Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia
2016
Seguimiento y análisis
de políticas públicas en Colombia
2016
EditorCarlos Soto I.
Universidad Externado de Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
ISSN: 2357-6227
© 2016, UnIvErSIDaD ExtErnaDo DE CoLombIa Calle 12 n.º 1-17 Este, bogotá teléfono (57-1) 342 02 88 [email protected] www.uexternado.edu.co
Primera edición: diciembre de 2016
Diseño de cubierta: Departamento de PublicacionesComposición: Precolombi EU-David reyesImpresión y encuadernación: Digiprint Editores SaStiraje de 1 a 1.000 ejemplares
Impreso en ColombiaPrinted in Colombia
5
Contenido
Editorial 7
Carlos Soto I.
Área de conflicto, paz y seguridad
Retos de las administraciones locales en la implementación
de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima 13
Lucas Gómez
Iván Romero
Lucha contra el microtráfico en Bogotá 27
Andrés Macías
Área socioeconómica
Mediciones del gasto público social en Bogotá 43
Laura Nieto
Carlos Soto Iguarán
Área de gestión pública
Hacia los territorios modernos: novedades en la política
de ordenamiento territorial en Colombia 57
Lenka Sobotová
6 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
La gestión pública en Bogotá: cambios de perspectiva 71
Rodrigo Sandoval
Carolina Isaza E.
Área ambiental
Hacer frente al cambio climático desde lo local 83
Sylvie Nail
Políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses
estratégicos nacionales y las prioridades locales 95
Ana Carolina González
Angélica Puertas
Área de justicia
Análisis del Informe de Veintitrés años de gestión del Consejo Superior
de la Judicatura 111
Jorge Iván Cuervo R.
7
Editorial
La cuarta edición de este anuario se interesó por las políticas públicas a nivel local.
Como subraya Jolly (2014), los análisis sobre esta temática en el territorio, entendido
como “un espacio de poder y de dominio de distintos sectores, que incluyen al Estado,
a los individuos, a distintos grupos y organizaciones, e incluso a empresas multina-
cionales”, se van multiplicado en la última década (p. 277). Como en años anteriores,
se proponen temas por áreas, incluyendo esta vez artículos sobre conflicto, paz y se-
guridad, socioeconomía, medio ambiente, gestión pública y justicia. Sin embargo, es
posible proponer una clasificación alternativa de los artículos que pone de relieve las
características de las políticas públicas a nivel local.
En primer lugar, el artículo de González y Puertas muestra las articulaciones nece-
sarias existentes entre las políticas nacionales y locales. Los autores analizan el caso
del sector minero y ponen de relieve las tensiones que surgen en relación con el orde-
namiento minero. En los últimos años, diferentes municipios de los departamentos
de antioquia y tolima han sido el telón de fondo de dichas tensiones. Los autores pro-
ponen vías de salida que permitan armonizar los intereses divergentes del Gobierno
nacional, las autoridades locales, las comunidades, y los ciudadanos y empresarios.
Un segundo grupo de artículos (Sobotová, Sandoval e Isaza y de nieto y Soto) se
centra en los instrumentos y el manejo de las políticas públicas a nivel local. De una
parte, Sobotová se interesa por el ordenamiento territorial en Colombia, tomando como
punto de partida la normatividad existente al respecto, y compara dos generaciones de
planes de ordenamiento territorial. Los nuevos planes buscan incluir soluciones inte-
grales con respecto a problemáticas tales como urbanización, sistema vial, transporte
público e infraestructura pública, gestión de riesgos naturales y cambio climático, en-
tre otros. El autor destaca el acompañamiento desde el nivel nacional a las entidades
territoriales pero señala que es necesario fortalecer dicho esfuerzo.
De otra parte, Sandoval e Isaza se concentran en analizar la gestión pública a nivel
local, tomando como caso de estudio la Capital de la república. Los autores defienden
8 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
la idea de que, a diferencia de las anteriores, la administración de Enrique Peñalosa
vuelve prioritario mejorar la gestión pública en bogotá gracias a las reformas adminis-
trativas propuestas dentro de su Plan de Desarrollo. La introducción en el Plan de un
eje transversal de “Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia” sería prueba
de ello. De esta manera, parecen combinarse elementos de imparcialidad, racionalidad
y respeto por las normas y los procesos (modelo burocrático), de descentralización y
modelos contractuales donde el ciudadano es considerado el cliente final (modelo de
nueva Gestión Pública), con la rendición de cuentas, transparencia y eficacia (modelo
de nueva gobernanza). Estas modificaciones se alinean con tendencias observadas a
nivel nacional que apuntan a reformar la gestión pública. al final de la administración
será posible saber si solo fue una puesta en agenda o si se avanzó de manera real en
la implementación de las medidas planteadas. Por otro lado, el artículo de nieto y
Soto propone una alternativa para clasificar y contabilizar el Gasto Público Social en
bogotá. Los autores analizan los estudios existentes al respecto y muestran cómo se
pasó de clasificar el gasto social a partir del gasto reportado por ciertos subsectores
(salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda),
a contabilizar el gasto por claves funcionales de salud, educación, protección social,
vivienda y servicios relacionados, actividades recreativas y culturales, y protección del
medio ambiente, independientemente de la entidad que realiza el gasto. La propuesta
de los autores se apoya en la metodología utilizada por el Atlas of Social Protection -
Indicators of Resilience and Equity del banco mundial, e identifica y contabiliza el gasto
de los programas que se desarrollan en las áreas de asistencia social, aseguramiento
social, mercado laboral, bienestar social. El objetivo es afinar las metodologías de me-
dición con el fin de contribuir a la eficiencia del gasto y responder a las necesidades de
las poblaciones vulnerables.
El artículo de macías analiza, por su parte, los retos de política pública a nivel local.
El autor toma como caso de análisis el microtráfico en bogotá, fenómeno que define
como la producción y fabricación de sustancias psicoactivas (Spa) con destino al mer-
cado local. Las redes criminales detrás de este negocio se han convertido en un pro-
blema público que afecta la seguridad y la convivencia en las ciudades colombianas. El
autor destaca el cambio de enfoque en bogotá para afrontar esta problemática. bajo la
administración de Gustavo Petro se consideró un problema de salud pública buscando
que la atención de la demanda de drogas incidiera sobre la oferta. La administración
de Enrique Peñalosa parece poner énfasis en un enfoque de índole policivo, sin que
sea claro aún si se abandona total o parcialmente el tratamiento como un problema
de salud.
9editorial / carlos soto i.
Un cuarto grupo de artículos se centra en la articulación entre problemáticas na-
cionales o globales, y su impacto y gestión en el nivel local. Gómez y romero abordan
los retos que trae consigo la política pública de atención y reparación integral a la po-
blación víctima. Su adecuada implementación debe permitir generar las condiciones
necesarias para la construcción de una paz estable y duradera. Los autores señalan
como retos principales la necesidad de llevar a buen término el proceso de planeación
territorial, incluyendo las medidas de atención y reparación integral a las víctimas.
Por otro lado, plantean los necesarios ajustes institucionales que traerían consigo los
acuerdos de paz entre el Gobierno y las farc. El artículo de nail busca entender cómo
los problemas de política pública con impacto nacional y global se enfrentan desde
la esfera local. La autora se centra en la necesaria armonización entre el crecimiento
económico y la protección del medio ambiente, denominada desarrollo sostenible;
destaca que, para enfrentar y adaptarse al cambio climático, un alto porcentaje de me-
didas deberán ser implementadas a nivel local, por lo que propone un análisis de los
actores locales en ese sentido. Los gobiernos departamentales y municipales se ven
afectados por la escasez de recursos, la falta de información y una visión de corto pla-
zo que lleva a priorizar lo urgente. La participación de la sociedad civil puede aportar
elementos importantes de coordinación y cooperación. En Colombia, nail destaca el
caso de manizales, que puede servir de ejemplo y de aprendizaje para otras ciudades
del país. Por último, las redes internacionales de ciudades, a las cuales pertenecen al-
gunas urbes del país, se han convertido en una plataforma interesante para compartir
experiencias y presionar para que lo local sea tenido en cuenta en la discusión sobre
cambio climático y desarrollo sostenible. El gran reto para avanzar en esa dirección es
precisamente lograr que se articulen los diferentes niveles de Gobierno con el fin de
proponer soluciones integrales de largo plazo que permitan la creación de ciudades
sostenibles y competitivas.
además del análisis de las políticas mencionadas a nivel local, y dada la reciente
publicación del Informe del Consejo Superior de la Judicatura en sus 23 años de exis-
tencia, el anuario incluye un análisis al respecto. En su artículo, Cuervo evidencia que
el máximo órgano de gobierno de la rama Judicial no ha logrado desarrollar su labor
durante estos años bajo la perspectiva de políticas públicas en la búsqueda de objeti-
vos estratégicos a partir de la definición de unos instrumentos que deben concretarse
en cada plan sectorial y en articulación con las políticas contenidas en los distintos
planes nacionales de desarrollo. El resultado de ello es que los principales problemas
de la administración de justicia (falta de acceso, congestión, morosidad) siguen siendo
centrales, y a pesar de algunos avances, especialmente en términos de descongestión,
estos no han sido estables ni sostenibles.
10 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
Esperamos que la lectura sea de su interés y agrado, y que los diferentes artículos
logren el objetivo de informar a los lectores sobre los temas abordados y abrir nuevas
ventanas de investigación.
Carlos soto I.Editor
Docente Investigador
Centro de Investigación y Proyectos Especiales (cIpe)
Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia
RefeRencia
Jolly, J. F. (2014). territorialidad y territorialización de las políticas públicas: hacia una nueva
propuesta de esquema para el análisis de las políticas públicas en el territorio, en
Cuervo, J. I. (ed.). Ensayos sobre políticas públicas II (pp. 273-305). bogotá: Ediciones
Universidad Externado de Colombia.
Área de conflicto, paz y seguridad
13
Retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública
de atención y reparación integral a la población víctima
luCas Gómez1
Iván romero2
intRoducción
La Ley 1448 de 2011, por la cual se crean las medidas de atención y reparación integral
a las víctimas del conflicto armado en Colombia, es uno de los mecanismos que va a
desarrollar el Estado para transitar hacia una paz estable y duradera.
La ley y su carácter transicional hacen que su vigencia sea de 10 años contados a
partir de su promulgación (Ley 1448 de 2011, art. 208), es decir desde el 10 de junio
de 2011 se deben diseñar, implementar y evaluar los ajustes institucionales nece-
sarios para la implementación de la política de atención y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado. Y en junio de 2021 se deben haber superado las condi-
ciones de vulnerabilidad de las víctimas mediante el goce efectivo de los derechos de
esta población.
Para tales fines, la Ley 1448 de 2011 crea el Sistema nacional de atención y repa-
ración Integral a las víctimas (SNarIv), encargado de formular o ejecutar los planes,
programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación
1 Docente-Investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]
2 Candidato a magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]
14 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
integral de las víctimas de que trata la ley en mención; este sistema está compuesto
por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes
nacional y territoriales, y las demás organizaciones públicas o privadas. Esto implica
que las entidades territoriales, los departamentos, distritos y municipios, y las entida-
des descentralizadas funcionalmente o servicios con funciones y competencias para la
atención y reparación integral a las víctimas, deben actuar acorde con el Plan nacional
para la atención y reparación integral a las víctimas para alcanzar los objetivos pro-
puestos en la ley y generar condiciones de superación de vulnerabilidad de las víctimas
del conflicto armado.
adicionalmente, el artículo 172 de la Ley 1448 de 2011, plantea la necesidad de es-
tablecer una estrategia de coordinación nación-territorio, la cual estará fundamentada
en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que materializan me-
canismos de implementación de procesos de descentralización en el marco de la ley
en mención, para articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales y
municipales. Esto, sin desconocer las condiciones específicas de cada territorio para
la atención y reparación integral a las víctimas.
Lo anterior generó la necesidad de plantear esquemas territoriales para la implemen-
tación de la política pública, que permitieran fortalecer las capacidades institucionales
de las entidades territoriales y el proceso de descentralización del Estado.
En este sentido, desde mediados del año 2011 a diciembre de 2015, las adminis-
traciones municipales fueron las encargadas de asimilar los cambios institucionales
generados con la promulgación de la ley. Y los nuevos mandatarios locales, posesio-
nados desde el primero de enero de 2016, deben implementar las medidas diseñadas
durante los cuatro años que dura el periodo de gobierno, sumado a la implementa-
ción de los ajustes institucionales que se generen con la posible implementación de
los acuerdos de paz con la guerrilla de las farc, de generarse un acuerdo final sobre
el fin del conflicto con este grupo armado. Con el fin de atender y reparar a 8.131.2693
víctimas del conflicto (Unidad de atención y reparación a las víctimas) las cuales se
encuentran registradas en registro Único de víctimas (ruv).
En este contexto, los retos para las administraciones municipales son imperativos
y de implementación inmediata, con el fin de generar las condiciones necesarias para
la construcción de una paz estable y duradera en los territorios que administran.
3 Dato con fecha de corte 1 de agosto de 2016.
15retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
Hacia la teRRitoRialización de la política pública de atención y RepaRación integRal a la población víctima del conflicto aRmado
Las políticas públicas son dispositivos para poner el Estado en acción. Para los fines
de este documento se utilizará la definición planteada por andré-noël roth, entendi-
das como:
...un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad
de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar
una situación percibida como insatisfactoria o problemática4 (roth, 2002).
En este sentido, la política pública de atención y reparación a las víctimas surge de la
necesidad de resolver una situación generada por la agudización del conflicto armado;
también como un mecanismo institucional que permita resolver los problemas de esta
población con altos índices de vulnerabilidad social y que procure el goce efectivo de
los derechos de la población víctima del conflicto armado.
Para alcanzar estos objetivos, la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios5
permiten identificar cuáles son los componentes de la política pública, para intervenir
las problemáticas de la población víctima por la ocurrencia de múltiples hechos victi-
mizantes6 generados por diferentes grupos armados.
La política pública pretende restituir y garantizar el goce efectivo de los derechos
de la población víctima, sus componentes están creados para satisfacer uno o más
4 andré-noël roth hace una síntesis teórica sobre el concepto de política pública, en la que recoge las percepciones de autores como Heclo y Wildavsky (1974), meny y thoenig (1986), Dubnick (1983), muller y Surel (1998). Y de autores colombianos como Salazar (1999) y vargas (1999), las cuales permiten ver la diversidad de percepciones existentes sobre el concepto de política pública.
5 Decreto-Ley 4633 de 2011. Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación inte-gral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas.
Decreto-Ley 4634 de 2011. Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo rom o gitano.
Decreto Ley-4635 de 2011. Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
Decreto 4800 de 2011. Por la cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011.
6 Son aquellos que hacen referencia a las infracciones al derecho internacional humanitario o a violaciones graves de los derechos humanos, y contemplados en la Ley 1448 de 2011.
16 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
derechos vulnerados en el marco del conflicto armado, por tanto, la materialización
de estos derechos se realizará mediante la articulación, coordinación y simultaneidad de
la implementación de las medidas en cada componente. Sin desconocer que hay
cuatro componentes transversales que complementan las acciones realizadas en los
otros componentes. El cuadro a continuación presenta los componentes de la política
pública de atención y reparación a las víctimas, los cuales se implementan en el nivel
territorial, sin que estos sean de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
componentes de la política pública de atención y RepaRación a las víctimas
Componente de política Derechos que garantiza Componentes transversales
Prevención y protecciónvida, integridad, libertad, seguridad, protección de tierras
ParticipaciónEnfoque diferencialEnfoque étnicoFortalecimiento institucional
atención Información
asistencia
Subsistencia mínima
vivienda
Identificación
Salud
Educación
Generación de ingresos
alimentación
reunificación familiar
verdad verdad
Justicia Justicia
reparación integral reparación integral
Fuente: elaborado por el autor con datos del ministerio del Interior (2016).
En la implementación de las medidas por parte de las entidades territoriales para el
goce efectivo de los derechos mencionados, se hace necesario entender que la políti-
ca pública de atención y reparación a las víctimas tiene carácter multinivel (en donde
intervienen los gobiernos nacional, departamental y municipal); multisectorial (don-
de hay intervenciones de todos los sectores del Gobierno, salud, educación, vivien-
da, entre otros); y que incluye mecanismos transversales para la atención diferencial
17retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
(poblacional y étnico), la participación efectiva de las víctimas, y el fortalecimiento
institucional.
En este escenario, se han establecido mecanismos, acciones y rutas de atención
por parte de todos los niveles de Gobierno para que se adecuen a las particularidades
de la población y de los territorios en donde se encuentran, hasta que se superen sus
condiciones de vulnerabilidad y gocen de manera efectiva de los derechos estableci-
dos en la Ley 1448 de 2011. Lo anterior pone de presente que, sin importar el lugar, el
número, o la condición, se deben establecer las medidas integrales para la atención
de todas las víctimas del conflicto armado en el país.
Lo anterior se puede definir como:
…territorialización de la política de víctimas entendida como el conjunto de
estrategias que adopta el Estado en sus diferentes niveles para su diseño e im-
plementación integral y diferenciado regionalmente, garantizando a las víctimas
inclusión, participación e igualdad de derechos. Dado que la política de víctimas es
transversal, la territorialización busca adaptar el enfoque sectorial de la prestación
de servicios a un enfoque con perspectiva territorial de desarrollo, teniendo como
eje orientador las dinámicas y potencialidades socioeconómicas y las necesida-
des de los diferentes territorios, lo cual contribuye al desarrollo más equilibrado
de las regiones y a la reducción de las brechas de calidad de vida de la población
(Carrillo, 2015).
Este proceso de territorialización requiere el desarrollo de una serie de dispositivos
de coordinación nación-territorio, los cuales quedan reglamentados mediante la pro-
mulgación del Decreto 2460 de 2015 que define la estrategia de corresponsabilidad
territorial para la implementación del modelo de gestión que permita desarrollar los
conceptos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La coordinación implica “articulación, coherencia, armonía y oportunidad en
la ejecución de actividades que son secuenciales o complementarias y que son de
competencia de diferentes entidades pero que contribuyan a la prestación de un
servicio o la satisfacción de una necesidad de la ciudadanía. Implica la coherencia
y armonía de las actividades que realice cada nivel de Gobierno en desarrollo de
sus competencias al interior de las entidades que lo conforman y con los demás
niveles de gobierno, en el sentido de informar, concertar y definir agendas efectivas
(ministerio del Interior, 2016).
18 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
La concurrencia se presenta cuando:
...dos o más niveles de gobierno (a través de sus respectivas entidades) deben
desarrollar actuaciones conjuntas para el logro de un objetivo o de competencia
compartida, respetando la autonomía e independencia de cada parte, implica un
proceso de concertación y acuerdos para la realización complementaria de activi-
dades y su financiación y para lograr oportunidad e integralidad en la prestación
del respectivo servicio (ministerio del Interior, 2016).
Y la subsidiariedad se utiliza para la
...prestación de un servicio o desarrollo de una competencia de manera temporal
por parte de un nivel de gobierno superior, por incapacidad de la entidad competente,
mientras, con el acompañamiento pertinente, esta adquiere la capacidad para su
desarrollo. Es temporal y a solicitud de la entidad competente. La entidad de nivel
superior debe prestar asistencia técnica para superar la debilidad o deficiencia en
el desempeño de la competencia (ministerio del Interior, 2016).
La implementación de este modelo de gestión impone retos importantes para las ad-
ministraciones de las entidades territoriales y su relación con las entidades del orden
nacional para alcanzar el principal objeto de esta política pública, que es el goce efectivo
de los derechos de las víctimas. De esta manera, se deben establecer mecanismos de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad a partir de las situaciones que se presentan
en cada territorio, y de las capacidades institucionales con que cuenten las administra-
ciones municipales para afrontarlas, y de cómo cada entidad del orden nacional puede
dar respuesta a las necesidades planteadas desde los territorios.
adicionalmente, se hace necesario definir con claridad los límites de las compe-
tencias de cada nivel de gobierno en la implementación de las acciones sectoriales y
cómo estas se materializan en la restitución y el goce de los derechos vulnerados a
las víctimas en el marco del conflicto armado. Pues en cada uno de los componentes
de la política pública existen medidas que no solo competen a una entidad del orden
nacional, o a un solo nivel de gobierno, con la implementación del Decreto 2460, se
busca generar escenarios mediante los cuales se fortalezcan los procesos de articula-
ción para la implementación de cada una de las medidas que componen la política y
se generen respuestas más eficaces y eficientes a la población víctima.
De igual manera, es necesario establecer mecanismos eficaces y eficientes pa-
ra la gestión de la oferta pública a favor de las víctimas que supere los procesos
19retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
de focalización territorial y las coyunturas políticas que determinan el accionar del
Estado, más aún cuando en el proceso de paz con la guerrilla de las farc-ep se esta-
blecerán zonas de normalización para el cese al fuego y la dejación de armas de los
combatientes. En este punto es necesario establecer un mecanismo que no permi-
ta hacer comparaciones entre los procesos de reparación a víctimas y los procesos
de desmovilización de excombatientes, generando dilemas de intervención en los
gobiernos municipales.
Y por último, la construcción de escenarios de reducción de brechas en el desarro-
llo territorial y en la construcción de la paz estable y duradera. Es necesario definir que
la construcción de paz no solo parte de la desmovilización de grupos armados, hace
necesaria la reducción de brechas en los territorios, el goce efectivo de derechos no
solo de la población víctima, sino de la población en general, así como de las desigual-
dades en el desarrollo de los territorios mediante el fortalecimiento de las capacidades
institucionales.
teniendo en cuenta estos preceptos que sustentan la territorialización de la política
pública de atención y reparación a la población víctima del conflicto armado, y los ele-
mentos para su implementación, se abre paso un debate adicional, referente a cómo se
desarrolla esta forma de implementación de la política en el marco de la descentraliza-
ción administrativa del Estado colombiano, en donde el cambio de gobiernos locales,
los ajustes administrativos y las difusas fronteras en la implementación de acciones de
acuerdo con las competencias de las entidades territoriales y las entidades del orden
nacional para atender los problemas específicos que se presentan en el nivel territorial.
Imponen retos adicionales a las capacidad de las entidades territoriales y al Estado en
su conjunto para alcanzar los objetos planteados en la política pública
descentRalización como Reto paRa el gobieRno nacional
La Descentralización debe entenderse como un conjunto de medidas que bus-
can replantear el esquema de manejo de las relaciones políticas, administrativas
y fiscales entre los diferentes niveles de Gobierno en aras de fortalecer aquellas
instancias más cercanas a los ciudadanos. no se trata de un proceso uniforme,
en algunos casos adquiere mayor importancia política por cuanto busca combatir
algún tipo de déficit democrático, en otros, las medidas están orientadas a cons-
truir y consolidar capacidades fiscales y administrativas de los niveles locales. Pero
en cualquiera de estos casos, la descentralización se concibe como una estrategia
20 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
para contribuir a la construcción del desarrollo nacional (lac Surf y Universidad
Externado de Colombia, s. f., p. 22).
así, la descentralización es un proceso mediante el cual se busca acercar a los ciuda-
danos la presencia de las instituciones del Estado en los territorios que lo componen,
y generar más y mejores condiciones para alcanzar niveles de desarrollo óptimo en los
territorios. Es decir, hacer visibles las instituciones en todos los territorios del Estado,
prestar los servicios necesarios para garantizar los derechos de los ciudadanos, y generar
condiciones de crecimiento y distribución de la riqueza en todos los territorios del país.
