disciplina de “orçamento público” do curso de tecnologia em · orçamento impositivo, e não...
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Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Brasília
2º Semestre de 2017.
Professor Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha
1. V. O. Key Jr. – A ausência de uma Teoria Orçamentária.
2. Paulo Calmon – Orçamento Público no Brasil Democrático.
3. Instituições e processo Decisório (revisão do neo-institucionalismo)
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Prof. Paulo Eduardo Rocha
A AUSÊNCIA DE UMA TEORIA ORÇAMENTÁRIA
Prof. Paulo Eduardo Rocha
Cientista político americano conhecido por
seu estudo empírico das eleições americanas e
comportamento de voto.
De 1936 a 1938, trabalhou no Conselho de Pesquisa em
Ciências Sociais e no Conselho Nacional de Planejamento de
Recursos.
Durante a Segunda Guerra Mundial, ele trabalhou com seu
mentor Harold Foote Gosnell no Gabinete de Orçamento.
Ensinou na UCLA, na Universidade Johns Hopkins (1938-49)
e na Universidade de Yale (1949-51), antes de iniciar sua
última cátedra na Universidade de Harvard, em 1951. 4
V.O.Key Jr – The Lack of a Budgetary Theory, publicado em
dezembro de 1940.
Mais importante papel do orçamento é a alocação de
recursos públicos entre diferentes propósitos para atingir o
máximo retorno. Nesse aspecto, a literatura sobre
orçamento permanece bastante “árida”.
Em que bases devemos decidir alocar x dólares na atividade
A ao invés da atividade B?
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“Qual é o método apropriado para determinar que bens devam ser produzidos com os recursos econômicos disponíveis a uma comunidade?”
Lionel Robbins – Economia é a ciência que estuda o comportamento humano como uma relação entre fins e bens escassos que possuem usos alternativos.
Pigou – Recursos públicos devem ser distribuídos entre diferentes usos de maneira tal a termos o mesmo retorno social nesses diferentes usos.
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Mas o orçamento é um processo “econômico” ou “político”? Como fazer o orçamento de um Estado no sistema capitalista? Que “valores” e “orientações” devem guiar a formulação do orçamento? Grupos de pressão?
Os formuladores do orçamento desenvolveram poucos padrões de avaliação, agindo mais por meio de seu julgamento de impressões, de uma contabilidade de custos rudimentar, ou talvez, dos achados de levantamentos administrativos.
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Se o planejamento deve ser geral, ele deve prover técnicas para o equilíbrio de valores em um marco que dá o devido valor tanto aos diversos interesses do presente quanto aos do futuro.
Mas agências de planejamento não têm obtido sucesso em formular quaisquer princípios convincentes, sejam descritivos ou normativos, relacionados à alocação de recursos públicos, mas elas têm, dentro de esferas limitadas, criado instrumentos governamentais que facilitam a consideração de gastos alternativos relacionados.
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Esforços para definir mais precisamente os “valores” relativos dos serviços públicos podem ser considerados infrutíferos devido à influência de grupos de pressão na determinação da alocação dos recursos. Cada agência de gasto tem sua clientela, que se organiza para a batalha diante das agências orçamentárias e usuárias.
E existem aqueles que defendem que o padrão de gastos resultante desse jogo de forças constitui a maximização do retorno do gasto público, desde que isso, presumivelmente, reflita o consenso social sobre os valores relativos dos diferentes serviços.
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A doutrina da utilidade marginal, desenvolvida mais aprimoradamente na análise da economia de mercado, tem um toque de irrealidade quando aplicada aos gastos públicos.
A melhor utilização de recursos públicos torna-se uma questão de preferência de valores entre fins que não têm um denominador comum.
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Principais diferenças:
Disponibilidade de recursos – no setor privado há limitações mais estritas do que no setor público.
Governo possui poder de coerção.
Motivação pelo lucro.
Produção de bens públicos.
Responsabilidade para com externalidades.
Questão da precificação.
Propriedade.
Grau de centralização. 11
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Que forças influenciam o processo de formulação e implementação do orçamento?
Que fatores governam as decisões dos gestores responsáveis pelo orçamento?
