descentralización en américa latina: elementos para una gestión estratégica
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Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica. Evolución: logros y desafíos Revisión de la teoría Reorientación de los procesos. Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01 IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica. - PowerPoint PPT PresentationTRANSCRIPT
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Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica
• Evolución: logros y desafíos• Revisión de la teoría• Reorientación de los procesos
Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01
IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica
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1. Evolución: logros y desafíos: Evolución y objetivos
Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos:1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación
Regional Reforma administrativa• Desconcentración de la producción y de la población• Eficiencia administrativa y fiscal
2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política+ Democratización, participación: hacia el municipio+ Equidad: territorial, social!
3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización+ Autonomía y recursos para concertación local
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Cumplimiento de objetivos
• Desconcentración:Países/Regiones 1985 1990 1995
Argentina: Buenos Aires 1991: 60.3 1994: 64.3
Brasil: Sudeste 60.2 58.8 58.7
Chile: Región Metropolitana 1986: 42.9 44.8 47.5
Colombia: Distrito Especial 20.7 21.0 22.7
Bolivia: Santa Cruz 26.8 27.9
Elaborado en base a datos oficiales de cada país
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Disparidades territoriales
0.0000
0.1000
0.2000
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1970 1975 1980 1985 1990 1995
IDR
Argentina Bolivia Brasil México
Perú Colombia Chile
Elaborado en base a datos oficiales de los países
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Eficiencia
• mejor adecuación a la demanda
• pero: gastos > ingresos
déficit fiscal!• riesgo de equilibrios macroeconómicos
(CEPAL, Ocampo)
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Argentina
Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos Provinciales, 1988-1997
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
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40,000.0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En
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Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Transferencias
Ingresos de fuente propia
Elaborado en base a datos del FMI
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Brasil
Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1994
0.0
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120,000.0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
En
mil
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Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Ingresos de fuente propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
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Bolivia
Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales
0.0
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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
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Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Elaborado en base a datos del FMI
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Chile
Chile: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales, 1992-1998
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1,200.001,400.00
1,600.001,800.00
1992* 1993 1994 1995 1996 1997 1998
En m
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Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Ingresos de fuente propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
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Democratización y participación
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1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Evolución del número de países que elige gobiernos municipales
Fuente: BID, 1997
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Participación
Sin embargo:
• Política: riesgo de nuevos centralismos si:– orientada a niveles intermedios– megamunicipios– problemas de representación
• Social? - Aún escasa– Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones
sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre incluye aportes)
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Equidad
• Territorial:
– inicial, muy importante, pero insuficiente:
riesgo de reconcentración del gasto
– sigue concentración del producto
• Social: avances – derivada de redistribución territorial
– aumento de cobertura social
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Autonomía
• Mayoría de territorios dependen de
transferencias:
– Condicionadas según uso (mayoría de los
casos)
– No vinculadas principalmente al aporte local
(casi todos los casos)
Origen de ineficiencia fiscal!
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¿Qué hacer?• Actual desconfianza frente a la descentralización• Dar marcha atrás?
– Irreversibilidad de los procesos– Se comprometería democratización
• Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera
• Organización de la investigación:– Revisión de la teoría económica– Revisión de los procesos– Elementos para reorientarlos
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2. Descentralización
• Provisión de bienes públicos
• Descentralización política
• Descentralización operativa
• Sistemas de compensación
• Descentralización económica
• Subsidios al consumo
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El concepto de provisión• Qué se descentraliza?
– Proceso de provisión de bienes públicos
• Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido
• Provisión:– Asignación: proceso de decisión política sobre:
1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)
2) cómo producir lo que se va a proveer
– Operación (administrativa) de esas decisiones
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Provisión según ámbitoLa provisión de bienes públicos se da a través de
procesos de decisión política de diferente ámbito:– Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej.
Tribunales de la Haya (derechos humanos)– Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej.
Arancel Externo Común del Mercosur– Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes
nacionales– Procesos subnacionales territoriales: bienes
“locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal
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Principio de eficiencia• A partir del Teorema de la Descentralización (Oates):
la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación
• Procesos de:– centralización:
• sistemas básicos• sistemas normativos
– descentralización• provisión de servicios públicos
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Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión
Procesos democráticossupranacionales
Procesosnacionales
Procesossubnacionalesintermedios
Procesoslocales
Centralización
Descentralización
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Descentralización política
• La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por:– Aspectos físicos y culturales– Estructura productiva
• Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales– “Descentralización fiscal”: aspecto de la
descentralización política: con qué recursos
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CONDICIONES DE EFICIENCIA• Adecuación a preferencias
1) Correspondencia entre demanda y proceso de provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón
2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública)
3) Participación ciudadana en esas decisiones:• Directa: posible en ámbitos locales• Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y
representados• Procesos más democráticos y participativos que los centrales
(“Teorema de la participación”)• Beneficios superiores a economías de escala por
centralización
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Ejemplos
• Competencias políticamente descentralizables– Ordenamiento del territorio– Provisión de infraestructura básica
– Provisión de servicios básicos– Apoyo a PYMES
• Son base del desarrollo local!– Desarrollo económico local– Mejoramiento del hábitat
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Descentralización Operativa
• Descentralización operativa (o meramente administrativa): para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de algunas decisiones sobre provisión a gobiernos subnacionales
• Concepto diferente a desconcentración
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Doble función de los gobiernos locales
• Tipos de funciones de gobiernos locales:– Desc. Política Cabezas de autonomías– Desc. Operativa Agentes de gobiernos
centrales
• Ejemplo: subsidios sociales– Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué):
nivel nacional– Operación: nivel local
• Implicaciones:– Financiamiento y rendición de cuentas
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Gobierno central
Gobiernoslocales
Decisión:Desc. Política
Descentralización Política yDescentralización Operativa
Administracióncentral
Administracioneslocales
Operación:Desc. Operativa. Procesos locales
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Sistemas de compensación
Transferencias:condicionadas?
