ContenidoIntroduccin 1. El desarrollo humano en el espacio 2. La centralizacin a. A qu se debe la centralizacin La geografa La economa La poltica La cultura b. Cundo la centralizacin econmica es un problema? c. Cundo el centralismo poltico es un problema? d. La centralizacin fiscal e. Centralizacin del desarrollo humano 3. Descentralizacin para el desarrollo humano a. Los modelos de descentralizacin Los modelos de la descentralizacin econmica Los modelos de la descentralizacin poltica b. Descentralizacin econmica para el Desarrollo Humano La inversin descentralizada Polticas macroeconmicas descentralistas Polticas sectoriales-regionales Polticas sociales c. Descentralizacin poltica Descentralizacin y reforma del Estado Las polticas pblicas determinan la poltica d. Descentralizacin fiscal: el puente entre la economa y la poltica Los principios de la descentralizacin fiscal para el desarrollo humano La estructura fiscal descentralizada La administracin fiscal territorial 4. El Per hacia la descentralizacin a. El retorno de la descentralizacin: el nuevo contexto b. La necesidad de una estrategia de largo plazo c. Claridad en las funciones de los niveles de gobierno d. Reflexiones finales II. La regionalizacin frustrada III. Retorno descentralista I.

IV. De la descentralizacin a la regionalizacin 1. Los primeros pasos hacia las regiones 2. La urgencia de modificar los mecanismos de representacin 3.La descentralizacin fiscal V. Regionalizacin y desarrollo territorial

Descentralizacin y regionalizacin en el Per I.IntroduccinEs conocido que el Per es un pas muy centralizado, tanto econmica como polticamente. Los indicadores estadsticos as lo muestran. An ms, la percepcin o imagen generalizada de la poblacin es que en Lima (centro) se concentran todas las oportunidades y la riqueza, mientras que en el resto del pas (la periferia) estn la pobreza y la exclusin. Por estas razones, existe tambin la idea que la descentralizacin es uno de los grandes remedios para resolver estos problemas que, en el fondo, son de un agudo desarrollo desigual regional. Si bien existen varios indicadores sobre centralizacin econmica, estatal y fiscal, la mayor parte son muy agregados, discontinuos y, en muchos casos, poco confiables. La informacin existente no permite tener ideas precisas sobre la centralizacin; por ello, a menudo se tiende a confundir concentracin con centralizacin, o centralismo estatal con centralizacin econmica en Lima. Pero lo ms importante es que la centralizacin es catalogada como un mal en s. Es importante, en consecuencia, explicar qu es centralizacin, a qu se debe y porqu es un problema. Segn el Informe de Desarrollo Humano del Per (2002), el mayor ndice de Desarrollo Humano (IDH) lo tienen tanto el Departamento de Lima (0.747) como la provincia de Lima (0.755), mientras que el menor IDH departamental lo tiene Apurmac (0.457) y, a nivel provincial, ste le corresponde a Pachitea (Hunuco) (0.377). Por otro lado, los mayores ndices provinciales se concentran en la costa alrededor de Lima Metropolitana y en las ciudades grandes de la costa, mientras que los menores ndices los tienen las provincias ms rurales y menos pobladas de la sierra y algunas provincias de selva (INDH 2002). Adems, el IDH se asocia con la cantidad y calidad de las vas de comunicacin. All donde hay una buena carretera las probabilidades de un ndice mayor

son altas, mientras que en aquellas provincias alejadas y sin buenos caminos el ndice se hace bajo. Este conjunto de datos nos dice que en el Per existe una concentracin del desarrollo humano en Lima y la costa los cuales muestran una notable superioridad en comparacin con la sierra y la selva. Estas conclusiones no sorprenden; ms bien, confirman el saber convencional. Lo que es novedoso, desde el enfoque del Desarrollo Humano, es que la centralizacin no es slo de ingresos o producto por persona, sino tambin de gente que puede vivir ms tiempo y que tiene mayor educacin. En buena cuenta, lo que el IDH refleja es toda una organizacin social, econmica y poltica que favorece a aquellos que estn en los centros y desfavorece a los que estn en las periferias. El gran desafo de la descentralizacin es en verdad tratar de cambiar esta organizacin, para favorecer a todos de la misma manera. Una caracterstica estructural de la sociedad peruana es la concentracin del poder poltico y econmico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y las regiones. Se pone as en evidencia que la exclusin social y econmica tiene tambin una dimensin territorial. Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposicin de una estructura social con profundas inequidades y desequilibrios sociales. La exigencia por transformar esta realidad est presente desde nuestra primera Constitucin, en la cual se plante el debate entre centralismo y federalismo. Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco de la preservacin de una sociedad muy excluyente.

Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los aos noventa, durante los cuales el fujimorismo aplic el modelo neoliberal mediante un rgimen poltico autoritario, que encontr las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos. Para imponerse, el rgimen impuls una estrategia orientada a debilitar el rol del Estado, de las instituciones bsicas de la democracia, del sistema de partidos y de las diversas formas de organizacin de la sociedad. La hiperconcentracin del poder fue un aspecto sustancial del modelo autoritario. El colapso del rgimen fujimorista abri una nueva posibilidad para institucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco favorable, la descentralizacin logr abrirse espacio y, junto con la participacin, se constituyeron en componentes significativos del proceso poltico democrtico. Los cuatro aos de transicin nos han mostrado los serios problemas que deben enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la consolidacin del rgimen democrtico. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del gobierno de Alejandro Toledo son sin duda algunos factores, pero son slo parte del problema. Continan vigentes los ejes fundamentales del modelo econmico del fujimorismo, con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo profundamente excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos encontramos con la persistencia de la crisis del sistema de partidos, sin capacidad de renovacin para superar la profunda brecha que los separa de la sociedad y el ciudadano. Finalmente est la fragmentacin del tejido social y el debilitamiento de las diversas expresiones organizadas de la sociedad, en particular de los sindicatos. Se trata, por tanto, de una crisis que va ms all del gobierno y que abarca al conjunto del sistema poltico. En este marco se ha logrado que el gobierno cumpla con los plazos constitucionales y avance hacia las

elecciones del ao 2006, para la conformacin de un nuevo gobierno. La crisis de la poltica es tan profunda que la continuidad electoral se vuelve un logro. Nos encontramos, adems, con un creciente descontento y distanciamiento de la poblacin respecto de la democracia. En este marco resurgen las tendencias autoritarias, que no son coyunturales sino que representan una forma de entender el ejercicio del poder a lo largo de nuestra vida republicana, en la cual han fracasado los diversos intentos por sustentar la dinmica poltica en un marco constitucional. La descentralizacin junto con la participacin ciudadana es la nica reforma significativa que se ha logrado instalar en este perodo. Ha enfrentado grandes problemas y errores en su implementacin, pero est avanzando y estamos iniciando una nueva fase: la regionalizacin. En este artculo presentamos un rpido recuento de la descentralizacin en las ltimas dcadas, as como un anlisis del actual proceso descentralista, para terminar con una descripcin y un balance de la recin iniciada regionalizacin. 1. El desarrollo humano en el espacio El desarrollo humano es el proceso de expansin de las capacidades y derechos de las personas, hacia un marco de igualdad de oportunidades, en el cual todas las personas pueden progresar en libertad. As, el desarrollo humano (DH) es un proceso permanente en el cual debe progresar cada persona, al mismo tiempo que progresan todos los dems. Para que ello suceda, es necesario contar con un marco institucional, legal y cultural que fomente la igualdad de oportunidades. Sobre esta base, el desarrollo viene a ser el uso pleno de la libertad que tienen las personas para decidir sobre sus vidas, sus ocupaciones, su consumo, su cultura y, en general, para lograr vidas plenas. Los dos primeros de estos tres elementos, un proceso permanente y un marco contextual, son condiciones para que se d el tercero, el pleno uso de las libertades, y

son los aspectos sobre los que se puede actuar directa o indirectamente desde la sociedad y desde el Estado. El tercero es potestad exclusiva de cada persona y puede ser tan diverso como personas hay en el mundo. Esto hace del desarrollo humano un proceso muy personalizado, pero que al mismo tiempo se realiza en sociedad, pues el desarrollo como libertad depende de toda la sociedad. En otras palabras, el desarrollo humano se da a un nivel micro-social, pero como parte de toda la sociedad. Todo proceso de desarrollo humano se da en un determinado lugar que tiene caractersticas geogrficas y socio-econmicas particulares que, a menudo, condicionan las posibilidades de un mayor o menor progreso. En consecuencia, el desarrollo humano se da en un territorio donde las personas establecen una doble relacin con l. Por un lado, dependen o se subordinan a los fenmenos generados por y dentro del espacio, como lo son las distancias y la tendencia a la aglomeracin humana en centros poblados de distinto tamao. Por otro lado, las personas son capaces de cambiar las caractersticas del espacio en funcin de sus intereses individuales y colectivos. Adems, el espacio es apropiable; en consecuencia, tiene dueos que organizan sistemas de propiedad de territorios, aguas y de recursos naturales existentes en diversos lugares. As, el desarrollo humano evoluciona dentro de territorios determinados en funcin de tres parmetros espaciales: las distancias, los centros y la propiedad del espacio y sus recursos. Sobre la base de estos parmetros, la ampliacin de capacidades, derechos y oportunidades puede favorecerse en algunos casos y desfavorecerse en otros. Todo depende de la manera en que los factores espaciales afectan los determinantes del desarrollo humano de las personas. Las distancias y la centralidad llevan inexorablemente a la organizacin espacial de la sociedad en centros urbanos contornados de periferias rurales. Es decir, las sociedades funcionan mayormente en espacios

