delibera n. 121 2006 - portale cdc · deliberazione n.121/2006 repubblica italiana corte dei conti...
TRANSCRIPT
Deliberazione n.121/2006
REPUBBLICA ITALIANA
Corte dei conti
Sezione di controllo per la Regione siciliana
nell'adunanza del 24 novembre 2006, composta dai seguenti magistrati:
dott. Maurizio Meloni - Presidente
dott. Ignazio Faso - Consigliere
dott. Maurizio Graffeo - Consigliere
dott. Antonio Dagnino - Consigliere
dott. Francesco Targia - Referendario – relatore
dott.ssa Licia Centro - Referendario
dott.ssa Laura D’Ambrosio - Referendario
dott. Stefano Castiglione - Referendario
vista la deliberazione di questa Sezione n. 14/2003, con la quale è stato approvato il
programma di controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione
siciliana e delle Amministrazioni pubbliche statali e locali aventi sede nella Sicilia per l’anno
2004, con la quale è stata prevista un’indagine sull’attività di recupero, fruizione e/o
dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana;
vista la nota del 9 novembre 2006 del magistrato istruttore con la quale è stata
trasmessa la bozza di relazione avente ad oggetto “indagine sull’attività di recupero, fruizione
e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana”;
vista l'ordinanza del Presidente della Sezione di controllo n. 104/2006/CONTR. in data 9
novembre 2006 con la quale la Sezione del controllo è stata convocata il 24 novembre 2006
per la discussione della menzionata relazione;
vista la nota della segreteria della Sezione del controllo per la Regione siciliana n.
670/CONTR. in data 15 novembre 2006 con la quale l'anzidetta bozza di relazione,
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
2
unitamente al decreto di fissazione dell’adunanza, è stata trasmessa all’Assessorato alla
Presidenza – Ufficio di Gabinetto e Dipartimento regionale del personale, dei servizi di
quiescenza, previdenza e assistenza del personale;
visto il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
visto l'art. 3, commi 4 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive
modificazioni;
visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal
decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200;
udito il relatore referendario dott. Francesco Targia;
uditi la dott.ssa C. Cannariato, l’arch. C. Ciaceri e la dott.ssa F. Buttafuoco, per
l’Assessorato alla Presidenza - Dipartimento regionale del personale, dei servizi di quiescenza,
previdenza e assistenza del personale;
esaminate le controdeduzioni prodotte dall’Assessorato alla Presidenza - Dipartimento
regionale del personale, dei servizi di quiescenza, previdenza e assistenza del personale;
D E L I B E R A
di approvare l'unita relazione avente ad oggetto “Indagine sull’attività di recupero, fruizione
e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana”.
O R D I N A
che, a cura del Servizio di supporto della Sezione di controllo, copia della presente
deliberazione e dell'allegata relazione siano comunicate al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana, al Presidente della Regione siciliana, all’Assessore alla Presidenza e al Dipartimento
del personale, dei servizi di quiescenza, previdenza e assistenza del personale;.
D I S P O N E
che, a cura dell’Ufficio III, siano acquisite le comunicazioni che, ai sensi dell’art. 3, comma 6,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, le Amministrazioni interessate devono rendere circa le
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
3
misure conseguenzialmente adottate in ordine alle osservazioni contenute nella relazione
allegata.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
(dott. Francesco Targia) (dott. Maurizio Meloni)
Depositata in segreteria il 15 dicembre 2006 IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
Dott.ssa Laura Suriano
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
4
Corte dei Conti SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA
--------------
RELAZIONE
INDAGINE SULL’ATTIVITÀ DI RECUPERO, FRUIZIONE E/O
DISMISSIONE DEL PATRIMONIO E DEL DEMANIO REGIONALI
Responsabile dell’indagine Referendario – Dott. Francesco Targia Personale amministrativo che ha partecipato all’indagine Dott.ssa Daniela Lombardo Dott.ssa Maria Teresa Faraci
I N D I C E
Premessa.................................................................................................................... 1 1. Oggetto e finalità dell’indagine................................................................................... 1 2. Modalità di svolgimento dell’indagine.......................................................................... 2 3. Quadro normativo di riferimento ................................................................................ 3 4. Il processo di programmazione e controllo in materia di demanio e patrimonio regionale .. 6 5. Esiti dei controlli sull’attività di gestione.....................................................................13
5.1. Macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali.................................13
5.2. Macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o istituzionale ............16
5.3. Macro-obiettivo valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali .............................21
Premessa
La sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana, ai sensi dell’art. 2, comma
3, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, come sostituito dall’art. 2 del decreto
legislativo 18 giugno 1999, n. 200, nell’ambito della programmazione annuale delle attività di
controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione siciliana e delle
Amministrazioni pubbliche statali e locali aventi sedi in Sicilia, ha previsto con deliberazione n.
14/2003 di effettuare per l’anno 2004, una specifica indagine sull’attività di recupero,
fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana.
Con successiva deliberazione n. 1/2005 la predetta indagine è stata estesa all’anno
successivo.
1. Oggetto e finalità dell’indagine
L’indagine ha ad oggetto l’attività di gestione posta in essere nel biennio 2003-2004
dall’Assessorato alla Presidenza cui compete – secondo le previsioni dell’art. 7 del testo unico
delle leggi sull’ordinamento del Governo e dell’Amministrazione della Regione siciliana (D. P.
Reg. n. 70 del 1970) – la materia del demanio e del patrimonio immobiliare della Regione, ad
eccezione (art. 8 dello stesso T.U.) delle specifiche competenze spettanti ad altri Assessorati
su particolari tipologie di beni.
Al fine si è proceduto preliminarmente all’esame degli atti di programmazione. Il riferimento
è, relativamente all’esercizio 2003, alla Direttiva presidenziale 6 marzo 2003 contenente gli
“Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive generali degli
Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003” ed al decreto del
Presidente della Regione 12 maggio 2003 con i quali, rispettivamente, sono stati formulati ed
assegnati, nell’ambito del processo di programmazione strategica, gli obiettivi da perseguire
(tra cui il recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale e
l’utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione) e definite, ai sensi
dell’art. 38, comma 1, della legge regionale n. 2/2002, le “priorità” che ciascun ramo
dell’amministrazione regionale era chiamato a realizzare nel corso dell’anno 2003, facendo
altresì carico ai singoli Assessori di emanare, entro trenta giorni, le rispettive direttive
generali sull’attività amministrativa attraverso cui garantire la definitiva assegnazione degli
obiettivi operativi1.
1 Tra le priorità segnalate ai fini del monitoraggio della azione amministrativa intrapresa dall’Assessorato alla Presidenza rilevano “gli adempimenti previsti dalla legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003 – Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”. Di essa ai fini dell’indagine in esame rilevano in particolare i seguenti articoli: - Art. 19 – Disposizioni in materia di edilizia residenziale pubblica;
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
2
Per l’anno 2004 ci si riferisce, invece, alla Direttiva presidenziale 8 ottobre 2003 contenente
”Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle Direttive generali degli
Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004”.
Si sono, poi, prese in considerazione le direttive dell’Assessore al ramo, al fine di verificare
come le priorità e gli obiettivi strategici siano stati declinati in obiettivi operativi ed in
programmi di azione.
Si è, infine, monitorata l’attività amministrativa posta in essere nel biennio di riferimento
avendo cura di verificare l’effettivo conseguimento dei risultati previsti. Al fine sono stati presi
in esame le procedure ed i mezzi utilizzati dai dirigenti per il raggiungimento dei parametri
prefissati, avendo cura di verificare che esse fossero conformi ai principi di economicità,
efficacia, speditezza e razionalità dell’azione amministrativa.
