diapositivas to de las finanzas publicas[1]

5/7/2018 Diapositivas to de Las Finanzas Publicas[1] - slidepdf.com

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LA SITUACIÓN FISCAL DEL PAÍS ENTRE 1997 Y 2002

Las leyes objeto de análisis y las restricciones que ellasconsagran, deben entenderse en el marco de una situación

fiscal que fue deteriorándose progresivamente durante ladécada de los noventa e hizo crisis en 1998, cuando comenzóel proceso de ajuste fiscal que convirtió en parte del ajuste

estructural en el marco del acuerdo celebrado con el FMI en1999; proceso que hoy continua en el marco del nuevoacuerdo - stand by - suscrito en 2003.



Desde el punto de vista de modificaciones normativas

(reformas constitucionales y legales), el ajusteestructural de las finanzas públicas se agrupa al rededorde tres propósitos principales: (i) suprimir ´rigideces

presupuestalesµ y eliminar fuentes de gasto público demala calidad; (ii) mejorar los instrumentos de control

de gasto, y el control fiscal y (iii) mejorar los ingresospúblicos, especialmente los tributarios.



Algunas de estas reformas tocan varios temas ² como

sucede con la Ley 617-, pero en términos generalesconserva validez y facilita el estudio del proceso deajuste. Para el Gobierno la parte fiscal del ajuste era la

parte central del programa de reformas acordado con elFMI. Para este propósito se diseñaron las Leyes 549 y

617 y la reforma al régimen de transferencias,contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2001 y laLey 715 del mismo año.



En principio se identifican dos etapas: La primera

comienza en 1983 y va hasta la Constitución de1991 y se caracteriza por medidas combinadas de

orden fiscal y político, es decir de gobernabilidad;la segunda iría desde la Constitución de 1991hasta la fecha, caracterizándose por el énfasissectorial y el rescate inicial de la funcióndepartamental.



SANEAMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Proceso que consiste en fortalecer los ingresos públicos ycontener el ritmo de crecimiento excesivo de los gastos a finde reducir el déficit del sector publico. El saneamiento

financiero tiene como elementos centrales, por el lado delingreso: la reforma fiscal y el ajuste en los precios y tarifas delos bienes y servicios públicos; y en caso del gasto: la

relación, el control, la disciplina presupuestaria y elsaneamiento de las finanzas de las empresas paraestatales1.



En tal sentido, la hipótesis que se intenta

demostrar hace relación a la funcionalidad de losnuevos instrumentos frente a la crisis fiscal. ´si elE

stado no es viable fiscalmente, no lo será sudescentralizaciónµ. Complementariamente, seevidencia que el costo en materia de autonomía,

puede afectar de forma directa la gobernabilidad ylegitimidad democrática.



El ajuste fiscal acordado con el FMI estableció metas específicaspara reducir el déficit del sector público consolidado a 3.5% del

PIB en 2000, 2.5% en 2001 y 1.5% en 2002. Para lograrlo sedesarrollo una compleja agenda legislativa cuyo paso inicial fue laaprobación de un austero presupuesto de gastos para la vigencia del

año 2000. En materia legislativa, en diciembre de 1999, elCongreso aprobó FONPET para obligar a los entes territoriales aahorrar parte de sus ingresos, para el pago de sus pensiones. Seexpidió la Ley 643 de 2000, relacionada con juegos de suerte yazar, para incrementar los recursos para el sector salud. La Ley617/2000 impuso un estricto control a los gastos defuncionamiento tanto a nivel nacional como territorial.



Las entidades territoriales con agudos problemas de endeudamiento firmaronconvenios de desempeño con el Gobierno Nacional, a cambio de que la

Nación garantizara hasta el 40% de sus deudas con el sistema financieronacional. Se expidió el Acto Legislativo Nº1/2001 por medio del cual semodificó el sistema de transferencias a los entes territoriales. Se estableció

que dichas transferencias crecerán a una tasa de 2% real por año en elperíodo 2002-2005 y de 2.5% por año entre los años 2006 y 2008. A partirde ese momento crecerán de acuerdo con el incremento promedio de losúltimos cuatro años respecto de los ingresos corrientes de la Nación. La

reforma (Ley 715 de 2001) separó las competencias de los diferentes nivelesde gobierno y le puso un tope transitorio al crecimiento de los costosasociados con la prestación de los servicios.



