desafios para o desenvolvimento das regiões rurais

nova Economia_Belo Horizonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004

Desafios para o desenvolvimento das regiões rurais

Luiz Carlos Beduschi FilhoDoutorando do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP

Ricardo AbramovayProfessor Titular do Departamento de Economia da FEA

e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP

ResumoO artigo discute os desafios do planejamentopara o desenvolvimento territorial nas áreasrurais do Brasil. Sua idéia central é que o Paísnecessita de organizações intermediárias,além dos limites municipais, mas aquém dospróprios Estados, que possam corporificar aconstrução conjunta de projetos estratégicosao alcance da participação real dos grupossociais neles interessados. Esses projetos se-rão a base de uma nova relação entre atoreslocais e o Estado, valendo-se de contratos dedesenvolvimento e não mais de transferênciascontroladas de recursos.

AbstractThe article addresses the planning challengesinvolved in the territorial development of ruralareas in Brazil. Its main concern is that thecountry needs intermediary organizations,beyond the municipal limits, yet inside the stateboundary, which could embody the jointconstruction of strategic projects allowing theactive participation of interested social groups.These projects will be the foundation of a newrelationship between local players and the State,built on development contracts rather thanon the controlled transfer of funds.

Palavras-chavedesenvolvimento territorial,economia da aprendizagem,contratos de desenvolvimento.

Classificação JEL R11, R58.

Key wordsterritorial development,learning economy,development contracts.JEL classification R11, R58.

1_ ApresentaçãoO maior desafio do planejamento brasi-leiro consiste em passar de uma lógica derepartição setorial de recursos e de demanda“de balcão” para uma lógica territorial e deprojetos.1 A década de 1990 voltou-se emgrande parte a esse objetivo sob três mo-dalidades básicas. Em primeiro lugar, aação governamental pauta-se por progra-mas que, em princípio, têm natureza mul-tissetorial e cuja execução envolve diver-sos segmentos da administração públicae da sociedade civil. Além disso, são for-talecidas organizações locais – os conse-lhos gestores formados com ampla parti-cipação social – responsáveis diretas pelagestão e controle de políticas públicas.Por fim, o Executivo dá início a novosrecortes do território nacional por meiode, ao menos, três iniciativas inovadoras:os Eixos Nacionais de Integração e De-senvolvimento, o Programa de Desen-volvimento Integrado e Sustentável deMesorregiões Diferenciadas e o Zonea-mento Econômico Ecológico. Por maio-res que sejam as diferenças entre os obje-tivos, os métodos e os resultados de cadauma dessas iniciativas, nos três casos, tra-ta-se de planejar o processo de desenvol-vimento com base em recortes territoriaisque não se limitam às cinco regiões políti-cas em que se divide o País.

A importância dessas três realiza-ções não pode escamotear, entretanto, ocontraste flagrante entre a vontade nacio-nal de descentralização das políticas dedesenvolvimento e os estreitos limitesinstitucionais em que essas se movem. Amenor instância governamental passívelde executar políticas públicas – o municí-pio – é, na maior parte das vezes, unidadeeficiente para controlar gastos tópicos,setoriais e localizados: mas – e isso é fun-damental quando se trata do interior doPaís – ela é insuficiente para permitir arevelação do potencial produtivo, da ca-pacidade e da utopia da população de de-terminada região. A articulação entre po-líticas setoriais e território no Brasil, atéhoje, consistiu fundamentalmente emdistribuir incentivos e conceder isençõescomo formas de estímulo à localizaçãoprodutiva em regiões deprimidas combase numa decisão do Estado e na execu-ção e controle de suas agências regionais.As superintendências, os bancos regio-nais e os fundos constitucionais respon-dem a essa lógica redistributiva própria aum período histórico de construção doEstado, cuja exaustão se revela nas idéiasatuais de governança, de parceria públi-co-privado e de Estado em rede. O refor-ço das atividades econômicas nas socie-


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1 Este texto é uma versãorevisada da contribuição ao“Estudo de atualização doportfólio dos eixos nacionaisde integração edesenvolvimento, de2000-2007 para 2004-2011”,realizado pelo consórcioMonitor/Boucinhas &Campos Consultores para oMinistério do Planejamento,Orçamento e Gestão(2002-2003). Nossosagradecimentos a CarlosAlberto Dória peloscomentários queevidentemente não oresponsabilizam peloconteúdo da versão final dotrabalho. Nossosagradecimentos também àsimportantes recomendaçõesdos dois pareceristasanônimos da revista NovaEconomia.

dades contemporâneas passa menos pelacapacidade de o Estado central determi-nar onde vão situar-se certas empresas,que no poder de estimular o surgimentodo empreendedorismo, de um ambientelocalizado propício ao reforço do tecidoprodutivo de cada região.

Este artigo analisa essa dupla de-ficiência das políticas territoriais brasi-leiras – a ausência de uma institucionali-dade voltada à articulação localizada deatores diversos e a dissociação entre polí-ticas de desenvolvimento e a mobilizaçãode recursos locais – que se opõem, am-bas, à territorialização do processo de de-senvolvimento de regiões interioranas noBrasil e formula propostas no sentido desua superação.

Sua idéia central é que o País neces-sita de organizações intermediárias, alémdos limites municipais, mas aquém dospróprios Estados, que possam corpori-ficar a construção conjunta de projetosestratégicos, ao alcance da participaçãoreal dos grupos sociais neles interessa-dos. Tais projetos serão a base de umanova relação entre atores locais e o Esta-do, a partir de contratos de desenvolvimentoe não mais em transferências controladasde recursos.

2_Territórios: novos desafiospara o planejamento

Os anos 1990 foram marcados pela notá-vel volta dos temas de natureza territorialnas Ciências Sociais e nas organizaçõesinternacionais de desenvolvimento. Asreferências básicas dessa retomada nãoforam tanto as teorias da localização ba-seadas na oferta e na mobilidade de cer-tos fatores produtivos, e sim as externali-dades positivas que, paradoxalmente, asaglomerações eram capazes de produzire que já tinham sido localizadas, desde ofinal do século XIX, por Alfred Marshall.O que caracterizava os distritos industriais,segundo Marshall, não era simplesmentea aglomeração de setores economicamen-te correlatos, mas, sobretudo, um fatorintangível, certa “atmosfera” industrialque se materializava em três “economiasexternas”: a difusão dos conhecimen-tos, das técnicas e da tecnologia, o de-senvolvimento de máquinas de produ-ção especializadas e a criação de umimportante mercado local de empregos(OCDE, 2001a, p. 17).

O tema ficou na sombra do iníciodos anos 1920 (com a publicação dos úl-timos trabalhos de Marshall) até a des-coberta pioneira dos distritos industriaisitalianos já nos anos 1970, que imprimiu

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interessante coloração sociológica a essasrealidades produtivas, destacando o pa-pel da confiança, do interconhecimentoe da interação social entre os indivíduosna formação de um ambiente em quese operava a “construção social do mercado”(Bagnasco e Trigilia, 1993). Desde então,e, sobretudo durante a última década, écrescente a preocupação dos economis-tas com a dimensão espacial do cresci-mento econômico. Expressão desse mo-vimento intelectual, a OCDE cria, em1994, uma “divisão de desenvolvimentoterritorial” e passa a editar, a partir de2001, uma publicação anual periódica,“As perspectivas territoriais da OCDE”.Logo na primeira página do número delançamento dessa nova publicação, pode-se encontrar o reconhecimento de que “ca-da território dispõe de um capital específico, o ‘capi-tal territorial ’, distinto daquele de outros territó-rios...” (OCDE, 2001b, p. 15). Inspirado naidéia de “desenvolvimento territorial”, Vei-ga propôs nova definição do meio rural,com base em critérios territoriais e não se-toriais (Veiga et al., 2001; Veiga, 2002).

Territórios não são, simplesmente, umconjunto neutro de fatores naturais e de dota-ções humanas capazes de determinar as opçõesde localização das empresas e dos trabalhado-res: eles se constituem por laços informais, por

modalidades não mercantis de interação cons-truídas ao longo do tempo e que moldam umacerta personalidade e, portanto, uma das fontesda própria identidade dos indivíduos e dos gru-pos sociais (Abramovay, 2003a). Em tornodos territórios existem certos modelosmentais partilhados e comportamentosque formam uma referência social cogni-tiva materializada em certa forma de fa-lar, em episódios históricos e num senti-mento de origem e de trajetórias comuns.Os territórios não são definidos pela ob-jetividade dos fatores de que dispõem,mas, antes de tudo, pela maneira comose organizam. Esses vínculos sociais nemsempre se traduzem em formas de orga-nização e resultados virtuosos: a proxi-midade pode ser importante para a ino-vação – como ocorre, por exemplo, nasredes subjacentes ao sucesso econômi-co do Vale do Silício (Castilla et al.,2001) – mas ela é, com imensa freqüên-cia, também, a base do provincianismoe das formas rotineiras de interaçãoque bloqueiam as inovações tecnológi-cas e organizacionais (Amin e Cohendet,1999). Ainda assim, é importante reco-nhecer novas formas de organizaçãoprodutiva no mundo contemporâneo eos novos desafios que colocam à inter-venção do Estado.



2.1_ A sociedade e a economiada aprendizagem

O crescimento econômico que o mundoconheceu, entre a Segunda Guerra Mun-dial e a primeira crise do petróleo, podeser sinteticamente descrito por um modode organização social e empresarial que,desde então, foi significativamente trans-formado. Na base da pujança desse pe-ríodo histórico está a formação de verda-deiros mercados de massa, voltados abens de consumo duráveis, a começarpelos automóveis. A “economia de esca-la” é a orientação decisiva da organizaçãoindustrial. A contrapartida está na estabi-lidade do crescimento da demanda e emcerta padronização dos próprios produ-tos. O “fordismo” caracteriza-se por gran-des plantas industriais, pela reunião deum imenso número de trabalhadores emunidades industriais que funcionam sobum regime altamente hierarquizado e noqual a autoridade industrial é centraliza-da. Um dos mais destacados estudiososdo tema resume o espírito do fordismo:

A separação entre a concepção e a execu-ção e a centralização do formato no topo deuma hierarquia corporativa eram os resul-tados imediatos (Sabel, 1996/1999, p. 28).