2. Modalità di svolgimento dell’indagine
L’indagine si è svolta utilizzando il metodo del confronto con le strutture interessate. In
questa linea, si è proceduto ad acquisire gli elementi informativi necessari oltre che attraverso
l’acquisizione di informazioni e documenti a seguito di apposite richieste istruttorie o di
accertamenti diretti, grazie ad incontri, formali ed informali, con i dirigenti
dell’Amministrazione regionale operanti nel settore della gestione del demanio e del
patrimonio regionali.
In particolare, con riferimento al 2003, in relazione ai singoli obiettivi operativi previsti dalla
direttiva per la programmazione sono stati richiesti i vari piani operativi (piano di dismissione,
piano per la concessione e/o locazione, piano di razionalizzazione), i criteri e le modalità
operative, la tempistica di realizzazione, l’ammontare delle somme spese e di quelle riscosse,
al fine di poter effettuare valutazioni rilevanti anche sul piano dell’economicità della gestione.
Successivamente, con riguardo all’anno 2004, sono stati acquisiti elementi informativi
riguardo gli obiettivi operativi definiti dall’Assessore, le azioni poste in essere, le difficoltà
riscontrate, i risultati conseguiti, gli eventuali scostamenti, in positivo ed in negativo,
- Art. 22 – Valorizzazione beni immobili demaniali e patrimoniali; - Art. 47 – Immobili da destinare a sedi istituzionali; - Art. 120 – Edifici di culto; - Art. 134 – Concessione immobili in uso gratuito.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
3
verificatisi e le eventuali refluenze dei risultati della gestione 2003 sulla programmazione
degli interventi per l’anno 2004.
3. Quadro normativo di riferimento
Prima di procedere all’esposizione circa gli esiti dei controlli effettuati appare utile delineare,
seppur brevemente, il quadro normativo di riferimento. Ai fini di una maggiore chiarezza
espositiva la disamina delle principali norme che disciplinano l’attività di gestione dei beni
demaniali e patrimoniali ubicati nella Regione siciliana, viene effettuata tenendo ben distinti
sullo sfondo i diversi macro-obiettivi assegnati all’Assessorato alla Presidenza: quello relativo
al recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio regionale e l’altro inerente alla sua
valorizzazione.
Con riferimento al primo dei due macro-obiettivi (recupero, fruizione e/o dismissione del
patrimonio regionale2) occorre innanzi tutto richiamare la legge regionale 3 novembre 1994,
n. 43, che, con alcune rilevanti modifiche ed integrazioni, ha reso applicabile in Sicilia la legge
24 dicembre 1993, n. 560, e, quindi, consentito la vendita, secondo appositi piani da
sottoporre all’approvazione regionale, del patrimonio immobiliare degli IACP. La richiamata
normativa, nata al fine anche di apportare benefici alle entrate regionali (oltre che al
risanamento degli stessi IACP), ha subito nel tempo profonde modificazioni3, tra esse si
segnala quella recata dalla legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, recante “disposizioni
programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”, la quale, all’art. 19, prevede il riscatto degli
alloggi popolari da parte degli inquilini in possesso del bene da almeno dieci anni ed in regola
con la corresponsione dei canoni e detta nuovi criteri per la determinazione del prezzo di
cessione4, criteri ispirati ad un favor sociale, che ovviamente mal si conciliano con le esigenze
di risanamento del bilancio regionale.
Sempre in materia di dismissione del patrimonio immobiliare si segnala la legge regionale 7
marzo 1997, n. 6 (art.11), con la quale si prevede l’adozione, da parte dell’Amministrazione
2 Il riferimento è soprattutto al patrimonio immobiliare di Edilizia residenziale pubblica di proprietà della Regione, costituito dagli immobili costruiti dall’Assessorato lavori pubblici e dall’ex E.S.C.A.L. con finanziamento a totale carico o con il contributo regionale, nonché dagli alloggi costruiti con contributo statale di cui alla legge n. 408 del 1949 (legge Tupini) e da quelli acquistati dalla Regione siciliana ai sensi della legge regionale n. 54 del 1985, destinati alle forze dell’ordine impegnate contro la delinquenza mafiosa in Sicilia. 3 Cfr. le leggi regionali n. 47 del 1996, n. 10 del 1999 (art. 22, comma 4), n. 6 del 2001 (art. 56, commi 12 e 14), n. 2 del 2002 (art. 23), n. 4 del 2003 (art. 19) e n. 9 del 2004 (art. 23). 4 In base alla richiamata norma il prezzo di cessione dell’alloggio non viene più determinato sulla base del costo di costruzione, secondo le previsioni delle leggi regionali nn. 26 del 1963, 21 del 1975, 43 del 1994, ma avendo riguardo al valore venale posseduto dal bene al momento dell’atto di assegnazione agli aventi diritto.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
4
regionale, di un piano triennale di dismissione e riconversione dei beni demaniali non
utilizzabili a fini istituzionali e il diritto di prelazione da parte degli enti locali nel cui territorio
detti beni ricadono.
Con riguardo, invece, al macro-obiettivo della valorizzazione dei beni patrimoniali, inteso,
dall’Amministrazione regionale, come finalità di conseguire dalla gestione degli stessi dei
risparmi in termini di riduzione dei costi (piuttosto che come politica volta ad incentivare la
produzione di un reddito), debbono essere prese in considerazione le disposizioni contenute
agli artt. 22, 47, 120 e 134 della citata legge regionale n. 4 del 2003.
Le norme in commento, infatti, sono volte a garantire un risparmio di spesa per l’erario
ragionale, o ponendo a carico dei soggetti che ricevono o che sono già in possesso degli
immobili gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria (artt. 22, 120, e 134), o
attraverso una politica di contenimento delle spese derivanti dai fitti passivi (art. 47).
In particolare, l’art. 22 prevede la possibilità di dare in concessione o locazione
rispettivamente beni demaniali o patrimoniali, sempre che essi non siano, anche per un breve
periodo di tempo, suscettibili di usi governativi, rinviando alla normativa nazionale per quel
che attiene l’individuazione dei possibili beneficiari (legge 11 luglio 1986, n. 3905) e le
modalità procedimentali (DPR 8 gennaio 2001, n. 416)7.
Analogamente l’art.134 disciplina la concessione in uso gratuito, per un periodo non superiore
ai trenta anni, degli immobili di proprietà dell'Amministrazione regionale già in uso alle
5 La legge n. 390 del 1986 si preoccupa di regolamentare in via generale gli istituti de quo individuando, innanzitutto, i possibili soggetti beneficiari: istituzioni culturali, enti pubblici, associazione di promozione sociale, enti, istituti o fondazioni che perseguono esclusivamente fini di rilevante interesse culturale, cooperative sociali, associazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale che perseguono rilevanti finalità culturali o umanitarie. Stabilisce, poi, che in tali ipotesi la concessione o locazione non possa avere una durata superiore ai 19 anni. Prevede la corresponsione di un canone ricognitorio annuo. Sancisce, nell’ipotesi in cui il bene venga utilizzato per fini diversi da quelli consentiti o qualora venga violato il divieto di subconcessione o sublocazione ovvero nel caso di mancato pagamento del canone, l’applicazione della sanzione della decadenza o della risoluzione (rispettivamente per l’ipotesi di concessione o locazione). 6 Con il DPR n. 41 del 2001 è stato emanato il regolamento di semplificazione del procedimento relativo alle concessioni e locazioni de quo. Le norme in esame riguardano l’intero iter procedimentale: dalla presentazione della domanda all’espletamento della fase istruttoria sino alla previsione dei requisiti positivi e delle cause di scioglimento/risoluzione dei contratti. Di rilievo, in particolare, la previsione ai fini della determinazione della competenza, del subentro dell’Agenzia del Demanio nei compiti esercitati dall’Amministrazione finanziaria con la possibilità che la stessa si possa avvalere della collaborazione dell’Osservatorio del mercato immobiliare ai fini della gestione e rilevazione di dati relativi alle suddette operazioni. 7 Il richiamo effettuato dal legislatore regionale all’art. 3, comma 99, della legge 23 dicembre 1996, consente, poi, di innescare in codesti ambiti interventi di dismissione. La norma in esame, infatti, disciplina l’alienazione dei beni immobili, non destinati ad uso abitativo, e riconosce un diritto di prelazione in favore dei concessionari e/o locatari che, secondo le previsione della legge n. 390 del
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
5
compagnie portuali della Sicilia che hanno mantenuto invariata l'utilizzazione e la
destinazione, a condizione che il concessionario provveda a tutte le opere di manutenzione
ordinaria e straordinaria.
