pi anuario seguimiento y analisis de pp 2016 final

Seguimiento y análisis de políticas públicas en Colombia

2016

Seguimiento y análisis

de políticas públicas en Colombia

2016

EditorCarlos Soto I.

Universidad Externado de Colombia

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

ISSN: 2357-6227

© 2016, UnIvErSIDaD ExtErnaDo DE CoLombIa Calle 12 n.º 1-17 Este, bogotá teléfono (57-1) 342 02 88 [email protected] www.uexternado.edu.co

Primera edición: diciembre de 2016

Diseño de cubierta: Departamento de PublicacionesComposición: Precolombi EU-David reyesImpresión y encuadernación: Digiprint Editores SaStiraje de 1 a 1.000 ejemplares

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

5

Contenido

Editorial 7

Carlos Soto I.

Área de conflicto, paz y seguridad

Retos de las administraciones locales en la implementación

de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima 13

Lucas Gómez

Iván Romero

Lucha contra el microtráfico en Bogotá 27

Andrés Macías

Área socioeconómica

Mediciones del gasto público social en Bogotá 43

Laura Nieto

Carlos Soto Iguarán

Área de gestión pública

Hacia los territorios modernos: novedades en la política

de ordenamiento territorial en Colombia 57

Lenka Sobotová

6 seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-2016

La gestión pública en Bogotá: cambios de perspectiva 71

Rodrigo Sandoval

Carolina Isaza E.

Área ambiental

Hacer frente al cambio climático desde lo local 83

Sylvie Nail

Políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses

estratégicos nacionales y las prioridades locales 95

Ana Carolina González

Angélica Puertas

Área de justicia

Análisis del Informe de Veintitrés años de gestión del Consejo Superior

de la Judicatura 111

Jorge Iván Cuervo R.

7

Editorial

La cuarta edición de este anuario se interesó por las políticas públicas a nivel local.

Como subraya Jolly (2014), los análisis sobre esta temática en el territorio, entendido

como “un espacio de poder y de dominio de distintos sectores, que incluyen al Estado,

a los individuos, a distintos grupos y organizaciones, e incluso a empresas multina-

cionales”, se van multiplicado en la última década (p. 277). Como en años anteriores,

se proponen temas por áreas, incluyendo esta vez artículos sobre conflicto, paz y se-

guridad, socioeconomía, medio ambiente, gestión pública y justicia. Sin embargo, es

posible proponer una clasificación alternativa de los artículos que pone de relieve las

características de las políticas públicas a nivel local.

En primer lugar, el artículo de González y Puertas muestra las articulaciones nece-

sarias existentes entre las políticas nacionales y locales. Los autores analizan el caso

del sector minero y ponen de relieve las tensiones que surgen en relación con el orde-

namiento minero. En los últimos años, diferentes municipios de los departamentos

de antioquia y tolima han sido el telón de fondo de dichas tensiones. Los autores pro-

ponen vías de salida que permitan armonizar los intereses divergentes del Gobierno

nacional, las autoridades locales, las comunidades, y los ciudadanos y empresarios.

Un segundo grupo de artículos (Sobotová, Sandoval e Isaza y de nieto y Soto) se

centra en los instrumentos y el manejo de las políticas públicas a nivel local. De una

parte, Sobotová se interesa por el ordenamiento territorial en Colombia, tomando como

punto de partida la normatividad existente al respecto, y compara dos generaciones de

planes de ordenamiento territorial. Los nuevos planes buscan incluir soluciones inte-

grales con respecto a problemáticas tales como urbanización, sistema vial, transporte

público e infraestructura pública, gestión de riesgos naturales y cambio climático, en-

tre otros. El autor destaca el acompañamiento desde el nivel nacional a las entidades

territoriales pero señala que es necesario fortalecer dicho esfuerzo.

De otra parte, Sandoval e Isaza se concentran en analizar la gestión pública a nivel

local, tomando como caso de estudio la Capital de la república. Los autores defienden


la idea de que, a diferencia de las anteriores, la administración de Enrique Peñalosa

vuelve prioritario mejorar la gestión pública en bogotá gracias a las reformas adminis-

trativas propuestas dentro de su Plan de Desarrollo. La introducción en el Plan de un

eje transversal de “Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia” sería prueba

de ello. De esta manera, parecen combinarse elementos de imparcialidad, racionalidad

y respeto por las normas y los procesos (modelo burocrático), de descentralización y

modelos contractuales donde el ciudadano es considerado el cliente final (modelo de

nueva Gestión Pública), con la rendición de cuentas, transparencia y eficacia (modelo

de nueva gobernanza). Estas modificaciones se alinean con tendencias observadas a

nivel nacional que apuntan a reformar la gestión pública. al final de la administración

será posible saber si solo fue una puesta en agenda o si se avanzó de manera real en

la implementación de las medidas planteadas. Por otro lado, el artículo de nieto y