O “fordismo” se refletiu em polí-ticas de caráter eminentemente setoriaise numa visão de território cuja questão

básica era: onde serão localizados os in-vestimentos públicos correlatos às gran-des plantas industriais e de que maneira oEstado pode interferir na própria locali-zação dessas plantas? Dado certo mon-tante de recursos disponível para o inves-timento – de origem privada ou pública–, a política territorial do Estado consis-tia em influir, de forma centralizada, so-bre sua localização. Nesse momento, oator praticamente exclusivo das políticasindustriais (e também das políticas agrí-colas) era o Estado nacional. O desafiobásico era criar ou estimular a criação deindústrias essenciais ao desenvolvimentode outras indústrias, e as políticas, nospaíses desenvolvidos, tinham, para isso,âmbito nacional (OCDE, 2001b, p. 22).Ao mesmo tempo, estabeleciam-se medi-das de apoio aos segmentos estratégicos,para garantir o acesso a certos produtosou tecnologias e beneficiar-se dos rendi-mentos de escala crescente de setores for-temente criadores de riqueza e empregos.Tanto quanto o planejamento industrial, oplanejamento estatal tinha, nesse período,caráter fortemente centralizado.

As políticas agrícolas eram igual-mente centralizadas e voltavam-se a ga-rantir a renda de agricultores cujos pro-cessos de inovação tendiam a deprimirde forma constante os preços das commo-



dities produzidas. Mesmo tratando-se deagricultura – de uma atividade tão forte-mente territorializada –, o Estado aí é an-tes de tudo um gestor de excedentes ede rendas. As organizações profissionaisagrícolas são eminentemente nacionais, eos temas de natureza ambiental e regio-nal estão, até o início dos anos 1970, qua-se inteiramente fora de sua pauta.

As políticas territoriais desse pe-ríodo respondem a um modelo pirami-dal, em que o Estado responsabiliza-sefundamentalmente pela redistribuição derecursos para as localidades, em funçãode estratégias cuja decisão é centralizada.

São inúmeros os estudos que, des-de o célebre livro de Piore e Sabel (1984),mostram o esgotamento do modelo “for-dista” de crescimento econômico tradu-zido na rapidez impressionante das mu-danças na demanda e na capacidade deresponder a essas alterações por meio deuma organização produtiva, cujo sucessoapóia-se fortemente nas novas tecnolo-gias da informação e da comunicação. Oambiente dessa fase histórica da econo-mia – que Piore e Sabel (1984) caracteri-zaram pela “acumulação flexível” – é deincerteza muito maior que o do períodofordista. A crescente integração das eco-nomias nacionais eleva a turbulência dosmercados, reduz o ciclo de vida dos pro-

dutos e torna inviáveis os custos ligadosàs formas inflexíveis das grandes plantasindustriais, típicas do fordismo. Foi for-mado um novo, agitado e imprevisívelambiente concorrencial em que não bas-ta ser competitivo no preço: a qualidadeimpô-se como critério absoluto e con-dição de sobrevivência. Aumenta de ma-neira exponencial a variedade dos produ-tos, e o lugar no mercado depende emgrande parte da capacidade de acompa-nhar o ritmo alucinante das inovações:“Não são mais os grandes que esmagam os pe-quenos e sim os rápidos que afastam os lentos”,resume Veltz (2002, p. 69). O que marca aorganização empresarial contemporâneaé justamente a necessidade de conciliar aredução dos custos e as exigências de dife-renciação, e essa necessidade conduz asfirmas a experimentar arranjos descentra-lizados em contraposição às formas pro-dutivas vigentes até o final dos anos 1970.

O resultado é um padrão marcadofundamentalmente pela integração entreconcepção e execução no processo pro-dutivo, ou, em outras palavras, pela “des-centralização da autoridade no desenho e na pro-dução de bens e serviços” (Sabel, 1996/1999,p. 28). A questão chave da economia – acoordenação entre atores autônomos esoberanos por meio de um sistema sobreo qual nenhum deles exerce um controle



planejado – transfere-se para o interiormesmo da organização produtiva. Nasformas centralizadas de organização in-dustrial, a coordenação entre as diferen-tes etapas da fabricação era exercida pormeio de hierarquia fixa e verticalizada. Oque muda agora é a própria natureza dacooperação entre atores econômicos, emvirtude da organização produtiva des-centralizada e coordenada por sistemasintegrados em rede.

Não só o trabalhador torna-se ca-da vez mais “multifuncional” (em oposi-ção à especialização rígida do “fordis-mo”), mas a partilha do conhecimentoentre os diversos componentes do pro-cesso produtivo torna-se um dos eixosda organização contemporânea. Mais im-portantes que o conhecimento dado e es-tável são os processos de aprendizagempelos quais passam as inovações. Ora,

a aprendizagem é, predominantemente, umprocesso interativo e, portanto, socialmenteimerso (embedded) que não pode ser com-preendido sem levar em consideração seu con-texto cultural e institucional (Lundvall, 1992,

apud Morgan, 1996/1999, p. 55).

E é exatamente nesse sentido que se mul-tiplicaram os termos designando esse pro-cesso dinâmico que está na base de novasformas de cooperação entre atores eco-nômicos: em vez do “learning by doing”(ou

“by using”), típico do sistema fordista, écada vez mais freqüente o emprego deexpressões como “learning by interacting”,“learning from others”, “learning by searching”,“learning by monitoring”, “learning by experien-cing” ou “learning by sharing”.

Não se trata evidentemente dedesqualificar a experiência prática ou oaprendizado formal – mesmo porque aspróprias organizações de pesquisa públi-ca e privada tornam-se atrizes centraisdesses processos de aprendizagem –, masde realçar o fato de que a coordenaçãoentre indivíduos e empresas passa tam-bém e de maneira decisiva por conheci-mentos tácitos que são produzidos pelaprópria interação social. É o que acontece,por exemplo, na aglomeração de empresasda indústria têxtil-vestuário do Vale do Ita-jaí, na qual a existência de importantesorganizações de apoio potencializa umprocesso de cooperação e mesmo de di-visão de trabalho entre diversos tipos deempreendimento local. Embora o forne-cimento de máquinas e equipamentos nãoseja local, são contratados na região ser-viços especializados para sua manuten-ção. Além disso, grandes empresas arti-culam-se com vários tipos de empresapequena, muitas das quais de base fami-liar (Campos et al., 2002, p. 153).

Aprendizagem é um processo quevai além do indivíduo e ocorre funda-



mentalmente no interior e entre as pró-prias organizações. Os processos de ino-vação tendem a ser mais freqüentes esignificativos ali onde existe o hábito dointercâmbio entre organizações (OCDE,2001b, p. 17). E é nesse sentido que sepode falar de aprendizagem organizacio-nal, qualitativamente diferente (emboracomplementar, é claro) da aprendizagemindividual. Num caso, trata-se de cons-truir e reforçar o capital humano: no ou-tro, é reforçado o capital de certa estrutu-ra (trocas de informações entre firmas,entre firmas e institutos de pesquisas eentre os próprios institutos de pesquisa).Um estudo recente na Suécia mostra que70% das firmas que haviam promovidoinovações haviam-no feito em coopera-ção com outras organizações (OCDE,2001b, p. 17). A redução das hierarquias ea descentralização das responsabilidadesem direção a grupos de empregados demenor nível tendem a reforçar esse pro-cesso de aprendizagem por interação. Épor isso que a OCDE coloca hoje acentona importância dos sistemas de inovação:as firmas não inovam sozinhas, mas eminteração com outros atores organizacio-nais (OCDE, 2001b, p. 18).

Essas novas formas de coordena-ção entre atores mostram que:

as principais fontes da riqueza mudaramde natureza. A riqueza repousava ontem

nos recursos do solo e do subsolo, depoisnos produtos manufaturados. De agoraem diante, a riqueza repousa, cada vezmais, sobre nossa capacidade em pesqui-sa e desenvolvimento, as patentes, os pro-gramas de computador, a organização e agestão e, de forma mais geral, sobre o con-junto desses fatores imateriais que não sedesenvolvem por oposição ao setor primá-rio ou secundário, mas que jogam um pa-pel cada vez mais estratégico no desem-penho desses dois setores, nomeadamentepor sua combinação. A economia das or-ganizações prima sobre a economia daprodução (Guigou e Parthenay, 2001, p. 19).

O que está em jogo nas tendênciasaqui rapidamente expostas não são ape-nas situações tópicas e localizadas, mas,antes de tudo, o próprio caráter da rique-za e do valor nas sociedades contempo-râneas. O que Guigou e Parthenay cha-mam de “economia das organizações”não supõe necessariamente o uso de tec-nologias caras e avançadas. O programade construção de um milhão de cisternas,no semi-árido nordestino, é um exemplode criação de riquezas no âmbito da “eco-nomia das organizações”: a cisterna deplaca foi inventada há aproximadamentetrinta anos, no município de Simão Dias,em Sergipe, por um pedreiro que traba-lhara em São Paulo, na construção de pis-cinas pré-moldadas. A cisterna tem umformato cilíndrico, é semi-enterrada, fei-



ta de placas de cimento pré-moldadas ecurvadas, que servem para fazer o tanqueque armazena a água (Diniz, 2002, p. 67).O custo, em material, das cisternas é deR$ 600,00. Se a esse custo forem acres-centadas toda a mobilização social que oprograma pressupõe e a capacitação aque dá lugar, ele sobe para R$ 1.022,00nos primeiros dois anos de sua execução.O importante no formato desse progra-ma é a multiplicidade de atores envolvi-dos, que vão desde a Agência Nacionalde Águas às prefeituras, passando – oque é decisivo – pela Articulação do Se-mi-Árido, entidade que hoje coordenadiversas iniciativas voltadas à convivên-cia com a seca. Tão importante quanto aprópria cisterna é a ampliação dos hori-zontes de relações sociais dos atores quepode abrir-lhes novas perspectivas. A cis-terna contém informação e densidadesocial, que são uma riqueza que vai alémde sua pura função imediata de armaze-nagem de água.