Para la implementación de la descentralización se deben surtir tres procesos en
tres dimensiones del Gobierno central: lo político, lo administrativo y lo fiscal. La des-
centralización en lo político implica la transferencia del poder para tomar decisiones
y elegir autoridades propias por parte de la ciudadanía; en lo administrativo implica
la transferencia de competencias y funciones para su implementación en niveles in-
feriores de gobierno; y en lo fiscal se transfieren fuentes de recursos y asignación de
competencias fiscales para soportar los procesos políticos y administrativos (lac Surf
y Universidad Externado de Colombia, s. f., p. 21).
a partir de estos preceptos, y al analizar la coyuntura actual de cambio de gobiernos
locales, se hace necesario entender algunas de situaciones que afectan el proceso de
implementación de la política pública, y los retos que impone a las administraciones
locales para alcanzar los objetivos de la política pública de atención y reparación inte-
gral a las víctimas del conflicto armado.
Problemáticas de cambio de enfoque en las administraciones locales
El proceso político es un mecanismo que le permite a la ciudadanía elegir, no solo un
gobernante, sino un modelo de municipio, departamento y nación con el cual se sienta
representado y con el cual pueda alcanzar más fácilmente sus objetivos de vida. así, el
proceso de elección de gobernantes locales permite a la ciudadanía cambiar el enfoque
mediante el cual se ha gobernado en el periodo inmediatamente anterior y, con esto, la
agenda política que regirá los destinos de la entidad territorial en el próximo periodo
de gobierno. Esta situación puede hacer que en los gobiernos locales o cierren o se
abran ventanas de oportunidad para introducir el tema de víctimas en las agendas de
gobierno locales.
21retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
Problemáticas sobre las competencias y los alcances de las administraciones territoriales
El proceso de implementación de políticas públicas determina un esquema de com-
petencias “para asignar a cada nivel de gobierno las atribuciones más convenientes,
según sus potencialidades y debilidades, para cada materia en su jurisdicción” (lac
Surf y Universidad Externado de Colombia, s. f., p. 28). En este sentido, toda política
pública define marcos de intervención de las entidades del orden nacional y territorial
para la implementación de acciones; así, para el caso de la política pública de atención
y reparación a las víctimas las competencias están distribuidas entre entidades territo-
riales y 52 entidades que hacen parte del SNarIv, y con el ánimo de mitigar los efectos
de las situaciones problemáticas de la frágil delimitación de competencias se plantea la
estrategia de corresponsabilidad como el mecanismo que permite fortalecer la gestión
de la política entre los tres niveles de Gobierno y los diversos sectores involucrados
para la implementación de la política.
Problemáticas territoriales específicas para la implementación de la política
En el territorio nacional existen unas condiciones específicas en cada zona del país
que determinan la forma en que se implementan las políticas públicas en el ámbito
territorial. La diversidad cultural, étnica y geográfica hace que las políticas no se pue-
dan implementar de manera homogénea, por el contrario, deben tener en cuenta la
heterogeneidad existente. Por ejemplo, no es lo mismo definir acciones de atención
humanitaria para población afro de la región Caribe, que atender a la población afro
de la costa pacífica nariñense; a pesar de que son población afro, la garantía de sus
derechos está mediada por el contexto territorial y por las condiciones culturales que
hacen que la oferta institucional se deba acomodar a estas condiciones.
Problemáticas sobre cambios y ajustes administrativos
Como lo mencionamos en la primera parte del documento, la implementación de la
política pública de atención y reparación a víctimas en el ámbito local está determi-
nada no solo por el mecanismo de corresponsabilidad, sino por factores de contexto
que hacen que los componentes y los mecanismos de implementación de la política
pública cambien para introducir elementos nuevos a fin de alcanzar los objetivos de la
22 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
misma. En este contexto, cobra vital importancia la implementación de los acuerdos
de paz con la guerrilla de las farc, en tanto la implementación de los mismos va a ge-
nerar cambios sustanciales en la política pública de atención y reparación a víctimas,
y en su implementación en las entidades territoriales.
ajustes institucionales paRa la implementación de los acueRdos de paz en la Habana
El proceso de negociación entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las farc-ep inicia
con el encuentro exploratorio de las partes realizado entre febrero y agosto de 2012, en
donde establecen una agenda de seis puntos de negociación: 1) Política de desarrollo
agrario integral, 2) Participación en política, 3) Fin del conflicto, 4) Solución al pro-
blema de drogas ilícitas, 5) víctimas, 6) Implementación, verificación y refrendación.
Para el desarrollo de este análisis solo se tendrán en cuenta las implicaciones de los
acuerdos en la implementación de la política pública de atención y reparación integral
a las víctimas en el ámbito territorial.
El punto 5 referente a la reparación de las víctimas, firmado el 15 de diciembre de
2015, se enfoca en dos aspectos fundamentales: el primero, los derechos humanos de
las víctimas, y el segundo, la verdad, como elementos fundamentales para la reparación
y reivindicación de las víctimas del conflicto armado, los cuales se implementarán me-
diante el Sistema Integral de verdad, Justicia, reparación y no repetición, compuesto
de los siguientes instrumentos:
• Comisión para el esclarecimiento de la verdad y garantías de no repetición.
• Unidad de búsqueda de Personas Desaparecidas.
• Jurisdicción Especial para la Paz.
• medidas de reparación Integral para la construcción de Paz.
• Garantías de no repetición.
Los instrumentos planteados en el marco del acuerdo sobre las víctimas firmado entre
las partes determinan elementos especiales en el momento de implementar la política
pública, en tanto el Sistema Integral de verdad, Justicia, reparación y no repetición
busca reparar el daño causado y restaurarlo cuando sea posible, generando de esta
manera la necesidad de hacer ajustes en la institucionalidad existente para la repara-
ción integral a las víctimas.
23retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
De igual manera, las instancias creadas para ofrecer la verdad de los hechos ocu-
rridos en el marco del conflicto armado establecen un reto para las administraciones
locales, en tanto se plantea un enfoque territorial en la construcción de medidas de
reparación, las cuales deben quedar establecidas en los planes de desarrollo con en-
foque territorial (pdet) y en los planes de reparación colectiva territorial, los cuales
deben ser ajustados a los mecanismos existentes en materia de planeación territorial
para la implementación de la política (restitución de tierras, reparaciones colectivas y
retornos) con los acuerdos de paz.
Retos de las administRaciones municipales
a partir de lo enunciado anteriormente se pueden identificar dos tipos de retos para la
implementación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas
en las entidades territoriales. Por un lado, se debe completar el proceso de planeación
territorial para los próximos cuatro años incluyendo la implementación de la política
pública de atención y reparación integral a las víctimas. Y por otro lado, se deben asu-
mir los ajustes institucionales que trae consigo la implementación de los acuerdos de
paz. Lo anterior, mientras se desarrolla un proceso de fortalecimiento de la descentra-
lización administrativa en el país.
En este sentido, durante el primer semestre del año 2016 (primer año de gobierno
local), las entidades territoriales realizaron su proceso de planeación local, que implicó
no solo la construcción del plan de desarrollo territorial, sino además la construcción
de los planes que permiten construir las rutas de implementación de las diferentes
políticas públicas que se pondrán en marcha en el nivel territorial. Lo anterior consti-
tuye un reto importante para las administraciones municipales, en tanto el tiempo de
construcción de los planes es limitado, y su implementación implica la articulación
con los otros niveles de gobierno para satisfacer las demandas de la población víctima
que reside en el territorio de su jurisdicción, y articular estas medidas a la visión de
desarrollo de los territorios.
La territorialización de la política pública de atención y reparación a víctimas, el
principal instrumento, se materializa mediante la implementación de los Planes de
acción territorial (pat), los cuales deben estar articulados a las necesidades de la po-
blación víctima, las capacidades de las entidades territoriales y los cumplimientos a
fallos y órdenes judiciales a favor de la población víctima que residen en su territorio,
y con la puesta en marcha de los acuerdos de paz; este instrumento cobra vital impor-
tancia, pues debe articular elementos que permitan la implementación de acciones de
24 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016
reparación integral a las víctimas en el marco de la construcción de escenarios de paz
y posconflicto. Lo anterior representa un reto para el fortalecimiento de la descentrali-
zación del Estado para la implementación de políticas públicas a partir de una visión
territorial de las problemáticas sociales.
De igual manera, se evidencia otro reto fundamental relacionado con la construcción
de los problemas públicos y la articulación entre las agendas públicas de los diferentes
niveles de Gobierno. En este sentido, si bien el Gobierno nacional tiene prevista una
agenda para la implementación de los acuerdos en los territorios, se hace perentorio
establecer con claridad los mecanismos mediante los cuales se implementarán estas
acciones en los niveles departamental y municipal.
a manera de conclusión, debemos mencionar que asistimos a un escenario en
donde los acuerdos de paz determinan la agenda pública nacional y el rumbo de las
políticas públicas en materia de atención y reparación integral a las víctimas para los
próximos años, generando el principal reto para todas las instancias gubernamentales,
con referencia al tránsito a un escenario de paz estable y duradera, que permita no solo
superar las condiciones de vulnerabilidad de todos aquellos que se consideran víctimas
del conflicto armado, sino que se complemente con mecanismos de desarrollo territorial
que logren cerrar la brechas sociales entre ciudadanos y entre entidades territoriales.
RefeRencias
Carrillo, L. S. (2015). Territorialización de la política pública de prevención, atención, asisten-
cia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado: mecanismos, estrategias
y diseño de la metodología, y ruta para realizar un plan piloto (versión preliminar.
Informe de Consultoría). bogotá: ministerio del Interior.
lac Surf y Universidad Externado de Colombia (s. f.). Lineamientos básicos para la descen-
tralización administrativa y fiscal. bogotá: Universidad Externado de Colombia.
ministerio del Interior - Unidad de atención y reparación Integral a las víctimas (2016).
Guía para la aplicación de la estrategia de corresponsabilidad de la política de preven-
ción, atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado.
bogotá: ministerio del Interior.
ministerio del Interior - Unidad de atención y reparación Integral a las víctimas (2016).
Orientaciones para la formulación del Plan de acción territorial para la prevención,
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas. bogotá: ministerio del Interior.
roth, a. n. (2002). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. bogotá:
Ediciones aurora.
25retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero
Jurisprudencia
Ley 1448 de 2011. Ley de víctimas.
Decreto 2460 de 2015. Estrategia de corresponsabilidad territorial.
27
Lucha contra el microtráfico en Bogotá
andrés maCías1
El narcotráfico ha azotado durante muchas décadas la economía, la política y la socie-
dad colombiana, convirtiéndose así en uno de los problemas más graves y profundos
que el país ha tenido que afrontar. En un principio, la amenaza del narcotráfico se
enfocaba fundamentalmente en la producción y fabricación de la droga, su comercio
ilegal hacia el extranjero y su estrecha relación con el conflicto armado (Duncan et al.,
2015). En ese contexto, el consumo de sustancias psicoactivas (Spa) a nivel nacional no
se consideraba un factor trascendental dentro de la enorme amenaza que comprendía
el fenómeno del narcotráfico. Sin embargo, los obstáculos al tráfico ilegal de estupe-
facientes impuestos por las estrategias de interdicción adelantadas por el Gobierno
nacional y por sus aliados internacionales, así como por el mercado internacional en
general, llevaron a que, desde principios de este siglo, las organizaciones criminales
que controlan el negocio empezaran a destinar una mayor proporción de la producción
y fabricación de droga para el mercado local (rocha, 2011).
Ese fenómeno, que tomó la denominación de microtráfico2, ha evolucionado a
un punto en el cual se han conformado oligopolios que controlan e intervienen en el
mercado a nivel local; estos “se distribuyen las plazas de vicio y ollas existentes en la
ciudad y sus servicios administrativos pueden ascender hasta el 40 % del total de las
ventas” (Giraldo y naranjo, 2011). además, la forma en que se realizan las transacciones
comerciales también se ha dinamizado: han aumentado los pedidos que se solicitan –y
se rastrean– a través de dispositivos móviles y también las ventas a domicilio, logrando
1 PhD en Estudios de Paz y Conflicto. Docente Investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Espe-ciales (cIpe), Universidad Externado de Colombia.
2 Definido “como el expendio de sustancias psicoactivas en pequeñas cantidades” (dNp, 2015, p. 445).
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201628
así minimizar los riesgos y fomentar la expansión del negocio. Entre las ciudades
más afectadas por ese fenómeno están bogotá, Cali, medellín y Pereira. no obstante,
algunos estudios han demostrado que no todas las ciudades capitales sufren dicha
problemática de la misma manera y que esta tiende a concentrarse en ciertos barrios y
localidades de cada ciudad, mas no en todo el entorno urbano (minJusticia y fIp, 2016).
Un estudio sobre mercados de criminalidad en bogotá identificó al microtráfico
como uno de los principales propulsores de la criminalidad urbana en la ciudad. Se
encontró que las organizaciones dedicas a esa actividad ilegal tienen una estructura
claramente definida que opera a través de “ollas” mayoristas, centros de distribución,
esquemas de financiación y procesos para adulterar el producto. Dicho estudio ana-
lizó las iniciativas distritales adelantadas en varias ollas de la ciudad y los resultados
encontrados reflejan algunos de los problemas más complicados para afrontar esa
situación; la intervención de las autoridades en los expendios de droga difícilmente
logra minimizar el fenómeno y, por el contrario, hace que estos se dispersen por toda
la ciudad y que se formen ollas barriales cada vez más diseminadas y difíciles de vigilar
(Ávila y Pérez, 2011).
Esta situación ha prendido las alarmas, y el microtráfico ha pasado a ser considerado
un problema público de gran trascendencia, con el agravante de incidir negativamente
en los niveles de seguridad y convivencia ciudadana en el país (Policía nacional, 2012).
Sin embargo, existe una fuerte limitante para luchar contra esa actividad criminal y es
la posibilidad que todo ciudadano colombiano tiene de portar una dosis mínima para
uso personal de algunas sustancias. El Estatuto nacional de Estupefacientes, adoptado
mediante la Ley 30 de 1986, en su artículo 2°, en el inciso j3, estableció que se puede
considerar como dosis mínima de marihuana una cantidad que no supere los vein-
te gramos; como dosis mínima de cocaína –o de sustancias a base de cocaína– una
cantidad no mayor a un gramo; y como dosis mínima de metacualona4, una cantidad
menor a dos gramos (Congreso de la república, 1986). Estas disposiciones han hecho
que el proceso de captura de individuos que tengan en su poder pequeñas cantidades
de droga sea mucho más complejo, ya que aunque se tenga un poco más de la dosis
mínima establecida en la ley, el individuo puede argumentar que se está aprovisionando
3 La sentencia C-221 de 1994 de la Corte Constitucional declaró que ese inciso era exequible. En el artículo 376 de la Ley 599 de 2000, el cual fue posteriormente modificado por la Ley 1453 de 2011, se establecen las penas para aquellas personas que ingresen al país o saquen de él cantidades superiores a las establecidas en el inciso j.
4 La metacualona es un medicamento hipnótico-sedativo, cuyos efectos son similares a un barbitúrico y actúa sobre el sistema nervioso central.
lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 29
de dosis mínimas para otro día, teniendo entonces que ser identificado como consu-
midor y no como traficante (ministerio de Justicia y del Derecho, 2013).
Reglamentación y estRategias fRente al micRotRáfico
al ser considerado un problema público, el microtráfico se incorporó en la Política na-
cional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pNScc) de 2011, según lo dispuesto en
el Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”. En ese momento,
esa actividad ilegal se catalogó como uno de los delitos priorizados, objeto de inter-
vención por parte de las autoridades respectivas. Posteriormente, en el Plan nacional
de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”, se establecieron los numerales
d) Control del fenómeno de microtráfico desde un enfoque de intervención social y
control de los territorios y e) Prevención y atención del consumo problemático de sus-
tancias psicoactivas desde la perspectiva de salud pública, como estrategias específi-
cas dentro del componente de seguridad, justicia y democracia para la construcción
de paz (dNp, 2015).
a su vez, la Policía nacional de Colombia también diseñó la Estrategia contra el
tráfico de Estupefacientes en menores Cantidades “microtráfico” (etemc) como una
iniciativa nacional, pero con un fuerte impacto esperado a nivel regional y local, para
combatir la oferta y la demanda de sustancias ilegales. La etemc empezó por catego-
rizar a las organizaciones criminales inmersas en esa actividad en organizaciones
grandes –aquellas que ejercen control territorial y que están compuestas por hasta 30
integrantes– y pequeñas –aquellas con poco control territorial, con aproximadamen-
te 5 integrantes y con una población objeto muy localizada–, para así ajustar el tipo
de intervenciones por realizar. La estrategia cuenta con cinco grandes componentes:
1) intervención a los sitios de expendio de estupefacientes; 2) desarticular organiza-
ciones delincuenciales de tercer nivel; 3) ofensiva al lavado de activos; 4) capacidades
institucionales; y 5) coordinación interinstitucional (Policía nacional, 2013).
a pesar de la importancia que tomó el microtráfico a nivel nacional, en el ámbito
local, específicamente en bogotá, el tema no ingresó a la agenda pública de la misma
manera. Por ejemplo, en el acuerdo 308 de 2008, a través del cual se adoptó el Plan
de Desarrollo “bogotá positiva, para vivir mejor”, de Samuel moreno, no se hizo men-
ción alguna de los términos microtráfico, narcotráfico, ollas o expendios, mostrando
así la poca relevancia que ese fenómeno representaba para la administración distrital
de entonces. Una situación similar se reflejó en el acuerdo 489 de 2012, por medio
del cual se adoptó el Plan de Desarrollo “bogotá humana” de Gustavo Petro. Solo
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201630
en el acuerdo 645 de 2016, por el que se adoptó el Plan de Desarrollo “bogotá mejor
para todos” de Enrique Peñalosa, el tema cobra relevancia: en su articulado, se hace
referencia al microtráfico como una de las principales amenazas a la seguridad y la
convivencia de la ciudad.
Sin embargo, es importante resaltar que durante la administración de Gustavo Petro
se elaboró el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pIScc) de bogotá,
2012-2023, y allí sí se hizo una concreta alusión al fenómeno del microtráfico, el cual
se priorizó dentro de los delitos por enfrentar en una eventual intervención territorial.
basándose en el indicador de capturas por microtráfico, discriminado por barrios, du-
rante el periodo 2008-2012 la administración local logró establecer que las zonas más
afectadas por ese delito se encontraban en las localidades de Los mártires5, barrios
Unidos6, La Candelaria7, Suba8, bosa9, Chapinero10, Fontibón11, rafael Uribe12 y Usme13.
Frente a ese contexto, en el pIScc se plantearon una serie de actividades por realizar
en esas zonas priorizadas, estipulando en cada una la entidad responsable y el monto
total de la estrategia, tal como se muestra en la tabla 1. además, en el pIScc también se
estableció que las acciones propuestas por la administración distrital deberían buscar
una articulación interinstitucional para apoyarse en estrategias como las adelantas
por la Policía nacional, a través de la etemc y del Cuerpo técnico de Investigación (ctI)
seccional bogotá.
tabla 1. Acciones para enfrentar el microtráfico en Bogotá incluidas en el piscc 2013-2023
Acción Entidad responsable Costo anual
Implementación de Inteligencia Judicial para la identificación y judicialización de expendedores de Spa
Policía mebog, Fiscalía - ctIrecursos propios
Fortalecimiento del programa camad y atención especializada en cárceles y Unidades Permanentes de Justicia a consumidores de Spa
Fondo de vigilancia y Seguridad $ 800.000.000
Secretaría Distrital de Gobierno, Secretaría de Salud
recursos propios
5 barrios voto nacional, ricaurte, Paloquemao y Santa Isabel.
6 barrios Los alcázares y Siete de agosto.
7 barrio Centro administrativo.
8 barrio El rincón.
9 barrio Piamonte.
10 barrio Chapinero Central.
11 barrio Centro Fontibón.
12 barrio Diana turbay.
13 barrio Danubio azul.
lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 31
Acción Entidad responsable Costo anual
Implementación de programas de previsión y prevención del consumo de Spa en niños, niñas y adolescentes
Secretaría Distrital de Gobierno, de Educación, de Salud e IdIproN
no reportó
Institucionalización de actividades deportivas, recreativas y culturales para jóvenes
Idrd, Secretaría Distrital de Gobierno – Programa territorios vida y Paz
$ 1.000.000.000
Coordinación interinstitucional Secretaría Distrital de Gobierno, de Integración Social y de Educación para la caracterización de los jóvenes en situación de vulnerabilidad. Población beneficiada: 300 jóvenes.
Secretaría Distrital de Gobierno $ 800.000.000
Secretaría Distrital de Integración
$ 1.200.000.000
IdIproN $ 2.000.000.000
Prevención y control del expendio y consumo de Spa en entornos escolares.
Secretaría Distrital de Gobierno no reportó
Fuente: elaboración propia con datos de alcaldía de bogotá (2013).
Si se tiene en cuenta lo dispuesto en el pIScc, las principales labores para contrarrestar y
disminuir el expendio de estupefacientes en la ciudad le fueron asignadas directamen-
te a la Policía metropolitana de bogotá y a la Fiscalía, mientras que el mayor esfuerzo
de la administración de Gustavo Petro se concentró en el componente de prevención
y control sobre el consumo de Spa, es decir, sobre el componente de la demanda. Su
visión del problema radicaba precisamente ahí, en que la demanda es la que fomenta
la oferta, por lo que atacar la demanda podría tener resultados positivos sobre la ofer-
ta, logrando de esa manera contener el tráfico de pequeñas cantidades de Spa. así lo
afirmó el mismo Gustavo Petro, cuando aún era alcalde de la ciudad, en una entrevista
realizada por el periódico El Tiempo: “Los adictos sin dinero no tendrían que buscar
plata y no entrarían en contacto con el microtráfico. Y si el microtráfico disminuye, su
demanda se debilita” (Lancheros, 2012).
evolución del micRotRáfico en bogotá: apRoximaciones desde la ofeRta y la demanda
Para entender la problemática de las drogas ilícitas en bogotá y las iniciativas de las
autoridades para enfrentarla, es fundamental tener en cuenta que esta no se puede
analizar de forma aislada del ámbito nacional y de la esfera internacional. El margen
de maniobra que existe a nivel local para enfrentar una amenaza transnacional, no es
demasiado amplio y presenta enormes desafíos para articular medidas de índole local
con aquellas de carácter nacional e incluso global.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201632
ahora bien, una primera aproximación al comportamiento del fenómeno del mi-
crotráfico en bogotá, desde el punto de vista de la oferta, se puede realizar a través del
seguimiento a dos indicadores: la cantidad de droga incautada y el número de capturas
registradas por estupefacientes. Sin embargo, hay que tener cautela al analizar dichos
indicadores, ya que mayores incautaciones o mayores capturas no necesariamente co-
rresponden a un aumento o una disminución de esa actividad delictiva; lo que sí pueden
evidenciar es la acción de las autoridades frente a ese flagelo. Con eso en mente, en la
figura 1 se puede ver la totalidad de las incautaciones realizadas por la Policía nacio-
nal en bogotá, entre 2008 y 2015. Esas incautaciones incluyen marihuana, coca, base
de coca, basuco y heroína. El aumento de las incautaciones es notorio, especialmente
a partir de 2011, llegando a su pico más alto en 2013, cuando se incautaron más de
nueve toneladas de estupefacientes, una de las mejores cifras en los últimos años en
la ciudad. En esa misma figura se incluye la curva de las incautaciones de marihuana
con el fin de evaluar la proporción de esa droga con relación a las incautaciones totales.