Soto propone una alternativa para clasificar y contabilizar el Gasto Público Social en

bogotá. Los autores analizan los estudios existentes al respecto y muestran cómo se

pasó de clasificar el gasto social a partir del gasto reportado por ciertos subsectores

(salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda),

a contabilizar el gasto por claves funcionales de salud, educación, protección social,

vivienda y servicios relacionados, actividades recreativas y culturales, y protección del

medio ambiente, independientemente de la entidad que realiza el gasto. La propuesta

de los autores se apoya en la metodología utilizada por el Atlas of Social Protection -

Indicators of Resilience and Equity del banco mundial, e identifica y contabiliza el gasto

de los programas que se desarrollan en las áreas de asistencia social, aseguramiento

social, mercado laboral, bienestar social. El objetivo es afinar las metodologías de me-

dición con el fin de contribuir a la eficiencia del gasto y responder a las necesidades de

las poblaciones vulnerables.

El artículo de macías analiza, por su parte, los retos de política pública a nivel local.

El autor toma como caso de análisis el microtráfico en bogotá, fenómeno que define

como la producción y fabricación de sustancias psicoactivas (Spa) con destino al mer-

cado local. Las redes criminales detrás de este negocio se han convertido en un pro-

blema público que afecta la seguridad y la convivencia en las ciudades colombianas. El

autor destaca el cambio de enfoque en bogotá para afrontar esta problemática. bajo la

administración de Gustavo Petro se consideró un problema de salud pública buscando

que la atención de la demanda de drogas incidiera sobre la oferta. La administración

de Enrique Peñalosa parece poner énfasis en un enfoque de índole policivo, sin que

sea claro aún si se abandona total o parcialmente el tratamiento como un problema

de salud.

9editorial / carlos soto i.

Un cuarto grupo de artículos se centra en la articulación entre problemáticas na-

cionales o globales, y su impacto y gestión en el nivel local. Gómez y romero abordan

los retos que trae consigo la política pública de atención y reparación integral a la po-

blación víctima. Su adecuada implementación debe permitir generar las condiciones

necesarias para la construcción de una paz estable y duradera. Los autores señalan

como retos principales la necesidad de llevar a buen término el proceso de planeación

territorial, incluyendo las medidas de atención y reparación integral a las víctimas.

Por otro lado, plantean los necesarios ajustes institucionales que traerían consigo los

acuerdos de paz entre el Gobierno y las farc. El artículo de nail busca entender cómo

los problemas de política pública con impacto nacional y global se enfrentan desde

la esfera local. La autora se centra en la necesaria armonización entre el crecimiento

económico y la protección del medio ambiente, denominada desarrollo sostenible;

destaca que, para enfrentar y adaptarse al cambio climático, un alto porcentaje de me-

didas deberán ser implementadas a nivel local, por lo que propone un análisis de los

actores locales en ese sentido. Los gobiernos departamentales y municipales se ven

afectados por la escasez de recursos, la falta de información y una visión de corto pla-

zo que lleva a priorizar lo urgente. La participación de la sociedad civil puede aportar

elementos importantes de coordinación y cooperación. En Colombia, nail destaca el

caso de manizales, que puede servir de ejemplo y de aprendizaje para otras ciudades

del país. Por último, las redes internacionales de ciudades, a las cuales pertenecen al-

gunas urbes del país, se han convertido en una plataforma interesante para compartir

experiencias y presionar para que lo local sea tenido en cuenta en la discusión sobre

cambio climático y desarrollo sostenible. El gran reto para avanzar en esa dirección es

precisamente lograr que se articulen los diferentes niveles de Gobierno con el fin de

proponer soluciones integrales de largo plazo que permitan la creación de ciudades

sostenibles y competitivas.

además del análisis de las políticas mencionadas a nivel local, y dada la reciente

publicación del Informe del Consejo Superior de la Judicatura en sus 23 años de exis-

tencia, el anuario incluye un análisis al respecto. En su artículo, Cuervo evidencia que

el máximo órgano de gobierno de la rama Judicial no ha logrado desarrollar su labor

durante estos años bajo la perspectiva de políticas públicas en la búsqueda de objeti-

vos estratégicos a partir de la definición de unos instrumentos que deben concretarse

en cada plan sectorial y en articulación con las políticas contenidas en los distintos

planes nacionales de desarrollo. El resultado de ello es que los principales problemas

de la administración de justicia (falta de acceso, congestión, morosidad) siguen siendo

centrales, y a pesar de algunos avances, especialmente en términos de descongestión,

estos no han sido estables ni sostenibles.