2.2_ O território como ator socialO avanço das novas tecnologias da infor-mação e da comunicação e a ampliaçãoda mobilidade dos fatores econômicospoderiam ter levado a uma espécie de“desterritorialização” do próprio conhe-cimento. Trata-se de um tema novo nasCiências Sociais e nas políticas públicas.

É bem verdade que expressões como ar-ranjos produtivos localizados, sistemasprodutivos locais, redes de empresas,distritos industriais, meso-sistemas pro-dutivos e sobretudo clusters acabaram tor-nando-se uma espécie de panacéia, cujautilidade e, principalmente, cujo rigor ci-entífico vêm sendo cada vez mais coloca-dos em dúvida, especialmente, na geo-grafia econômica. Mas mesmo autorescomo Martin e Sunley (2001) que fazemuma crítica demolidora ao conceito decluster não escamoteiam o papel dos la-ços não formais entre atores e, sobretu-do, a dimensão espacializada dos conhe-cimentos tácitos com base nos quais elesse relacionam. Seu trabalho não é umconvite a que a dimensão espacial docrescimento econômico seja ignorada.Martin e Sunley questionam o poder ex-plicativo dos clusters sobre os processoscontemporâneos de inovação tecnológi-ca e organizacional e mostram que, mui-to antes de sua ampla difusão, os geógra-fos já dispunham de instrumentos bemmais interessantes e específicos para es-tudar as diferentes modalidades de con-centração produtiva.

Ao denunciar a imprecisão do con-ceito de cluster – cuja delimitação espacialé surpreendentemente vaga – Martin eSunley (2001) não negam que a inscriçãoterritorial das redes sociais é cada vezmais importante nas economias contem-



porâneas. E é esse caráter localizado doconhecimento e da inovação que atribuisignificado especial às políticas de desen-volvimento territorial.

A idéia de “aprendizagem por inte-ração” traz nova agenda para a interven-ção no apoio às atividades empresariais:

Pelo fato de nenhum conhecimento podercompetir com o conhecimento local, especi-almente com o conhecimento tácito local, éque o nível regional deveria ser o locusprimário de responsabilidade para o dese-nho e para a oferta de políticas e apoio àsempresas (Morgan, 1996/1999, p. 54).

É com base na mudança dessa forma decriação do valor e da riqueza que Sabel(1996/1999) encara a urgência de modi-ficar o sentido da atuação das própriasagências públicas:

O pressuposto mais importante do regio-nalismo (tanto quanto da descentraliza-ção das firmas) é que os atores locais estãomelhor colocados para avaliar sua particu-laridade e, portanto, o que podem aprendercomparando sua experiência com outras(Sabel, 1996/1999).

Em outras palavras, a política terri-torial não consiste mais em redistribuir recursose riquezas já criadas e existentes, mas, ao contrá-rio, em despertar os potenciais para a criação deriquezas, iniciativas e coordenações novas. É

nesse sentido que se pode falar, com aOCDE (2001b), de uma economia regio-nal da aprendizagem, de cidades e re-giões de aprendizagem. Os territórios nãosão apenas o receptáculo geográfico neutro ondeempresas, coletividades e indivíduos atuam: ca-da vez mais, eles vão-se tornando verdadeirosatores, em virtude da interação que promovementre os conhecimentos das empresas, dos repre-sentantes eleitos, do setor associativo local e dospróprios órgãos do Estado. O destino dosterritórios deixa de se concentrar numaautoridade ou numa agência central en-carregada de distribuir recursos e passaa depender da capacidade de criação deriquezas que a própria interação entreatores locais é capaz de criar. A estrutu-ra piramidal é substituída por uma abor-dagem policêntrica, dotada de múltiplasinstâncias de decisão.

A importância da economia dasorganizações e da aprendizagem e de suainserção social localizada traz duas con-seqüências centrais para a reflexão emtorno das políticas territoriais.

A primeira pode ser resumida naidéia de “economia regional da aprendi-zagem”, ou “regionalismo experimental”(Sabel, 1996/1999). As agências públicasvoltadas ao desenvolvimento não se limitama oferecer um conjunto de bens e de serviços –ainda que seja se valendo de um diagnóstico par-



ticipativo: elas também são desafiadas a partici-par desse processo de aprendizagem. Elas nãopodem limitar-se a trazer financiamentosou mesmo treinamentos para melhoraros negócios. A agência local de desenvolvi-mento não deve ser um observador externo, e simum protagonista na elaboração de projetos e emseu desenvolvimento. A comparação com pro-jetos vindos de outras regiões e a disputapor recursos a partir da qualidade dessesprojetos são condições importantes paraque os atores públicos do desenvolvi-mento não se fossilizem nos hábitos, nastradições e nos poderes locais. Assim, odesafio está justamente em coordenar oprocesso de formação e de reestrutura-ção de empresas com serviços públicosvoltados a essas necessidades em trans-formação, o que supõe um formato orga-nizacional estimulado não a trazer bens eserviços a certa região, mas a construirprojetos de natureza estratégica.

3_ As instituiçõesdo desenvolvimento territorial

As organizações públicas voltadas, noBrasil, ao desenvolvimento regional sãohistoricamente marcadas pela centraliza-ção das iniciativas e pela falta de articula-ção real com as experiências vividas pe-los atores locais. Esse comportamentoda administração pública, por sua vez, in-

dica aos atores privados uma condutaadequada a essa atuação do Estado e ini-be o surgimento de iniciativas inovado-ras e que reflitam a construção de proces-sos inéditos de aprendizagem localizada.As agências públicas organizam-se paradistribuir recursos e conceder isenções –o que, aliás, é a forma típica de atuaçãono âmbito de políticas setoriais: com is-so, os atores privados e as organizaçõeslocais voltam-se evidentemente à obten-ção desses recursos. Que se trate de umaassembléia de trabalhadores rurais, de umareunião de professores universitários oude empresários, a luta contra a pobrezadepende sempre de algo que o governofederal ainda não fez. Se é verdade queas instituições consistem em regras, nor-mas, valores e expectativas dos atoressociais uns com relação aos outros, oambiente institucional das regiões maispobres do País conduz a que os atores lo-cais esperem do Estado um conjuntode bens e de serviços de que ele cadavez menos dispõe e cujo atendimentoparcial nem de longe resolve os proble-mas a que se destinam.

A universalização de diversas polí-ticas sociais representou importante con-trapeso a essa tendência. A aposentadoria,por exemplo, chega a populações ruraismuito pobres, praticamente sem qualquertipo de intermediários. Seus efeitos positi-



vos fizeram-se sentir não só na vida dasfamílias, mas em sua capacidade de re-construir o tecido econômico de inúme-ros municípios deprimidos. A construçãode organizações locais permitiu não só queoutras políticas sociais (bolsa-renda, bol-sa-escola, PETI, entre outras) tivessem umfoco bem claro, como ampliou o controlesocial sobre seu destino.

Por mais importantes que tenhamsido, entretanto, os progressos nas políti-cas sociais, elas, por si sós, não podemconter o desafio de planejar o processode desenvolvimento e de emancipaçãodas próprias condições sociais que as tor-nam necessárias. O clientelismo caracte-rístico das políticas sociais brasileiras foiseriamente atenuado com a universaliza-ção da previdência, a obtenção de recur-sos por cartão magnético e pela impres-sionante profusão de conselhos gestoresnas mais diferentes áreas. Esse avanço éuma condição necessária, mas nem delonge suficiente para que o desafio dodesenvolvimento possa ser enfrentado.E o formato da relação entre organiza-ções locais e poder federal não estimula aformulação de projetos que reflitam a ca-pacidade de descoberta de recursos e po-tenciais por parte das regiões.

O caráter hierárquico do planeja-mento brasileiro, até o fim do regime mi-litar, não foi substituído por um ambien-

te institucional que refletisse o movimen-to real de desconcentração das atividadeseconômicas e de fortalecimento de orga-nizações variadas no interior do País. Adistribuição de incentivos fiscais duranteos anos 1970 e, de maneira geral, a atua-ção das Superintendências de Desenvol-vimento Regional, respondem funda-mentalmente a esta lógica redistributiva:recursos das regiões mais prósperas sãovoltados a estimular atividades econômi-cas em regiões carentes. Se é verdade queem muitos casos atividades inovadoraspuderam ser estimuladas – a fruticulturairrigada no Vale do São Francisco, certoavanço da industrialização têxtil e de cal-çados no Ceará, a diversificação produti-va do Oeste Baiano e mesmo os ParquesTecnológicos de Recife e Campina Gran-de – não é menos certo que, de maneirageral, essa forma de estímulo ao cresci-mento econômico foi marcada por casosflagrantes de insucessos e de desvios e,ali onde os projetos foram realizados,contribuiu com grande freqüência ao re-forço da concentração regional de renda.Além disso, o trânsito dos recursos pelosistema bancário – ainda que estatal – de-termina o acesso praticamente restrito aclientes capazes de oferecer-lhe garantiase contrapartidas inacessíveis à maioria daspopulações empreendedoras das regiõesmais empobrecidas do País.



A noção de território, tal como expos-ta até aqui, traz nova dimensão à própriaidéia de planejamento: não se trata mais de de-cidir para onde vão recursos já existentes, esim de criar recursos por meio de organizaçõesque sejam significativas para os atores locais.Antes de expor o quadro organizacionalbrasileiro e de formular propostas para odesenvolvimento territorial, é importan-te conhecer algumas experiências inter-nacionais nesse sentido.

3.1_ Experiências internacionaisSão apresentadas aqui experiências inter-nacionais que ilustram algumas das trans-formações do marco político-institucio-nal, em curso a partir da década de 1990,sobre o planejamento para o desenvolvi-mento dos territórios. A primeira delas,o Programa LEADER (Ligações EntreAções de Desenvolvimento da Econo-mia Rural), implantado no início da dé-cada de 90 na União Européia, trouxe àtona a necessidade de se utilizar uma abor-dagem territorial em face das crises experi-mentadas por inúmeras áreas rurais euro-péias. A abordagem dessa iniciativa, queprivilegia o enfoque no planejamento combase na competitividade dos territórios,incorpora de forma inovadora os aspec-tos econômicos, ambientais, sociais e cul-turais nas suas ações. Além disso, com a

experiência de mais de uma década emais de mil projetos apoiados, a Iniciati-va LEADER acumulou grande quanti-dade de lições aprendidas, que podem sercompartilhadas com outros países que es-tão se lançando na inovação de seus pro-cessos de planejamento.