comprendidos por una o varias ciudades (centros) que articulan econmica y socialmente, hasta ciertos lmites, un entorno rural. El continuum espacial de ciudad y campo llegado a cierta dimensin, conforma una regin que, desde una perspectiva econmica, es un conjunto de mercados existentes en el espacio articulados a un centro del cual dependen. Desde una perspectiva socio-poltica, la regin es el espacio de reproduccin de la sociedad regional, con los intereses sociales definidos en buena parte por la estructura de propiedad de los factores productivos existentes en su mbito. As, el desarrollo humano se da por regiones, en sistemas centroperiferia, que organizan la economa y la sociedad. La centralidad y los centros urbanos actan como los ejes dinmicos de la sociedad en el espacio. Si el centro es capaz de tener un crecimiento econmico de manera articulada con su periferia y, al mismo tiempo, de repartir hacia la periferia los frutos de dicho crecimiento, entonces las posibilidades de generacin de oportunidades iguales para todos (habitantes urbanos y rurales) es alta. En dicho caso, el desarrollo humano regional debera progresar positivamente. En caso contrario, es decir, cuando el centro crece y no disemina sus mejoras hacia la periferia, entonces la centralizacin se presenta como problema y como factor de segmentacin del desarrollo humano. Los factores esenciales del desarrollo regional del sistema centro-periferia son: la articulacin econmica y la distribucin. La forma como adquieren las personas habilidades y derechos y la manera como se genera oportunidades iguales dentro de un territorio son las cuestiones centrales que determinan las posibilidades de un desarrollo humano regional o local. La adquisicin de derechos y capacidades pasa por un proceso que comienza por tener una adecuada alimentacin y salud en la niez, un buen entorno familiar, una buena educacin y acceso a la cultura, para luego encontrar trabajo o realizar alguna actividad empresarial, tener una familia, participar en sociedad, en

la poltica, en la cultura, en la creacin y llegar a una madurez y vejez plenas para continuar as con el ciclo de vida de la siguiente generacin. Todo ello se realiza en sociedades que se reproducen o, ms bien, entre personas y familias que lo hacen como parte integrante de una sociedad local o regional. Las oportunidades iguales se generan socialmente a travs de los mercados, del Estado, de las redes sociales, de las organizaciones; es decir, se generan a travs de organizaciones, normas, leyes y polticas que tienen materialidad en el espacio. En verdad, el desarrollo humano se da, en su mayor parte, en territorios limitados o localidades donde las personas viven cotidianamente. Por ello, el desarrollo humano requiere que en cada uno de los momentos de la vida de las personas las cosas estn organizadas en cada espacio o territorio habitado y que los recursos estn disponibles para que se logre los mejores resultados. Esto hace que el desarrollo humano dependa de muchos factores, mltiples instituciones y organizaciones que deben tomarse en cuenta para plantear estrategias de desarrollo regional o local. El concepto del desarrollo humano es de una gran amplitud. Por esta razn, a menudo se le reduce, adoptando el ndice de desarrollo humano (IDH) como un sinnimo. El IDH, que es la combinacin de esperanza de vida, logro educativo e ingreso, es tomado como los factores que llevan al desarrollo humano; a pesar de ser solamente un indicador resumen De aqu, sin ms trmite, se pasa a la mejora de la educacin, salud, alimentacin e infraestructura bsica como los objetivos del desarrollo humano. Se puede inclusive llegar a una situacin en la cual los componentes de las polticas sociales, como la educacin y la salud, se convierten en las nicas polticas para el desarrollo humano, pese a que si bien son instrumentos imprescindibles para dicho fin no lo abarcan en su complejidad. Esta es, una interpretacin limitada del sentido del desarrollo humano.

Los componentes del IDH miden mejor el nivel de desarrollo que el tradicional producto o ingreso per.-cpita. De hecho, si en cada distrito o provincia se alcanzara mayor educacin, mayor esperanza de vida y mejores ingresos, los niveles de desarrollo de las personas seran cualitativamente mejores. Sin embargo, el desarrollo humano es poder utilizar todos estos atributos para que cada individuo alcance sus aspiraciones dentro de su localidad y regin. En realidad, el desarrollo humano no slo es alcanzar ciertas caractersticas personales y ciertos niveles de bienestar; es poder utilizarlos para el bien propio y el ajeno. Ah es donde el desarrollo humano deja de ser una meta alcanzada y se convierte en un proceso permanente y motor para el desarrollo del resto de personas, de la familia, del barrio, de la localidad, la regin y la nacin. Es entonces cuando las personas muestran su creatividad y su capacidad emprendedora para mejorar su situacin y las condiciones productivas en sus provincias y regiones. La libertad de poder crear para beneficio del resto y para la propia satisfaccin, o la capacidad de combinar los factores para generar empresas, contribuyen al desarrollo humano. Pero todo esto no siempre puede hacerse en solitario; ah es donde aparece la asociatividad como medio para agrupar a las personas y para superar las debilidades propias del individuo. Esto se da en general en la localidad donde uno vive, generando y construyendo organizaciones e instituciones que permiten mejorar la interaccin humana, tanto en el plano econmico y social como en el poltico y cultural. La asociatividad en poltica lleva a la organizacin del estado, a la conformacin de gobiernos y a la gobernabilidad. As, las personas se asocian libremente para resolver sus problemas colectivos. Por ello, participar en poltica de manera asociada es una forma de ejercer el desarrollo humano. Finalmente, las personas ms pobres, de las localidades y regiones ms excluidas y desposedas, pueden aspirar a tener los mismos derechos que el resto si se las agencian para abogar por s mismas. El desarrollo

humano debe permitir la inclusin de las voces de estas personas, pues es a partir de ellas que la sociedad y los gobiernos deben procesar soluciones para su inclusin y para hacerlas partcipes de ellas. 2. La Centralizacin La concentracin econmica en el espacio y la centralizacin estatal son procesos histricos que se han dado en casi todos los pases modernos. La actividad econmica suele tender a concentrarse en determinados lugares por lo general, en ciudades que se convierten en centros que articulan los territorios que los entornan. Igualmente la organizacin estatal tiende a establecerse jerrquicamente en el espacio segn la historia geopoltica de cada pas. La concentracin econmica en el espacio, o centralizacin econmica, es un fenmeno espacial, mientras que el centralismo estatal o centralizacin poltica, es un fenmeno institucional. Trataremos estos temas con especial referencia al Per, aunque los factores de su centralizacin pueden ser muy similares a los de otros pases. a. A qu se debe la centralizacin? La centralizacin tiene una larga historia tras de s. Ha sido un proceso de larga duracin que ha ido organizando las sociedades en funcin de los modelos econmicos y polticos dominantes en cada poca. La centralizacin poltica tiene una raigambre bsicamente feudal y autoritaria que ha ido evolucionando con la aparicin del capitalismo y el desarrollo de la democracia hacia sistemas econmicos y polticos descentralizados. En el Per, la centralizacin estatal tiene un origen colonial que se mantuvo durante la repblica con modificaciones institucionales, mientras que la centralizacin econmica se configur despus de la segunda guerra mundial con el establecimiento del modelo econmico primario-exportador y semindustrial, que hizo que se concentrara la industria en Lima.

En el Per, la combinacin de centralizacin econmica con centralismo poltico-estatal ha configurado un problema de centralismo agudo. Los determinantes de este gran problema estn en la geografa, la economa, la poltica y la cultura. La geografa La geografa y los recursos naturales del Per han condicionado los asentamientos de la poblacin en lugares tales como los valles de la costa, los valles interandinos y las riberas de los ros amaznicos. La quebrada orografa peruana combinada con un rpido crecimiento demogrfico ha ubicado a la poblacin de manera tal que sobresalen dos caractersticas: una alta concentracin en la costa y una fuerte dispersin en la sierra y en la selva. Cuando se sobrevuela el Per no deja de impresionar lo desrtico de su costa, lo arrugado de su sierra y la exhuberancia de su selva. Difcilmente podra imaginarse que los asentamientos humanos hayan podido ubicarse tambin en algunos lugares carentes de facilidades naturales para vivir, tales como suelos, aguas, tierras de cultivo, clima, altitud. El resto del territorio nacional es agreste y de difcil habitabilidad. La consecuencia lgica es que, haya una infinidad de centros poblados dispersos en la sierra y la selva, en territorios cuyos recursos slo permita un reducido nmero de pobladores y que a la vez, se hayan formado ciudades grandes, con Lima a la cabeza, para poder albergar al resto de la poblacin, dada la creciente presin demogrfica. La centralizacin econmica y demogrfica del Per ha sido naturalmente condicionada por la geografa. La economa La economa se ha organizado en torno a dos factores: los recursos naturales y la demanda. Por ello, las poblaciones han tendido a estar en

aquellos lugares con tierras frtiles, minas, pesca, bosques, o en las ciudades con industria, servicios y oportunidades de negocios. El modelo econmico construido sobre la base de los recursos naturales y, posteriormente, sobre la base de la industrializacin por substitucin de importaciones que luego de la segunda guerra mundial vino acompaada de una acelerada urbanizacin, gener un centro econmico fuerte en Lima-Callao y una periferia dbil conformada por el resto de departamentos. Desde el punto de vista espacial este modelo ha funcionado con las siguientes caractersticas principales: 1. El centro urbano-industrial de Lima se conform sobre la base de una intensa migracin post-segunda guerra mundial y la concentracin industrial, que generaron una importante demanda final e intermedia. Adems de consumir sus propios productos industriales consuma servicios del mismo centro y, en menor medida, bienes y servicios producidos en el resto del pas. El modelo de industrializacin por substitucin de importaciones estuvo orientado a la produccin para el mercado interno, en primer lugar para el centro y luego para la periferia. 2. Desde pocas anteriores la periferia, tanto agropecuaria, pesquera, petrolera como minera, ha sido la exportadora y la que generaba las divisas. Sin embargo, estas divisas relativamente baratas no favorecieron el que la industria peruana lograra una efectiva substitucin de importaciones ni permitieron su competitividad. Se conform de esta manera una economa con una doble fuente de dinamismo en la cual la industria y en consecuencia la economa del centro (Lima-Callao) dependa de las divisas generadas por el sector exportador ubicado en la periferia. La centralizacin econmica con relaciones asimtricas de Lima con la periferia fue un resultado de este modelo. 3. La centralizacin ha tenido resultados distributivos inequitativos: ha favorecido permanentemente al centro y no ha logrado integrar a la periferia en los frutos del dinamismo del centro. Por ello, cuando el centro crece, la periferia lo hace a una menor velocidad. Sin

