descentralización financiera y autonomía. · parte de una definición previa sobre el modelo de...

Fernando BeckerUniversidad Rey Juan Carlos de Madrid y Centro de Estudios “Economía de Madrid”

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C L M . E C O N O M Í A , N º 8 , P r i m e r S e m e s t r e d e 2 0 0 6 . P á g s . 1 7 - 5 6

Descentralización financiera y autonomía.

ResumenLa Hacienda Pública española ha sufrido desde la configuración del Estado de las

Autonomías un profundo proceso de descentralización. Desde la Administración Centraldel Estado se ha ido modificando el sistema de financiación para que pueda dar soporte aun modelo territorial donde las entidades regionales han aumentado sustancialmente susresponsabilidades y competencias. En el presente artículo se analiza en primer lugar esteproceso. Posteriormente se evalúa la situación actual. El modelo de financiación vigente hadado respuesta a varios de los requerimientos que se exigían a los modelos anterioresconfigurándose como uno de los más descentralizados del mundo desarrollado. Sinembargo, actualmente, varios agentes han solicitado su revisión, argumentando problemasde suficiencia y de falta de autonomía financiera. Estas reformas planteadas afectan a lacuantificación de las necesidades de financiación, a los mecanismos de nivelación y a larecaudación y gestión tributaria. Por último se examinan los posibles efectos que estoscambios tendrían sobre el modelo de financiación actual. Se plantean los retos que elsistema de financiación ha de hacer frente de manera urgente, entre los que destaca elpapel de los mecanismos de cohesión interterritorial ante la próxima reducción de fondoseuropeos.

Palabras clave: descentralización, federalismo fiscal, tributación estatal y local, autonomíafiscal, gobierno regional, desarrollo regional.

Clasificación JEL: H77, H71, H72, R50, R58.

AbstractSpanish public sector has experienced a deep decentralisation process since the

Autonomous Communities state organization was in place. Financing system has beenadapted since then, to support a territorial model where regional authorities haveconsiderably increased their revenue powers and spending responsibilities. The aim of thisdocument is, in the first place, to analyse this process. In the second place, to assess thecurrent situation. The current financing system was conceived to meet the requirements offormer models and, in this way, has become one of the most decentralised systems in theworld. However, nowadays, various political actors have requested a revision of thementioned system claiming budget constraints and lack of financial autonomy. Theabovementioned amendments affect to regional financing requirements calculation, taxcollection, taxing management and interregional levelling mechanism. To conclude weanalyse the eventual effects of these amendments on the current public financingarrangement. New challenges must be urgently faced regarding interregional cohesion inthe view of the reduction of E. U. regional development funds.

Key words: decentralisation, fiscal federalism, central government tax authority and regionaltax authority, regional financial autonomy, regional economy .

JEL Classification: H77, H71, H72, R50, R58.

C L M . E C O N O M Í A

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D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N F I N A N C I E R A Y A U T O N O M Í A

1.- Introducción.La modernización del Estado español ha sido consecuencia de

la aplicación de los preceptos constitucionales de 1978, entre losque destacan el desarrollo del Estado de las autonomías. En esteproceso se han ido emparejando los aspectos políticos y la cesiónde nuevas y amplias competencias hacia las ComunidadesAutónomas con los aspectos de tipo financiero, lo que a su vez haexigido la aplicación de sucesivos Acuerdos de Financiación entrelas Comunidades Autónomas y la Administración Central del Estado.

En lo que se refiere a la Hacienda Pública, los primeros pasos enel proceso de descentralización se dirigieron hacia el gasto, mientrasque la cesión de responsabilidad tributaria, muy limitada alcomienzo del proceso, se ha ido avanzando más lentamente. Lasdiferencias en los procesos de descentralización del gasto y de losingresos tributarios, han significado una fricción continua en lossucesivos cambios en el modelo de financiación autonómica.

En el plano político, el principio de subsidiaridad 1 y unaconcepción más participativa de las sociedades democráticas, seconfiguran como los sustentos teóricos de la creciente cesión decompetencias y responsabilidades desde los niveles jerárquicos máscentralistas a los más cercanos a los ciudadanos. En la HaciendaPública, se contrasta la mayor eficiencia del gasto realizado desde unestamento descentralizado que atiende demandas individualesfrente a la mayor eficiencia y solidez de un sistema de recaudaciónintegral 2.

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1) El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar la toma de decisiones lo más cerca posible delciudadano. En base a este principio, una acción o servicio debe emprenderse a una escala más elevada, odistante jerárquicamente, sólo se justifica en aquellos casos que implique una mayor eficacia en suejecución. 2) Véase Utrilla de la Hoz (2002).


Estas dicotomías político-económicas, han hecho que a lolargo de todo el período constitucional, el debate sobre el modelode financiación regional se haya convertido en una constante queha ido ocupando con cierta regularidad el epicentro del debatepúblico. En la actualidad, asistimos a un nuevo replanteamiento delmodelo que obedece a la revisión de los Estatutos de Autonomía devarias Comunidades Autónomas, lo que ha situado al actual sistemade financiación en un crucial punto de inflexión.

Si bien desde un punto de vista hacendístico el análisis se hacentrado en la evolución del sistema de financiación, no hay queolvidar que el proceso de descentralización financiera vanecesariamente ligado a la organización del Estado. No se puedeentender la progresión del modelo de financiación de lasAutonomías sin atender a la evolución de la organización territorialdel Estado. Por tanto, se ha de tener siempre en consideración queel desarrollo de un modelo financiero está claramente subordinadoa la previa definición de la organización territorial.

En nuestro caso, la Hacienda Pública se encuentra con unadificultad nada despreciable, la falta de claridad en los enunciadosdel modelo de organización territorial del Estado. En la ConstituciónEspañola de 1978, en el Título Octavo, que es donde se estructura laorganización territorial del Estado, sólo se establecen una serie deprincipios básicos y un conjunto de procedimientos que hanservido para encauzar el posterior desarrollo del proceso dedescentralización y ordenación territorial. Se evitó, por tanto,determinar con exactitud el modelo definitivo de Estado en la CartaMagna. Esta falta de concreción sobre el modelo, originada con todaprobabilidad por la enorme dificultad que encontraron los padresconstituyentes para alcanzar un acuerdo más preciso sobre el nively el alcance de la descentralización del Estado, ha ocasionado unsingular e inédito proceso de configuración del modelo territorial. Siel proceso lógico, seguido por la mayoría de países desarrollados,parte de una definición previa sobre el modelo de ordenación delterritorio para desarrollarlo posteriormente, en el caso de España seha invertido el proceso. La Constitución se limita a establecer unasbases mínimas así como los procedimientos por los cuales se ha deplantear y aprobar el “Modelo Territorial”, y deja a los agentespolíticos la responsabilidad de ir abordándolo en el futuro.

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Esta circunstancia ha determinado el gradualismo en elproceso de transferencia de poder de decisión, de laresponsabilidad de la prestación de servicios y la capacidad degestión desde el gobierno central hacia las unidadesdescentralizadas. Es por todo ello que primeramente se analizará elcamino transcurrido hasta ahora en el proceso de descentralizaciónautonómica y financiera, y posteriormente se revisan los posiblesaspectos de reforma del actual modelo, a la luz de las principalesdemandas que los estatutos de autonomía plantean sobre elmismo.

2.- Evolución del modelode financiación.

El punto de partida arranca en la década de los ochenta,cuando se materializan las primeras transferencias hacia lasComunidades Autónomas y se fijan los instrumentos legales yorganismos de referencia, que van a servir para el desarrollo delproceso. La Hacienda Pública ha de ir adaptándose a estas nuevasnecesidades en cumplimiento del artículo 150, punto 2 de laConstitución de 1978 por el cual toda transferencia de servicios delEstado hacia las Comunidades Autónomas habrá de ir acompañadade “la correspondiente transferencia de medios financieros” para laprestación de dichos servicios.

El proceso ha sido complejo, primero, porque se parte de unasituación muy heterogénea, al convivir en los límites del Estado,Comunidades Autónomas pluriprovinciales, uniprovinciales, forales,no forales, insulares, no insulares, históricas, no históricas; y segundo,porque el acceso a mayores índices de autogobierno se ha hechosiguiendo procedimientos administrativos diferentes, denominadosvía rápida en el caso de las regiones cuya autonomía se constituíapor el artículo 151 3 y vía lenta para aquellas que lo hacían por elartículo 143.


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3) Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía y Navarra se constituyeron por el procedimiento especificadoen el artículo 151 (alto nivel de competencias) mientras que el resto lo hicieron por el procedimiento delartículo 143 que limitaba hasta 5 años el proceso de reforma de los Estatutos y el acceso a determinadascompetencias. A la Comunidad Valenciana, aunque accedió por el artículo 143, le fueron equiparadas lascompetencias en menos de un año a través de una ley específicamente redactada para tal fin.