A segunda experiência apresenta-da é o Programa EZ/EC (EmpowermentZones and Entreprise Communities), desen-volvido nos EUA desde 1993. Diferente-mente de outros programas americanosvoltados ao meio rural, geralmente basea-dos em taxas de incentivo para determi-nados setores, o programa EZ/EC agre-ga novos elementos, em especial a noçãode “accountability”. A sua orientação vaino sentido de conseguir o comprometi-mento dos cidadãos em se engajarem emuma ação de planejamento estratégico delongo prazo, que seja permanentementemonitorada e envolva os diferentes ato-res das comunidades. Um dos pontos dedestaque do programa foi a rápida trans-formação do ato legislativo que o insti-tuiu em regulamentações e procedimen-tos, que orientam os atores e territóriosque pretendem se engajar no programa.

Além disso, a lógica de planeja-mento para os territórios baseia-se naparticipação ativa das comunidades en-volvidas, desde a elaboração de um plano



de médio e longo prazos para a região atéa implantação e o acompanhamento dosprojetos. As comunidades têm até seismeses para desenvolver seus planos esubmetê-los à revisão, e os planos devemrefletir os quatro princípios básicos daIniciativa EZ/EC, que são:

a. oportunidade econômica;b. desenvolvimento sustentável;c. cooperação e parcerias nas comuni-

dades (community-based partnership);d. visão estratégica de mudança.

Em comum, essas duas experiên-cias inovadoras de planejamento para odesenvolvimento têm o enfoque na terri-torialidade do processo, rompendo coma lógica estrita do planejamento setorial.Além disso, em ambos os casos, nãose trata simplesmente de repasse de re-cursos para “regiões carentes”, mas doapoio a projetos que se destacam por seucaráter inovador.

Tal enfoque pressupõe a partici-pação ativa das comunidades na defini-ção dos rumos dos seus territórios, aomesmo tempo em que permite que sejamcompartilhadas informações e estimula-das parcerias entre os mais diferentes se-tores localizados em um mesmo espaço.

Adotando o princípio segundo oqual o desenvolvimento é o aumento da capaci-dade de os indivíduos fazerem escolhas (Sen,

2000), pode-se afirmar que ambas as ini-ciativas apontam caminhos promissorespara a ampliação dessa capacidade, prin-cipalmente por introduzir a noção de co-responsabilidade. Os cidadãos deixam deser meros objetos das políticas de desen-volvimento definidas pela autoridade cen-tral do Estado e passam a ser tambémagentes dos processos de transformaçãosocial. Essa mudança na forma de se entender oplanejamento é essencial para que os processosde desenvolvimento sejam duradouros, principal-mente porque se orientam para o longo prazo etêm uma base muito bem definida, que leva emconta não só os aspectos físicos dos territórios,mas também os recursos cognitivos compartilha-dos por determinada comunidade.

3.1.1_ O Programa LEADER(LEADER Community Initiative)

O Programa LEADER surgiu num con-texto de intensas discussões a respeitode novas formas de planejamento parao desenvolvimento, uma vez que váriasregiões da Europa, em especial as áreasrurais, enfrentavam sérias dificuldades.Lançada no ano de 1991, com baseem uma abordagem “de baixo para ci-ma” (bottom-up), de bases participativas(partnershipbased), multissetorial e integra-da de desenvolvimento, a Iniciativa Co-munitária LEADER desempenhou papelinstrumental fundamental na emergência



do enfoque territorial para o desenvolvi-mento, em especial nas áreas rurais.

A principal inovação da IniciativaLEADER foi, sem dúvida, incorporar naabordagem territorial do planejamento oconceito de competitividade territorial,segundo o qual uma área torna-se competiti-va se está habilitada para fazer face à competiçãono mercado e, ao mesmo tempo, assegurar a sus-tentabilidade ambiental, social e cultural, basea-da em um duplo enfoque de trabalho em rede erelações inter-territoriais.

Em outras palavras, competitivi-dade territorial significa, segundo o Dos-sier LEADER (1999):

_ estruturar os recursos do territó-rio de forma coerente;

_ envolver diferentes atores e insti-tuições;

_ integrar os setores empresariais emuma nova dinâmica de inovações;

_ cooperar com outras áreas e ligar-se a políticas regionais, nacionaise européias, assim como com ocontexto global.

Essa competitividade territorial,portanto, coloca em evidência a necessi-dade de se estruturarem projetos de desenvol-vimento que incorporem, de forma defi-nitiva, os diferentes atores sociais na cons-trução de uma visão comum do futurodesejado para determinada área.

Contudo, tal abordagem exige nãosó boa vontade dos atores, mas também transfor-mações nas estruturas políticas e institucionaispara que esses projetos de desenvolvi-mento possam efetivamente acontecer.Como será visto mais adiante, foi neces-sário flexibilizar algumas formas tradici-onais de apoio aos territórios, adequandoos contratos às novas concepções quecolocam o território (e não mais os seto-res produtivos) no centro do processo deplanejamento.

A abordagem territorial baseia-sena definição de um “projeto territorial”.Esse projeto é construído com a parti-cipação de atores locais públicos e pri-vados, que vão desenhar um programade desenvolvimento para a área, que, pos-teriormente, será discutido e negociadocom as autoridades regionais e nacionaiscompetentes.

Assim, uma das principais inova-ções no âmbito desse programa foi a cri-ação dos Grupos de Ação Local, que são osresponsáveis pela animação do processode mobilização comunitária para o plane-jamento a médio e longo prazos do terri-tório, e atuam com alto grau de indepen-dência, o que permite que novas formasde sensibilização das comunidades sejamcriadas e implantadas. Os grupos gozamainda de ampla legitimidade junto às co-



munidades, especialmente por serem for-mados por grande diversidade de atoressociais e por serem os interlocutores comas outras instâncias (regionais, nacionaise européia) de planejamento. Ao longo daprimeira fase (LEADER I, 1991, 1994),foram criados 217 projetos territoriais,e aproximadamente 1.000 durante a se-gunda fase (LEADER II, 1994, 1999).

Os grupos LEADER podem serfinanciados diretamente pelo Programa,com recursos da União Européia, paracolocar em andamento os seus projetos.Resumidamente, os grupos LEADER ani-mam os processos de planejamento doterritório, mediante atividades como diag-nóstico da realidade local e discussõescom a comunidade, facilitam a elabora-ção de uma visão comum de desenvolvi-mento que vai orientar os projetos espe-cíficos que podem levar à construção davisão comum de desenvolvimento do ter-ritório e, ainda, fazem a intermediação en-tre os projetos locais e as instâncias regio-nais, nacionais e européia, em especial comrelação a contratos de financiamento deprojetos. Existe, portanto, uma explícitapreocupação com a aprendizagem coletiva,na concepção e na execução dos projetos.

Contudo, as estratégias utilizadaspor cada um dos Grupos de Ação Localvariam bastante, dadas as diferenças so-ciais, culturais, econômicas e ambientaisde cada território.

Assim, é possível encontrar expe-riências as mais diversas possíveis, desdea criação de um grupo de ação localem Meath, na Irlanda, região de vocaçãoestritamente agrícola, que envolveu osprincipais atores da região na coleta dedados sobre as atividades potenciais eformulou um plano de ação com 10 vi-las da região num processo de planeja-mento regional mediante a formulaçãode projetos de desenvolvimento até a po-tencialização da cultura empresarial jáexistente, na região de Tarn des Montag-nes (Sul-Pirenéus, França), por meio deuma estratégia denominada “ratissage”,que consiste na busca e seleção de proje-tos que contribuam para o desenvolvi-mento do território. É organizada, geral-mente no período curto de três meses,uma animação local intensa, que permitareferenciar todas as iniciativas ou proje-tos potenciais, para dar-lhes uma coerên-cia de conjunto e fornecer-lhes apoio téc-nico personalizado.

Nos diferentes exemplos da Ini-ciativa Comunitária LEADER, contudo,duas características principais saltam aosolhos: a primeira delas é o enfoque prio-ritariamente orientado para a formulação eexecução de projetos, ou seja, são colocadasem evidência a necessidade e a importân-cia de se planejar o desenvolvimento deum território, com base em elementos que



possam ser mensuráveis, que possam ter asua implantação constantemente monito-rada e avaliada; a segunda característicaque chama a atenção é o enfoque partici-pativo que a estratégia de animação em-prega para a busca e a seleção dos proje-tos. Tal orientação permite trazer à tona asmais diversas idéias, opiniões e visões so-bre o futuro de determinado território,encerrando grande possibilidade de rom-per com os processos autoritários e con-centradores de tomada de decisão. Isso éfundamentalmente importante quando setrata de processos participativos de plane-jamento, uma vez que estimula e tornapossível a qualquer ator influenciar os ru-mos que terá o processo de desenvolvi-mento do seu território.

Muitos outros exemplos poderiamser aqui apresentados, mas o objetivofundamental é apreender as lições que asexperiências internacionais vêm acumu-lando sobre desenvolvimento territorial.

Uma dessas lições (ou caminhos deaprendizagem) diz respeito às formas comosão transferidos recursos públicos para os terri-tórios. Tal aspecto é um dos mais impor-tantes, uma vez que guarda um potencialenorme de romper com os modelos e es-quemas de transferências de fundos pú-blicos que privilegiam apenas aqueles se-tores mais influentes da sociedade e amplia

as possibilidades de um financiamento quetenha como objetivo principal contribuirpara o desenvolvimento dos territórios,através do financiamento de projetos arti-culados em torno de um planejamento demédio e longo prazos.

O processo de “chamada e sele-ção de projetos” realizado no âmbito doPrograma LEADER tem, nesse sentido,importante contribuição para a discussãodas formas de financiamento do desen-volvimento. Rompendo com a “lógicade balcão”, a estratégia de ação que temcomo foco a chamada e a seleção de pro-jetos tenta responder a uma dupla de-manda: por um lado, existe um númeromáximo de projetos que podem ser cria-dos e apoiados; por outro, a seleção deprojetos faz com que apenas aqueles quese apresentam como mais interessan-tes para o desenvolvimento de uma áreasejam apoiados.