Qual a função do órgão central de orçamento?
E dos demais órgãos? E do Congresso Nacional?
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Orçamento público envolve a seleção de fins e dos meios para alcançar esses fins.
Envolve a divisão de atribuições entre setor público e privado, assim como a alocação entre fins alternativos no setor público.
Envolve canalizar vários tipos de informação sobre condições sociais e sobre valores públicos e privados.
Sistemas orçamentários são sistemas que auxiliam na realização dessas escolhas.
Subjacente aos sistemas orçamentários há processos que conectam valores econômicos e políticos.
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1. Consentimento democrático.
2. Equidade.
3. Transparência.
4. Probidade.
5. Prudência.
6. Accountability – Prestação de contas sistemática.
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Para o funcionário que trabalha com o orçamento, as implicações da discussão encontram-se primariamente sob o ponto de vista da consideração de estimativas em termos de alternativas – decisões que são sempre tomadas, mas nem sempre conscientemente.
Para as políticas de pessoal das agências de orçamento, a questão que se coloca é se é adequado contar apenas com pessoas treinadas principalmente em contabilidade e procedimentos fiscais.
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Os documentos orçamentários (orçamento, planejamento e execução).
Orçamento como descrição.
Orçamento como explicações.
Orçamento como manifestações de preferências.
Orçamento como uma rede de relações econômicas, sociais e políticas. Um subsistema social.
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Informações sobre recursos.
Informações sobre programas.
Tomada de decisão: 1. Modelo racional.
2. Modelo incremental.
3. Modelo da racionalidade limitada.
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AS SETE CARTAS
Tensões inerentes entre gestores de programas e o Escritório de Orçamento.
Escalada das tensões podem prejudicar o relacionamento entre agências e a própria política pública.
Harper e Mason parecem ter diferentes objetivos e falam diferentes linguagens.
Harper e Mason precisam desempenhar seus papeis efetivamente para aumentar as chances de tomada de uma boa decisão.
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O orçamento público resolve um problema recorrente no governo, isto é, a definição do perfil de alocação de seus recursos.
Problemas recorrentes no governo tendem a gerar soluções institucionalizadas.
Esse processo institucionalizado de alocação de recursos públicos é chamado de “processo orçamentário”.
Algumas das perguntas mais interessantes desse estudo dizem respeito à evolução das regras que regem as diferentes formas de organização desse processo.
Esse conjunto de regras é também chamado de “estrutura de governança” do processo orçamentário.
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A estrutura de governança do processo orçamentário tem várias funções, das quais se destacam:
a. a definição das arenas decisórias;
b. a certificação dos atores que participarão dessas arenas; e
c. a estruturação das normas e procedimentos que orientarão a negociação entre esses atores.
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Os processos orçamentários têm um papel muito importante na sociedade. Em última instância, eles geram decisões que irão definir os ganhadores e perdedores da ação do Estado.
Algumas das grandes revoluções na história tiveram, entre suas principais causas, o descontentamento com os tributos e o perfil do gasto público.
Origens da denominação do Orçamento Público:
a. Orçar
b. budget
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O processo de construção da estrutura de governança do processo orçamentário tem ocorrido em dois níveis:
1. Em um primeiro nível, que define a distribuição de poder decisório entre o Executivo e o Legislativo, há um movimento pendular que reflete a trajetória do sistema político brasileiro.
2. Em um segundo nível, há restrições de caráter estrutural, associadas à dinâmica do Estado brasileiro e à evolução da democracia no país.
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Nesse segundo nível manifesta-se, de forma consistente ao longo do tempo, a existência de um profundo hiato de capacidade no setor público, evidenciando as dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro em mobilizar e programar recursos, assim como em coordenar, controlar e avaliar adequadamente suas ações no sentido de atender às expectativas e demandas da sociedade.
A Assembleia Constituinte de 1987 almejou modificar a estrutura de governança do processo orçamentário, com intuito de tornar esse processo mais transparente e democrático.
Mas na ausência da lei complementar prevista pela constituição, reforma orçamentária de 1988 permanece até hoje fundamentalmente incompleta.
