond bereikt vooral het

junior en middle management, de vakbond Prospect vertegenwoordigt

technische professionals en wetenschappelijke experten van binnen en

buiten de overheid en het ledenbestand van First Divsion Civil Servants

vakbond tenslotte, bestaat uit de senior overheidsmanagers. Samen met the

Northern Ireland Public Services Alliance en the Prison Officers Association,

vormen deze drie vakbonden de leden van the Council Of Civil Service

Unions (CCSU). Deze raad is een coördinerend orgaan voor alle vakbonden

die administratieve civil servants vertegenwoordigen. Ze treedt onder meer

op als onderhandelingspartner met de overheid. De ‘blauwe boorden’

binnen de publieke sector worden vertegenwoordigd door nationale

vakbonden die, in tegenstelling tot de drie ‘witteboorden vakbonden’,

verbonden zijn met de Labour partij (Farnham, Horton & White, 2005: ch6-

5). De Union density of de mate waarin het personeel vertegenwoordigd is

door de vakbond, bedraagt in het Verenigd Koninkrijk om en bij de 60% (id:

ch6-4).

In het algemeen bestaat er in het Verenigd Koninkrijk, voor wat participatie

op de werkvloer betreft, eerder weinig legale ondersteuning (Farnham,

� 84 �

Horton & White, 2005: ch6-4). Dit houdt in dat er slechts een beperkt aantal

wettelijke rechten bestaat waarnaar de vakbonden kunnen verwijzen

wanneer ze actie voeren rond een bepaalde beleidsbeslissing. De meeste

(domeinen van) wettelijke rechten die verband houden met communicatie

en participatie op de werkvloer, zo blijkt uit de analyse van Farnham et al.,

zijn afkomstig van hogere beleidsniveaus zoals het Europese (id: 4). Dit is

bijvoorbeeld het geval voor het wettelijke recht inzake communicatie en

participatie dat de vakbonden in het kader van het efficiëntieprogramma

wellicht nog het meest hebben kunnen benutten: het wettelijke recht op

consultatie betreffende collectief ontslag, dat afgeleid is van de Europese

richtlijn Aquired Rights Directive van 1975 (zie ook 3.4.5).

Uit de gesprekken met een aantal personen die van dichtbij betrokken zijn

geweest in het Gershon Programma, waaronder ook een vertegenwoordiger

van de vakbond, blijkt dat men de macht van de vakbonden er eerder als

beperkt heeft ervaren. In het kader van het aankondigen van de

personeelsreducties bijvoorbeeld, zijn er binnen een aantal departementen

acties geweest, doch deze waren doorgaans relatief beperkt in omvang en

tijd. Op basis van het verzamelde materiaal is het niet mogelijk een

precieze omschrijving te geven van de feitelijke rol of impact van de

vakbonden in het Gershon Efficiency Programme. De conclusies van de

uitgebreide analyse van Farnham et al., over onder andere het effect van

vakbondsacties op de overheidshervormingen in de recente Labour periode,

kunnen hier evenwel een indicatie vormen.

Farnham, Horton & White concluderen: “[…], public management change

since 1997 has been politically driven and fashioned by ministers, their

advisors and top civil servants. […] Unions have had some influence on

implementing policy, such as the design of the new pay and management

system and on diversity, location and traditional areas of pay and flexible

working, but not on the substantive content of government strategy. Even

efforts to resist or veto policy have been overcome or ignored.” (2005: ch6-

11). Naargelang het soort beleid zouden de vakbonden in meer of minder

beperkte mate de besluiten van de politieke overheid hebben kunnen

beïnvloeden. Indirecte participatie zou vooral weinig impact gehad hebben

op het strategische beleid. In de gesprekken die in het kader van deze

casestudie werden gevoerd, werd dit laatste punt bevestigd.

� 85 �

Naast de mogelijkheid zich te laten vertegenwoordigen in

werknemersverenigingen zoals de vakbond, kunnen medewerkers ook

participeren bij (de implementatie van) het beleid op directe wijze. De

geëigende manier om dit te doen is door deel te nemen aan de initiatieven

en/of gebruik te maken van de instrumenten die de top van de organisatie

hiertoe voorziet. De volgende paragrafen schetsen een aantal aspecten van

de communicatie en directe participatie onder New Labour en ten aanzien

van het Gershon Programma.

Farnham, Horton & White stellen vast dat de praktijken en instrumenten

voor directe participatie sinds de jaren tachtig sterk zijn uitgebreid binnen

de Britse overheidsorganisaties (2005: ch6-7-11). De conclusies ten aanzien

van de impact hiervan zijn evenwel genuanceerd. De auteurs concluderen

uit hun analyse dat waar de participatie in de hogere echelons (Senior

Civil Service) duidelijk enige impact heeft gehad op het beleid, dit niet het

geval is bij participatie door de lagere rangen. Bovendien zou de directe

participatie, net zoals de indirecte participatie, doorgaans weinig effect

hebben gehad op het strategische niveau van het beleid (2005: ch6-11).

Tegelijk kan volgens de auteurs wel vastgesteld worden dat de

mogelijkheden die medewerkers hebben om zichzelf te informeren en om

deel te nemen in de communicatie, wijd verspreid zijn over de gehele

administratie. Ze verwijzen ook naar de rol die ict en e-government in dit

verband hebben gespeeld (id.).

De informatie uit de gesprekken die in het kader van deze casestudie

gevoerd zijn met medewerkers van de Britse administratie, ligt in de lijn

met de bovenstaande conclusies. De actoren die betrokken waren bij de

centrale aansturing van het Gershon Programma gaven eerder aan dat de

(top)managers van de departementen voldoende uitgebreid geïnformeerd en

geconsulteerd werden en dat de doelstellingen gezamenlijk en als door

gelijke partners werden onderhandeld. Uit gesprekken met personen

betrokken bij de decentrale aansturing of vakbondsvertegenwoordiging

echter, bleek dat deze mening meestal niet door hen werd gedeeld. In het

oog van deze partijen werden de strategische beslissingen veeleer eenzijdig

genomen en/of van hogerhand opgelegd.

Over de communicatie tussen het coördinerende team en de

departementen, zo blijkt uit opiniestukken en gesprekken, zijn de meningen

verdeeld. De externe communicatie over het globale project verliep

� 86 �

voornamelijk via de politieke top en het Office for Government Commerce

of de Treasury. Kenmerkend was vooral de positieve toon van de externe

communicatie over het hervormingsprogramma. Van bij de start van het

Gershon Efficiency Programme communiceerde de overheid een positieve

boodschap. Het programma was geen strijd tegen misbruik, verspilling en

inefficiëntie, maar een initiatief voor een betere dienstverlening. In de

communicatie over het programma stond het plan van de overheid centraal

om, door een herinvesteren van vrijgemaakte middelen, extra te investeren

in de directe dienstverlening binnen de domeinen gezondheidszorg en

onderwijs. ‘Releasing resources to the front line’ werd de slagzin voor het

Gershon Programma.

Op decentraal niveau was het gamma aan communicatiekanalen doorgaans

inderdaad eerder uitgebreid. In het Department of Work and Pensions

bijvoorbeeld, stond de cel communicatie in voor het beheer van de interne

en externe communicatie, en directe participatie betreffende het

efficiëntieprogramma. Daar men, toen het Gershon Efficiency Programme

werd gelanceerd, reeds bezig was met een algemene herstructurering van

het departement, werd het efficiëntieprogramma in dit integrale

verandertraject opgenomen en verwerkt. Het gehele verandertraject werd

opgevat en voorgesteld vanuit het concept van een reis (journey). Het

departement benutte communicatiekanalen als leaflets,

personeelsenquêtes, intranet en tot op zekere hoogte ook persoonlijke

contacten om de medewerkers op de hoogte te brengen en houden van de

visie, doelstellingen en vorderingen van het integrale

hervormingsprogramma. Op het vlak van externe communicatie werd

gefocust op een geselecteerde groep van belangrijkste belanghebbenden.

De cel communicatie briefde hen elk kwartaal over de voortgang ten

aanzien van de targets en projecten die voor hen relevant waren. Hierbij

werd steeds ook om feedback gevraagd van de belanghebbenden.

� 87 �

> 3.4.4. Financiering

De financiering van de departementale efficiëntieprojecten in het kader van

het Gershon Programma werd geregeld via de opmaak van de

departementale begrotingen in het kader van de 2004 Spending Review.

Bijkomend voorzag de Treasury een fonds waarop de departementen beroep

konden doen om initiële implementatiekosten te helpen financieren. De

volgende paragrafen bespreken beide aspecten van de financiering

achtereenvolgens.

Sinds 1998 voorziet het Spending framework in een koppeling van de

meerjarenbegrotingen van de departementen en hun high level strategische

overeenkomsten met de overheid (zie 2.2.2). Deze koppeling kan niet enkel

als een controle- en planningsinstrument worden gebruikt, maar ook als een

aansturingsinstrument. Bij het uitbetalen van de budgetten (DEL) voor de

spending periode 2004-2007, verminderde de Treasury deze budgetten reeds

met het bedrag dat tegen het einde van de budgettaire periode aan

efficiëntiewinsten zou geboekt zijn volgens de Public Service Agreements

van het departement (het bedrag dat in de efficiëntietargets van het

departement was vastgelegd) (persoonlijke communicatie, november 2008).

Indien een departement bijvoorbeeld in 2004 een efficiëntietarget van 250

miljoen pond had afgesproken ten aanzien van haar DEL voor de volgende

drie jaar tegen eind 2007, dan werd de DEL die het in 2004 voor deze drie

jaar ontving reeds verminderd met dit bedrag. Het operationeel blijven op

hetzelfde niveau als voorheen, zou zodanig op zich reeds in zekere zin

resulteren in het behalen van de efficiëntietarget. Dit systeem vormde een

sterke stimulans voor de departementen om de doelstellingen te halen (id.).

Niettemin moesten de departementen soms intern herstructureren om

bepaalde organisatieprocessen en/of –structuren efficiënter te maken, wat

vaak relatief grote investeringen op korte termijn vergde. Om de

implementatiekosten te helpen dragen van herstructureringen die

efficiëntiewinsten beoogden, maakte de overheid gebruik van bepaalde

uitzonderingsmaatregelen en van fondsen. Hiermee wilde ze de voortgang

van de hervormingen binnen de overheid bespoedigen en ondersteunen. In

het kader van de implementatie van het Gershon Programme werd er een

speciaal fonds voorzien, the Efficiency Challenge Fund, waaruit

� 88 �

departementen onder bepaalde omstandigheden konden uit putten voor het

opvangen van herstructureringskosten (Treasury HM, 2004: 22). De gelden

uit dit fonds werden door de Treasury ter beschikking gesteld (enkel) aan

departementen die aan de nodige voorwaarden voldeden. In principe werd

immers verwacht dat de departementen de kosten die verbonden waren aan

de veranderingstrajecten incalculeerden in hun budget en er zelf voor

konden instaan (id).

Meer informatie over the Efficiency Challenge Fund en the 2004 Spending

Review vindt u op de website van HM Treasury.

� 89 �

> 3.4.5. Personeelsreducties

De implementatie van het programmaonderdeel gericht op het inkrimpen

van de personeelsbestanden verschilde op sommige vlakken van de

implementatie van andere programmaonderdelen. Om die reden en omdat

de afslanking van personeelsbestanden als onderdeel van

overheidsefficiëntieprogramma’s de focus vormt van dit project,

behandelen we de aanpak voor dit programmaonderdeel afzonderlijk in dit

deel. We bespreken hierbij de specifieke verantwoordelijkheden en

procedures die van toepassing waren bij het doorvoeren van gedwongen

personeelsreducties in het kader van het Gershon Efficiency Programme en

Value for Money Efficiency Programme.

In April 2008 werkte het Cabinet Office in samenspraak met de Council for

Civil Service Unions (CCSU) een geüpdate versie uit van het protocol dat ook

nu nog na afloop van het Gershon Programme, bepaalt hoe departementen

te werk moeten gaan wanneer ze in het kader van hun afslankingsbeleid

gedwongen ontslagen willen doorvoeren. Het doel van dit protocol was,

zoals de naam ervan suggereert -‘Efficiency & Relocation Support

Programme: Protocol for handling surplus staff situations’, het

ontwikkelen van een uniforme, regeringsbrede benadering om situaties van

personeel surplus aan te pakken (Cabinet Office & CCSU, 2008). Het

protocol geeft, zo stellen de auteurs, betere garanties dat al het nodige

wordt gedaan om te vermijden dat medewerkers die zouden willen blijven

gedwongen worden om te vertrekken. Bovendien verzekert het protocol dat

alle opties voor (her)tewerkstelling binnen andere overheidsorganisaties

optimaal benut worden (id).