Dessa forma, tal estratégia fazcom que os atores locais se mobilizema serviço do desenvolvimento local, jáque têm que elaborar os seus projetose, ao mesmo tempo, ajudem a decidirquais são aqueles que devem ser ou nãoapoiados. Nas áreas com pequeno acúmulode potencial, liderança e projetos, ou em áreasem que a desconfiança a respeito do setor pú-



blico é grande, a estratégia inicial é fomentar acriação dos projetos e ajudar a formar as lide-ranças; nas áreas com grande potencial de pro-jetos, o estágio da seleção se mostra como muitomais importante, mas o envolvimento dos ato-res locais no processo – quer seus projetos se-jam ou não selecionados – pode ser um cami-nho para a criação de consensos sobre asestratégias de desenvolvimento local.

A priori, a seleção de projetos po-de parecer algo apenas “administrativo”,mas na prática ela se mostra como ferra-menta genuína de coordenação e diálogopara os atores locais. A seleção de proje-tos é também uma expressão concretadas linhas estratégicas definidas pelos gru-pos de ação local para o desenvolvimen-to territorial, e a análise das ações dessesgrupos revela a sua capacidade de experi-mentar metodologias para a seleção deprojetos adaptadas aos contextos e às es-tratégias de desenvolvimento particula-res de cada região.

Contudo, tal capacidade não seriapossível sem a grande flexibilidade nosmodos de operacionalização do progra-ma. Essa flexibilidade seria a força mo-triz através da qual a criatividade e a ino-vação nos métodos de coordenação daação coletiva para o desenvolvimento lo-cal se tornam possíveis.

A seguir, são apresentadas seis li-ções especificamente relevantes aprendi-das pelo Programa LEADER, ao longodas fases I e II, no que toca à abordagemterritorial do desenvolvimento. Essas li-ções foram sistematizadas pelo LEADEREuropean Observatory no Dossier n. 6– Parte 1 “Rural Inovation”, de dezem-bro de 1999.

Lição 1_ A introdução do conceito de projetoterritorial torna possível o progresso,além do conceito de uma área comouma unidade administrativa

O conceito de identidade (cultural, his-tórica e geográfica) assume papel muitoimportante na definição de um territó-rio. Modificam-se as percepções que osdiferentes atores têm do espaço, facili-tando as ligações entre as instituições eos atores a respeito de novas concep-ções e desafios. As políticas passam a serdefinidas segundo demandas de desen-volvimento e não mais demandas pu-ramente administrativas.Lição 2_ A identidade local, que muitas vezesprecisa ser re-inventada, é o núcleoda estratégia territorial

Muitas áreas têm reforçado suas ligaçõese coerência, focalizando seus projetos dedesenvolvimento nos elementos de iden-tidade local. Buscam identificar algo queas torne únicas, o que acaba por contri-buir também para modificar a forma co-



mo os próprios habitantes enxergam asua própria região. Além disso, o fato dese apoiarem no poder da identidade localtorna os produtos dessas regiões maisdesejáveis no mercado. A identidade lo-cal torna-se uma das bases centrais daeconomia da qualidade, capaz de proje-tar internacionalmente produtos regio-nais, conhecidos e apreciados por reu-nirem características objetivas (paladar,padrão estético) com traços organiza-cionais que lhe são sempre associados.

A identidade de uma área é, por-tanto, composta de todas as percepçõescoletivas do passado dos seus habitan-tes, de suas tradições e de seu know-how,de sua estrutura de produção, sua he-rança cultural, seus recursos materiais,enfim, seu futuro.

Ela não é uma identidade mono-lítica, mas um complexo integrado pelamultiplicidade de identidades específi-cas de cada grupo social, de cada lugar,de cada centro especializado de produ-ção. Essa identidade plural não é estáti-ca; ao contrário, ela pode mudar, tor-nar-se mais forte, modernizar-se.Lição 3_ O enfoque territorial tem demonstradoque o declínio de certas áreas, mesmoque avançado, pode ser revertido, uma vezque tal enfoque torna possível explorarnovos caminhos de desenvolvimento

A participação dos atores locais faz comque seja possível imaginar novo “futuro”

para os territórios. Em muitos casos, es-forços estão sendo feitos para reestru-turar atividades já existentes, mas, emoutros casos, quando a situação já estámuito deteriorada, são necessários novosprojetos, completamente diferentes e ca-pazes de forjar novas identidade e ima-gem em determinadas áreas.

Um bom exemplo disso é o casode Vale do rio Loire (Rhône-Alpes, Fran-ça), que passou a explorar uma ativida-de totalmente nova que é o “turismovulcânico”. A presença constante dosarqueólogos que trabalhavam na regiãofoi, recentemente, transformada em umnovo caminho para o desenvolvimentoregional. Os diálogos entre esses pes-quisadores e o grupo de ação local pos-sibilitou a criação desse produto total-mente novo que é o turismo vulcânico,que tem atraído contingentes cada vezmaiores de turistas para a região e dina-mizado a economia local.Lição 4_ O enfoque territorial tem estimuladoque os atores não apenas expressem seusconhecimentos, expectativas e conflitos,mas também suas habilidades de construiriniciativas coletivas e se organizaremem torno de novas idéias

O exercício do diálogo, de colocar-se nolugar do outro, emerge como um dosprincipais pré-requisitos para a constru-ção dos projetos territoriais de desenvol-vimento. O exemplo do grupo LEADERde Serrania de Ronda (Andaluzia, Espa-



nha) é muito interessante nesse sentido.A região congrega 21 municípios quetêm como base da economia a produ-ção de carne e castanha, baseada empropriedades pequenas e familiares, eapresenta altos índices de emigração.Sua proximidade do litoral e suas he-ranças culturais, contudo, possibilita-ram a renovação do turismo. Foi criadauma Associação de DesenvolvimentoLocal, que logo se transformou no pal-co privilegiado para a discussão dos ru-mos do desenvolvimento da região. Aprincipal característica desse espaço édada por dois princípios básicos:

a. as estratégias de desenvolvimentoem curso são permanentementediscutidas e esclarecidas com apopulação local;

b. é dada prioridade aos projetos co-letivos.

Como conseqüência, foram criadas or-ganizações profissionais e coletivas numlocal em que a organização social eramuito baixa.Lição 5_ O sucesso ou insucesso de umaestratégia depende de como os interessese as relações entre os atores estãoestruturados, por exemplo, na habilidadecoletiva de examinar a situação local, definirprioridades e estabelecer acordos sobre asformas de uso dos recursos disponíveis

Freqüentemente os conflitos de interes-ses refletem estratégias divergentes. Elestambém revelam os diferentes pontos

de vista e diferentes expectativas dosatores envolvidos, e apontam para a ne-cessidade de se conseguir encontrar ospontos de convergência que podem le-var os atores a estabelecer uma agendacomum de desenvolvimento. A expe-riência do LEADER demonstra que ainteração entre instituições e os repre-sentantes dos interesses locais nos pro-cessos de decisão tem redefinido o pa-pel de ambas as partes e levado à gradualemergência de uma percepção coletivado presente e do futuro da área em queestão inseridos. A combinação de inte-resses e habilidades também leva à emer-gência das idéias inovadoras e de cami-nhos alternativos de desenvolvimento.Lição 6_ As trocas entre as áreas ruraistêm intensificado e ampliado a consciênciasobre a importância da transferênciade conhecimentos e da cooperação entreas áreas na definição de novos caminhosde desenvolvimento

Um bom exemplo desta lição é o casodos grupos situados em ambos os ladosda fronteira entre Portugal e Espanha.Sua remota localização geográfica foiconsiderada, por muito tempo, comosério entrave ao seu desenvolvimento. Apartir de 1993, esses grupos passaram acooperar sistematicamente, promovendoconstante e fértil troca de experiências econhecimento, e a percepção de que asdiferenças culturais entre eles poderiamser algo muito enriquecedor para ambas



as partes passou a ser compartilhada,com benefícios para as duas regiões.Portugal aprendeu com a Espanha oscaminhos para ampliar a profissionaliza-ção e a coordenação da economia local,estimulando os municípios a adotar pos-turas mais ativas no trato das questõespúblicas. Por outro lado, os espanhóisadquiriram com os seus parceiros portu-gueses o know-how da produção e pro-moção de produtos tradicionais locais,como os queijos.

3.1.2_ EZ/EC – Empowerment Zonesand Enterprises Communities Program

O Programa EZ/EC foi estabelecido emlei em agosto de 1993. Em janeiro de1994, o processo de seleção para a fase Ido programa foi iniciado. Para ser elegí-vel, as comunidades têm que ter índicesaltos de pobreza (essa é uma diferençafundamental do programa LEADER), eapresentar planos estratégicos de desen-volvimento que tenham a participaçãoativa das comunidades.

Em dezembro de 1994, três Zo-nas de Empoderamento (EmpowermentZones – EZ) e 30 Comunidades Empresa-riais rurais (Enterprises Communities – EC)foram definidas. As EZ rurais recebe-ram concessões de US$ 40 milhões, en-quanto que as EC rurais receberam con-cessões de US$ 3 milhões.

O Programa baseia-se em quatroprincípios fundamentais para a análise dosplanos das comunidades:

a. oportunidade econômica;b. desenvolvimento sustentável;c. cooperação e parcerias nas comuni-

dades (community-based partnership);d. visão estratégica de mudança.

O primeiro princípio baseia-se nopressuposto de que é fundamental para arevitalização das comunidades e a criaçãode oportunidades econômicas para to-dos os residentes. A geração de empre-gos e de oportunidades de negócios develevar, segundo a concepção do progra-ma, a uma situação de auto-suficiência dascomunidades no longo prazo. As oportu-nidades para a implantação de novos em-preendimentos, a expansão das empresasde pequeno porte e a capacitação para tra-balhos que oferecem maior mobilidadesão alguns dos elementos chave nas estra-tégias de desenvolvimento econômico dascomunidades.