Esperamos que la lectura sea de su interés y agrado, y que los diferentes artículos

logren el objetivo de informar a los lectores sobre los temas abordados y abrir nuevas

ventanas de investigación.

Carlos soto I.Editor

Docente Investigador

Centro de Investigación y Proyectos Especiales (cIpe)

Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones Internacionales

Universidad Externado de Colombia

RefeRencia

Jolly, J. F. (2014). territorialidad y territorialización de las políticas públicas: hacia una nueva

propuesta de esquema para el análisis de las políticas públicas en el territorio, en

Cuervo, J. I. (ed.). Ensayos sobre políticas públicas II (pp. 273-305). bogotá: Ediciones

Universidad Externado de Colombia.

Área de conflicto, paz y seguridad

13

Retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública

de atención y reparación integral a la población víctima

luCas Gómez1

Iván romero2

intRoducción

La Ley 1448 de 2011, por la cual se crean las medidas de atención y reparación integral

a las víctimas del conflicto armado en Colombia, es uno de los mecanismos que va a

desarrollar el Estado para transitar hacia una paz estable y duradera.

La ley y su carácter transicional hacen que su vigencia sea de 10 años contados a

partir de su promulgación (Ley 1448 de 2011, art. 208), es decir desde el 10 de junio

de 2011 se deben diseñar, implementar y evaluar los ajustes institucionales nece-

sarios para la implementación de la política de atención y reparación integral a las

víctimas del conflicto armado. Y en junio de 2021 se deben haber superado las condi-

ciones de vulnerabilidad de las víctimas mediante el goce efectivo de los derechos de

esta población.

Para tales fines, la Ley 1448 de 2011 crea el Sistema nacional de atención y repa-

ración Integral a las víctimas (SNarIv), encargado de formular o ejecutar los planes,

programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación

1 Docente-Investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]

2 Candidato a magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]


integral de las víctimas de que trata la ley en mención; este sistema está compuesto

por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes

nacional y territoriales, y las demás organizaciones públicas o privadas. Esto implica

que las entidades territoriales, los departamentos, distritos y municipios, y las entida-

des descentralizadas funcionalmente o servicios con funciones y competencias para la

atención y reparación integral a las víctimas, deben actuar acorde con el Plan nacional

para la atención y reparación integral a las víctimas para alcanzar los objetivos pro-

puestos en la ley y generar condiciones de superación de vulnerabilidad de las víctimas

del conflicto armado.

adicionalmente, el artículo 172 de la Ley 1448 de 2011, plantea la necesidad de es-

tablecer una estrategia de coordinación nación-territorio, la cual estará fundamentada

en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que materializan me-

canismos de implementación de procesos de descentralización en el marco de la ley

en mención, para articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales y

municipales. Esto, sin desconocer las condiciones específicas de cada territorio para

la atención y reparación integral a las víctimas.

Lo anterior generó la necesidad de plantear esquemas territoriales para la implemen-

tación de la política pública, que permitieran fortalecer las capacidades institucionales

de las entidades territoriales y el proceso de descentralización del Estado.

En este sentido, desde mediados del año 2011 a diciembre de 2015, las adminis-

traciones municipales fueron las encargadas de asimilar los cambios institucionales

generados con la promulgación de la ley. Y los nuevos mandatarios locales, posesio-

nados desde el primero de enero de 2016, deben implementar las medidas diseñadas

durante los cuatro años que dura el periodo de gobierno, sumado a la implementa-

ción de los ajustes institucionales que se generen con la posible implementación de

los acuerdos de paz con la guerrilla de las farc, de generarse un acuerdo final sobre

el fin del conflicto con este grupo armado. Con el fin de atender y reparar a 8.131.2693

víctimas del conflicto (Unidad de atención y reparación a las víctimas) las cuales se

encuentran registradas en registro Único de víctimas (ruv).

En este contexto, los retos para las administraciones municipales son imperativos

y de implementación inmediata, con el fin de generar las condiciones necesarias para

la construcción de una paz estable y duradera en los territorios que administran.

3 Dato con fecha de corte 1 de agosto de 2016.

15retos de las administraciones locales en la implementación de la política pública de atención y reparación integral a la población víctima / lucas gómez, iván romero

Hacia la teRRitoRialización de la política pública de atención y RepaRación integRal a la población víctima del conflicto aRmado

Las políticas públicas son dispositivos para poner el Estado en acción. Para los fines

de este documento se utilizará la definición planteada por andré-noël roth, entendi-

das como:

...un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados

necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos

parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad

de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar

una situación percibida como insatisfactoria o problemática4 (roth, 2002).