Het huidige protocol somt op welke acties de verschillende partijen moeten

ondernemen wanneer gedwongen personeelsreducties worden doorgevoerd.

De volgende paragrafen overlopen deze acties in synthese. (De stukken tekst

zijn vertaald en/of ingekort door de auteurs van dit rapport).

Ten eerste wordt het departement gevraagd de verschillende betrokkenen

te informeren. Dit wil zeggen dat het departement een overzicht zal

bezorgen aan het Cabinet Office van de bestaande personeelsoverschotten

(aantallen, graden, locaties, en timing) van zodra ze geschat zijn en er

� 90 �

plannen ontwikkeld worden om er iets aan te gaan doen. Zoals ze dit

geschikt acht plant het departement een overleg met het Cabinet Office om

haar aanpak voor te leggen. Verder moet het departement de potentieel

getroffen medewerkers zo snel mogelijk informeren over de bestaande

plannen. Hierbij moet nagekeken worden of de voorstellen in

overeenstemming zijn met de overheidscriteria inzake gelijke kansen. Het

departement zal ook contact opnemen met de vakbonden of met de

vertegenwoordigers van het personeel wanneer er geen

vakbondsvertegenwoordiging is.

Ten tweede zal het departement nagaan of het mogelijk is om naakte

ontslagen te vermijden door medewerkers elders binnen haar eigen

organisaties of binnen andere overheidsorganisaties te werk te stellen.

Hiertoe zal ze samenwerken met verschillende instanties. Zelf zal het

departement onderzoeken of bepaalde posten die ingevuld worden door

medewerkers uit agentschappen, door consultants of door tijdelijk

personeel, kunnen worden herzien ten voordele van de permanente

medewerkers wier job op de helling staat. (Hierbij wordt eerst nagegaan of

deze medewerkers qua competenties geschikte kandidaten kunnen zijn voor

de vacante posten.) Daarnaast zal het departement overleggen met de

vakbonden over het implementeren van maatregelen die het overgaan tot

verplichte ontslagen moet kunnen vermijden. Het gaat hier bijvoorbeeld

over tewerkstelling in andere departementen, natuurlijke afvloeiingen en

regelingen voor vrijwillig vertrek. Het departement wordt in dit verband ook

gevraagd nauw samen te werken met de regionale coördinator (the

nominated Regional Coordinator). Deze coördinator zou de getroffen staf

toegang moeten verlenen tot verschillende vacaturedatabanken of –

systemen en ondersteuning moeten verlenen bij het zoeken naar een

nieuwe job. Ook moet het departement de andere departementen op de

hoogte stellen van haar reductieplannen om de mogelijkheden inzake

interne mobiliteit te benutten en stimuleren.

Ten derde moeten de departementen ondersteuning voorzien voor het

getroffen personeel. Het departement moet een commitment publiceren

waarin het stelt dat het het surplus personeel zal ondersteunen om

vacatures binnen de eigen of andere overheidsorganisaties in te vullen.

Daarnaast zal het departement ook verschillende andere vormen van

begeleiding voorzien. Die kunnen bestaan in het helpen schrijven van

curriculum vitae of helpen voorbereiden van interviews, het opzetten van

� 91 �

vaardigheidstrainingen of het helpen zoeken naar jobs binnen lokale

overheden. Van de departementen wordt ook verwacht dat ze in overleg

met de vakbonden zo snel mogelijk gesprekken hebben met de getroffen

medewerkers om zicht te krijgen op wat deze zelf willen.

Het departement dat bepaalde diensten wil afslanken wordt, ten vierde,

tijdens het totnogtoe omschreven proces verondersteld een formele

consultatieperiode van negentig dagen in te stellen, the Meaningful

Consultation Period. Deze periode is formeel een periode waarin ‘robust

efforts should be continued to avoid recourse to compulsary redundancies’

(Cabinet Office & CCSU, 2008: 5).

Wanneer evenwel blijkt dat gedwongen ontslagen onvermijdelijk zijn, moet

het departement zo snel mogelijk het Cabinet Office (CO) hiervan op de

hoogte brengen. Dan wordt er een gezamenlijk overleg bijeengeroepen, ‘a

Period of Reflection Meeting’, tussen het departement, het Cabinet Office,

de nationale en departementale vakbondsafdelingen. Deze bijeenkomst

moet plaats vinden tenminste zes weken voor de uitvoering van de geplande

ontslagen. Tijdens de bijeenkomst moeten een aantal zaken aan bod

komen: een introductie door het CO, uitleg van het departement over de

context van de situatie en over de inspanningen die geleverd zijn om

gedwongen ontslagen zo veel mogelijk te vermijden. Ook het antwoord en

de suggesties van de vakbond(en) moet(en) besproken worden. Verder

wordt er gediscussieerd over mogelijke verdere maatregelen en acties die

gedwongen ontslagen moeten beperken. Hierbij proberen de deelnemers te

komen tot een duidelijke overeenkomst over de te ondernemen acties. De

bijeenkomst wordt afgerond door het CO die de besluiten samenvat. Over

de outcomes en verdere acties van het departement moet dus

overeenstemming bereikt worden tijdens deze vergadering. Indien er zaken

moeten bekend gemaakt worden, moet het departement het CO en de

relevante vakbonden tenminste twee weken op voorhand hiervan op de

hoogte brengen. Tot slot moeten de departementen, vooraleer ze de

gedwongen ontslagen bekend maken, hun Permanent Secretaries en

Minister(s) erover informeren en/of hiervoor hun toestemming vragen.

Wanneer we kijken naar de protocollen die inkrimping van

personeelsbestanden moeten sturen, dan zien we dat

verantwoordelijkheden hieromtrent worden toebedeeld aan de

verschillende instanties.

� 92 �

De taak van de afslankende departementen zelf is reeds aan bod gekomen

in het voorgaande onderdeel. De departementen die mogelijk de getroffen

medewerkers van het afslankende departement wil overnemen hebben een

aparte rol. Aan potentieel recruterende departementen wordt gevraagd

alle informatie en details over openstaande vacatures en over vacatures die

zullen worden uitgeschreven zo vroeg mogelijk door te geven aan de Human

Resource fora en regionale coördinatoren. Ook moeten deze departementen

nauwkeurig bijhouden welke vacatures intern niet ingevuld geraken en deze

voor tenminste tien werkdagen openstellen enkel en alleen voor ‘surplus

medewerkers’ van andere overheidsdepartementen. Hiervan afwijken kan

enkel met de toestemming van het CO. Indien er binnen de potentiële

recruterende departementen aanzienlijke aantallen vacatures zijn, wordt

hen gevraagd te overwegen gerichte recruteringsacties op te zetten binnen

andere (afslankende) overheidsdepartementen. Hiervoor kan beroep gedaan

worden op assistentie van het CO en de regionale coördinator(en).

De vakbonden die erkend zijn door het departement zullen de medewerkers

die mogelijk getroffen worden vertegenwoordigen. Afhankelijk van de

situatie kan het gaan over één of meerdere vakbonds-

vertegenwoordiging(en). De vakbonden nemen deel aan zowel de

consultaties die vooraf gaan aan de formele consultatieperiode van negentig

dagen als aan deze consultatieperiode zelf. Op de bijeenkomst rond de

‘periode van reflectie’ zal de vertegenwoordiging van de vakbonden

gebeuren via de Council of Civil Service Unions. De vakbonden kunnen naar

eigen inzicht proactief informeren en advies geven aan hun leden (op wie

het protocol van toepassing is).

Het Cabinet Office ontwikkelt niet alleen beleid inzake het inkrimpen van

de overheidspersoneelsbestanden, maar ondersteunt en begeleidt ook de

implementatie ervan. De onderstaande opsomming uit het protocol geeft

een overzicht van de verschillende taken die de entiteit in dit verband

vervult:

o “To establish and maintain commitment to the corporate protocols and ensure that good practice is shared.

o Work with Departments and Regional Coordinators to ensure that all HR contacts have access to information on departmental surpluses and vacancies, nationally and within a regional context.

o Monitor and review developing practice and report periodically to the Permanent Secretary Employee Relations Sub group (PSER).

� 93 �

o Support Departments in their opening up of opportunities across the wider public sector (e.g. front line posts).

o Work alongside the national TU Side /CCSU o Facilitate the Period of Reflection Meetings. o Develop appropriate policies that will help in avoiding compulsory

redundancies. o Actively encourage departments to attend HR regional efficiency

and relocation forums. o Effectively lead the team of Regional Coordinators. o Chair the monthly HRD National Efficiency & Relocation Meeting. o Keep the Minister responsible for the Civil Service and Head of Civil

Service informed of all significant developments.”

(Cabinet Office & CCSU, 2008)

Ten aanzien van het doorvoeren van reducties van personeelsbestanden

hebben, naast het Cabinet Office, vooral de regionale coördinatoren een

belangrijke ondersteunende rol. De regionale coördinatoren ondersteunen

departementen en agentschappen binnen hun regio in het hanteren van

personeelsoverschotten. Ze hebben in deze een soort van makelaarsfunctie.

Ze werken samen met de verschillende betrokken instanties om oplossingen

te zoeken voor de carrières van de getroffen personeelsleden. Hiervoor

kunnen ze waar nodig beroep doen op de bijstand van het Cabinet Office.

Ze brengen het Cabinet Office ook op de hoogte van de bestaande regionale

surplussen en tekorten en indien van toepassing over andere

tewerkstellingsmogelijkheden binnen de publieke sector. Ze verspreiden

tevens informatie over goede praktijken en zitten de regionale HR

Practioner forums voor, of faciliteren deze. Deze fora hebben als doel om

kennis te delen over ‘het plannen van personeelscorpsen’, adviezen te

verlenen en netwerking tussen de departementen te stimuleren.

Daar het aangepaste protocol slechts een half jaar in werking is, is het nog

te vroeg om de impact ervan te kunnen nagaan. Uit een gesprek met een

vertegenwoordiger van de vakbond blijkt evenwel dat men vanuit deze hoek

vindt dat het document garanties geeft op bescherming tegen blinde,

collectieve ontslagen in het kader van de huidige en toekomstige

overheidsefficiëntieprogramma’s.

� 94 �

> 3.5. Accountability

Zowel de politieke top als de administratieve top moeten verantwoording

afleggen ten aanzien van hun presteren. Hun realisaties worden van dichtbij

of van op een afstand opgevolgd en gecontroleerd door onder andere de

vakbonden, werkgevers, andere belangenorganisaties, en de media. Ten

aanzien van het Gershon Efficiency Programme was dit niet anders. Zowel

de individuele departementen, als de politieke overheid moesten

verantwoording afleggen over (de voortgang van) hun

efficiëntiehervormingen. De volgende paragrafen schetsen eerst wie sinds

1998 politiek en ambtelijk verantwoordelijk is voor het behalen van de

Public Service Agreement tagets -waaronder in 2004-2008 de Gershon

targets. Vervolgens wordt nagegaan hoe het parlement de overheid kan

controleren en ter verantwoording kan roepen voor haar presteren ten

aanzien van de PSA targets.

Bij het invoeren van het Spending Review systeem van beleidsplanning en

controle werd bepaald dat de Public Service Agreements zouden worden

opgevat als overeenkomsten tussen de overheid en de bevolking (Treasury

HM, 1998). Het nieuwe systeem zou volgens de invoerders de accountability

van de overheid tegenover het parlement aanzienlijk versterken (Talbot,

2007). De Prime Minister en Chancellor of the Exchequer zouden voortaan

steeds de eindverantwoordelijkheid voor het realiseren van de Public

Service Agreements op zich nemen (political accountability). Binnen de

departementen zelf zouden de Secretaries of State en de Permanent

Secretaries als eindverantwoordelijken fungeren. Ten aanzien van het

Gershon Efficiency Programme waren derhalve de toenmalige Prime

Minister Tony Blair en Chancellor of the Exchequer Gordon Brown de

politieke eindverantwoordelijken. Informatie over de ambtelijke

eindverantwoordelijken voor de verschillende departementen kan men

terugvinden op de sites van de betrokken departementen.

De eindverantwoordelijkheden voor de Public Service Agreements en daarin

kaderende programma’s worden steeds neergeschreven in verschillende

documenten. In de Spending Reviews en Technical Notes bijvoorbeeld,

wordt een beknopte, algemene omschrijving opgenomen van de

eindverantwoordelijkheden op het departementale niveau. De Service

Delivery Agreements bevatten doorgaans een meer uitgebreide en

gedetailleerde omschrijving. (Een voorbeeld vindt u in het onderstaande

� 95 �

kader). Mede onder druk van de vakbonden werden de

verantwoordelijkheden en procedures voor de initiatieven op het vlak van

personeelsreducties neergeschreven in een speciaal protocol, het ‘Protocol

for handling surplus staff situations’ (Cabinet Office & CCSU, 2008) (zie ook

3.4.5).

