descentralización en américa latina: elementos para una
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Descentralización en América Latina:
Elementos para una Gestión Estratégica
• Evolución: logros y desafíos
• Revisión de la teoría
• Reorientación de los procesos
Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01
IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica
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1. Evolución: logros y desafíos:
Evolución y objetivos Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos:
1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación Regional Reforma administrativa
• Desconcentración de la producción y de la población
• Eficiencia administrativa y fiscal
2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política
+ Democratización, participación: hacia el municipio
+ Equidad: territorial, social!
3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización
+ Autonomía y recursos para concertación local
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Cumplimiento de objetivos
• Desconcentración:
Países/Regiones 1985 1990 1995
Argentina: Buenos Aires 1991: 60.3 1994: 64.3
Brasil: Sudeste 60.2 58.8 58.7
Chile: Región Metropolitana 1986: 42.9 44.8 47.5
Colombia: Distrito Especial 20.7 21.0 22.7
Bolivia: Santa Cruz 26.8 27.9
Elaborado en base a datos oficiales de cada país
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Disparidades territoriales
0.0000
0.1000
0.2000
0.3000
0.4000
0.5000
0.6000
0.7000
0.8000
0.9000
1.0000
1970 1975 1980 1985 1990 1995
IDR
Argentina Bolivia Brasil México
Perú Colombia Chile
Elaborado en base a datos oficiales de los países
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Eficiencia
• mejor adecuación a la demanda
• pero: gastos > ingresos
déficit fiscal!
• riesgo de equilibrios macroeconómicos
(CEPAL, Ocampo)
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Argentina
Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos
Provinciales, 1988-1997
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
40,000.0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En
mil
lon
es
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dó
lare
s
Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Transferencias
Ingresos de fuente propia
Elaborado en base a datos del FMI
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Brasil
Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1994
0.0
20,000.0
40,000.0
60,000.0
80,000.0
100,000.0
120,000.0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
En
mil
lon
es
de
dó
lare
s
Gastos Totales Ingresos Totales Ingresos de fuente propia
Ingresos de fuente
propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
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Bolivia
Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales
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250.0
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350.0
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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
En
mil
llo
ne
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S$
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Elaborado en base a datos del FMI
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Chile
Chile: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales, 1992-
1998
0.00
200.00
400.00
600.00
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1,000.00
1,200.00
1,400.00
1,600.00
1,800.00
1992* 1993 1994 1995 1996 1997 1998
En
millo
ne
s d
e d
óla
res
Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales
Ingresos de fuente
propia
Transferencias
Elaborado en base a datos del FMI
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Democratización y participación
0
2
4
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14
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18
1980 81 82 83 1 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Evolución del número de países que elige gobiernos
municipales
Fuente: BID, 1997
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Participación
Sin embargo:
• Política: riesgo de nuevos centralismos si:
– orientada a niveles intermedios
– megamunicipios
– problemas de representación
• Social? - Aún escasa
– Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones
sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre
incluye aportes)
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Equidad
• Territorial:
– inicial, muy importante, pero insuficiente:
riesgo de reconcentración del gasto
– sigue concentración del producto
• Social: avances
– derivada de redistribución territorial
– aumento de cobertura social
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Autonomía
• Mayoría de territorios dependen de
transferencias:
– Condicionadas según uso (mayoría de los
casos)
– No vinculadas principalmente al aporte local
(casi todos los casos)
Origen de ineficiencia fiscal!
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¿Qué hacer?
• Actual desconfianza frente a la descentralización • Dar marcha atrás?
– Irreversibilidad de los procesos – Se comprometería democratización
• Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia
reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera
• Organización de la investigación: – Revisión de la teoría económica – Revisión de los procesos – Elementos para reorientarlos
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2. Descentralización
• Provisión de bienes públicos
• Descentralización política
• Descentralización operativa
• Sistemas de compensación
• Descentralización económica
• Subsidios al consumo
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El concepto de provisión
• Qué se descentraliza?