L’art. 120 stabilisce, poi, che “nelle more di una generale razionalizzazione della gestione del
patrimonio regionale, finalizzata al contenimento dei costi di mantenimento”, siano “ceduti in
proprietà a titolo gratuito” gli edifici di culto e le loro pertinenze di proprietà della Regione agli
enti ecclesiastici cui gli stessi siano affidati a qualunque titolo da almeno 30 anni8.
Sempre ai fini del contenimento, almeno nel medio-lungo periodo, dei costi derivanti questa
volta dal pagamento dei canoni di locazione, l’art. 47 della menzionata legge finanziaria
regionale per il 2003 autorizza la Regione a contrarre mutui di durata ventennale con gli
istituti di credito per l’acquisto o la realizzazione di immobili da destinare a sedi istituzionali
della Amministrazione regionale.
Per le medesime finalità l’art. 70 della legge regionale n. 6 del 2001 aveva previsto in favore
della Regione l’utilizzo a titolo gratuito per fini istituzionali degli immobili di proprietà degli
Enti e delle Aziende autonome finanziate dalla Regione o sottoposte a tutela e vigilanza della
medesima, non più utilizzabili ai fini originari e pertanto da ripristinare e riqualificare per l’uso
ad uffici regionali
Anche in questo caso deve notarsi come la ricerca di cespiti utilizzabili a fini governativi sia
sempre obiettivo prioritario rispetto a quello dell’acquisto di beni e anch’esso finalizzato a
contrarre la misura della locazioni passive.
Per completezza un cenno merita la legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17, e
precipuamente l’art. 9 recante “valorizzazione di beni immobili di proprietà della Regione e
degli enti vigilati e finanziati”, attraverso il quale si promuove “direttamente e/o mediante il
ricorso a strumenti di finanza strutturata, la costituzione di un apposito soggetto giuridico di
scopo da costituire autonomamente o con partner privato, dotato di specifica e dimostrata
competenza ed esperienza, scelto con le procedure ad evidenza pubblica, per la
valorizzazione, trasformazione e commercializzazione di beni immobili non destinati ad uso
assistenziale, di proprietà della stessa, delle aziende sanitarie ed ospedaliere, delle IPAB e di
altri enti vigilati e finanziati”.
1986, siano nel godimento dell’immobile e risultino in regola con il pagamento dei canoni e degli altri oneri dovuti. 8 Sono esclusi espressamente dall’ambito di applicazione della norma gli immobili che fanno parte del demanio artistico, storico o archeologico costituenti abbazie, certose e monasteri.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
6
Con tale norma, analogamente a quanto previsto in ambito statale, si privilegia una gestione
del patrimonio improntata a criteri privatistici, in una logica di valorizzazione vera e non di
semplice riduzione dei costi.
Al riguardo va osservato che il pieno conseguimento dell’obiettivo da perseguire necessita una
ricognizione completa dell’intero patrimonio regionale. Inoltre suscita perplessità l’eventuale
conferimento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica al neo costituito soggetto,
considerato che le procedure di dismissione sono improntate a criteri sociali e non aziendali e
che attualmente detta attività è già affidata, in convenzione, ad un soggetto terzo (l’Agenzia
del demanio). Sul tema da ultimo ricordato la corte si riserva di effettuare adeguati
approfondimenti.
4. Il processo di programmazione e controllo in materia di demanio e patrimonio regionale
Ai fini della valutazione dell’attività posta in essere dall’Assessorato alla Presidenza con
riferimento alle materie oggetto della presente indagine, appare necessario, preliminarmente,
soffermarsi sulle diverse fasi del processo di programmazione e controllo. Si prenderanno,
quindi, in esame gli atti di indirizzo formulati dal Presidente della Regione e, soprattutto, le
direttive annuali generali dell’Assessore regionale al ramo, con le quali vengono declinati,
nell’ambito del programma di Governo, le priorità politiche e gli obiettivi strategici –
inizialmente delineate nel Documento di programmazione economico e finanziario, e di
seguito, nei disegni di legge finanziaria e di bilancio –in obiettivi operativi .
Per l’anno 2003, in assenza di elementi utili all’interno del Documento di programmazione
economica e finanziaria regionale, il riferimento è alla Direttiva Presidenziale 6 marzo 2003
contenente “Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive
generali degli Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003”, emanata
con l’obiettivo di armonizzare l’intero processo di programmazione strategica degli Assessorati
e di garantire altresì una uniformità di indirizzi e comportamenti anche in ordine all’attività
gestoria degli stessi, definendo in primo luogo gli obiettivi strategici intersettoriali,
trasversalmente validi per l’intera struttura amministrativa regionale, e di seguito gli obiettivi
strategici di settore, afferenti cioè alle tipiche competenze dei vari Assessorati.
In particolare la predetta Direttiva, per quel che attiene la materia del demanio e del
patrimonio regionale ha formulato e assegnato all’Assessorato alla Presidenza, i seguenti
obiettivi:
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
7
- recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale;
- utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione.
Successivamente il Presidente della Regione ha definito, ai sensi dell’art. 38, comma 1, della
legge regionale n. 2 del 2002, con proprio Decreto – 12 maggio 2003 - le “priorità” che
ciascun ramo dell’Amministrazione regionale era chiamato a realizzare nel corso dell’anno
2003. Il provvedimento de quo, oltre a “consolidare gli obiettivi strategici” già previsti nella
direttiva del 6 marzo 2003, rimanda genericamente alla legge finanziaria, includendo tra gli
obiettivi prioritari da realizzare “gli adempimenti previsti dalla legge regionale n. 4 del 16
aprile 2003 – Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”. Dal punto di vista
operativo, poi, fa carico ai singoli Assessori di emanare entro trenta giorni le rispettive
Direttive generali sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno di riferimento,
attraverso le quali garantire la definitiva trasposizione degli obiettivi strategici in obiettivi
operativi con conseguente assegnazione delle risorse, umane, finanziarie e materiali ai
dirigenti, titolari dei centri di responsabilità amministrativa, e la definizione dei rispettivi
programmi di azione.
In ottemperanza a detta disposizione, l’Assessore destinato alla Presidenza ha emanato, in
data 10 giugno 2003, nel rispetto dei termini previsti, la “Direttiva per la programmazione
strategica e la formulazione degli obiettivi dell’attività amministrativa e la gestione per l’anno
2003”, attraverso la quale le priorità programmatiche, delineate nella direttiva e nel
successivo decreto presidenziale, vengono declinate in obiettivi strategici da assegnare al
dirigente responsabile del dipartimento.
In particolare al capitolo 2, dopo aver individuato i compiti istituzionali, la dotazione
finanziaria e di personale, si provvede alla individuazione delle competenze ed
all’assegnazione degli obiettivi, tra i quali figurano:
- l’attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali
della Regione siciliana;
- l’attuazione della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento
agli art. 19 ,21, 22, 47 e 134;
- la valorizzazione ed il razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione,
anche ai fini di un aumento delle entrate e di una riduzione dei costi.
Al riguardo è agevole notare come, in sede di direttiva assessoriale, ci si sia di fatto limitati a
riprodurre gli obiettivi contenuti nel menzionato decreto 12 maggio 2003, con la sola
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
8
differenza che in questa circostanza vengono espressamente indicati gli articoli della
finanziaria regionale che interessano la problematica del patrimonio e del demanio regionali.