En este sentido, la política pública de atención y reparación a las víctimas surge de la

necesidad de resolver una situación generada por la agudización del conflicto armado;

también como un mecanismo institucional que permita resolver los problemas de esta

población con altos índices de vulnerabilidad social y que procure el goce efectivo de

los derechos de la población víctima del conflicto armado.

Para alcanzar estos objetivos, la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios5

permiten identificar cuáles son los componentes de la política pública, para intervenir

las problemáticas de la población víctima por la ocurrencia de múltiples hechos victi-

mizantes6 generados por diferentes grupos armados.

La política pública pretende restituir y garantizar el goce efectivo de los derechos

de la población víctima, sus componentes están creados para satisfacer uno o más

4 andré-noël roth hace una síntesis teórica sobre el concepto de política pública, en la que recoge las percepciones de autores como Heclo y Wildavsky (1974), meny y thoenig (1986), Dubnick (1983), muller y Surel (1998). Y de autores colombianos como Salazar (1999) y vargas (1999), las cuales permiten ver la diversidad de percepciones existentes sobre el concepto de política pública.

5 Decreto-Ley 4633 de 2011. Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación inte-gral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas.

Decreto-Ley 4634 de 2011. Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo rom o gitano.

Decreto Ley-4635 de 2011. Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

Decreto 4800 de 2011. Por la cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011.

6 Son aquellos que hacen referencia a las infracciones al derecho internacional humanitario o a violaciones graves de los derechos humanos, y contemplados en la Ley 1448 de 2011.


derechos vulnerados en el marco del conflicto armado, por tanto, la materialización

de estos derechos se realizará mediante la articulación, coordinación y simultaneidad de

la implementación de las medidas en cada componente. Sin desconocer que hay

cuatro componentes transversales que complementan las acciones realizadas en los

otros componentes. El cuadro a continuación presenta los componentes de la política

pública de atención y reparación a las víctimas, los cuales se implementan en el nivel

territorial, sin que estos sean de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

componentes de la política pública de atención y RepaRación a las víctimas

Componente de política Derechos que garantiza Componentes transversales

Prevención y protecciónvida, integridad, libertad, seguridad, protección de tierras

ParticipaciónEnfoque diferencialEnfoque étnicoFortalecimiento institucional

atención Información

asistencia

Subsistencia mínima

vivienda

Identificación

Salud

Educación

Generación de ingresos

alimentación

reunificación familiar

verdad verdad

Justicia Justicia

reparación integral reparación integral

Fuente: elaborado por el autor con datos del ministerio del Interior (2016).

En la implementación de las medidas por parte de las entidades territoriales para el

goce efectivo de los derechos mencionados, se hace necesario entender que la políti-

ca pública de atención y reparación a las víctimas tiene carácter multinivel (en donde

intervienen los gobiernos nacional, departamental y municipal); multisectorial (don-

de hay intervenciones de todos los sectores del Gobierno, salud, educación, vivien-

da, entre otros); y que incluye mecanismos transversales para la atención diferencial


(poblacional y étnico), la participación efectiva de las víctimas, y el fortalecimiento

institucional.

En este escenario, se han establecido mecanismos, acciones y rutas de atención

por parte de todos los niveles de Gobierno para que se adecuen a las particularidades

de la población y de los territorios en donde se encuentran, hasta que se superen sus

condiciones de vulnerabilidad y gocen de manera efectiva de los derechos estableci-

dos en la Ley 1448 de 2011. Lo anterior pone de presente que, sin importar el lugar, el

número, o la condición, se deben establecer las medidas integrales para la atención

de todas las víctimas del conflicto armado en el país.

Lo anterior se puede definir como:

…territorialización de la política de víctimas entendida como el conjunto de

estrategias que adopta el Estado en sus diferentes niveles para su diseño e im-

plementación integral y diferenciado regionalmente, garantizando a las víctimas

inclusión, participación e igualdad de derechos. Dado que la política de víctimas es

transversal, la territorialización busca adaptar el enfoque sectorial de la prestación

de servicios a un enfoque con perspectiva territorial de desarrollo, teniendo como

eje orientador las dinámicas y potencialidades socioeconómicas y las necesida-

des de los diferentes territorios, lo cual contribuye al desarrollo más equilibrado

de las regiones y a la reducción de las brechas de calidad de vida de la población

(Carrillo, 2015).