El entorno económico en el que se implementaron las reformascontempla básicamente tres características, que definieron en granmedida los sectores sobre los cuales recayeron las medidas deajuste fiscal: (i) aumento del déficit fiscal, en especial del Gobiernocentral; (ii) necesidad de acudir a nuevas fuentes de ingresostributarios, a un endeudamiento cada vez más creciente y a lasprivatizaciones, y (iii) la escasa capacidad de maniobra delGobierno para reducir su gasto. Desde 1994, el déficit fuecreciente por diversos factores, entre ellos el incremento en loscompromisos de gasto que implicó la nueva Constitución Política.



En este contexto económico las posibilidades del Gobierno enmateria de reducción de gasto eran muy limitadas: por un lado, las

transferencias no podían desacelerarse sin una reformaconstitucional y legal, cosa bastante complicada, y de otro, el pagode la deuda era creciente y el país no podía negarse a cancelarla.

Adicionalmente, el gasto en materia de justicia y seguridad no puededisminuirse fácilmente dadas las especiarles características de estossectores y la situación de orden público. En estas circunstancias, lasalternativas utilizadas fueron controlar el gasto del Gobierno en loque no correspondiera a justicia y seguridad y ajustar el gastoterritorial, como en efecto se hizo, con devastadores efectos para laautonomía territorial.



INSTRUMENTOS LEGALES PARA SANEAR LAS FINANZAS PÚBLICAS

LEY 358 DE 1997

Con la expedición de esta Ley, se estableció un sistema denominado desemáforos, Los municipios en semáforo amarillo acudían ante eldepartamento para la suscripción de los convenios de desempeño. Sinembargo, el semáforo amarillo fue suprimido en la reforma financiera con el

cual no se limita la posibilidad real de realizar operaciones de crédito, pero sise crean instancias para obtenerlo, dependiendo del nivel de endeudamientodel ente territorial la ley logró establecer las bases para la introducción del

ajuste fiscal territorial a través de convenios de desempeño.



La reforma al endeudamiento territorial contenida en la

Ley 358 de 1997, representó un retroceso, en términosde autonomía y responsabilidad, aunque en términos decontrol nacional del endeudamiento estatal un avance,

máxime que con la introducción de los denominadosconvenios de desempeño, no solo se condiciona la

capacidad real para endeudarse, sino que se condicionala gestión en su totalidad a la recuperación de lacapacidad de pago



Con los convenios de desempeño, los gobernantes entregana la Nación (o al departamento en el caso de algunos

municipios) su autonomía en la gestión, a cambio de unaautorización de endeudamiento hasta tanto recupere la´capacidad de pagoµ. Es decir, se reprodujo el esquema FMI

a nivel interno.Después de la expedición de la ley, el nivel deendeudamiento de las entidades territoriales se ha

mantenido relativamente estable en relación con el PIB, apesar de los prepagos financiados con recursos del FAEP,mientras que el de la Nación ha crecido notablemente.



Ley 550 de 1999La Ley 550 fue concebida para salvaguardar empresas, debido a lacrisis económica que venía atravesando el país. A esta ley, se leincluyó un capítulo para entidades territoriales y sus entidadesdescentralizadas a fin de efectuar procesos de saneamiento fiscal

en situaciones críticas, que no estaban dispuestas a realizarvoluntariamente a través de convenios de desempeño o a las cualeslos instrumentos actuales no le permitían resolver su problema

fiscal. La ley permite que recursos extraordinarios como los delbalance, sean calificados como ingresos corrientes a efectos dedeterminar los indicadores de capacidad de pago.



A partir de 1997, el endeudamiento de las entidades

territoriales ha oscilado entre el 3.2 y el 3.5% del PIB, dadoque los procesos de saneamiento se han financiado conrecursos del crédito.

La principal ventaja que para efectos de un proceso desaneamiento tiene esta ley es el blindaje que representacontra los embargos, que desbarataban cualquier flujo

financiero programado para pagar acreencias. Poder reunir atodos los acreedores a concertar un plan de pagos, constituyesu estrategia principal.