A idéia de desenvolvimento sus-tentável do programa EZ/EC apóia-seno conceito de que o desenvolvimentoeconômico só pode ser bem-sucedidoquando é parte de uma estratégia coorde-nada que inclui o desenvolvimento físicoe humano. Assim, os aspectos ambientais



são entendidos como fundamentais paraque as comunidades possam viver umclima de inovação e bem-estar.

À semelhança do Programa LEA-DER, o EZ/EC leva em conta a partici-pação da comunidade na elaboração dosprojetos de desenvolvimento. O princí-pio de responsabilidade que guia o pro-jeto exige a participação ativa dos dife-rentes atores sociais, como liderançasgovernamentais e políticas, grupos co-munitários, organizações ambientalistas,religiosas, empresários, enfim, todos ossegmentos sociais dos locais. Essa parti-cipação é ainda mais estimulada, uma vezque o programa tem como princípio queuma comunidade não pode prosperar sedepender apenas dos recursos públicos.É necessário, portanto, um comprometi-mento dos atores na busca e aplicação deoutros tipos de recurso que podem con-tribuir para o sucesso dos projetos de de-senvolvimento local.

Por último, o quarto princípio quenorteia o programa refere-se à Visão Es-tratégica para a Mudança, entendida aquicomo o item do plano de desenvolvi-mento do local que expressa a forma co-mo a comunidade define a própria visãodo seu futuro.

É entendida como o mapeamentoestratégico dos caminhos que a comuni-

dade pretende trilhar para atingir a dese-jada revitalização. São definidas as metase as formas de monitoramento e avalia-ção do plano de desenvolvimento, bemcomo as estratégias de aprendizagem co-letiva da experiência.

Um dos principais pontos de desta-que da experiência do Programa EZ/EC éa sua opção por dividir com as comuni-dades as responsabilidades. Uma estru-tura de monitoramento e avaliação dosprojetos de desenvolvimento, contudo,foi estabelecida (Benchmark ManagementSystem – BMS) para que os projetos pos-sam ser acompanhados, assim como pos-sa ser avaliada a aplicação dos recursospúblicos que, embora flexíveis, devemser direcionados para aqueles projetosque fazem parte da estratégia de desen-volvimento local. A idéia básica é que osrecursos não sejam entendidos como umasimples doação, mas como um instru-mento de construção das comunidades.

As duas experiências referencia-das anteriormente apontam para a perti-nência em se adotar o enfoque territorialcomo base para os processos de planeja-mento do desenvolvimento. Em especial,por adequar as transferências de fundospúblicos às reais necessidades das re-giões, que podem ser melhor captadaspor meio de processos participativos de



diagnóstico e elaboração de projetos. Aliás,na elaboração coletiva de projetos de de-senvolvimento está um dos grandes trun-fos das experiências apresentadas ante-riormente. Tal processo, que pressupõe aparticipação de diferentes atores sociaisque têm que negociar, discutir e estabele-cer consensos sobre os rumos do desen-volvimento dos seus territórios, torna maistransparente e, talvez, mais eficiente aaplicação dos recursos, rompendo com alógica segundo a qual aqueles atores commaior influência no poder público se be-neficiam particularmente dos recursos dasociedade. Além disso, tal estratégia in-troduz um componente técnico que podeser extremamente útil para o monitora-mento e a avaliação do uso dos recursos.

Assim, o enfoque territorial apli-cado ao planejamento permite que deter-minadas características locais sejam va-lorizadas, como, por exemplo, os atribu-tos naturais (ou amenidades) e a herançacultural de determinada localidade, e setransformem em vantagens competitivasdos territórios.

Contudo, a aplicação de tal enfo-que implica também a criação de insti-tuições que facilitem a sua aplicação.Os Grupos de Ação Local da IniciativaLEADER são um exemplo promissor deinovação institucional. Ainda que não se

constituam como uma nova instância degoverno, os grupos de ação local têm au-tonomia e podem negociar contratos deparceria com as diferentes esferas go-vernamentais (regional, nacional ou eu-ropéia) e com o setor privado, o que per-mite maior flexibilidade e estimula a or-ganização de um ambiente apropriadoà criatividade e ao surgimento de ino-vações, empreendimentos. Tais grupostambém não estão submetidos a um con-junto rígido e burocrático de regras paraa sua constituição; ao contrário, é estimu-lada a sua constituição sempre que deter-minada comunidade, determinado terri-tório, entenda que esse é o caminho maispromissor para alavancar o seu processode desenvolvimento.

Uma diferença que chama a aten-ção na comparação entre as duas expe-riências descritas diz respeito aos critériospara que os territórios façam parte dosprogramas. Enquanto no LEADER o prin-cipal critério é a formação de um grupode ação local que vai colocar em anda-mento o processo de planejamento terri-torial, no programa EZ/EC o nível de po-breza é um dos fatores que têm maiorimportância na definição de quais áreaspodem se integrar ao programa. Essa di-ferença quanto aos critérios de seleçãodos territórios é interessante, já que po-



de indicar a existência de duas visõestambém diferenciadas sobre o papel doEstado na promoção do desenvolvimen-to sustentável.

De qualquer forma, contudo, o quese conclui dessas duas experiências, aquibrevemente comentadas, é que os desa-fios colocados para o Estado são, por umlado, conseguir que os diferentes atoreslocais assumam, progressivamente, papelmais ativo na construção dos processosde desenvolvimento e, por outro, redefi-nir o seu papel nessa construção.

3.2_ Desafios do desenvolvimentoterritorial no Brasil

A profusão dos conselhos gestores é tal-vez a mais importante inovação institu-cional da sociedade brasileira durante osanos 1990. As 27 mil unidades existentesao final dos anos 1990, com média supe-rior a quatro por município abrem cami-nho para algum tipo de controle socialsobre investimentos fundamentais de quedepende a vida dos cidadãos. Não há dú-vida de que, na maioria dos casos, osconselhos limitam-se a uma atividade ro-tineira de controle, que reproduz os cos-tumes e, sobretudo, poderes locais con-solidados. O simples fato, entretanto, deo uso dos recursos submeter-se a umainstância colegiada já é o prenúncio de

uma nova atitude dos cidadãos, e reforçao caminho – aberto pela Lei de Responsa-bilidade Fiscal – para inibir as práticas maisnefastas de gestão do dinheiro público.

Apesar de sua relevância, cada umdesses conselhos tem função setorial espe-cífica de elaboração de reivindicações econtrole na execução de seu atendimento.São mediadores entre recursos federaisvoltados a uma finalidade predeterminadae as populações beneficiadas. Exatamente,por isso, é importante analisar o desempe-nho dos conselhos gestores voltados explicita-mente a planejar o processo de desenvolvimentofora das regiões metropolitanas: é o casodos Conselhos Municipais de DesenvolvimentoRural, do Programa Nacional de Fortalecimentoda Agricultura Familiar. O Pronaf é exce-lente exemplo do alcance e dos limitesdas políticas de desenvolvimento territo-rial no Brasil contemporâneo.

3.2.1_ Pronaf: limites de um programa inovador

O importante não é tanto sua dotação or-çamentária (em torno de R$ 150 milhõespor ano), mas sua capilaridade, e sua vo-cação: o País possui hoje mais de 4.000Conselhos Municipais de Desenvolvimen-to Rural, dos quais 1.500, no âmbito doPronaf Infra-Estrutura e Serviços, estabelece-ram contratos com o poder público fede-ral a partir da elaboração de um diagnós-tico participativo e da elaboração de um



plano quadrienal de investimentos, cujaexecução é supervisionada pela Caixa Eco-nômica Federal.

O desenho organizacional do Pro-naf indica preocupação explícita não sócom o controle social sobre os gastos,mas, sobretudo, com a interiorização doprocesso de desenvolvimento. O Progra-ma compõe-se de quatro linhas de ação.A mais importante é a que destina anual-mente crédito a cerca de 750 mil agricul-tores familiares, por meio de bancos fe-derais num total próximo a R$ 2 bilhões.A segunda procura melhorar o ambienteeconômico e ampliar as oportunidadesdos agricultores por meio de um conjun-to de investimentos e prestações de ser-viço (é o Pronaf Infra-Estrutura e Ser-viços). A terceira pretende melhorar aformação profissional dos agricultores edos técnicos que os atendem. A quarta li-nha faz a articulação no interior da admi-nistração pública, necessária ao funcio-namento de um programa que mobilizauma diversidade de agências que vai doFundo de Amparo ao Trabalhador (quefornece o “funding” de 80% dos em-préstimos do Pronaf) à Secretaria do Te-souro Nacional (que autoriza os subsídi-os nos juros e as taxas administrativasrecebidas pelos bancos) passando pelaCaixa Econômica Federal (por onde tran-

sitam os recursos do Pronaf Infra-Estru-tura e Serviços) as empresas estaduais deextensão rural e diversas OrganizaçõesNão Governamentais (que assumem res-ponsabilidade na formação dos agricul-tores, dos técnicos e dos próprios repre-sentantes dos conselhos).

A estrutura do Programa é enxutae sua equipe não tem mais que 30 técni-cos. Funciona com base em uma redecomposta por sindicalistas, agência ban-cária, extensionistas, ONGs, cooperati-vas de crédito e diferentes segmentos daadministração pública tanto dos Estadoscomo da Federação. A certificação deque os créditos atribuídos pelo Programadirigem-se efetivamente a agricultores fa-miliares é dada por organizações locais: obanco só está autorizado a conceder oempréstimo, depois que o sindicato ou oescritório local de extensão emitir um“certificado de aptidão” que comprova acondição de agricultor familiar ao toma-dor de financiamento. Não se trata de umpuro ritual burocrático, mas de um con-trole voltado a evitar que os recursos diri-jam-se a segmentos sociais distantes dopúblico visado pelo Programa. E as ava-liações feitas até aqui (Silva, 1999; Minis-tério do Trabalho, 1999) reconhecem quesão familiares, de fato, os agricultores be-neficiados pelo Pronaf.