In tal modo, però, non solo non vengono seguite le stesse “linee guida per la formulazione
delle direttive generali degli Assessori” contenute in calce alla direttiva presidenziale 6 marzo
2003, - che raccomandano, in ordine all’attività di definizione degli obiettivi, di uniformarsi a
requisiti di concentrazione di modo che tutti i livelli dell’Amministrazione possano percepire
con chiarezza le linee di azione da intraprendere -, ma si costruisce un sistema di obiettivi
ridondante.
Nella fase di declinazione degli obiettivi strategici in operativi, schematizzata nella tabella di
seguito riportata, le osservazioni evidenziate con riferimento alla ridondanza degli obiettivi
strategici individuati trovano un ulteriore riscontro. Va rilevato, infatti, come manchi ogni
riferimento ad uno di essi, la “attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni
demaniali e patrimoniali della Regione Siciliana”, presumibilmente in ragione della circostanza
che i predetti piani di dismissione e riconversione risultano ricompresi tra le finalità di cui alla
legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
9
obiettivi strategici oggetto obiettivi operativi
valorizzazione del patrimonio dellaRegione e perseguimento della politicadi aumento delle entrate proprie (DPEF2002-2004) tramite azioni di :
il dirigente ai fini dell'attuazione dell'obiettivoprioritario dovrà attivare alcune azioni prioritarietra le quali:dismissioni suoli armentizi; legittimazione terread uso civico; messa a reddito del patrimonioregionale; incremento dei fitti da beni immobili;incremento dei diritti derivanti dalla concessionedei beni demaniali
valorizzazione del patrimonio dellaRegione e perseguimento della politicadi diminuizioni delle spese tramite azionidi: diminuizionie dei fitti di beniImmobili; acquisizione nuovo patrimonio
razionalizzazione e sistemazione logistica di tuttigli uffici regionali ed in particolare l'aggregazionein un unico immbile degli uffici del dipartimentodel personale
Art. 19: disposizioni in materia diedilizia residenziale pubblica ; cessionein proprietà degli alloggi di tipo popolareai titolari dei contratti di locazione aisensi art. 1 l.r. 22/03/63 e s.m.i.
“Il dirigente dovrà entro il 31/12/2003 fornireuna dettagliata relazione programmaticacontenente l’inventario degli immobili destinatiall’edilizia residenziale pubblica, con stima delvalore di mercato in ipotesi di cessione, nonchéadeguato piano di dismissione e relativatempistica”.
Art. 22: valorizzazione beni immobilidemaniali e patrimoniali, attraversol'applicazione della L. 11/7/1986 n.390
“Valutato lo stato d’uso degli immobili demanialie patrimoniali il dirigente dovrà predisporre entroil 31/12/2003 adeguato piano per la concessionee/o locazione degli stessi in favore degli Entiindicati all’art. 22, supportato da parere in ordinealla convenienza economica anche in termini dirisparmio per la P.A.”
Art. 47: immobili da destinare a sediistituzionali, ricognizione degli immobilidestinati ad uffici ai fini del razionaleutilizzo degli stessi per struttureoperative e di rappresentanza dellapresidenza della regione e degliassessorati regionali. definizione delpiano di razionalizzazione
“Entro il 31 dicembre 2003 dovrà essere definitoil piano di realizzazione degli immobili dadestinare a sedi Istituzionali e ad uffici, con lastima dei relativi oneri da sostenere e la relativacopertura finanziaria…..”
Art. 134: concessione immobili in usogratuito
“Valutato lo stato d’uso e manutentivo degliimmobili già in uso alle compagnie portuali dellaSicilia il dirigente dovrà attivare le procedurefinalizzate alla concessione di tali immobilipredisponendone entro il 31/12/2003 adeguatopiano per la concessione.
Obiettivi strategici e operativi anno 2003
valorizzazione delpatrimonioimmobiliare
adempimentiprevisti dalla l.r.n.4 del 16/4/2003
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
10
Con specifico riguardo, poi, alla fase di trasposizione degli obiettivi strategici in obiettivi
operativi, va evidenziato come quello della valorizzazione e del razionale utilizzo del
patrimonio immobiliare della Regione, anche ai fini di un aumento delle entrate e di una
riduzione dei costi non sia stato tradotto in obiettivi operativi chiari, specifici, misurabili e
quantificabili, essendosi fatto riferimento ad attività generiche (messa a reddito del
patrimonio regionale, incremento dei fitti da beni immobili, razionalizzazione e sistemazione
logistica di tutti gli uffici regionali), senza peraltro fissare standard di risultato minimi previsti.
Analogamente a quanto avvenuto per il 2003, con la Direttiva Presidenziale 8 ottobre 2003
contenente gli “Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive
generali degli Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004”, sono stati
individuati gli obiettivi di settore da perseguire nel corso del 2004. Tra di essi figurano:
- recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale;
- utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione.
Come si può notare, operando un raffronto con la precedente Direttiva presidenziale, gli
obiettivi enucleati nei due anni presi a riferimento possono considerarsi –se si escludono lievi
variazioni sul piano linguistico- sostanzialmente identici.
Egualmente, con la Direttiva dell’Assessore alla Presidenza per la programmazione strategica
e la formulazione degli obiettivi dell’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004 –
emanata il 27 febbraio 2004, integrata con Direttiva del 6 aprile 2004 e modificata con
successiva Direttiva del 19 ottobre 2004 – vengono assegnati al dirigente generale
responsabile del Dipartimento regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza,
previdenza ed assistenza del personale obiettivi non dissimili rispetto a quelli oggetto della
direttiva relativa all’anno 2003. In particolare:
- attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali
della Regione siciliana;
- attuazione della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento
agli artt. 19, 21, 22, 47 e 134;
- valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione.
Differenze, anche rilevanti, invece, si riscontrano, sempre tra il 2003 ed il 2004, con riguardo
all’individuazione degli obiettivi operativi, come meglio evidenziato nella tabella riepilogativa
sotto riportata. Infatti:
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
11
- la trasposizione viene operata con riferimento a obiettivi strategici differenti -
attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e
patrimoniali della Regione siciliana e valorizzazione e razionale utilizzo del
patrimonio immobiliare della Regione e non più attuazione della legge regionale n.
4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento agli art. 19, 21, 22, 47 e 134 e
valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione, anche
ai fini di un aumento delle entrate e di una riduzione dei costi;
- l’attività di razionalizzazione e sistemazione logistica degli immobili destinati a sede
istituzionale, prima inserita all’interno dell’obiettivo valorizzazione e razionale
utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione, viene trasposta all’interno
dell’obiettivo strategico attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni
demaniali e patrimoniali della Regione siciliana.
Rimane, invece, sempre non ben definito l’obiettivo operativo (attuazione piano di
valorizzazione economica dei beni demaniali e patrimoniali mediante project financing o
l’affidamento in concessione a titolo oneroso o gratuito), inserito all’interno dell’obiettivo
strategico valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
12
Sulla base di quanto esposto si ritiene di dovere evidenziare l’eccessiva genericità degli
obiettivi strategici, oltre che la loro ridondanza. Se da un lato la genericità lascia spazio alla
discrezionalità dell’Amministrazione attiva di focalizzare e mirare le azioni, dall’altro si presta
a molteplici e talora contrapposte interpretazioni tali da potere ingenerare confusione, non
solo sul piano concettuale, ma anche operativo. La ridondanza, poi, contribuisce ad
accentuare le criticità evidenziate. Da qui i tentativi, quasi necessitati, di semplificare il piano
degli obiettivi operativi, coerenza richiederebbe, però, che simile concentrazione venisse
operata anche nella fase precedente (quella di definizione degli obiettivi strategici), anche per
dare coerenza all’intero documento di indirizzo.