<<Accountability in the Department for Work and Pensions’ PSAs & SDAs>>

In het kader van de 2007 Comprehensive Spending Review is het Department for

Work and Pensions hoofdverantwoordelijke voor het uitvoeren van twee en

medeverantwoordelijke voor het uitvoeren van negen PSA’s. In de verschillende

Service Delivery Agreements, meestal voor elke PSA één, wordt reeds meer in detail

weergegeven wie verantwoordelijke en/of het aanspreekpunt is. In de ‘PSA Delivery

Agreement 8: Maximise employment opportunity for all’ bijvoorbeeld, staat: “3.43

The Secretary of State for DWP is the lead minister for this PSA. The relevant

Cabinet Committee will drive performance by regularly monitoring progress,

holding departments and programmes to account and resolving interdepartmental

disputes when they arise. 3.44 The Senior Responsible Officer within government

for the PSA will be the Director General of the Work, Welfare and Equality Group,

DWP, who will chair a Senior Official PSA Delivery Board, comprising all lead and

supporting programmes. The Board will also monitor progress and review delivery

regularly and report to the relevant Cabinet Committee.” (Government HM, PSA

DA8 Oct 2007: 16-17).

De 2004 Spending Review bepaalt voor het Department Work and Pensions: “The

Secretary of State for Work and Pensions is responsible for the delivery of this PSA.

The Chancellor of the Exchequer is jointly responsible for delivering the children in

low-income households element of target 1 and the overall employment rate

element of target 4. The Secretary of State for Work and Pensions and the Secretary

of State for Education and Skills are jointly responsible for targets 2 and 3. The

Secretary of State for Work and Pensions is also responsible for delivering the

agreed efficiency target set out in the Department for Work and Pensions chapter

of the 2004 Spending Review White Paper.”

(Treasury HM, 2004: 38).

Als vergadering van volksvertegenwoordigers is het parlement een van de

meest centrale actoren bij het accountable houden van de overheid. De

Secretaries of State van de verschillende departementen zijn direct

� 96 �

accountable to het parlement voor alle beleid, prestaties en acties die hun

departement betreffen. Dus ook aangaande het efficiëntiebeleid. De twee

belangrijke kanalen die het parlement gebruikt om de departementen op te

volgen en ter verantwoording te roepen zijn de schriftelijke en mondelinge

vragen, en de onderzoekscomités (site Parliament, Department for Work

and Pensions, 2008):

• Het beantwoorden van brieven of schriftelijke parlementaire

vragen wordt doorgaans gedelegeerd naar de relevante Chief

Executive of Agency Manager binnen het departement. Ministers

beantwoorden veelal zelf de mondelinge vragen in het parlement

over hun departement en de eronder sorterende entiteiten.

Wanneer een parlementariër een vraag stelt over een operationele

aangelegenheid van een agentschap, kan de minister wel aan de

relevante Agency’s Chief Executive vragen om de persoon

schriftelijk te antwoorden. Deze antwoorden worden gepubliceerd

in the Official Report.

• Het parlement screent ook de werking van de verschillende

departementen vanuit de parlementaire comités of Select

Committees. Voor elk van de departementen is er een dergelijk

opvolgings- en evaluatiecomité opgericht. Daarnaast zijn er ook een

aantal thematische comités die een specifiek

overheidsorganisatieproces en/of beleid doorlichten. De

departementen zijn verplicht om hun comité, in geval van een

redelijke vraag, de nodige informatie te verschaffen (schriftelijk of

door voor het comité te verschijnen). Ook moeten ze formeel

antwoorden op de rapporten die door een comité over het beleid en

bestuur van het departement worden gepubliceerd. Verder is het

topmanagement van het departement verantwoordelijk om ervoor

te zorgen dat de aanbevelingen van de Select Committees die door

de overheid zijn aanvaard ook uitgevoerd worden in de praktijk.

Met betrekking tot het Gershon Programma, speelde vooral het

parlementaire comité van de publieke rekeningen, the Public Accounts

Committee (PAC), een prominente rol. Dit comité heeft als voornaamste

taak de rekeningen van de departementen te onderzoeken en na te gaan of

de budgetten die het parlement eerder goedkeurde goed zijn aangewend.

Een onderdeel van dit onderzoek bestaat in het controleren of de budgetten

� 97 �

zuinig, efficiënt en doelmatig gebruikt zijn. Dit gebeurt door een studie van

de relevante inspectierapporten van de externe audit15. Elk jaar worden

ongeveer een vijftigtal van dergelijke rapporteringen verder onderzocht

door the Public Accounts Committee. Op basis van de analyse worden

hearings georganiseerd tijdens dewelke de leden van het PAC toelichting

kunnen vragen. De ambtelijke top en de financieel verantwoordelijke van

het departement (Principal Accounting Officer) zijn verplicht bijkomende

informatie of evidence te verschaffen wanneer het PAC hier om vraagt. Na

afloop van het onderzoek brengt het comité hierover een eigen rapport uit

waarin het ook aanbevelingen doet. De afspraak is dat de overheid binnen

de twee maanden een antwoord moet formuleren op de aanbevelingen van

het comité. De Comptroller and Auditor General en/of het comité kunnen

beslissen om een opvolgingsonderzoek uit te voeren (site Parliament,

Department for Work and Pensions, 2008).

Doch het PAC staat niet alleen in voor het controleren van de relevante PSA

targets. In tegenstelling tot de andere parlementaire comités, met

uitzondering van het Public Administration Committee en Treasury

Committee die eveneens deze rol hebben, staat het PAC ook mee in voor

het opvolgen van het beleid inzake deze targets (Talbot, 2007). Vanuit deze

hoedanigheid en via deze procedures heeft het PAC in de periode 2004-2008

ook het Gershon Programma opgevolgd16.

Ofschoon het parlement een van de centrale actoren is bij het accountable

houden van de overheid en het Spending Review framework dit proces nog

zou moeten versterken, is volgens sommige onafhankelijke observatoren de

feitelijke parlementaire controle ten aanzien van het overheidspresteren

op dit ogenblik veeleer beperkt (persoonlijke communicatie, november

2008; Talbot, 2006b; 2007). Zo bleek uit een studie van Johnson en Talbot

dat het parlement de resultaten van de Public Service Agreements die

gerapporteerd werden, niet systematisch doornam of grondig bekeek

15 Als externe overheidsauditor voert het National Audit Office op geregelde tijdstippen

financiële- en value-for-money audits uit bij de Britse overheidsorganisaties (zie ook 1.2.1.2). Het rapporteert de resultaten van deze audits onder andere aan het Public Accounts Committee.

16 Voorbeelden van dergelijke aanbevelingen van parlementaire comités in verband met het Gershon Programma en antwoorden hierop van de departementen zijn te vinden op de website van het parlement (publicaties van het House of Commons Treasury Committee).

� 98 �

(Johnson & Talbot, 2007b). Het Public Accounts Committee bleek bovendien

een van de comités die weinig werk hadden verricht ten aanzien van de

PSA’s (Talbot, 2007).

<< “The UK Parliament and Performance: Challenging or Challenged?” (Johnson &

Talbot, 2007b) >>

Het onderzoek van Carol Johnson en Colin Talbot bestond in een survey dat zeven

spending department select committees en hun rapporten onderzocht voor een

periode van drie jaar, met name de periode 2002-2005 (Talbot, 2007). (De zeven

spending department select committees en hun rapporten waarvan sprake waren

deze voor de departementen defence, education, health, home affairs, work and

pensions, the former office of the deputy prime minister and environment, food

and rural affairs). Het onderzoek liet onder meer zien dat van de 270 PSA-targets

waarover er data beschikbaar waren voor de parlementaire comités, er slechts 47 -of

minder dan een vijfde- werden vermeld in de jaarrapporten van de comités (id.). “ –

in general our research shows that the level of scrutiny of PSAs by select

committees is very low.” “Select committee reports have looked at only a small

proportion of the available data and then often in a fairly superficial way.” (Talbot,

2007; 2006b).

Uit een bevraging van de parlementariërs en klerken bleek dat hiervoor

verschillende redenen waren (Talbot 2006b, 2007). Ten eerste bleek het parlement

sceptisch te staan ten aanzien van de betekenis en rol van de PSA’s: de PSA’s zouden

niet zo centraal staan in het beleid als de overheid beweerde en zouden er evenmin

voor zorgen dat het parlement met behulp ervan de overheid beter ter

verantwoording kon roepen. De overheid zou volgens de bevraagden een actief

onderzoek van de PSA’s door het parlement ook niet aangemoedigd hebben. Ten

tweede hadden de parlementariërs weinig vertrouwen in de gerapporteerde

dataresultaten voor de PSA’s. En ten derde meldden ze dat ze niet over de nodige

middelen beschikten om de resultaten afdoende te kunnen opvolgen. De

medewerkers van het parlement gaven ook zelf aan dat ze er niet in slaagden de

departementen ter verantwoording te roepen ten aanzien van de resultaten voor hun

PSA’s (id.). Het parlement bleek uiteindelijk vooral positief ten aanzien van de

suggestie van het onderzoeksteam dat het NAO de PSA-resultaten systematisch zou

kunnen doorlichten en hierover zou kunnen rapporteren aan het parlement (id).

� 99 �

Tentatief zouden we op basis van het voorgaande kunnen besluiten dat het

Spending Review instrumentarium enerzijds, en de rapporten van de

externe auditor het NAO anderzijds, het parlement (en andere actoren) een

aantal mogelijkheden bieden om de realisaties van de overheid,

bijvoorbeeld ten aanzien van haar efficiëntiedoelstellingen, op te volgen.

Uit onderzoek blijkt evenwel dat een dergelijke opvolging, ten minste voor

wat de PSA-targets betreft, zich momenteel nog niet overtuigend in de

praktijk lijkt door te zetten.

� 100 �

> 3.6. Resultaten en evaluatie

Dit onderdeel presenteert de resultaten van het Gershon Efficiency

Programme en de evaluatie van het programma door een aantal partijen. Na

een kort overzicht van de cijferresultaten, schetsen we achtereenvolgens de

interpretaties van de regering Brown en het National Audit Office, en

reconstrueren we de positie van de Council of Civil Service Unions en twee

academici. In lijn met de focus van het onderzoek, besteden we hierbij

bijzondere aandacht aan de resultaten en evaluaties voor de doelstelling

ten aanzien van de inkrimping van de personeelsbestanden in de

administratie.

In November 2008 publiceerde de Britse overheid de definitieve

cijferresultaten van het Gershon Efficiency Programme. De overheid

rapporteerde de volgende cijferresultaten voor de drie algemene targets

van het programma:

1. “£26.5 billion of annual efficiency gains against a target of

£21.5 billion17;

2. net workforce reductions of over 86.700 against a target of

70.600: and;

3. 17.118 posts relocated towards the Lyons relocation target

of 20.000 posts by 2010” (Treasury HM, 2008c: box1.A).

De departementen en lokale autoriteiten rapporteerden de bovenstaande

cijfers aan het Office for Government Commerce/ de Treasury (officieel)

tegen maart 2008. De cijfers, en de datasystemen aan de hand waarvan ze

verzameld zijn, werden door de departementen zelf geëvalueerd in het

kader van hun rapporteringen. Hierbij werden de winsten beoordeeld en

geclassificeerd volgens de criteria die de Treasury hiervoor had ontworpen.

De bovenstaande cijfers betreffen enkel winsten die aan alle criteria

voldoen en dus als finaal gecategoriseerd zijn (zie ook 3.4.2) (Treasury HM,

17 Meer dan 60% van de gerapporteerde winsten (d.i. £16.5 biljoen) zouden cashable gains zijn.

� 101 �

2008c: 5). Een overzicht van de resultaten voor de drie algemene targets

van het programma gedifferentieerd naar departement, vindt u in bijlage 3.

De evaluatie van de resultaten van het Gershon Efficiency Programme

gebeurt door verschillende instanties. De volgende onderdelen

reconstrueren de belangrijkste punten uit evaluaties van het programma

door de politieke overheid, de externe auditor, de vakbonden en academici.

> 3.6.1. De politieke overheid

In de eerste plaats evalueert de overheid zelf de eigen prestaties in het

kader van de efficiëntieprogramma’s. Wellicht niet verwonderlijk evalueert

de regering Brown de realisaties van de recente Labourregeringen voor wat

betreft de recente Spending Reviews en de eraan verbonden

efficiëntieprogramma’s positief. De Spending Reviews van 1998, 2000, 2002

en 2004 zouden fundamenteel hebben bijgedragen aan bestendig

toegenomen investeringen in de publieke sector dienstverlening (Treasury

HM, 2007). Men verwijst naar de sterk gestegen uitgaven in

gezondheidszorg, onderwijs, transport en politie en het rechtssysteem (id).