Uma informação é suficiente paradestacar o alcance social do Pronaf-Crédi-to: nada menos que 56% dos tomadoresdos empréstimos, em 1999, nunca tinhamrecebido qualquer financiamento bancárioanteriormente (Ministério do Trabalho,1999). Quanto ao Pronaf Infra-Estrutura eServiços, um levantamento realizado em2001 em cinco Estados do Sul e do Nor-deste (Favareto e Demarco, 2002) mostraaltíssimo grau de participação social nas re-uniões, com base nas quais são elaboradoso diagnóstico e as reivindicações que vãocompor o plano de desenvolvimento.

O Pronaf é emblemático do al-cance, mas também dos limites das re-lações que hoje se estabelecem entre ogoverno federal e as regiões. Apesar damobilização alcançada e de seus resulta-dos sociais tão significativos, ele padecede quatro problemas centrais (Abramo-vay, 2003b), que, de certa forma, atraves-sam toda a política federal voltada ao in-terior do País:

a. A ótica dos conselhos tende a ser estrita-mente setorial. Embora se trate deConselhos Municipais de Desen-volvimento Rural, dele só partici-pam associações de agricultores esegmentos ligados a agricultoresda administração pública local. Otrabalho do Ipardes (2001) mostra

a importância do representantelocal da extensão e do secretárioda Agricultura no funcionamentodesses conselhos. São quase ine-xistentes as ocasiões em que re-presentantes de outros setoreseconômicos fazem parte do Con-selho. Mesmo organizações naci-onalmente capilarizadas como asAssociações Comerciais ou as Câ-maras de Diretores Lojistas estãoausentes dessas organizações lo-cais. Mesmo no interior da admi-nistração pública, o caráter setorialdas atividades predomina: estudolevado adiante pelo Ibase (2004)salienta a “falta de interface entre asações voltadas ao desenvolvimento rurale as relacionadas às áreas de saúde, edu-cação, habitação e saneamento, o quecompromete a execução de uma políticamunicipal integrada”.

b. O município é uma instância adequa-da de controle, mas nem sempre deplanejamento. A esmagadora maio-ria dos municípios beneficiadoscom o Pronaf Infra-Estrutura eServiços possui menos de 25mil habitantes. Além disso, ospróprios critérios de seleção dosmunicípios tendem a privilegiaros que se encontram em situa-



ção de maior pobreza. Nessascondições, por maior que seja aparticipação local2, dificilmente oprojeto que vai emergir das ativi-dades do Conselho Municipal terácaráter real de planejamento. Ospequenos municípios não dis-põem de pessoal suficientementeformado para animar a elabora-ção de planos que materializemprocessos reais de inovação. Maisque isso, sozinhos, sob o ânguloeconômico e social, os pequenosmunicípios não têm o dinamis-mo necessário a ações inovado-ras, o que acaba reforçando ocaráter estritamente setorial desua atividade. Com base em pro-posta já formulada em 2002, oMinistério do DesenvolvimentoAgrário criou, em 2003, umaSecretaria do DesenvolvimentoTerritorial que procura implan-tar outra sistemática na atribui-ção dos recursos do Pronaf Infra-Estrutura e Serviços: o dinheiropoderá ser atribuído a Consór-cios Intermunicipais. Trata-se deinovação importante, já que obri-ga a ampliar o alcance do planeja-mento local. Não há ainda ava-liação a respeito dos resultadosdesses consórcios.

c. A cultura da pré-seleção desestimulaprojetos de boa qualidade. Contra-riamente à prática vigente noLEADER, em que a obtençãode recursos públicos se faz pormeio da competição entre proje-tos, com base em sua qualidade,os municípios beneficiados peloPronaf Infra-Estrutura e Serviçossão selecionados por critérios ob-jetivos referentes à quantidade deestabelecimentos familiares, à par-ticipação da agricultura no PIBmunicipal, ao IDH, em suma, umconjunto de parâmetros que de-termina a escolha, em geral, dosmunicípios menores e mais po-bres. Não há dúvida de que essaopção é positiva sob o ângulodistributivo: mas, uma vez que omunicípio já está pré-selecionado,a elaboração do projeto de de-senvolvimento não embute umaprática de aprendizagem e dedescoberta de novas oportuni-dades de investimentos: ela ten-de a preencher burocraticamenteas exigências administrativas doMDA e da Caixa Econômica Fe-deral e a confinar-se nos limitesdaquilo que já é conhecido emmatéria de elaboração de proje-tos. Em outras palavras, não hámecanismos institucionais que



2 As pesquisas, nesse sentido,trazem resultadosambivalentes: se a de Favaretoe Demarco (2002) encontroufortíssima participação dascomunidades vivendo nointerior dos municípios naformulação dos pleitos aoConselho, a do Ibase (2004)detectou dificuldade de que aspopulações mais pobressejam, de fato, ouvidas.

façam da qualidade e da inova-ção a marca distintiva na aprova-ção dos projetos. O viés de sele-ção que a escolha pela qualidadepoderia trazer – só os municípiosmais ricos seriam beneficiados –poderia ser atenuado pela restri-ção a que somente municípioscom certas características esco-lhidas pudessem participar desseprocesso seletivo. Mais que isso– é aquilo a que talvez tendamconverter-se os consórcios mu-nicipais – o Ministério poderiasubvencionar a formação em re-cursos humanos voltados ao pla-nejamento inovador.

d. Os projetos têm um formato de “lista decompras” e não de desenvolvimento. Éo resultado da junção dos trêsitens anteriores: restritos a umhorizonte setorial, municipal –e já selecionados de antemão –os municípios beneficiários doPronaf tendem a fazer do quedeveria ser o processo de plane-jamento participativo uma lista-gem das reivindicações das infra-estruturas e dos serviços que fal-tam aos municípios. O produto éuma lista de obras e produtos depouca coerência interna e cujosimpactos sobre a vida social localé bem limitada.

Apesar da inovação importante re-presentada por conselhos gestores comresponsabilidades no planejamento local,não se formaram instâncias localizadaspelas quais as forças vivas de certa região– seus representantes eleitos, seus em-presários e suas organizações associati-vas – são convidadas a pensar o futuro ea aplicar recursos segundo uma estratégiade crescimento apoiada na descoberta desuas mais importantes vocações (Abra-movay, 2003b). O formato da relação en-tre instituições locais e poder federal noBrasil induz à lógica permanente de ten-tar satisfazer carências e não de levar adi-ante iniciativas inovadoras capazes de al-terar o ambiente em que essas carênciasse exprimem. O resultado é que, sobretu-do nas localidades mais pobres, a deman-da local raramente consegue estabelecerum leque de bens e serviços dotados decoerência e inseridos numa dinâmica talque representem mudança significativanos padrões vigentes de relação entre osindivíduos, os grupos sociais e as autori-dades públicas.

Dois exemplos exprimem bem adificuldade de as políticas voltadas aofortalecimento do tecido econômico dointerior do País contribuírem, de fato,com o processo de desenvolvimento.

O primeiro é o dos assentamentos de re-forma agrária. A guerra de números travada



entre o governo federal e alguns movi-mentos sociais não pode esconder quecentenas de milhares de famílias foramassentadas nos últimos anos, num dosmais importantes movimentos de trans-ferência de propriedade fundiária da his-tória internacional das reformas agrárias.Da mesma forma, o sentimento de me-lhoria social decorrente do acesso à terraé reconhecido por inúmeras teses, mono-grafias e relatórios de pesquisa. Ao mes-mo tempo, a massificação dos assenta-mentos foi acompanhada por evidentedeterioração na qualidade dos resultadospor eles alcançados.3 A raiz básica dessetão freqüente desempenho negativo nãoestá numa suposta inviabilidade compe-titiva das explorações familiares, e simno formato organizacional da própriapolítica pública: os assentamentos sãofeitos com base numa relação direta en-tre o poder público federal e os movi-mentos que falam pelos trabalhadoresaos quais se destina a terra. Em vez de fa-zer parte de um projeto destinado a fortalecer otecido social de determinada região, o assenta-mento é uma espécie de enclave do governo fe-deral, um corpo estranho às forças sociais daregião onde se insere e que se volta permanen-temente ao governo central para que suas de-mandas sejam atendidas.

Um dos fatores mais importantesque explicam assentamentos bem-suce-didos é exatamente a sua inserção na eco-nomia e na sociedade em que foram ins-talados os agricultores, conforme mostrao trabalho de Bittencourt et al., (1999).Eles perceberam, num trabalho de cober-tura nacional, que mais importante que aqualidade das terras ou a quantidade de re-cursos recebidos pelos assentados, a inser-ção local dos agricultores recém-instaladosé o fator mais relevante para explicar o su-cesso ou os problemas que encontram emsua consolidação. Inversamente, diversosestudos mostram que, em muitos casos, ospróprios filhos dos assentados tendem aser objeto de preconceito e discriminaçãoaté nas escolas que freqüentam: a pesqui-sa coordenada por Martins (2003) mostrainúmeras situações em que os filhos dosassentados são estigmatizados como “sem-terra” nas comunidades onde vivem. Aspolíticas de redistribuição fundiária que ti-veram papel decisivo no fortalecimento dotecido social de países como o Japão ea Coréia, desembocam aqui na criação deimenso contingente de famílias dependen-tes de um apoio que o governo federalnunca será capaz de oferecer e cuja inser-ção local é freqüentemente problemática.

O segundo exemplo refere-se àsestratégias locais de “desenvolvimento in-



3 Esta dupla naturezado processo brasileirode assentamentos(massificação, satisfaçãodas famílias assentadas,por um lado e imensosproblemas de infra-estruturae de capacidade de geraçãode renda, por outro) são bemretratados no trabalho recentede Sparovek (2003).

tegrado e sustentável” (os DLIS do Pro-grama Comunidade Ativa), que, em mais de600 municípios brasileiros, representamtambém importante caminho para a va-lorização do interior do País, uma vezque se voltam à permanente tentativa deorganizar as atividades produtivas da po-pulação que vive em situação de pobreza.O mesmo pode ser dito do fato de quequase metade dos municípios possuemprogramas de geração de trabalho e ren-da e de capacitação profissional, ligadosao Comunidade Solidária, segundo os da-dos do Perfil dos Municípios Brasileirosdo IBGE (1999).