Desde la perspectiva de la autonomía representa su absoluta

negación; no tiene sentido realizar procesos electorales, en unente territorial sometido a reestructuración de pasivos,cuando el futuro del ente (en promedio 15 años), fue decidido

con los acreedores y no con la sociedad y cuando lasdecisiones cotidianas son tomadas por el comité de vigilanciao por el promotor (que es un funcionario o contratista de la

Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienday Crédito Público) y no por el Gobernador o el Alcalde



Si bien es un instrumento para recuperar la capacidad de pago,desvirtua la esencia y naturaleza del ente territorial. E jemplo, elAcuerdo de Reestructuración de Pasivos del Departamento delCauca, no permite la inversión en los próximos 15 años;

Aunque resulte obvio el efecto sobre la legitimidad y gobernabilidadde los mandatarios territoriales, es importante resaltar que elproceso no prevé el establecimiento de responsabilidades por partede los funcionarios que por acción u omisión llevaron a tal situaciónfiscal en el territorio, mientras se condena a la colectividad a pagarlo que no le generó beneficio alguno, afectándose gravemente lalegitimidad del Estado



Ley 617 de 2000

Con las Leyes 358/ 97 y 550/99, si bien se solucionaba lacrisis de los entes que habían entrado en cesación de pagos oque se encontraban en niveles insostenibles de deuda, no setomaban medidas para prevenir la generalización de la crisis.Además la realización de posibles procesos de ajustevoluntario, encontraba graves limitaciones de viabilidad almomento de acudir a las instancias políticas de decisión; más

específicamente cuando se requería del consentimiento de losConcejos o Asambleas, máxime cuando ellos debían sersometidos al mismo proceso de ajuste..



Por esta razón el Gobierno Nacional expidió la Ley 617 de

2000,para realizar el ajuste y prevenir la generalización de lacrisis fiscal de las entidades territoriales, tomando lasdecisiones desde el nivel nacional. De esta manera, a nivel

territorial, el costo político era mínimo; costo que solíacorresponder con la irresponsabilidad de la clase política delas regiones. La ley categoriza presupuestalmente a los

departamentos hasta esa fecha inexistente como norma legalymodifica las categorías creadas con la Ley 136 de 1994



Las nuevas categorías se establecieron para fijar

límites a los gastos de funcionamiento así como alos salarios de los servidores territoriales y no con

el fin de señalar competencias u otro tipo deinstrumentos de gestión. El inadecuado diseño delas categorías utiliza como criterios de

clasificación, la población y los ingresos corrientesde libre destinación. Este último criterio fija la

categoría.



Ley determina que las entidades territoriales deberán, con susingresos corrientes de libre destinación, financiar la totalidadde los gastos de funcionamiento y además generar unexcedente para inversión, reviviendo la esencia del principio

de equilibrio, que se encontraba desvirtuado en la Ley 38 de1989 y que la Corte dictaminó no estar ajustado a laConstitución. Adicionalmente determinó qué recursos se

prohibían para financiar el funcionamiento, listado que havenido disminuyendo como producto de las sentencias de laCorte Constitucional. (Art. 3º Parágrafo 1º Ley 617/2000)



Dicha ley intentó tocar el problema de fondo al determinarcriterios más exigentes para la creación de municipios; sinembargo, no se establecieron las condiciones generales delordenamiento territorial y terminó simplemente aumentando

los requisitos de población y recursos; criterios que no sonlos únicos que caracterizan el tipo de entidad territorial viableen nuestro contexto político, geográfico y cultural. Se echan

de menos condiciones tales como la capacidad de gestión, laintegración al mercado, las vías de comunicación y lainfraestructura para atender necesidades locales.



El criterio fijado en la Ley 617 de 2000, no se refiere al nivelde gastos de funcionamiento que debería tener el enteterritorial en condiciones de eficiencia, sino al que está enposibilidad de pagar con los recursos que la ley le autoriza

gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libredestinación, según la categoría asignada sobre el nivel deingreso. Es decir, no se establece un límite a gastos de

funcionamiento en relación con el nivel de competencias osobre un esquema de evaluación de necesidades de gasto, sinosobre los ingresos



Se establecieron las condiciones para limitar la remuneraciónde los servidores territoriales y un sistema de castigo a la´inadecuada gestiónµ, consistente en la reducción de lossalarios y honorarios cuando el ente territorial descendiera de

categoría. (Art. 6º parágrafo 4º Ley 617/2000) Sin embargo,la Corte Constitucionaldejó sin vigencia esta norma medularde la ley, argumentado la defensa de los derechos laborales

adquiridos, desconocía así, el diseño de salario variable que laley contemplaba y que permitía castigar económicamente a losservidores responsables de la gestión.