Desde los comienzos se diseña un sistema de financiaciónautonómico de doble vía, diferenciando entre el régimen foral alque quedan acogidas el País Vasco y Navarra, y el régimen común enel que se incluyen el resto de las Comunidades. El órgano designadopara el desarrollo del modelo de financiación es el Consejo dePolítica Fiscal y Financiera (CPFF). Las bases del mismo quedanrecogidas, para el régimen común, en la Ley Orgánica deFinanciación de las Comunidades Autónomas (LOFCA – L.O. 8/1980de 22 de septiembre), donde también se concreta el Fondo deCompensación Interterritorial (FCI). Para el régimen foral, las normasreguladoras son, el Concierto Económico con el País Vasco y elConvenio Económico con la Comunidad Foral de Navarra.

Por tanto, en base a los derechos históricos legalmentereconocidos, las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarradisponen de un modelo diferente al resto. En ambos casos, losacuerdos articulados entre estas CC.AA. y el Estado atribuyen a lasinstituciones regionales (más concretamente a las provinciales) lascompetencias de gestión, recaudación, liquidación e inspección dela mayoría de tributos estatales. Por su parte estas dos Autonomías,ajustan sus resultados de recaudación con el Estado, abonándole aéste último la cuantía (denominada Cupo en el País Vasco yAportación en Navarra ) del coste de los bienes y servicios provistospor el Estado en los territorios respectivos, minorado de losimpuestos que el Estado recauda por sí mismo en ellas, y queprincipalmente son: el impuesto de aduanas, retencionespracticadas a los funcionarios estatales y cotizaciones a la seguridadsocial.

Con regularidad quinquenal se negocian los criterios y lametodología del cálculo de estas aportaciones, que se realizan enfunción de la renta relativa 4 y estimaciones del consumo paramodular los ingresos de los impuestos indirectos.

Para las CC.AA. de régimen común, el proceso dedescentralización ha sido más complejo. Hemos asistido a lanegociación de tres acuerdos quinquenales sucesivos que han idoprofundizando en la descentralización y autonomía de todas las

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4) Participación de los de los territorios históricos respecto a la renta global del conjunto del Estado. En elactual Concierto Económico del País Vasco el índice se sitúa en el 6,24% mientras que en el ConvenioEconómico de Navarra se sitúa en 1,6%.


Comunidades Autónomas.

Así, durante el período de descentralización financiera iniciadaa principios de la década de 1980, se ha pasado de un esquema denegociación bilateral entre el Estado y cada Comunidad Autónomaen el que se decidían los servicios a transferir y su correspondientefinanciación en base a la determinación del coste efectivo de lagestión de los mismos, al sistema actual en el que se ha fijado unúnico techo competencial a todas las comunidades pertenecientesal régimen general. A este último modelo se pretendió darle uncarácter de permanencia 5, lo cual parece muy improbable a la luz delas actuales reivindicaciones de determinadas regiones. Aún así,hemos asistido a la negociación de tres acuerdos que han idoprofundizando en la descentralización y autonomía financiera detodas las Comunidades Autónomas sin distinción.

2.1 Modelo vigente: El acuerdo de 2002.

El sistema de 2002 rompe por primera vez con el esquemaquinquenal anteriormente vigente, y establece un horizontetemporal indefinido con el objetivo de ganar en estabilidad. Deigual manera se otorga un carácter jurídico formal, al incluir sufuncionamiento en las normas con rango de ley 6, a diferencia de lasreformas anteriores donde la especificación quedaba reflejada enlos acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera. A su vez,aunque con alguna excepción 7, se integran los diferentessubsistemas de financiación, quedando todo el ámbitocompetencial transferido bajo la misma vía de financiación.Asimismo, se unifica a todas las Comunidades Autónomas delrégimen común, homogenizando la cesión de transferencias, lo quesimplifica considerablemente el sistema existente.

El modelo toma como base la financiación de lascompetencias comunes, sanidad y los servicios sociales del año

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5) En cierto modo, a medida que se ha ido avanzando en el proceso de descentralización, se ha buscadola uniformidad y la permanencia del modelo pactado, lo cual muy posiblemente choca con los atributos decualquier sistema de corte federal, como es el español. La evidencia nacional e internacional muestra queeste tipo de modelos tienen carácter abierto, es decir, que cada cierto tiempo sufre una mutación o cambioen función de los avatares políticos y económicos. 6) La regulación del sistema de financiación se amplía con la Modificación a la LOFCA de 27 de diciembrede 2001, la Ley 21/2001 reguladora de medidas fiscales y administrativas del sistema de financiaciónautonómica, la Ley 22/2001, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial y la Ley Orgánicade 5/2001.7) Por ejemplo en la financiación de la sanidad, se garantiza una cuantía mínima que parte de los importesde los modelos previos y evoluciona al índice que los ingresos estatales por IVA, IRPF, e ImpuestosEspeciales. Para más detalle ver Monasterio (2002).


1999. Sobre esta base, y en función de determinadas variablessociodemográficas, se asignan en cada apartado de gasto 8 lasnecesidades de financiación de cada región. A esta cuantía inicial, sele añade un importe específico para aquellas comunidades quedisfrutan de algunas competencias adicionales.

Uno de los objetivos del acuerdo de 2002 era avanzar en lacorresponsabilidad fiscal, de modo que las CC.AA. fueran másautosuficientes y co-responsables tanto en los ingresos como en losgastos. A tal fin se incrementó la cesión tributaria con objeto dedotar de una vía de ingresos recurrentes a las Haciendas Localespara que pudieran programar sus políticas públicas y los serviciosque prestan, con un mayor grado de autonomía. De este modo, lasAdministraciones Territoriales vieron incrementada su capacidad dedecisión tanto en la selección como en el nivel de calidad y losprecios de los servicios prestados. De hecho, ha existido sólo unaexcepción en el conjunto de tributos cedidos. La recaudaciónexclusiva del impuesto sobre hidrocarburos se ha obligado aatender una partida de gasto determinada: la sanidad. El resto haquedado a la discrecionalidad de cada Comunidad Autónoma.

La descentralización tributaria en el modelo vigente seinstrumentaliza mediante la concesión parcial de asignacionesterritorializadas a las Haciendas regionales del rendimiento de otrasfiguras impositivas como el IVA, determinados impuestos especialessobre transporte, alcohol y tabaco 9 y el aumento de la cesiónautonómica del IRPF 10 desde el 15% hasta el 33%. También seprofundiza en aumento de la capacidad normativa sobre buenaparte de los impuestos, cuya gestión, liquidación o teritorializacióndel rendimiento del mismo ya había sido cedido previamente.

Asimismo se elimina la garantía de recaudación por las CC.AA.del IRPF fijado en el modelo anterior, lo que obliga a un mayorcontrol del gasto a cada Hacienda Autonómica.

El avance en la cesión de tributos ha ocasionado porconsiguiente una disminución relativa del papel de las

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8) Los bloques de gasto son tres: competencias comunes incluida la educación, la sanidad y los serviciossociales.9) En la mayoría de los impuestos indirectos, la normativa de la Unión Europea, impide la cesión normativa,por lo que la fórmula utilizada es la de participación territorializada de los rendimientos.10) El incremento de cesión del IRPF respecto al modelo anterior es limitado (3%) pero se otorga capacidadnormativa sobre todo el tramo autonómico: pueden variar la tarifa autonómica con ciertas limitaciones.


transferencias del Estado Central, las cuales se articulan por uncomplejo entramado que está compuesto por tres mecanismos 11: el“Fondo de Suficiencia”, que aglutina las transferenciasincondicionadas destinadas a cubrir las necesidades no satisfechascon los tributos cedidos, las antiguas participaciones en los ingresosdel Estado (PIE) y las dotaciones sanitarias, las asignaciones paranivelación (pagos sujetos a determinadas condiciones cuyo objetivoes homogeneizar el nivel de provisión de bienes y servicios públicosen todo el territorio del Estado) y el “Fondo de CompensaciónInterterritorial” (FCI), destinado a cubrir las inversiones en lasregiones menos avanzadas para fomentar la convergencia regional.

El Fondo de Suficiencia tiene dos componentes: el FondoGeneral y los Fondos Especiales. El primero de ellos se distribuye enfunción de una serie de variables sociodemográficas, cuyo objetivoes realizar un reparto equitativo para los diferentes bloques degasto: la población (del padrón de 1999), la superficie, la dispersiónde entidades singulares de población y la insularidad para el bloque

2511) Una menos que las cuatro existentes en el modelo previo, el cual se componía de las PIE, lasTransferencias Condicionadas de Sanidad, las asignaciones de nivelación y el FCI.

Cuadro 1Tributos y recaudación cedida.

(*) Porcentaje del rendimiento territorializado que pertenece a la Comunidad Autónoma.Fuente: Giménez, A. (2003, Pág. 375).

