MMEETTOODDEE DDEE DDIIMMEENNSSIIOONNAARREE AA IINNDDIICCAATTOORRIILLOORR BBUUGGEETTAARRII

Lect.univ. ELENA FLORIŞTEANU

Abstract

The budget financing based on the public financing resources’ allocating aims at accomplishing certain economic and social goals. The public needs multiplying that need to be fulfilled by the State in the conditions of the limited public resources stress out the importance of the budget indicators in efficient resources’ allocating. Therefore, the decision factors within public sector try to eliminate the subjectivism and the arbitrary in allocating the budget sources and aim at fulfilling the institution goals, in proper conditions, as the efficiency, effectiveness, economics and performance is concerned.

Problema centrală a întregului management bugetar o constituie

punerea în concordanţă a dimensionării cerinţelor de resurse financiare cu posibilitatea de asigurare a acestora. Concordanţa între „ce se vrea“ cu „ce se poate“ este realizată de managementul bugetar prin prisma lui „cum se va proceda“ astfel încât, în final, obiectivele să fie îndeplinite.

Prin prisma rolului său, statul nu poate lăsa nevoi nesatisfăcute, ci foloseşte bugetul public ca instrument de repartizare pe destinatari a resurselor colectate. Ca document aprobat prin lege, bugetul este un reper important al semnalării gradului în care statul se implică în economie şi în viaţa socială, al capabilităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum şi al modului în care statul înţelege să le gestioneze.

Multitudinea nevoilor de satisfăcut, în condiţiile unor resurse date, implică din partea utilizatorilor o atenţie sporită în alegerea celor mai bune metode de previzionare a cheltuielilor şi de aplicare a unor măsuri de alocare şi utilizare eficientă a fondurilor publice.

În vederea unei evaluări corespunzătoare a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare de-a lungul timpului, s-au folosit diverse metode, de la cele cunoscute sub denumirea de „clasice“ la cele „moderne“, prin a căror aplicare s-a încercat creşterea eficienţei acţiunilor realizate cu resurse de la buget şi corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituţiilor ce contribuie la realizarea unui obiectiv [1].

Dintre metodele aplicate în perioada contemporană amintim: 1. metoda „Rationalisation des Chois Budgetaires“ (RCB) –

Raţionalizarea opţiunilor bugetare, aplicată în Franţa;

2. metoda „Planning Programming Budgeting System“, – Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare, cunoscută sub denumirea prescurtată P.P.B.S., utilizată în SUA;

3. Bugetele bazate pe programe. A. Metoda „Rationalisation des Chois Budgetaires“ (RCB) Raţionalizarea opţiunilor bugetare a fost utilizată iniţial pentru

realizarea unor studii-pilot în diferite domenii şi începând cu anul 1978 a fost utilizată pentru întocmirea bugetelor pe programe.

Metoda se bazează pe analiza sistematică şi pe utilizarea unor indicatori de eficacitate. În urma analizei sistemice se ajunge, prin iteraţii succesive, la stabilirea unor noi obiective şi mijloace de realizare.

Pentru a armoniza alocarea cu utilizarea eficientă a resurselor la elaborarea proiectului de buget, în funcţie de resursele deţinute şi obiectivele urmărite, se analizează mai multe soluţii şi se adoptă decizia pe baza analizei cost-avantaje (se raţionalizează opţiunile bugetare).

Raţionalizarea cheltuielilor se bazează pe: definirea politicii optimale şi utilizarea indicatorilor de eficacitate; analizele de sistem şi de obiective; analiza surplusului şi teorema lui Hicks Kaldar privind compensaţia utilităţilor şi pe principiile managementului bugetar.

În evaluările din domeniul militar s-a pus accent pe definirea politicii optimale şi utilizarea indicatorilor de eficacitate (a) şi analizele de sistem şi de obiective (b).

a. Definirea politicii optimale şi utilizarea indicatorilor de eficacitate în domeniul apărării

Politica optimală de apărare este rezultatul unor decizii succesive referitoare la strategia de securitate naţională, care s-a elaborat în baza analizei nevoilor de apărare vizavi de riscurile la adresa securităţii şi soluţiile de apărare posibile. De exemplu, ţara noastră a ales între a-şi asigura securitatea în cadrul NATO cu o armată restructurată, cu efective reduse, profesionalizate şi înzestrate la standardele acestui organism sau în afara NATO cu o armată numeroasă şi slab înzestrată şi cu costuri mai ridicate.