embargo, cuando el centro decrece, la periferia no lo hace de manera paralela y ms bien se mantiene estancado. La centralizacin genera un problema de desigualdades regionales, lo que explica la migracin de las personas de la periferia rural y urbana (ciudades pequeas e intermedias) al centro (Lima-Callao y ciudades grandes). A partir de 1990, el modelo econmico peruano se transform al comps del ajuste estructural posterior a la hiperinflacin de fines de los ochenta. Los principales cambios fueron: la desindustrializacin, la reprimarizacin sobre todo hacia sector minero y el notable avance del sector de servicios. La economa pas a ser primario-exportadora y de servicios. Los efectos de estos cambios sobre el sistema espacial centro-periferia han sido importantes. En principio, las relaciones entre el centro (Lima y las principales ciudades de la costa) y la periferia se han debilitado an ms debido a la reduccin del sector industrial y al atraso cambiario que permite importar a menores precios productos industriales de otros pases, lo que hace que las regiones compren ms productos del exterior que los que podran comprar entre ellas o en Lima. De otra parte, el crecimiento del sector servicios en Lima y las otras ciudades grandes ha hecho que el centro principal y los centros secundarios hayan tenido tasas de crecimiento agregado relativamente ms elevadas que el resto del pas. El resultado conjunto ha sido que los centros han crecido ms que las periferias y las articulaciones econmicas han decrecido, dando lugar a una centralizacin perversa que genera un crecimiento divergente y mayores desigualdades regionales. La poltica Desde el punto de vista poltico, el Estado peruano ha oscilado entre la centralizacin y la descentralizacin econmica y estatal desde aproximadamente el siglo. A fines del siglo XIX se opt por un gobierno descentralista que fracas porque la base tributaria no fue lo suficientemente slida para financiar los gobiernos departamentales.

Durante las primeras dcadas del siglo XX, el Estado volvi al centralismo que se agudiz durante el oncenio de Augusto B. Legua. Quizs por esta razn, cuando se aprob la Constitucin de 1933 se contempl la vuelta a un rgimen estatal descentralizado con Juntas Departamentales que finalmente no funcionaron. La conformacin de gobiernos municipales durante el primer gobierno de Fernando Belaunde, por la va electoral, fue un paso importante hacia la descentralizacin de los niveles de gobierno. Sin embargo, el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado interrumpi este sistema y se volvi a la centralizacin poltica. Por ello, la promulgacin en 1979 de una nueva Constitucin que impuls la organizacin del estado peruano con tres niveles de gobierno gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos municipales fue el paso descentralista ms claro del siglo XX. Desafortunadamente, la experiencia descentralista de los ochenta e inicios de los noventa no cont con un contexto econmico favorable y naufrag en 1992 con el autogolpe del gobierno de Alberto Fujimori. Aun cuando la nueva Constitucin de 1993 contemplaba tres niveles de gobierno, en la prctica dicho gobierno los redujo a dos. Hoy se ha vuelto a un sistema estatal con tres niveles de gobierno a partir de una reforma y un nuevo marco legal. Los continuos cambios en las constituciones, la legislacin, y la organizacin gubernamental del Estado fueron el reflejo de la inestabilidad poltica peruana. Los intereses econmicos fueron la base del centralismo poltico. Los sectores favorables a la centralizacin estatal fueron aquellos que no tuvieron intereses econmicos relacionados con el territorio en el que producan. Los exportadores de materias primas agrcolas o mineras han preferido siempre un Estado centralista y fcil de influenciar. Los sectores industriales han sido ms favorables a la descentralizacin estatal y poltica, pues sus intereses se validaban en determinados espacios regionales o locales. Desde el punto de vista poltico, las fuerzas descentralistas florecieron cuando hubo gobiernos democrticos, mientras que las fuerzas

centralistas lo hicieron con cada gobierno militar o autoritario. La relacin entre ciclo econmico y ciclo poltico tuvo la particularidad de que casi todos los gobiernos de los ltimos cincuenta aos tuvieron un ciclo econmico que marc su evolucin poltica, pues la popularidad y legitimidad del rgimen fue de la mano con etapas de crecimiento econmico, mientras que las crisis econmicas anunciaron el fin del gobierno o, por lo menos, su impopularidad. La solucin a las crisis econmicas casi siempre fue mediante cambios a veces radicales en el rgimen y hasta en el sistema poltico. Estas oscilaciones econmicas y polticas configuraron el fenmeno que denominamos el pndulo peruano. Hubo, sin embargo, cierta resistencia para reducir la centralizacin poltico-estatal cuando se instalaron regmenes democrticos. La constante peruana ha sido que los movimientos pendulares en la economa y la poltica afectaron poco el carcter centralista del Estado peruano. Las principales razones han sido dos. De un lado, para superar cada crisis econmica ha sido necesaria una mayor centralizacin de la caja fiscal. En consecuencia, despus de cada crisis el Estado peruano resultaba un tanto ms centralizado. Cuando la economa retomaba el crecimiento y los recursos fiscales mejoraban, las posibilidades de descentralizacin dependieron del carcter democrtico del rgimen de turno. De otro lado, la burocracia conformada dentro de un Estado centralista difcilmente puede volverse descentralista, porque su situacin laboral y su poder pueden ser cuestionados. En general, las intenciones y voluntades descentralistas de los polticos y de los partidos polticos han sido poco duraderas y con fuerza insuficiente como para promover procesos de descentralizacin que lograran variar esta inercia centralista. As, la centralizacin econmica, poltica y estatal en el Per es considerada no sin razn como uno de los principales obstculos para el desarrollo y la democratizacin del pas. Lima y el gobierno central son, para muchos peruanos del interior, los principales causantes de la

pobreza regional. Por ello, la descentralizacin se presenta casi como la piedra filosofal capaz de curar estos males. La cultura Sin embargo, la larga historia de centralismo estatal inclume, de pendularidades polticas y de inestabilidad econmica ha generado cierta cultura socio-poltica proclive al centralismo. Los peruanos, no son tajantemente descentralistas; los residentes limeos son ms descentralistas que los provincianos, adems si bien preferiran un sistema de gobierno descentralizado tienen desconfianza de las capacidades de los gobiernos descentralizados. Sus preferencias por la descentralizacin son bastante cautelosas, pues la inestabilidad genera incertidumbre. Por ello es que un sistema centralizado es inconscientemente apoyado pues se conoce cmo funciona y cules son sus limitaciones, pero tambin se conoce sus posibilidades. De ah que en provincias sea ms o menos comn pedir al gobierno central que le resuelva los problemas, en lugar de asumir una solucin descentralizada y autnoma. Los polticos y gobernantes tienden a ser descentralistas antes de las elecciones y dejan de serlo una vez en el poder. La razn es que descentralizar significa transferir poder, acto que el poltico no siempre est dispuesto a realizar cuando ya est en el gobierno. Por estas razones, en encuestas realizadas en el Per y que probablemente coinciden con experiencias en otros pases las personas brindan simultneamente dos respuestas aparentemente contradictorias. Por ejemplo, cuando se les pregunta si preferiran un gobierno ms descentralista que el actual, ms de dos tercias partes de la poblacin responde que s, pero cuando se les pregunta qu nivel de gobierno debera ofrecer la educacin, que en pases descentralizados es suministrada por las Municipalidades, la respuesta es: el gobierno central. Este contrasentido ilustra lo anteriormente sealado, es decir, la gente no est contenta con el centralismo de manera general; sin

embargo, no se arriesga a que un incierto gobierno regional o local le suministre un servicio concreto. Ms vale malo conocido que bueno por conocer. La cultura cambia lentamente y es endgena, o sea que el comportamiento y los cdigos culturales responden a procesos concretos en los cuales las personas observan que sus problemas se resuelven y sus necesidades se satisfacen. Si esto sucede, las actitudes cambian y asumen que las nuevas organizaciones e instituciones merecen confianza por su desempeo positivo. En otros trminos, para que las personas sean descentralistas necesitan que la descentralizacin demuestre en los hechos que es superior a la centralizacin. Para ello obviamente se requiere de largos perodos de xito, lo que no es fcil en pases inestables como el Per. b. Cundo es un problema la centralizacin econmica? La centralizacin econmica no siempre es un problema. Un sistema centro de la periferia puede crear oportunidades para todos los habitantes, siempre y cuando la estructura econmica y los mercados estn suficientemente articulados e integrados como para difundir el crecimiento del centro o de algunas regiones hacia otras. Esto significa que debe existir una movilidad de bienes, servicios y factores en el espacio que permita asignar rpidamente los factores sobrantes en lugares donde stos faltan. Sin embargo, la centralizacin econmica es un problema cuando la produccin e ingresos del centro (Lima o cualquier ciudad grande) crecen a tasas siempre mayores que los de la periferia (el resto del pas o de la regin) y son divergentes en el largo plazo. Es decir, es un problema porque la centralizacin econmica no logra generar mecanismos de igualacin y de difusin de los frutos de crecimiento entre regiones y dentro de las regiones. Esto se debe a que existen segmentaciones, es decir, dificultades para que los mercados funcionen en el espacio de manera articulada y difundan informacin y asignen adecuadamente los

bienes, servicios y factores. Por ello, la centralizacin econmica es un problema para el desarrollo no slo por el tamao del centro sino, principalmente, por la incapacidad del centro de difundir su dinmica hacia la periferia y la incapacidad de la periferia de conectarse con el centro. La centralizacin econmica genera condiciones de desigualdad de oportunidades en el empleo, en los ingresos y en el acceso a servicios privados del centro con relacin a la periferia. Es ms, no crea mecanismos de difusin de la dinmica del centro hacia la periferia. La concentracin y la segmentacin espacial es lo que hace de la centralizacin econmica un problema de desarrollo regional. Si ilustramos este problema con la situacin de centralizacin econmica que tiene el Per nos encontraremos con indicadores que sealan una gran centralizacin econmica, pero no hay suficiente informacin como para medir hasta qu punto existe desarticulacin entre centro y periferia, es decir, entre Lima y el resto del pas, o en el caso de una regin, entre la ciudad principal y su hinterland rural. En base a estudios e informacin de los aos sesenta a ochenta, se puede presumir hoy que las articulaciones de las economas regionales del Per no son lo suficientemente fuertes como para difundir las dinmicas econmicas de los centros a sus respectivas periferias. Lo primero que impacta en el Per es que existen diferencias notables entre el centro y la periferia: 1. Hay una gran diferencia en el PBI per.cpita entre Lima y el resto del pas. 2. Las fluctuaciones econmicas del centro son ms pronunciadas que las de la periferia. 3. La tendencia del PBI es a diverger en perodos de expansin y a converger en perodos de crisis y recesin, tal como se puede observar en la figura 1. El segundo problema es la centralizacin de la actividad econmica y financiera en Lima-Callao, donde se concentra el 31.7% de la poblacin total, el 44% de la poblacin urbana y el 37% de la poblacin econmicamente activa. Lima-Callao produce el 54% del producto bruto