IRPF (Tramo autonómico 33%) SÍ NO 100 %I. sobre el Patrimonio SÍ SÍ 100 %I. sobre sucesiones y donaciones SÍ SÍ 100 %I. sobre transmisiones y actos jurídicos documentados SÍ SÍ 100 %Tasas estatales sobre el juego SÍ SÍ 100 %I. sobre determinados medios de transporte SÍ SÍ 100 %Ventas minoristas de Hidrocarburos (Tramo autonómico) SÍ SÍ 100 %IVA NO NO 35 %I. sobre la cerveza NO NO 40 %I. sobre el vino y bebidas fermentadas NO NO 40 %I. sobre productos intermedios NO NO 40 %I. sobre el alcohol y bebidas derivadas NO NO 40 %I. sobre hidrocarburos NO NO 40 %I. sobre las labores del tabaco NO NO 40 %I. sobre la electricidad NO NO 100 %

% Rendimientoterritorializado *

Gestión, liquidación

e inspección

Capacidadnormativa

TRIBUTOS, RENDIMIENTOS Y ELEMENTOS CEDIDOS EN EL MODELO DE FINANCIACIÓN DE 2002

TRIB

UTO

SC

EDID

OS

REC

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DA

CIÓ

NC

EDID

A


de gasto de competencias comunes y educativas; la poblaciónprotegida, la población mayor de 65 años y la insularidad para elgasto en competencias sanitarias; y la población mayor de 65 añospara el gasto de las competencias de servicios sociales.

Los Fondos Especiales suponen una armonización, un ajusteadicional que afecta a dos de los tres bloques de gasto:competencias comunes y educativas y competencias sanitarias, noexistiendo para las competencias de servicios sociales. Los FondosEspeciales de competencias comunes y educativas se componendel “Fondo de Escasa Densidad de Población”, que se reparte entrelas comunidades de menor tamaño y poca densidad 12, la Garantíade Mínimos que asegura a cada CC.AA. una dotación no inferior a laobtenida por el Fondo General y el Fondo de Escasa Densidad dePoblación en el año base y por último el Fondo de Renta Relativaque se reparte entre las comunidades con menor renta per cápita 13.Por su parte, los Fondos Especiales de Competencias Sanitarias secomponen de dos fondos: el Fondo de Ahorro en IncapacidadLaboral Transitoria que se distribuye según la población protegida yel Fondo de Cohesión Sanitaria que tiene por objeto compensar lasprestaciones sanitarias que cada CC.AA. realiza a pacientes de otrosterritorios.

Asimismo, se introducen condicionantes a la evolución delbloque de gasto de competencias comunes y educativas,denominadas Modulaciones al Incremento de los Recursos, queimponen una dinámica por la cual se garantiza a cada CC.AA. unvolumen mínimo de recursos y se determina un techo a la evolucióndel crecimiento del Fondo de Suficiencia, para evitar que sedescontrole el gasto de la Hacienda Pública central.

Por su parte la distribución de las asignaciones de nivelación,por primera vez parten de la definición previa de los serviciospúblicos esenciales y cuáles son las condiciones que determinan sunivel mínimo de cobertura a garantizar 14. Cuando se cumplen lascondiciones sobre un determinado servicio básico, la Comunidad

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12) Superficie menor de 50.000 km2 y densidad de población menor a 27 hab/ km2.13) El Fondo de Renta Relativa distribuye una cuantía fija de 150,25 mill. de euros entre las CC.AA. con unarenta per cápita menor que la renta per cápita promedio de las CC.AA. de régimen común. El reparto entrecada CC.AA. se realiza en función inversa a su renta per cápita y en función directa a su población.14) Por ejemplo, la educación está incluida entre los servicios públicos esenciales y la condición quesupone una asignación de nivelación consiste en un incremento de alumnos escolarizados en enseñanzaobligatoria superior en tres puntos porcentuales a la media de todas las CC.AA.


Autónoma y la Administración Central de forma conjunta deberánsolucionar este desajuste, y en caso de repetirse, incluirlo en elFondo de Suficiencia.

Por último, el modelo vigente permite que una parte de losrecursos del Fondo de Compensación Interterritorial 15 -elinstrumento destinado a la cohesión interterritorial, se destine no ainversión nueva como era tradicional- sino también a gastoscorrientes (mantenimiento) provocados por la puesta en marcha delas inversiones financiadas previamente con este fondo. Además seincluyen las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla entre lasregiones receptoras de este fondo, junto con las Comunidades queya lo eran en el modelo anterior: aquellas definidas como “objetivo1” por la Unión Europea. 16

La dotación del Fondo de Compensación Interterritorialasciende por Ley al 30% de la inversión civil aprobada en losPresupuestos Generales de Estado de cada año, ponderada por laproporción de población residente en las comunidades conderecho a recibir este fondo y por la renta relativa de la misma. Laasignación individual a cada Comunidad susceptible de recibirrecursos del FCI, se realiza atendiendo a la población, superficie, tasade paro, saldo migratorio, dispersión, renta per cápita e insularidad.

2.2 Evaluación del proceso de descentralización.

En este apartado se analiza el proceso de descentralización dela Hacienda Pública, tanto desde el lado del gasto como del ingreso,y se compara el grado de descentralización alcanzado por España,con el conjunto de países de la OCDE. Posteriormente, se evalúa ladistribución de la financiación entre las CC.AA. que ha generado elvigente modelo.

El acuerdo vigente ha servido para simplificar la situación,pues se han homogeneizado las competencias transferidas a lasentidades territoriales, a la vez que se ha avanzadosignificativamente en el proceso de descentralización del gastopúblico hacia las CC.AA principalmente. En este sentido, hay quedestacar la intensidad del proceso en un corto espacio de tiempo,

2715) Restringido a las CC.AA. “Objetivo 1”para la Unión Europea, destinatarias de los Fondos Estructurales.16) Aquellas CC.AA. cuya renta sea inferior al 75% de la media de la Unión.


ya que hemos pasado de ser un país fuertemente centralizado a unoque se encuentra entre los más descentralizados del mundodesarrollado.

Los datos muestran que la descentralización del gastoalcanzada, sitúa a España en las primeras posiciones entre lossistemas federales o con estructuras territoriales con tres niveles degobierno. El gasto consolidado de las Administraciones Territorialesen porcentaje sobre el total, ha superado en la actualidadampliamente al de Austria, Alemania, Australia o Bélgica. Además, sila referencia fuese solamente el peso del gasto en el que incurre elnivel intermedio de gobierno, la diferencia con estos países estodavía mayor. Mientras que en España se sitúa en el 36,4%, la mediade los países de corte federal se sitúa alrededor del 30%. Por suparte, Canadá es el único país que supera los niveles dedescentralización alcanzada por España en términos de gastodescentralizado en favor de las haciendas territoriales.

Paralelamente la autonomía financiera de las CC.AA. se ha vistomuy mejorada, al sustituir las transferencias del Estado por recursosimpositivos propios. Como se observa en el siguiente Cuadro 3, larecaudación tributaria de las Haciendas Autonómicas compuestapor el conjunto de tributos cedidos más la participación en lostributos del Estado, han experimentado un aumento considerableen los últimos años, especialmente desde la entrada enfuncionamiento del modelo de financiación de 2002.

En el año 2004 la recaudación de las Comunidades Autónomassupuso el 36% del total recaudado por las Administraciones28

Cuadro 2 Descentralización de gastos.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de IGAE y presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2004.(A) Avance.

Administración Central 91 68,1 54,1 50,6Estado y Organismos de la Admón. Central - - 24,7 21,5Seguridad Social - - 29,4 29,2

Administraciones Territoriales 9 31,9 45,9 49,4Comunidades Autónomas - - 33,2 36,4Ayuntamientos - - 12,7 13

2005 (A)200019951978Estructura porcentual

DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS EMPLEOS NO FINANCIEROS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


Públicas, lo que significa doblar el porcentaje de recaudación encinco años. La participación en los tributos del Estado ha sido laprincipal fuente impulsora de la recaudación autonómica. Asícomprobamos que en 1999 esta participación ascendió a 4.752.2millones de euros (vía IRPF) mientras que en el año 2004 superabalos 40.000 millones de euros. Asimismo, las figuras impositivascedidas con anterioridad a 2002 han experimentado una evoluciónrecaudatoria muy positiva. Especialmente reseñable es el caso de losingresos obtenidos por los impuestos indirectos que entre 1999 y2004 crecieron un 105%, liderados por la recaudación del Impuestosobre Actos Jurídicos Documentados y el Impuesto sobreTransmisiones Patrimoniales, que han crecido respectivamente un112% y un 204%.

Una vez comprobado el rápido proceso de descentralizaciónde los ingresos públicos acaecido en España en los últimos años, secompara a continuación el grado de descentralización actual con elentorno internacional. En el Cuadro 4 se muestra un indicador de ladescentralización alcanzada en los países de la OCDE. Como sepuede observar, la estructura de recaudación tributaria por nivelesde gobierno en España, resulta más descentralizada que la prácticatotalidad de países de la OCDE 17. Con la excepción de Canadá laproporción de ingresos públicos recaudada en España por lasentidades sub-regionales (autonomías y entidades locales) sesituaba en 2004 en el 49% por un 32,6% de media en la OCDE.

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Cuadro 3 Descentralización de ingresos.