obiettivi strategicicompetenze ed
obiettivi assegnatiobiettivi operativi
piano interventi per il recupero degli edifici ad uso governativo e/o istituzionale
piani vendita alloggi forze dell'ordine e popolari, già ricogniti secondo il valore normativamente previstoadeguamento normativa sicurezza edifici demaniali sede uffici regionali
costituzione centro direzionale Palermo
processo accorpamento di uffici nelle altre province in coerenza con la priorità di utilizzo di beni demaniali e patrimoniali
piano di dismissione e riconversione beni regionali
presisposizione ed attuazione piano acquisto immobili per uffici - art. 47 , l.r. 4/2003
utilizzazione e valorizzazione
razionale del demanio e del patrimonio
immobiliare della Regione ai fini della
riduzione delle spese e, ove perseguibile,
dell'incremento delle entrate
valorizzazione e razionale utilizzo del demanio e del patrimonio immobiliare della Regione, anche ai fini di un aumento delle entrate e di riduzione dei costi.
attuazione piano di valorizzazione econmomica dei beni demaniali e patrimoniali, mediante iniziative di project financing, affidamento in gestione e dismissione
recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale
attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali della regione siciliana (del. G.R. n. 134 dell’1/6/99 anche a mezzo advisor) attuazione della l.r. n.4 del 16 aprile 2003 con particolare riferimento agli artt. 19, 21, 22, 47 e 134;
Obiettivi strategici e operativi anno 2004
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
13
L’ampiezza e la vaghezza di alcune delle priorità, come già osservato, non trova, invece,
sempre un correttivo nella fase di enucleazione degli obiettivi operativi; taluni di essi, infatti,
continuano ad essere generici, oltre che non misurabili.
5. Esiti dei controlli sull’attività di gestione
Ai fini dell’analisi dell’attività di gestione del demanio e del patrimonio regionali posta in
essere, nel biennio 2003-2004, dall’Assessorato regionale Presidenza – Dipartimento
regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del
personale, appare opportuno, ai fini di una maggiore chiarezza espositiva nella
rendicontazione degli esiti del controllo effettuato, procedere, preliminarmente, a raggruppare
i diversi obiettivi operativi assegnati alla struttura in base all’oggetto e/o alle finalità
dell’intervento.
Infatti, non risulta possibile, o quanto meno utile, il riferimento agli obiettivi strategici, e ciò in
quanto, come sopra osservato, nei due anni in esame sono mutati quelli presi in
considerazioni ai fini della loro declinazione in obiettivi operativi, pur essendo rimaste
sostanzialmente invariate sia le priorità politiche, sia le attività svolte dal centro di
responsabilità amministrativa.
In considerazione di ciò, le osservazioni che si andranno a formulare saranno distintamente
svolte con riguardo ai tre diversi macro-obiettivi di seguito indicati:
1. dismissione dei beni demaniali e patrimoniali;
2. interventi relativi agli edifici ad uso governativo e/o istituzionale;
3. valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali.
5.1. Macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali
All’interno del macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali possono ritenersi
ricompresi, per gli anni 2003 e 2004, i seguenti obiettivi operativi:
Anno 2003
obiettivo strategico obiettivi operativi
adempimenti previsti dalla legge regionale n.4 del 16 aprile 2003
fornire entro il 31 dicembre 2003 una dettagliata relazione programmatica contenente l’inventario degli immobili
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
14
destinati all’edilizia residenziale pubblica, con stima del valore di mercato in ipotesi di cessione, nonché adeguato piano di dismissione e relativa tempistica
Anno 2004
obiettivo strategico obiettivi operativi
recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale
- piani vendita alloggi forze dell'ordine e popolari, già ricogniti secondo il valore normativamente previsto
- piano di dismissione e riconversione beni regionali
Con riferimento, in particolare, all’attività di alienazione del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica si fa rinvio alle osservazioni formulate da questa Sezione di controllo con
deliberazione n. 9/2006 del 16 giugno 2006, limitandosi in questa sede a formulare,
limitatamente alle problematiche che più specificatamente attengono la presente indagine ed
in relazione alle attività svolta nel biennio in esame in raffronto agli obiettivi prefissati, le
osservazioni che seguono:
- preliminarmente si evidenzia che il Dipartimento regionale del personale e dei servizi
generali svolge meri compiti di propulsione, coordinamento e controllo, mentre la
materiale attività volta all’alienazione dei cespiti viene posta in essere - a seguito di
apposita convenzione - dall’Agenzia del demanio in raccordo con gli enti gestori (Comuni,
Istituti autonomi case popolari, etc.);
- nell’anno 2003 è stato effettuato un aggiornamento dell’inventario generale e predisposto
un elenco degli alloggi alienati alla data del 31 dicembre (9.749) e di quelli ancora
invenduti (8.984), ma non è stato redatto il previsto piano programmatico contenente
l’inventario degli immobili destinati alla vendita con relativa stima del valore di mercato
(anche se, va precisato, detto piano avrebbe avuto una valenza assai limitata essendo
stato per legge determinato il prezzo di vendita ed essendo la decisione di dismissione non
ancorata in alcun modo a criteri di mercato);
- è stato predisposto, poi, un apposito documento, denominato piano, per la dismissione di
n. 551 plessi ritenuti vendibili (essendo state eseguite le preventive operazioni di
identificazione del cespite, catastali e di assunzione in consistenza), demandando
all’Agenzia del demanio la determinazione circa il valore di mercato degli immobili;
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
15
- nonostante il richiamato obbligo di predisposizione del programma delle vendite
l’Assessorato non è stato in grado di indicare i tempi di alienazione delle unità invendute
in quanto alcune (non è stato fornito il numero) non risultano ancora assunte in
consistenza da parte della Regione siciliana910;
- nel 2004 è stata disposta la vendita di n. 1.643 alloggi, ma ad aprile 2005 risultavano
pervenuti dall’Agenzia del demanio, competente in ordine all’attuazione del piano di
dismissione, soltanto 29 contratti;
- i dati contabili sotto riportati evidenziano un decremento (-74,64%) nel 2003 rispetto
all’anno precedente delle entrate derivanti dall’alienazione e dal riscatto degli alloggi di
tipo economico – in parte determinato dalla menzionata modifica dei criteri di
determinazione del prezzo di vendita degli immobili - ed un incremento, nel 2004, sia in
raffronto al 2003 (451,93%) che al 2002 (+39,98%).
Entrate provenienti dall'alienazione e dal riscatto alloggi di tipo economico (capitolo 4543)
2002
2003
Variaz. % 2003/2002
2004
Variaz. % 2004/2003
302.341,50 76.678,98 -74,64% 423.217,20 451,93%
Sempre in materia di dismissione del patrimonio immobiliare si segnala l’obbligo, previsto
dall’art. 11, della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, di adozione da parte della Regione di un
piano triennale di dismissione e riconversione dei beni demaniali non utilizzabili a fini
istituzionali, attività questa oggetto di specifico obiettivo operativo all’interno della direttiva
assessoriale per gli anni 2003 e 2004.
Al riguardo le risultanze istruttorie hanno evidenziato che nell’anno 2003 sono stati
riesaminati gli atti relativi ai beni inseriti nei piani di dismissione/riconversione al fine di porre
rimedio alle criticità evidenziate dall’Agenzia del Demanio, procedendo in alcuni casi alle
necessarie rettifiche catastali e che è stata autorizzata l’alienazione relativamente ad un
numero di immobili corrispondente ad una quota superiore al 35% del patrimonio inserito nel
piano di vendita. In sede di adunanza pubblica è stato chiarito che la predetta autorizzazione
9 Relativamente ad alcune di esse, in ragione delle difficoltà riscontrate e al fine di un loro superamento, il Servizio demanio ha predisposto un apposito articolato normativo. 10 Oltre ai ritardi connessi alla tardiva immissione sul mercato dei cespiti si segnalano quelli registratisi nella fase di ultimazione delle procedure di vendita, dovuti anche alla mancata previsione, sia in sede
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
16
alla vendita ha riguardato 106 immobili (83 dei quali allocati nella città di Messina e 23 nella
province di Agrigento, Enna, Caltanissetta, Palermo e Trapani) sui 254 individuati.