De toegenomen uitgaven zijn volgens de CRS07 mogelijk gemaakt door de

stabiele en bestendige economische groei. Daarnaast zou een reeks van

hervormingen in de publieke uitgaven en het prestatiemanagement

raamwerk hebben gezorgd voor een verbetering van de outcomes en een

toegenomen kostenefficiëntie.

De 2007 Comprehensive Spending Review stelt onomwonden: “By matching

this sustained growth in spending with ambitious reforms to support

efficiency, delivery and accountability of public services, the government

has been able to raise standards and achieve major improvements in

outcomes across key services” (Treasury HM, 2007:33). Om deze stelling te

schragen wordt onder meer verwezen naar de verbeterde outcomes op vlak

van gezondheid: “deaths from cancer have fallen by 14% and from heart

disease by 31 %. In total, over 200,000 lives have been saved since 1996 as a

result of reductions to mortality rates from cancer and circulatory diseases

among people aged under 75” (id.). In tegenstelling tot de voorgaande

citaten uit de laatste Spending Review, worden bij de presentatie van de

finale cijferresultaten geen uitspraken gedaan over de effecten van het

programma. Wel wordt er gewezen op (aspecten van) van de output ervan:

“Gains have been recycled within departments, resulting in significant

� 102 �

extra resources being invested in front line delivery across Government and

enabling more frontline professionals such as doctors, nurses, teachers and

police officers to be employed.” (Treasury HM, 2008c).

<< Output targets versus outcome targets in de Public Service Agreements >>

Uit een aantal studies, zo geeft de Treasury aan, blijkt dat de Spending Reviews een

evolutie hebben ondergaan op vlak van hun focus op output- dan wel outcome

targets (Treasury HM,-GEP18). Analyses van de targets in de PSA’s van de Spending

Reviews van 1998 en 2000 geven het volgende beeld:

Spending Review 1998 Spending Review 2000

Process targets : 51% 14%

Output targets : 27% 8%

Outcome targets : 11% 67%

Het merendeel van de targets (samen 78% ervan) in de PSA’s van de eerste Spending

Review van 1998 zijn process- en output targets. In de tweede Spending Review is

de klemtoon duidelijk verschoven naar de outcome targets (67%). De analisten van

de Treasury wijten deze verschuiving aan twee zaken: (1) in 2000 werden de Service

Delivery Agreements geïntroduceerd en de operationele doelstellingen kwamen

voortaan vooral in deze overeenkomsten terecht (zie ook 2.2.2), en (2) de outcome

targets kenden ook een stijging in absolute aantallen omwille van de beleidskeuze

van de overheid haar eigen prestaties voortaan voornamelijk te willen gaan

beoordelen op basis van deze targets (Treasury HM, -GEP).

In het kader van de meest recente Spending Review, de 2007 CSR, zou er opnieuw

een verschuiving vast te stellen zijn in focus van de Spending Review targets. Talbot

observeert: “ There are suggestions of a significant change of approach, away from

the so-called ‘outcomes’ focus towards a much more tightly managed emphasis on

18 De bronnen voor deze Treasury analyse waren de respectievelijke rapporten: House of

Commons Treasury Committee Ninth Report ‘Spending Review 2000’, 1 August 2000; En: Report to Parliament by the NAO, ordered by the House of Commons, ‘Measuring the Performance of Government Departments’ 2001 (Treasury HM, -GEP).

� 103 �

outputs and efficiency, with integrated Financial and non-financial management

systems. Outcomes would not be abandoned, but dealt with through more long-term

evaluation and policy reviews, rather than focusing on targets” (Talbot, 2007). De

keuze van de overheid voor het introduceren van (nieuwe) Strategic Departmental

Objectives -naast de PSA’s die behouden blijven, kan in dit licht begrepen worden.

New Labour claimt dat de Spending Reviews en efficiëntieprogramma’s een

succes zijn geweest. De overheid zou meer investeren in cruciale

dienstverleningssectoren en de interne hervormingen zouden hebben

gezorgd voor een betere dienstverlening en een toegenomen

kostenefficiëntie. Externe analisten echter, kunnen deze claims meestal

slechts gedeeltelijk onderschrijven. Zo wijst Talbot op een aantal gebreken

in het functioneren van het Spending Review framework (2004, 2005b).

In de eerste plaats zijn er aanwijzingen dat het framework slechts in

beperkte mate zijn functie zou kunnen vervullen (Talbot, 2005b). Met de

introductie van het Spending Review framework beoogde de overheid meer

stabiliteit of houvast te kunnen bieden bij het managen van de publieke

diensten. Maar Talbot merkt op dat waar het framework voor meer

stabiliteit lijkt te zorgen in Whitehall, dit niet het geval is in de lokale

besturen en directe dienstverleningsinstanties. En dit terwijl Whitehall

slechts 10% van de totale dienstverlening voorziet (id.). Onderzoek zou

uitwijzen dat, ondanks de invoering van de meerjarenbegroting, de

managers van de lokale besturen en directe dienstverleningsinstanties zoals

de National Health Service, de politie en brandweer, in de praktijk nog

steeds (moeten) werken op basis van jaarlijkse budgetten. De auteur zegt:

“At this level, research and anecdotal accounts both suggest that frontline

service managers are still saddled with the dreaded ‘annularity’ –not

knowing until the start of the year what they are going to get but still

having to spend it all in the same 12 months. In fact, there is evidence that

matters have worsened. Because Whitehall departments know what their

total budgets are in advance, they can play around with redistributing

money as much as they like.” (Talbot, 2005b). Ofschoon met de introductie

van het Spending Review framework de stabiliteit voor de managers van de

kerndepartementen zou zijn toegenomen, blijkt dit –mogelijk zelfs hierdoor-

(nog) niet het geval voor de managers van de directe

dienstverleningsinstanties.

� 104 �

In de tweede plaats stelt de auteur een probleem vast bij het vertalen van

de strategische doelstellingen van de overheid, vastgelegd in de Public

Service Agreements, in strategische en operationele doelstellingen voor de

departementen en hun agentschappen of NDPB’s. Het ‘watervalsysteem’

of de decalage van targets functioneert niet (voldoende) volgens de

auteur. Hij stelt vast: “Documents published alongside the Budget show

that of the 206 targets and compliance requirements placed on frontline

health bodies, less than 40% bore any relation to the high-level Public

Service Agreement targets for health. For policing, the figure was less than

20%, out of 207 targets. The whole system simply broke down between the

top and bottom of the chain.”19 (Talbot, 2004). Volgens Talbot vormt de

invloed van de politieke cyclus een van de belangrijkste oorzaken voor de

problemen met de targets (2004). Geregeld lanceren politici naar aanleiding

van hun campagne namelijk nieuwe initiatieven of stemmen ze de Spending

Review plannings- en controle cyclus af op de politieke agenda. Dit

ondermijnt volgens de auteur de stabiliteit van de plannen (id.).

Talbot erkent wel dat de claim van de regering, dat ze meer bestendig

geïnvesteerd heeft in directe dienstverlening dan eender welke andere

Britse regering sinds na de tweede wereldoorlog, wellicht gegrond is

(2004). Tegelijk wijst hij er evenwel op dat het Verenigd Koninkrijk noch

historisch gezien, noch internationaal een ‘big spender’ kan genoemd

worden op het vlak van publieke dienstverlening (id.) (zie ook 2.2.1).

> 3.6.2. De externe auditor

Als externe auditor heeft ook het National Audit Office (NAO) het

efficiëntieprogramma geëvalueerd. De overheidsorganisatie heeft twee

doorlichtingen uitgevoerd van het Gershon Programma. De onderzoeken

focusten enerzijds op het functioneren van de centrale aansturing en

monitoring van het programma, en anderzijds op een evaluatie van een

steekproef van gerapporteerde resultaten. In 2006 en 2007 werden de

resultaten ervan gepubliceerd in de respectievelijke rapporten ‘Progress in

Governing Government Efficiency’ (NAO, 2006) en ‘The Efficiency

19 Naar aanleiding van een kritisch rapport vanuit het parlementaire Public Administration

Select Committee in 2003, zo vermeldt de auteur, startte de overheid in 2004 met een evaluatie van het Spending Review framework (Talbot, 2004).

� 105 �

Programme: A Second Review of Progress’ (NAO, 2007). Voor zover bekend

zal het NAO geen derde, finale doorlichting uitvoeren van het programma nu

het beëindigd is (persoonlijke communicatie, november 2008).

In haar eerste evaluatierapport over het Gershon Efficiëncy Programme,

gepubliceerd in februari 2006, bracht het NAO verslag uit over haar

onderzoek naar de werking van het programma en de gerapporteerde

resultaten. Het NAO formuleerde toen verschillende bevindingen.

• Het NAO oordeelde dat, niettegenstaande er vooruitgang was geboekt, de efficiëntiewinsten die de departementen gerapporteerd hadden als voorlopig (provisional) moesten beschouwd worden en als voorwerp van verdere verifiëring. In dit verband wees het NAO ook op het belang van een valide en betrouwbare meting van deze efficiëntiewinsten en stelde dat dit een grote uitdaging vormde voor de overheid. (Onder meer in respons ten aanzien van dit rapport ontwikkelde HM Treasury het in 3.4.2 uiteengezette classificatiesysteem voor efficiëntiewinsten.)

• Over de werking van het OGC Efficiency Team zei het NAO dat het team tot op dat moment haar taak om het project te monitoren beter vervulde dan haar taak om de departementen te ondersteunen. Het NAO verwees in dit verband naar het feit dat een aantal cruciale ondersteunende functies binnen de beheersstructuur van het project niet tijdig –pas enkele maanden na de opstart van het programma- ingevuld waren en bovendien initieel veel verloop kenden. Hierdoor bestond er een gebrek aan continuïteit in het opvolgen van bepaalde aspecten van het programma wat zijn weerslag had op de kwaliteit van de ondersteuning.

• Tot slot stond het NAO stil bij het gegeven dat het programma bepaalde risico’s met zich meedroeg (zie ook 3.4.1). Het NAO wees erop dat het programma veel vergde van de departementen. Naast hun gewone bezigheden moesten de departementen immers verregaande hervormingen doorvoeren in hun organisatie (cultuur, structuur, …) om de beoogde efficiëntieverhogingen te kunnen realiseren. Het grootste risico, zo stelde het NAO, bestond erin dat het realiseren van deze winsten gepaard ging met een terugval in de kwaliteit van de dienstverlening. Opdat het programma als een succes zou kunnen beschouwd worden, zou de overheid daarom moeten kunnen aantonen dat de kwaliteit van de dienstverlening niet negatief beïnvloed was erdoor (NAO, 2006: 5-7).

� 106 �

Een jaar later, in februari 2007, publiceerde het NAO haar tweede

opvolgingsrapport. Het document bevatte informatie over het programma

zelf, over de voortgang ten aanzien van de vooropgesteld targets en over

het functioneren van de OGC. Het formuleerde ook opnieuw een aantal

conclusies en aanbevelingen.

• Een eerste belangrijke conclusie van het rapport was dat er voor sommige gerapporteerde winsten nog steeds een significant risico bestond dat ze inaccuraat waren. Niettemin stelde het NAO ook vast dat in de gehele publieke sector verbeteringen konden worden vastgesteld voor wat het meten en rapporteren van efficiëntiewinsten betrof.

• Een tweede vaststelling was dat het meten van de kwaliteit van dienstverlening was toegenomen. Tegelijk kon voor sommige projecten niet worden aangetoond dat de kwaliteit van de dienstverlening behouden was gebleven. Over de betrouwbaarheid van de rapporteringen inzake de inkrimping van de personeelsbestanden, concludeerde het NAO dat waar de resultaten voor de reducties grosso modo robuust waren, deze voor de overplaatsingen minder betrouwbaar waren.

• Over de prestaties van het OGC tenslotte, meldde het NAO dat deze haar coördinatierol goed vervulde, maar nog meer mocht vragen van de departementen. Zo mocht het OGC hogere eisen stellen inzake de meetsystemen en baselines die de departementen gebruikten om hun efficiëntiewinsten te bepalen en op te volgen.

Het NAO stipte in haar rapporten een aantal potentiële moeilijkheden of

risico’s aan die verbonden zijn met het Gershon Efficiency Programme. Het

wees onder meer op het belang van een accurate registratie/meting van

efficiëntiewinsten en van het aspect kwaliteit. Tegelijk bleek uit de

analyses van het NAO dat 75% van gerapporteerde winsten voldoende

robuust of reëel zouden zijn20 (NAO, 2007). Dit ondersteunt in zekere mate

de claims van de regering Brown over de realiteit van de gerealiseerde

efficiëntieverhogingen.