(*) Diputaciones de régimen común y de régimen foral, Consejos y Cabildos Insulares y Municipios.Fuente: Elaboración propia a partir de datos de recaudación y Estadísticas del Sistema Tributario Español. Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda.

ESTADO 68.070 95.216 100.397% ..................................................................................... 76 % 70 % 51 %

CC.AA. 9.749 21.795 71.086% ..................................................................................... 11 % 16 % 36 %

Entidades Locales* 11.312 19.220 24.564% ..................................................................................... 13 % 14 % 13 %

TOTAL 89.131 136.230 196.047

200419991994

RECAUDACIÓN ANUAL. Millones de Euros y en %.

17) No hay datos disponibles para Bélgica.


En la comparación con los países de la OCDE, ladescentralización del ejercicio de la capacidad fiscal en España estámás sesgada hacia el segundo eslabón en la cadena de los nivelesde la Administración Pública, es decir las Comunidades Autónomas,que hacia el tercer y último peldaño, los municipios. La capacidadrecaudatoria de las entidades locales en España (13%) esprácticamente igual a la media de la OCDE (12,3%), mientras que enel caso de las regiones españolas (36%) es muy superior a la mediade la OCDE (19,3%).

Además de la comparación internacional, tambiénconviene analizar el modelo según la distribución de lafinanciación que se ha liquidado entre las diferentesregiones. La homogenización de competencias atribuidas alas CC.AA. conseguida en el modelo actual, permite desde su30

Cuadro 4 Descentralización de ingresos en la OCDE.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, Revenue Statistics 1965-2004, Edición 2005.

AUSTRALIA 28,4 3AUSTRIA 8,8 9,6CANADÁ 35,5 8,6REPÚBLICA CHECA - 12,5DINAMARCA - 35,6FINLANDIA - 21,5FRANCIA - 10ALEMANIA 21,8 7GRECIA - 0,9ITALIA 11,3 5,2JAPÓN - 26COREA - 18,9MÉXICO 2,4 1HOLANDA - 3,6NORUEGA - 12,9POLONIA - 17,5PORTUGAL - 6SUECIA - 32,1SUIZA 27 16,2TURQUIA - 6,5REINO UNIDO - 4,5Media no ponderada 19,3 12,3

LocalRegional

RECAUDACIÓN DE ENTIDADES SUB-CENTRALES COMO PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA (2002)


entrada en vigor comparar directamente la financiación porhabitante en cada región. Para las Comunidades de régimencomún, tomando los últimos datos disponibles (liquidaciónde 2004), la financiación por habitante de las CC.AA. seacerca en promedio a los 2.200 euros por habitante, siendosu desviación típica de 209 euros. Ahora bien, la dispersiónde la financiación per cápita entre las CC.AA. de régimencomún se sitúa levemente por debajo del 10% del valorpromedio. Esto significa que la diversidad en la asignaciónper cápita entre las regiones no es demasiado elevada y portanto la población está siendo la principal variable en ladeterminación de la financiación, pero no la única.

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Gráfico 1Financiación per cápita

por Comunidades Autónomas.Financiación por habitante año 2004 (en €).

1.000 1.250 1.500 1.750 2.000 2.250 2.500 2.750

CATALUÑA

GALICIA

ANDALUCÍA

CASTILLAY LEÓN

CASTILLA -LA MANCHA

LA RIOJA

CANTABRIA

ASTURIAS

MURCIA

C. VALENCIANA

ARAGÓN

CANARIAS

EXTREMADURA

BALEARES

MADRID

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la liquidación de 2004 del Ministerio de Economía e INE.


Se ha de tener en cuenta que las diferencias de financiación percápita pueden obedecer a que determinados aspectos como unamayor concentración de la población o una estructura poblacionalmás joven, pueden contribuir a reducir significativamente el gastounitario necesario para proveer ciertos servicios públicos como lossanitarios o los sociales. El hecho de que las dos Comunidades conmenor población, La Rioja y Cantabria, sean las que mayorfinanciación reciben por habitante, confirmaría que aspectosadicionales al volumen de población están siendo tambiénconsiderados en la asignación de recursos a cada región.

En lo que se refiere a la distribución de la financiación, tambiéncomprobamos un hecho importante, como es que el modelo actualha producido una asignación de la financiación por habitanteindependiente respecto a la renta per cápita de las regiones. En el32

Gráfico 2Distribución de la financiación y de la renta.

Financiación y PIB per cápita. Año 2004.

80 90 100 110 12060

80

100

120

140

Financiación per cápita(Índice 100 = promedio CC.AA. Régimen Común)

PIB

pe

rcá

pit

a(Í

nd

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10

0=

pro

med

ioC

C.A

A.

Rég

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Co

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n)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (Contabilidad Regional de España) y de la Liquidación de Impuestos de 2004.


Gráfico2, observamos que no hay ninguna relación entre la renta percápita de las regiones y la financiación por habitante. Coexistenregiones con renta per cápita superior a la media cuya financiaciónper cápita ha resultado inferior a la media, y viceversa. Así locorrobora el ajuste lineal, que ofrece una recta con una pendienteprácticamente plana (concretamente es -0,14), señal de inexistenciade relación de dependencia entre ambas variables. A su vez, elcoeficiente de determinación del ajuste es cercano a cero (0,05) loque equivale a decir que la variabilidad de la financiación per cápitaestá determinada en un 0,5% por el PIB por habitante. En definitiva,los datos confirman la inexistencia de relación entre ambas.

Este hecho avala la capacidad de redistribución del modelo, yaque ha permitido garantizar que una renta regional per cápita baja,y consecuentemente una menor capacidad fiscal, no signifique unamenor financiación por habitante para las Haciendas Regionales.

Por último, en lo referente a la distribución de la financiaciónpor habitante, se ha de resaltar que surgen diferencias significativascuando se comparan las comunidades del régimen común con lasdel régimen foral. Atendiendo a los ingresos no financieros de lospresupuestos consolidados del País Vasco y de Navarra, estas dosComunidades disfrutan de una financiación por habitante muysuperior al promedio nacional. Por tanto, al tomarlas en cuenta juntoa las CC.AA. de régimen común, se incrementa notablemente ladispersión de la financiación por habitante entre las regiones. Estehecho, contribuye a generar nuevas demandas por parte de lascomunidades del régimen común.

En definitiva, el modelo vigente ha alcanzado unas elevadascotas de descentralización en términos de gastos e ingresos a juzgarpor la comparación internacional. Además, en las comunidades delrégimen general, la financiación per cápita resultante ha sidobastante homogénea, aunque se producen ciertas diferencias afavor de las comunidades menos pobladas. El modelo ha dadomuestras de una elevada capacidad de redistribución, pues lafinanciación per cápita no se ha visto influida por la renta porhabitante de cada territorio.

33


3.- Retos del sistemade financiación antelos cambios estatutarios.

El modelo de 2002 se postulaba desde su nacimiento comoindefinido, a diferencia de los anteriores, lo que ofrecía a los distintosagentes ciertas señales de estabilidad y predictibilidad en laactuación de las Administraciones Autonómicas, lo que reduciría loscostes de la negociación política. Sin embargo, varias comunidadeshan solicitado intensamente su reforma aludiendo la necesidad denuevas mejoras, principalmente para solventar los problemas desuficiencia y reclamar mayor autonomía financiera. Como se haindicado, el modelo de 2002 fue capaz de solucionar algunaslagunas que habían sufrido los anteriores modelos, y sirvió paranormalizar la situación, al dotarle de rango de ley, homogeneizar losniveles de prestaciones y unificar las vías de financiación. Sinembargo, quedan aún todavía una serie de aspectos sobre los quese puede continuar avanzando. En cierto modo, como indican losmanuales de federalismo fiscal, los modelos de financiacióncontienen en su propia esencia la reforma, por lo que requieren deciertas dosis de flexibilidad en los mecanismos para desarrollar loscambios necesarios en cada momento. La evidencia demuestra lasdificultades para encontrar una formula definitiva, aunque tampocose debería de olvidar.