Es claro que la mayoría de la droga incautada en bogotá corresponde a marihuana, lo
que explica que la tendencia entre ambas curvas sea muy similar, por lo menos hasta
2014. Ese año se ve un leve quiebre en la tendencia: mientras que las incautaciones de
marihuana continúan disminuyendo, el total se mantiene constante, evidenciando que
las incautaciones de otras sustancias ilegales aumentaron, bien sea por cambios en el
mercado mismo de las drogas ilícitas o en las iniciativas adelantadas por las autoridades.
Figura 1. Incautaciones de droga en Bogotá en el periodo 2008-2015. Incautaciones totales e
incautaciones de marihuana
Kilo
gram
os
10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
total marihuana
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.).
lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 33
La figura 2 presenta en mayor detalle las incautaciones de cocaína, base de coca,
basuco y heroína en bogotá, en el mismo periodo. En comparación con las incautacio-
nes de marihuana, el comportamiento de estas curvas es muy diferente, salvo tal vez
la tendencia de la curva de base de coca. aunque existen grandes diferencias en los
valores nominales de cada gráfica, las incautaciones de cocaína muestran picos muy
altos en 2012 y 2015, pero caen drásticamente en 2011 y 2013; por su lado, las incauta-
ciones de basuco se mantienen constantes en el tiempo, salvo una leve caída en 2011;
y por último, la curva de heroína evidencia niveles constantes y muy bajos, con una
leve tendencia al alza. Es evidente, eso sí, que de 2014 a 2015 hubo un gran aumento
en las incautaciones de drogas ilegales diferentes a la marihuana, lo que reafirma una
importante variación en el mercado.
Figura 2. Incautaciones de droga en Bogotá en el periodo 2008-2015. Incautaciones de cocaína, base
de coca, basuco y heroína
Kilo
gram
os
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Cocaína
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Kilo
gram
os
120
100
80
60
40
20
0
base de coca
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201634
Kilo
gram
os
500
400
300
200
100
0
basuco
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Kilo
gram
os
500
400
300
200
100
0
Heroína
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.).
Por otro lado, la figura 3 presenta el número total de capturas por estupefacientes en
bogotá durante el periodo comprendido entre 2008 y 2015. La tendencia es coherente
con aquella mostrada por las incautaciones totales de droga, pero lo más interesante se
encuentra en la figura 4, donde se resaltan las localidades de San Cristóbal, Fontibón,
Usme, Suba, Kennedy y mártires, zonas en las que dicho indicador presenta los valo-
res más altos en los últimos siete años en toda la ciudad. Es allí donde las iniciativas
distritales se han enfocado principalmente. Las capturas por estupefacientes en todas
esas localidades, excepto mártires, exhiben sus niveles más bajos en 2011, año en que
seguían vigentes las medidas adoptadas durante la alcaldía de Samuel moreno y aún
no habían comenzado a implementarse las iniciativas de Gustavo Petro. En 2012, las
capturas empiezan a aumentar constantemente y llegan a su pico más alto en 2013,
pero a partir de ese momento vuelven a descender de manera drástica; la única locali-
dad en la cual la curva mantiene una tendencia creciente es Suba. Es relevante anotar
lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 35
también que el comportamiento de las capturas en bogotá sigue un patrón similar al
que presenta específicamente la localidad de Kennedy, un elemento fundamental que
se debe tener en cuenta para enfrentar este fenómeno.
Figura 3. Número total de capturas por estupefacientes en Bogotá entre 2008 y 2015
núm
ero
de c
aptu
ras
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.).
Figura 4. Capturas por estupefacientes en localidades de Bogotá entre 2008 y 2015
núm
ero
de c
aptu
ras
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
02008 2009
San Cristóbal
Fontibón
Usme
Suba
Kennedy
Los mártires
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.),
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201636
Desde el punto de vista de la demanda, el consumo de Spa ha intentado ser diag-
nosticado a través del Estudio nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas, un
ejercicio conjunto entre el ministerio de Salud, el ministerio de Justicia y la oficina de
las naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (uNodc). El último estudio, que data
de 2013 y que enfocó su investigación en individuos entre 12 y 65 años, encontró que en
bogotá, durante 2012, el 3,21 % de la sociedad consumió marihuana; el 0,49 % probó
cocaína; el 0,34 % éxtasis; y el 0,19 % basuco. La figura 5 muestra esa misma distribu-
ción, pero presentada como un porcentaje discriminado de los tipos de droga que se
consumieron en la ciudad (minJusticia, minSalud y uNodc, 2014). Esta aproximación
al consumo de SPa es útil, pero aún se aleja un poco de la realidad, ya que entre la
población encuestada es difícil incluir un número representativo de habitantes de la
calle, muchos de los cuales abusan de sustancias estupefacientes.
Figura 5. Porcentaje de estupefacientes consumidos en Bogotá en 2012
Marihuana
Cocaína
Éxtasis
Basuco
Fuente: elaboración propia con datos del Estudio nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas - 2013 (minJusticia, minSalud y uNodc, 2014).
micRotRáfico: asunto policivo o de salud
Durante la administración de Gustavo Petro, el programa de Centros de atención mé-
dica para Drogadictos (camad)14, que fue incluido en el pIScc 2013-2023 de la ciudad,
se convirtió en una de las banderas de la alcaldía para enfrentar el problema de las
drogas. La iniciativa del programa surgió a raíz de la relación que estableció el Centro
de Estudios y análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (ceacSc) de la Secretaría
14 Inicialmente, el programa se denominó Centros de atención móvil a la Drogadicción.
lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 37
Distrital de Gobierno, entre los indicadores de muertes violentas y lesiones perso-
nales y el abuso de sustancias psicoactivas en los principales lugares de expendio.
Desde el ceacS se afirmó que si se disminuía “el consumo de sustancias psicoactivas
ilegales, sin descuidar ni desechar las acciones para la reducción de la oferta (aquellas
tradicionalmente policivas), es posible generar un impacto directo en la reducción de
conflictividades, violencias y delitos en la ciudad” (ceacS, 2015). De esa forma, la lucha
contra el fenómeno de las drogas en la ciudad se convirtió en un tema más de salud
pública que otra cosa.
Los camad cuentan con personal profesional para atender individuos asociados
a problemas de consumo de sustancias psicoactivas que a su vez se encuentren en
condición de vulnerabilidad o marginalidad. El primer centro se inauguró en 2012 en
el sector del bronx, y a finales de 2015 ya se habían puesto en marcha un total de 17
camad. Según el informe de rendición de cuentas a 2015 de la alcaldía, el programa
camad logró atender más de 32.000 personas (alcaldía de bogotá, 2015), una cifra sin
duda muy importante. Para complementar esta estrategia, en 2014 la administración
distrital quiso fortalecer su posición de erradicar la demanda y planteó el programa
“basuco cero”, a través del cual se propuso suministrar marihuana a aquellos adictos
al basuco; una apuesta muy controversial, ya que el distrito se convertiría en proveedor
de dicha sustancia.
Sin embargo, hacer un balance de los resultados y evaluar la efectividad de estas
operaciones, especialmente del programa camad, es una tarea complicada. Si bien la
ubicación de los centros obedece a criterios de concentración de población vulnerable
y su objetivo central es reducir riesgos y daños en la salud, la seguridad y la conviven-
cia de la ciudadanía, no se hicieron públicas unas metas claras en materia del total de
centros que se esperaban inaugurar ni de la población objetivo que se esperaba atender
con la implementación de esta iniciativa; en otras palabras, no fue posible establecer
si 32.000 personas atendidas y 17 camad son cifras más altas de lo esperado, igual a lo
esperado o menores a lo esperado y, con base en ello, tomar decisiones para modificar
o fortalecer la estrategia según fuere necesario.
Las principales críticas a este programa radican precisamente allí: ¿los camad hacen
en realidad parte de una política pública clara y coherente contra las drogas, debidamente
formulada y diseñada? Este cuestionamiento toma fuerza al contrastar estas medidas
con las estrategias represivas adelantadas por la Policía metropolitana de bogotá. Por
lo menos hasta 2013, los allanamientos, las capturas y los decomisos no cesaron, pero
las intervenciones policiales, que fueron denominadas intervenciones sociales por la
administración distrital, generaron buenos resultados en el muy corto plazo, mas no en
el mediano plazo. así lo afirmó el general Humberto Guatibonza, entonces comandante
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201638
de la Policía metropolitana de bogotá: “la intervención de la alcaldía en ese sector [el
bronx, en 2013], resultó contraproducente” (amat, 2015). La intervención policial no
acabó el microtráfico sino que, por el contrario, aumentó el número de expendios por
toda la ciudad. ahora bien, reconociendo que las intervenciones policiales no logran
ser efectivas sin una estrategia social que las complemente, y que el programa camad
era en esencia eso, una iniciativa social para enfrentar el microtráfico, el hecho de que
no se haya logrado contrarrestar el fenómeno del expendio de droga en la ciudad lleva
a pensar que las estrategias no fueron las adecuadas, que estas no se lograron com-
plementar debidamente o que no se analizó a fondo el impacto que se podría generar
sobre el mercado de drogas ilícitas, el cual se adapta y evoluciona mucho más rápido
que las respuestas gubernamentales en la materia.
adicionalmente, es relevante anotar que luego de las intervenciones adelantadas
durante 2013, que dieron lugar a la dispersión de los expendios, los indicadores de
capturas e incautaciones también sufrieron una notoria alteración. Los decomisos de
marihuana –la principal sustancia incautada– decayeron y las capturas en las localida-
des más afectadas por el microtráfico, presentadas en la figura 4, siguieron igualmente
disminuyendo.
Es evidente que la administración de Gustavo Petro buscó afrontar la amenaza
del microtráfico desde un enfoque inclinado hacia la salud pública, basado en que al
disminuir la demanda se podría afectar la oferta. Sin embargo, los programas que se
propusieron y se implementaron no parecieron formar parte de una política concreta
de lucha contra el microtráfico y tampoco lograron mostrar evidencias claras de una
disminución en la demanda –y mucho menos en la oferta–.
La nueva administración que asumió bogotá a comienzos de 2016 llegó con una
orientación diferente. La intervención de la olla del bronx, tan solo unos pocos meses
después de que Enrique Peñalosa iniciara labores, demostró que la estrategia distrital
tendría un componente policivo mucho más fuerte. Lo que no es aún muy claro es qué
tanta prioridad se le haya otorgado al enfoque de salud para afrontar este fenómeno,
ya que los primeros resultados en ese sentido no son muy alentadores; tampoco hay
claridad acerca de cómo se haya evaluado el cambio en el mercado de las drogas ilícitas
a raíz de las políticas implementadas durante la administración anterior.
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Área socioeconómica
43
Mediciones del gasto público social en Bogotá
laura nIeto1
Carlos soto IGuarán2
intRoducción
El análisis del gasto social constituye el objeto central de este artículo, para lo cual se
presentan, en primer lugar, las definiciones existentes. En segundo lugar, se analizan
diferentes mediciones encontradas en documentos y trabajos anteriores aplicados al
caso de bogotá. Enseguida se presenta la metodología que se adopta en el artículo
para proceder, en cuarto lugar, a una cuantificación del gasto social distrital a partir
de la misma. La última sección propone un análisis de la estructura del gasto y de las
tendencias observadas.
En 2015, bogotá contaba con casi 8 millones de habitantes. De acuerdo con las
estadísticas del daNe (2015), la población de la capital del país tenía mejores condicio-
nes de vida en comparación con el total nacional. medida según el Índice de Pobreza
multidimensional, la pobreza en 2015 fue de 4,7 %, cifra 4 veces inferior al porcentaje
observado en la costa atlántica (31,2 %)3. En la región oriental y en el valle del Cauca,
donde la tasa de pobreza es relativamente mejor (17,5 y 15,7 %, respectivamente), la
diferencia es aún amplia4.
1 Estudiante de x semestre de Gobierno y relaciones Internacionales, énfasis de Gerencia Pública. [email protected].
2 Docente-Investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected].
3 Los cálculos de este boletín se hacen a partir de la Gran Encuesta Integrada de Hogares. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/bol_pobreza_15_.pdf
4 El Índice de Pobreza multidimensional se compone de quince indicadores reagrupados en cinco dimensio-
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201644
Entre 2010 y 2015, bogotá logró disminuir la pobreza multidimensional en 7,4
puntos porcentuales. aunque importante, dicha disminución es menor con respecto
a otras regiones. Por ejemplo, en el mismo periodo en la costa atlántica la dismi-
nución fue de 14,3 puntos porcentuales, seguido por la región oriental (11,1 puntos
porcentuales).
al comparar la pobreza monetaria con otras ciudades, bogotá, con una tasa de
10,4 %, solo es superada por bucaramanga cuyo índice fue de 9,1 % en 20155. La po-
breza extrema es igualmente inferior en la capital de Santander: 1,3 % frente a 2 % en
bogotá. En 2015, la incidencia de la pobreza en la capital de la república fue 5 puntos
porcentuales inferior al promedio de las 13 ciudades principales (15,4 %) y casi 7 puntos
menos con respecto al promedio de las 23 ciudades (17 %).
La mejor posición relativa que goza la ciudad con respecto al resto del país no sig-
nifica que no existan retos importantes en materia social. La incidencia ajustada de la
pobreza permite considerar a la vez el porcentaje de pobres junto con la proporción
de privaciones que enfrentan los mismos. Esta información permite descomponer qué
tipo de privación contribuye más a la pobreza. En el caso de bogotá, las dimensiones
de mayor aporte a la pobreza multidimensional son la educación (30,4 %), el trabajo
(30,2 %) y la salud (20,2 %).
a lo anterior se suma el hecho de que la incidencia de la pobreza tiene una dis-
tribución desigual en la ciudad. En 2014, la Secretaría Distrital de Planeación (2015)
estimaba que la pobreza monetaria se elevaba a 15,8 % y la pobreza extrema a 4,1 %6.
mientras que en la localidad de Usme dicha cifra era igual a 29,1 %, y en las de bosa,
San Cristóbal y Santa Fe correspondía a 23 %, en teusaquillo dicho porcentaje fue de
4,3 %, e inferior al 9 % en Suba y Engativá. Por otro lado, la pobreza fue del 36,4 % en
los hogares de estrato 1 y del 3,8 % en los de estrato 4. En las localidades de Santa Fe y
San Cristóbal, alrededor de 9 % de los hogares no consumió ninguna de las tres comi-
das uno o más días de la semana. tomando como medida de pobreza las necesidades
nes: vivienda, salud, educación, niñez y juventud, servicios públicos y trabajo. Los hogares con privaciones en por lo menos 33 % de los indicadores son considerados pobres.
5 El Índice de Pobreza monetaria considera como línea de pobreza el valor de una canasta de bienes y ser-vicios considerados mínimos vitales. Los hogares cuyos ingresos se ubican por debajo de dicha línea se consideran como pobres.
6 Los cálculos de este boletín se hicieron a partir de la Encuesta multipropósito para bogotá. http://www.sdp.gov.co/imagenes_portal/documentacion/oficPrensa/boletin_resultados_Encuesta_multiproposito_2014.pdf
mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 45
básicas insatisfechas, el porcentaje de pobres fue de 4,2 % en 20147. Las dimensiones
de mayor aporte fueron el hacinamiento crítico y la alta dependencia económica8.
Para atender cada una de dichas problemáticas, la ciudad despliega una serie de po-
líticas públicas diferenciadas según la población atendida y el objetivo alcanzado. En el
Plan de Desarrollo: “bogotá Humana 2012-2016” se estableció como principal objetivo:
...mejorar el desarrollo humano de la ciudad aplicando un enfoque diferencial
en todas sus políticas. […] Se busca reducir todas las formas de segregación social,
económica, espacial y cultural, por medio del aumento de las capacidades de la
población para el goce efectivo de sus derechos, el acceso equitativo a la ciudad, el
apoyo al desarrollo de la economía popular, junto con la promoción de políticas de
defensa y protección de los derechos humanos de los ciudadanos y las ciudadanas
(alcaldía mayor de bogotá D.C., 2012, pp. 19-22).
En el Plan de Desarrollo 2016-2020: “bogotá mejor para todos”, se estableció como
principal objetivo:
...propiciar el desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la ciudad,
promoviendo una mejor calidad de vida e interacción social. Se tiene dentro de
los elementos para alcanzar este objetivo, la transformación de la dinámica de
crecimiento de bogotá y el papel que cada individuo cumple en la sociedad y en la
ciudad (alcaldía mayor de bogotá D.C., 2016, p. 23).
El Informe de Desarrollo Humano de bogotá (pNud 2008), adopta la terminología
de amartya Sen, entendiendo el desarrollo como libertad la cual se alcanza con la am-
pliación de las capacidades individuales. Para tal fin, el Informe plantea que la ciudad
debe contribuir a la obtención de un empleo y de mejores ingresos, a la movilidad social,
a la equidad en las oportunidades, a un hábitat sano y a viviendas y servicios sociales
de calidad. Lo anterior se hace operacional por medio de diferentes funciones so-
cioeconómicas que permiten ampliar las oportunidades del desarrollo humano en tér-
minos de empleo e ingresos, crecimiento económico, educación, salud, alimentación,
7 El indicador de necesidades básicas insatisfechas (NbI) se construye a partir de cinco componentes que incluyen: vivienda inadecuada, hacinamiento crítico, servicios públicos, dependencia económica, asistencia escolar. Un hogar pobre es aquel que presenta falencias en alguna de dichas dimensiones.
8 El hacinamiento crítico supone viviendas con más de tres personas por cuarto. La dependencia económica se da en viviendas con más de tres personas por cuarto.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201646
protección contra vulnerabilidades. Dichas funciones se dividen en diferentes etapas,
desde la más básica a la más avanzada. En el campo del empleo, por ejemplo, comien-
zan con intervenciones de creación directa de empleo hasta la consolidación de un
mercado interno regional. Cada intervención, que apunta a alcanzar mayores niveles
de desarrollo humano, se traduce en proyectos y programas específicos que absorben
un porcentaje dado del presupuesto Distrital.
definiciones de gasto público social
El gasto público social (gpS) se ha definido como la priorización de las apropiacio-
nes presupuestales destinadas a alcanzar los objetivos fundamentales del Estado de
mejorar la calidad de vida de la población, dando solución a las necesidades básicas
insatisfechas en salud y educación, en los temas de saneamiento ambiental, agua po-
table, deporte, vivienda y de servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento
básico y el acceso a agua potable.
La Constitución Política de Colombia de 1991, en el artículo 366, resalta que el Es-
tado tiene como finalidad social promover el bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población. Para ello se ha establecido que al interior de los pla-
nes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social
tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. Con lo anterior, en el ordenamiento
jurídico nacional se hace énfasis en la obligación del Estado de brindar soluciones a
las necesidades insatisfechas de la población, clasificando estas inversiones públicas
como “gasto público social”. De igual forma, en el artículo 350 se menciona que la
Ley de apropiaciones deberá tener un componente, denominado gasto público social,
que además de tener prioridad sobre sobre cualquier otra asignación, se enfocará en
atender de manera eficiente y oportuna a la población vulnerable.
De igual forma, el Estatuto orgánico de Presupuesto (Decreto Ley 111 de 1996)
define en el artículo 41 el gpS como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesida-
des básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población (Congreso de la república, 1996). Con esto, se establece a nivel nacional
una definición más precisa y clara sobre gpS, esperando que sea replicada en cada uno
de los presupuestos de las entidades territoriales.
rodríguez (2014) distingue entre la medición que se hace en los informes de gasto
público presentados al Congreso de la república y aquella que se apoya en la clasifica-
ción funcional. En el primer caso, se considera la inversión hecha por entidades donde
mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 47
se realiza el gasto social y, en el segundo, se hace una clasificación basada en la función
específica del gasto, sin hacer la distinción entre inversión y gasto de funcionamiento.
Desde el ministerio de Hacienda y Crédito Público se han clasificado por funciones los
rubros destinados a la inversión y el funcionamiento. De las doce claves funcionales
existentes, seis determinan el gasto social presentado en el proyecto de presupues-
to de cada vigencia: medio ambiente; vivienda y espacio público; salud; recreación,
deporte, cultura y comunicación; educación y protección social9. todas estas tienen
como común denominador promover el bienestar social y mejorar la calidad de vida
de la población
algunas definiciones internacionales sobre gpS permiten construir un concepto más
amplio y comparable para el análisis de la inversión pública social. La organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) define gpS como
...la provisión de beneficios por parte de instituciones públicas y privadas dirigidas
a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas
que afectan su bienestar. tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o
la entrega directa (en especie) de bienes y servicios siempre que no constituyan
pagos directos para bienes o servicios específicos, ni contratos o transferencias
individuales (adema y Ladaique, 2005, p. 7).
Por su parte, la Comisión Económica para américa Latina y el Caribe (cepal) define
el gpS como el
...monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas
y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algún problema so-
cial, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada
función (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo,
vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pública, cofinan-
ciamiento de los beneficiarios, donación privada o donación del exterior) y de la
partida de costos a que se destinan (gastos corrientes y de inversión) (martínez y
Collinao, 2009).
9 El resto de claves funcionales son: función pública general; actividades y servicios de la defensa; actividades de orden público y seguridad ciudadana; fomento y regulación del desarrollo económico; infraestructura básica, producción y prestación de servicios.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201648
mediciones de gasto público social en bogotá
Con las definiciones recopiladas en el apartado anterior sobre gasto público social se
puede proceder a analizar las metodologías utilizadas en otros estudios sobre bogotá
para determinar la inversión en materia social, como punto de partida para promover
el bienestar general y mejorar la calidad de vida de la población.
La Contraloría de bogotá ha realizado dos estudios comparativos al respecto, en
los que analiza el impacto y la importancia del gpS en la redistribución del ingreso en
la ciudad, la reducción de la pobreza y las mejoras que esto implica en la calidad de
vida de la población.
En el documento Gasto público social y redistribución del ingreso en Bogotá 1994-2004,
la Contraloría realiza un estudio de incidencia en el que indaga, a partir de información
proveniente de la demanda de bienes y servicios provistos por el gobierno distrital y de
la oferta de servicios sociales que se clasifican como gpS, sobre el porcentaje del gasto
social que se asigna a cada estrato socioeconómico. La Contraloría considera el gasto
en funcionamiento y en inversión en los rubros destinados a cubrir las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental,
agua potable y vivienda, como gpS. Con esta metodología, el estudio arrojó que la in-
versión en gasto social en bogotá fue en 2004 de 1,1 billones de pesos frente a 337.163
millones de pesos en 1994 (Contraloría de bogotá D.C., 2005).