Este proceso de territorialización requiere el desarrollo de una serie de dispositivos

de coordinación nación-territorio, los cuales quedan reglamentados mediante la pro-

mulgación del Decreto 2460 de 2015 que define la estrategia de corresponsabilidad

territorial para la implementación del modelo de gestión que permita desarrollar los

conceptos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

La coordinación implica “articulación, coherencia, armonía y oportunidad en

la ejecución de actividades que son secuenciales o complementarias y que son de

competencia de diferentes entidades pero que contribuyan a la prestación de un

servicio o la satisfacción de una necesidad de la ciudadanía. Implica la coherencia

y armonía de las actividades que realice cada nivel de Gobierno en desarrollo de

sus competencias al interior de las entidades que lo conforman y con los demás

niveles de gobierno, en el sentido de informar, concertar y definir agendas efectivas

(ministerio del Interior, 2016).


La concurrencia se presenta cuando:

...dos o más niveles de gobierno (a través de sus respectivas entidades) deben

desarrollar actuaciones conjuntas para el logro de un objetivo o de competencia

compartida, respetando la autonomía e independencia de cada parte, implica un

proceso de concertación y acuerdos para la realización complementaria de activi-

dades y su financiación y para lograr oportunidad e integralidad en la prestación

del respectivo servicio (ministerio del Interior, 2016).

Y la subsidiariedad se utiliza para la

...prestación de un servicio o desarrollo de una competencia de manera temporal

por parte de un nivel de gobierno superior, por incapacidad de la entidad competente,

mientras, con el acompañamiento pertinente, esta adquiere la capacidad para su

desarrollo. Es temporal y a solicitud de la entidad competente. La entidad de nivel

superior debe prestar asistencia técnica para superar la debilidad o deficiencia en

el desempeño de la competencia (ministerio del Interior, 2016).

La implementación de este modelo de gestión impone retos importantes para las ad-

ministraciones de las entidades territoriales y su relación con las entidades del orden

nacional para alcanzar el principal objeto de esta política pública, que es el goce efectivo

de los derechos de las víctimas. De esta manera, se deben establecer mecanismos de

coordinación, concurrencia y subsidiariedad a partir de las situaciones que se presentan

en cada territorio, y de las capacidades institucionales con que cuenten las administra-

ciones municipales para afrontarlas, y de cómo cada entidad del orden nacional puede

dar respuesta a las necesidades planteadas desde los territorios.

adicionalmente, se hace necesario definir con claridad los límites de las compe-

tencias de cada nivel de gobierno en la implementación de las acciones sectoriales y

cómo estas se materializan en la restitución y el goce de los derechos vulnerados a

las víctimas en el marco del conflicto armado. Pues en cada uno de los componentes

de la política pública existen medidas que no solo competen a una entidad del orden

nacional, o a un solo nivel de gobierno, con la implementación del Decreto 2460, se

busca generar escenarios mediante los cuales se fortalezcan los procesos de articula-

ción para la implementación de cada una de las medidas que componen la política y

se generen respuestas más eficaces y eficientes a la población víctima.

De igual manera, es necesario establecer mecanismos eficaces y eficientes pa-

ra la gestión de la oferta pública a favor de las víctimas que supere los procesos


de focalización territorial y las coyunturas políticas que determinan el accionar del

Estado, más aún cuando en el proceso de paz con la guerrilla de las farc-ep se esta-

blecerán zonas de normalización para el cese al fuego y la dejación de armas de los

combatientes. En este punto es necesario establecer un mecanismo que no permi-

ta hacer comparaciones entre los procesos de reparación a víctimas y los procesos

de desmovilización de excombatientes, generando dilemas de intervención en los

gobiernos municipales.

Y por último, la construcción de escenarios de reducción de brechas en el desarro-

llo territorial y en la construcción de la paz estable y duradera. Es necesario definir que

la construcción de paz no solo parte de la desmovilización de grupos armados, hace

necesaria la reducción de brechas en los territorios, el goce efectivo de derechos no

solo de la población víctima, sino de la población en general, así como de las desigual-

dades en el desarrollo de los territorios mediante el fortalecimiento de las capacidades

institucionales.

teniendo en cuenta estos preceptos que sustentan la territorialización de la política

pública de atención y reparación a la población víctima del conflicto armado, y los ele-

mentos para su implementación, se abre paso un debate adicional, referente a cómo se

desarrolla esta forma de implementación de la política en el marco de la descentraliza-

ción administrativa del Estado colombiano, en donde el cambio de gobiernos locales,

los ajustes administrativos y las difusas fronteras en la implementación de acciones de

acuerdo con las competencias de las entidades territoriales y las entidades del orden

nacional para atender los problemas específicos que se presentan en el nivel territorial.