Una de las principales críticas al actual modelo ha sido elmecanismo de cuantificación de las necesidades de financiación decada región. Para ello se han usado una serie de variables, sobrecuya ponderación se ha suscitado una intensa controversia. Ademásde ésta circunstancia, que merece ser revisada con objetividad yprofundidad, existen otras cuestiones de mayor calado que resultanecesario precisar. En primer lugar, después de la determinación delas necesidades de financiación de cada región, se han realizadomodificaciones sobre las mismas en base a una serie demecanismos adicionales que distorsionaban sustancialmente losresultados de la distribución original. Pero además, incluso tomandocomo bueno el cálculo de las necesidades de financiación concarácter estático, la dinámica del modelo ha generado importantes

34


fricciones. Así, los ingresos asignados a cada comunidad seincrementaban en función de dos aspectos: la evolución de lostributos cedidos y la del Fondo de Suficiencia, que estaba ligada a lamarcha de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE). Por el contrario,los gastos en los que se incurre para producir los bienes y serviciospúblicos, evolucionan guiados por otras causas, entre las cuales elincremento de la población tiene un peso muy significativo. Porconsiguiente, el desajuste está garantizado con el transcurso deltiempo. Especialmente en un momento en el que el crecimiento dela población se ha incrementado intensamente y no de formahomogénea entre las diferentes Comunidades Autónomas. Encierto modo todas aquellas comunidades con crecimientos depoblación relativamente mayores a la media, experimentarán unmayor crecimiento de sus gastos mientras que sus ingresos, en muybuena medida, están ligados a la evolución de los IngresosTributarios del Estado que evolucionarán a menor ritmo. En elmodelo de 2002 se dotaba una asignación adicional paracompensar esta circunstancia, pero sólo cuando el incrementopoblacional supera en un año en tres puntos porcentuales elcrecimiento medio nacional, condición que se ha reveladoexcesivamente restrictiva. Por tanto, los importantes cambiosdemográficos que se están produciendo en los últimos años hancontribuido a aumentar los desajustes dinámicos del modelo.Asimismo, la fuerte inmigración ejerce una presión creciente sobrelos gastos de titularidad autonómica y municipal, mientras losingresos que generan los inmigrantes tienen como destino principalla Administración Central del Estado y la Seguridad Social.

Por estos motivos, y por otras cuestiones, no sólo de índoleeconómico sino también político, las recientes reformas de losestatutos de varias CC.AA. 18, afectan directamente al modelo definanciación pues incluyen en sus textos aspectos que locondicionan directamente. En el apartado siguiente se analizancuáles son las principales consecuencias que implican las demandasplanteadas en los estatutos de autonomía sobre el proceso dedescentralización financiero de la Hacienda Pública estatal y sobre elmodelo de financiación de las Comunidades Autónomas.

3518) A la fecha de terminación del presente artículo, se han reformado el de Cataluña, la ComunidadValenciana y próximamente Baleares y Andalucía a la espera de todos los demás.


3.1 Bilateralidad versus Multilateralidad.

En primer término, se ha de destacar que el hecho de que lasreformas de los Estatutos de Autonomía incluyan condicionesespecíficas, referidas al modelo de financiación autonómica,impiden la dinámica lógica de construcción de un modelo definanciación de corte federal, pues en lugar de ser resultado de unconsenso entre los agentes de similar rango y la AdministraciónCentral del Estado, la singularidad del modelo de financiación estáforzada de antemano a incluir las demandas individuales en materiade financiación establecidas en los Estatutos de Autonomía. Es decir,el motor de los cambios en el modelo de financiación pasa a ser lassolicitudes de determinadas Comunidades reflejadas en susestatutos, en lugar de provenir de un acuerdo consensuado entretodas las partes.

Paulatinamente se introduce una tendencia a la bilateralidadque condiciona el modelo de financiación, en lugar de lamultilateralidad alcanzada en los modelos anteriores. No se puedeobviar que en un sistema de financiación en el que participan todaslas CC.AA. las decisiones tomadas respecto a una de ellas afectadirectamente al resto de componentes del sistema. Esta situaciónresulta a veces un poco chocante ante un entorno económicocada vez más globalizado en el que las políticas económicas cadavez se tratan de coordinar más. Tampoco habría que olvidar que enel espacio institucional europeo se pone mucho énfasis en elcarácter multilateral de los procedimientos y relaciones entre losEstados, a la vez que se discute con rigor la búsqueda de solucionesbilaterales.

3.2 La cuantificación de las necesidades de financiación.

En el modelo de 2002, después de dejar atrás el mecanismo delcoste efectivo para evaluar las necesidades de financiación de lasCC.AA. se pasó a cuantificar las mismas según una serie de variablesque aproximen la necesidad de recursos para cubrir los gastos de lasregiones. Las variables utilizadas son las que se han venidoaplicando tradicionalmente en los esquemas federales: volumen depoblación, superficie, dispersión de la población, envejecimiento einsularidad.

Ciertamente, la elevada diversidad de las regiones españolas36


37

dificulta sensiblemente el ajuste del cálculo de las necesidadesde financiación de cada una de ellas. Como se observa en elGráfico 3, las desigualdades medidas por el coeficiente de variacióndel conjunto de las diecisiete Comunidades Autónomas, sonconsiderables. En población, superficie, densidad de población,volumen de inmigrantes, PIB per cápita y formación, el coeficientede variación se sitúa alrededor de la unidad, es decir, que ladesviación típica alcanza valores muy cercanos o superiores a lamedia, lo que evidencia una notable dispersión. La situación es máshomogénea en porcentaje de población menor de veinte años ymayor de sesenta y cinco, así como en la tasa de paro aunque seobserva también heterogeneidad.

Por cuanto el reto del modelo de financiación, se nos antojacuanto menos complejo, pues se trata de revertir una situaciónasimétrica en su origen. El cálculo de los volúmenes financierossuficientes, para prestar servicios públicos de un nivel y calidadhomogéneos en un conjunto de territorios con condiciones muydiversas, y esfuerzos y capacidades fiscales también distintos,constituye una labor nada fácil.

Gráfico 3Diversidad de las Comunidades Autónomas.

Coeficiente de Variación* de las Comunidades Autónomas.

* Desviación típica / promedio.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.


El aspecto más criticado del modelo de 2002 no ha sido tantolas variables seleccionadas, sino el peso asignado a cada uno deellas, ya que viene a condicionar absolutamente los resultados. Esposible que los factores de índole político hayan primado en excesosobre las cifras utilizadas, quedando en un segundo plano losfactores determinantes del coste de la prestación de los diversosbienes y servicios públicos. Además, una vez establecidas lasvariables y sus ponderaciones, el sistema se veía luego desvirtuadoen parte por la inclusión de otras figuras (fondos especiales, cláusulade statu-quo o las modulaciones) 19 que introducían distorsionessobre la distribución realizada previamente según parámetrosmenos sesgados.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña propone una serie demodificaciones en el cálculo de las necesidades de financiación delas CC.AA. En lugar de las variables actuales, se proponen lassiguientes: población, inmigración, personas en situación deexclusión social y dimensión de los núcleos urbanos. Por su parte, elEstatuto de Autonomía de Andalucía propone adicionalmente teneren cuenta la población en edad escolar.

¿Hasta qué punto es necesario un cambio en los criterios en lalínea en que plantean los diversos estatutos? En principio losindicadores propuestos podrían resultar también admisibles,siempre que la ponderación asignada a cada uno de ellos sea laadecuada. En este sentido hay una variable fundamental quedebería mantener un elevado peso en la estimación de lasnecesidades de financiación, como es el volumen de población. Nocabe duda de que es un parámetro importante, que debe jugar unpapel relevante, aunque sin menospreciar otros, como por ejemplola dispersión de la población. Atender a un determinado volumende población en un territorio extenso implica costes elevados, queno debería discriminar ni la cantidad ni la calidad de de los serviciosprestados. Igualmente se podría razonar en términos de insularidad.

También parece razonable considerar uno de los cambiossociales más importante que ha experimentado nuestro país en losúltimos años, la inmigración. Esta población se ha distribuidoheterogéneamente entre los diferentes territorios (concentrándose

38 19) Véase Monasterio, C. (2002).


especialmente en Madrid, Cataluña, Andalucía y ComunidadValenciana), y que según los datos disponibles ejerce un impactoasimétrico sobre los diferentes niveles de gobierno, ya que losgastos recaen sobre las haciendas territoriales con competencias ensanidad, educación y servicios sociales y también sobre losmunicipios, mientras que los ingresos provienen principalmente dela Seguridad Social que nutre a la Administración Central del Estado.Habría que valorar consecuentemente esta nueva situación en elnuevo modelo de financiación.

En cualquier caso, se requiere avanzar en el desarrollo deprocedimientos estadísticos independientes y precisos quepermitan mediante mecanismos cuantitativos objetivos, aproximarcon fiabilidad las necesidades fiscales de cada región, tanto deforma estática para un año concreto, como dinámica. En relación aeste último aspecto, el sistema de financiación debería contar con laflexibilidad necesaria para absorber los cambios demográficos quese puedan producir.

3.3 Descentralización fiscal y solidaridad.

En los últimos quinquenios, se fue abriendo paso ladenominada “corresponsabilidad fiscal” de importantes figurastributarias. Como se muestra en el Gráfico 4 el volumen de

39

0

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01

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Gráfico 4Recaudación de los Tributos Cedidos (1986-2003).

Mill

on

esd

eEu

ros

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Resumen Informativo de Recaudación por Tributos Cedidos y Concertadosde la Inspección General del Ministerio de Hacienda.

recursos propios de las CC.AA. no ha dejado de aumentar desdemediados de los años ochenta. Nótese además, cómo se acentúa lapendiente positiva de la evolución de los recursos provenientes delos tributos cedidos en los últimos años.