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Ao longo desses anos foram inúmeros os escândalos envolvendo a má alocação de recursos públicos, muitos desses tendo atores no Legislativo como principais protagonistas.
Esses escândalos têm afetado não apenas a imagem do Legislativo, mas a própria crença nas instituições democráticas.
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a) Como estabelecer mecanismos transparentes e
democráticos para negociação do ajuste fiscal, reduzindo a
rigidez orçamentária hoje existente, manifesta em um
grande número de vinculações e despesas mandatórias,
mas ao mesmo tempo garantindo um perfil de gastos
públicos que seja politicamente sustentável,
economicamente coerente e justo do ponto de vista social?
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b) Como integrar melhor as funções de planejamento e orçamento, gerando uma programação de gastos que verdadeiramente reflita as prioridades definidas no Congresso Nacional e que seja factível de ser implementada, tanto do ponto de vista da administração financeira, quanto do ponto de vista da análise e avaliação das políticas públicas?
Como criar condições para o estabelecimento de um orçamento impositivo, e não apenas autorizativo como existe hoje, mas que ao mesmo tempo gere um perfil de gastos coerente com os recursos disponíveis e as prioridades elegidas?
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c) Como fortalecer o controle e a avaliação da ação
governamental, reduzindo a oportunidade de ocorrência
de desvios ou o uso inapropriado dos recursos públicos,
mas também evitando o surgimento de um estilo de
auditoria ineficiente ou predatória, que consuma tempo e
recursos disponíveis, mas que gere pouco impacto
substantivo em termos de efetividade das políticas
públicas?
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d) Como estruturar cronogramas, procedimentos, regras e
arenas decisórias do processo orçamentário que
viabilizem uma participação substantiva, e não apenas
cerimonial, do Congresso Nacional nas decisões?
E, de semelhante forma, como estruturar canais de
deliberação e participação direta da sociedade nas
discussões e debates sobre os vários aspectos do
orçamento público?
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e) Como estabelecer uma trajetória coerente e sustentável
para criação de capacidade no setor público federal,
estadual e municipal para elaboração, implementação e
avaliação das ações preconizadas não apenas nos seus
orçamentos?
Como capacitar a sociedade para participar desse
processo de uma forma construtiva?
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SOCIAL CHOICES AND INDIVIDUAL VALUES
Foi o mais jovem ganhador do Prêmio Nobel em Economia, aos 51 anos, em 1972. Recebeu a medalha J. B. Clarke, concedida ao melhor economista com menos de 40 anos. Ganhou o Prêmio Von Neumann pela sua contribuição em pesquisa operacional.
É considerado um dos fundadores da moderna economia neo-clássica. Revolucionou a teoria econômica e a ciência política, inaugurou a economia da informação, contribuiu para a macroeconomia e para a pesquisa operacional.
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INSTITUIÇÕES, MUDANÇA INSTITUCIONAL E DESEMPENHO ECONÔMICO
Professor da Univ. de Washington in St. Louis.
Dividiu o Prêmio Nobel de economia em 1993 com Robert W. Fogel.
Dentre várias questões, preocupava-se com a relação entre Instituições, Organizações e Performance Econômica, Política e Social.
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As instituições são as regras do jogo, ou o conjunto
de restrições (“constraints”) que estruturam a
interação humana. Consistem em regras
formais ou informais
Convenções,
regras morais,
normas sociais
Constituições,
leis, estatutos,
regulamentos
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Se as instituições são as regras do
jogo, as organizações são os
próprios jogadores
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“reality” > mental model > representational redescription > enviroment feedback > creativity > beliefs > belief sistem > institutions > specific policies > outcomes... ... (and, thus, altered “reality”)
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ANALYZING POLITICS
Prof. Paulo Eduardo Rocha
Professor do Departamento de Governo da (1995-1998) Professor e fundador do Instituto de Ciências Sociais Quantitativas da Universidade de Harvard.
Juntamente com Willian Riker (Universidade de Rochester) popularizou o estudo da Escolha Pública, precedendo a revolução comportamental e metodológica na Ciência Política.