interno, concentra el 85% de las colocaciones del sistema bancario, el 60% de la manufactura, el 52 % de los servicios y el 55% del capital fsico. A no dudar, Lima es el centro econmico y financiero del Per. Como se observa, hay divergencia en el crecimiento regional peruano y no parecen existir mecanismos para que las distintas regiones converjan en su crecimiento. Una de las razones fundamentales de la persistencia de la centralizacin es que Lima es un centro econmico desproporcionado frente al resto de las economas regionales. Su influencia sobre el resto del pas se da en dos niveles. En el primero, la aglomeracin productiva de Lima inhibe la creacin de empresas en otras regiones que puedan competir con las que estn en Lima. Las economas de escala en Lima slo hacen competitivas a las medianas y grandes empresas de provincias, pese a las distancias y los costos de transporte que las podran proteger. En el segundo nivel, la concentracin de la demanda en Lima ms bien invita a los empresarios provincianos a trasladarse a la capital. Es decir, por un lado tenemos fuerzas inhibitorias y, por otro, fuerzas centrpetas que combinadas fortalecen relativamente ms al centro que a la periferia. Si el tamao econmico es grande, la base tributaria que sustenta los gastos del gobierno en el centro es grande. En consecuencia, los recursos del Estado para suministrar educacin, salud e infraestructura en Lima son mayores. El resultado es que en Lima se ha venido centralizando tambin el bienestar social. Por estas razones, los ndices de desarrollo humano en Lima y el Callao son los ms altos en relacin al resto del pas. c. Cundo es un problema el centralismo poltico? Tampoco un Estado centralista que concentre la mayor parte de sus funciones en el gobierno central sera un problema si tuviera la capacidad de ser un redistribuidor eficaz de oportunidades, ingresos, inversin y empleo a todas las regiones y localidades de un pas a travs de sus

polticas econmicas. El centralismo poltico es un problema cuando el Estado no tiene capacidad o voluntad suficiente para contrarrestar las tendencias de la centralizacin econmica y los problemas distributivos que ello acarrea. Un Estado centralista es un problema cuando su impacto en la generacin de empleo, bienestar y servicios pblicos es limitado debido a sus reducidos recursos o a su ineficacia e ineficiencia. La ineficacia se produce cuando el Estado no suministra los bienes y servicios que debe proporcionar, pese a contar con los recursos financieros necesarios. La ineficiencia se da cuando los bienes y servicios ofrecidos por el Estado son centro de la periferia muy caros en relacin con sus referentes privados o cuando generan altos costos de transaccin; es decir, cuando los procedimientos y las burocracias no funcionan. La centralizacin poltica est vinculada ms bien con la calidad del estado. Es decir, inclusive un estado pequeo puede ser centralista si su estructura, su organizacin y su funcionamiento generan resultados relativamente favorables al centro que a la periferia. El Estado centralista tiene ciertas caractersticas organizativas, burocrticas y polticas que afectan su eficiencia, eficacia y su capacidad redistributiva. Las posibilidades de que la centralizacin econmica genere un centralismo estatal son altas; sin embargo, los orgenes histricos del estado son fuertes condicionantes. Existe centralismo poltico-estatal cuando el nivel ms alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y los recursos del Estado, mientras que los gobiernos subnacionales, regionales o locales tienen pocas competencias e influencia en sus mbitos. El centralismo es un problema de concentracin del poder poltico en el gobierno central. Es, en consecuencia, un problema institucional de concentracin y desigual distribucin del poder.

Hay cuatro razones principales por las que el centralismo estatal es un problema para el desarrollo humano. 1. En primer lugar, el centralismo estatal se funda sobre el centralismo poltico. Si las representaciones polticas responden al electorado concentrado en los centros, en especial en Lima, por definicin van a tratar de favorecer a su clientela poltica si llegan a gobernar. En consecuencia, los bienes y servicios suministrados por el Estado y el empleo pblico se concentrarn. 2. En segundo lugar, la organizacin administrativa del estado, en sus diversos niveles de gobierno y en sus instituciones, tendr un perfil centralizado funcional a la centralizacin poltica. Por esta razn, sus mecanismos de funcionamiento van a ser ms eficaces en el centro que en la periferia. Esto explica la sensacin de desamparo estatal que tienen los habitantes de provincias. 3. En tercer lugar, la burocracia est organizada piramidal y verticalmente para que el poder central se ejerza sin resistencia y con pocos mbitos de autonoma en los niveles bajos y espacialmente alejados del Estado. 4. Los mecanismos de participacin, de rendicin de cuentas y de fiscalizacin son muy dbiles en un estado centralista. Por ello, la descentralizacin estatal pasa por una reforma del sistema poltico acompaada de una reforma de la organizacin y administracin estatal. El desarrollo humano no encuentra un aliado cabal en un estado centralista sin mecanismos redistributivos institucionalizados, pues ste tiende a favorecer a algunos ms que a otros, dependiendo de su cercana al centro, y ms an porque no cuenta con mecanismos institucionales para resolver los problemas de desigualdad en el suministro de servicios pblicos de una manera democrtica con la participacin de los involucrados. En este sentido, un estado centralista es poco democrtico y, sobre todo, no ayuda a desarrollar la democracia. En este contexto, las mejoras en el desarrollo humano han de depender de la voluntad del gobierno central y de los niveles altos de gobierno. Esto hace que aquella parte de la poblacin que no tiene acceso o que

no est cerca del poder difcilmente pueda tener mayores oportunidades generadas desde el estado. d. La centralizacin fiscal Una forma econmica de analizar la centralizacin estatal es a travs de la economa fiscal, que es la forma concreta en que el Estado opera y lleva a cabo su misin. Un estudio del BID (2002) presenta los siguientes datos: los ingresos del sector pblico peruano apenas alcanzan el 15.7% del PBI, cifra que es baja en comparacin con la del promedio de los pases de Amrica Latina seleccionados (PALS) que alcanzan el 25.6% y que est an ms lejos de los estados de pases industrializados cuyos ingresos promedio alcanzan el 42.2% del PBI. Simultneamente, el gobierno central del Per concentra el 93.4% de los ingresos estatales, mientras que los de los PALS concentran el 81.6% y los de los industrializados, bastante menos (65.5% del total). Contrariamente, los gobiernos descentralizados obtienen 6.6% (Per), 18.4% (PALS) y 34.4% (pases industrializados), antes de transferencias. Una vez efectuadas las transferencias, el peso de los niveles descentralizados aumenta, pues los gobiernos locales del Per obtienen el 12.7%, los gobiernos regionales municipales de los PALS alcanzan el 35.1% y los de los pases industrializados el 46.5%. Desde el punto de vista de los gastos, la figura no es muy distinta. En el Per, el 88.4% del gasto pblico lo realiza el gobierno central y el 11.6% lo efectan los gobiernos locales. En los PALS, el 65.9% corresponde al gobierno central y el resto a los gobiernos regionales y locales. En los pases industrializados, el 56.9% corresponde a los gastos del gobierno central y el 43.1% a los niveles ms bajos de gobierno. Resumiendo, en el Per la centralizacin fiscal es grande en un Estado pequeo. Las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales no mejoran sustantivamente este problema. La concentracin de las competencias gubernamentales en el gobierno central explica el porqu de los bajos niveles de recursos para los gobiernos locales.

Pese a esta centralizacin, el impacto macroeconmico del estado en la economa peruana es limitado debido al reducido tamao de ste en relacin al PBI. La descentralizacin que actualmente se est promoviendo en realidad tiene una base econmica muy pequea. Veamos porqu. Los ingresos totales del gobierno constituyen el 15.7% del PBI. Si a estos les descontamos el pago de la deuda y el pago a los jubilados, que hacen un promedio de 3% del PBI, quedan 12.7%. El 2% de este porcentaje ya ha sido descentralizado hacia los gobiernos locales, lo cual deja un remanente de 10.7%, del cual un porcentaje debe quedar para financiar al gobierno central. Obviamente, el impacto sera muy limitado, pero al mismo tiempo sera muy frustrante para los habitantes de las regiones y provincias que estn esperando que la descentralizacin resuelva sus problemas de falta de empleo, falta de infraestructura bsica y de servicios pblicos educativos y de salud. A estas alturas, el problema mayor no es que el Estado peruano sea centralizado sino que es pequeo. El desafo para la descentralizacin es, entonces, cmo hacer que el estado crezca al mismo tiempo que se lo descentraliza. Adicionalmente, la actividad fiscal del gobierno a nivel espacial es bastante desigual y heterognea, como se ilustra en el cuadro 2 para el ao 1998. Los ingresos fiscales por persona por departamento tienen una dispersin muy grande, tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales. Por ejemplo, mientras el gobierno central recaudaba apenas 9 soles por persona en el departamento de Amazonas, en Lima alcanzaba a 2,073, es decir hay una relacin de 1 a 92. Lo mismo sucede con los ingresos recaudados por los gobiernos locales: mientras que en Amazonas eran 14.9 soles ntese que los gobiernos locales de este departamento recaudaban ms que el gobierno central, en Moquegua recaudaban 366 soles. Por el lado del gasto per-cpita, hay una menor dispersin, tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales. En 1998, el departamento de Amazonas es tambin en el que se gast