En el estudio Gasto público social y pobreza en el Distrito Capital en la última dé-
cada, de 2010, se resalta la falta de consenso en la definición de gasto público social
y su posterior priorización en la ejecución presupuestal. Sin embargo, se han esta-
blecido tres criterios básicos para la orientación del gpS: incidir positivamente en la
disminución de la pobreza (por ingresos o por necesidades básicas insatisfechas);
contribuir a la redistribución del ingreso (reducción de la desigualdad); contribuir a la
formación, expansión o renovación de capital humano (Contraloría de bogotá D.C.,
2010, p. 30).
La metodología implementada en el estudio del 2010 difiere de la de 2004 en la
medida en que la definición adoptada para gpS fue mucho más amplia. Para el estudio
del 2010 se buscó retomar el concepto de gpS que se había estipulado en la Constitu-
ción Política, tomando además las categorías y los sectores incluidos en el estudio de
la cepal citado anteriormente. De esta manera se consideran los rubros del presupues-
to que clasifican como gasto público social, independientemente de quién realiza el
gasto (nivel o entidad). El componente central es entonces la función social y pública
de una inversión y no su categorización sectorial. Las seis funciones sociales consi-
deradas fueron: salud, educación, protección social, vivienda y servicios relacionados,
mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 49
actividades recreativas y culturales, y protección y medio ambiente. De esta manera,
el gpS en 2009 se elevó a 6 billones de pesos frente a 3,9 billones en 2001. además de
evidenciar una tendencia creciente de inversión, el estudio mostró que desde el punto
de vista de la clasificación económica el gasto social es principalmente operativo (72 %),
seguido del gasto corriente (14,3 %) y de la inversión de capital (13,6 %) (Contraloría
de bogotá D.C., 2010).
Una tercera referencia sobre el gpS en bogotá es el documento del Presupuesto
Distrital que constituye un “instrumento de planificación y gestión financiera a partir
del cual se establecen los ingresos y los gastos de la vigencia, junto con las necesidades
de financiamiento requeridos para el cumplimiento del Plan de Desarrollo” (alcaldía
mayor de bogotá D.C., 2014, p. 86). El Plan de Desarrollo: “bogotá Humana”, planteó
desde el inicio su interés de reducir cualquier tipo de segregación social, económica,
cultural y espacial. Para ello se estableció, por sector y entidad, una serie de programas
con enfoque social destinados a mejorar la calidad de vida de la población y promover
el bienestar social. En este caso, el gpS se contabiliza a partir del presupuesto asignado
(inversión social y gasto de funcionamiento) a las diferentes instituciones encargadas
de la ejecución de programas sociales. De esta manera, en 2014 la inversión social se
elevó a 10,1 billones de pesos.
pRopuesta de medición
En este artículo se retoma la medición que utiliza el banco mundial para compilar el
gasto social en el atlas de protección aSpIre (Atlas of Social Protection - Indicators of
Resilience and Equity) (tabla 1)10. Este instrumento permite la comparación entre países
tomando como referencia el gasto total en programas sociales que equivale a la su-
matoria del gasto en beneficios y costos administrativos. El gasto social se clasifica en
cinco áreas: asistencia social, aseguramiento social, bienestar social, mercado laboral
y subsidios. Para calcular el gasto total se identifican los programas sociales en cada
una de esas cinco áreas, que se dividen en categorías y subcategorías, y se contabiliza
el número de beneficiarios.
10 Disponible en: http://datatopics.worldbank.org/aspire/.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201650
tabla 1. Áreas y categorías de programas sociales del Atlas aspiRe
Área Categoría
asistencia social
transferencias monetarias
transferencias en especie o casi-monetarias
otras formas de asistencia social
aseguramiento socialPensiones contributivas
otros mecanismos de aseguramiento social
mercado laboral
Servicio de intermediación laboral
Programas activos de mercado laboral
Programas pasivos de mercado laboral
bienestar social
niños y jóvenes
La familia
trabajadores vulnerables
Personas en condición de discapacidad
adultos mayores
otros servicios
Subsidios
alimentarios
Gasolina
Electricidad
vivienda
transporte
agricultura
Fuente: banco mundial: atlas of Social Protection Indicators of resilience and Equity11. Para calcular el gpS en el caso de bogotá se tomaron como información primaria las fichas de Estadística básica de Inversión Distrital (ebI-d) que consigna los proyectos de inversión de cada una de las entidades distritales. Para cada Secretaría e Instituto Distrital se realizó una revisión de los progra-mas ejecutados con el fin de identificar los que clasifican dentro de las categorías y subcategorías de aSpIre. Por ejemplo, la tabla 2 muestra aquellos proyectos de la Secretaría de Integración que, de acuerdo con el objetivo general disponible en la ficha ebI-d, se contabilizaron dentro del gpS del Distrito.
tabla 2. Clasificación de proyectos de la Secretaría Distrital de Integración Social
Proyectos que clasifican dentro del gasto social
Proyecto Nombre
721 atención integral a personas con discapacidad, familias y cuidadores: cerrando brechas
730alimentando capacidades: desarrollo de habilidades y apoyo alimentario para superar condiciones de vulnerabilidad
11 Disponible en línea: http://datatopics.worldbank.org/aspire/
mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 51
Proyecto Nombre
735 Desarrollo integral de la primera infancia en bogotá
738 atención y acciones humanitarias para emergencias de origen social y natural
741 relaciones libres de violencias para y con las familias de bogotá
742atención integral para personas mayores: disminuyendo la discriminación y la segregación socioeconómica
743 Generación de capacidades para el desarrollo de personas en prostitución o habitantes de la calle
756 Dignificación y reparación de las víctimas en bogotá: tejiendo sociedad
760 Protección integral y desarrollo de capacidades de niños, niñas y adolescentes
764 Jóvenes activando su ciudadanía
Otros proyectos
Proyecto Nombre
168 Identificación, caracterización y participación de la ciudadanía
694 monitoreo y evaluación de condiciones y proyectos sociales de la ciudad
739 Construcciones dignas adecuadas y seguras
747 atención diferencial en servicios sociales a comunidades étnicas.
749 Promoción del ejercicio y goce de los derechos de personas lgbtI
750 Servicios de apoyo para garantizar la prestación de los servicios sociales
753 Fortalecimiento de la gestión local para el desarrollo humano en bogotá
758 adopción de un modelo de desarrollo organizacional para el talento humano
759 Fortalecimiento e innovación de tecnologías de la información y la comunicación
765 Políticas humanas: servicios sociales con calidad
936 Garantizar la transparencia en la bogotá Humana
974 transparencia y probidad en la SdIS
Fuente: ficha ebI-d Secretaría de Integración Social.
Cabe mencionar que a partir de las fichas utilizadas para extraer la información, no es
posible distinguir claramente el número de beneficiarios para cada uno de los progra-
mas, como tampoco se puede dividir el gasto entre aquel destinado a los beneficia-
rios y el administrativo. además, aunque las fichas consignan información entre 2012
y 2016, las mismas fueron elaboradas en 2013 y corresponden al flujo financiero de
cada programa.
Se observa en la tabla 3 que entre los años 2013 y 2016, con un total de 37 programas
identificados, el gpS se ubica en 3 billones de pesos anuales. De este total, las secretarías
de Salud, de Educación y de Integración Social concentran más del 85 % del gasto. La
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201652
Caja de vivienda popular, la Secretaría de Desarrollo Económico y la de Hábitat superan
cada una 1 % del gpS total, el resto se ubica por debajo de dicho porcentaje.
tabla 3. Gasto público social por entidad 2012-2016 (flujo financiero en millones de pesos)
Entidad Programas 2012 2013 2014 2015 2016 Total
Secretaría Distrital de Gobierno
1 373 489 7.241 6.067 4.565 18.735
Secretaría Distrital de la mujer
1 - 5.471 6.890 8.445 8.600 29.406
IpeS 3 7.524 22.066 4.431 15.845 21.878 71.744
Secretaría General 2 2.359 26.380 26.019 25.000 24.131 103.889
Caja de vivienda Popular 2 14.955 125.692 58.389 49.895 52.550 301.481
Secretaría de Desarrollo Económico
6 22.500 71.460 69.460 69.460 107.001 339.881
Instituto Distrital para la Protección de la niñez y la Juventud
7 22.109 36.774 64.804 149.201 93.725 362.483
Secretaría Distrital de Hábitat
1 41.685 142.826 131.442 94.157 51.783 461.893
Secretaría Distrital de Integración Social
10 114.822 660.987 604.512 770.547 608.966 2.759.834
Secretaría de Educación del Distrito
2 273.992 1.074.944 892.756 1.139.082 1.018.254 4.399.028
Secretaría Distrital de Salud 2 468.393 1.195.501 1.119.310 1.156.175 1.322.519 5.261.898
total 37 970.724 3.364.603 2.987.268 3.485.889 3.315.988 14.110.272
Fuente: cálculos propios.
Siguiendo la metodología explicada líneas atrás, en el estudio de la Contraloría de
2004, el gpS en 2004 fue de 1,1 billones de pesos, equivalente al 51 % del gasto total del
Distrito. En el estudio de 2010, dichas cifras fueron iguales a 6 billones, equivalentes
al 67 % del gasto total y, por último, en el Presupuesto Distrital de 2014, el gpS fue de
10,1 billones de pesos que corresponde al 69 % del gasto total. a partir de la metodo-
logía utilizada en este artículo, para el año 2014 el gpS en porcentaje de gasto total se
ubicó en 20,5 %12.
12 al cálculo propuesto en este artículo es necesario sumar el gasto en subsidios que haría aumentar el por-centaje propuesto. En 2014, por ejemplo, el mínimo vital de agua representó un gasto de más de 62 mil millones de pesos. Se optó por no incluir dicho programa dado que la metodología propuesta utiliza las fichas EbI-D, mientras que la fuente del mínimo vital proviene del Presupuesto Distrital.
mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 53
Las diferencias observadas entre la medición efectuada y aquellas realizadas ante-
riormente residen en que se consideran diferentes categorías de gpS y, en particular, en
este artículo se contabiliza el gasto social a nivel de programas y no el total de la entidad
involucrada en prestar un bien o un servicio social. La Contraloría de bogotá hace bien
en subrayar que “la ausencia de una definición precisa de gasto público social no solo
dificulta el control fiscal y político, sino que le resta eficiencia a una variable a la cual
la Constitución le otorgó preeminencia frente a otras partidas del gasto” (Contraloría
de bogotá D.C., 2010, p. 30). Este artículo constituye, entonces, una contribución a la
metodología de medición del gpS en la ciudad de bogotá, con el fin de tener una mejor
aproximación a la inversión social realizada y así analizar los cambios necesarios para
atender las necesidades de poblaciones vulnerables (tabla 4).
tabla 4. Metodología de las mediciones de gps citadas
Autor Estudio Año Metodología utilizada
Contraloría de bogotá D.C.
Gasto Público Social y redistribución del ingreso en bogotá 1994-2004
2005
El estudio toma el gasto público social consolidado de las entidades que componen los subsectores de salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda
Gasto Público Social y pobreza en el Distrito Capital en la última década
2010
Se consideran los rubros del presupuesto que clasifican como gasto público social, independientemente de quién realiza el gasto. Se consideran seis claves funcionales: salud, educación, protección social, vivienda y servicios relacionados, actividades recreativas y culturales, y protección y medio ambiente
alcaldía mayor de bogotá D.C.
Presupuesto 2014 2014
Se incluyen la inversión social y los gastos de funcionamiento asignados a diferentes entidades. Se incluyen los sectores de gobierno, seguridad y convivencia; hacienda; planeación; desarrollo económico, industria y turismo; educación; salud; integración social; cultura, recreación y deporte; ambiente; hábitat
autores anuario de políticas públicas 2016
análisis a nivel de programas a partir de las fichas ebI-d. Se consideran los programas en las áreas de asistencia social, aseguramiento social, mercado laboral, bienestar social
Fuente: elaboración propia.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201654
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Área de gestión pública
57
Hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial
en Colombia
lenka sobotová1
intRoducción
En Colombia, donde la diversidad territorial ofrece tanto un potencial como un gran
reto para el desarrollo del país, la efectiva y funcional política pública para la gestión
del territorio requiere un gran esfuerzo, no solo en términos de descentralización fiscal
y sectorial, sino del desarrollo de instrumentos legislativos y ejecutivos para la gestión
territorial.
En las últimas décadas se viene haciendo énfasis en la importancia de descentrali-
zación de la política pública para un desarrollo sostenible e incluyente que responda a
las necesidades de la población en el ámbito territorial. Dada la creciente importancia
de descentralizar la toma de decisiones y la gestión de política pública tanto regional
como sectorial, es clave definir un marco general para la gestión del territorio que
permita: a) desarrollar las capacidades locales para responder a los desafíos y retos
territoriales, y b) articular esfuerzos locales con la política nacional, la cual debe proveer
las directrices generales para la gestión territorial.
En este sentido, el siguiente análisis aporta una mirada a la gestión del territorio
a través de herramientas de ordenamiento territorial establecidas en la normatividad
y las bases de Política General de ordenamiento territorial (pgot) en Colombia. Para
ello, primero plantea el abordaje del marco normativo y las bases legislativas de dicha
1 Docente-Investigadora, Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201658
política para luego identificar el papel de la política en el actual Plan nacional de De-
sarrollo 2014-2018. Con base en los lineamientos de pgot, compara dos generaciones
de Planes de ordenamiento territorial en Colombia (pot) para demostrar la implemen-
tación de la política nacional a nivel territorial.
maRco noRmativo de oRdenamiento teRRitoRial en colombia
Dado el esfuerzo de responder a la necesidad de gestión territorial en Colombia, es
importante señalar los siguientes hitos en el proceso, así como las diferentes escalas
de su implementación –municipal, regional y departamental–. El esfuerzo de articular
las políticas de ordenamiento territorial municipal y departamental ha jugado un papel
importante en la implementación de las políticas regionales en el país.
En general, las primeras nociones de ordenar el territorio surgen en los años seten-
ta, centrándose principalmente en los importantes centros urbanos del país (montoya,
2005). Sin embargo, los fundamentos para una consolidación de la política nacional
de ordenamiento territorial, en la forma como existe hoy en día, se establecieron en la
Constitución 1991, la cual define el Estado colombiano como un “Estado social de de-
recho, organizado en una forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía
de sus entidades territoriales” (observatorio Legislativo, 2011, p. 186). La Constitución
instala la necesidad de la ley orgánica para asignar y distribuir competencias entre el
Estado y las entidades territoriales. De esta manera se define el marco general para los
contenidos básicos del proyecto de la Ley orgánica de ordenamiento territorial (loot).
Con base en los lineamientos que establece la Constitución de 1991, en el año
1994 se formuló la Ley orgánica del Plan de Desarrollo, la cual fundó la figura de los
Planes de ordenamiento territorial (dNp, 2013). En la línea de la precisión del instru-
mento del pot, uno de los hitos más importantes en la consolidación de la política
era la aprobación e implementación de la Ley 388 de 1997, conocida como la Ley de
Desarrollo territorial. Dicha ley se orienta a la promoción del ordenamiento territorial
a escala municipal y define los componentes de las estrategias para uso, ocupación y
manejo del suelo; adopción de los instrumentos de gestión pública y elaboración de
los programas y proyectos municipales para llevar a cabo en el marco de un pot (dNp,
2013). En síntesis, los componentes requeridos de un pot son los siguientes: general,
urbano, rural, programa de ejecución y el presupuesto anual.
Dado lo anterior, el Plan de ordenamiento territorial municipal (potm) presenta un
instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de corto, medio y largo plazo.
De acuerdo con la Guía metodológica del ministerio de ambiente, vivienda y Desarrollo
hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová
59
territorial (2004) el potm es “el conjunto de acciones y políticas administrativas y de
planeación física que orientarán el desarrollo del territorio municipal por los próximos
años y que regularán la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano
y rural. Un pot es, en esencia, el pacto social de una población con su territorio” (p. 5).
Dicho documento traduce las bases de la política para la administración municipal
que contemplan las siguientes herramientas para los municipios:
• Plan de ordenamiento territorial (pot), 12 años.
• Plan de Desarrollo municipal (pdm), 4 años.
• Presupuesto, 1 año.
De igual manera, concreta la implementación de las herramientas de acuerdo con las
características y el tamaño de cada municipio en el país:
• Plan de ordenamiento territorial (pot): municipios con más de 100.000 ha-
bitantes.
• Plan básico de ordenamiento territorial (pbot): municipios entre 30.000 y
100.000 habitantes.
• Esquema básico de ordenamiento territorial (eot): municipios con menos de
30.000 habitantes.
El último proyecto normativo que reglamenta la política de ordenamiento territorial
ha sido la Ley 1454 de 2011 o Ley orgánica de ordenamiento territorial (loot). La ley
establece, entre otros, las competencias entre entidades territoriales y el marco de eje-
cución de autoridades, recursos, funciones y servicios entre el Estado y las entidades
territoriales.
La última loot tiene como objetivo promover y fortalecer el departamento, cuyo rol
debe ser un intermedio entre el municipio y la nación (dNp, 2013a). En este sentido,
busca desarrollar y estimular el potencial de las administraciones departamentales
para articular e incentivar los planes sectoriales y los planes de ordenamiento físico-
territorial tanto a nivel regional como nacional.
Objetivos del proyecto loot 1454 de 2011 (dnp, 2013a)
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial con el fin
de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio.
b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201660
c) orientar la localización de la infraestructura física-social para aprovechar las
ventajas competitivas regionales.
d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamen-
tales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.
e) Potencializar la formulación de las directrices y orientaciones específicas para
el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un área
metropolitana.
Con esta loot surge la figura de los Planes de ordenamiento territorial Departamental
(potd). Se entiende a los departamentos como impulsadores de un desarrollo territo-
rial que podrán trabajar conjuntamente con los municipios y así articular el esfuerzo
de gestionar proyectos regionales que puedan beneficiar tanto los municipios como
los departamentos. no obstante, en la ley falta la clara definición de estructura y con-
tenido de los potd.
La figura 1 resume los objetivos de la ley al crear los potd y la jerarquía de la imple-
mentación de la política de ordenamiento territorial a nivel municipal y departamental.
Figura 1. Articulación de planes de ordenamiento territorial por nivel
PGot
PotD
PEmot
Pot/Pbot/Eot
• nación
• Departamento
• Área metropolitana
• municipio
Fuente: dNp (2013b).
El territorio en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”
En cuanto a la política nacional de desarrollo del país, el actual Plan nacional de Desarro-
llo: “todos por un nuevo país”, contempla un enfoque territorial a través de las estrategias
hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová
61
transversales, siendo una evolución del enfoque territorial planteado en el Plan nacional
de Desarrollo (pNd) anterior, “Prosperidad para todos” para el periodo 2010-2014.
Por lo general, el Plan 2014-2018: “todos por un nuevo país”, establece la paz, la
equidad y la educación como fundamentales para la gestión pública en Colombia. a
partir de esos tres fundamentos, el pNd plantea las siguientes cinco estrategias trans-
versales para lograr sus objetivos (dNp, 2014b, 7):
1. Infraestructura y competitividad estratégicas.
2. movilidad social.
3. transformación del campo y crecimiento verde.
4. Consolidación del Estado social de derecho.
5. buen gobierno.
En términos de la gestión territorial, todas las estrategias acentúan la importancia de
un enfoque local. La tabla 1 resume el enfoque territorial en cada una de las estrategias.
tabla 1. Enfoque territorial por estrategia transversal del pnd 2014-2018
Estrategia transversal Aplicación territorial
Infraestructura y competitividad estratégicas
• mejora de productividad y competitividad• Infraestructura vial• Costos logísticos• Innovación y desarrollo empresarial
movilidad social
• Desempleo y subempleo• vulnerabilidad y pobreza• acceso a la salud y educación• mejora de las condiciones de habitabilidad en vivienda
transformación del campo y crecimiento verde
• brecha campo-ciudad• Pobreza rural• Uso y ocupación del suelo• Conflictos socioambientales y sostenibilidad ambiental• mitigación de riesgos naturales y cambio climático
Consolidación del Estado social de derecho
• Seguridad ciudadana• Cultivos ilícitos y minería ilegal• reparación a las víctimas del conflicto armado• Desplazamiento• Fortalecimiento institucional
buen gobierno
• Participación ciudadana• administración pública moderna• Confianza en el Estado• Ley antitrámites• Implementación de Gobierno en Línea• transparencia en el manejo de los recursos públicos
Fuente: elaboración propia.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201662
Para enfrentar los desafíos territoriales, el pNd plantea un marco conceptual para
reconocer las particularidades regionales, con el fin de implementar las estrategias
nacionales en el territorio, y define las regiones consideradas como “ejes articuladores
del desarrollo” del país (2014b):
1. Caribe: próspero y sin pobreza extrema.
2. Pacífico: equidad, integración y aprovechamiento sostenible de mercados.
3. Centro-oriente: conectividad para la integración.
4. Centro-Sur: desarrollo del campo y conservación ambiental.
5. Llanos: medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano.
6. Eje Cafetero: talento humano innovador en territorios incluyentes.
mapa 1. Regiones-Ejes articuladores del desarrollo en el pnd 2014-2018
Fuente: dNp (2014b).
hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová
63
aunque la división regional del país no ha sido nueva, el actual pNd profundiza el
proceso de descentralización, haciendo un considerable énfasis en el enfoque territorial
en la política estatal y acentuando la necesidad de formulación de instrumentos para
su ejecución en el territorio, como la propuesta Contrato-Plan o las alianzas público-
privadas.
Dado lo anterior, la metodología del plan involucra a las siguientes cuatro dimensio-
nes analíticas de diagnóstico y priorización para su implementación en los territorios.
Primero, propone el diagnóstico y la cuantificación de brechas y disparidades socioeco-
nómicas entre las regiones y unidades territoriales (municipios y departamentos) para
luego definir los enfoques sectoriales para cada unidad. Segundo, hace referencia a la
iniciativa Sistema de Ciudades, la cual nació en el periodo del pNd anterior. La iniciativa
identifica el potencial y los retos de los centros urbanos y “nodos de desarrollo ciudad-
territorio” para el crecimiento socioeconómico del país (dNp, 2014b, p. 633). tercero,
contempla las incidencias y consecuencias del conflicto armado en el territorio según
su intensidad e impactos. Cuarto, identifica las zonas estratégicas para el desarrollo
socioambiental en Colombia.
bases de la política nacional de oRdenamiento teRRitoRial (pgot)
Para articular la normatividad orientada al ordenamiento territorial en Colombia y ali-
nearla con los objetivos y las estrategias del pNd 2014-2018, se articularon las bases
de las Política General de ordenamiento territorial (pgot). Las bases presentan una
directriz nacional preliminar que tiene como objetivo “sintetizar y socializar el trabajo
que viene realizando el dNp en conjunto con las demás entidades que hacen parte del
Comité Especial Interinstitucional (ceI) de la Comisión de ordenamiento territorial
(cot) en torno a los aspectos básicos de la Política” (dNp, 2014a). En otras palabras,
el documento busca responder a las preguntas conceptuales en cuanto a las caracte-
rísticas de un plan de ordenamiento territorial, su formulación y contenido mínimo
a nivel municipal y departamental. además, acentúa la necesidad de la cooperación
interinstitucional en su implementación.
asimismo, la política define los siguientes siete desafíos territoriales identificados
en pgot para enfrentar en la formulación y actualización de los pot (dNp, 2014a):
1. Conflictos socioambientales en el territorio.
2. Uso frente a vocación del suelo.
3. Concentración de Sistema de Ciudades.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201664
4. relaciones campo-ciudad.