Non sono, però, stati forniti elementi sufficienti in ordine all’effettivo conseguimento del
dichiarato obbiettivo di risparmio in termini di minori oneri per manutenzione straordinaria.
Infatti, l’Amministrazione si è limitata, peraltro in sede di memoria scritta e di adunanza
pubblica, a fare riferimento per il calcolo dei costi per opere di rifacimento e adeguamento a
non meglio specificate riviste specializzate, senza fornire i dati storici relativi ai costi sostenuti
nel quinquennio precedente relativamente a quei plessi.
Gli unici dati utili risultano, quindi, essere quelli contabili, i quali mettono in luce una tendenza
all’aumento delle entrate riscosse, come meglio evidenziato nel prospetto che segue:
Entrate derivanti dalla vendita di beni immobili (capitolo 4541)
2002
2003
Variaz. % 2003/2002
2004
Variaz. % 2004/2003
87.473,54 988.528,03 1.030,09% 1.598.989,73 61,75%
5.2. Macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o istituzionale
In questo ambito l’intervento della Regione è stato finalizzato al razionale utilizzo degli
immobili adibiti a sede istituzionale, oltre che alla riduzione delle spese derivanti dal
pagamento dei fitti passivi. In quest’ottica, è stata in primis verificata la sussistenza di
eventuali locali inutilizzati, ma idonei11 alla predetta destinazione, sono stati ricercati, quindi,
terreni demaniali disponibili e, solo in ultimo, come extrema ratio, è stata valutata l’ipotesi di
procedere all’acquisto dei beni secondo le modalità dell’art. 47 della legge regionale n. 4 del
2003.
Coerentemente gli obiettivi operativi stabiliti per gli anni 2003 e 2004 prevedevano:
Anno 2003
normativa, sia in fase di bando, di un termine perentorio per la presentazione dell’istanza di acquisto e della relativa documentazione. 11 Gli immobili che pervengono all’Amministrazione regionale hanno il più delle volte una destinazione d’uso già impressa. Ne consegue che ove la destinazione sia diversa da quella governativa istituzionale, l’Amministrazione può disporre il loro utilizzo a tali fini soltanto se e quando si è accertato che è venuta meno la finalità originaria.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
17
obiettivo strategico obiettivi operativi
adempimenti previsti dalla legge regionale n.4 del 16 aprile 2003
definizione, entro il 31 dicembre 2003, del piano di razionalizzazione degli immobili da destinare a sedi istituzionali e ad uffici, con stima dei relativi oneri da sostenere e la relativa copertura finanziaria. Nell’ambito del piano di razionalizzazione dovranno emergere oltre valutazioni in termini di opportunità/efficienza del funzionamento dell’azione amministrativa, anche valide motivazioni di risparmio della spesa pubblica in un’ottica di medio e lungo periodo
valorizzazione del patrimonio immobiliare razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali ed in particolare l’aggregazione in un unico immobile degli uffici del dipartimento del personale
Anno 2004
obiettivo strategico obiettivi operativi
recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale
- piano interventi per il recupero degli edifici ad uso governativo e/o istituzionale
- costituzione centro direzionale a Palermo - processo di accorpamento di uffici nelle
altre province in coerenza con le priorità di utilizzo di beni demaniali e patrimoniali
- predisposizione ed attuazione piano acquisto immobili per uffici ex art. 47 legge regionale n. 4/03
Al riguardo, gli elementi emersi in sede istruttoria hanno evidenziato che:
- in luogo del previsto piano di razionalizzazione degli immobili da destinare a sedi
istituzionali e ad uffici, con la stima degli oneri da sostenere e la relativa copertura
finanziaria, da redigersi entro il 31 dicembre 2003, è stato predisposto, nei tempi
assegnati, un mero elenco degli immobili di proprietà ed in locazione destinati ad uso
governativo al 31 dicembre 2003 denominato “piano di ricognizione”12. È stato, poi,
formulato, sulla base delle offerte pervenute, dell’esame delle “esigenze alloggiative degli
uffici in sofferenza”, dei sopralluoghi effettuati e dei pareri di congruità redatti dall’Agenzia
del demanio, “un programma acquisti” al fine anche dell’eventuale attivazione di mutui di
12 Il menzionato elenco contiene, relativamente ai beni demaniali, informazioni riguardo l’ubicazione, la destinazione, la superficie e il numero dei dipendenti che lo occupano. Per gli immobili in locazione il piano fornisce indicazioni anche sul proprietario e sul canone annuo di locazione.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
18
durata ventennale sulla base del disposto dell’art. 47 della legge regionale n. 4 del 2003.
A seguito della descritta procedura è stato acquisito nel 2003 un immobile da destinare a
sede dell’Ufficio del genio civile di Agrigento13; nell’anno successivo (2004) è stato
predisposto un ulteriore piano acquisti, aggiornato successivamente in occasione
dell’avvicendamento del vertice politico ed è stata interessata, ai fini di una valutazione
riguardo la congruità del prezzo di acquisto, l’Agenzia del demanio; non è dato però di
conoscere se le procedure intraprese abbiano condotto o meno alla stipula di contratti di
compravendita.
- ai fini della razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali il
Dipartimento regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed
assistenza del personale ha effettuato una ricognizione completa degli immobili utilizzati,
ai fini della razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali. Ha, inoltre,
proceduto, previa ricerca sul territorio dei cespiti utilizzabili, alla consegna, nel biennio in
esame, di 35 locali demaniali da destinarsi a sede di uffici regionali (precisamente 20
nell’anno 2003 e 15 nell’anno successivo), a fronte di un indicatore di realizzazione fisica,
relativamente al primo dei due anni, di 15 cespiti14. Detta operazione ha comportato, sulla
base delle informazioni fornite, una diminuzione, seppur di modesta entità, della spesa per
canoni di locazione, come meglio evidenziato nella tabella di seguito riportata15;
Spesa per canoni di locazione (capitolo 108521)
2002 2003 2004 2005
13 In particolare il competente Dipartimento dell’Assessorato alla Presidenza ha fatto presente di aver valutato le offerte di vendita di immobili per uso governativo pervenute, di aver chiesto all’Agenzia del demanio, competente per la eventuale stipula del contratto, il prescritto parere congruità relativamente a tre plessi – due ubicati ad Agrigento ed uno a Trapani – e di aver formulato il previsto programma acquisti, ai fini dell’acquisizione dell’indirizzo politico amministrativo ex art. 2, legge regionale n. 10 del 2001, circa l’acquisto di uno dei tre plessi (quello destinato a sede dell’Ufficio del genio civile di Agrigento). 14 Va evidenziato che cinque degli immobili consegnati nel corso del 2003 erano anche in precedenza utilizzati come uffici e che, sempre relativamente al 2003, i risparmi derivanti dall’assegnazione di una sede demaniale, possono considerarsi pari ad euro 54.000. 15 Si precisa al riguardo che alla spesa per canoni di locazione va aggiunta quella per la manutenzione ordinaria. Sempre con riferimento all’utilizzo di immobili per fini istituzionali devono prese in considerazione anche altre voci di costo, il riferimento è alle spese di manutenzione e per le riparazioni di lieve entità (capitolo 108518 – spese di manutenzione e riparazione dei beni demaniali o destinati ad uffici della Regione e dei relativi impianti anche effettuate in economia) relativamente alle quali, dopo la flessione avvenuta nel 2003, si registra un incremento notevole (oltre il 90 per cento) nel 2004; alle spese per interventi di manutenzione di tipo straordinario (capitolo 508006 – interventi diretti ad una migliore utilizzazione ed alla salvaguardia spese dei beni demaniali e immobili patrimoniali della Regione. Spese per lavori di ampliamento, completamento, miglioramento, riparazione e manutenzione straordinaria, ivi comprese le connesse espropriazioni dei beni demaniali e degli immobili patrimoniali della Regione) e a quelle sostenute in relazione a interventi di natura straordinaria (capitolo 508008 - spese per lavori di ampliamento, completamento, miglioramento, riparazione e manutenzione straordinaria dei beni immobili patrimoniali della Regione), con riferimento alle quali si evidenzia un contenimento sia nel 2004 che nel 2005.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