Finalizado en el año 2002 el proceso de transferencias, con eltraspaso de la educación y la sanidad 20, la situación financiera de lasCC.AA. resulta desequilibrada, pues la elevada capacidad de gasto secontrapone a una escasa corresponsabilidad en los ingresos. Elresultado era la aparición de un elevado desequilibrio financierovertical, es decir, que los diferentes niveles de gobierno no sonsimultáneamente autosuficientes. Esta situación no resulta ser unaexcepción, ya que en la mayoría de las economías descentralizadasresulta bastante habitual.

En general, la experiencia demuestra que todos los modelosque se han venido aplicando hasta ahora, han ocasionado una faltade autonomía financiera para las CC.AA. dadas sus elevadascompetencias en materia de gasto y el insuficiente poderrecaudatorio de los tributos originariamente cedidos. En buenamedida esta situación se debe a que desde sus orígenes, la LOFCAdejó poco espacio fiscal para que las Haciendas Autonómicascrearan sus propios impuestos. Es un hecho contrastado que losimpuestos propios que han introducido las Autonomías (en torno a50) han tenido una escasa potencia recaudatoria, hasta tal punto,que en ninguna CC.AA. llegan a superar el 5% de la recaudaciónfiscal. Esta circunstancia ejerce de incentivo para incurrir en gastosque luego traten de financiar solicitando transferencias adicionalesa la Administración Central del Estado. El argumento más utilizadoes la insuficiencia en la asignación del Estado y disfunciones en elreparto entre las Haciendas Territoriales. En definitiva, muchasregiones pueden encontrar políticamente más rentable presionarpor fondos adicionales antes que intentar mejorar los resultados desu gestión tributaria propia. A tal efecto, se justifica lacorresponsabilidad sobre los ingresos tributarios del Estado enparalelo a la capacidad de gasto. Ello traería consigo una gestiónmás eficiente de los recursos disponibles y que a su vez losmecanismos de nivelación cumplieran su función, que es la decompensar los desequilibrios fiscales horizontales.


40 20) Fundamentalmente los servicios sanitarios quedaban pendientes de transferir a determinadas CC.AA.


El modelo de 2002 aumentaba la capacidad fiscal de las CC.AA.mediante el aumento en la participación de los impuestos estatalesy la cesión de la capacidad normativa sobre algunos de ellos. Deesta manera se consiguió avanzar en una mayor autonomíafinanciera sin perder la homogeneidad del conjunto del sistema.

Desde esta óptica, las CC.AA. tienen un margen mucho másamplio para decidir una presión tributaria acorde a sus directrices deautogobierno. Sin embargo, en la práctica los ejecutivosautonómicos apenas han ejercido muchas de estas competencias.Por ejemplo, en ningún caso han modificado la tarifa del IRPF, y sehan limitado solamente a introducir algunas deducciones. Ante la

41

Gráfico 5Recaudación de los Tributos Cedidos.

Fondo de Suficiencia sobre el total de recursosdel Sistema de Financiación.

-20% 0% 20%

14%

46%

42%

36%

38%

39%

34%

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30%

46%

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-10%

40% 60% 80%

CATALUÑA

GALICIA

ANDALUCÍA

CASTILLAY LEÓN

CASTILLA -LA MANCHA

LA RIOJA

CANTABRIA

ASTURIAS

MURCIA

C. VALENCIANA

ARAGÓN

CANARIAS

EXTREMADURA

BALEARES

MADRID

Fuente: Elaboración propia con datos de la Liquidación de 2004 del Ministerio de Economía y Hacienda.


insuficiencia de recursos para proveer servicios básicos, como es lasanidad, sólo seis CC.AA. han puesto en marcha políticas activas deaumento de la recaudación mediante un recargo autonómico en elimpuesto sobre las ventas minoristas de hidrocarburos (llamado el“céntimo sanitario”). Por lo general se ha recurrido a presionar a laAdministración Central del Estado para obtener nuevastransferencias de recursos que cubran el desajuste.

Además la situación es bastante heterogénea entre las distintasregiones. En la Comunidad de Madrid y las Islas Baleares, debido a suelevada capacidad fiscal, las actuales condiciones de cesióntributaria no sólo les permite cubrir sus necesidades sin tener querecurrir al Fondo de Suficiencia, sino que el exceso de recaudaciónes ingresado en la Hacienda Central, como se refleja en el capítulo IVde ingresos de los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo,el resto de CC.AA. requieren del apoyo del Fondo de Suficiencia paracubrir sus necesidades, siendo Las Islas Canarias, Extremadura,Castilla-La Mancha y Galicia las más dependientes de este Fondo.

Es por ello que la insistencia de las regiones en busca de unamayor descentralización de los ingresos tributarios la justifican porla insuficiencia en su autonomía financiera. Los ejecutivosregionales solicitan no sólo los recursos necesarios para cubrir laprovisión de servicios públicos esenciales, sino también ingresosadicionales de carácter recurrente para poner en marcha suspolíticas de autogobierno. En este contexto, las recientespropuestas de reformas estatutarias, solicitan que se les asignenparticipaciones crecientes en los tributos del Estado que sustentanel grueso de la recaudación. Más concretamente, el Estatuto Catalánha propuesto elevarlo hasta el 50% de la recaudación territorializadaen el caso del IRPF y del IVA y el 58% de los impuestos especiales(alcohol, tabaco e hidrocarburos), por su parte la ComunidadAutónoma de Andalucía sugiere igualar la participación de los tresimpuestos al 50%.

Sin duda estas medidas incrementarán los recursos financierosde las Comunidades Autónomas, pero en una cuantía mayor enaquellas que disfrutan de mayor renta, como se desprende delejercicio de simulación que desarrollaremos en el epígrafe siguiente.Pero antes, es necesario analizar debidamente el otro componentede la descentralización tributaria: la cesión de capacidad normativa42


sobre los tributos cedidos o participados.

En lo que se refiere a los impuestos directos, las CC.AA.disponen de capacidad normativa para fijar tipos impositivos, tarifas,exenciones y deducciones aplicables al tramo autonómico del IRPF.Sin embargo, las actuaciones de las Haciendas Autonómicas en estamateria han sido muy escasas 21. Por lo tanto, se deberían poner enmarcha mecanismos que fomentaran el uso de esta prerrogativapor parte de los gobiernos autonómicos. Por ejemplo, se podríaeliminar la cláusula que amplía a la parte autonómica del IRPF, laaplicación de la tarifa estatal cuando la comunidad no estableceninguna norma al respecto. De ese modo cada región se veríaimpulsada a poner en práctica su propia política tributaria, quehabría de defender ante sus ciudadanos-electores.

Es bastante evidente que para conseguir que lacorresponsabilidad fiscal mejore la eficiencia del sistemadescentralizado, cada unidad administrativa debe hacer el mejoruso posible de su capacidad normativa. Así, los contribuyentespodrían identificar de forma sencilla y visible cual es la capacidad degestión de cada nivel de administración pública en la recaudaciónfiscal y exigir en consecuencia los mejores resultados. Por ejemplo,el mero hecho de establecer dos impresos del IRPF claramentediferenciados de manera simultánea, en lugar del actualconjuntamente, evitaría costes adicionales a los contribuyentes ypodría contribuir a una mayor transparencia.

Por el contrario, en algunos impuestos indirectos como el IVA,o directos como el Impuesto de Sociedades, la cesión de capacidadnormativa podría dificultar la unidad de mercado, introducirproblemas de gestión tributaria o evitar la armonización fiscal quepromueve la Unión Europea. De hecho, en el caso del IVA, la cesióncompetencial a las Comunidades Autónomas plantea inclusoproblemas legales según la LOFCA y la legislación comunitaria,además de la dificultad añadida de gestionar la recaudación delimpuesto ante la previsible deslocalización de las compras,acrecentada por las facilidades que ofrecen las nuevas tecnologías.

En consecuencia, fomentar el ejercicio de la capacidadnormativa de los impuestos directos más fácilmente de

4321) Como una reciente novedad, la Comunidad de Madrid acaba de anunciar una próxima disminución del1% en el IRPF.


44

territorializar, unido a una mayor visibilidad de la actividadtributaria de cada administración, contribuiría a aumentar lacorresponsabilidad fiscal sin menoscabo de la solidaridad ycoordinación fiscal con la Administración Central del Estado.

Paralelamente a la descentralización de los tributos, se hasolicitado también una mayor descentralización en la gestión de losgrandes impuestos por recaudación (IRPF, IVA e ImpuestosEspeciales). A este respecto se ha de indicar que las ventajas de unagestión conjunta de la recaudación de los diversos tributos, sonnetamente superiores a las eventuales ventajas que aportaría ladescentralización. Conviene no olvidar que muchas de las figurastributarias están relacionadas entre sí, que no son compartimentosestancos, y que estas conexiones son utilizadas para luchar contra elfraude realizando cruces sobre datos globales, que serían muydifíciles de efectuar si estuvieran segmentados.