20 Het NAO beoordeelt en classificeert de efficiëntiewinsten op basis van een eigen set van

criteria. Het meet- en classificatiesysteem ontworpen door het OGC is evenwel geïnspireerd op dit van het NAO. Ofschoon er dus verschillen zijn in de concrete uitwerking van beide systemen, is de logica ervan gelijkaardig. Voor informatie over het classificatiesysteem van het NAO en een voorbeeld van de toepassing ervan zie (NAO, 2007: 38-50).

� 107 �

In het kader van haar tweede doorlichting onderzocht het NAO ook in welke

mate de zelfrapporteringscijfers over de personeelsreducties betrouwbaar

waren. Hiertoe bekeek ze een steekproef van de resultaten die de Treasury

had gerapporteerd in haar voortgangsrapport van juni 2007. Het onderzoek

bestond in een grondige analyse van de gerapporteerde cijfers inzake

headcount reductions bij de departementen Department of Work and

Pensions (DWP) en HM Revenu & Customs (HMRC). Tussen juli en oktober

2006 rapporteerden deze departementen samen namelijk 62% van alle

gerapporteerde postenreducties. De volgende paragrafen overlopen de

belangrijkste conclusies uit deze analyse van het NAO (NAO, 2007).

1. De gerapporteerde headcount reductions waren gebaseerd

op betrouwbare data

De HMRC en het DWP gebruikten informatie van hun loonlijsten om de

evolutie van het aantal posten te registreren. Bij het berekenen van het

aantal civil service posten van het departement werd bijvoorbeeld een

medewerker met betaald zwangerschap verlof meegeteld, maar een

tijdelijke medewerker die betaald werd door een agentschap niet. Deze

definitie werd door beide departementen bestendig gehanteerd doorheen

de registratieperiode. Het NAO stelde vast dat de reducties die de

departementen rapporteerden consistent waren met de ruwe data van de

loonlijsten. Bovendien zouden de informatiesystemen die gebruikt werden

om de data over het aantal posten te genereren hiervoor geschikt geweest

zijn21 en het rapporteringsproces nauwgezet en voorwerp van adequate

controle22.

21 Deze conclusie is gestoeld op de analyse van informatie uit vier bronnen: (1) het werk van

het NAO omtrent loonlijsten tijdens de financiële audit van het werkjaar 2005-06, (2) het toetsen door het NAO van loonlijst informatie die centraal wordt opgeslaan aan loonlijst informatie die beschikbaar is bij de lokale overheden, (3) interne audit rapporten van de departementen, (4) rapporten over informatiesystemen door externe consultants die gevraagd waren door de departementen (NAO, 2007: 33).

22 Het NAO komt tot deze stelling na het verwerken van informatie uit de volgende drie bronnen: (1) interviews met de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het rapporteren van de reducties (en overplaatsingen), (2) een doorlichting van de gedocumenteerde controles binnen de departementen, (3) een analyse van de geselecteerde definities (NAO, 2007: 33).

� 108 �

2. De kosten voor replacement labour waren op het niveau

van het departement niet gestegen

Wanneer een departement de uitgaven aan administratief personeel tracht

terug te schroeven, hiertoe targets definieert en een meetsysteem instelt

om de voortgang te kunnen meten, dan bestaat het risico dat het zich

hierbij (bewust of onbewust) zal oriënteren naar het registratie- of

meetsysteem. Waar departementen bijvoorbeeld gebruik maken van

loonlijsten om te registreren, zou bijvoorbeeld een daling van het aantal

posten op de loonlijsten kunnen samengegaan zijn met een stijging van het

aantal posten die niet op de loonlijst staan. De belangrijkste substituten die

het NAO bekeken heeft tijdens het onderzoek zijn: consultants die niet op

de loonlijst staan, andere medewerkers die niet op de loonlijst staan (bvb.

medewerkers van de agentschappen, interim professionals), overuren

gepresteerd door medewerkers op de loonlijst en een toename in het

uitbesteden van ondersteunende diensten (NAO, 2007: 20). Het auditorgaan

vond in haar onderzoek geen aanwijzingen dat er in het kader van het

Gershon Programme sprake was van een sterk toegenomen gebruik van deze

substituten.

3. Het verschuiven van de baselines deed afbreuk aan de

betekenis van de gerapporteerde headcount reductions.

Bij het opstarten van het Gershon Efficiency Programme werd de baseline

voor het registreren van voortgang ten aanzien van de tweede kerntarget

gelegd op 1 april 2004. Vijf departementen vroegen en kregen de

toestemming om hiervan te kunnen afwijken. Het DWP behoorde tot deze

vijf. Het departement had gevraagd om 1 maart 2004 als vertrekpunt te

kunnen gebruiken, omdat het haar headcount targets op die datum via haar

Budgetrapport zou bekend maken. Het NAO stelde vast dat voor de periode

01/03/07-01/04/07 het DWP 2060 reducties rapporteerde. De vijf entiteiten

samen rapporteerden samen zo’n 3205 reducties oftewel 7% van de

gerapporteerde voortgang vóór de standaard baseline van 1 april. Het NAO

oordeelde dat het toelaten van verschillende baselines de duidelijkheid over

de feitelijke realisatie van de programmatargets niet ten goede kwam (NAO,

2007: 20).

Het Office for Government Commerce stond soms ook toe om bepaalde

toenames in het personeelsbestand niet mee te nemen in de headcount

� 109 �

reduction cijfers. Het betrof hier stijgingen van het aantal medewerkers in

nieuwe beleidsdomeinen of domeinen waar er sprake was van new policy

burdens. Het OGC bekeek voor elk geval apart of exclusie van een bepaald

aantal posten gerechtvaardigd was. Het NAO becijferde dat op deze manier,

op de datum van haar onderzoek, 2300 nieuwe posten niet werden

meegerekend (dit was in verhouding zo’n 5% van de op dat ogenblik

gerapporteerde reducties).

Het NAO ging de betrouwbaarheid van cijfers die de departementen en de

overheid hadden gerapporteerd ook na door ze te toetsen aan de cijfers die

het ONS genereert. Normaal gezien zouden de gerapporteerde dalingen

immers moeten zichtbaar zijn in de statistieken die deze laatste instantie

elk kwartaal opmaakt. Het NAO stelde vast dat de omvang van de Civil

Service inderdaad afnam, maar minder snel dan men zou denken op basis

van de rapporteringen: “Since 2004, the ONS full-time equivalent figures

have fallen by 12.000 compared to the Programme’s 45.551 net headcount

reductions” (NAO, 2007: 22). Het NAO noemde drie aspecten die dit verschil

mogelijk konden verklaren:

• Verschillen in de afbakening van het toepassingsbereik bij het tellen: “The EP headcount reductions make adjustments for transfers within the public sector that have led to more activities being classed as part of the Civil Service. For example, in April 2005, the Magistrates’ Court Service was brought together with the Court Service to form Her Majesty’s Courts Service. As a result, ONS reclassified 12.000 former Magistrates staff into the Civil Service from local government” (NAO, 2007: 22).

• Verschillen in de keuze van de statistische eenheid bij het tellen:

“ONS data is based on departments’ reported Total headcount figures whereas the Programme counts the reductions of full-time equivalent posts filled by departments. This means, for example, where departments can demonstrate appropriate staffing plans, the Programme allows departments to include reductions in the use of consultants filling posts which would otherwise have needed full time civil servants. These would not be reflected in the ONS figures” (id.).

• Verschillen in de afbakenning van de periode of het temporeel

bereik bij het tellen: “As defined above, the Programme allows certain departments to count approved expansions of frontline

� 110 �

activity and progress before the 1 April 2004. To date, these account for 5.500 of the Programme’s reductions.” (id.)

Onder andere omdat het OGC en het ONS een verschillend toepassingsbereik

en een verschillende statistische eenheid hanteerden, waren de trends in de

ONS-statistieken geen spiegelbeeld van de cijfers die gerapporteerd werden

in het kader van het Efficiency Programme. Het feit dat het OGC toeliet dat

er reducties werden meegeteld uit de periode voor de standaard baseline,

droeg hier nog toe bij.

4. De kosten voor het realiseren van de headcount reductions

in DWP en HMRC bedroegen 327 pond. Dit budget werd

voornamelijk besteed aan vervroegde pensioenen en

vrijwillig vertrek.

De strategie die de departementen het meest toepasten om het aantal

posten te verminderen, was die van natuurlijke afvloeiingen. In het DWP

bijvoorbeeld, werd 60% van de reducties bereikt door medewerkers die hun

ontslag namen niet te vervangen (id). Supplementair installeerden de

departementen ook systemen van vervroegd pensioen en severance

schemes. Voor het DWP en het HMRC bedroegen de kosten van deze

systemen voor de periode 2004- maart 2006 respectievelijk £ 219 miljoen

(gemiddeld £57.000 per medewerker) en £ 108 miljoen (gemiddeld £ 58.000

per medewerker). De departementen hebben deze kosten gedragen met hun

budget voor administratie.

5. In sommige domeinen moest men sterkere garanties kunnen

leveren ten aanzien van het behoud van de kwaliteit van de

dienstverlening

Het NAO trachtte in haar studie ook na te gaan wat de impact was van het

schrappen van posten op de prestaties van de entiteiten en de kwaliteit van

hun dienstverlening. De algemene conclusie van het NAO in dit verband was

dat sommige aspecten van de prestaties van de onderzochte departementen

dezelfde waren gebleven of verbeterden, terwijl andere activiteiten de druk

voelden van het werken binnen de beperkingen van de headcount reduction

targets (id:23). De departementen maten hun prestaties op een aantal

manieren. Het DWP ging na of en hoe haar agentschappen presteerden ten

aanzien van de DWP-targets, bevroeg haar klanten over hun ervaringen met

� 111 �

de geleverde diensten en ontwikkelde ook een meetinstrument om de

algehele organisatieprestatie te gaan meten. Het NAO analyseerde de

meetresultaten, toetste deze informatie en vulde ze aan met behulp van

focusgesprekken. De vaststellingen waren verscheiden: enerzijds schenen

sommige processen betere outputs te leveren –bvb. ‘the speed of service

and the quality of buildings’, anderzijds waren er ook plaatsen waar de

kwaliteit van de diensten leek te lijden onder het efficiëntieprogramma –

bvb. ‘the time taken to process claims for Jobseeker’s Allowance and

Income Support benefits has risen during the period headcount reductions

have been made’ (NAO, 2007: 23). Het NAO concludeerde dat het

registreren van de kwaliteit van de dienstverlening en de garanties op het

behoud ervan nog versterkt konden worden.

Samenvattend kunnen we zeggen dat het NAO vond dat, wat betreft de

rapporteringen van de departementen die ze onderzocht, de cijfers over de

gerealiseerde personeelsafslankingen betrouwbaar waren: ze waren in het

algemeen op consistente wijze opgemaakt en er waren geen aanwijzingen

gevonden dat de departementen in grote mate zouden hebben gebruik

gemaakt van substituten. Wel hanteerden de departementen de baseline

niet altijd even nauwgezet en hing er een prijskaartje vast aan het

realiseren van de afslankingen. Tot slot spoorde het NAO de departementen

aan om extra aandacht te besteden aan het meten van de kwaliteit van hun

dienstverlening.

In de evaluaties van het NAO duikt regelmatig de zorg op dat er ook steeds

aandacht moet zijn voor de kwaliteit van de dienstverlening. Deze

bezorgdheid vinden we ook terug in evaluaties van het

efficiëntieprogramma vanuit andere hoek. Het volgende onderdeel

bijvoorbeeld, laat zien dat dit punt centraal staat in de evaluatie van de

vakbondsverenigingen.

> 3.6.3. De vakbonden

Charles Cochrane, secretaris van de the Council of Civil Service Unions

(CCSU), meent dat de publieke dienstverlening in de periode 2004-2006 wel

degelijk heeft geleden onder het Gershon Efficiency Programme en de

� 112 �

afslankingen van de personeelsbestanden die in deze periode hebben plaats

gevonden23. Hij tracht deze claim te staven aan de hand van een aantal

(vast)stellingen en voorbeelden.

In de eerste plaats, zo zegt Cochrane is er sinds de start van de reducties

sprake van een stijgende werklast, toenemende achterstanden &

wachttijden en een daling van het moreel bij de medewerkers. De

burgers moeten grote afstanden afleggen om persoonlijke dienstverlening te

kunnen verkrijgen.

Ten tweede gaat er door de reductieprogramma’s waardevolle expertise

verloren. Dit is zo volgens de auteur omdat posten, veeleer dan dat ze

worden geschrapt omdat ze een surplus vormen, verdwijnen door vrijwillig

vertrek –al dan niet geïnspireerd door de gepercipieerde omstandigheden-

en (vervroegde) pensionering.