Imponen retos adicionales a las capacidad de las entidades territoriales y al Estado en

su conjunto para alcanzar los objetos planteados en la política pública

descentRalización como Reto paRa el gobieRno nacional

La Descentralización debe entenderse como un conjunto de medidas que bus-

can replantear el esquema de manejo de las relaciones políticas, administrativas

y fiscales entre los diferentes niveles de Gobierno en aras de fortalecer aquellas

instancias más cercanas a los ciudadanos. no se trata de un proceso uniforme,

en algunos casos adquiere mayor importancia política por cuanto busca combatir

algún tipo de déficit democrático, en otros, las medidas están orientadas a cons-

truir y consolidar capacidades fiscales y administrativas de los niveles locales. Pero

en cualquiera de estos casos, la descentralización se concibe como una estrategia


para contribuir a la construcción del desarrollo nacional (lac Surf y Universidad

Externado de Colombia, s. f., p. 22).

así, la descentralización es un proceso mediante el cual se busca acercar a los ciuda-

danos la presencia de las instituciones del Estado en los territorios que lo componen,

y generar más y mejores condiciones para alcanzar niveles de desarrollo óptimo en los

territorios. Es decir, hacer visibles las instituciones en todos los territorios del Estado,

prestar los servicios necesarios para garantizar los derechos de los ciudadanos, y generar

condiciones de crecimiento y distribución de la riqueza en todos los territorios del país.

Para la implementación de la descentralización se deben surtir tres procesos en

tres dimensiones del Gobierno central: lo político, lo administrativo y lo fiscal. La des-

centralización en lo político implica la transferencia del poder para tomar decisiones

y elegir autoridades propias por parte de la ciudadanía; en lo administrativo implica

la transferencia de competencias y funciones para su implementación en niveles in-

feriores de gobierno; y en lo fiscal se transfieren fuentes de recursos y asignación de

competencias fiscales para soportar los procesos políticos y administrativos (lac Surf

y Universidad Externado de Colombia, s. f., p. 21).

a partir de estos preceptos, y al analizar la coyuntura actual de cambio de gobiernos

locales, se hace necesario entender algunas de situaciones que afectan el proceso de

implementación de la política pública, y los retos que impone a las administraciones

locales para alcanzar los objetivos de la política pública de atención y reparación inte-

gral a las víctimas del conflicto armado.

Problemáticas de cambio de enfoque en las administraciones locales

El proceso político es un mecanismo que le permite a la ciudadanía elegir, no solo un

gobernante, sino un modelo de municipio, departamento y nación con el cual se sienta

representado y con el cual pueda alcanzar más fácilmente sus objetivos de vida. así, el

proceso de elección de gobernantes locales permite a la ciudadanía cambiar el enfoque

mediante el cual se ha gobernado en el periodo inmediatamente anterior y, con esto, la

agenda política que regirá los destinos de la entidad territorial en el próximo periodo

de gobierno. Esta situación puede hacer que en los gobiernos locales o cierren o se

abran ventanas de oportunidad para introducir el tema de víctimas en las agendas de

gobierno locales.


Problemáticas sobre las competencias y los alcances de las administraciones territoriales

El proceso de implementación de políticas públicas determina un esquema de com-

petencias “para asignar a cada nivel de gobierno las atribuciones más convenientes,

según sus potencialidades y debilidades, para cada materia en su jurisdicción” (lac

Surf y Universidad Externado de Colombia, s. f., p. 28). En este sentido, toda política

pública define marcos de intervención de las entidades del orden nacional y territorial

para la implementación de acciones; así, para el caso de la política pública de atención

y reparación a las víctimas las competencias están distribuidas entre entidades territo-

riales y 52 entidades que hacen parte del SNarIv, y con el ánimo de mitigar los efectos

de las situaciones problemáticas de la frágil delimitación de competencias se plantea la

estrategia de corresponsabilidad como el mecanismo que permite fortalecer la gestión

de la política entre los tres niveles de Gobierno y los diversos sectores involucrados

para la implementación de la política.

Problemáticas territoriales específicas para la implementación de la política

En el territorio nacional existen unas condiciones específicas en cada zona del país

que determinan la forma en que se implementan las políticas públicas en el ámbito

territorial. La diversidad cultural, étnica y geográfica hace que las políticas no se pue-

dan implementar de manera homogénea, por el contrario, deben tener en cuenta la

heterogeneidad existente. Por ejemplo, no es lo mismo definir acciones de atención

humanitaria para población afro de la región Caribe, que atender a la población afro

de la costa pacífica nariñense; a pesar de que son población afro, la garantía de sus

derechos está mediada por el contexto territorial y por las condiciones culturales que

hacen que la oferta institucional se deba acomodar a estas condiciones.