Sua pesquisa atual centra-se em modelos formais de instituições políticas e políticas intergeracionais
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ANALYZING POLITICS
Comunidades políticas desenvolvem rotinas – caminhos básicos para fazer as coisas através de organizações dotadas de recursos e autoridade.
Ou seja, respostas a problemas recorrentes são geralmente institucionalizados.
A ação coletiva ocorre nas comunidades políticas porquê procedimentos básicos são estabelecidos para prover os atores políticos dos incentivos apropriados para a ação necessária para a provisão de bens públicos e/ou controle de externalidades.
Shepsle foca as instituições como repositórios de e recursos para resolver tais problemas.
Instituições assim não são encontradas apenas na esfera pública, mas em diferentes comunidades politicas, que institucionalizam procedimentos para lidar com problemas importantes e recorrentes que enfrenta: famílias, firmas, universidades, organizações de caridade, sindicatos, etc.
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Desenvolve um arcabouço (framework) para o estudo das instituições, com quatro componentes:
1. Divisão do trabalho e procedimentos regulares.
2. Especialização do trabalho.
3. Jurisdições.
4. Delegação e monitoramento.
Utilizado para análise da estrutura de firmas, a estrutura departamental de universidades e a estrutura de comitês do legislativo, como a ilustração deste tipo de arranjo institucional.
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ANALYZING POLITICS
Prof. Paulo Eduardo Rocha
Ford Professor de Ciência Política do Massachusetts Institute of Technology - MIT
O seu trabalho centra-se nas origens e evolução das instituições político-econômicas nas democracias ricas.
Seus dois livros mais recentes são Varieties of Liberalization and the New Politics of Social Solidarity (Cambridge, 2014), and Advances in Comparative Historical Analysis (com James Mahoney, Cambridge 2015).
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Professor de Sociologia, Ciência Política e Processo decisório na Northwestern University.
Pesquisador histórico-comparativo com interesses em Desenvolvimento Político, América Latina, Estudos do Caribe e Metodologia.
Seus livros mais recentes são: Advances in Comparative-Historical Analysis (2015; coedited with Kathleen Thelen); A Tale of Two Cultures: Qualitative and Quantitative Research in the Social Sciences (com Gary Goertz; 2012); Colonialism and Postcolonial Development: Spanish America in Comparative Perspective (2010); and Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (2010; coeditado com Kathleen Thelen).
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“… instituições são instrumentos distributivos carregados de implicações de poder [… e …] estão repletas de tensões porque inevitavelmente levantam considerações sobre a distribuição de recursos de poder e invariavelmente possuem consequências distributivas.”
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Tipos de Mudança/Características Deslocamento
Displacement
Camadas
Layering
À Deriva
Drift
Conversão
Conversion
Remoção de regras antigas Sim Não Não Não
Negligenciamento das regras
antigas --- Não Sim Não
Mudança de impacto/adoção
de regras antigas --- Não Sim Sim
Introdução de novas regras Sim Sim Não Não
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TIPOS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL
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SATISFACIENTE
Satisficing = satisfy + suffice [satisfação + suficiente] = satisficiência
Termo utilizado por Herbert Simon em 1954 (Nobel de Economia em 1957) para traduzir uma estratégia de decisão.
Objetiva satisfazer critérios mínimos de alcance dos objetivos numa situação quase-ótima, não maximizada, considerando os custos de busca adicional de informação.
É conceito chave para entender a teoria da racionalidade restrita ou limitada, gerada pela informação incompleta e deficiências biológicas de cognição, problemas temporais, etc.
“through which an individual decides when an alternative approach or solution is sufficient to meet the individuals, desired goals rather than pursue the perfect approach” (Simon, 1971)
COMO AS DECISÕES REALMENTE ACONTECEM
Professor emérito de “International Management” na Universidade de Stanford (1995), onde está desde 1970. PhD pela Universidade de Yale, em 1953.
Temas de pesquisa: processo decisório, teoria comportamental, estratégia organizacional, instituições e processo decisório, inteligência organizacional, governança democrática e liderança empresarial.
Trabalhou em parceria com Herbert Simon, Nobel de Economia em 1957, que cunhou o termo satisfacing para explicar o processo de decisão num contexto de racionalidade restrita ou limitada, gerada pela informação incompleta e deficiências biológicas de cognição, problemas temporais, etc.