Ten derde vermeldt de auteur dat er een probleem is met het terugvallen

op het gebruik van technologie als basisstrategie om de efficiëntie van de

overheid te vergroten en of het aantal posten in de administratie te doen

afnemen. Waar de afhankelijkheid van de (nieuwe) technologie groot is,

doen er zich zware problemen voor wanneer deze het laat afweten. De

lange wachttijden in Job Centre Plus bijvoorbeeld, zijn volgens de auteur te

wijten aan de chaos veroorzaakt door gebreken in het technologische

Customer Management System.

Ten vierde is ook het centraliseren van diensten of het afleveren van

diensten via call centers riskant. De kans bestaat namelijk dat door een

gebrek aan mankracht en/of organisatie oproepen onbeantwoord blijven en

de burger niet (snel genoeg) bij de overheid terecht kan. Bij wijze van

voorbeeld verwijst Cochrane naar een rapport waaruit bleek dat in de

periode 2004-05 een groot aantal telefoonoproepen in het departement

Werk en Pensioenen onbeantwoord is gebleven: “A Public Accounts

Committee report24 published las year found that in 2004-05 over 20

23 De volgende paragrafen zijn voornamelijk gebaseerd op de opinietekst ‘A social definition of

efficiency’ van Charles Cochrane (NAO, 2007b: 17-18). 24 Het betreft het rapport: ‘Public Accounts Committee Department for Work and Pensions:

Delivering effective services through contact centres. HC 1034, 2005-06’ (NAO, 2007: 18).

� 113 �

million calls to the DWP contact centres were going unanswered, and that

in December 2005 less than half of calls to Job Centre Plus Direct were

returned within 24 hours” (NAO, 2007: 18).

De secretaris van de CCSU meent dat de overheid haar aanpak inzake

overheidsefficiëntie en personeelsreducties moet bijsturen of zelfs

herzien. Hij stelt drie belangrijke punten voorop:

1. In de eerste plaats moet de overheid bij het implementeren van

een Efficiency Programme rekening houden met de kwaliteit van de

dienstverlening.

2. Eigenlijk, ten tweede, zou de overheid een sociale definitie van

efficiëntie moeten adopteren. Hierbij denkt de secretaris aan een

definitie zoals deze die de academici Roger Seifert en Mike Ironside

van Keele University voor ogen hebben (zie verder).

3. En, in de derde plaats tenslotte, zouden de vakbonden moeten

betrokken worden in het proces waarbij een dergelijke (sociale)

definitie van efficiëntie zou gezocht worden (id).

De suggestie ‘efficiëntie’ een andere invulling te geven of anders te

definiëren, trekt het debat open en verbreedt de reikwijdte van de

evaluaties. Het leidt naar vragen die verband houden met de discussie over

de kerntaken of zelfs de functie van de overheid. Het volgende onderdeel

presenteert de opvattingen van de academici Seifert en Ironside. Zij

beargumenteren vooral het belang van een (goede) dienstverlening en

evalueren het Gershon Efficiency Programme in het licht hiervan.

> 3.6.4. De academische wereld

De academici Roger Seifert en Mike Ironside, waarnaar de secretaris van

de CCSU verwijst, formuleren een alternatieve visie voor de publieke sector

en ambtenarij. In hun tekst ‘The case for the civil and public services. An

alternative vision’ (2005) plaatsen ze vraagtekens bij een aantal stellingen

en aannames in het huidige efficiëntiedebat. Zo betwisten ze onder andere

dat het schrappen in de uitgaven overeenkomt met het verhogen van de

efficiëntie en dat bureaucratie slecht of hinderlijk is. Ze vestigen

� 114 �

integendeel de aandacht op de functie, het nut en zelfs de noodzaak van

een voldoende uitgebreide ambtenarij.

De auteurs stellen vast dat de term bureaucratie vaak synoniem staat voor

verspilling en inefficiëntie. Politieke partijen claimen dat er minder

overheid moet zijn, zodanig dat de burgers en bedrijven hun activiteiten

ongehinderd kunnen ontplooien. Maar deze retoriek geeft een verkeerd

beeld. Seifert en Ironside herinneren eraan dat onze maatschappij steunt op

bepaalde, gestructureerde vormen van regelgeving. Zonder deze normen,

en zonder de systemen die de naleving ervan ondersteunen, zijn onze

dagdagelijkse bedrijvigheden moeilijk denkbaar. De bureaucratie, staande

gehouden door de ambtenarij, schraagt de economische en politieke

activiteiten van een samenleving. Ze doet dit door de naleving van

regelsystemen te garanderen en op deze manier een bestendige basis van

(burger)zekerheid en vertrouwen te creëren. We mogen, zo bepleiten de

auteurs, de functie van de ambtenarij niet uit het oog verliezen wanneer

er beleid wordt ontworpen dat deze ambtenarij betreft. Bovendien moeten

we er ons ook van bewust zijn dat de posities en het beleid ten aanzien van

de ambtenarij en de overheid in het algemeen, in belangrijke mate worden

bepaald door de politieke agenda’s. Ministers zullen vaak bepaalde

onderdelen van de overheid ondersteunen en andere afzwakken, in

overeenstemming met hun plannen en behoeften.

De belangrijkste drijfveer van de overheid om efficiëntieverhogingen na te

streven is het resultaat dat ervan verwacht wordt: ze zouden resulteren in

kostenreducties of besparingen. Met dat vrijgekomen geld kan de overheid

dan investeren in de directe dienstverlening. Beleidsmakers stellen

bijvoorbeeld dat de administratieve kosten moeten dalen door te besparen

op personeelsuitgaven. Er wordt dan mogelijk beslist om bepaalde taken

niet meer uit te voeren of posten te schrappen omdat ze niet meer nodig

lijken te zijn. Maar, zo zeggen de auteurs, men moeten steeds nagaan of dit

wel degelijk het geval is, ook op langere termijn. Anders loopt men

namelijk het gevaar dat een afslanking de overheid veel kost, in plaats van

veel kosten bespaart. Bovendien is het denkbaar dat de kosten of lasten van

de risico’s die worden genomen niet gelijk verdeeld zijn over de bevolking:

“The question with risk-assessed decisions is not just the level of costs that

may be incurred; it is also the consequences if it all goes wrong and the

different consequences for different citizens. For example contaminated

blood supplies caused by cuts in the service or in research would have a

� 115 �

small risk factor for the decision-makers and most citizens, but a huge one

for haemophilacs.”(Seifert & Ironside, 2005: 15).

Verder vinden de auteurs ook het onderscheid tussen back office en front

line binnen de overheid kunstmatig en weinig vruchtbaar. Beide soorten

functies zijn nodig voor het presteren van een overheid. De front line

dienstverleners kunnen hun job niet uitvoeren zonder de ondersteuning van

de back office. Deze staat onder meer in voor het ontwikkelen van beleid,

het implementeren ervan (onder meer door het opleiden van front line

dienstverleners) en heeft een belangrijke functie inzake het bewaren en

overdragen van ervaringskennis en deskundigheid op de verschillende

administratieve terreinen (id: 17-27).

Seifert en Ironside betogen dat ambtenaren essentiële taken vervullen. De

bureaucratie en ambtenarij funderen het democratische proces. Geen enkel

land kan functioneren zonder een goed administratief apparaat. Aandacht

voor de functie van de overheid en ambtenarij is bij het doorvoeren van

hervormingen ervan, bijvoorbeeld om de efficiëntie te vergroten, volgens

hen een onontbeerlijk uitgangspunt.

> 3.7. Samengevat

Aansluitend op de Gershon Efficiency Review lanceerde New Labour in 2004,

bij het inzetten van een nieuwe spending cyclus, een overheidsbreed

efficiëntieprogramma, het Gershon Efficiency Programme. De drie key

targets van het programma waren: (1) het besparen van 21.5 biljoen pond

per jaar tegen maart 2008; (2) het realiseren van (samen) 84.600

postenreducties en herschikkingen; (3) en het doorvoeren van een

realocatie van 20.028 posten naar goedkopere werklocaties. De middelen

die de overheid via het programma zou vrijmaken, zou ze investeren in de

directe dienstverlening, voornamelijk binnen de domeinen onderwijs en

gezondheidszorg. De slagzin van het Gershon programma luidde dan ook

‘Releasing Resources to the front line’.

De overheid stelde een centraal Efficiency Team aan binnen het Office for

Government Commerce en de Treasury, om het Efficiency Programme te

coördineren. De departementen stonden in voor het projectmanagement op

het decentrale niveau. Bij het implementeren van het Gershon Efficiency

Programme, legde het centrale team de departementen duidelijke regels op

� 116 �

voor het meten, registreren en rapporteren van efficiëntiewinsten. Verder

werd van het centrale en de decentrale projectteams verwacht dat zij

adequaat de risico’s beheerden van hun efficiëntiehervormingen en tevens

zorgden voor de nodige interne en externe communicatie over hun

efficiëntieprojecten. Het inbedden van de efficiëntiedoelstellingen in de

beleidsplannen via de operationele structuur van begroting en

beleidsplanning enerzijds en het voorzien van een fonds anderzijds,

vormden de twee belangrijke financieringsmethoden bij het implementeren

van het programma. Het doorvoeren van (eventuele) gedwongen

postenreducties tot slot, werd in hoofdzaak formeel geregeld via een

specifiek protocol dat de verantwoordelijkheden en taken van de

verschillende betrokken actoren vastlegde.

De toenmalige Prime Minister Tony Blair en Chancellor Gordon Brown waren

politiek verantwoordelijk voor het behalen van de programmadoelstellingen.

De departementale Secretaries of State en Permanent Secretaries waren de

administratief verantwoordelijken. Het parlement stond in principe in voor

het controleren van de efficiëntiehervormingen binnen de departementen,

hierin geholpen door de onderzoeken van de Britse externe auditor, het

National Audit Office. Onderzoek suggereert evenwel dat in de praktijk de

parlementaire opvolging van het overheidspresteren eerder zwak zou zijn.

Tegen maart 2008, de vooropgestelde einddatum van het Gershon Efficiency

Programme, werden efficiëntiewinsten van 26.5 biljoen pond per jaar

gerapporteerd, 86.739 postenreducties, 12.552 herschikkingen van posten

en 17.118 overgeplaatste posten. Twee van de drie doelstellingen zijn

volgens deze resultaten volledig gerealiseerd. De derde doelstelling, 20.000

overplaatsingen naar locaties buiten Londen, neemt de huidige regering

mee in het aansluitende efficiëntieprogramma, the Value for Money

Programme (2007-2011).

De politieke overheid evalueert het Gershon Programma erg positief. Ze

stelt dat er sprake is van een aanzienlijk toegenomen investering in de

directe dienstverlening, en dit niet met extra geld van de belastingsbetaler,

maar met geld dat de overheid zelf heeft vrijgemaakt. De externe auditor –

het National Audit Office- die het Gershon Programma tijdens de uitvoering

ervan evalueerde, duidt verscheidene moeilijkheden aan. Zo staat ze stil bij

het risico op een potentiële, ongemerkte terugval in de kwaliteit van de

dienstverlening. Tegelijk stelt het NAO ook dat 75% van de door haar

� 117 �

onderzochte, gerapporteerde winsten voldoende betrouwbaar is en de

resultaten in die zin dus reëel.

De vakbonden delen het enthousiasme over het Gershon Programma slechts

in beperkte mate. Zij opperen dat bepaalde risico’s genegeerd worden door

de overheid. Zo houdt de overheid bij het inkrimpen van de

personeelsbestanden te weinig rekening met de gevolgen ervan, zoals een

mogelijk stijgende werklast voor de overblijvende medewerkers en het

verlies van expertise voor de organisatie. Evenzo onderschat de overheid de

problemen die gepaard kunnen gaan met het overmatig centraliseren van

diensten en met een grote afhankelijkheid van nieuwe technologieën. Ook

sommige vertegenwoordigers vanuit de academische wereld stellen kritische

vragen bij de recente efficiëntiehervormingen. Zo opperen Seifert en

Ironside dat geen enkel land kan functioneren zonder een goed

administratief apparaat. In de debatten over de efficiënte overheid en bij

het ontwikkelen van een efficiëntiebeleid, moet dit feit volgens de auteurs

dan ook als uitgangspunt dienen.

� 119 �

4. Besluit

In november van dit jaar maakte de Chancellor bekend dat het Gershon

Efficiency Programme officieel werd afgesloten. Het overheidsbrede

efficiëntieprogramma, dat de drie voorgaande jaren was doorgevoerd, was

volgens de overheid een groot succes. De Chancellor kondigde aan dat de

overheid meer gepresteerd had dan wat ze voor zichzelf als doelstellingen

had bepaald. Samen rapporteerden de verschillende departementen

efficiëntiewinsten van 26.5 biljoen pond per jaar (tov. de geplande 21.5

biljoen), 86.700 postenreducties (tov. de geplande 84.500) en 17.118

overplaatsingen (tov. de geplande 20.000). De analyse van het National

Audit Office, in het kader van een tussentijdse doorlichting van het

programma, waarin 75% van de (onderzochte) gerapporteerde winsten

betrouwbaar bevonden werd, suggereert dat de resultaten die de overheid

rapporteert in redelijke mate robuust zijn.