– Proceso de provisión de bienes públicos
• Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido
• Provisión:
– Asignación: proceso de decisión política sobre:
1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)
2) cómo producir lo que se va a proveer
– Operación (administrativa) de esas decisiones
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Provisión según ámbito
La provisión de bienes públicos se da a través de procesos de decisión política de diferente ámbito:
– Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej. Tribunales de la Haya (derechos humanos)
– Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej. Arancel Externo Común del Mercosur
– Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes nacionales
– Procesos subnacionales territoriales: bienes “locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal
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Principio de eficiencia • A partir del Teorema de la Descentralización (Oates):
la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación
• Procesos de:
– centralización:
• sistemas básicos
• sistemas normativos
– descentralización
• provisión de servicios públicos
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Descentralización- Centralización
Territorial de la Provisión
Procesos democráticos
supranacionales
Procesos
nacionales
Procesos
subnacionales
intermedios
Procesos
locales
Centralización
Descentralización
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Descentralización política
• La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por:
– Aspectos físicos y culturales
– Estructura productiva
• Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales
– “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos
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CONDICIONES DE EFICIENCIA
• Adecuación a preferencias 1) Correspondencia entre demanda y proceso de
provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón
2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública)
3) Participación ciudadana en esas decisiones: • Directa: posible en ámbitos locales • Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y
representados • Procesos más democráticos y participativos que los centrales
(“Teorema de la participación”)
• Beneficios superiores a economías de escala por centralización
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Ejemplos
• Competencias políticamente descentralizables
– Ordenamiento del territorio
– Provisión de infraestructura básica
– Provisión de servicios básicos
– Apoyo a PYMES
• Son base del desarrollo local!
– Desarrollo económico local
– Mejoramiento del hábitat
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Descentralización Operativa
• Descentralización operativa (o meramente
administrativa): para responder mejor por
algunas funciones que les competen, los
gobiernos centrales transfieren la operación de
algunas decisiones sobre provisión a gobiernos
subnacionales
• Concepto diferente a desconcentración
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Doble función de los gobiernos locales
• Tipos de funciones de gobiernos locales:
– Desc. Política Cabezas de autonomías
– Desc. Operativa Agentes de gobiernos centrales
• Ejemplo: subsidios sociales
– Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué): nivel nacional
– Operación: nivel local
• Implicaciones:
– Financiamiento y rendición de cuentas
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Gobierno central
Gobiernos
locales
Decisión:
Desc. Política
Descentralización Política y
Descentralización Operativa
Administración
central
Administraciones
locales
Operación:
Desc. Operativa. Procesos locales
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Sistemas de compensación
Transferencias:c
ondicionadas?
Aporte
local?
Uso?
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Desc. Pol. del Gasto Desc. Pol. del Gasto
Desc. Operativa
Desc. Operativa >
Descentr. Política
Descentralización
Política
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Sistemas de compensación en la región
Condiciones:
Aporte
local
Uso
Sí
No
No Sí
1
2 3
4
Argentina
Chile
Brasil Bolivia Colombia
Fondos
Concursables
Programas
Nacionales
México
Venezuela
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Descentralización política del gasto
Las transferencias de tipo 2 configuran:
• Descentralización política del gasto:
transferencia de competencias de gasto en la
provisión de bienes públicos a procesos
democráticos subnacionales
• No condición de eficiencia
– no hay estímulo económico para participación
– presiones no compensadas sobre déficit fiscal
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Compensación eficiente
• El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1!
– Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal
• Cómo conciliar eficiencia con equidad?
• Cómo conciliar eficiencia con equidad y participación?
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Descentralización Económica
• Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica
• Proveer es diferente de producir
• Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de factores e insumos
• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras)
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Formas • Formas de descentralización económica:
– Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización)
– Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios
– Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia
• Implica: descentralización hasta establecimientos
• Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica
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Subsidios • Para equidad social
• Tipos: – Subsidios a la oferta: se subvenciona la
producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales)
– Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia:
• Mayor adecuación a preferencias, financiamiento!