Pentru realizarea Planului-cadru de acţiune, cu cele două componente ale sale restructurarea şi modernizarea forţelor, s-au analizat trei posibilităţi de acţiune:

– restructurare şi modernizare în acelaşi timp; – restructurare şi apoi modernizare; – modernizare şi apoi restructurare. Variantele analizate au arătat următoarele: ● Restructurarea şi modernizarea în acelaşi timp:

– acţiunea era costisitoare, iar structura de forţe (redusă), ce se putea realiza în condiţiile respective, nu asigura îndeplinirea cerinţelor apărării naţionale;

● Restructurarea şi după aceea modernizarea înzestrării: – cea mai puţin costisitoare opţiune pe termen lung, în condiţiile

asigurării unui echilibru optim pentru o structură de forţe modernă, care să poată fi susţinută financiar;

● Modernizarea şi înzestrarea cu echipamente noi, iar după aceea, restructurarea:

– cea mai costisitoare opţiune, iar susţinerea programului de înzestrare impunea renunţarea la operaţionalizarea structurilor.

În condiţiile constrângerilor bugetare s-a optat pentru cea de-a doua alternativă, opţiune ce oferă realism şi siguranţă în realizarea obiectivelor. În baza variantei alese, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării a aprobat ca structura de forţe să fie realizată în limita a 90.000 de oameni. Pentru realizarea acestei structuri, iniţial s-a preconizat realizarea unei linii de buget pentru apărare la nivelul de minim 710 milioane USD (anul 2000), crescător la minim 1190 milioane USD în 2007. Ulterior aceste sume au fost modificate.

Chiar dacă în domeniul militar e mai greu de cuantificat eficienţa apărării, „beneficiul“ obţinut fiind asigurarea unei apărări credibile pentru populaţie, se impune ca o necesitate raţionalizarea relaţiei costuri – eficienţă. Raţional înseamnă că sarcinile de îndeplinit în domeniul apărării trebuie realizate cu un minim de cheltuieli sau în condiţiile unor credite bugetare limitate, stipulate în legea bugetului de stat, credite ce nu pot fi depăşite cu care să se obţină eficacitatea maximă. Aceasta înseamnă că pentru o eficienţă constantă trebuie reduse costurile şi, având în vedere faptul că de fiecare dată costurile depăşesc posibilităţile statului, se impune mărirea eficienţei.

Urmărind îndeplinirea unor criterii de performanţă, dinainte stabilite, în fiecare sector public, factorii de decizie încearcă să elimine subiectivismul şi arbitrajul în alocarea resurselor bugetare, cât şi aprecierea corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care sunt utilizate fondurile publice.

În cercetarea eficienţei alocării resurselor, conceptul optimalităţii lui Pareto joacă un rol esenţial. O alocare a resurselor este considerată corespunzătoare optimului lui Pareto, „dacă nici o alta nu poate fi făcută mai bine, fără să-i facă rău ultimei persoane consumatoare“ [2].

Alocarea resurselor se bazează pe patru judecăţi de valoare, dintre care evidenţiez pe cea care se referă la bunăstarea socială. Considerând asigurarea apărării componentă a bunăstării sociale, conform optimului lui Pareto,

alocarea resurselor pentru acest domeniu este eficientă dacă printr-o anumită schimbare în alocare o singură persoană este mai „apărată“ fără ca unei alte persoane să-i fi fost afectată bunăstarea.

Unii autori, consideră că pentru a aprecia eficienţa ar trebui să se formuleze o funcţie-limită pentru domeniul militar şi că în construirea funcţiei ar trebui avute în vedere forţa combativă a armatei (căreia să i se acorde maximum de atenţie în cadrul bugetului acordat) şi modificările ivite la opozant. Forţa combativă a armatei, după opiniile acestora, este dată de [3]:

– cantitatea şi calitatea dotării materiale; – efectivele de oameni şi calitatea stadiului de instruire; – gradul pregătirii pentru alarmare şi starea de pregătire pentru luptă a

personalului şi respectiv a tehnicii de luptă. Ceea ce nu se reuşeşte în cadrul teoriei menţionate este cuantificarea

componentelor combative într-o unitate de măsură unică care să ajute la măsurarea eficienţei. Factorii de decizie din domeniul militar au înţeles însă că e mai bine ca mijloacele financiare să fie alocate cu precădere spre înzestrarea unei armate reduse numeric decât spre mărirea numărului de unităţi.

b. Analizele-sistem şi pe obiective – constau în confruntarea permanentă a obiectivelor cu mijloacele, ceea ce ajută decidenţii să modifice obiectivele pe parcursul derulării programului.