La excesiva fragmentación de las administraciones tributariasexigiría por tanto, una elevada coordinación entre lasadministraciones para evitar el fraude y una excesiva complejidadpara los contribuyentes. Previsiblemente estos factores harían quepara mantener un determinado nivel de control del fraude y de lacalidad del servicio por lo menos similar al actual, el coste de lagestión descentralizada sería probablemente mucho más alto.Además, se ha de resaltar que en la actualidad, nuestro país es unreferente internacional en la gestión tributaria por su nivel deeficiencia, por lo que no parece conveniente introducirmodificaciones sustanciales sin garantías suficientes.

3.3.1 Simulación de los efectos de un aumento en laparticipación de los tributos de la Administración Central delEstado.

El ejercicio de simulación se ha basado en las cifras de laliquidación de la financiación de las CC.AA. de los impuestoscedidos, del Fondo de Suficiencia y de la Garantía de Financiaciónde los Servicios de Asistencia Sanitaria correspondientes al ejercicio2004, último año del que se disponen datos definitivos a la fecha deelaboración del presente trabajo.

La aproximación se ha realizado siguiendo un sencilloprocedimiento, por el que se trata de cuantificar el impacto que


supondría un hipotético aumento en el porcentaje de los tributoscedidos a todas las CC.AA., según la tendencia de los últimosacuerdos estatutarios. Así, a partir del porcentaje de recaudaciónterritorializada de los diversos impuestos liquidados en 2004 se haprocedido a recalcular la recaudación de cada una de las CC.AA.aplicando los nuevos porcentajes propuestos en los nuevosestatutos de autonomía.

Como consecuencia del aumento en la cesión de losimpuestos estatales, las Comunidades Autónomas en su conjuntopodrían disponer de 18.392 millones de euros adicionales debido aun aumento en los porcentajes del IRPF, IVA e IEE hasta el 50%, 50%y cerca del 60% respectivamente (Cuadro 5). Si mantenemos comohipótesis que el volumen total de los recursos no se altera, y que laHacienda Central sufre una minoración en su asignación por lamayor participación en la recaudación de las CC.AA., entonces severía reducida una de las principales vías de transferencia de laAdministración Central del Estado hacia las regiones, el Fondo deSuficiencia, que disminuiría notablemente. 45

Cuadro 5 Recaudación adicional por el incremento

de cesión tributaria.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Liquidación de 2004 (Ministerio de Economía y Hacienda) en millones de euros.

Cataluña 1.969 1.297 572 3.839Galicia 434 434 188 1.057Andalucía 1.112 1.146 546 2.805Asturias 224 190 71 485Cantabria 117 102 46 266La Rioja 66 51 24 141Murcia 195 187 109 492Valencia 870 751 372 1.992Aragón 297 221 113 631Castilla-La Mancha 257 253 180 690Canarias 302 0 10 312Extremadura 116 143 76 335Baleares 212 322 107 641Madrid 2.094 1.177 361 3.632Castilla y León 442 401 231 1.074

IRPF

IEE 40% -->58%35% -->50%33% -->50%

IVA IEETOTAL

AUMENTO DE INGRESOS PARA CADA CC.AA. SEGÚN LOS NUEVOS PORCENTAJES DE TRIBUTOS CEDIDOS (2004)

Concretamente, para el año de referencia se hubiera reducidoen un montante cercano a los 7.000 millones de euros. Ellosupondría una modificación importante de la estructura definanciación de las Comunidades Autónomas.

Como se observa en el Gráfico 6, el Fondo de Suficienciasupuso en la liquidación de 2004 un 36% del total de recursos delsistema de financiación gestionados por la Administración Generaldel Estado, mientras que si se aplicaran los nuevos criteriospropuestos, esta se reduciría al 10%. Por consiguiente, en términosagregados para todas las CC.AA., se produce una notabledisminución del papel de las transferencias del Estado en sufinanciación.


46

Gráfico 6Recaudación de los Tributos Cedidos.

Fondo de suficiencia sobre total de recursos de financiacióngestionados por la Admón. Gral. del Estado.

Liquidación 2004

36%

10%

Resultado Simulacióncon aumento de cesión

estatutaria

0%

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20%

30%

40%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Liquidación 2004 del Ministerio de Economía y Hacienda.

El análisis del impacto individualizado en cada una de lasCC.AA., muestra como la repercusión afecta a todas en la mismadirección, pero con diferente incidencia. Todas las comunidades venreducido el importe del Fondo de Suficiencia y por tanto laproporción que éste supone sobre su financiación. Sin embargo,aquellas con una mayor capacidad fiscal, ven incrementadasen mayor medida la recaudación asignada, y por consiguienteexperimentan un mayor recorte en su participación en el Fondode Suficiencia.

Destaca la Comunidad de Cataluña, con mayores ingresosadicionales después de aplicar los nuevos criterios. La recaudaciónprocedente del incremento en la cesión tributaria ascendería a3.839 millones de euros, cifra que supera con creces los 2.118millones que recibía del Fondo de Suficiencia. De este modo sesituaría en una situación de exceso de suficiencia financiera, dondela recaudación superaría a las necesidades en algo más de 1.700millones de euros. De esta manera, Cataluña se situaría en una


47

Cuadro 6 Saldo neto entre la recaudación adicional

y Fondo de Suficiencia.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Liquidación de 2004 (Ministerio de Economía y Hacienda). Unidades: Millones de Euros.El signo negativo significa suficiencia financiera respecto al Fondo de Suficiencia, mientras que el signo positivo indica recibirrecursos del Fondo de Suficiencia.

Cataluña 2.118 -1.721Galicia 2.843 1.786Andalucía 6.961 4.156Asturias 845 362Cantabria 540 274La Rioja 295 154Murcia 867 376Valencia 2.051 59Aragón 862 231Castilla-La Mancha 1.850 1.159Canarias 2.504 2.191Extremadura 1.505 1.170Baleares -186 -827Madrid -143 -3.775Castilla y León 2.395 1.321

Nuevo Fondo de Suficienciaincluida la cesión

de recaudación adicional *

Fondo de Suficiencia 2004

posición análoga a la que ya experimentan en los últimos añosBaleares y Madrid con el modelo de 2002. Por su parte, estas dosCC.AA. también verían incrementada notablemente la asignaciónde la recaudación impositiva por la cesión tributaria, hasta alcanzaren el caso de Madrid más de 3.700 millones de euros y Baleares enmás de 800 millones.

Ahora bien, en el caso de que las citadas cuantías sereintegrasen en las arcas de la Hacienda Central, entonces el costede la reforma para la Hacienda Pública Estatal sería nulo. La cuestiónde la participación en los ingresos del Estado, por tanto, ha deanalizarse atendiendo también al diseño de los mecanismos denivelación. Conceptualmente, la nivelación persigue una mayorredistribución territorial que sirva para garantizar la prestación deservicios públicos equiparables en todo el territorio del Estado, dadoun esfuerzo fiscal similar y al tiempo facilitar una mayorconvergencia entre todas las regiones del Estado español.

Según los planteamientos de las primeras reformasestatutarias, la redistribución del excedente recaudado en territoriosde elevada capacidad fiscal habría de limitarse a garantizar lasanidad, la educación y los servicios sociales en aquellos territoriosde capacidad fiscal reducida. Asimismo, se especifican diversoscondicionantes, por ejemplo, en el caso de Cataluña el primero esque se tenga en cuenta el esfuerzo fiscal de las autonomías, elsegundo que se mantenga la situación ordinal de Cataluña en rentaper cápita después de la nivelación de servicios públicos esencialesy el tercero que se analice periódicamente la eficacia del gasto.

A este respecto, no parece aconsejable una nivelación decarácter parcial consistente en que las Comunidades con unacapacidad fiscal mayor que sus necesidades condicionen el excesode su contribución sólo para determinados tipos de bienes yservicios públicos. Más bien todo lo contrario, pues dada la crecientedescentralización producida en España en los últimos años, losmecanismos de nivelación deberían ser suficientemente potentes, afin de garantizar una provisión equiparable de servicios públicos. Portanto, si se quiere mantener vigente el principio de solidaridad, lanivelación no debería limitarse sólo a una serie de servicios públicos.Lo que sí parece aconsejable, es introducir un riguroso análisis


48

fuertemente contrastado de la eficiencia del gasto regional, que sedebería realizar periódicamente.

Análogamente, los mecanismos de nivelación tampocodeberían excluir a ningún gobierno regional, como está ocurriendoen la actualidad. La no participación de las Comunidades delRégimen Foral, que además se encuentran entre las que tienenmayor renta per cápita y por tanto mayor capacidad fiscal de todo elEstado, reduce los recursos disponibles, y además sirve de incentivoa las regiones de mayor renta a demandar nuevas fórmulas quetiendan a reducir su contribución.

3.4 La cohesión territorial.

Además de los recursos necesarios con que cuenta cadacomunidad para cubrir los gastos corrientes derivados de laprestación de servicios públicos, el sistema de financiación incluyeun mecanismo cuyo objetivo específico es corregir losdesequilibrios económicos estructurales entre los territorios. Esteinstrumento se enmarca en la política nacional de cohesióninterterritorial, que se fundamenta en el texto constitucional, el cualasigna al Estado la responsabilidad de garantizar 22 “…la realizaciónefectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la


4922) Artículo 138.1 de la Constitución Española.