menos, mientras que en Lima se gasta diez veces ms, es decir en el gasto pblico total existe una relacin de 1 a 10 entre departamentos. Obviamente, los ingresos recaudados por el gobierno central en Lima Callao alcanzaban el 86.6% del total nacional y los recaudados por los gobiernos locales de Lima Callao eran el 53.5% del total nacional. Los gastos del gobierno central en Lima- Callao llegaban al 73.5% del total y el de los gobiernos locales de Lima-Callao al 40.5% del total de municipalidades. Los ingresos del gobierno central en Lima son tan altos porque la mayor parte de contribuyentes importantes tienen domicilio tributario en Lima, en tanto que los gastos son tambin altos, por que en esta cifra se incluye los gastos de carcter nacional como el pago de la deuda externa, la diplomacia, gastos militares. Al excluir estos gastos, la dispersin del gasto pblico se reduce a una relacin de 1 a 3, que an sigue siendo alta. Al hacer correlaciones simples entre ingresos por niveles de gobierno e IDH departamental se encuentra que en los departamentos de mayor IDH la recaudacin tanto del gobierno central como de los gobiernos locales es mayor. Es decir, la gente con mayores niveles educativos, con mayor esperanza de vida y con mayores ingresos puede pagar ms. Por el lado del gasto, ocurre algo distinto, pues se observa una menor correlacin con el IDH, lo que se explica por la funcin redistributiva del Estado. As, los departamentos con mayores IDH subsidian a los que tienen menores ndices. Desde esta perspectiva, las posibilidades de un impacto positivo de la descentralizacin sobre el desarrollo humano depender de: 1. Un consistente proceso redistributivo por medio del gasto pblico. 2. De una mejora de la eficiencia en el uso de los fondos pblicos en los niveles descentralizados del gobierno, ello depende hoy de los gobiernos locales y regionales. En Lima se concentran ciertos gastos nacionales, lo que infla su peso en los gastos, sobresalen dos caractersticas. 1. El gasto total per-cpita en bienes de inversin tiene una gran dispersin (existe

una relacin de 1 a 64 entre La Libertad y Lima). El gasto en bienes y servicios per-cpita tiene una dispersin an mayor. Esto significa que el gasto de inversin no parte de criterios de igualdad en la inversin anual. Sucede lo mismo con la demanda por bienes y servicios departamentales. Hay departamentos en los que el estado demanda ms que en otros. 2. Los niveles de gasto agregado y per-cpita por departamento son relativamente bajos; es decir, confirman la pequeez de la economa fiscal en el nivel departamental, salvo obviamente en el caso de Lima. e. Centralizacin del desarrollo humano Desde una perspectiva del desarrollo humano la centralizacin es la concentracin de oportunidades de expansin de los derechos y las capacidades de las personas en territorios limitados, con escasas posibilidades de difundirse hacia otros lugares o hacia la periferia. Es un resultado combinado de la centralizacin econmica espacial y del centralismo poltico, factores ambos que condicionan los determinantes de la expansin de las capacidades y de los derechos, lo que genera concentracin y segmentacin de las oportunidades. Como consecuencia, las libertades econmicas no se pueden ejercer de manera pareja y los derechos polticos pueden verse condicionados por el territorio. En la perspectiva del desarrollo humano, la centralizacin afecta tanto los aspectos econmicos como los aspectos poltico-institucionales que constituyen los soportes de la organizacin social. Esto significa que, en un sistema centralizado, la accin redistribuidora de oportunidades del estado no llega a compensar las tendencias concentradoras y segmentadoras de la economa, pudiendo incluso incrementarlas. Observamos una visin grfica de la centralizacin del desarrollo humano en el mapa del ndice de Desarrollo Humano (PNUD 2002, p.7). Los mayores IDH se concentran en las provincias de Lima, en la costa cercana a Lima y en las provincias de los departamentos costeros con

mayor poblacin. Este mapa nos dice que el desarrollo humano no se difunde de aquellas provincias (centros) con mayor desarrollo hacia las provincias del entorno (periferia). Es notable el caso del Cusco que, pese a ser la nica provincia de sierra que tiene un IDH alto, presenta un entorno conformado por provincias de IDH bajo o medio bajo. La concentracin del IDH y la falta de difusin del desarrollo humano constituyen los dos problemas esenciales de la centralizacin desde esta perspectiva. La centralizacin econmica influye en uno de los indicadores del IDH, el ingreso o producto por persona, razn por la cual Lima-Callao y los departamentos de la costa tienen mayores ndices. Sin embargo, el aspecto ms importante es que el producto y los ingresos son ms altos porque la concentracin, tanto del capital fsico como del capital humano en Lima y en los departamento de la costa es muy alta (INDH 2002). Es decir, en estos lugares se concentran sobre todo los stocks ms importantes: gente capacitada como empresarios, lderes, profesionales, tcnicos, intelectuales (capital humano), recursos financieros como el ahorro bancario y financiero, ahorro personal y empresarial y capital fsico como las fbricas, infraestructura vial, hoteles, edificios, infraestructura sanitaria. Adems, la aglomeracin de todos estos factores en un espacio relativamente reducido genera una serie de externalidades; es decir, una serie de beneficios econmicos generados por la interaccin de factores sin costo adicional. La centralizacin econmica es, en consecuencia, resultado de la concentracin de factores, pero adems, estos factores son de mayor calidad, sobre todo en el caso del factor humano. Adicionalmente, la interaccin de factores de mayor calidad genera economas de aglomeracin superiores, pues fomenta la activacin de las chispas del desarrollo humano: la creatividad, la empresarialidad, la asociatividad y el agenciamiento. En su conjunto, estos factores generan una demanda relativamente importante en el centro, lo que completa el circuito de funcionamiento del sistema centro-periferia. Dentro de este entorno, el

desarrollo humano, definido como el proceso de expansin de capacidades y derechos, es ms rpido. El problema del centralismo en relacin al desarrollo humano es que los mecanismos que concentran los capitales humano, financiero y fsico responden a fuerzas centrpetas difciles de controlar; en consecuencia, tienden a debilitar las posibilidades de generar centros alternativos en otras ciudades o en las periferias rurales. Adicionalmente, los flujos generados por los stocks concentrados en el centro; es decir, sueldos, salarios, ganancias, intereses y rentas se constituyen en la demanda de los bienes y servicios producidos por el mismo centro, lo que tiende a reproducir la economa del centro casi de manera autnoma. La demanda de bienes y servicios de la periferia, que podra ser un mecanismo importante de articulacin con el centro y, por ende, un canal de distribucin de las economas de escala y externalidades generadas por la concentracin econmica en el centro, se ve limitada por dos razones: 1. Por la escasa oferta de la periferia a precios competitivos. En este punto las distancias juegan un papel importante, pues a mayor distancia menor competitividad, aun en el caso de productividades iguales. 2. Por las importaciones baratas, ya sea porque el tipo de cambio real est sobrevaluado o porque hay subsidios al comercio exterior como ocurre en el caso de los alimentos subsidiados importados o donados por los Estados Unidos o la Comunidad Europea. Estos mecanismos y factores generan procesos de concentracin y centralizacin econmica casi automticos. As, los empresarios preferirn irse al centro donde las posibilidades de negocios son mayores y los trabajadores calificados buscarn mejores alternativas de salarios y bienestar en un mercado de trabajo mucho ms grande. Se produce as un drenaje de capitales, fsicos, financieros y humanos de la periferia hacia el centro, debilitando las posibilidades de desarrollo humano en la periferia y acrecentando dichas posibilidades en el centro. Obviamente, las posibilidades de mejorar capacidades, derechos y oportunidades en

la periferia se hacen menores. Como sealamos, el desarrollo humano est concentrado en Lima, en la costa y en las principales ciudades del Per. Existe una gran desigualdad entre estos lugares y el resto del pas. La desigualdad es tan grande que si tomamos el IDH provincial ms alto Lima y lo comparamos con el ms bajo, encontramos una relacin parecida a la que existe entre un pas medianamente avanzado y un pas sub-sahariano. Adems, no parecen existir mecanismos de difusin de desarrollo humano de una provincia a otra. Los componentes del ndice de desarrollo humano (IDH) proporcionan una pauta para el anlisis emprico de los efectos de la centralizacin. Los ingresos, la produccin y el empleo estn concentrados en Lima, en la costa y en las principales ciudades del Per. Las personas con mayor esperanza de vida se concentran en los mismos lugares y tambin las de mayor nivel educativo. Esto significa que el acceso a alimentos, servicios de salud, la salubridad y los servicios educativos tambin estn concentrados en dichas reas. Vale decir, existe una concentracin tanto del sector privado como de la intervencin estatal en los bienes y servicios pblicos. En consecuencia, tanto la economa como las acciones del Estado estn concentradas geogrficamente. Las razones por las que el Estado privilegia Lima, la costa y las grandes ciudades pueden explicarse en el plano poltico. En general, los gobiernos tratan de elegirse ofreciendo mejores servicios pblicos y cuando estn en el poder tratan de mantener o incrementar su legitimidad. En ambos casos requieren de apoyo de la poblacin y de los electores. As, la clientela poltica que se encuentra concentrada en estos lugares es la razn de ser de los gobiernos y, por ello, brindan preferente atencin a estas poblaciones a travs de un mayor y mejor suministro de servicios pblicos e infraestructura. Esto hace que se establezca una relacin directa entre importancia electoral y suministro de alimentacin, salud, educacin e infraestructura.