B. Metoda “Planning Programming Budgeting System” – P.P.B.S. Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.)

urmăreşte stabilirea unui plan ce combină atât forţele, cât şi costurile, cu o proiecţie în viitor şi cu o vizualizare de perspectivă a deciziilor curente.

a. Evoluţia Sistemului de Planificare, Programare şi Bugetare în SUA

În anul 1961 necesitatea îmbunătăţirii managementului apărării a declanşat o serie de studii în cadrul Corporaţiei RAND (RAND CORPORATION), la Şcoala de Afaceri Harvard (Harvard Business School) şi în alte instituţii.

Secretarul american al apărării SUA, Robert McNamara, a dat responsabilitatea analizei slăbiciunilor bugetare, a necesităţilor şi a căilor de îmbunătăţire celor doi experţi Charles J. Hitch (fort ref. Rector economic la corporaţia Rand, o autoritate în domeniul bugetului programat şi al aplicării analizei economice în problemele apărării) şi Roland N. Mekean. Cei doi au grupat datele la care au ajuns într-un buget al apărării pe cinci ani, orientat pe un program din care prima parte urma să fie terminată în 9 luni.

Ideea fundamentală aflată la baza acestui tip de buget, denumit mai târziu Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare, era luarea deciziilor pe baza unor criterii explicite date de interesul naţional şi nu prin realizarea unor compromisuri între diverse interese instituţionale, locale sau a altor interese din Departamentul Apărării.

McNamara s-a bazat pe analize experte ale costurilor şi beneficiilor diferitelor opţiuni, pe comparaţii atât în interiorul, cât şi între programe urmărind astfel obţinerea celor mai performante capacităţi militare din punct de vedere al relaţiei cost – eficacitate.

Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.) s-a bazat şi pe considerarea împreună a necesităţilor militare şi a costurilor, întrucât acestea se influenţează reciproc. Dacă un stat nu doreşte sau nu poate suporta costurile implicate de realizarea unui obiectiv strategic, el trebuie să-şi revizuiască obiectivele şi să le aducă la nivelul bugetului pe care doreşte sau poate să-l suporte, altfel, consecinţa va fi un dezechilibru între obiectivele şi forţele planificate, între bugetul şi programele stabilite pentru a le susţine.

McNamara a explicat acest fapt astfel: „Nu vreau să spun că putem măsura securitatea naţională în dolari – nu poţi preţui ceva ce este inerent, fără de preţ, dar pentru a evita generalizările trebuie să vorbim despre dolari deoarece deciziile politice trebuie mai devreme sau mai târziu să fie exprimate în forma unor decizii bugetare referitoare la direcţia în care să se cheltuiască şi cât să se cheltuiască“.

Cel mai bun exemplu de necorelare a obiectivelor cu programele bugetare este cel de asumare iniţială a unor angajamente în cadrul forţelor internaţionale de menţinere a păcii (în acest caz pe o perioadă de timp neprecizată) şi de încercare de schimbare ulterioară a obiectivelor fixate iniţial (aşa-zisa schimbare a macazului în timpul mersului).

Decizia, pentru exemplul dat, intervine când deja presiunea asupra bugetului instituţiei este evidentă şi când realitatea arată că multe din sarcinile asumate pe plan intern de către minister sunt afectate, datorită nefinanţării.

Revenirea asupra obiectivelor este cu atât mai dificilă cu cât decizia, chiar dacă este justificată, poate avea consecinţe pe plan extern în ceea ce priveşte seriozitatea şi relaţia de încredere ce trebuie să existe între parteneri în timpul colaborării.

În Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.) se pune accent pe analiza şi evaluarea beneficiilor şi costurilor. Analiza beneficii – costuri se referă, în principal la alocarea de resurse, la eficienţa resurselor alocate şi face legătura între costurile totale şi beneficiile produse de programele alese.

Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.) sau (după termenii în engleză) P.P.B.S., se derulează prin parcurgerea următoarelor faze principale: [4] (figura nr. 1)

Partea de sus: Analiză, decizie şi programare (nu este necesară anual pentru toate Programele)

Partea de jos: Buget – Execuţie – Control (ciclul anual)

Fig. nr. 1 Fazele Sistemului de Planificare, Programare, Bugetare (P.P.B.S.)

în SUA (Planning Programming Budgeting System) Prin analiza sistematică, efectuată în cadrul programului, se urmăreşte

calitatea utilizării resurselor publice din punct de vedere al eficienţei cheltuielilor.

Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.), a fost proiectat ca un instrument pentru alocarea resurselor între programe, dar după şase ani de aplicare, datorită rezultatelor descurajatoare, a fost abandonat. Chiar dacă nu a dus la rezultatele aşteptate, această metodă a pus bazele utilizării metodelor analitice, a asigurării mijloacelor în funcţie de scopuri, precum şi a efectuării de studii, prognoze şi evaluări comparative în stabilirea şi aplicarea unor programe bugetare.