Propõe o Garbage Can, o Modelo da “Lata do Lixo”.
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O processo
decisório é
condicionado
pelo “contexto
ecológico” em
que a ação
ocorre e os
critérios de
análise são
aplicados.
Jackson De Toni e Leonardo Barreto
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Nosso entendimento
depende muito de como
os outros entendem...
A evolução da
comunicação e da
linguagem é afetada
pela sua natureza
cooperativa e interativa.
Jackson De Toni e Leonardo Barreto
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Lógica das conseqüências - busca racional de diagnósticos e alternativas de políticas públicas.
Lógica da adequação - fluxos de problemas, oportunidades e atores, que convergem num determinado momento, de forma estruturada ou não, e geram a decisão (Garbage Can).
Jackson De Toni e Leonardo Barreto
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• A decisão ocorre em função das expectativas pessoais, da experiência , das regras de conduta e dos contextos institucionais.
• Há uma interação permanente entre regras, contexto e ação.
• O papel das organizações e do comportamento do grupo é essencial.
• O julgamento pessoal não é otimizador.
• Decisão em função das consequências.
• Ocorrem desvios da ação racional.
• Conhecimento perfeito. • As regras são dadas e
automáticas. • A identidade é única e imposta
pela estrutura. • A escolha depende do julgamento
pessoal otimizador.
A decisão é baseada em alternativas, considerando o impacto sobre as preferências individuais.
Jackson De Toni e Leonardo Barreto
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Ambiguidade é a característica principal da vida dos Tomadores de Decisão, e as teorias subestimam seu papel e importância nas organizações.
O mundo e o eu subjetivo são ambíguos, com ligações menos diretas que as assumidas nas teorias convencionais.
Elisa V. L. Peixoto, Hélio Chaves Filho, Silvia H. Rodrigues
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Em ambientes complexos (interações complexas de atores, soluções, problemas e oportunidades de escolhas) a única fonte de ordem é a base de tempo, cujas atividades podem ser ordenadas e conectadas por suas relações temporais; Cronogramas!
Entre as muitas categorias disponíveis de ordenamento de pessoas, coisas, atividades, resultados, as categorias temporais chamam a atenção por sua ubiquidade, e estas ordenam as primeiras pela simultaneidade.
Os elementos de ordenamento temporal serão exemplificados nos processos decisórios do tipo lata de lixo, na abordagem do fluxo de soluções e problemas, bem como os participantes, em processo chamado decisão lata de lixo.
No processo lata de lixo presume-se que existem oportunidades de escolhas exógenas e dependentes do tempo, problemas, soluções e TD.
Problemas e soluções estão atachados a escolhas e vice-versa, não por causa de conexões de meios/fins, mas pela proximidade temporal. No limite, toda solução pode ser associada a qualquer problema, se forem tratados no mesmo tempo.
Elisa V. L. Peixoto, Hélio Chaves Filho, Silvia H. Rodrigues
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Propriedades gerais: As “latas-de-lixo” no modelo são representadas pelas oportunidades de
escolha como por exemplo:
Reuniões contratuais;
Comissões orçamentárias;
Decisões compensatórias
Oportunidades de escolhas reúnem TD, Problemas & Soluções
Problemas estão relacionados a pessoas com acesso às decisões e são sinalizados por falhas ou falhas iminentes (logística, alocação de recursos ou agenda). Podem envolver estilos de vida, justiça e correição, bem como conflitos generalizados.
Caracterizam-se pela data de chegada, pela energia dispendida para resolvê-lo e seu acesso à oportunidade de escolha.
Soluções são as respostas aos problemas (reconhecidos ou não).
Caracterizam-se pela data de chegada, seu acesso à oportunidade de escolha e pelos recursos que eles provêm aos TD que tentam fazer escolhas.
Elisa V. L. Peixoto, Hélio Chaves Filho, Silvia H. Rodrigues
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FIM
Prof. Paulo Eduardo Rocha
Eixo de Gestão e Negócios
Campus Brasília
E-mail:
Lattes:
http://lattes.cnpq.br/44144
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