5. Desequilibrios intrarregionales en calidad de vida.
6. Equipamientos económicos desarticulados de su entorno territorial.
7. Divergencia entre las visiones de ordenamiento territorial entre territorios étnicos.
teniendo en cuenta los desafíos anteriores, el balance general de los pot municipales
de Primera Generación (minvivienda, 2016a) analiza los componentes donde se han
presentado las mayores debilidades en la formulación de los primeros pot municipales,
a saber: i) suelo urbano, ii) suelo de expansión, iii) suelo de protección, iv) suelo rural,
v) información, vi) visión subregional, vii) financiación. La tabla 2 resume el balance
por dichas categorías.
tabla 2. Las mayores debilidades en la formulación de los primeros pot municipales
Componente del pot Debilidades identificadas
Suelo urbano • 60 % definió inadecuadamente su perímetro urbano en eot.
Suelo de expansión• 32 % no clasificó suelo de expansión.• 50 % determinó suelo de expansión sin criterios e información adecuada.
Suelo de protección• 14 % de los pot no incluyeron suelo de protección.• 61 % delimitó erróneamente su suelo de protección.
Suelo rural• 60 % no tiene en cuenta usos agrícolas, ganaderos, forestales.• 97 % no incluye estrategias y programas para desarrollar componente rural.
Información• En 62 % no existe plano cartográfico.• En 21 % de los pot el plano no está georreferenciado.• 97 % no tiene estudios de amenaza y riesgo urbano.
visión subregional• ningún municipio incluye determinantes regionales en su pot.• El ordenamiento del territorio termina en su límite político-administrativo.
Financiación• baja aplicación de instrumentos (plusvalía, valorización, anuncio de proyectos)
bucaramanga por uso de instrumentos recaudó 21 % de su ingreso propio.
Fuente: balance general de los pot municipales de Primera Generación (minvivienda, 2016b).
teRRitoRios modeRnos: la segunda geneRación de los pot municipales
En términos de la implementación y el seguimiento de los pot a nivel municipal, según
el dNp, de los 1101 municipios del país, 900 deben llevar a cabo el proceso de actuali-
zación de su pot incluidas tres áreas metropolitanas: valle de aburrá, bucaramanga y
valledupar (dNp, 2016a). De acuerdo con los desafíos identificados por la política na-
cional, el pNd y los balances de la primera generación de los pot municipales, a través
de los nuevos planes se buscan fortalecer las soluciones integrales a los principales
hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová
65
problemas territoriales en cuanto a urbanización, sistema vial, transporte público e
infraestructura pública, gestión de riesgos naturales y cambio climático, entre otros.
Para ilustrar la necesidad de actualización y fortalecimiento de la integralidad de
los nuevos pot, solo 33 de los 900 municipios que requieren actualizar su pot incor-
poran el suelo rural (dNp, 2016b). Para lograr dicho objetivo, el dNp lanzó un nuevo
programa de actualización de los pot en municipios, los cuales ya han cumplido el
ciclo de los doce años de su primer pot: territorios modernos. En teoría, el programa
se orienta tanto a los municipios como a los departamentos, sin embargo, dado el
modesto avance en la formulación e implementación de los potd, el nuevo ejercicio
se concentra en los municipios o las áreas metropolitanas en proceso de preparación
y actualización de su nuevo pot.
Según el dNp (2016b), existen 886 pot no vigentes en todo el país, que correspon-
den a la siguiente división de municipios según el tamaño:
• 33 pot no vigentes (> 100.000 habitantes).
• 135 pbot no vigentes (entre 30.000 y 100.000 habitantes).
• 718 eot no vigentes (< 30.000 habitantes).
Por lo general, el programa de los territorios modernos parte de las directrices del Sis-
tema de Ciudades, la misión rural y la visión regional como los define el pNd actual
(dNp, 2016a). El nuevo proceso entiende los territorios como ejes para el desarrollo
y la inversión, y define los seis ejes articuladores dentro del programa: i) urbano, ii)
rural, ii) regional, iv) ambiental, v) social, y vi) fiscal (dNp, 2016b). Dado lo anterior, el
nuevo programa reconoce la importancia de la dinámica campo-ciudad a nivel terri-
torial y la articulación entre las ciudades junto con su papel en el crecimiento regional
(ejes urbano, rural y regional). Para eso, la misión del Sistema de Ciudades provee una
herramienta importante para el diagnóstico de la situación local y su potencial para el
ordenamiento territorial. Por otro lado, busca nuevas alternativas de financiación del
desarrollo como la captura de plusvalías del suelo urbano, o incorporar los temas de
cambio climático y la mitigación de riesgos naturales, cruciales para el futuro creci-
miento socioeconómico y la competitividad del país a nivel internacional.
El nuevo programa del dNp tiene como propósito llevar a cabo un proceso inno-
vador y moderno que permita a las entidades públicas planear, formular y desarrollar
instrumentos integrales para la gestión territorial que respondan a las necesidades y
los retos locales de manera adecuada y sostenible. Se supone la participación de varias
partes y actores locales quienes, de una u otra manera, conforman y contribuyen a la
construcción y al desarrollo del territorio. En este sentido, una de las novedades del
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201666
programa es el énfasis en la planeación participativa e incluyente con el fin de involucrar
en el proceso diferentes actores a nivel territorial como sector privado, sociedad civil y
ciudadanos. Dicho enfoque es supremamente importante para construir los territorios
modernos basados en el desarrollo integral y endógeno; no obstante, representa un
reto adicional para la administración municipal o metropolitana.
Para resumir el enfoque novedoso e innovador de los nuevos planes, a continuación
se encuentra una comparación entre los componentes de los pot actuales y los pot de
“segunda generación”: los territorios modernos.
tabla 3. Comparación de programas de pot
pot actuales (primera generación) pot modernos (segunda generación)
La información es desordenada y desactualizada, pues la cartografía se encuentra en formatos no editables, obsoletos o no existe; además, no hay bases de datos geográficos.
El nuevo programa permite el establecimiento de un modelo de sistema de información geográfico con estándares de producción cartográfica.
no se reconocen condiciones que generan riesgo de desastres porque la normatividad no se ha incorporado en el pot.
Identifica y toma medidas de mitigación del riesgo sólidas con la elaboración de mapas de amenazas y condicionamiento de usos en zonas de riesgo.
Hoy existe una degradación de zonas ambientalmente estratégicas regionales por la falta de una definición de las estructuras ecológicas principales.
Define con claridad zonas de conservación tales como la protección de fuentes hídricas y la delimitación de bosques.
Colombia tiene una subutilización de zonas con potencial económico debido a la mala definición del uso del suelo.
Definición de áreas de actividad económica del suelo municipal como la construcción de zonas francas o la ubicación de actividades productivas: clúster.
Inadecuada definición de la clasificación del suelo ya que no hay una visión integral del territorio.
aprobación de estándares mínimos obligatorios para la definición adecuada de áreas municipales.
Escasos instrumentos de gestión y financiación del suelo porque no se incluyeron en los pot actuales o no se reglamentaron.
Incorporación de nuevas formas de gestión del suelo, pues el programa pot modernos contará con acompañamiento en la implementación de instrumentos.
no informa adecuadamente decisiones de inversión en infraestructura estratégica, pues en muchos casos las inversiones no responden a las dinámicas de crecimiento de las ciudades.
Define correctamente la infraestructura funcional: transporte, servicios, espacio público y equipamientos.
La participación ciudadana es deficiente debido al desconocimiento de los procesos y falta de difusión.
Estandarización del proceso participativo tanto en la cartografía social como en los foros y mesas de trabajo.
Fuente: dNp (2016b).
La primera parte del programa se desarrollará a través de tres fases: 1) Diseño meto-
dológico, 2) Implementación en los 89 municipios seleccionados en los departamen-
tos focalizados (2016-2017), 3) Implementación en los 100 municipios seleccionados
en los 25 departamentos del país (2018-2019). Los siguientes 22 departamentos, que
hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová
67
concentran el 67 % de área de extensión y el 45 % de la población, han sido focalizados
en la fase 1 de la implementación del programa (dNp, 2016b): amazonas, antioquia,
atlántico, bolívar, boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Córdoba, Cundinamarca,
La Guajira, magdalena, meta, nariño, norte de Santander, Putumayo, Quindío, risa-
ralda, San andrés y Providencia, Santander, Sucre, valle del Cauca, vaupés, vichada.
mapa 2. Los municipios focalizados por departamento en las fases 2 y 3
Fuente: dNp (2016a).
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201668
conclusión: Hacia los teRRitoRios modeRnos
Para responder a las necesidades de la población local, incrementar el potencial produc-
tivo y la competitividad, y resolver los demás desafíos territoriales se requiere construir
una respuesta basada en un análisis territorial. La política de ordenamiento territorial
ofrece instrumentos valiosos para la planeación, la formulación y la implementación
de la respuesta a través de los pot. a lo largo de la política, se viene desarrollando tan-
to la normatividad como las operaciones para acompañar las entidades territoriales el
proceso. no obstante, el presente diagnóstico de la política de ordenamiento territorial
en Colombia indica un espacio para fortalecer aún más dicho esfuerzo en el territorio.
Para lograr construir los territorios modernos, incluyentes y pacíficos, es clave esfor-
zar la articulación entre planes municipales y departamentales, desarrollar el enfoque
sectorial y establecer la continuidad en la implementación de los pot. En este sentido,
es indispensable fortalecer las capacidades administrativas, técnicas y financieras de
las entidades territoriales y promover la participación de otros actores en la construc-
ción del territorio. al mismo tiempo, la incorporación de los temas emergentes como
cambio climático, construcción de los territorios de paz, cierre de brechas regionales,
competitividad y formación de clústeres económicos, entre otros, son aspectos insepa-
rables de la gestión territorial integral. Para eso se requiere aplicar herramientas moder-
nas y adecuadas del análisis interdisciplinario que permitan validar el potencial de un
territorio y descubrir las necesidades de su población en el corto, medio y largo plazo.
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71
La gestión pública en Bogotá: cambios de perspectiva
rodrIGo sandoval1
CarolIna Isaza e.2
El propósito de este artículo es analizar la gestión pública de bogotá, Distrito Capi-
tal, durante su historia reciente y, en particular, identificar el cambio que se introduce
en esta materia con el nuevo Plan de Desarrollo del actual alcalde, Enrique Peñalosa
(2016-2020). Se defenderá como hipótesis que durante las últimas décadas la ciudad
no ha tenido políticas orientadas a mejorar la gestión pública y que, en ese sentido, la
administración de Peñalosa plantea una innovación, al volver a darle prioridad a este
tema y plantear reformas administrativas en el Plan de Desarrollo.
La metodología utilizada es la comparación de los últimos diez alcaldes de bogotá
a través de sus planes de desarrollo. Este análisis crítico se complementa con algunos
datos sobre la implementación de los mismos y otros datos de ejecución presupuestal
y de confianza de los ciudadanos en los gobiernos. Sin embargo, los cambios en las
metodologías dificultan hacer una comparación sistemática de este tipo de información
cuantitativa, por lo cual el artículo es de tipo analítico y cualitativo.
Para empezar, el gobierno de bogotá en los últimos treinta años se puede dividir en
tres grandes momentos que coinciden con cambios en los tiempos de duración de las
alcaldías y los estilos de gobierno de los elegidos: el primero coincide con la elección
popular de alcaldes en 1986, que cambió las reglas del juego de la política local, pues la
administración no estaba antes ligada a la política nacional, pero a partir de esa fecha
1 Estudiante de la maestría en Gobierno y Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia.
2 PhD, directora del Grupo de Investigación Ópera, del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales - cIpe. Docente e investigadora de la Universidad Externado de Colombia.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201672
la responsabilidad recayó en manos de los ciudadanos. tres gobiernos de los partidos
políticos tradicionales marcaron esa etapa: andrés Pastrana, Juan martín Caicedo y
Jaime Castro; después vienen tres gobiernos que aplicaron las normas de la Constitu-
ción Política de 1991 y aprovecharon la posibilidad de la elección popular de personas
por movimientos significativos de ciudadanos: antanas mockus, Enrique Peñalosa y
antanas mockus; finalmente, en 2004 comenzaron a gobernar los partidos de izquier-
da, de manera consecutiva el Polo Democrático y después el movimiento Progresistas.
En trabajos previos se han identificado tres modelos para la gestión pública: el mo-
delo weberiano, burocrático o tradicional, basado en la imparcialidad, la racionalidad
y el respeto por las normas y los procesos. El modelo de la nueva Gestión Pública,
con un énfasis en el desempeño y los resultados, preferencia por lo pequeño, descen-
tralizado, especializado; sustitución de las relaciones jerárquicas por relaciones con-
tractuales; introducción de mecanismos de mercado; énfasis en el ciudadano desde
una perspectiva de usuario o cliente; separación entre formulación de políticas y su
ejecución (Fuentes, Güemes e Isaza, 2009). Por último, un modelo neoburocrático o
de nueva gobernanza, que intenta combinar los mejores elementos de los dos ante-
riores y añade a estos participación ciudadana, rendición de cuentas, transparencia y
eficacia (Isaza y redondo, 2016). La figura 1 muestra una aproximación a los periodos
de análisis seleccionados y su relación con modelos y discursos.
Figura 1. Modelos y discursos de la administración pública en Bogotá
modelo burocrático
Discurso de renovación
modelo neoweberiano
Duscurso de izquierda
nueva gestión pública
nueva gestión pública
1986-1991 1992-2003 2004-2015
Fuente: elaboración propia.
la gestión pública en bogotá: cambios de perspectiva / rodrigo sandoval, carolina isaza e. 73
Durante la última década del siglo xx y la primera del siglo xxI se hicieron algunos
avances para actualizar la administración pública de bogotá e inscribirla dentro de los
postulados de la nueva Gestión Pública. Es así como se hace un mayor énfasis en los
resultados, que se evidencia en un creciente desarrollo de metas puntuales en los planes
de desarrollo, más allá de los postulados generales; una preferencia por la descentrali-
zación y desconcentración de funciones en localidades y entidades especializadas, y el
énfasis en los ciudadanos como clientes, con experiencias exitosas como los Centros
de atención Distrital Especializada (cade) y sus versiones Súpercade y rapicade.
En 2006, durante el primer gobierno de la izquierda en bogotá, se hizo una profun-
da reforma administrativa al Distrito Capital basada en un modelo neoweberiano que
partía de los principios de democratización y control social; moralidad, transparencia
y publicidad; igualdad e imparcialidad; efectividad; economía y celeridad; buena fe;
coordinación; concurrencia; subsidiariedad y complementariedad (bogotá, 2006). Esta
reforma estaba pendiente en el Distrito desde 1993, pues la ciudad había cambiado la
ley que la gobernaba, pero no la estructura administrativa que organizaba la minucia
del gobierno distrital.
La administración de Samuel moreno, que representó la consolidación de los gobier-
nos de izquierda en bogotá, fue la primera en estructurar de forma clara una apuesta
por la gestión pública. En el Plan Distrital de Desarrollo se estableció que su adminis-
tración se centraría en siete objetivos estructurantes: ciudad de derechos, derecho a
la ciudad, ciudad global, participación, descentralización, gestión pública eficiente y
transparente y finanzas sostenibles (Concejo de bogotá, 2008).
En efecto, el sexto pilar de dicho plan apareció reflejado en el sexto capítulo. Para
efectos de la puesta en marcha de dicha estrategia, se propusieron cinco acciones / pa-
rámetros por seguir: incorporar en la administración pública tecnologías organizaciona-
les, de la información, la comunicación y el conocimiento, que faciliten la gestión con
integridad y perspectiva preventiva y sistemática; fortalecer la cultura organizacional de
servicio y calidad, en función de los derechos de la ciudadanía; optimizar los mecanismos
de coordinación intra e intersectorial; hacer de la comunicación y la pedagogía social
herramientas de gestión de generación de confianza para un servicio ágil, oportuno y
de fácil trámite; y consolidar la gerencia jurídica pública (Concejo de bogotá, 2008).
Para cumplir con dichas acciones se crearon siete programas: Servicios más cerca
del ciudadano, Cultura digital, Comunicación al servicio de todas y todos, tecnologías
de la información y la comunicación al servicio de la ciudad, Gerencia jurídica pública
integral, Gestión documental integral, Desarrollo institucional integral (Concejo de
bogotá, 2008).
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201674
Lo más llamativo del Plan de Desarrollo del gobierno de Samuel moreno es que
incluyó 64 metas asociadas al capítulo de gestión pública eficiente y transparencia. Las
metas incluían procesos al interior de la administración, tales como incluir entidades en
el sistema de información distrital; de dotación, como construir dos nuevos Supercade
en la ciudad; de percepción, como mantener en 80 % la satisfacción de la ciudadanía en
los puntos de atención del Distrito; y de cobertura, como la consolidación de 800.000
conexiones a banda ancha en la ciudad. Finalmente, vale la pena mencionar que para
lograr cumplir con las metas había un presupuesto cop$191.000 millones de pesos (de
2008) que equivalían al 0,6% del total de recursos destinados para todo el cuatrienio.
a pesar de estas propuestas iniciales, no hay evidencia de la aplicación práctica de
estas medidas de gestión pública anunciadas. Esto se relaciona con el hecho de que
el gobierno de moreno terminó con serios cuestionamientos acerca de la probidad de
su administración en las finanzas públicas. Esto se vio reflejado en la opinión de las
personas, al final del gobierno, en la Encuesta de Percepción Ciudadana de bogotá
Cómo vamos, en la cual el 89 % tenía una opinión desfavorable del alcalde y solo el
4 % de los habitantes dijo confiar en él (bogotá Cómo vamos, 2015).
a Samuel moreno lo siguió brevemente Clara López, quien debía cumplir con el
mandato ciudadano que le habían encomendado los votantes a su partido. Después
del corto paso de López por la alcaldía, llegó al gobierno distrital Gustavo Petro, quien
prometió en campaña luchar contra la corrupción. Sin embargo, su plan de desarrollo
apenas tenía un artículo dedicado a la transparencia, probidad, lucha contra la corrup-
ción y control social efectivo e incluyente, que tenía tres proyectos asociados a dicho
propósito: Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y re-
solver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad; bogotá
promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo;
y bogotá promueve una cultura ciudadana y de la legalidad (Concejo de bogotá, 2012).
Esta inconsistencia entre la promesa de reducir la corrupción y la práctica de su
administración se vio reflejada en varios aspectos. En particular, el Distrito aumentó
significativamente el número de contratistas, tuvo bajos niveles de ejecución presu-
puestal y una generalizada desconfianza de los ciudadanos (figura 2).
En lugar de fortalecer la función pública del Distrito, el alcalde Petro mantuvo esta-
ble el número de funcionarios de planta, pero generó una intensa actividad al respecto,
que resultó en la contratación inicial de casi 4.000 contratistas nuevos entre 2012 y
2013; de 10.000 personas adicionales en 2014 y 9.000 adicionales en 2015, hasta al-
canzar 50.479 contratistas. Los contratistas no solo tienen precariedad laboral, sino
que su permanencia en el Distrito es incierta, y ello genera pérdidas de conocimiento
y de capacidad de actuación de la administración.
la gestión pública en bogotá: cambios de perspectiva / rodrigo sandoval, carolina isaza e. 75
Figura 2. Número de funcionarios y contratistas del Distrito Capital
26.500
31.82029.625
32.301 32.282
41.691
8.731 9.148 10.192 10.898 10.817 10.197
1.269 1.269 1.445 1.393 1.491 1.448
2009 2010
Carrera administrativa Libre nombramiento y remoción Contratistas
2011 2012 2013 2014
Fuente: bogotá Cómo vamos (2015).
Por otro lado, la ejecución presupuestal del Distrito fue relativamente baja. En 2014,
5 entidades (Instituto de Desarrollo Urbano, Unidad administrativa Especial de re-
habilitación y mantenimiento vial, Instituto Distrital de Gestión de riesgos y Cambio
Climático, Secretaría de movilidad e Instituto Distrital de recreación y Deporte) ejecu-
taron menos del 50 % de los recursos destinados, como se observa en la tabla 1. Para el
mismo año, la administración apenas hizo compromisos3 por el 86 % del presupuesto
y giros4 por apenas el 65 % del presupuesto (bogotá Cómo vamos, 2015).
El final del gobierno de Petro estuvo marcado por una profunda desconfianza ciu-
dadana que resultó en que solo el 27 % de las personas consideró que la ciudad iba
por buen camino en 2015, tal como se observa en la figura 3 (bogotá Cómo vamos,
2015). también, durante el 2015, solo el 18 % de los encuestados confiaba en el alcalde,
siendo este el segundo peor resultado para el último año de gobierno en bogotá, solo
superado por Samuel moreno, que en 2011 registró 4 % de confianza.
3 Los compromisos son compras de bienes y servicios que hace la ciudad, pero que no significan pagos efectivos para los contratistas, y no necesariamente se deben pagar en el año de vigencia fiscal en que fueron comprometidos.
4 Los giros son recursos girados a contratistas con los que el Distrito ha adquirido compromisos en deter-minado momento para comprar bienes o servicios.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201676
Figura 3. Porcentaje de personas que respondieron que la ciudad iba por buen camino, Bogotá
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Peñalosa mockus Garzón moreno Petro
46
34 43
66
6265
58 58
66
51 51
32
4139
3027
Fuente: bogotá Cómo vamos (2015).
En las elecciones de 2015, la izquierda fue derrotada y volvió al poder Enrique Peñalosa,
que había competido contra Samuel moreno y Gustavo Petro, y basó su campaña en
desacreditar a estos gobiernos. El Plan de Desarrollo presentado por Enrique Peñalo-
sa en 2016 incluyó un eje transversal denominado Gobierno legítimo, fortalecimiento
local y eficiencia, un nombre que parece recoger postulados de un enfoque de nueva
gobernanza pública. Se quiere postular que, exceptuando lo formulado por Samuel
moreno, el Plan de Desarrollo 2016-2020 es el primero que da un lugar importante a
los temas de la gestión pública.
El eje transversal de Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia, fue desa-
rrollado en el capítulo vIII del plan e incluye la intención de recuperar la confianza ciu-
dadana; la evaluación constante para optimizar procedimientos y costos; la promoción
de la transparencia y lucha contra la corrupción; además de promover la participación
ciudadana. El eje cuenta con cinco programas: transparencia, gestión pública y servicio
a la ciudadanía; modernización institucional; Gobierno y ciudadanía digital; Gobernanza
e influencia local, regional e internacional; modelo de participación de organizaciones
sociales, comunitarias y comunales (Concejo de bogotá, 2016).