Dicho de otra manera, la concentracin de la produccin y de los ingresos genera una mayor tributacin en el centro (Lima), lo que permite al gobierno central tener capacidad de gasto pblico. ste se asigna en funcin del nmero de electores, los cuales se encuentran en su mayor parte en el centro (Lima y principales ciudades). A su vez, este gasto dinamiza la demanda de Lima, favoreciendo incrementos en la produccin del centro. As se cierra el crculo perverso del centralismo. De ah, que el IDH aparezca tan concentrado en Lima y en las principales ciudades de la costa. La centralizacin poltica ha contribuido, en consecuencia, a la concentracin y desigualdad regional y provincial del desarrollo humano en el Per. Ello se debe no solamente al uso centralista de los recursos del estado y del suministro de bienes y servicios pblicos, sino tambin al hecho de que el gasto concentrado del gobierno en Lima y las principales ciudades incrementa la demanda para los bienes y servicios privados de estas localidades. En consecuencia, son un incentivo para incrementar la oferta. La economa estatal contribuye a reforzar los centros con mayor desarrollo, cerrndose as el crculo vicioso de la centralizacin econmica reforzada por el centralismo poltico. La centralizacin econmica que se incrementa y consolida polticamente y la pendularidad en la centralizacin-descentralizacin del Estado son los problemas de fondo. El desafo de cualquier proceso de descentralizacin es cmo revertir los resultados adversos de la concentracin econmica y estatal. El centralismo estatal ha contribuido as a la centralizacin del desarrollo humano siguiendo dos criterios: la aglomeracin demogrfica y la concentracin econmica. Servicios tales como la educacin, la salud, la infraestructura bsica, la seguridad ciudadana estn mejor cubiertos en las ciudades ms grandes y en Lima. Por estas razones, dichas ciudades atraen migrantes que no

slo buscan empleo y mejoras de ingresos, sino tambin ms y mejores servicios sociales proporcionados por el Estado. En las grandes y medianas ciudades, son ms altas las posibilidades de una mayor participacin y agenciamiento de las personas para presionar y abogar sobre el estado por sus derechos y por la satisfaccin de sus necesidades bsicas. La centralizacin poltica favorece el desarrollo humano de aquellos que son incluidos en los beneficios de la centralizacin econmica y fiscal, pero es contraria a aquellos que se encuentran en la periferia. La descentralizacin poltica debera tener como objetivo igualar las oportunidades de todos los ciudadanos, dando un fuerte impulso para que aquellos que estn en la periferia igualen sus posibilidades de acceso al mayor bienestar que proviene del estado. Pero no slo se debe esperar mejoras materiales en educacin, salud, infraestructura y alimentacin; tambin hay que esperar que mejoren los mecanismos de participacin ciudadana y de agenciamiento. La vigencia y eficacia de los derechos polticos en cualquier lugar debe ser igualitaria, eliminando la brecha en la periferia rural y urbana. 3. Descentralizacin para el desarrollo humano Frente a casos de centralizacin aguda el antdoto natural es la descentralizacin. Sin embargo, es necesario tener un diagnstico claro sobre la naturaleza de la centralizacin antes de proponer un modelo o una va de descentralizacin. La descentralizacin es un proceso de cambios y reformas para reducir las desigualdades espaciales de desarrollo, que provienen de un poder econmico desigualmente distribuido en el espacio, y para redistribuir el poder poltico concentrado en los niveles altos de gobierno hacia los gobiernos subnacionales. La descentralizacin debe permitir modernizar y democratizar sociedades como la peruana y reformar el estado para reducir las desigualdades y divergencias econmicas regionales y locales, as como para permitir la igualacin de los derechos polticos y ciudadanos. Sin embargo, este proceso que de por s es complejo debe

cambiar varias estructuras econmicas, polticas, institucionales y culturales, por lo que resulta indispensable que haya una concertacin de esfuerzos durante varios aos entre todos los sectores de la poblacin. Se debe contar con una conduccin y liderazgo claros en cada gobierno, pero este proceso debe realizarse como una poltica de estado. Es importante tener enfoques analticos claros sobre lo que se entiende por descentralizacin para orientar bien los esfuerzos y encaminar adecuadamente las polticas pblicas. La descentralizacin es principalmente un medio para reducir los problemas generados por la centralizacin econmica y por el centralismo poltico. Como hemos visto, ambos problemas estn muy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan desigualdad de oportunidades entre quienes viven en el centro (Lima) y la periferia (el resto del pas) y entre la ciudad-eje y su entorno rural en cada regin. a. Los modelos de descentralizacin Un proceso de descentralizacin requiere de un enfoque terico y de una decisin poltica contundente. Ambos factores son indesligables. Normalmente, una voluntad poltica de descentralizacin debera tener un enfoque terico para llevarla a cabo, lo que permitira tener claridad en los objetivos, definicin de la secuencia del proceso y mecanismos e instrumentos adecuados. Desde la ptica del desarrollo humano la descentralizacin es un proceso compuesto por la descentralizacin econmica acompaada y coordinada por la descentralizacin poltica. La preeminencia de una u otra depende de las caractersticas econmicas regionales y locales de cada pas y del tamao del Estado. Un pas con economas regionales grandes y balanceadas, como es el caso de Colombia, le debe dar un mayor nfasis a la descentralizacin estatal o poltica, mientras que un pas con excesiva centralizacin econmica en una regin, como es el caso del Per, le debe dar mayor nfasis a la descentralizacin econmica. De la misma forma, a aquellos pases con estados grandes,

como es el caso de los pases industrializados, les ser ms fcil iniciar o concentrarse en la descentralizacin del estado, lo que tendr un efecto importante en la descentralizacin econmica. Por el contrario, en un pas con estado dbil la descentralizacin estatal tendr un efecto limitado. No existe un modelo ideal de combinacin econmico-poltica. Sin embargo, los pases econmicamente descentralizados han tenido un mejor desempeo en trminos de desarrollo que aquellos centralizados. En cambio, la centralizacin estatal s parece ser un problema, sobre todo cuando la centralizacin econmica refuerza el centralismo estatal. Los modelos de descentralizacin econmica La descentralizacin econmica tiene dos componentes: la descentralizacin productiva y la descentralizacin distributiva. La combinacin de ambas genera por lo menos cuatro modelos distintos de descentralizacin econmica. El primer modelo, el de una descentralizacin privada productiva, requiere de un sector privado dispuesto a contrarrestar la centralizacin econmica y que, al hacerlo, logre mayores beneficios econmicos de mediano y largo plazo. El principal medio es la inversin territorialmente descentralizada en aquellos sectores de transformacin y de servicios que se encuentran localizados en general en ciudades grandes. La idea que fundamenta este tipo de descentralizacin es la siguiente. Un pas con un centro grande y fuerte requiere tener contrapesos econmicos en otros centros para evitar las deseconomas de la centralizacin que generan desigualdades en el desarrollo regional. En consecuencia, es necesario contar con regiones econmicas que generen entornos articulados capaces de crear riqueza y empleo y, por consiguiente, que sean capaces de retener y/o atraer inversiones y gente calificada. Para ello es necesario que existan ciertos incentivos para la inversin y para la descentralizacin empresarial privada. Para que este modelo sea una verdadera alternativa de descentralizacin se requiere de un conjunto de

precios relativos, como tipo de cambio, intereses y salarios favorables a la inversin privada fuera de Lima. Asimismo, se requiere de un entorno de polticas sectoriales que, concomitantemente, incentiven a inversionistas y empresarios privados a ver posibilidades de negocios en la periferia. El papel del Estado en este tipo de descentralizacin es el de contribuir a generar los precios relativos para la descentralizacin econmica y el entorno de polticas sectoriales complementarias, que ya describimos anteriormente. Eventualmente, si el Estado tiene empresas en los sectores productivos mencionados o en sectores conexos, su privatizacin puede favorecer la descentralizacin, siempre que venga acompaada de compromisos de inversin en la regin y de preferencia en los sectores de transformacin. Este modelo es viable cuando el sector privado es fuerte y el Estado es relativamente pequeo y dbil. El segundo modelo, el de una descentralizacin privada distributiva, requiere de un sector privado ubicado en el centro o centros econmicos deseoso de desplazar parte de su demanda de insumos, bienes de capital u otros servicios hacia la periferia. Es decir, sin cambiar de localizacin geogrfica, desplaza territorialmente su demanda, permitiendo la articulacin de otros territorios o regiones. Este modelo es fundamentalmente articulador de territorios, a partir de los centros. Los principales agentes de este modelo de PRODUCTIVA DISTRIBUTIVA Empresa privada Empresa, ONG, comunidades: Privada Inversin en sectores de Demanda de insumos, bienes de transformacin y servicio capital y servicios, y generacin fuera del centro de empleo en la periferia Empresa pblica Gobierno regional y local: Pblica Inversin en infraestructura Educacin, salud, infraestructura vial, energtica, portuaria Empleo pblico descentralizacin son las empresas privadas que se benefician del suministro de factores descentralizados, las

organizaciones no gubernamentales que promueven la produccin regional en base a recursos financieros extra-regionales y la cooperacin internacional que tiene los mismos objetivos. Los incentivos para este modelo de descentralizacin son aquellos que abaraten el suministro de insumos y otros factores hacia el centro. Como ejemplo, se puede mencionar la construccin de redes viales que reduzcan los costos de transporte, los contratos de suministro, pero sobre todo la produccin de los mencionados factores a costos menores que los importados. Asimismo, la introduccin de nuevos productos utilizables por los sectores industriales y de servicios del centro o de los centros. Los incentivos para generar este tipo de descentralizacin deben provenir tanto de la empresarialidad del centro como de la periferia. Se debe contar, adems, con una participacin del Estado para proveer la infraestructura necesaria y con polticas sectoriales que faciliten la produccin en la periferia de aquellas actividades que se exportan hacia los centros o hacia el extranjero. Este modelo es viable cuando existen varios centros, sin que haya un gran predominio de alguno de ellos, y cuando el sector privado est relativamente distribuido en las distintas regiones. El tercer modelo, el de una descentralizacin pblica productiva, se basa en el papel protagnico del Estado, deseoso de generar una descentralizacin econmica sobre la base de las empresas e inversiones pblicas. La hiptesis central de este modelo es la generacin de centros alternativos, aprovechando economas de escala basadas en la capacidad financiera del Estado. Las principales inversiones estatales que contribuyen a generar centros alternativos y que atraen a la inversin privada son las plantas de energa, las carreteras, los puertos y aeropuertos en los principales centros, todo lo cual permite la articulacin de su produccin con otras regiones. Para la gestin de esta infraestructura el modelo ms aparente es el de la empresa estatal, pues permite separar los vaivenes de la poltica de la