Problemáticas sobre cambios y ajustes administrativos

Como lo mencionamos en la primera parte del documento, la implementación de la

política pública de atención y reparación a víctimas en el ámbito local está determi-

nada no solo por el mecanismo de corresponsabilidad, sino por factores de contexto

que hacen que los componentes y los mecanismos de implementación de la política

pública cambien para introducir elementos nuevos a fin de alcanzar los objetivos de la


misma. En este contexto, cobra vital importancia la implementación de los acuerdos

de paz con la guerrilla de las farc, en tanto la implementación de los mismos va a ge-

nerar cambios sustanciales en la política pública de atención y reparación a víctimas,

y en su implementación en las entidades territoriales.

ajustes institucionales paRa la implementación de los acueRdos de paz en la Habana

El proceso de negociación entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las farc-ep inicia

con el encuentro exploratorio de las partes realizado entre febrero y agosto de 2012, en

donde establecen una agenda de seis puntos de negociación: 1) Política de desarrollo

agrario integral, 2) Participación en política, 3) Fin del conflicto, 4) Solución al pro-

blema de drogas ilícitas, 5) víctimas, 6) Implementación, verificación y refrendación.

Para el desarrollo de este análisis solo se tendrán en cuenta las implicaciones de los

acuerdos en la implementación de la política pública de atención y reparación integral

a las víctimas en el ámbito territorial.

El punto 5 referente a la reparación de las víctimas, firmado el 15 de diciembre de

2015, se enfoca en dos aspectos fundamentales: el primero, los derechos humanos de

las víctimas, y el segundo, la verdad, como elementos fundamentales para la reparación

y reivindicación de las víctimas del conflicto armado, los cuales se implementarán me-

diante el Sistema Integral de verdad, Justicia, reparación y no repetición, compuesto

de los siguientes instrumentos:

• Comisión para el esclarecimiento de la verdad y garantías de no repetición.

• Unidad de búsqueda de Personas Desaparecidas.

• Jurisdicción Especial para la Paz.

• medidas de reparación Integral para la construcción de Paz.

• Garantías de no repetición.

Los instrumentos planteados en el marco del acuerdo sobre las víctimas firmado entre

las partes determinan elementos especiales en el momento de implementar la política

pública, en tanto el Sistema Integral de verdad, Justicia, reparación y no repetición

busca reparar el daño causado y restaurarlo cuando sea posible, generando de esta

manera la necesidad de hacer ajustes en la institucionalidad existente para la repara-

ción integral a las víctimas.


De igual manera, las instancias creadas para ofrecer la verdad de los hechos ocu-

rridos en el marco del conflicto armado establecen un reto para las administraciones

locales, en tanto se plantea un enfoque territorial en la construcción de medidas de

reparación, las cuales deben quedar establecidas en los planes de desarrollo con en-

foque territorial (pdet) y en los planes de reparación colectiva territorial, los cuales

deben ser ajustados a los mecanismos existentes en materia de planeación territorial

para la implementación de la política (restitución de tierras, reparaciones colectivas y

retornos) con los acuerdos de paz.

Retos de las administRaciones municipales

a partir de lo enunciado anteriormente se pueden identificar dos tipos de retos para la

implementación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas

en las entidades territoriales. Por un lado, se debe completar el proceso de planeación

territorial para los próximos cuatro años incluyendo la implementación de la política

pública de atención y reparación integral a las víctimas. Y por otro lado, se deben asu-

mir los ajustes institucionales que trae consigo la implementación de los acuerdos de

paz. Lo anterior, mientras se desarrolla un proceso de fortalecimiento de la descentra-

lización administrativa en el país.

En este sentido, durante el primer semestre del año 2016 (primer año de gobierno

local), las entidades territoriales realizaron su proceso de planeación local, que implicó

no solo la construcción del plan de desarrollo territorial, sino además la construcción

de los planes que permiten construir las rutas de implementación de las diferentes

políticas públicas que se pondrán en marcha en el nivel territorial. Lo anterior consti-

tuye un reto importante para las administraciones municipales, en tanto el tiempo de

construcción de los planes es limitado, y su implementación implica la articulación

con los otros niveles de gobierno para satisfacer las demandas de la población víctima

que reside en el territorio de su jurisdicción, y articular estas medidas a la visión de

desarrollo de los territorios.