Este constituye un eje muy robusto para el tema de gestión pública y cubre nume-
rosos aspectos de reforma administrativa. En varios lugares del plan aparecen además
disposiciones para racionalizar el gasto público, asignar eficientemente los recursos,
mejorar las capacidades digitales del gobierno, unificar los sistemas de información y
la gestión pública en bogotá: cambios de perspectiva / rodrigo sandoval, carolina isaza e. 77
crear códigos de buen gobierno en las entidades descentralizadas del Distrito (Concejo
de bogotá, 2016).
también es significativa la cantidad de recursos destinados para el programa de
Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia, asignándole cop$3,1 billones
que incluyen; cop$ 777.081 millones para transparencia, gestión pública y servicio a la
ciudadanía; cop$ 723.267 millones para modernización institucional; cop$ 839.597 mi-
llones para gobierno y ciudadanía digital, y cop$ 786.034 millones para gobernanza e
influencia local, regional e internacional (Concejo de bogotá, 2016). La última vez que
la ciudad había invertido recursos en gestión pública y transparencia estos fueron 30
veces menores que los que se espera invertir hasta junio de 2020.
a pesar de que el plan apenas empezó su vigencia el 1 de julio de 2016, la admi-
nistración ya llevó a cabo algunas acciones para mejorar la forma en que se gobierna
la capital. Por un lado, se hicieron reformas administrativas que crearon la Secretaría
de Seguridad y Convivencia, que escindió estos temas de la Secretaría de Gobierno y
transformó el manejo de los recursos de seguridad al eliminar el Fondo de vigilancia
y Seguridad.
también creó la Empresa metro de bogotá, para organizar este sistema de trans-
porte masivo; se estableció la Secretaría Jurídica Distrital dentro del Sector de Gestión
Jurídica para optimizar la forma en la que el Distrito se defiende y establece sus es-
trategias jurídicas; y finalmente, hizo una enorme modificación a la estructura de los
hospitales públicos, los 22 centros médicos fueron agrupados en 4 instituciones para
mejorar la capacidad administrativa y evitar a los pacientes trámites como el traslado
o las autorizaciones, además de crear una agencia para concentrar la compra de su-
ministros para los hospitales.
Estas medidas son características de las reformas del Estado que ya se habían he-
cho en el nivel nacional desde los años 2000, pero que en bogotá estaban en mora de
ser implementadas.
Se evidencia entonces un cambio tanto en el discurso sobre la gestión pública como
en su implementación efectiva. De acuerdo con estos datos, todo parece indicar que
la gestión pública está, por primera vez en muchos años, en el centro de la agenda del
gobierno distrital. Esto resulta relevante pues, por un lado, hay una presión desde el
nivel nacional para armonizar las políticas en esta materia con estándares internacio-
nales, a través del Plan nacional de Desarrollo y las directivas de diferentes instancias
del Gobierno nacional para lograrlo. Esto se relaciona con la candidatura de Colombia
para ingresar a la organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde)
(redondo e Isaza, 2015) y con otras tendencias internacionales adoptadas por el país,
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201678
como la rendición de cuentas (Conpes 3654 de 2010), la transparencia y lucha contra
la corrupción (Ley 1474 de 2012) y el Gobierno abierto.
también responde a los programas nacionales de reforma a la gestión pública que
empezaron hace aproximadamente una década, como el modelo integrado de planea-
ción y gestión, y el formulario furag que deben utilizar todas las entidades públicas en
Colombia desde 2012, los sistemas de información y seguimiento sobre la gestión, entre
otros. bogotá se encontraba muy rezagada en estos temas frente a otras ciudades, tal
como muestran algunas mediciones, como el Índice de Gobierno abierto (Iga) de la
Procuraduría General o el Índice de Desempeño Institucional (IdI) del Departamento
nacional de Planeación (dNp). Por ejemplo, en el Iga 2013-2014, bogotá tuvo un puntaje
de 70,1 sobre 100, lo cual lo dejó en el puesto 596 entre 1101 alcaldías y por debajo de
municipios con muchos menos recursos y capacidades administrativas (Procuraduría
General de la nación, 2015).
Si bien el gobierno de Peñalosa tiene algunas ideas tipo nueva Gestión Pública,
también se ve que en su plan de desarrollo hay más elementos de nueva gobernanza
como los arriba mencionados. así, la búsqueda de la eficiencia se combina con un rol
muy importante de la eficacia y los resultados; y todo esto se enmarca en la probidad,
transparencia y participación de los ciudadanos.
todos estos elementos sirven para que en cuatro años se haga un análisis profun-
do de la efectividad de las medidas tomadas por el gobierno distrital para saber si las
propuestas y los recursos fueron suficientes para transformar la administración pública
de bogotá. al menos el tema está firmemente en la agenda.
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Área ambiental
83
Hacer frente al cambio climático desde lo local
sylvIe naIl1
intRoducción
El principal objetivo de la tercera conferencia mundial de la oNu Habitat, en octubre
de 2016, titulada “vivienda y desarrollo urbano sostenible”, es relanzar el compromiso
global a favor del desarrollo urbano sostenible, centrándose en la puesta en marcha de
una “nueva agenda urbana”. Efectivamente, las ciudades son el escenario en el cual
se ganará o se perderá la batalla por el desarrollo sostenible.
Es evidente que el desarrollo sostenible, entendido como el equilibrio entre el cre-
cimiento económico y la protección de los recursos sociales y medioambientales, no
se podrá alcanzar sin atender a los retos del cambio climático, de la misma manera
que solamente una transición hacia un desarrollo sostenible permitirá resolver los de-
safíos que este presenta. Los países de américa Latina y el Caribe contribuyen en una
pequeña proporción a las emisiones de gases de efecto invernadero (0,46 % del total
global en el caso colombiano), pero resultan afectados de manera desproporcionada.
Eventos de origen hidrometeorológico constituyen la mayor parte de las catástrofes, y
es de esperar que esta situación empeore con el cambio climático.
En este sentido, es loable el desarrollo de las políticas de adaptación al cambio
climático expedidas por el Gobierno de Colombia en 2011, que deben conducir a pla-
nes departamentales y locales. Efectivamente, se estima que entre el 50 y el 80 % de
1 Doctora en estudios británicos, profesora titular e investigadora de la Université de nantes (Francia), profesora invitada de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Finanzas Gobierno y relaciones Internacionales. [email protected]
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201684
las medidas necesarias para la adaptación al cambio climático serán implementadas
a nivel local e infranacional. Colombia concentra más del 70 % de su población en ciu-
dades, especialmente en las regiones andina y Caribe, y el cambio climático aumenta
la vulnerabilidad de las poblaciones allí asentadas, especialmente de los pobres, más
vulnerables a los riesgos. además, el cambio climático pone en riesgo los logros eco-
nómicos e incluso obstaculiza el desarrollo económico y social, según los indicadores
de déficit por desastres y de gestión de riesgos ante desastres del bId (2010).
En vista del papel crucial de las políticas públicas urbanas locales en estos temas,
parece pertinente revisar la contribución de los actores locales a las políticas públicas
en cuestiones de mitigación y de adaptación al cambio climático. El análisis se con-
centrará en tres tipos de actores: las autoridades locales, la sociedad civil y las alianzas
internacionales de ciudades.
el papel múltiple de las autoRidades locales
El interés por el tema ambiental a nivel local surge por la creciente preocupación in-
ternacional por la relación del ser humano con el ambiente y los impactos que esta
relación genera en la naturaleza.
Las autoridades locales, bajo obligaciones legales (caso de Londres) o por iniciativa
propia (caso de Stuttgart en alemania o el estado de California) (Corfee-morlot et al.,
2009), tienen entonces la tarea de lograr una transición de las ciudades en sus territo-
rios hacia una economía baja en carbono para mitigar el cambio climático, además de
la responsabilidad de desarrollar políticas de adaptación al mismo, lo que requiere de
evoluciones en las políticas públicas e invita a revisar los instrumentos institucionales
(regionalización, descentralización), financieros (fiscalidad local, redistribución tribu-
taria) y de fortalecimiento de las capacidades locales y territoriales.
En Colombia, la Constitución Política y la Ley 1551 de 2012 constituyen el marco
normativo para los planes de desarrollo. a pesar de este contexto, en teoría favorable
al desarrollo de políticas a nivel infranacional, según una encuesta reciente de la Pro-
curaduría General de la nación, si bien el 93 % de los 936 municipios encuestados por
la Procuraduría han tenido una emergencia entre 2010 y 2013, el 85 % de ellos no tiene
todavía un sistema de alerta temprana y solo el 51 % tiene una estación de monitoreo
del Instituto de Hidrología, meteorología y Estudios ambientales (Ideam). además, el
89 % de municipios no tiene una infraestructura de almacenamiento de alimentos, y
solamente el 13 % ha hecho inversiones en energía limpia / renovable. El 63 % no han
renovado su pot, y solamente el 22 % tiene un funcionario dedicado al cambio climático.
hacer frente al cambio climático desde lo local / sylvie nail 85
Parece entonces que hay un margen grande para ampliar el papel de las autoridades
locales en relación con el cambio climático como parte de una estrategia integral de
manejo de riesgos, con el propósito de articular los tipos de intervención, dándole un
papel principal a la prevención, lo que significa desarrollar políticas preventivas que
en el largo plazo conduzcan a disminuir las necesidades de intervenir sobre los desas-
tres, sin olvidar políticas de intervención sobre los mismos que se lleguen a presentar.
Lo primero que falta a nivel local es información sobre factores meteorológicos y
sus consecuencias, sobre la relación entre el cambio climático y los problemas que
enfrentan las ciudades, y sobre los sistemas institucionales vigentes, por lo cual do-
cumentos de investigación y guías como las que se están diseñando desde el nivel
central del Gobierno para las entidades territoriales que integran el cambio climático
en sus planes de desarrollo, parecen ser de gran urgencia. además, se necesita una
información local precisa y actualizada sobre el contexto de las ciudades, sus caracte-
rísticas morfológicas y climáticas, el uso del suelo, los patrones de urbanización, sus
fortalezas y puntos débiles, etc.
Segundo, la asimetría entre la escala temporal del cambio climático y la de las au-
toridades locales, dominada por el tiempo del mandato de los alcaldes, no permite
considerar este concepto como un problema de desarrollo a corto, mediano y largo
plazo (cepal, 2013).
Finalmente, la escasez de recursos locales, la falta de información y, a veces, la falta
de visión o de voluntad política, conducen a concentrarse en problemas vistos como
más urgentes, más bien que a invertir fondos escasos en políticas a largo plazo sin resul-
tados visibles en un mandato: a ningún alcalde se elogia por haber evitado desastres...
no obstante, en vista de los recursos necesarios en casos de emergencia, se debería
reconsiderar esta posición; la Procuraduría General de la nación estima que, actual-
mente, la política de adaptación al cambio climático puede costar alrededor del 0,5 %
del PIb en Colombia, mientras que la reparación de daños como los generados por el
fenómeno de la niña en 2010-2011 costó a la nación el 2 % del PIb. Entre más se retrasa
la inversión, más costo económico y social tendrá, lo que impedirá concentrarse en el
mejoramiento indispensable de las infraestructuras.
a nivel local, la fragmentación de las responsabilidades y la ausencia de colabo-
ración entre sectores pueden constituir retos en el rompecabezas de las políticas que
inciden sobre el cambio climático (gestión del agua o de los residuos repartida entre
varias entidades, para tomar solamente un ejemplo). Los casos exitosos de políticas
públicas con un enfoque claro sobre gestión de riesgo y desastres, incluido el cambio
climático, demuestran una capacidad de liderazgo a largo plazo y un consenso permi-
tido por una coherencia vertical y horizontal en los objetivos –la coherencia vertical se
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201686
refiere a la alineación de los objetivos locales con los nacionales, mientras coherencia
horizontal hace referencia a la integración de estos temas como ejes transversales, in-
tersectoriales, en todas las políticas públicas–. En este sentido, la ciudad de manizales
ha logrado desarrollar con el tiempo una plataforma transversal de reducción de la
vulnerabilidad a desastres que contribuye a la adaptación al cambio climático y puede
ser considerada como un modelo (Hardoy et al., 2011).
Un primer paso indispensable para ejecutar tal coordinación de las políticas es
nombrar una persona dedicada al cambio climático dentro de los equipos municipales,
cuya función consista en articular todas las políticas públicas locales en torno a los
cambios necesarios para lograr objetivos de mitigación y adaptación, como lo muestra,
entre otros, el ejemplo de Wenden (alemania). bogotá es una de las pocas ciudades
colombianas en tener una política de adaptación al cambio climático, y se ha designado
a una persona para ponerla en marcha, lo que va en la buena dirección. Infortunada-
mente, hasta la fecha le falta todavía a este tema una función central y estructurante
dentro de las políticas municipales capitalinas. Esto se refleja, por ejemplo, en la po-
lítica de transporte público: la flota de transmilenio requiere una renovación urgente,
además con combustible menos contaminante, una urgencia que se ha aplazado por
el momento; los buses viejos de flotas concurrentes, integrados al sistema integral
de transporte masivo de bogotá (SItp) de manera “provisional” en la administración
anterior, siguen arrojando grandes cantidades de Co2 en las calles de la ciudad. Se
necesitan acciones urgentes para que las políticas públicas sobre el cambio climático
se traduzcan en una verdadera prioridad en todas las políticas públicas, y no sean so-
lamente una afirmación formal de intención.
Las autoridades municipales pueden actuar de varias maneras, aisladas o combina-
das, sobre sus territorios (Corfee-morlot et al., 2009): al limitar el consumo de energía
o promover mayor eficiencia energética en los edificios públicos, el transporte públi-
cos, por ejemplo, para reducir directamente la huella ecológica de la ciudad y el costo
de los servicios (caso del alumbrado público en Los Ángeles); al facilitar el suministro de
servicios e infraestructuras a través de asociaciones público-privadas (caso del con-
sorcio descentralizado para el suministro de energía en Londres2 y para el transporte
público en venecia3); al propiciar directamente servicios que incentivan el cambio de
2 Para más información sobre tales casos, ver por ejemplo, “ppp climate change projects to advance whate-ver emerges from cop-15”, en http://www.businessgreen.com/bg/analysis/1800583/ppp-climate-change-projects-advance-emerges-cop
3 Para más información sobre ppp y transporte público, ver por ejemplo World bank (sin fecha).
hacer frente al cambio climático desde lo local / sylvie nail 87
hábitos de los consumidores (plantas de compostaje colectivas, ecobarrios, huertas
para permitir la agricultura urbana, ciclorrutas, corredores verdes, etc.).
En resumen, es urgente buscar la información local pertinente para poder integrar
medidas relativas al cambio climático adaptadas al contexto local dentro de los planes
de desarrollo local, como una línea específica, así como mejorar la capacidad institucio-
nal al generar sinergias inter e intrainstitucionales, no solamente para lograr la meta de
Colombia en el acuerdo de París (-20 % de geI para 2030 en relación con un escenario
Business as usual), sino también para crear al mismo tiempo ciudades bien goberna-
das y, por ende, más resilientes frente al cambio climático (Hardoy y velásquez, 2014).
El momento es propicio para un viraje positivo en las políticas de cambio climático.
En efecto, los nuevos gobiernos regionales y locales acaban de elaborar sus respecti-
vos planes de desarrollo para el periodo. además, a raíz del coNpeS 3700 de 2011, se
lanzó a principios de 2016 el Sistema nacional de Cambio Climático (SISclIma), una
herramienta crucial para:
...coordinar, articular, formular, hacer seguimiento y evaluar las políticas, nor-
mas, estrategias, planes, programas, proyectos, acciones y medidas en materia de
adaptación al cambio climático y de mitigación de gases efecto invernadero, cuyo
carácter intersectorial y transversal implica la participación y corresponsabilidad de
las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así
como de entidades privadas y entidades sin ánimo de lucro (ministerio del medio
ambiente, art. 1, Decreto 2.98, 24 de febrero de 2016).
Se crearon además nueve nodos regionales que deberán ocuparse de promover y
apoyar la ejecución de las políticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en
materia de cambio climático en las regiones.
la impRescindible paRticipación de la sociedad civil
La reducción de riesgos y la lucha contra el cambio climático exigen un gran esfuer-
zo por parte de los gobiernos a nivel nacional, regional y local, y no se puede esperar
superar sus retos sin la movilización de la sociedad civil: individuos, comunidades,
onG, empresas, comunidad científica. Ejemplos internacionales de buenas prácticas
demuestran que, entre más grande es el grado de cooperación y coordinación entre
todos los actores, mayores son los resultados (Corfee-morlot et al, 2009). Eso es toda-
vía más importante en la medida que el crecimiento urbano informal necesita captar la
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201688
agencia de todos los grupos sociales (cepal 2013). Por ello, los planes participativos no
se deben limitar a la consulta pública, sino involucrar a todos los interesados, desde
la definición de los proyectos hasta su seguimiento y evaluación.
a pesar de muchas intenciones y discursos al respecto, existen todavía pocos
ejemplos novedosos de participación. Sin embargo, en un contexto de desconfianza
generalizada en las instituciones, y de cambios profundos en la sociedad civil (Put-
nam, 2000), nuevas formas de involucrar a la población a la democracia directa se
están experimentando: cada vez más ciudades se lanzan, a menudo en conjunto con
la academia, en la elaboración de estrategias de integración de la ciudadanía a la toma
de decisiones, no solamente para una mera consulta, sino hasta un rendimiento de
cuentas. Ejemplos de metodología para lograrlo se están desarrollando en muchas ciu-
dades, como Lyon, donde se está proyectando la creación de un observatorio del clima
desde la sociedad civil, a partir de la experiencia exitosa de participación ciudadana.
Igualmente, en varios países se está reviviendo una tradición de la Grecia antigua,
llamada para el siglo xxI democracia “aleatórica” (aleatoric democracy) o “mini-públicos”
(mini-publics) (meijer et al., 2016). Consiste en la selección al azar de un grupo de ciu-
dadanos para participar en la elaboración de políticas públicas, quienes son informados
por expertos y, además, son remunerados. Según el análisis de varios casos, la ventaja
de esta forma de participación es que, al limitar la participación a un grupo pequeño
pero aleatorio de ciudadanos, se facilita una perspectiva más amplia, una actitud de
buscar el consenso y el aprendizaje mutuo, con el fin del bien común, no de intereses
individuales (Schudson, 1999).
aunque hay debate sobre los méritos de esta estrategia para lograr las cosas de
forma diferente, se pueden apreciar sus beneficios de manera empírica, por ejemplo,
a través del caso de la ciudad de Utrecht (Países bajos). Este caso, que fue nomina-
do para el premio eurocItIeS 2015 en la categoría “Participación ciudadana”, muestra
que la participación ciudadana puede ser un motor de innovación para las políticas
de cambio climático y viceversa. En esta ciudad de 320.000 habitantes, el gobierno de
coalición de la ciudad decidió en 2014 volverla carbón neutro en 2030. Se buscó la par-
ticipación ciudadana para desarrollar el plan, en la forma del reclutamiento aleatorio
de 165 ciudadanos, quienes participaron en 4 reuniones, apoyados por expertos, lo que
llevó a la elaboración de la política municipal de energía (meijer et al., 2016). Lo que
hace el caso interesante es que, además de la selección aleatoria y de la remuneración
de los participantes (lo que garantiza que no solo los grupos más poderosos o más
organizados participan efectivamente en el proceso democrático local), las autoridades
locales se comprometieron de antemano a implementar sus consejos al traducirlos en
una política pública. En el caso del cambio climático, este tipo de participación puede
hacer frente al cambio climático desde lo local / sylvie nail 89
incentivar a las municipalidades a tomar más en cuenta las posiciones y prioridades
de las diferentes comunidades. Desde el punto de vista de la ciudadanía, puede ser un
estímulo para que la población se involucre más en las políticas públicas, al ver que sus
opiniones cuentan, y que además se sienta más activamente responsable a nivel per-
sonal en la mitigación y adaptación, condiciones esenciales para un buen rendimiento.
En Colombia, desde 2011 se han puesto en marcha iniciativas para la adaptación al
cambio climático en varias ciudades con la participación de la sociedad civil (entre ellas
en montería, Cúcuta, Cartagena, medellín, barranquilla, Pereira, Cali y Santa marta),
cuyo análisis resulta interesante para mostrar los retos, los ejes en los que se enfocan
(más que todo gestión de riesgo, planeación, innovación tecnológica, gestión ambien-
tal y producción de conocimiento), así como los resultados positivos (nail, 2016). En
el nuevo contexto de paz, propiciar tales innovaciones podría contribuir a reemplazar
la desconfianza sistemática frente a los políticos por un deseo de “hacer ciudadanía”
con todos los miembros de la comunidad, para el bien común. La participación conti-
nua de la comunidad depende en gran medida de los resultados y beneficios que ella
derive de este proceso, en términos de reducción de la vulnerabilidad a los riesgos,
por ejemplo. Por ello, resulta muy útil evaluar y comunicar los resultados, así como
subrayar el vínculo estrecho que existe entre la reducción de riesgos, la adaptación al
cambio climático y el desarrollo local (Sánchez, 2013). Parte del éxito de la política de
reducción de desastres en manizales reside, precisamente, en la participación de la
sociedad civil desde el diagnóstico y la planificación, hasta la implementación y el mo-
nitoreo, y en los beneficios individuales que resultaron de las políticas de reducción de
riesgos y adaptación (reubicación de poblaciones vulnerables y transformación de las
zonas evacuadas en parques públicos, por ejemplo) (Wamsler, 2013).
las valiosas alianzas inteRnacionales de ciudades
En muchos casos, fueron las mismas municipalidades, antes que los gobiernos na-
cionales, quienes empezaron a buscar cómo desarrollar políticas relacionadas con el
cambio climático y la gestión de riesgos para mejorar la vida de las comunidades en
su territorio. Eso las condujo a veces a luchar contra los gobiernos centrales que no las
apoyaban, y, en este contexto a veces difícil, un tercer actor apoyó las iniciativas nacientes
y facilitó su desarrollo en el tiempo: las alianzas entre municipios a nivel internacional.
En los años ochenta y noventa, en paralelo con el desarrollo del objetivo de sosteni-
bilidad urbana, actores e instituciones locales empezaron a intercambiar sus estrategias
para fomentar ciudades resilientes frente a los retos climáticos, primero a nivel de inter-
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201690
cambios bilaterales entre municipios o regiones. Un ejemplo famoso es la colaboración
entre la región de Stuttgart con la northern virginia regional Commission, iniciada en
1999 para temas de energía solar, transporte público o planeación urbana (medearis,
Swett y Zaw-min, 2003). Esta alianza bilateral se ha expandido en una red que incluye
a la fecha 120 regiones de Europa y Estados Unidos bajo la organización “sombrilla”
European network of metropolitan regions and areas (metrex), una asociación única
en su acercamiento a problemas y objetivos para identificar, revisar y aplicar políticas
innovadoras para la mitigación y la adaptación al cambio climático a nivel regional en
Europa y Estados Unidos (Corfee-morlot et al., 2009).