Mas um dos problemas mais sériosdesse tipo de iniciativa (apesar de seu cará-ter tão inovador) é que se caracteriza porseu completo afastamento com relaçãoao mundo empresarial das regiões ondeatuam. As empresas (nano, micro, peque-nas, médias e grandes) são os mais impor-tantes protagonistas do processo de de-senvolvimento. Voltar recursos materiais ehumanos ao fortalecimento do empreen-dedorismo entre populações pobres semque essa tentativa esteja articulada com asrealidades empresariais locais é promoverpreocupante dissociação entre economia esociedade, entre políticas sociais e políticasde desenvolvimento: é um convite a que aspolíticas sociais tenham uma dimensão pu-

ramente compensatória e que não sirvam,senão de maneira muito indireta, para dina-mizar a vida econômica local.

Mas, quando se examinam as arti-culações verdadeiramente regionais (quecorrespondem a experiências localizadase vividas pelos atores), percebe-se a dis-tância entre seu potencial (inclusive naluta contra a pobreza) e as políticas doEstado voltadas às regiões. É o que serávisto no próximo item.

3.2.2_ A distância entre articulações locaise políticas públicas

O País assistiu, nos últimos anos, à pro-liferação de variadas formas de associa-ções municipais. Algumas delas extra-polaram nitidamente o âmbito de umaassociação de prefeitos. O Fórum Intergo-vernamental e da Sociedade do Sudoeste doParaná, sediado em Francisco Beltrão,esteve na origem de um fundo de avalque permitiu ampliar, de maneira impres-sionante, os empréstimos do Pronaf.Animado pela Secretaria de Desenvolvi-mento Rural do Ministério da Agricultu-ra (posteriormente incorporada, a partirde 1999, ao Ministério do Desenvolvi-mento Agrário), o Fórum elaborou umPlano de Desenvolvimento Sustentáveldo Sudoeste do Paraná, estabelecendodiagnósticos para diferentes aspectos da



vida econômica local e propondo solu-ções concretas. Também no Sudoeste doParaná, o Pacto Nova Itália chegou a con-tar com escritórios de assessoria europeusna elaboração de seus planos de desen-volvimento. No Oeste de Santa Catarina,a EPAGRI (Empresa Estadual de Pes-quisa e Extensão) elaborou, em 1995, ex-celente diagnóstico regional incorporadoao plano de ação da Associação de Muni-cípios. Nesse caso também escritórioseuropeus ofereceram assessoria com ba-se na experiência italiana.

O que chama a atenção em ambosos casos é a dissociação entre o ímpetodas organizações regionais e a ausênciade políticas federais destinadas a impri-mir estabilidade e horizonte estratégico aessas articulações. A Associação dos Mu-nicípios do Oeste de Santa Catarina –AMOSC – chegou a elaborar um planoinovador, articulando agroindústrias pormeio de um conglomerado que funcio-nava em rede e que visava ao fortaleci-mento de certas marcas territoriais. Ainédita cooperação técnica entre a Epagrie Organizações Não Governamentais deChapecó foi estimulada por um editallançado por uma nova linha do Pronaf (alinha de agroindústria) que visava especifi-camente iniciativas inovadoras e destina-das ao fortalecimento de capacidades e

marcas territoriais. O projeto elaboradodeveria atingir 481 famílias e criar 50agroindústrias. Dois ministros visitarama região para lançar o projeto, que tam-bém teve o apoio explícito do Governa-dor. Seu custo total era de R$ 3 milhõese deveria criar 620 postos de trabalho.Pouco antes da liberação dos recursos,a extinção da Secretaria de Desenvolvi-mento Rural do Ministério da Agricultu-ra impediu a realização do projeto e des-moralizou os laços de confiança que co-meçavam a formar-se entre parceiros quenão tinham tradição de trabalho conjun-to (a extensão oficial e as ONGs locais) esobretudo minou o ânimo dos própriosagricultores com o trabalho. Algumas fa-mílias acabaram sendo financiadas topi-camente por uma linha de crédito espe-cial do Banco do Brasil (no âmbito doprograma “Agregar”), mas a ambição defazer do impulso a uma atividade deter-minada (agroindústria) o meio de fortale-cimento do tecido social da região foi in-teiramente frustrada.

No caso do Sudoeste do Paraná,as disputas políticas entre as organiza-ções dos dois municípios mais impor-tantes da região (o Pacto Nova Itália, dePato Branco, e o Fórum de FranciscoBeltrão) também reduziram muito o im-pacto da iniciativa.



O importante nessas duas expe-riências é que o Estado não possui estru-tura, ânimo e mecanismos de incentivopara lidar com dinâmicas locais. O Estado pi-ramidal não consegue relacionar-se com organi-zações em rede. Só que a presença do Esta-do – é o que mostram as experiênciaseuropéia e norte-americana expostas aci-ma – tem papel decisivo de imprimir es-tabilidade e fornecer parâmetros para ofuncionamento da própria rede de inicia-tivas localizadas e voltadas à inovação noprocesso de desenvolvimento. Sem essaatuação do Estado, o risco de a rede sedecompor em virtude das naturais dife-renças entre seus membros componen-tes ou de não encontrar interlocutores àaltura de suas necessidades, é imenso.

A conseqüência é que as organiza-ções mais expressivas da vida econômicaregional não têm incentivos para permane-cer em sua articulação. Com isso, o perma-nente nas organizações de caráter regionalé exatamente aquilo que tende a estabele-cer com o poder público federal uma rela-ção de demanda, típica do Estado redis-tributivo. O pacto e o fórum acabam su-plantados pelas associações de municípiosque tendem a refletir os interesses e as de-mandas tópicas e localizadas dos políticosprofissionais. A relação dessas associaçõescom os segmentos produtivos e com o

mundo associativo não tem a marca da ela-boração de projetos estratégicos, e sim a doatendimento a demandas específicas.

A atuação do Sebrae e do Bancodo Nordeste atenua, em muitas circuns-tâncias, a instabilidade das articulaçõesque são capazes de envolver, além de pre-feitos, os empresários e os setores asso-ciativos das regiões. Os inúmeros estu-dos voltados à localização de arranjosprodutivos localizados deverão permitirconhecimento mais refinado da real ma-lha produtiva de que é feito o interiordo País. As evidências até aqui acumula-das deixam pouca dúvida, entretanto, deque são raros os casos em que sistemasprodutivos localizados refletem externa-lidades baseadas nas virtudes da coope-ração, da aprendizagem, da troca de co-nhecimento e da ampliação do horizontecognitivo em que operam os atores so-ciais. Na esmagadora maioria dos casos,concentrações produtivas exprimem, an-tes de tudo, baixos custos, associados àdepreciação do trabalho e à destruição dabiodiversidade.

As vantagens comparativas combase em que se opera a recente industria-lização na área de têxteis e de calçados,no Nordeste, e se produz o avanço daprodução agropecuária nos cerrados bra-sileiros, apóiam-se em dinamismo em-



presarial, sem dúvida, mas também emformas organizacionais pouco propíciasà valorização do trabalho, do conheci-mento e à exploração sustentável dos re-cursos naturais. O alerta lançado porMartin e Sunley (2001) quanto ao perigode se utilizar arranjos produtivos locaiscomo parâmetro de política pública émais atual quando se trata do desenvolvi-mento rural brasileiro. Nas regiões rurais,o que poderia ser caracterizado como ar-ranjo produtivo local, ampara-se, na maiorparte dos casos, em fatores sociais e am-bientais perversos. Tomar esses casos co-mo base para a execução das políticas pú-blicas oferece o risco de promover o usonão sustentável dos recursos naturais e aconcentração da renda.

É o que justifica a formulação depolíticas voltadas explicitamente à valori-zação dos melhores atributos de que po-dem dotar-se os territórios não-metro-politanos no Brasil. A continuidade depolíticas estatais redistributivas e de umaprática local de atração de empresas combase em incentivos ligados estritamenteà redução de seus custos operacionaispode fazer das políticas industriais umelemento a reforçar a concentração darenda em regiões já dotadas dos melho-res recursos e oportunidades.

4_ Conclusões e propostasA missão da política territorial consisteem promover mecanismos de incitaçãoque conduzam à elaboração de projetos– reunindo os horizontes dos atores pri-vados, dos eleitos locais e do setor asso-ciativo – materializados em contratos dedesenvolvimento com o governo federal.

Para isso, é fundamental e urgenteoferecer recursos intelectuais e capacida-des que permitam que os atores locais es-tejam à altura desse desafio e possam ela-borar propostas de conteúdo inovador.As grandes e médias cidades interioranaspodem desempenhar aí papel decisivo,não só por sua capacidade polarizadora,mas por disporem de alguns dos recursosintelectuais necessários a esse tão impor-tante exercício reflexivo sobre a identida-de e os objetivos de determinada região.

Tal formato da relação entre o go-verno federal e suas regiões interioranaspode ser implantado de maneira gradual,iniciando com algumas regiões, multipli-cando e aperfeiçoando o perfil institucio-nal dessas novas relações, conforme oscontratos forem emergindo e sua aplica-ção oferecendo resultados.

Esse novo desenho da relação entreo poder central e as regiões interioranas po-de ser resumido nas seguintes propostas:



a. redução gradual das transferênciasautomáticas e garantidas a certosmunicípios e aumento do apoiocontratualizado a projetos;

b. incremento dos recursos federaisvoltados à capacitação localiza-da para a elaboração de projetosde desenvolvimento de caráterinovador;

c. apoio prioritário àquelas ativida-des de educação e sobretudo deformação profissional integradasa projetos de desenvolvimentoelaborados por uma multiplici-dade de atores sociais e econô-micos e destinados a fortaleceros tecidos sociais e econômicoslocalizados;

d. apoio a faculdades e universidadesdo interior do País para a capaci-tação na elaboração de projetosvoltados a fomentar o empreen-dedorismo individual e coletivo;

e. estímulo à formação de cooperati-vas de crédito e agências locaisde crédito capazes de reduzir aassimetria de informação entre oempreendedorismo local e o sis-tema financeiro convencional;

f. dotação de organizações locais,reunindo setor privado, associa-tivo e eleitos locais, de personali-

dade jurídica que lhes permita orecebimento de recursos do go-verno federal.



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