0

0,180% FCI / P IB FCI

0,150%

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0,090%

0,060%

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Gráfico 7Evolución del Fondo de Compensación

Interterritotial (FCI).

%PI

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Fuente: INE, Ministerio de Hacienda.* Previsión del PIB.

Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrioeconómico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorioespañol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hechoinsular.”

Esta función le corresponde al Fondo de CompensaciónInterterritorial, como indica la propia Constitución: “Con el fin decorregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo elprincipio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación condestino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por lasCortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en sucaso” 23. Aunque en alguno de los modelos de financiación iniciales,este instrumento fue utilizado no sólo para la inversión destinada aequilibrar el desarrollo económico, sino también para aumentar lacapacidad de provisión de servicios públicos. Desde los añosnoventa tiene una finalidad claramente definida y orientada amejorar la capacidad productiva de las regiones menosdesarrolladas. En los últimos años, como se aprecia en el gráficonº 6, pese a una evolución nominal creciente (4,1% en tasainteranual acumulada en los últimos 10 años), la importancia relativade este instrumento tanto en términos de financiación total de lasCC.AA. como en términos de Producto Interior Bruto, haexperimentado un perfil decreciente.

Sin embargo, hasta la fecha, esta minoración relativa se ha vistocompensada por la contribución europea. Desde la incorporaciónde España al proceso de integración europeo, la política decohesión territorial no ha estado sólo basada en los mecanismos delsistema de financiación autonómico, sino que ha sidocomplementada y reforzada por los instrumentos de cohesión ydesarrollo regional puestos en marcha por la Unión Europea. Ya enel Acta Única Europea de 1986 se aceptaba la cohesión económicay social como uno de los objetivos principales del proyectoeuropeo, aspecto que fue ratificado en el Tratado de la UniónEuropea (Maastricht 1992) con la creación del Fondo de Cohesión.De hecho las políticas destinadas a reducir los desequilibriosregionales han sido unas de las mejor dotadas en los presupuestosde la Unión, donde han llegado a alcanzar un tercio de lospresupuestos comunitarios.


50 23) Artículo 158.2 de la Constitución Española.

Como atestiguan varios autores 24 el papel de los fondoseuropeos en la financiación de las Comunidades Autónomas hatenido una relevancia creciente, hasta el punto de que se hanconvertido paulatinamente en la herramienta principal de cohesióninterterritorial en nuestro país de los últimos años, y se haconsolidado como uno de los pilares fundamentales de lafinanciación de las Comunidades Autónomas. Ello se debió a que enel año 1994, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, cedió a lasComunidades Autónomas de forma directa buena parte del Fondode Cohesión correspondiente a España. Así, comprobamos que entérminos agregados, los fondos europeos han pasado a significarmás del 10% de los recursos financieros de las regiones españolasdesde finales de los años noventa.

La contribución de estos recursos financieros para el desarrollode infraestructuras en las regiones españolas ha sido determinante.Se ha cuantificado que desde la incorporación de España a la UniónEuropea hasta el año 2000, las transferencias de capital recibidasdesde Europa han financiado aproximadamente un tercio de lasinversiones de capital realizadas por las CC.AA. Además, el análisis dela distribución entre las regiones españolas muestra como losefectos de los fondos europeos han sido especialmenteimportantes en las regiones de menor renta per cápita. En el caso deCastilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura, los fondoseuropeos representaron aproximadamente el 30% de sufinanciación total entre 1996 y 2001 y en torno al 15% paraAndalucía, Asturias, La Rioja y Murcia.

Por tanto, dada la elevada importancia de estos fondos en losinstrumentos de cohesión interterritorial, la progresiva disminución


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Cuadro 7 Fondos de solidaridad en la Financiación

de las Comunidades Autónomas.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Tabla 1, pág. 238 de “Financiación Autonómica y Solidaridad Interregional”,Papeles de Economía Española. Nº 107. Funcas. Madrid 2006.

FCI % 5,0 % 4,5 % 2,0 % 1,6 % 1,4 % 1,1 %Fondos Europeos % 1,7 % 1,7 % 2,7 % 8,9 % 11,4 % 10,9 %

200119981995199219891987

24) Véase Álvarez, S., Aparicio, A. y González, A. (2006).

de los mismos en los próximos años derivados de la adhesión a laUnión Europea de nuevos miembros con menor desarrollo relativoque España, obliga a replantear los mecanismos existentes en elsistema de financiación. Además, hay que tener en cuenta que elrecurso al endeudamiento de las CC.AA. también está limitado. Aeste respecto, las cuestiones que habrá que abordar hacenreferencia a la dotación total del mismo y al procedimiento dereparto entre las diferentes Comunidades Autónomas.

El sistema de distribución del FCI en la actualidad, tiene encuenta tanto la renta relativa per cápita de cada región como lapoblación de la misma. Existen algunas propuestas que pretendendar más importancia a las diferencias en renta que a la población enla distribución del FCI. Sin embargo, el hecho de que el repartoactual excluya desde el comienzo a todas las regiones que no son“objetivo 1” para la Unión Europea, contribuye a ofrecer unaasignación creciente en función inversa a la renta relativa de cadaregión bastante aceptable 25. Por tanto el problema principal seplantea en la determinación de la dotación total del fondo. Si sepretende que la política de cohesión se mantenga en los términosde los últimos años, las cuantías actuales se antojan insuficientes.Pero no basta sólo con incrementar su cuantía, sino que deberíaponerse especial énfasis en garantizar la eficacia del gasto, a partirde una política inversora basada en el análisis y en la selección de losmejores proyectos. A este respecto, convendría tener enconsideración la experiencia realizada y contrastar la eficienciaconseguida con las inversiones realizadas de manera que se puedanofrecer las señales necesarias para guiar con criterios de eficiencia eldestino de las inversiones futuras.


52 25) Véase Atienza, P. e Hierro, L.A. (2006).

ConclusionesLos modelos de corte federal presentan una estructura abierta porlo que requieren modificaciones periódicas del sistema definanciación de las respectivas Haciendas Territoriales. La evidenciadisponible a nivel mundial y los acontecimientos que se vandesarrollando en España apuntan a que nuestro caso no va a seruna excepción. De ahí que se deben contar con mecanismosflexibles, ágiles y precisos para ir adaptándose a las necesidades decada momento. El Consejo de Política Fiscal y Financiera se hamostrado muy útil al respecto, por lo que se debería mantenercomo principal Institución de referencia.

El grado de descentralización alcanzado en España por laHacienda Pública tanto en el ingreso como en el gasto es de losmás altos del mundo industrializado. Convendría evitar el riesgode que una descentralización excesiva pusiera en riesgo laeficiencia alcanzada por el conjunto del sistema.

Abrir la posibilidad de transformar el actual sistema multilateral aotro de carácter bilateral se aleja de las tendencias actuales delfuncionamiento de los Estados en la Unión Europea. Tambiénresultaría difícil obviar que las decisiones que adopte unadeterminada Comunidad no afecten al resto de los componentesdel sistema. Se trata de garantizar que todo el conjunto mejore, nosólo aquellos que tienen mayor capacidad de presión política.

Existe una dificultad elevada para determinar cuál es el mejorcriterio para el cálculo de las necesidades de financiación quedebe prevalecer para todo el conjunto de las CC.AA., dada ladificultad de revertir una situación asimétrica en su origen. Loscoeficientes de variación de variables tales como la población, lasuperficie, el paro, etc., calculados para las diecisiete ComunidadesAutónomas muestran una notable dispersión. Parecerecomendable tener en cuenta variables como la inmigración queva teniendo una incidencia importante en determinadosterritorios. Asimismo, convendría contar con mecanismoscuantitativos objetivos para poder aproximar las necesidadesfiscales tanto de forma estática -para un ejercicio concreto- comodinámica a lo largo del tiempo.


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En los criterios para avanzar en la cesión de capacidad tributaria,debería pesar la transparencia y la visibilidad de la misma, a la vezque tenga una fácil territorialización. En este sentido, la imposicióndirecta presenta mayores ventajas. Tampoco deberían dedescuidarse los aspectos redistributivos, ya que podría pederse elequilibrio conseguido hasta ahora. En ningún caso pareceríajustificable descuidar las ventajas que tiene disfrutar de un sistemaintegrado de gestión tributaria.

Progresar en una mayor autonomía financiera y conseguir lasuficiencia necesaria de recursos para cada Hacienda Autonómicaes un objetivo plausible, siempre y cuando no ponga en riesgo elsistema de nivelación, por el que los ciudadanos españoles tienenaseguradas las mismas dotaciones de los servicios públicos entodo el territorio del Estado.

La cohesión territorial exige un nuevo replanteamiento del FCIque garantice este importante objetivo institucional, por lo quedebería de reforzarse ante la futura disminución de los FondosEuropeos y ser más selectivo en las inversiones para garantizarmejor su eficiencia.


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descentralización financiera y autonomía. · parte de una definición previa sobre el modelo de...

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