Una segunda ola de acción municipal relacionada con el tema del cambio climático
surge a partir del año 2000 y culmina con la creación de la red mundial de Ciudades y
Gobiernos Locales y regionales (uclg por sus siglas en inglés), con la ambición de in-
fluenciar en la agenda global del desarrollo sostenible. tiene una rama latinoamericana,
la Federación Latinoamericana de Ciudades, municipios y asociaciones de Gobiernos
Locales (flacma), con sede en Quito.
Las redes nacionales y transnacionales han sido, y siguen siendo, cruciales para
compartir experiencias, fortalecer el desarrollo de capacidades, desarrollar metodolo-
gías estandarizadas y jugar un papel de lobby para que se escuche la voz de las ciuda-
des a los niveles nacional e internacional. tales alianzas, como uclg o IcleI (Gobiernos
Locales para la Sustentabilidad), a la cual pertenecen cerca de 1000 ciudades a nivel
mundial; Eurocities network, con más de 130 ciudades grandes en 30 países europeos;
el Covenant of mayors for Climate and Energy, con sus 6500 miembros europeos; el
Consejo mundial de alcaldes sobre Cambio Climático, una coalición de 83 ciudades
a nivel mundial, o el C40 (Climate Leadership Group), con sus 86 miembros a nivel
mundial, representan una proporción significativa de la población del planeta y han
permitido dar una voz a las ciudades, a través de compromisos como la Hoja de ruta
Climática de los Gobiernos Locales (durante la cop 13 en bali, 2007), el Pacto de la
Ciudad de méxico (2010), la Declaración de nantes de alcaldes y Líderes Subnaciona-
les en Cambio Climático (2013). En junio de 2016, el Covenant of mayors y el Compact
of mayors anunciaron una iniciativa común, única a nivel mundial, para agrupar las
autoridades locales pioneras en materia de lucha contra el cambio climático. Esta nue-
va iniciativa representa a la fecha la coalición más grande a favor del clima, con 7100
ciudades involucradas de 119 países en todos los continentes, lo que representa más
de 600 millones de ciudadanos.
bogotá pertenece a las redes C40 e IcleI, mientras Cali y valledupar pertenecen a la
Covenant of mayors. muchas más ciudades colombianas se beneficiarían probablemente
de pertenecer a tales redes para apoyar sus planes de desarrollo, en la medida en que
hacer frente al cambio climático desde lo local / sylvie nail 91
propician a sus miembros herramientas, estudios, experticia técnica y demás; estas
alianzas se pueden considerar como una parte clave en la integración de los temas de
cambio climático en la agenda de las políticas públicas. Hoy, el papel de los gobiernos
infranacionales (región, provincia, departamento, municipio, según los casos) en el or-
denamiento y la planificación territorial, como matriz eficaz de lucha contra los efectos
del cambio climático, está mundialmente reconocido, y fue resaltado en la cop 21 en
París en diciembre de 2015, cuando se reunieron 700 alcaldes del mundo.
Es de resaltar que, con ocasión del compromiso firmado por los alcaldes en París,
se estableció el nombramiento de un Grupo Político de alcaldesas y alcaldes para la
Unidad Latinoamericana, como espacio para la toma de decisiones, lo que puede pro-
piciar intercambios positivos. además, el Quinto Congreso mundial de cglu se celebró
en bogotá en octubre del 2016, lo que es un buen augurio para un compromiso mayor
en Colombia. más alianzas con redes internacionales podrían constituir una oportu-
nidad para las ciudades de Colombia de apoyarse en redes poderosas, beneficiarse de
experiencias y buenas prácticas, y ganar influencia en relación con el Gobierno nacional.
conclusión
Los obstáculos para el diseño y la implementación de políticas públicas locales sobre
el cambio climático están relacionados, además de la voluntad y el coraje político para
hacerlo, con cuestiones de autoridad institucional, conocimiento, prioridades, recursos
y capacitad para liderar. Es decir, que los dirigentes locales tienen un papel crucial para
luchar contra el cambio climático en acuerdo con su territorio, con acciones basadas
en la generación de conocimiento, el diseño de planes locales con un fuerte eje trans-
versal basado en la gestión de riesgos y la lucha contra el cambio climático, así como
el estímulo de una participación auténtica de todos los actores locales y, de ser posible,
con el apoyo de redes nacionales e internacionales.
Existen numerosos casos de ciudades que han logrado una transición hacia una
economía baja en carbono, así como medidas de adaptación exitosa al cambio climá-
tico: los casos escogidos en el documental francés Mañana, de Cyril Dion y mélanie
Laurent (2015), demuestran que no siempre tienen que ver con el nivel de desarrollo
del país –lejos de eso–, sino con la capacitad de generar conjuntamente soluciones
innovadoras y una visión compartida del futuro que desean las comunidades en su
heterogeneidad.
En Colombia, ya hay muchas experiencias valiosas a nivel institucional (Sistema
nacional de Gestión de Desastres, Sistema nacional ambiental), y mucha información
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201692
sobre las dinámicas territoriales y saberes sobre la manera adecuada de llevar a cabo
en la práctica la gestión territorial. Se necesita articular el Gobierno nacional con los
gobiernos regionales y locales para la formulación y la implementación, a mediano y
largo plazo, de planes multiescalares e integrales de cambio climático que impulsen
ciudades sostenibles y competitivas.
Pero el desarrollo económico no se puede hacer bajo condiciones de deterioro del
entorno o del tejido social que acentúan, o bien crean, nuevos riesgos, que se van a
agravar con el cambio climático. Por ello, no existe más alternativa para los actores
locales en su conjunto que buscar el equilibrio entre el desarrollo económico, la con-
servación del ambiente y la promoción de los derechos humanos. La lucha contra el
cambio climático puede permitir a las ciudades, por ejemplo, bajo iniciativas como
el Sistema de Ciudades, actuar como laboratorios de innovación en el contexto de la
paz, en búsqueda de una sociedad más sostenible, lo que significa menos vulnerable
y, in fine, más justa.
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95
Políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales
y las prioridades locales
ana CarolIna González1
anGélICa puertas2
intRoducción
a finales de febrero del presente año, el Concejo municipal de Ibagué aprobó la reali-
zación de una consulta popular que podría limitar el desarrollo de actividades mineras.
Con la solicitud radicada por el alcalde Guillermo Jaramillo se dejaría en manos de los
ibaguereños la decisión de desarrollar o no proyectos de minería de oro en su territorio
(El Espectador, 2016a). En mayo, el alcalde de La macarena, Ismael medellín Dueñas,
denunciaba la adjudicación de la licencia ambiental 0286 otorgada por la autoridad
nacional de Licencias ambientales (aNla), con la cual se autorizaba la realización de
actividades exploratorias de hidrocarburos en los municipios de La macarena y San
vicente del Caguán. De acuerdo con el alcalde, el desarrollo de estas actividades afec-
taría el ecosistema y la vocación del municipio, el cual señaló es turístico y ecológico
(morales, 2016). El eco de esta denuncia llevó a que el Gobierno suspendiera la re-
solución con la que se otorgó la licencia, afectando de este modo el desarrollo de las
actividades planeadas por la empresa Hupecol (El Espectador, 2016b).
1 Docente-Investigadora de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]
2 Profesional en Gobierno y relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201696
mientras las autoridades de algunos municipios se oponen a las decisiones del ni-
vel nacional que promueven el desarrollo de actividades extractivas en sus territorios;
otros, como varios de los alcaldes de los municipios de la Provincia de Soto norte
(matanza, Suratá, California, vetas, Charta y tona) en Santander, se pronuncian sobre
las decisiones del nivel central que prohíben continuar estas actividades económicas.
En efecto, en febrero la Corte Constitucional, en la sentencia C-035, ratificó la prohibi-
ción de desarrollar actividades mineras en áreas delimitadas como páramos, inclui-
das aquellas que tenían licencias ambientales vigentes. Con este fallo, se prohíbe la
minería en gran parte de los municipios mencionados por encontrarse localizados en
el páramo de Santurbán. Pero las autoridades locales consideran que al páramo “lo
delimitaron desde un escritorio”, perjudicando económica, social y culturalmente las
comunidades que habitan sus territorios (Vanguardia, 2016). Por ello, anunciaron que
presentarán una acción popular para solicitar que la Corte Constitucional revise y ajuste
su decisión.
Estas crecientes tensiones entre mandatarios locales y autoridades del sector mi-
nero-energético revelan desde el punto de vista jurídico una falta de claridad sobre las
competencias en torno al territorio. Desde el punto de vista político, son síntoma de
una ausencia de espacios claros de participación de los actores locales en decisiones
que pueden afectar su vida cotidiana. El problema no solo afecta las políticas públicas
colombianas, sino que se replica a lo largo de américa Latina, donde la conflictividad
social ha aumentado de forma considerable en la última década. En efecto, el sector
minero-energético, concebido tradicionalmente como un ámbito técnico y estratégico,
ha sido objeto de toma de decisiones centralizadas y poco conocidas por la opinión
pública. Incluso en países donde se le ha dado un rol preeminente a la participación
ciudadana se tiende a excluir de estos escenarios deliberativos a los grandes proyectos
de desarrollo –extracción de recursos naturales, infraestructura, hidroeléctricas, entre
otros– (González Espinosa, 2016).
En este texto se hace un diagnóstico de la tensión local-nacional alrededor de las
políticas públicas del sector minero-energético. En un primer momento, se hace un
recuento de la batalla jurídica reciente en relación con el ordenamiento minero, que
es la principal expresión de este conflicto. Posteriormente, se hace una revisión de
los factores que han potenciado esta discusión. Se analizan elementos coyunturales
y relacionados directamente con las características propias del sector, así como otras
causas jurídicas, políticas y sociales. al final, se proponen algunos criterios para cons-
truir eventuales caminos de salida.
políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas
97
la batalla juRídica poR la competencia Respecto del oRdenamiento mineRo
En 2012, los concejos municipales de los municipios de támesis, Jardín, Urrao y Ca-
ñasgordas en el departamento de antioquia expidieron acuerdos con los cuales se
prohibía el desarrollo de actividades mineras en sus territorios. Decisión controversial
teniendo en cuenta que más del 90 % de su territorio tenía solicitudes de títulos mine-
ros (Londoño, 2012). a pesar de que las decisiones fueron posteriormente anuladas
por tribunales administrativos, en su mayoría por tratarse de decisiones fuera de su
competencia (Revista Mundo Minero, 2013), fueron una primera señal del choque en-
tre las competencias municipales y las nacionales en lo que concierne a la decisión de
desarrollar o no proyectos mineros.
En línea con los municipios mencionados, el alcalde de Piedras, tolima, convocó
en 2013 a la primera consulta popular en donde se preguntaba a la población por el
desarrollo de la actividad minera en su territorio. a pesar de que la explotación de oro la
realizaría la empresa anglogold ashanti en el municipio de Cajamarca y no directamente
en Piedras, debido a que el municipio se encontraba a menos de 100 km del centro de
operaciones mineras, este sería el lugar donde se construiría el centro de procesamiento
del oro que sacara la compañía (Londoño, 2013). La preocupación de las autoridades
municipales y de su población frente a la afectación del municipio, especialmente por
el río opia, llevó a que el 28 de julio de 2013 los piedrunos se inclinaran mayoritaria-
mente por el no ante la pregunta de si apoyaban el desarrollo de operaciones auríferas.
Esta iniciativa municipal motivó que la Procuraduría General de la nación abriera una
indagación en 2014 contra el alcalde del municipio y los concejales que aprobaron el
acuerdo para convocar y ratificar la consulta, por presunta extralimitación y usurpación
de funciones (El Tiempo, 2014), debido a que, conforme establece el Código de minas,
las autoridades locales no podían establecer zonas excluibles de la minería.
La falta de coordinación entre autoridades territoriales y nacionales en lo que res-
pecta a la toma de decisiones sobre los lugares donde pueden llevarse a cabo activida-
des mineras, llevó a que se demandara ante la Corte Constitucional el artículo 37 del
Código de minas que prohíbe a las autoridades territoriales establecer zonas excluibles
de minería. a través de la sentencia C-123 de 2014, la Corte Constitucional condicionó
dicho artículo de la siguiente manera:
Durante el desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización
de actividades mineras, las autoridades del nivel nacional deberán acordar con las
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201698
autoridades territoriales, las medidas necesarias para la protección del ambiente
sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (sentencia C-123 de 2014)
(énfasis agregado).
ante la decisión de la Corte, ese mismo año la Contraloría General de la república (cgr)
solicitó al Consejo de Estado la suspensión del Decreto 934 de 2013 que reglamentaba
el mencionado artículo 37. La decisión del Consejo fue suspender provisionalmente el
decreto por considerar que con este se vulneraba la autonomía territorial.
La respuesta del Gobierno nacional fue emitir un nuevo decreto denominado por
algunos como el “Decreto navideño”3 por la fecha en que fue expedido, con el cual se
reglamentaba el artículo 37 del Código de minas y se establecían los mecanismos para
coordinar con las autoridades territoriales conforme establecía la sentencia C-123. Sin
embargo, este decreto fue suspendido posteriormente por el Consejo de Estado debi-
do a que primero, creaba nuevos procedimientos administrativos, lo cual es facultad
exclusiva del Congreso de la república; y segundo, dejaba en manos únicamente del
ministerio de minas y Energía la facultad de decidir cuáles serían las medidas de pro-
tección al medio ambiente que se adoptarían en el desarrollo de las actividades mine-
ras, dejando de lado lo señalado en el fallo de la Corte sobre la obligación de acordar
conjuntamente con las autoridades territoriales dichas medidas4.
Posteriormente, a inicios de 2016, la Corte Constitucional se pronunció frente a
algunos artículos demandados de la Ley 1450 de 2011 (pNd 2010-2014) y la Ley 1753 de
2015 (pNd 2014-2018). Con la sentencia C-035 de 2016 se señaló que los artículos que
ampliaban la figura de Áreas de reserva Estratégicas mineras (aem) eran exequibles.
Sin embargo, el Gobierno nacional debía garantizar que la definición y oferta de estas
áreas fuese compatible con los Planes de ordenamiento territorial, además de con-
certar previamente con las autoridades municipales la ubicación de dichas áreas. En
el caso de las áreas ya definidas, debía concertarse con las autoridades locales antes
de que se realizara el proceso de selección objetiva.
3 Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014.
4 El “decreto navideño” daba un plazo de solo noventa días posteriores su la publicación para que los municipios realizaran la solicitud al ministerio de minas y Energía de medidas de protección del ambiente sano. Lo cual, además, debía fundamentarse en estudios técnicos asumidos por los mismos municipios (ver arts. 3, 4 y 5).
políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas
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Las consecuencias de las decisiones judiciales tomadas, y la falta de un mecanismo
para coordinar y llegar a acuerdos entre el nivel nacional y local, afectan ciertamente el
desarrollo de actividades mineras del país en la medida que se imposibilitaría el otor-
gamiento de nuevos títulos mineros. no obstante, según informan algunos alcaldes,
recibieron cartas de la agencia nacional de minería (aNm) en donde se les informaba
que existía una solicitud para hacer exploración minera en su territorio, por lo cual se
requería que estos hicieran llegar los estudios en un plazo no mayor a 60 días, para
analizarlos y decidir sobre la solicitud (Dussan, 2016).
En el más reciente capítulo de esta batalla, la Corte Constitucional tumbó el artículo
37 del Código de minas de 2001 (sentencia 273 de 2016), lo que de nuevo deja sin piso
jurídico el otorgamiento de títulos mineros. Sin embargo, no hay señales claras de la
respuesta del Estado y todo parece indicar que la situación se intentará resolver a través
de un nuevo decreto que probablemente encuentre otros retos en su implementación.
las Razones de la tensión nación-teRRitoRio: un intento de diagnóstico
El conflicto entre intereses nacionales y locales en relación con el uso del subsuelo no
es nuevo. De hecho, expresa la muy antigua discusión entre centralismo y autonomía
territorial que ha atravesado la historia de nuestro país. En el siglo xvIII, por ejemplo,
era patente la tensión entre el ejercicio del patrimonio real (del rey) y la propiedad de
los mineros, así como la competencia por jurisdicción (entendida como justicia) sobre
minas y territorios circundantes (Garrido, 2016, p. 95). no obstante, el contexto y las
formas bajo las cuales se plantea la extracción de recursos naturales actualmente han
exacerbado esta conflictividad. muchas de estas particularidades se asocian preemi-
nentemente con la minería pero se han trasladado progresivamente al sector de hidro-
carburos, que no escapa a estas paradojas. Proponemos aquí cuatro factores que han
agravado el conflicto centro-región.
Factores coyunturales potencializadores del conflicto
Primero, la actividad extractiva se ha expandido de forma considerable en los últimos
años. La firma de contratos de exploración y producción de hidrocarburos creció luego
de la creación de la aNh en 2003, así como los kilómetros de sísmica y pozos perforados
(aNh, s. f ). Desde el punto de vista del abastecimiento petrolero del país se trata de
una buena noticia, pero también implica más empresas de diversa índole presentes en
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016100
múltiples territorios, generando expectativas de dinámica económica que no siempre
se cumplen, e impactos que no está claro cómo se manejan porque la actividad de ex-
ploración no requiere de licenciamiento ambiental. Por su parte, en el sector minero,
la superficie de hectáreas con titulación pasó de 1,13 millones a 8,53 millones (osorio,
2010) entre 2002 y 2010, aunque la agencia nacional minera dijo en 2015 que se tra-
taba de menos de 6 millones de hectáreas (mariño, 2015). La cifra podría aumentar si
se toman en cuenta las áreas de reserva minera. En 2012, se estima que estas habrían
pasado de 21 mil hectáreas a cerca de 21 millones (Pardo, 2012). Es importante aclarar
que una mina, como tal, no ocupa todas las hectáreas de un título y que en muchos
casos estos títulos están inactivos o en etapa de exploración. Incluso, en el caso de
las áreas de reserva minera, estas aún no han sido concesionadas por el Estado, y,
de hecho, las resoluciones que declararon varias de ellas fueron tumbadas por la Corte
Constitucional por no haber cumplido con la consulta previa (El Tiempo, 2016). Sin
embargo, la existencia de un derecho otorgado y de áreas que ya se han reservado pa-
ra la actividad minera implica de entrada restricciones para otros usos del territorio.
En territorios que no han sido tradicionalmente mineros, la perspectiva de cambiar su
vocación productiva no es siempre bien recibida (ospina, 2016).
Por otro lado, además de que la expectativa de promover la minería en nuevos
territorios ha crecido, también se han otorgado títulos en territorios tradicionalmen-
te mineros. Los planteamientos del documento “Colombia: país minero”, publicado
en 2009, en donde la minería a gran escala ocupó un rol privilegiado, así como los
beneficios otorgados a la inversión extrajera en el sector y la poca claridad con que la
estrategia de la locomotora minero-energética del primer Gobierno de Santos abordó
la realidad de la minería artesanal y de pequeña escala, y la minería informal, enviaron
un mensaje preocupante para muchos de estos territorios. Es decir, la minería que se
intentaba promover era sobre todo una minería de gran escala. Las consecuencias
políticas de esta decisión son múltiples. En primer lugar, se creaba desde el inicio una
fuerte tensión con la actividad minera tradicional e informal. Segundo, la minería a
gran escala, altamente tecnificada, genera menos empleos en el largo plazo que las
actividades mineras del pasado y el uso de los recursos locales, como agua o tierra,
son más intensivos (González, 2014).
otro factor por destacar se relaciona con la superposición de la actividad de ex-
tracción con otros usos del territorio. no solo la promoción de la industria se hacía
en zonas con vocaciones productivas distintas a la extracción sino que por la falta de
coordinación interinstitucional –algunos estiman que también por la falta de voluntad
política–, muchos derechos de extracción de minerales e hidrocarburos fueron otorga-
dos en zonas ambientalmente sensibles o protegidas y en territorios de comunidades
políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas
101
étnicas. Según la agencia nacional de minería, 448 títulos, alrededor de 118.000 hectá-
reas, se superponían con 26 zonas de páramo en 2015 (El Espectador, 2015). Para mayo
de 2013, según la Procuraduría General de la nación, existían 37 títulos concedidos en
parques naturales nacionales, de los cuales 9 habrían sido eliminados según informó
la aNm (El Espectador, 2013).
Confusiones jurídicas e insuficiencia de espacios de interacción política
Desde el punto de vista jurídico-político existen dos factores estructurales que han
generado el choque entre el nivel nacional y territorial. El primero, la falta de armonía
entre los diferentes modelos de gestión el territorio que figuran en la ley. El segundo,
la falta de espacios de interacción entre los niveles nacional y territorial para la toma
de decisiones en lo que respecta al desarrollo de actividades extractivas.
De acuerdo con Héctor Santaella (2016), existen tres formas de gestionar el territorio
en Colombia: el modelo minero (o de hidrocarburos según el caso), el ambiental y el
urbanístico. La Constitución de 1991 otorgó amplia autonomía a los municipios en las
decisiones respecto del territorio. En línea con este principio, la Ley 388 de 1997, sobre
ordenamiento territorial, indica que las autoridades municipales deberán señalar las
condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción
agropecuaria, forestal o minera, e identificar dichas áreas. Es lo que Santaella denomi-
na el modelo urbanístico.
Sin embargo, la misma Constitución también dispuso que la explotación de los
recursos naturales no renovables es considerada de utilidad pública, dando lugar a
argumentos de interés nacional en relación con los proyectos extractivos. En esta lí-
nea, el Código de minas del 2001 (Ley 685 de 2001) dispuso en su artículo 37 que las
autoridades regionales, seccionales o locales no podían excluir zonas de minería. En
cuanto al desarrollo de actividades hidrocarburíferas, es importante señalar que solo
la autoridad nacional participa en la decisión de cuáles áreas son susceptibles de ser
asignadas o no. Esto en virtud del acuerdo 4 de 2012 conforme al cual las áreas definidas
como reservadas, es decir, las que no se encuentran disponibles, son solo aquellas que
la agencia nacional de Hidrocarburos (aNh)5 delimita y califica por razones de política
energética, seguridad nacional o de orden púbico, por sus características geológicas,
sociales y ambientales6.
5 La aNh es la autoridad encargada de administrar los recursos hidrocarburíferos de Colombia.
6 artículo 4.9 del acuerdo 04 de 2012 de la aNh.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016102
Por su lado, de acuerdo con el modelo ambiental que se encuentra determinado
por diferentes leyes como el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 165 de 1994 y la Ley 99
de 1993, se entiende que el Gobierno nacional debe fijar las políticas y normas de zo-
nificación, mientras que los municipios y departamentos pueden tener sus propias
normas enmarcadas en las decisiones tomadas por el nivel nacional. no obstante,
como señala Santaella, estos lineamientos del nivel nacional no son claros, lo cual
explicaría la falta de armonía entre los diferentes niveles. De otra parte, desde 1974 las
figuras de protección son del orden nacional, y a pesar de que con la Ley 99 de 1993
se dan ciertas tareas de protección a otros niveles administrativos, no se regulan las
categorías o los aspectos generales de las áreas protegidas del nivel departamental
o municipal (Santaella, 2016). Esta tensión no solo se manifiesta entre los diferentes
niveles del Gobierno, sino entre los sectores incluso del orden nacional –la institu-
cionalidad ambiental frente a la minera–, lo cual evidencia una falta de coordinación
interinstitucional al interior del Estado.