marcha econmica. Este modelo es viable en pases que tengan un estado relativamente grande, un sector privado dbil y bajos niveles de acumulacin de capital. Para que este modelo tenga posibilidades de xito se requiere de un estado, no solamente grande, sino tambin fuerte, con capacidad de gestin y con una continuidad poltica. La generacin de centros alternativos por el Estado es, en verdad, un incentivo para que el sector privado invierta. Para ello se requiere de acuerdos polticos claros entre el sector pblico y privado. Este modelo fue intentado por el gobierno militar de 19681975, aunque con resultados econmicos poco perdurables. El cuarto modelo, el de una descentralizacin pblica distributiva, se basa en la redistribucin territorial del ingreso y la riqueza, transfiriendo recursos de las regiones y centros ms ricos a los ms pobres, mediante el cobro de impuestos y del gasto pblico descentralizado. El Estado es el encargado de la redistribucin de los ingresos, disminuyendo la demanda en las regiones con mayor produccin e ingresos y aumentando en las regiones de menores recursos. El impulso de la demanda puede ser un incentivo a la dinmica de las regiones receptoras, siempre y cuando stas tengan una oferta que pueda ser comprada con las transferencias estatales. Sin embargo, en este modelo la tendencia general es que la mayor parte del gasto redistributivo vaya hacia la educacin, la salud y la infraestructura bsica, lo que en general no genera fuertes impactos en la oferta local aunque en el largo plazo puede tener un efecto de incremento del capital humano y de la produccin. La efectividad de este modelo depende de la capacidad del Estado para captar recursos tributarios en las regiones ricas y en la estrategia en el gasto descentralizado. Si el Estado alcanza una presin tributaria (impuestos/PBI) por encima del 25%, entonces este modelo puede ser efectivo. Con menores recursos el efecto de la descentralizacin puede

ser limitado. ste parece ser el modelo escogido por el actual gobierno, dado el nfasis estatal del proceso de descentralizacin. Los modelos de descentralizacin poltica El centralismo poltico-estatal analizado anteriormente y que genera una serie de anomalas en el funcionamiento de la democracia, la sociedad y la economa, tambin puede ser resuelto con varios modelos de descentralizacin poltica. La descentralizacin del Estado depende mucho de su pasado histrico. Los estados secularmente centralizados tienen mecanismos endgenos que impiden su reforma; por ello, se requiere de intervenciones exgenas con una voluntad poltica firme para poder conmover las viejas estructuras institucionales y descentralizar. En poltica, la descentralizacin estatal puede tener varias alternativas, dependiendo de los modelos de organizacin descentralizada del Estado y del rgimen poltico que se quiere establecer. Existe un modelo de descentralizacin para el desarrollo humano? Obviamente no. Para lograr los fines del desarrollo humano se requiere de una combinacin adecuada de descentralizacin econmica y poltica. No existe una frmula nica, pues todo depende de la historia econmica, social y poltica de cada pas y del punto de partida en el cual se comienza la descentralizacin. En general, como hemos sealado, los pases con tradicin centralista y con situaciones de extrema centralizacin necesitarn de largos perodos de transicin para pasar de una situacin de centralizacin a otra de descentralizacin. Desde la perspectiva del desarrollo humano, si la descentralizacin econmica ayuda a generar ms empleo, mejores ingresos y un mayor bienestar de las personas y familias, entonces es un medio necesario, cualquiera que sea el modelo elegido. Por el lado poltico, si la descentralizacin genera mejores niveles de representacin y participacin poltica, si incrementa las decisiones y la cultura democrtica en las cuestiones de estado y si ello se puede hacer mejor

desde varios niveles de gobierno, entonces tambin la descentralizacin estatal favorecer al desarrollo humano. Pero se necesita an ms; el desarrollo humano requiere de ambos tipos de descentralizacin. El problema es cul de los dos es ms importante y de qu manera stos se complementan o estorban. La relacin entre la economa y la poltica constituye el centro del problema de la descentralizacin. Desde una perspectiva histrica y terica, la economa determina la poltica en ltima instancia. En consecuencia, una descentralizacin para el desarrollo humano debe resolver los problemas de derechos bsicos de las personas. Sobre esta base, la descentralizacin debe organizarse poltica e institucionalmente para generar el crculo virtuoso de la descentralizacin, que consiste en que las mejoras en las condiciones econmicas de las personas deben ir acompaadas y articuladas con mejoras en las condiciones de organizacin social y poltica. En consecuencia, la descentralizacin para el desarrollo humano es un proceso que se construye sobre una descentralizacin econmica coordinada armnicamente con descentralizacin poltica. Los principales requisitos son: 1. Voluntad y acuerdo poltico muy amplio de hacer de la descentralizacin una poltica de estado, que abarque por lo menos 4 a 5 gobiernos consecutivos. 2. Tener una estrategia para la descentralizacin; es decir, un plan acompaado de un cuidadoso cronograma del proceso. 3. Plantearse metas en funcin de indicadores de desarrollo humano tales como empleo, ingresos, educacin, salud, infraestructura y la construccin de un sistema poltico partidario descentralizado. Un aspecto sumamente importante en los procesos de desarrollo humano a nivel regional y local es conocer cul es el sentido de la causalidad entre descentralizacin de la descentralizacin poltica y fiscal sobre las estructuras econmicas regionales o locales es ciertamente relevante. En cambio, en los pases con Estado pequeo como es

el caso del Per, su capacidad de influir econmicamente es limitada. La causalidad es ms bien al revs; la centralizacin econmica profundiza la centralizacin poltica. Esto no significa, sin embargo, que no haya nada que hacer en situaciones de extrema concentracin econmica y debilidad del Estado, sobre todo en las regiones, provincias y distritos. Hay dos razones que hacen esto posible: 1. La centralizacin econmica en ciudades grandes y en reas metropolitanas hace que las periferias sean bastante dbiles. En consecuencia, si el estado utiliza con calidad sus recursos para influenciar los procesos econmicos locales o regionales, puede tener xito. 2. Una voluntad poltica definida puede realizar una reasignacin de recursos fiscales que permitan una redistribucin de recursos de inversin hacia regiones con escasas posibilidades de ahorro interno. En otros trminos, es necesario establecer una estrategia de desarrollo humano a nivel nacional, regional o local en funcin de la disposicin del sector privado y del papel del estado en relacin a este sector, generando mecanismos de interaccin entre las decisiones polticas de los gobiernos y las decisiones privadas de las empresas y consumidores. La idea es establecer un proceso de desarrollo descentralizado basado en un modelo cooperativo entre sector pblico y sector privado que reduzca al mximo las incertidumbres generadas por la falta de una estrategia comn, por el ocultamiento de la informacin y por la ausencia de reglas de juego definidas. b. La descentralizacin econmica para el desarrollo humano La descentralizacin econmica debe tener como objetivos promover la convergencia y la articulacin econmica entre centro y periferia y entre las distintas regiones. En otros trminos, tiene por objetivo promover el crecimiento ms acelerado de los centros secundarios (ciudades fuera de Lima) y de sus respectivas periferias y generar mecanismos de articulacin econmica entre Lima y el resto de regiones, y entre cada ciudad regional (ciudad intermedia) y su respectivo entorno urbano

(ciudades pequeas) y rural (campo). El crecimiento econmico regional convergente y una mayor articulacin econmica en el espacio son los objetivos bsicos para generar desarrollo humano a niveles regional y local. En consecuencia, para promover la descentralizacin econmica para el desarrollo humano es necesario una combinacin de factores que, en su conjunto, ataquen sus principales defectos: el excesivo peso econmico del centro, la divergencia en el crecimiento entre centro y periferia y la dbil articulacin entre el (los) centro(s) y la(s) periferia(s). Puesto que el objetivo de la descentralizacin econmica es la creacin de oportunidades iguales para todos, lo que se traduce en generacin de empleo y en una mejora sustantiva de los sueldos y salarios, acompaadas por mejoras en el bienestar de las personas, es necesario sealar los factores determinantes. Estos factores son: 1. La inversin en capital humano y capital fsico, tanto en la periferia urbana como en la rural de los distintos centros. 2. La bsqueda de la complementariedad entre la inversin privada y la pblica. 3. La generacin de incentivos econmicos e institucionales, mediante una combinacin armnica de las polticas pblicas. 4. La participacin activa del empresariado, a travs de una suerte de descentralizacin empresarial. La inversin descentralizada La descentralizacin econmica requiere de un cambio de flujos de inversin hacia otras ciudades fuera de Lima para reforzar y/o crear centros econmicos alternativos. La inversin en capital fsico, es decir, en fbricas, infraestructura de servicios, hoteles, oficinas, etc. que permitan el incremento de la oferta en bienes y servicios urbanos debera ser el inicio de la descentralizacin econmica. La idea es que la tasa de crecimiento de la inversin en la periferia provinciana sea mayor que en Lima, sobre todo en las principales ciudades de costa, sierra y selva. La concentracin de la inversin en ciudades-eje es el mecanismo para incrementar la oferta, lo que permite incrementar, por un lado, el empleo

y, por el otro, las ganancias lo que, en su conjunto, incrementa la demanda descentralizada, generndose un proceso virtuoso de acumulacin alternativo al que representa el centro limeo. La inversin descentralizada en capital fsico debe ser fundamentalmente privada y debe enraizarse en cada ciudad y regin para atraer ms inversin, sobre todo si se da un proceso de especializacin productiva por regiones. La inversin en capital fsico debe venir acompaada de inversin en capital humano funcional a la inversin fsica existente o nueva. La idea principal es que la formacin tcnica o profesional de los trabajadores es fundamental para que la inversin fsica contribuya a incrementar la productividad total de los factores de produccin en cada ciudad y regin y, en consecuencia, la de su propia productividad. Adicionalmente, la inversin en mejora del capital humano debe ser congruente con las especializaciones productivas regionales, pero tambin debe permitir el incremento de la creatividad y empresarialidad. Por un lado, los institutos tcnicos, las universidades, las escuelas de profesiones intermedias, es decir, aquellas que forman las capacidades de los trabajadores en cada regin deben generar una oferta que calce con la demanda existente y que proviene de los sectores productivos ya constituidos. Por otro lado, la oferta educativa debe permitir la formacin de una parte de profesionales y tcnicos en las ramas de punta del conocimiento: informtica, biotecnologa, ecobiologa, etc. para que se genere en las regiones procesos de investigacin de ciencia y tecnologa que, en el futuro, sean las que definan las inversiones en nuevos sectores, nuevos productos o nuevos servicios. Dentro de esta perspectiva, el papel de las universidades e institutos tecnolgicos regionales adquiere una gran importancia. Por ello, una parte importante de la inversin pblica y tambin de la inversin privada debe ser para promover la mejora de la oferta educativa regional, pero en estrecha vinculacin con la demanda existente y las potencialidades futuras.