Over de globale output en effecten van het programma en de duurzaamheid

ervan kan nog geen uitspraak worden gedaan25. Niettegenstaande zijn er

aanwijzingen dat de implementatie van het Gershon Programma op zich

grotendeels succesvol is geweest. Bij wijze van besluit noemen we

tentatief drie factoren waarvan men kan vermoeden dat ze in aanzienlijke

mate hebben bijgedragen tot dit resultaat.

In de eerste plaats lijkt de sterke centrale sturing een belangrijke rol te

hebben gespeeld bij het effectief doorvoeren van het programma. Zowel

vanuit de politieke als binnen de administratieve overheid werd het

programma sterk gepromoot.

In de tweede plaats heeft het inbedden van het programma in de

bestaande cyclus van budgettaire planning en controle wellicht het

doorvoeren ervan vergemakkelijkt. Door het inschrijven van de

25 Op dit ogenblik is er bij ons weten (nog) geen eindevaluatie of doorlichting van het Gerhson

Efficiency Programme, door de overheid of door een externe instantie, gepland. Het is niet duidelijk in welke mate en/of op welke termijn de metingen die in het kader van het Gershon Programma zijn opgezet om de voortgang ten aanzien van de efficiency targets op te volgen, nog operationeel blijven.

� 120 �

efficiëntiedoelstellingen in de strategische beleidsplannen werd het

programma verder doorvertaald naar operationele doelstellingen voor de

departementen en eronder ressorterende agentschappen en NDPB’s. Het

feit dat de budgetten van de departementen gekoppeld zijn aan hun

dienstverleningsovereenkomsten, vormde hierbij een sterke stimulans om de

efficiëntiedoelstellingen te halen tegen het eind van de budgettaire

periode. Men zou dan ook kunnen zeggen dat de implementatie van het

programma in sterke mate werd gestimuleerd door de integratie ervan in de

2004 Spending Review cyclus.

In de derde plaats kan de positieve inhoudelijke visie en communicatie

voor het programma als een belangrijke factor naar voren geschoven

worden. Het Gershon Efficiency Programme, in het kader waarvan er binnen

de gehele publieke sector efficiëntiehervormingen zouden worden

doorgevoerd, heeft van bij de start een positieve boodschap

gecommuniceerd. Het programma was geen strijd tegen misbruik,

verspilling en inefficiëntie, maar een initiatief voor een betere

dienstverlening. In de communicatie over het programma stond het plan van

de overheid centraal om, door een herinvesteren van eigen, vrijgemaakte

middelen extra te investeren in de directe dienstverlening binnen de

domeinen gezondheidszorg en onderwijs.

De bovenstaande factoren kunnen gezien worden als hefbomen bij het

succesvol doorvoeren van het Gershon Efficiency Programme. Het is

evenwel belangrijk op te merken dat dit programma zicht situeert in een

specifieke context. De overheid in het Verenigd Koninkrijk kent een eigen

politiek en administratief systeem, een eigen historiek aan

overheidshervormingen en eigen managementinstrumenten en -processen.

Zo moet men bijvoorbeeld rekening houden met het feit dat de Britse

administratie en publieke sector een lange geschiedenis van overheids- en

efficiëntiehervormingen kent. Enerzijds zou dit de implementatie van

nieuwe efficiëntieprogramma’s kunnen vergemakkelijken, omdat er

hierdoor wellicht reeds veel expertise op het vlak van veranderings- en

projectmanagement aanwezig is en misschien zelfs een

‘veranderingscultuur’. Anderzijds kan deze historiek ook doen

veronderstellen dat er een zekere veranderingsmoeheid aanwezig zou

kunnen zijn. De volgende uitspraak van Farnham, Horton & White wijst in

deze richting: “[…], public management reform has been a continuous

� 121 �

process within the civil service for over 20 years. The Blair administration’s

modernising agenda is only the latest phase of that reform process. This

relentless ‘permanent revolution’ has had its effect on managers, unions

and staff who have become somewhat cynical, as no change has had time to

settle before the next one comes along” (2005: ch6-9,10).

Niettegenstaande deze en andere contextuele verschillen tussen het

Verenigd Koninkrijk en Vlaanderen, kan het voor de Vlaamse overheid

interessant zijn kennis te nemen van Britse efficiëntieprogramma’s als het

Gershon Efficiency Programme. Bij het ontwikkelen van een eigen

efficiëntiebeleid kan dit buitenlandse voorbeeld op verschillende terreinen

een bron van informatie en inspiratie vormen.

� 123 �

Bijlage 1

Lijst van de personen geïnterviewd en/of geraadpleegd in het kader van de

casestudie ‘De Efficiëntie Overheid geanalyseerd: casestudie Verenigd

Koninkrijk’.

De auteurs wensen alle contactpersonen uitdrukkelijk te danken voor hun

deskundig advies en/of uitgebreide uitleg.

Name Function Industry Communication

Colin Talbot Professor at the Herbert Simon

Institute Manchester Business School,

ESRC Research Fellow (2008), Editor-

in-Chief, International Journal of

Public Administration

Academic Leuven, 6,10

October 2008;

12,13 November

2008 (email)

Charles

Cochrane

Secretary Council of Civil service

Unions (CCSU), Chair national

European administrations committee,

Director of PRIBS, Director of Policy,

Research & Information Department

Public and Commercial Services

Union (PCS)

Trade

Union

London, 18

November 2008,

(interview)

Stuart Bryant Major Projects Directorate Office for

Government Commerce (OGC)

Civil

Servant

London, 19

November 2008

(interview)

Carol Deakins

Programme Manager Performance

Programme Department for

Environment and Rural Affairs (Defra)

Civil

Servant

London, 19

November 2008,

(interview)

David Director Local Democracy and

Empowerment Directorate

Civil London, 19

November 2008,

� 124 �

Rossington

Department for Communities and

Local Government

Servant (interview)

Guy Atkins Auditor National Audit Office (NAO) Civil

Servant

London, 19

November 2008

(interview)

Stephen Holt Director of Change Management

Department Work & Pensions (DWP)

Civil

Servant

Leuven, 21

November 2008

(teleconference)

Sylvia Horton Professor, Associate Principal

Lecturer School of Social, Historical

and Literary Studies University of

Portsmouth

Academic Leuven, 04

October 2008; 07

November 2008

(email)

� 125 �

Bijlage 2

Bij het presenteren van cijfermateriaal worden doorgaans de cijfers enkel

per beleidsdomein of cluster van departementen gegeven, omdat het

rapporteren voor elk van de departementen zou resulteren in een

onoverzichtelijke hoeveelheid aan cijfers. Tabel 9 geeft weer welke

departementen bij de rapporteringen onder de verschillende

beleidsdomeinen vallen.

Tabel 9: Beleidsdomeinen en departementen Verenigd Koninkrijk

Title Departments included

Children, Schools and Families Department for Children, Schools and

Families

Office for Her Majesty’s Chief Inspector

of Schools in England (Ofsted)

Health Department of Health

Food Standards Agency

Transport Department for Transport

Office of the Rail Regulator

Innovation, universities and Skills Department for Innovation, Universities

and Skills

CLG Communities Department for Communities and Local

Government (except Local Government)

CLG Local Government Local Government – mainly block and

transactional grants to English local

authorities, the Greater London

Authority, and Regional Development

� 126 �

Agencies

Home Office Home Office

Assets Recovery Agency

Justice Ministry of Justice

The National Archives: Public Record

Office and Historical Manuscripts

Commission

Electoral Commission

Northern Ireland Court Service

Land Registry

Scotland Office

Wales Office

Law Officers’ Departments The Crown Prosecution Service

Serious Fraud Office

HM Procurator General and treasury

Solicitor

Revenue and customs Prosecutions

Office

Defence Ministry of Defence

Foreign and Commonwealth Office Foreign and Commonwealth Office

International Development Department for International

Development

� 127 �

Business, Enterprise and Regulatory

Reform

Department for Business, Enterprise and

Regulatory Reform

UK Trade and Investment

Office of Fair Trading

Office of Gas and Electricity Markets

Office of Telecummunications

Postal Services Commission

Export Credits Guarantee Department

Environment Food and Rural Affairs Department for Environment, Food and

Rural Affairs

Forestry Commission

Office of Water Services

Culture, Media and Sport Department for Culture, Media and

Sport

Work and Pensions Department for Work and Pensions

Scotland Scottish Executive and its departments

Wales Welsh Assembly Government

Northern Ireland Executive Northern Ireland Executive and its

departments

Northern Ireland Office Northern Ireland Office

Chancellor’s Departments HM Treasury

National Savings and Investments

� 128 �

Government Actuary’s Department

HM Revenue and Customs

National Investment and Loans Office

Royal Mint

Office of Government Commerce

Crown Estate Office

Cabinet Office Cabinet Office

Central Office of Information

National School of Government

Single Intelligence Accoutn

Charity Commission

Independent Bodies House of Commons

House of Lords

National Audit Office

Statistics Board

Office of the Parliamentary

Commissioner for Administration and

Health Service Commissioners for

England

(Treasury HM, 2007:269-271)

� 129 �

Bijlage 3

In November 2008 publiceerde de Britse overheid de definitieve

cijferresultaten van het Gershon Efficiency Programme. De onderstaande

tabellen (10, 11, 12) presenteren per target een overzicht van de resultaten

voor de verschillende beleidsdomeinen.

Target 1: efficiency gains

Tabel 10: Resultaten target 1 Gershon Programme (2008)

Departement Agreed efficiency target (£ million) 2007-2008

Reported delivery (£ million) March 2008

Education and Skills 4.350 4.460

Health 6.470 7.057

Transport 785 973

Communities and Local Government (formerly ODPM)

620 1.444

Home Office* 1.970 2.645

Ministry of Justice (formerly DCA*) 290 455

Crown Prosecution Service 34 99

Defence 2.830 3.045

Foreign and Commonwealth Office 120 132

International Development 310 561

Trade and Industry 380 721

Environment Food and Rural Affairs 610 752

Culture, Media and Sport 260 298

Work and Pensions 960 1.446

Northern Ireland Office 90 93

Chancellor’s Departments 550 680

Cabinet Office 25 35

Other Departments 31 51

Local Government 6.450 8.203

Total Efficiency savings 21.480 26.512

(Treasury HM, 2007c HMT: Table 2.A; bewerking Treasury HM; (Notes: “* Some elements of delivery previously reported by Home Office transferred to Ministry of Justice following machinery of government changes.; 2. Total target is sum of individual targets, less overlap of

� 130 �

£5.650 million of efficiencies across central and local government; 3. Total reported outturn is sum of delivery, less overlap of £6.637 million efficiencies across central and local government”. Source HM Treasury)

� 131 �

Target 2: headcount reductions and re-allocations

A: Target reduction in Civil Service (1.)(2). workforce from efficiency

(3.)(April 2004 to April 2008)

B: Final reductions in Civil Service workforce from efficiency March 2008

Tabel 11: Resultaten target 2 Gershon Programme (2008)

A A B B

Gross reductions in post*

Net reductions in posts after re-allocations (4.)

Gross reductions in post

Net reductions in posts after re-allocations

Departement

Education and Skills

-1.960 -1.9.60 -2.208 -2.208

Health -720 -720 -805 -805

Transport -700 -650 -850 -850

Communities and Local Government (formerly ODPM)

-400 -400 -1.170 -1.170

Home Office (5.) -2.327 -2.327 -2.406 -2.406

Ministry of Justice (formerly DCA) (5.)

-1.473 -1.473 -1.880 -1.880

Law Officers’ Departments

-50 -50 -60 -60

Defence -15.000 -15.000 -24.107 -24.107

Foreign and Commonwealth Office

-310 -310 -512 -512

International Development

-170 -170 -295 -295

Trade and Industry -1.280 -1.280 -1.762 -1.762

Environment Food and Rural Affairs

-2.400 -2.400 -2.122 -2.122

Culture, Media and Sport

-30 -30 -76 -76

Work and Pensions -40.000 -30.000 -40.153 -31.101

� 132 �

Northern Ireland Office

-130 -130 -668 -668

Chancellor’s Departments

-16.850 -13.350 -19.718 -16.218

Cabinet Office -150 -150 -190 -190

UK Trade and Investment

-200 -200 -200 -200

Total (6.) -84.150 -70.600 -99.291 -86.739

(Treasury HM, 2007c: Table 3.A; bewerking Treasury HM; notes (1). Civil Service, and military posts in administrative and support functions; (2). Financial Year end point for permanent staff, measured on a FTE basis. Figures cited include workforce changes within core departments, their agencies and other non –departmental public bodies; (3). Excludes reclassifications in the total reduction in posts as a result of efficiency gains; (4). The net reduction is the gross reduction excluding re-allocations to front-line roles in the Civil Service; (5).home Office and Ministry of Justice targets revised following Machinery of Government changes; (6.) Totals reported include 109 reductions delivered by Charity Commission”)

� 133 �

Target 3: civil service relocations by department

Tabel 12: Resultaten target 3 Gershon Programme (2008)

Departement Expected

relocations by 2010

Reported relocations June 2008

Education and Skills 800 645

Health 1.110 897

Transport 60 62 [(1.)]