În România se aplică, în prezent, Sistemul de Planificare, Programare, Bugetare şi Evaluare (S.P.P.B.E.) ce are ca obiectiv definirea unor criterii mai raţionale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare pe baza randamentului sau avantajelor nete pe care le comportă diferitele categorii de cheltuieli. Metoda permite identificarea opţiunilor verticale în cadrul aceluiaşi

Analiză

sistematică

Control contabil şi

evaluări ale rezultatelor

Dare de

seamă de execuţie

Execuţia bugetului

Votarea

bugetului

Transpunere

bugetară

Programare

Planificare

plurianuală a programelor

CICLUL P.P.B.S.

minister, ţinându-se seama de specificitatea criteriilor decizionale elaborate, criterii care diferă de la un minister la altul, în raport de natura cheltuielilor publice.

Metoda ajută la dimensionarea cheltuielilor publice, prin analiza „cost – avantaje“.

Din această perspectivă, în Ministerul Apărării a fost implementat un sistem de planificare, programare, bugetare şi evaluare, compatibil cu cele existente în statele membre NATO. Esenţa acestui sistem constă în faptul că planificarea, programarea, bugetarea şi evaluarea resurselor umane, materiale şi financiare destinate armatei se realizează pe termen lung, într-o concepţie integrată, pe bază de programe.

Bugetul pe programe sau „bugetul pentru rezultate“ este o metodă de

elaborare a bugetului care oferă posibilitatea de a identifica şi urmări fondurile bugetare în cadrul sistemului bugetar, având în vedere rezultatele şi performanţele.

Sistemul bugetului pe programe evidenţiază indicatorii de rezultate, sursele externe de finanţare şi oferă o imagine clară a ceea ce se obţine în schimbul resurselor alocate.

Avantajele bugetului pe programe se referă la aprecierea rezultatelor şi nu la cuantificarea cheltuielilor, discuţiile referitoare la buget urmează a se face prin prisma rezultatelor şi eficienţei utilizării fondurilor alocate pentru îndeplinirea politicilor guvernamentale, aprecierea activităţii conducătorilor de programe.

Această metodă asigură posibilitatea întreruperii programelor propuse şi reformularea lor, în cazul când rezultatele care se preconizează nu sunt cele aşteptate şi obţinerea de fonduri suplimentare pentru programele cu rezultate deosebite.

Elaborarea bugetului pe programe implică: stabilirea scopului programului raportat la obiectivele de interes general asumate; detalierea obiectivelor care determina atingerea scopului propus; definirea programului propriu-zis; stabilirea costului, resursele necesare şi indi-catorii tehnici, fizici, economici, de eficienţă şi de eficacitate propuşi.

Un exemplu de program ce contribuie la asigurarea apărării este programul intitulat „Forţele principale“. Prin acest program se urmăreşte asigurarea capacităţii de luptă a unităţilor pentru a fi în măsură ca în situaţii de criză sau la război, să treacă la îndeplinirea, cu succes a misiunilor de luptă, după completarea cu resurse.

În cadrul programului s-au stabilit următorii indicatori: – Indicatori de rezultate: gradul de instruire a trupelor şi de pregătire

a comandamentelor de asigurare cu carburanţi-lubrifianţi, gradul de reparare

a clădirilor, asigurarea drepturilor salariale şi sociale pentru personalul militar şi civil;

– Indicatori fizici: sisteme (complete) de armamente şi echipamente introduse în înzestrare, numărul orelor de zbor etc.;

– Indicatori de eficienţă: (costuri medii unitare) U.M. (mil.lei): costul mediu anual pentru întreţinerea tehnică a maşinilor de luptă, costul anual pentru carburanţi-lubrifianţi şi tehnică de luptă, costul anual pentru pregătirea militară generală a unui militar, costul mediu anual al echipării unui militar.

Programul urmăreşte crearea unei structuri de forţe performante şi cât mai puţin costisitoare, conform operaţiunilor politice, constrângerilor financiare şi cerinţelor operaţionale.

NOTE BIBLIOGRAFICE

[1] Prof.univ. Moşteanu, Tatiana, Buget şi trezorerie publică, Bucureşti, Editura Style, 2000, p. 52

[2] Văcărel, Iulian, (coordonator), Finanţe publice, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 1999, p. 177

[3] Urban G., Eficacitate în domeniul militar. În: „Analize Costuri“ (Kosten – Hutzen, Analysen in militarischen Bereich in Wehrtechnic, Nr. 4), 1972, pp. 168-171

[4] Văcărel, Iulian, Bugetul pe programe multianual – concepţii, reglementări, rezultate, perspective, Bucureşti, Editura Expert, 2002, p. 23