Para que haya una descentralizacin de la inversin en capital fsico y en capital humano, es necesario tomar en cuenta sus determinantes. Es en funcin de stos que se puede plantear los mecanismos e incentivos para promover este proceso que va a contracorriente de los flujos de inversin actuales y que tienden a concentrarse en el centro. Los determinantes de la inversin se dan a tres niveles. Para que la inversin sea posible en cualquier regin, en realidad se requiere de una combinacin de condiciones a nivel macroeconmico (nacional), a nivel meso econmico (regional) y a nivel microeconmico (empresas). Los determinantes macroeconmicos de la inversin son la estabilidad econmica, la estabilidad jurdica e institucional, el riesgo pas, rentabilidad esperada y la oferta de crdito. A nivel regional o local, la inversin depende de la existencia de recursos naturales, del tamao del mercado regional o local (demanda) y de la infraestructura productiva (electricidad, carreteras, agua, telefona). A nivel microeconmico, los principales factores son la existencia de una demanda potencial para los bienes y servicios para los que se invierte, una estabilidad jurdica y tributaria, precios relativos (tipo de cambio, tasa de inters y salarios) y bajos costos de transaccin. Para que se d la inversin descentralizada, es necesario intervenir para compensar aquellos determinantes sobre los cuales el centro tiene ventajas. Estos factores son demanda, infraestructura productiva y acceso a crdito. Sobre la forma de generar contextos favorables para lograr estos objetivos, volveremos ms adelante. Polticas macroeconmicas descentralistas El mejor contexto macroeconmico para la descentralizacin tiene tres componentes: 1. Estabilidad econmica, traducida en baja inflacin, dficit fiscal financiado y pequeo, equilibrio en la balanza de cuenta corriente y expansin monetaria adecuada. 2. Precios relativos favorables a la produccin regional y, sobre todo, favorables a la

exportacin interregional e internacional. Esto quiere decir que el tipo de cambio debe incentivar la produccin de bienes y servicios para la exportacin y debe proteger razonablemente a los productores locales y regionales de la competencia de las importaciones. La tasa de inters debe ser relativamente baja para incentivar las inversiones, sobre todo la tasa de inters de prstamos de capitalizacin. Los salarios deben estar relacionados con las productividades; es decir, deben ser altos si el trabajador tiene una alta productividad. Si esto se lograra, el desarrollo regional estara a la vuelta de la esquina, pues tendramos simultneamente crecimiento de la oferta y crecimiento de la demanda, con posibilidades de generar un crculo virtuoso del crecimiento regional. 3. Una combinacin de metas monetarias nacionales coordinadas con una poltica fiscal descentralizada. El papel de estas dos polticas es estabilizar los ciclos econmicos regionales y compensar posibles problemas regionales debidos a shocks externos o fenmenos naturales. Varios de estos temas tienen una definicin nacional cuyo control y vigilancia depende de organismos centralizados como el Ministerio de Economa y el Banco Central de Reserva. Pero hay otros que tienen una connotacin regional. Los ms importantes son los relacionados con la cuestin fiscal. Actualmente, los precios relativos no son los ms adecuados para impulsar el desarrollo regional. 1. El tipo de cambio est atrasado con relacin a 1986, ao considerado de paridad cambiaria, y paralelamente no es competitivo con los pases vecinos. Esto hace que el tipo de cambio no sea un incentivo para las exportaciones, salvo que stas tengan altsimas rentabilidades o productividades. Slo el sector minero y algunos sectores agroindustriales tienen estas rentabilidades; en cambio, los otros sectores, como los manufactureros, no llegan a ser competitivos. A la vez, un tipo de cambio atrasado combinado con aranceles bajos favorece las importaciones, lo que deprime a los

sectores productivos internos de bienes similares a los importados, con menores productividades. El dlar barato explica por qu el parque industrial de Arequipa o el sector productor de calzados en Trujillo prcticamente han colapsado ante la inundacin de productos importados del Asia. Con el tipo de cambio actual, las posibilidades de inversiones exportadoras en las regiones son bastante limitadas. 2. Las tasas de inters son todava elevadas, pese a las grandes bajas de intereses en los mercados internacionales, especialmente en Estados Unidos. El Per an mantiene tasas que no permiten una inversin mayor. Desde la perspectiva regional, el principal problema en muchas regiones es ms bien la escasez de oferta de fondos prestables, lo que genera tasas de inters altas. Para que las tasas de inters bajen, se requiere del incremento de la oferta en varias regiones del Per, mediante la generacin de nuevos intermediarios financieros. 3. Finalmente, los salarios peruanos son bajos con relacin a las canastas de bienes y servicios mnimos que necesitan los trabajadores, pero pueden ser altos en el contexto internacional en el que pases como China o Vietnam pagan salarios mas bajos que los peruanos, con el agravante de que aqullos pueden tener mejores poderes de compra que nosotros. Es decir, el Per muestra una situacin paradjica en salarios. A nivel regional las disparidades de salarios son bastante agudas tambin, lo que hace que en las ciudades grandes donde se pagan altos salarios y hay ms asalariados la demanda sea mayor, mientras que en las pequeas y en el campo donde los salarios son bajos y la masa salarial es pequea generan niveles de demanda tambin bajos. Se establece as crculos viciosos de baja demanda con pobreza. Es obvio que un proceso de descentralizacin para el desarrollo humano debe tener un conjunto de precios relativos ms favorables: un tipo de cambio ms alto, tasas de inters ms bajas y salarios pegados a las productividades. stas deberan constituir metas de las polticas

macroeconmicas de mediano plazo para facilitar la descentralizacin econmica, base del desarrollo humano en todas las regiones. Polticas sectoriales-regionales Si la meta operativa del desarrollo humano es produccin/empleo, con sueldos decentes y mayor bienestar de las personas, las polticas sectoriales constituyen el medio particular para ayudar a fomentar la inversin, el empleo y el cambio tecnolgico en los diferentes sectores productores de bienes y servicios, ubicados en distintas regiones y que tienen distintos precios relativos a los que hay que agregar los costos de transporte. Como los sectores productivos tienen una localizacin especfica en el espacio, las polticas sectoriales tienen una definicin espacial. En consecuencia, su formulacin y ejecucin deben depender de los niveles de gobierno regionales. Las polticas sectoriales se disean en funcin y en coordinacin con las polticas macro econmicas y el contexto que generan. Por ello, existen por lo menos dos posibilidades. 1. Cuando el contexto macroeconmico es favorable a la produccin exportadora. 2. Cuando es desfavorable a la produccin para el mercado interno. Un contexto macro favorable a la produccin exportadora, por ejemplo con un tipo de cambio competitivo, hace que las polticas sectoriales tengan un rol complementario y ayuda a precisar los sectores a los cuales hay que apoyar o promover para lograr mejores en la produccin y en la inversin y orientar los cambios tecnolgicos en funcin de la demanda externa. La repercusin regional o local es obvia, pues los sectores estn ubicados en distintos lugares y las polticas sectoriales tienen, en consecuencia, un impacto espacial. Este contexto es muy favorable para el desarrollo humano regional, pues las polticas sectoriales y la macro van en la misma direccin y pueden tener resultados muy buenos. Un contexto macroeconmico desfavorable, con precios relativos que inhiben las exportaciones o el incremento de la demanda interna, tal

como es el caso peruano actual, define las polticas sectoriales como compensatorias. Es decir, en el caso de un atraso cambiario persistente y difcil de remover, algunas polticas sectoriales pueden compensarlo. Por ejemplo, frente a una falta de competitividad por el atraso cambiario, una poltica de crdito para la inversin con cambio tecnolgico puede ayudar a compensar los rigores de un bajo tipo de cambio, generando mayores productividades, lo que a la postre permitira incrementar las exportaciones. De esta manera, las regiones que utilizan bien los incentivos o servicios generados por las polticas sectoriales pueden promover la inversin y el cambio tecnolgico, teniendo un evidente efecto sobre el empleo y los ingresos. Obviamente, para un esquema de polticas de este tipo es necesaria una coordinacin entre el Ministerio de Economa, los ministerios de lnea y los gobiernos regionales. Este tipo de polticas tiene resultados impredecibles, pues sino hay buena coordinacin los resultados pueden ser modestos y hasta negativos, o si las polticas sectoriales no tienen los suficientes instrumentos para contrarrestar el contexto macro, los resultados tambin pueden ser negativos. Existe la posibilidad de que slo haya polticas macro, sin polticas sectoriales, como ha sido el caso peruano de la dcada de los noventa del siglo pasado. En este caso, el desarrollo regional depende de la estructura productiva previa. Se favorecern los sectores que tienen altas productividades y rentabilidades ya establecidas y se desfavorecern a los sectores menos competitivos. A partir de 2003, las polticas sectoriales van a ser progresivamente transferidas a los gobiernos regionales. Falta definir, con precisin, cules van a ser las principales polticas sectoriales. Desde el punto de vista del desarrollo humano, las polticas sectoriales deben poner por delante la inversin generadora de empleo y de productividades con salarios altos. Adems, estas polticas deben definirse en concertacin con los sectores productores y empresariales a fin de tener propuestas precisas por cada regin, en

funcin de las restricciones presupustales existentes. La participacin, la creatividad y la empresarialidad son fundamentales para definir las polticas sectoriales descentralizadas. Polticas sociales Las polticas sociales no pueden estar disociadas de las polticas macro y sectoriales. La consistencia entre las tres es fundamental. No se puede tener una poltica macroeconmica que genere poco empleo y en consecuencia, pobreza para luego compensar esta situacin con una poltica social que ayude a los pobres extremos, pues lo que se da con una mano se quita con la otra. Una poltica puramente asistencialista, sin vinculacin con la generacin de capacidades y producciones de las personas, en el mbito local o regional, abona poco para el desarrollo humano. Es necesario que exista coherencia entre las polticas