A pesar del fallo comentado, aun no se han tomado lasmedidas correctivas de normay ni siquiera la Corte se ocupódel problema generado, al afirmar en la sentencia citada:´Finalmente, no le corresponde a la Corte señalar cómo sedebe proceder a realizar las metas de ajuste fiscal en las

entidades territoriales ante la imposibilidad de disminuir lossalarios de los servidores públicos respectivos por ordendirecta del legisladorµ. Además, contrario al propósito de la

ley, se acude a la práctica de subir los salarios a la nuevacategoría a pesar de que el ente territorial no ascienda, con locual se invierte el efecto buscado.



De otro lado, los límites de gasto para los entes territoriales

y sus órganos fueron establecidos atendiendo estadísticascuya consistencia con las medidas tomadas resultacuestionable, ya que no se consideraron los gastos

generados por la misma ley. Además la rigidez de los límitesiniciales fue sujeto de negociación. Solo había unantecedente del mismo año y con las mismas características

de la Ley 617 de 2000 y era el decreto mediante el cual seestablecían límites a la remuneración de los Gobernadores.



El diagnóstico previo a la ley mostró que el costo

de las plantas de personal, conformadashistóricamente con criterios clientelares, paraconsolidar la gobernabilidad de la administración

del ente territorial, estaba representando uno de losfactores detonantes de las crisis y su importancia

en la composición del gasto era mayoritaria. CorteConstitucional, Sentencias C-1098 y C-1112 de2001.



El hecho podría explicarse por la inutilidad de medidas permanentespara conjurar la crisis al encontrarse ya controlada en las actuales

circunstancias, entre el Gobierno Nacional y los gobernantes, paralograr disminuir la oposición al acto legislativo de transferencias. A

manera de ejemplo de las deficiencias en el diseño de la ley, a las

asambleas de departamentos, categorías tercera y cuarta, se lesestableció como gasto adicional a la remuneración de los diputados,el 25% del monto correspondiente a la misma; y la propia ley les

reconoció derechos a la seguridad social (salud, pensiones, riesgosprofesionales, etc.), los cuales no alcanzan a ser cubiertos con elporcentaje asignado. Como se ha vuelto costumbre, a través de

conceptos ´ingeniososµ corregimos los ´errores de la leyµ.



Un elemento que en términos de autonomía resulta relevante, es laposibilidad que brinda la ley de reorientar rentas de destinación

específica con excepción de las constitucionales y de transferencias,para financiar programas de saneamiento, aunque lo deseable seríaque dicha autorización fuera permanente para viabilizar los planes de

desarrollo. Como consecuencia del incumplimiento de los límites degasto establecidos en la ley y el fracaso de los planes desaneamiento, la ley prevé los mecanismos e instrumentos que

llevarían a un modelo diferente de descentralización al existente. Laposibilidad de fusionar departamentos y municipios, como productode su inviabilidad financiera medido en los términos de la Ley 617 de

2000.



Sobre este aspecto - tamaño y tipo de entidad territorialviable, consideramos que la discusión debe estar enfocadasobre el actual modelo de descentralización, resolviendo defondo las contradicciones internas del mismo. Sin embargo,

dicha discusión se refleja en el proyecto de ley deordenamiento territorial y para la cual no se han dado aun lascondiciones políticas; a no ser que se lleve a cabo un proceso

de paz con la totalidad de grupos armados, dicha ley, en suconcepción original, no saldrá en la próxima década.



Uno de los pocos aportes a la autonomía de los entesterritoriales que hace la Ley 617 de 2000, lo constituye lalibertad para establecer o no las innumerables dependenciasque las leyes sectoriales les han obligado a crear en temas

como juventud, control interno, vivienda, etc. Sin embargo,dicha norma tal vez no era necesaria, pues en razón de suscompetencias constitucionales, son las Asambleas y Concejos

quienes definen la estructura de la administración territorial.Fue necesaria una disposición para evitar la intromisión de laley en la organización territorial.