Aporte local?
Uso?
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Desc. Pol. del Gasto Desc. Pol. del Gasto Desc. Operativa
Desc. Operativa > Descentr. Política
Descentralización Política
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Sistemas de compensación en la región
Condiciones:
Aporte local
Uso
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Argentina
Chile
Brasil Bolivia Colombia
Fondos Concursables
Programas Nacionales
México
Venezuela
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Descentralización política del gasto
Las transferencias de tipo 2 configuran:
• Descentralización política del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales
• No condición de eficiencia – no hay estímulo económico para participación– presiones no compensadas sobre déficit fiscal
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Compensación eficiente
• El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1!– Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal
• Cómo conciliar eficiencia con equidad?• Cómo conciliar eficiencia con equidad y
participación?
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Descentralización Económica
• Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica
• Proveer es diferente de producir• Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de
factores e insumos• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más
eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras)
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Formas• Formas de descentralización económica:
– Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización)
– Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios
– Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia• Implica: descentralización hasta establecimientos
• Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica
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Subsidios• Para equidad social• Tipos:
– Subsidios a la oferta: se subvenciona la producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales)
– Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia:
• Mayor adecuación a preferencias, financiamiento!• Igualdad de condiciones para competir
– Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores
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Síntesis:
Tipos de descentralización*
• Descentralización a gobiernos:– Política: transferencia del proceso completo de
asignación• Política del Gasto: sólo del gasto
– Operativa: tareas como agentes (Delegación)
• Descentralización económica (a mercados):– Apertura a la competencia económica– No es sinónimo de privatización (organizaciones
públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia
* Ver antecedentes en Capítulo II
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Gobierno central
Gobiernoslocales
Productores externos
Desc. Política Decisión
Desc. Económica Producción
Gestión Descentralizada
Administracióncentral
Des.Operativa Operación
Administracioneslocales
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3. Reorientación de los procesos:
Descentralización en A. LatinaTipo:
Función:
Política PolíticaGasto
Operativa
Económica
Infraestruc-tura básica
Territoriosricos
MéxicoGeneral General
Educación:Infraestruct.
Territoriosricos
General
Educación:Personal
BrasilArgentina
Los demás
ChileBolivia
Argentina
Salud:Infraestruct.
Territoriosricos
General
Salud:Personal
BrasilArgentina
Los demás
BrasilColombia
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Cumplimiento de condiciones
• La condición de gasto vinculado a aportes sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que pueden financiar su gasto
• Pero aun en estos casos, los procesos de asignación no involucran a los ciudadanos
Falta condición de eficiencia: participación ciudadana en asignaciones
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Objetivos Estratégicos1) Para autonomía, eficiencia, participación y
reducción de la corrupción:participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes)
2) Equidad y desconcentración:sistema redistributivo:– que compense:
• Diferenciación inicial• Diferenciación por la descentralización
– compatible con eficiencia, que estimule:• Participación en asignaciones• Eficiencia fiscal
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Diferenciaciones básicas• Entre bienes nacionales y bienes locales:
– Son la educación y la salud bienes locales?
• Entre sistemas de redistribución social y territorial– Son adecuados los actuales sistemas de
compensación para asegurar equidad territorial? y social?
• Entre bienes públicos y bienes privados– Qué bienes de los que son producidos
públicamente podrían serlo privadamente?
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Bienes nacionales vs. locales• Salud y educación:
– Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes
– Descentralización operativa de esta provisión– Pero descentralización política de:
• Definición de contenidos• Organización territorial de la provisión (localización)
• Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial
• En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)
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Sistemas redistributivos• Concepto de redistribución social (familiar o
personal) diferente de redistribución territorial Dos sistemas subsidiarios:1) Sistema de redistribución social: para canasta social,
respecto a ingresos familiares2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo
territorial: transferencias de libre disponibilidad:• proporcionales al aporte local relativo (en principio en
función de pobreza)– incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo,
materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)
• condicionadas a procesos participativos de decisión
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Algunas áreas prioritarias• Configurar dos sistemas redistributivos
sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales)
• Diferenciar competencias subnacionales:– autónomas: infraestructura, servicios básicos,
organización de la provisión local– operativas: sistema de redistribución social…
• Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para:– Desarrollo económico territorial– Mejoramiento del hábitat Profundización + Asociativismo
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Bibliografía• ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.
• Del autor:– “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar
eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10, 1998: /clad.org.ve/indices/
– “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/
– Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/
• E-mail: [email protected]