El segundo factor que ha llevado a estas tensiones tiene un componente político.
Para los actores en el territorio, la separación del suelo y el subsuelo constituye una
ficción poco comprensible. aunque existen instancias destinadas a abrir el espacio
para las voces locales, como la consulta previa de comunidades étnicas y las audien-
cias públicas ambientales7, estos espacios han perdido legitimidad entre los actores
locales que los consideran poco efectivos a la hora de expresar sus preocupaciones.
Por un lado, el desgaste de la consulta previa y la falta de aceptación como espacio
legítimo de las minorías étnicas para dar a conocer las opiniones, reservas o preocu-
paciones sobre medidas que puedan afectarlos se debe, entre otras razones, a que en
algunas ocasiones no se realiza8. La razón de esto son las “responsabilidades difusas,
falta de conocimiento y personal para atender a los procesos, inconvenientes para la
asistencia, bases de información sobre quiénes son y dónde están las comunidades,
criterios subjetivos para determinar la afectación de la comunidad” (González, 2016, p.
32); además de que la consulta previa es percibida por algunos como un mero trámite
debido a su naturaleza no vinculante.
7 La audiencia pública ambiental es el mecanismo para dar a conocer a los actores interesados la solicitud de autorizaciones ambientales, o la existencia de un proyecto, los impactos que puede generar, las medidas por adoptar y, en general, para recibir opiniones, comentarios y documentos que aporten los interesados (entidades públicas, privadas y especialmente comunidades frente a la solicitud de licencia ambiental o el proyecto). Puede ser solicitada por diferentes autoridades públicas (ver art. 5 de Decr. 330 de 2007, del ministerio de ambiente) y por las comunidades si es solicitada por al menos cien personas.
8 ver sentencia t-693 de 2011. Construcción del oleoducto rubiales-Cusiana.
políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas
103
otros espacios abiertos por la institucionalidad, como las audiencias públicas am-
bientales o las mesas de concertación, no siempre son vistos por las comunidades y or-
ganizaciones de la sociedad civil como espacios donde pueden participar efectivamente.
Esto ha llevado a que se activen otros mecanismos de participación no institucionales
como la movilización. tal es el caso del páramo de Santurbán, en donde para algunas
organizaciones sociales de bucaramanga los espacios convocados por el ministerio
de ambiente carecían de legitimidad pues no los incluían y daban preeminencia a los
actores promineros. así, después de que la empresa Greystar manifestó su interés en
explotar los recursos auríferos, se puso en marcha una “red de acción colectiva críti-
ca” conformada por oNg y grupos de expertos locales y regionales que derivó en una
movilización social y mediática a favor de la protección del medio ambiente y el agua
(Jiménez, 2016).
caminos poR RecoRReR
Como resultado de estas tensiones, una de las principales políticas públicas del sector
minero-energético, la relacionada con la administración de los recursos del subsuelo,
se ha visto seriamente afectada. El trámite de numerosas solicitudes mineras se ha-
bría visto frenado por la falta de claridad de los funcionarios respecto del proceso de
consulta de las autoridades locales (Semana, 2015; bermúdez, 2015). aunque la autori-
dad minera intentó resolver el problema a través de un procedimiento que incluía una
carta a los mandatarios locales para consultar su opinión, la “solución” no cayó bien
entre muchos alcaldes ni entre algunos expertos y líderes políticos. tres congresistas
le pidieron en mayo de 2016 a las autoridades mineras que se abstuviesen de entregar
títulos mineros hasta que se expidiese una ley que reglamente el procedimiento para
ello (osorio, 2016). Para algunos, se trata de un obstáculo que solo podrá ser resuelto
a través de una ley orgánica que defina claramente el procedimiento por seguir para
concertar con las autoridades territoriales (montoya, 2016). Sin embargo, más allá de
las salidas jurídicas se necesitan consensos políticos.
Por un lado, es indispensable que desde el Estado, las autoridades mineras bus-
quen soluciones de largo plazo, en lugar de privilegiar decretos y resoluciones que
mantienen las mismas fallas jurídicas y no consultan los intereses locales, y que son
por tanto presa fácil de cualquier demanda o crítica. Para ello, es necesario superar
la alta rotación de funcionarios porque las soluciones sostenibles requieren tiempo y
conocimiento. aunque superar la alta rotación no es una solución per se para una ade-
cuada implementación de políticas públicas, sí posibilita una mejor planeación en la
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016104
medida que permite a los funcionarios atender a problemáticas estructurales contando
con la capacidad de atender problemas a largo plazo.
Por su parte, los empresarios deben salir del aislamiento que los ha traído hasta
aquí. En lugar de sentirse atacados por la Corte Constitucional y evitar cualquier cambio
regulatorio por miedo a sus consecuencias, es indispensable que entablen un diálogo
abierto no solo con las autoridades nacionales para plantear su lista de quejas, sino
con la ciudadanía en su conjunto. El tiempo en que esta industria solo necesitaba los
permisos legales para operar ya está terminado, de forma que la estrategia de cabildeo
tradicional o el uso de campañas publicitarias con poca credibilidad solo exacerbarán
las tensiones.
En el nivel local, es también fundamental prestar gran atención al papel de las auto-
ridades, pues el hecho de que se involucren más líderes locales no garantiza una mejor
o más transparente gestión pública. La posibilidad de que las élites locales capturen
ese nuevo poder de negociación es alta, incluyendo los riesgos de corrupción que a
ello se asocian. Como señala Francisco Gutiérrez Sanín, “la voz local puede expresar
los reparos comunitarios a los efectos traumáticos de las industrias extractivas, y a
menudo lo hace. Pero también puede estar hablando el lenguaje de las redes rentísticas
que las mismas industrias han generado –a veces con su participación entusiasta, a
veces sin ella–” (Gutiérrez, 2016). Es indispensable que esta vinculación de las auto-
ridades locales garantice la inclusión de las comunidades y la ciudadanía en general.
En consecuencia, las autoridades locales no deben solo buscar una mayor incidencia en
la toma de decisiones del sector, sino fortalecer los procesos de consulta ciudadana
en torno a estos temas para darle legitimidad a su participación en ellas y buscar ma-
yores capacidades técnicas para lograr una interlocución de peso. Esto implica nece-
sariamente una apertura al diálogo en lo local.
Por último, este proceso debe estar basado en conocimiento e información, y en-
lazarse con un debate que va más allá de la minería. no hay posibilidad de armoniza-
ción de intereses o de un debate productivo si no se pone a disposición de todos los
actores la información relevante. Esto incluye la información sobre el subsuelo, pero
también aquella que hace referencia al potencial ambiental y productivo del territorio
y a sus dimensiones sociales y culturales. Por esta razón, debe hacerse un esfuerzo
porque la discusión sobre las posibilidades de la actividad extractiva en un territorio
no esté desconectada del debate más amplio sobre el desarrollo local y los proyectos
del territorio en el largo plazo. bien sea para garantizar el encadenamiento de esta in-
dustria con dichos planes o para privilegiar otros sectores productivos (arias, 2016).
Como señala Claudia Herrera, se trata es de encontrar “puntos comunes que acaben
con la polarización y permitan compaginar los intereses de todas las partes interesadas
políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas
105
en el desarrollo sostenible de la nación, bajo un esquema donde las reglas de juego
sean claras y permitan honrar los preceptos constitucionales de autonomía territorial
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Área de justicia
111
Análisis del informe Veintitrés años de gestión del Consejo Superior de la Judicatura
JorGe Iván Cuervo r.1
intRoducción
El Consejo Superior de la Judicatura elaboró un informe de rendición de cuentas de
sus 23 años de existencia donde se detallan los diferentes planes sectoriales de desa-
rrollo, desde 1995 hasta el plan vigente actualmente, el cual fue aprobado por la Sala
administrativa para el periodo 2015-2018.
El objetivo de este análisis es el de establecer si dicho informe refleja la principal
función del Consejo, como es la de definir las políticas judiciales en desarrollo de los
principios de autonomía e independencia de la rama Judicial.
El principal hallazgo del análisis es que el Informe del Consejo Superior es más un
recuento de lo que la Sala administrativa considera logros de su gestión, sin que pueda
establecerse una línea de continuidad entre los problemas identificados en el primer
Plan Sectorial 1995-1998 y las estrategias de intervención diseñadas en los siguientes
planes, de suerte que pueda definirse una lógica de las políticas públicas judiciales que,
en esencia, son de mediano y largo plazo.
Como no se elaboraron líneas base de los problemas que aquejan a la administra-
ción de justicia en Colombia, es imposible saber si la evolución (o involución en algu-
nos casos) de los indicadores en materia de descongestión, morosidad, acceso a la
justicia se debe a las medidas adoptadas por la Sala, o al resultado de las dinámicas de
1 Docente-investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016112
la demanda y la oferta judicial que trascienden las iniciativas del Consejo Superior
de la Judicatura.
también pudo establecerse que a lo largo de estos 23 años no se diseñaron herra-
mientas e instrumentos para dar continuidad a los programas y proyectos definidos
en cada uno de los planes sectoriales, lo que refuerza la idea según la cual, no hubo
una visión de política pública de mediano y largo plazo que permitiera consolidar al-
gunos de los logros obtenidos en ciertos planes o, por ejemplo, en el Plan nacional
de Descongestión.
De igual manera, se observa que entre los distintos planes sectoriales ha existido
muy poca (o ninguna) articulación con las metas y las prioridades de la acción estatal
en materia de justicia contenidas en los planes de desarrollo nacional. La ausencia de
una política de Estado en materia de justicia puede considerarse la causa principal
para entender la insuficiencia de las medidas adoptadas y la queja recurrente de falta
de presupuesto y de recursos humanos, así como la desbordada demanda de justicia
muy superior a la oferta establecida.
el pRimeR plan de desaRRollo de la justicia, 1995-1998
Si bien el Consejo Superior de la Judicatura fue creado en la Constitución de 1991, fue
solo hasta 1994 que empezó su funcionamiento y hasta 1995 que se aprobó el primer
plan de desarrollo sectorial para la justicia. allí se establece la necesidad de elaborar
una propuesta mediante el diseño de un conjunto de políticas, programas y proyectos
orientados a garantizar una ágil y efectiva administración de justicia (Consejo Superior
de la Judicatura, 1995). En el capítulo de diagnóstico, el Consejo Superior de la Judica-
tura – Sala administrativa señalaba lo que puede considerarse, según esa corporación,
la causa estructural de todos los males de la administración de justicia:
Los desequilibrios entre los requerimientos de una efectiva justicia y los aparatos
diseñados se manifiestan no solo por la lentitud en las respuestas o los fenómenos
de competencia; ellos se expresan en las carencias financieras y la escasa partici-
pación del poder judicial en la distribución del presupuesto general de la nación
(Consejo Superior de la Judicatura, 1995).
Igualmente, desde ese momento, el Consejo Superior identificó lo que puede considerar-
se, aún hoy, son los principales problemas de la administración de justicia en Colombia:
análisis del informe veintitrés años de gestión del consejo superior de la judicatura / jorge iván cuervo r. 113
Por diversas razones el aparato de justicia colombiano no brinda la cobertura
suficiente, lo cual implica que el acceso a una justicia eficiente y eficaz se constituya
en uno de los principales obstáculos que hay que superar, al igual que la congestión
y el atraso judicial, producto de la lentitud y el gran volumen de procesos (Consejo
Superior de la Judicatura, 1995).
Para 1992, el volumen total de procesos en la justicia ordinaria2 era de 4.010.395. Con la
entrada en funcionamiento de la Fiscalía General de la nación y la aplicación de la Ley
23 de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales, esta cifra se redujo en 1993
a 3.497.129 procesos discriminados por jurisdicción de la siguiente manera (tabla 1):
tabla 1. Distribución del volumen de procesos por jurisdicción, 1993
Jurisdicción Número de procesos Porcentaje de procesos
Civil 1.402.330 40,1
Penal 642.818 18,4
Laboral 125.196 3,6
Familia 591.810 16,9
Promiscuos 733.895 21
agrarios 1.080 0,01
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Planeación, Programación y Estadística (1993).
Para 2014, el total de ingresos efectivos de procesos en la justicia ordinaria fue de
2.326.698, a lo cual es necesario sumar el inventario acumulado de procesos. En 2008
existía un total de 1.716.009 y en 2014 se logró bajar a 428.509 procesos, lo que sig-
nifica una reducción del 75 %. En este punto es necesario diferenciar la reducción de
inventarios de procesos con trámite y sin trámite. El inventario con trámite en la justicia
ordinaria a 2014 era de 329.302 procesos respecto de 2008, que fue de 448.203 proce-
sos; y el inventario de procesos sin trámite pasó de 1.267.806 en 2008 a 99.207 (una
variación del 92 %) en 2014, gracias a la aplicación de figuras como el desistimiento
tácito, perención, medidas de descongestión y depuración de inventarios (Consejo
Superior de la Judicatura, 2014). Estas cifras son para señalar que luego de esos 23
años, solo a partir de 2011 se puede hablar de un impacto significativo en materia de
descongestión, más como resultado de lo ordenado en la Ley 1285 de 2009 y el Plan
2 En el Plan Sectorial de Desarrollo de 1995 no se presentaron cifras para la jurisdicción constitucional, contencioso-administrativa y disciplinaria.
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016114
nacional de Descongestión, que por políticas diseñadas y ejecutadas con eficacia por
el Consejo Superior de la Judicatura.
En ese primer Plan Sectorial se identificaron las llamadas causas del desequilibrio
del aparato judicial. La principal causa es la carga laboral, especialmente la sobrecarga
en determinado tipo de juzgados (civiles municipales, administrativos, Sección tercera
del Consejo de Estado) y ciudades (bogotá, medellín, Cali, barranquilla); igualmente,
una falta de equivalencia entre la demanda por justicia y la distribución del recurso
humano en el territorio. En dicho Plan se plantea, entonces, superar los desequilibrios
con base en las siguientes estrategias:
– racionalizar la planta de personal.
– Distribuir adecuadamente los juzgados.
– Fortalecer la administración de justicia con la creación de nuevos cargos.
– Promover nuevas técnicas de solución de conflictos.
En ese primer Plan de 1995 no se construyeron líneas base ni se hizo un diagnóstico
detallado de los problemas en cada jurisdicción y, por tanto, los objetivos, las metas
y las estrategias fueron definidas de una manera genérica sin indicadores claros de
seguimiento y efecto. El instrumento de política más visible definido entonces ha si-
do el mapa Judicial que se aplica en función de generar oferta judicial en términos de
cobertura pero sin considerar la demanda efectiva de justicia, usando, por ejemplo,
la herramienta de los estudios de necesidades jurídicas. no se elaboró un marco de
acción de mediano y largo plazo3.
el consejo supeRioR de la judicatuRa, 23 años de gestión
más que un balance de la administración de justicia durante estos 23 años, lo que se
comenta es un informe de gestión del Consejo Superior en función de las funciones
asignadas en la Constitución y en la ley. Siempre sobre la base del discurso de las limi-
taciones presupuestales; en dicho informe se destacan los siguientes logros generales:
3 Similar al Plan Decenal de Justicia o al Plan Decenal de Salud. El Plan de Desarrollo 2014-2018 ordena la creación de un Plan Decenal de Justicia a cargo del ministerio de Justicia y del Derecho.
análisis del informe veintitrés años de gestión del consejo superior de la judicatura / jorge iván cuervo r. 115
– Haber logrado cobertura de la justicia en todo el territorio nacional.
– Una descongestión neta de 1.994.587 de la justicia ordinaria entre 2010 y 2015
como consecuencia del Plan nacional de Descongestión.
– Desconcentración de los servicios de justicia, con figuras como los juzgados
de pequeñas causas y competencia múltiple, jueces itinerantes y aplicación de
mecanismos alternativos de solución de conflictos, sin presentar cifras que
permitan medir el impacto de dichas medidas en el acceso a la justicia.
Según se lee en el Informe, el ejercicio de planeación sectorial contenido en los seis
planes de desarrollo “logró articular, optimizar y encausar el desarrollo del sector juris-
diccional de la rama Judicial en forma integral y acorde con el avance en los sistema
jurídicos” (Consejo Superior de la Judicatura, 2015, p. 19). En ese sentido, en el Infor-
me se hace énfasis en los propósitos planteados en cada Plan Sectorial, así (tabla 2):
tabla 2. Objetivos de los planes sectoriales de la justicia
Vigencia Propósito del Plan Sectorial
1995-1998Lograr que el funcionamiento del sistema de administración judicial sea eficaz, equitativo por su alta calidad y que esté al alcance de todos los ciudadanos, así como el lograr eliminar el atraso y la congestión de los despachos judiciales.
1999-2002Fortalecer el derecho de acceso de todas las personas al aparato estatal de justicia y al sistema judicial, mediante la eliminación del atraso, la congestión judicial y la impunidad.
2003-2006Posicionar la rama Judicial como un sistema independiente, moderno, con cultura de servicio y confiable para los ciudadanos.
2007- 2010Profundizar en la eficiencia y la eficacia del sistema de justicia de tal forma que se garantice en consecuencia un incremento sostenible del acceso, la calidad del servicio, la transparencia en las actuaciones, la autonomía de la administración de justicia.
2011-2014Promover el acceso, la eficacia, la eficiencia, la calidad, la confianza, visibilidad y transparencia, la autonomía y el fortalecimiento institucional en la administración de justicia en el país.
2015- 2019
Direccionar estratégicamente el mejoramiento de la gestión judicial y administrativa, con fundamento en unas políticas institucionales que conlleven la satisfacción de la demanda de justicia, mejoren los canales de interacción con el ciudadano, incorporando herramientas innovadoras que contribuyan a la celeridad y la simplificación del quehacer de la administración de justicia.
Fuente: Unidad de Desarrollo y análisis Estadístico “udae”, citado en Consejo Superior de la Judicatura (2015, p. 20).
Por la sola lectura de estos propósitos se puede advertir que el Consejo Superior de
la Judicatura – Sala administrativa no pudo mantener una línea de acción coherente
entre el acceso, la eficiencia y la autonomía judicial y, en ese sentido, las prioridades de
cada Plan Sectorial no pudieron tener una línea de continuidad. En el Informe de los
seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016116
23 años, el Consejo Superior señala que antes de la Constitución de 1991, el panorama
era el de la desarticulación interinstitucional entre la rama Ejecutiva, el ministerio de
Hacienda y el Congreso de la república, tanto en la definición del Presupuesto como
de las políticas judiciales, sin tener en cuenta estudios de demanda judicial ni objetivos
y metas de mediano y largo plazo.
Las acciones desarrolladas por la Sala administrativa en materia de eficiencia de la
administración de justicia, infraestructura física, tecnológica, sistemas de información,
gestión documental, nuevos modelos de gestión, mapa judicial, entre otras, lograron
mejorar en cobertura, fortalecimiento de la independencia judicial, mejoras en produc-
tividad judicial, y si bien pueden considerarse logros importantes, no puede decirse
que ello corresponda a un ejercicio de política pública orientado a la consecución de
unos objetivos estratégicos. Los problemas de congestión judicial, falta de acceso a la
justicia, atraso en los términos judiciales, falta de actividad, adaptabilidad del sistema
a las condiciones de personas con necesidades especiales, tales como personas en
condición de diversidad funcional, personas mayores, ciudadanos en poblaciones ru-
rales, entre otros grupos vulnerables siguen siendo centrales y podrían considerarse
endémicos a la administración de justicia.
En un informe de la Contraloría General de la república de 2016, se estableció que
“a pesar de que entre el 2010 y el 2015 el Consejo Superior de la Judicatura invirtió 2,3
billones en la descongestión de procesos en los juzgados, no se cumplieron las metas
para lograr mayor agilidad en el sistema judicial”4. advierte el ente de control que el
grueso de los recursos (1,6 billones) se usó para contratar personal de descongestión
y modernizar equipos sin desarrollar otro tipo de estrategias tendientes a disminuir
la demanda judicial que es, en últimas, la causa que explica el ingreso de procesos
en la justicia, pero además sin articular los objetivos de acceso a la justicia con los de
descongestión por estar concentrados en la oferta judicial, por entender la prestación
del servicio de justicia como un tema de aumentar la oferta en justicia, esto es, más
juzgados, más tecnología más recurso humano.
En estos 23 años de funcionamiento, el Consejo Superior de la Judicatura no enten-
dió la diferencia entre la prestación de un servicio, en términos de eficacia y eficiencia,
y hacerlo bajo la lógica de políticas públicas, esto es, pensando en objetivos de media-
no y largo plazo, desarrollando instrumentos de los que pueda hacerse seguimiento,
partiendo de una medición inicial, unos diagnósticos sobre las causas de los distintos
4 http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/boletinprensa/-/asset_publisher/Ypacs9FageWm/content/a-pesar-de-que-se-destinaron-2-3-billones-para-5-anos-continuan-pendientes-resultados-en-materia-de-descongestion-judicial
análisis del informe veintitrés años de gestión del consejo superior de la judicatura / jorge iván cuervo r. 117
problemas, y unos indicadores que permitan establecer el avance (o retroceso) de las
acciones desarrolladas.
Por eso, si bien se evidencian algunos avances importantes en materia de descon-
gestión o cobertura judicial (uno de los objetivos cumplidos con mayor eficacia), estos
no son sostenibles ni articulados con otros objetivos de la administración de justicia.
Los indicadores para medir el éxito de la gestión del Consejo Superior de la Judicatura
son indicadores de producto (número de juzgados, de procesos evacuados, de funcio-
narios de apoyo a la descongestión, etc.), sin indicadores más exigentes que permitan
ver resultados, efectos e impacto de las acciones desarrolladas (número de conflictos
efectivamente resueltos, acceso efectivo de personas en condición de vulnerabilidad,
disminución efectiva de términos procesales).
conclusión
En Colombia no se ha hecho la distinción entre políticas de Estado y políticas de Gobier-
no, y en el caso de administración de justicia, en políticas judiciales. Se ha entendido
que la autonomía y la independencia de la rama Judicial exigen que las políticas judi-
ciales las defina de manera autónoma el Consejo Superior de la Judicatura, sin coordi-
nación con el Gobierno nacional. El informe de los 23 años deja ver este problema: la
falta de una articulación entre el componente de justicia de los planes nacionales de
desarrollo y los planes sectoriales de justicia, y la elaboración de estos desarticulados
de la acción estatal en su conjunto. así mismo, la falta de continuidad conceptual y
estratégica entre los distintos planes sectoriales indica que el Consejo Superior de la
Judicatura no entendió a cabalidad la función de elaborar políticas judiciales, y que el
instrumento que dispone la ley –el plan sectorial– es más una distribución de recursos
físicos, tecnológicos y humanos a la demanda por justicia sin que esta asignación esté
articulada a la consecución de unos objetivos estratégicos de mediano y largo plazo
que permitan superar los problemas de la justicia.
RefeRencias
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Editado por el Departamento de Publicaciones
de la Universidad Externado de Colombia
en diciembre de 2016
Se compuso en caracteres ScalaSans de 11.5 puntos
y se imprimió sobre propalibros de 70 gramos
bogotá, Colombia
Post tenebras spero lucem