Con excepción del último aspecto comentado, la Ley 617 de 2000constituye un retroceso en materia de autonomía y responsabilidad

de los gobernantes territoriales. Su recortado e inconsistente estadoactual, producto de una antitécnica redacción, el error en losinstrumentos y su mutilación por la Corte Constitucional, hacen que

se configure como un elemento de permanente controversia entre losgobernantes y sus corporaciones administrativas seudodemocráticas, con lo cual se afecta la gobernabilidad de la

administración territorial, no se garantiza el saneamiento fiscal delos entes territoriales, ni previene la generación de nuevas crisis enaquellos en los que contribuyó a conjurarlas de forma temporal



REFLEXIONES SOBRE EL TEMA

En todo caso será necesario diseñar igualmente un tipo deentidad territorial, que sin ser autofinanciable, sea mantenidacon fundamento en el principio de solidaridad, para garantizar

su función social y ecológica.E

s decir, las entidadesterritoriales que se diseñen deberán tener una diferenciaciónde funciones de acuerdo con su carácter en el contexto de

desarrollo del país, y no podrá haber un régimen general yúnico de competencias, funciones y característicasorganizacionales.



La viabilidad de la Nación está supeditada de forma directa a lasolución del conflicto interno armado, la renegociación de la deuda

pública y al establecimiento de un sistema impositivo que garanticeequidad, progresividad y eficiencia, así como una reforma políticaque evite la apropiación del poder y los recursos estatales por parte

de grupos sobre representados y en beneficio exclusivo de dichossectores.La solución del conflicto armado no solo conlleva la disminución delos gastos de defensa, sino al establecimiento de condicionespropicias para la inversión, tanto interna como externa, efecto que sereflejaría de forma directa en la recuperación del ingreso público ypor tanto en las posibilidades de inversión y empleo.



La renegociación de la deuda, liberaría las

presiones de caja que aumentan las necesidades definanciamiento y disminuiría la presión en losgastos del servicio de la misma. No sobraría unanálisis del uso dado a los recursos de los créditosque se están cancelando a fin de cobrar a los

responsables de su destinación la no generación debeneficios sociales. .



La corrupción en la gestión pública, es la apropiación de beneficiospúblicos, debe atacarse para viabilizar el Estado y conjurar la crisis

fiscal. Realizar cambios estructurales en el diseño del Estado, en ladistribución del poder, en la forma de hacer y financiar la actividadpolítica, en el acceso, permanencia y ascenso a la función pública.Es imperativo acabar con la impunidad y hacer eficaces losmecanismos de control; fortalecer los mecanismos de participacióny gestión social, pero sobre todo, debemos iniciar la construcción

de una cultura política cimentada en valores que hagan prevalecerel interés general sobre el particular.´Para empezar a estar bien,pongámonos de acuerdo en lo que está malµ.



El problema fiscal no es un problema técnico y nolo van a arreglar los economistas ni a solucionarlocon modelos econométricos ni con ecuaciones; este

es un problema eminentemente político,fundamentalmente político y hay que abordarlo

desde este parámetro. El problema fiscal conargumentos técnicos no lo vamos a lograr.µ



CONCLUSIONES :

La crisis fiscal del Estado ha sido enfrentada, entre otras medidas, con leyes de ajuste, en menoscabo del principio

de autonomía de los entes territoriales, lo que implica permanente retroceso en el proceso de descentralización. Por

razones macroeconómicas y consideraciones de viabilidad práctica, el peso del ajuste fiscal ha recaído en mayor medida en los departamentos y municipios, ignorando el riesgo político que representan para el conjunto del Estado unas

entidades territorialescuyas autoridades tienen funciones,mas no instrumentos para

cumplirlas ni autonomía para tomar decisiones.

El Estado central no ha sido igualmente diligente para ajustar las variables que dependen de él. En este sentido, seechan de menos medidas de fondo para garantizar la viabilidad fiscal del Gobierno central, entre ellas la reforma del

sistema tributario, la eficacia en la lucha contra la evasión, la lucha anticorrupción, el control sobre la eficacia y la

eficiencia del gasto .

Más allá de medidas económicas, es necesario, lograr un Estado fiscalmente viable bajo la concurrencia deelementos políticos: Una reforma política profunda y el rediseño político-administrativo del territorio, a través de una

ley de ordenamiento territorial. También es imperativo un acuerdo que garantice la paz y el orden público en Colombia,

que permita disminuir el gasto militar para incrementar la inversión pública y privada .



SANEAMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Proceso que consiste en fortalecer los ingresos públicos y

contener el ritmo de crecimiento excesivo de los gastos a fin de

reducir el déficit del sector publico. El saneamiento financiero

tiene como elementos centrales, por el lado del ingreso: la reforma fiscal y el ajuste en los precios y tarifas de los bienes y

servicios públicos; y en caso del gasto: la relación, el control, la

disciplina presupuestaria y el saneamiento de las finanzas de las

empresas paraestatales1.

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