Communities and Local Government (formerly ODPM)

240 220

Home Office* 2.200 2.707

Ministry of Justice (formerly DCA*) 200 772

Crown Prosecution Service 0 43

Defence 3.900 2.980

Foreign and Commonwealth Office 450 300[(3.)]

International Development 85 88

Trade and Industry 685 515[(4.)]

Environment Food and Rural Affairs 390 389

Culture, Media and Sport 600 661

Work and Pensions 4.000 4.097

Northern Ireland Office 8 8

Chancellor’s Departments 5.050 2.987

Cabinet Office 250 41

Total 20.028 17.118

(Treasury HM, 2007c: Table 4.A; bewerking Treasury HM; notes: “(1). Includes relocations out of London to Hastings; (2). The Crown Prosectuion Service had no relocation target at the start of SR04, but later agreed a target of relocating 20 posts out of London and the South East by 31 March 2008; (3).includes relocations out of London to Hanslope Park; (4). includes 74 DIUS and 3 OFT relocations; (5). The total towards the target excludes the additional moves out of London that the FCO and DfT have managed to achieve;” Source HM Treasury.)

� 134 �

Bijlage 4

In haar tweede tussentijdse doorlichting van het Gershon Programma, geeft

het National Audit Office in haar bespreking een aantal voorbeelden van

kwaliteitsmetingen of balanced quality measures binnen de departementen.

Ter illustratie presenteren we er hier twee van.

Voorbeeld 1: Quality measures in the National Health Service

“ The Department of Health’s Service Improvement projects have reported

more than £1.1 billion in Total efficiencies. The Department uses a basket

of quality indicators to provide Assurance that reforms have not adversely

affected the quality of care given to patients. The indicators include Public

Service Agreement targets, patient surveys and mortality rates. Broadly,

the measures indicate that overall quality of service has at least been

maintained since the beginning of the Programme. However, for the

efficiencies reported, one of the Department’s key measures suggests

service quality may have deteriorated, although there is not conclusive

evidence the deterioration has been caused by the efficiency initiatives.

Since 2002, the earliest date for which figures are available, the proportion

of emergency readmissions within 28 days of discharge has been rising year-

on-year. This has continued during the period of the efficiency Programme.

The Department considers the most likely cause for this rise to be the

higher proportion of patients in hospital who are seriously ill, and

therefore more likely te be readmitted. This follows from an NHS strategy

to treat less ill patients out of hospital where appropriate. The

Department has produced data which indicate that the average patient age

and case complexity of hospital admissions have risen over the same

period. However, it has not yet completed detailed analysis to prove this as

the causal link.” (NAO, 2007: 17-8).

� 135 �

Voorbeeld 2: Quality measures in the Department for Work and Pensions

“A number of projects, such as the Department for Work and Pensions’

Direct Payments Initiative, rely at least in part on customer surveys as a

check that service quality is being maintained. Although customer surveys

are not always directly linked to an efficiency improvement, or provide a

comparison of service equality before and after the Efficiency Programme,

they provide some level of assurance that service quality has not been

compromised. In case of the Direct Payment Initiative, greater assurance is

taken form the fact that 98 per cent of customers choose to receive their

benefits directly into their bank accounts.” (NAO, 2007: 17-8).

� 137 �

Referenties

1. Atkinson, T (2005) Review: Final Report. 'Measurement of Government Output and

Productivity for the National Accounts' (January 2005).

2. Cabinet Office & Council of Civil Service Unions (2008) 'Efficiency & Relocation Support

Programme. Protocol for handling surplus staff situations' (April 2008).

3. Chief Information Officer Council (2007) 'Transformational Government Annual Report

2007'

4. Civil Service: O'Donnell, G. (-) About the Civil Service. Vision for the civil service:

http://www.civilservice.gov.uk/about/do/vision.asp

5. Delbeke, K., Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009). De Efficiënte Overheid

geanalyseerd: Situering van het debat Leuven: K.U.Leuven.

6. Department for Work and Pensions (2008) Departmental Framework (November 2008).

7. Department for Work and Pensions (2007) Public Service Agreement for 2005-2008.

Technical Note.

8. Farnham, D; Hondeghem, A; Horton, S (2005) Staff participation and public

management reform: some international comparisons. Basingstoke: Palgrave Macmillan,

p.339.

9. Fry (2000) The British Civil Service System. In Bekke, H.A.G.M.; Frits, V.D.M. eds.(2000)

Civil Service Systems in Western Europe. UK, Chettenham: Edward Elgar, p.12-33.

10. Gershon, P. (2004) 'Releasing resources to the front line. Independent Review of Public

Sector Efficiency' (July 2004).

11. Government, HM (2007) Service Transformation Agreement (October 2007).

12. Government, HM (2007b) Transformational Government Annual Report 2007.

13. Government, HM (2006) Measuring and Reporting Efficiency Gains: A Guide to

Completing Annual Efficiency Statements. Information for Leaders, Chief Executives,

Chief Financial Officers and Heads of Services (February 2006).

� 138 �

14. Government, HM (2007) 'PSA Delivery Agreement 17: Tackle poverty and promote

greater independence and wellbeing in later life' (October 2007).

15. Government, HM (2007) 'PSA Delivery Agreement 8: Maximise employment opportunity

for all' (October 2007).

16. Home Office (2007) Home Office Value for Money Delivery Agreement.

17. Horton, S. (2008) Most Recent Developments in the British Civil Service. p 10.

18. Johnson, C; Talbot, C (2007b) 'The UK Parliament and Performance: Challenging or

Challenged?'. International Review of Administrative Sciences 73 (1).

19. Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009). De Efficiënte Overheid geanalyseerd:

Naar een kleinere en betere Nederlandse overheid Leuven: K.U.Leuven.

20. National Audit Office (2007) 'The Efficiency Programme: A second Review of Progress' (8

February 2007).

21. National Audit Office (2007b) 'Opinion pieces on improving government efficiency'' (8

February 2007).

22. National Audit Office (2006) ''Progress in improving government efficiency ' (17 February

2006).

23. National Audit Office (2006b) 'Progress in improving government efficiency: lessons from

case studies of efficiency initiatives' (17 February 2006).

24. Office for National Statistics: Livesey, D; HIcks, S (2005) 'Public Sector Employment

Statistics Methodology' (11 March 2005).

25. Office for National Statistics (2008) 'UK population approaches 61 million in 2007' (21

August 2008).

26. Office for National Statistics (2006) National Statistics Feature. Labour Market Trends

'Public sector employment 2006: seasonally adjusted series and recent trends'

(December 2006)

27. Pollitt, C.; Bouckaert, G. (2004) Public Management Reform. A comparative Analysis.

Oxford: Oxford University Press, 2ed edition, 345 p.

� 139 �

28. Public Employment and Management Working Party (2007) OECD review of government

human resource management in Belgium (Brussels Capital Region, Federal Government,

Flemish Government, French Community, Walloon Region).

29. Putseys, L; Hondeghem, A (2002) Contracten met leidende ambtenaren: internationaal

vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie.

K.U.Leuven, Instituut voor de overheid. Overheidsmanagement; 15, Brugge: Die Keure;

266p.

30. Seifert, R.; Ironside, M. (2005) The case for the civil and public services. An alternative

vision. Centre for Industrial Relations, Keele University, Publ. PCS, p 57.

31. Talbot, C.; Johnson, C. (2007) 'Performance anxiety'. Public Finance, 12-01-2007.

32. Talbot, C. (2006) 'Whitehall shake-up-a premiership starter for No 10'. Public Servant,

02-10-2006.

33. Talbot, C. (2006b) 'Open the Books?'. Public Servant, 02-10-2006.

34. Talbot, C. (2005) 'Cutting the Treasury down to size'. Public Finance, 28-01-2005.

35. Talbot, C. (2005b) 'Curiouser and curiouser'. Public Finance, 29-07-2005.

36. Talbot, C. (2004) 'It's politics, not planning'. Public Finance, 23-04-2004.

37. Talbot, C. (2003) 'Walking the walk'. Public Finance, 28-11-2003.

38. Treasury, HM (2008). Public Expenditure Outturn Update, National Statistics, Functional

Tables

39. Treasury, HM (2008a) Pre-Budget 2008. 'Facing Global Challenges: supporting people

through difficult times' (November 2008).

40. Treasury, HM (2008b) Budget 2008. 'Stability and opportunity: building a strong,

sustainable future' (12 March 2008).

41. Treasury, HM (2008c) '2004 Spending Review: final report on the efficiency programme'

(November 2008).

42. Treasury, HM (2008d) Operational Efficiency Programme: prospectus (July 2008).

� 140 �

43. Treasury, HM (2007) 2007 Pre-Budget and Comprehensive Spending Review. 'Meeting the

Aspirations of the British people' (October 2007).

44. Treasury, HM (2007b) '2004 Spending Review: efficiency progress to June 2007' (October

2007).

45. Treasury, HM (2004) 2004 Spending Review 'Stability, Security and Opportunity for All:

Investing for Britain's long-term future. New Public Spending Plans for 2005-2008' (July

2004).

46. Treasury, HM (2002) 2002 Spending Review 'New Public Spending Plans for 2003-2006.

Opportunity and Security for all: Investing in an enterprising, fairer Britain' (July 2002).

47. Treasury, HM (2000) 2000 Spending Review ' New Public Spending Plans for 2001-2004.

Prudent for a Purpose: Building Opportunity and Security for All' (July 2000).

48. Treasury, HM (2000b) 'A Guide to the Service Delivery Agreements'.

49. Treasury, HM (1998) 1998 Comprehensive Spending Review 'Modern Public Services for

Britain: Investing in Reform. Comprehensive Spending Review: New Public Spending

Plans 1999-2002' (July 2008).

50. Treasury, HM (-) General Expenditure Policy (GEP) ‘Outcome Focused Management in

the United Kingdom’.

51. Van Coppenolle, D. (2006) De ambtelijke beleidvormingsrol verkend en getoetst in

meervoudig vergelijkend perspectief. K.U.Leuven, p 71- 83.

� 141 �

Lijst Websites

British Parliament http://www.parliament.uk/

Cabinet Office http://www.cabinetoffice.gov.uk/

Civil Service http://www.civilservice.gov.uk/index.asp

Civil Service Statistics http://www.civilservice.gov.uk/about/statistics/index.asp

Office for National Statistics http://www.statistics.gov.uk/default.asp

Treasury, HM http://www.hm-treasury.gov.uk/

National Statistics Online http://www.statistics.gov.uk/

Karlien Delbeke is sinds 2007 verbonden aan het Instituut voor de Overheid. Als wetenschappelijk medewerker heeft zij er voor het Steunpunt Bestuurlijke Orga-nisatie Vlaanderen meegewerkt aan onderzoek omtrent integriteit van bestuur en overheidsefficiëntie. Zij was ook coördinator van het Public Management Programme voor federale ambtenaren. In 2008 is zij als FWO-aspirant gestart aan een onderzoek naar fairnessmechanismen binnen overheidsorganisaties.

Annie Hondeghem is hoogleraar aan het Instituut voor de Overheid (Faculteit Sociale Wetenschappen, K.U.Leuven). Ze is verantwoordelijk voor de permanente vorming van het Instituut voor de Overheid, ze coördineert de Leuvense afdeling van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en is programmadirecteur van het postgraduaat diversiteitsmanagement. Haar onderzoeksdomeinen zijn: personeelsmanagement bij de overheid, veranderingsmanagement en beleid inzake gelijke kansen.

Geert Bouckaert is gewoon hoogleraar aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de K.U.Leuven, directeur van het Instituut voor de Overheid en promotor-coördinator van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV). Zijn onderzoeksinteresses situeren zich vooral op het domein van prestatiemeetsyste-men en financiële beleids- en beheerscycli in de overheid.

Contact:Karlien DelbekeK.U.LeuvenInstituut voor de OverheidParkstraat 45 bus 3606BE 3000 Leuvenkarlien.delbeke@soc.kuleuven.be

Foto cover K.U.Leuven

>

De efficiënte overheid geanalyseerd. Casestudie Verenigd Koninkrijk >

D/2008/10106/017