19
impegni stanz. impegni stanz. impegni impegni variaz. %
03/02
variaz. %
04/03
variaz. %
05/04
15.946.644
18.082.0
00
17.144.2
14
20.000.0
00
17.039.9
58
16.159.7
98 7,5 -0,6 -5,2
- con riguardo alla scelta di procedere ad un accorpamento degli uffici del medesimo ramo
di amministrazione dislocati in edifici anche distanti tra loro, si è prevista l’utilizzazione, in
via prioritaria, degli immobili demaniali, ma anche la possibilità di poter fare ricorso anche
ad immobili non di proprietà, nei casi di “maggiore sofferenza alloggiativa” o nell’ipotesi in
cui venisse ritenuta prioritaria “l’esigenza di semplificazione e riunificazione dei
procedimenti”. Proprio in considerazione di ciò è stato espressamente previsto l’obbiettivo
dell’aggregazione in un unico immobile degli uffici del dipartimento del personale,
precedentemente allocati in quattro plessi differenti, obiettivo questo conseguito16;
- è stato, inoltre, predisposto (non è dato di conoscere in quale data) uno specifico piano,
relativo alla sola città di Palermo (e non a tutti gli uffici aventi sede in Sicilia), in cui viene
rappresentata, senza però fornire informazioni di ordine economico/finanziario,
un’operazione di accorpamento delle sedi di taluni uffici in un unico immobile (operazione
che vede coinvolti tredici edifici);
- a seguito dell’attività di ricognizione dei cespiti utilizzabili a fini istituzionali è emersa la
limitata disponibilità di edifici demaniali idonei allo scopo, anche in considerazione della
circostanza che molti dei beni affluiti – iure privatorum o ex lege – al demanio o al
patrimonio regionale hanno ab origine una destinazione specifica a rilevanza socio-
assistenziale cui non può derogarsi a meno che non venga meno l’utilizzo previsto dal
contratto o dalla norma. In ragione di ciò l’Amministrazione ha preso in esame un’ulteriore
possibilità, quella di reperire terreni demaniali con vocazione edificatoria, sui quali
costruire dei centri direzionali, strutture amministrative di tipo sovracomunale, orientate
cioè a soddisfare la domanda di un bacino di utenza quanto più possibile allargato.
Al fine sono stati individuati un‘area (Fondo Uditore) ed un percorso (la finanza di
progetto, disciplinata all’art. 37 bis della legge n. 109 del 1994, come modificata ed
integrata dalle leggi regionali n. 7 del 2002 e n. 7 del 2003, come modalità esecutiva) per
la costruzione di un centro direzionale nella città di Palermo. Il progetto, però, allo stato,
16 Per completezza va evidenziato che l’operazione ha comportato un aumento dei costi locativi, anche se, ad un tempo, va ricordato che una valutazione anche solo di ordine economico-finanziario non può prescindere dai risparmi derivanti da una migliore logistica, relativamente ai quali, però, non si posseggono elementi sufficienti per una loro quantificazione. Occorre, poi, considerare che l’utilizzazione, come sede di altre strutture amministrative, dei locali demaniali o in locazione, precedentemente occupati dal dipartimento e resisi disponibili, potrebbe comportare dei risparmi, anche questi non quantificabili sulla base dei dati in possesso.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
20
non è stato ritenuto accoglibile dall’apposita commissione interassessoriale incaricata di
valutarlo principalmente in ragione dell’attuale non elevato indice di edificabilità
(3mc/mq).
È stato, poi, individuato un ulteriore terreno edificabile (quello in contrada Pantanelli),
relativamente al quale, però, non è stata mai formulata alcuna proposta progettuale.
Sempre con riferimento al macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o
istituzionale si riportano di seguito i dati riepilogativi relativi agli immobili (demaniali e in
locazione) aditi ad uso governativo tratti dal menzionato piano di ricognizione:
Da un loro esame possono ricavarsi alcune informazioni:
- oltre due terzi degli uffici e circa il 50 per cento del personale risultano allocati in immobili
in locazione;
- nei locali demaniali ed in quelli in locazione per ogni dipendente vi sono a disposizione,
rispettivamente, circa 30 e 27 metri quadrati17;
- in media per ogni unità in locazione vengono spesi circa 102.335,50 euro annui;
- sempre in media la spesa annua per la locazione di un metro quadrato risulta essere pari
ad euro 100,25.
17 Il dato relativo alle superfici è comprensivo degli accessori (corridoi, scale, servizi igienici, locali tecnici, spazi per il pubblico, sale riunioni etc.) e non tiene conto della destinazione della superficie e, quindi, di una sua eventuale utilizzazione ad archivio, sale riunioni, locali per esami, etc.
Immobili in locazione adibiti ad uso governativo al 31/12/03
Sicilia + Bruxelles
N. Uff.
N. Dip.
Canone annuo
Sup. (mq)
Sup. /Dip.
totale 152 5.619 15.554.996,3
0 155.163 27,6 media 102.335,50 1.020,8
Immobili demaniali adibiti ad uso governativo al 12/12/03
Sicilia + Roma N. Uff.
N. Dip.
Sup. (mq)
Sup. /dip.
totale 66 5.746 176.969 30,7
media
2.681,3
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
21
I dati relativi ai soli immobili destinati ad uffici dell’Amministrazione regionale in locazione
sempre alla data del 31 dicembre 2003, sotto riportati, mette in luce le profonde differenze
sussistenti con riguardo alla spesa annua per la locazione di un metro quadrato (da meno di
quaranta euro ad oltre centocinquanta) ed alla superficie media a disposizione di ogni singolo
dipendente (dai quattordici agli oltre ottantanove). Il che evidenzia come gli sforzi posti in
essere pur se importanti risultino tuttavia marginali e come sussistano ampi margini di azione
ai fini di una politica di contenimento della spesa derivante dal pagamento dei fitti passivi.
5.3. Macro-obiettivo valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali
Appare opportuno al riguardo preliminarmente soffermarsi sul concetto di valorizzazione,
inteso, nella normativa regionale, come “possibilità di realizzazione, a totale carico dei
soggetti usuari, di opere di miglioramento o completamento strutturale e funzionale dei beni
in ragione dello specifico uso”.
Assessorato Indirizzo N. Dip.Canone annuo
Sup. (mq)Canone /
Sup.Sup. / Dip.
Canone / Dip.
Beni culturali via delle croci 386 781.056 6.240 3,00 16,17 2023,46
Cooperazione via degli emiri 354 2.098.965 13.815 151,93 39,03 5929,28
Industria via la malfa 184 824.786 6.490 127,09 35,27 4482,53
Industria via camilliani 100 196.688 3.400 57,85 34,00 1966,88
Lavoro via imp. federico 278 804.032 6.000 134,01 21,58 2892,20
Lavoro via imp. federico 204 361.520 4.319 83,70 21,17 1772,16
Presidenza viale reg. siciliana 120 373.593 3.300 113,21 27,50 3113,28
Presidenza viale reg. siciliana 733.942 7.096 103,43
Presidenza viale reg. siciliana 1.244.362 9.641 129,07
Presidenza piazza sturzo 180 802.860 5.315 151,06 29,53 4460,33
Beni culturali via magliocco 45.287 361 125,45
Beni culturali via magliocco 552.654 4.900 112,79
Sanità via vaccaro 124 279.469 3.000 93,16 24,19 2253,78
Agricoltura via sella 4 16.481 359 45,91 89,75 4120,25
Agricoltura via de gasperi 21 82.245 724 113,60 34,48 3916,43
Agricoltura via serraglio vecchio 9 8.052 210 38,34 23,33 894,67
Agricoltura via del duca 114.624 1.450 79,05
Agricoltura via del duca 52.351 670 78,14
Lavoro via resuttana 33.518 250 134,07
Lavoro via briuccia 161 276.227 2.242 123,21 13,93 1715,70
Lavoro via uditore 20 41.735 400 104,34 20,00 2086,75
Lavoro via toselli 115 427.875 5.900 72,52 51,30 3720,65
Turismo e trasporti via lanza di scalea 669
Totali 2962 10.152.991 86082 117,95 29,06 3427,75
Elenco immobili destinati ad uffici dell'Amministrazione regionale in locazione al 31 dicembre 2003
37,19 4396,23
32,48 3690,99
1855,28
450
162
90 23,56
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
22
La finalità è, quindi, quella di assicurare dei benefici nell’attività di gestione del patrimonio
immobiliare di pertinenza della Regione, con riferimento sia allo stato di conservazione dei
beni, sia alla loro fruibilità da parte della collettività e, ad un tempo, garantire vantaggi in
termini di maggiori entrate e risparmi di costi.