• Igualdad de condiciones para competir
– Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores
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Síntesis:
Tipos de descentralización*
• Descentralización a gobiernos:
– Política: transferencia del proceso completo de
asignación
• Política del Gasto: sólo del gasto
– Operativa: tareas como agentes (Delegación)
• Descentralización económica (a mercados):
– Apertura a la competencia económica
– No es sinónimo de privatización (organizaciones
públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia
* Ver antecedentes en Capítulo II
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Gobierno central
Gobiernos
locales
Productores externos
Desc. Política
Decisión
Desc. Económica
Producción
Gestión Descentralizada
Administración
central
Des.Operativa
Operación
Administraciones
locales
![Page 35: Descentralización en América Latina: Elementos para una](https://reader036.vdocuments.net/reader036/viewer/2022071405/62ce53cd2d9bfa09662a4f92/html5/thumbnails/35.jpg)
3. Reorientación de los procesos:
Descentralización en A. Latina
Tipo:
Función:
Política Política
Gasto
Operati
va
Econó
mica
Infraestruc-tura básica
Territorios
ricos
México
General General
Educación:Infraestruct.
Territorios
ricosGeneral
Educación:Personal
Brasil
ArgentinaLos demás
Chile
Bolivia
Argentina
Salud:Infraestruct.
Territorios
ricosGeneral
Salud:Personal
Brasil
ArgentinaLos demás
Brasil
Colombia
![Page 36: Descentralización en América Latina: Elementos para una](https://reader036.vdocuments.net/reader036/viewer/2022071405/62ce53cd2d9bfa09662a4f92/html5/thumbnails/36.jpg)
Cumplimiento de condiciones
• La condición de gasto vinculado a aportes
sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que
pueden financiar su gasto
• Pero aun en estos casos, los procesos de
asignación no involucran a los ciudadanos
Falta condición de eficiencia: participación
ciudadana en asignaciones
![Page 37: Descentralización en América Latina: Elementos para una](https://reader036.vdocuments.net/reader036/viewer/2022071405/62ce53cd2d9bfa09662a4f92/html5/thumbnails/37.jpg)
Objetivos Estratégicos 1) Para autonomía, eficiencia, participación y
reducción de la corrupción:
participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes)
2) Equidad y desconcentración:
sistema redistributivo: – que compense:
• Diferenciación inicial
• Diferenciación por la descentralización
– compatible con eficiencia, que estimule: • Participación en asignaciones
• Eficiencia fiscal
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Diferenciaciones básicas
• Entre bienes nacionales y bienes locales:
– Son la educación y la salud bienes locales?
• Entre sistemas de redistribución social y
territorial
– Son adecuados los actuales sistemas de
compensación para asegurar equidad territorial?
y social?
• Entre bienes públicos y bienes privados
– Qué bienes de los que son producidos
públicamente podrían serlo privadamente?
![Page 39: Descentralización en América Latina: Elementos para una](https://reader036.vdocuments.net/reader036/viewer/2022071405/62ce53cd2d9bfa09662a4f92/html5/thumbnails/39.jpg)
Bienes nacionales vs. locales • Salud y educación:
– Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes
– Descentralización operativa de esta provisión
– Pero descentralización política de: • Definición de contenidos
• Organización territorial de la provisión (localización)
• Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial
• En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)
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Sistemas redistributivos • Concepto de redistribución social (familiar o
personal) diferente de redistribución territorial
Dos sistemas subsidiarios:
1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares
2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo territorial: transferencias de libre disponibilidad:
• proporcionales al aporte local relativo (en principio en función de pobreza)
– incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)
• condicionadas a procesos participativos de decisión
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Algunas áreas prioritarias • Configurar dos sistemas redistributivos
sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales)
• Diferenciar competencias subnacionales: – autónomas: infraestructura, servicios básicos,
organización de la provisión local
– operativas: sistema de redistribución social…
• Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para: – Desarrollo económico territorial
– Mejoramiento del hábitat
Profundización + Asociativismo
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Bibliografía • ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.
• Del autor:
– “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10,
1998: /clad.org.ve/indices/
– “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/
– Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/
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