L’operazione di affidamento in uso consente, infatti, per un verso l’afflusso di introiti nelle
casse dell’erario regionale (a seguito del pagamento di corrispettivi a fronte dell’utilizzo dei
beni), dall’altro risparmi di spesa correlati all’assunzione, da parte del concessionario o
locatario, degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.
In tale contesto si inserisce il disposto dell’art. 22 della legge regionale n. 4 del 2003 che,
attraverso il rinvio operato, con riguardo alla disciplina ed alle procedure, rispettivamente,
alla legge 11 luglio 1986, n. 390 e al DPR 8 gennaio 2001, n. 41, prevede la possibilità di
dare in concessione o locazione, in favore di enti o istituti culturali, di enti pubblici territoriali,
delle unità sanitarie locali, di ordini religiosi e degli enti ecclesiastici, rispettivamente beni
demaniali o patrimoniali, sempre che essi non siano, anche per un breve periodo di tempo,
suscettibili di usi governativi.
In particolare la normativa richiamata prevede che la concessione e la locazione siano
stipulate dietro pagamento di un canone ricognitorio annuo e che gli immobili siano destinati
a sede dei predetti enti o utilizzati per lo svolgimento delle loro attività istituzionali o
statutarie.
In applicazione delle disposizioni sopra menzionate, l’Amministrazione regionale ha innanzi
tutto provveduto, nel corso del primo semestre del 2003, ad effettuare una ricognizione dei
beni suscettibili di affidamento in uso sulla base delle prescrizioni contenute nella legge n.
390 del 1986 e ha predisposto il previsto Piano di concessione.
Il menzionato documento, però, non appare, in ragione dei dati in esso contenuti,
catalogabile tra gli strumenti di pianificazione. Esso, infatti consiste, come può constatarsi dal
prospetto di sintesi sotto riportato, in un mero elenco18 degli immobili (163), divisi per
provincia, relativamente ai quali è possibile procedere, previa verifica positiva di alcuni
adempimenti preliminari, alla formalizzazione della concessione o della locazione.
18 Il Piano contiene in più solo la specificazione dell’utente sia esso concessionario o locatario cui è affidato il bene.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
23
Ha, inoltre, provveduto a fornire le prescritte indicazioni all’Agenzia del demanio,
demandata, sulla base di una apposita convenzione per i servizi di gestione del patrimonio
regionale, a svolgere la concreta attività di stipula o rinnovo dei predetti contratti, oltre che
compiti di controllo sull’esecuzione degli interventi a carico dell’usuario e funzioni di polizia
demaniale.
Nonostante la struttura dipartimentale si sia prontamente attivata, non può, sulla scorta
dei dati in possesso, considerarsi conseguito l’obiettivo operativo – di tipo economico
finanziario – di incremento delle entrate derivanti da canoni concessori o locativi.
I dati relativi ai proventi da fitti ed altri redditi da beni immobili patrimoniali, affluiti, nel
triennio 2002-2004, sul capitolo 2731, evidenziano una variazione di segno positivo nell’anno
2003 ed una significativa inversione di marcia nell’anno successivo, in cui si registra un
decremento del 36% circa. Per un quadro più completo si fa riferimento al prospetto che
segue:
Fitti ed altri redditi di beni immobili patrimoniali
(capitolo 2731)
Anno 2002 Anno 2003 Variaz. % 03/02 Anno 2004
Variaz. % 04/03
1.023367,00 1.192.622,61 16.54 763.643,42 -35,97
Piano di concessione degli immobili ai sensi della L.
390/86 divisi per provincia
Agrigento 20
Caltanissetta 4
Catania 34
Enna 9
Messina 28
Palermo 25
Ragusa 8
Siracusa 14
Trapani 21
Totale 163
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
24
Al riguardo si deve rilevare come ciò sia dipeso anche da alcune scelte legislative19, volte a
favorire, attraverso il trasferimento del bene in assenza di corrispettivo o la concessione in
uso gratuito, le attività di carattere sociale poste in essere dagli enti ecclesiastici e da quelli
no-profit.
Con riferimento, invece, all’ammontare dei risparmi conseguiti in termini di minori spese di
manutenzione, l’Amministrazione ha correttamente rilevato che la convenienza economica
dell’operazione di affidamento in concessione discende dall’avere posto a carico dell’usuario,
in virtù di una espressa previsione contrattuale, le spese di manutenzione ordinaria,
straordinaria (riferiti all’utilizzo e non quelli inerenti alla struttura che restano a carico del
proprietario), di adeguamento degli impianti, nonché quelle relative al pagamento di alcune
imposte (quali l’ICI). Non avendo, però, fornito i dati contabili relativi agli effettivi risparmi di
spesa - limitandosi ad evidenziare la non utilità del ricorso a serie storiche, e ciò in quanto
“l’ammontare degli oneri … discende dalle esigenze di interventi che di volta in volta si
presentano” – la Corte non è in grado di verificare la significatività dei menzionati benefici per
la finanza regionale. Né al fine appare sufficiente il rinvio operato a non meglio precisate
riviste specializzate, in base alle quali il costo delle opere di rifacimento o di adeguamento
inciderebbero, rispetto al costo totale di costruzione, nella misura del 30-35 per cento.
Sempre con riferimento all’attività di valorizzazione degli immobili (rectius di contenimento
delle spese di manutenzione straordinaria), va ricordato che il menzionato art. 134 della legge
regionale n. 4 del 2003, ha previsto la possibilità di fare ricorso, in alcune specifiche ipotesi e
previa verifica dei requisiti richiesti, allo strumento della concessione a titolo gratuito,
ponendo a carico del concessionario i soli oneri relativi alle opere di manutenzione ordinaria e
straordinaria. Il novero delle fattispecie rientranti nella previsione normativa in esame è
risultato essere estremamente limitato; il riferimento è, infatti, agli immobili già in uso alle
compagnie portuali della Sicilia che hanno mantenuto invariata l’utilizzazione e la
destinazione, e a quelli in uso da parte delle società sorte dalla trasformazione delle
compagnie portuali fino a quando mantengono tale utilizzazione.
19 Il riferimento è all’art. 120 della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003 che ha introdotto la dismissione gratuita dei beni affidati, a qualunque titolo, ad enti ecclesiastici, al maturarsi dei 30 anni di gestione e all’art.115 della legge regionale n. 2 del 26 marzo 2002 che ha previsto la concessione in uso gratuito anche a favore di enti no profit di cui all’art. 1 della legge 11 luglio 1986 n. 390 che perseguono finalità di natura educativa e assistenziale.
Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana
25
Anche in questo caso, comunque, il competente Dipartimento ha effettuato una ricognizione
dei beni, ha compiuto gli accertamenti preliminari e ha redatto un piano per la concessione,
relativo ai soli due immobili individuati (la Casa del Portuale di Catania e quella di Messina).