La territorialización de la política pública de atención y reparación a víctimas, el

principal instrumento, se materializa mediante la implementación de los Planes de

acción territorial (pat), los cuales deben estar articulados a las necesidades de la po-

blación víctima, las capacidades de las entidades territoriales y los cumplimientos a

fallos y órdenes judiciales a favor de la población víctima que residen en su territorio,

y con la puesta en marcha de los acuerdos de paz; este instrumento cobra vital impor-

tancia, pues debe articular elementos que permitan la implementación de acciones de


reparación integral a las víctimas en el marco de la construcción de escenarios de paz

y posconflicto. Lo anterior representa un reto para el fortalecimiento de la descentrali-

zación del Estado para la implementación de políticas públicas a partir de una visión

territorial de las problemáticas sociales.

De igual manera, se evidencia otro reto fundamental relacionado con la construcción

de los problemas públicos y la articulación entre las agendas públicas de los diferentes

niveles de Gobierno. En este sentido, si bien el Gobierno nacional tiene prevista una

agenda para la implementación de los acuerdos en los territorios, se hace perentorio

establecer con claridad los mecanismos mediante los cuales se implementarán estas

acciones en los niveles departamental y municipal.

a manera de conclusión, debemos mencionar que asistimos a un escenario en

donde los acuerdos de paz determinan la agenda pública nacional y el rumbo de las

políticas públicas en materia de atención y reparación integral a las víctimas para los

próximos años, generando el principal reto para todas las instancias gubernamentales,

con referencia al tránsito a un escenario de paz estable y duradera, que permita no solo

superar las condiciones de vulnerabilidad de todos aquellos que se consideran víctimas

del conflicto armado, sino que se complemente con mecanismos de desarrollo territorial

que logren cerrar la brechas sociales entre ciudadanos y entre entidades territoriales.

RefeRencias

Carrillo, L. S. (2015). Territorialización de la política pública de prevención, atención, asisten-

cia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado: mecanismos, estrategias

y diseño de la metodología, y ruta para realizar un plan piloto (versión preliminar.

Informe de Consultoría). bogotá: ministerio del Interior.

lac Surf y Universidad Externado de Colombia (s. f.). Lineamientos básicos para la descen-

tralización administrativa y fiscal. bogotá: Universidad Externado de Colombia.

ministerio del Interior - Unidad de atención y reparación Integral a las víctimas (2016).

Guía para la aplicación de la estrategia de corresponsabilidad de la política de preven-

ción, atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado.

bogotá: ministerio del Interior.

ministerio del Interior - Unidad de atención y reparación Integral a las víctimas (2016).

Orientaciones para la formulación del Plan de acción territorial para la prevención,

atención, asistencia y reparación integral a las víctimas. bogotá: ministerio del Interior.

roth, a. n. (2002). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. bogotá:

Ediciones aurora.


Jurisprudencia

Ley 1448 de 2011. Ley de víctimas.

Decreto 2460 de 2015. Estrategia de corresponsabilidad territorial.

27

Lucha contra el microtráfico en Bogotá

andrés maCías1

El narcotráfico ha azotado durante muchas décadas la economía, la política y la socie-

dad colombiana, convirtiéndose así en uno de los problemas más graves y profundos

que el país ha tenido que afrontar. En un principio, la amenaza del narcotráfico se

enfocaba fundamentalmente en la producción y fabricación de la droga, su comercio

ilegal hacia el extranjero y su estrecha relación con el conflicto armado (Duncan et al.,

2015). En ese contexto, el consumo de sustancias psicoactivas (Spa) a nivel nacional no

se consideraba un factor trascendental dentro de la enorme amenaza que comprendía

el fenómeno del narcotráfico. Sin embargo, los obstáculos al tráfico ilegal de estupe-

facientes impuestos por las estrategias de interdicción adelantadas por el Gobierno

nacional y por sus aliados internacionales, así como por el mercado internacional en

general, llevaron a que, desde principios de este siglo, las organizaciones criminales

que controlan el negocio empezaran a destinar una mayor proporción de la producción

y fabricación de droga para el mercado local (rocha, 2011).

Ese fenómeno, que tomó la denominación de microtráfico2, ha evolucionado a

un punto en el cual se han conformado oligopolios que controlan e intervienen en el

mercado a nivel local; estos “se distribuyen las plazas de vicio y ollas existentes en la

ciudad y sus servicios administrativos pueden ascender hasta el 40 % del total de las

ventas” (Giraldo y naranjo, 2011). además, la forma en que se realizan las transacciones

comerciales también se ha dinamizado: han aumentado los pedidos que se solicitan –y

se rastrean– a través de dispositivos móviles y también las ventas a domicilio, logrando

1 PhD en Estudios de Paz y Conflicto. Docente Investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Espe-ciales (cIpe), Universidad Externado de Colombia.

2 Definido “como el expendio de sustancias psicoactivas en pequeñas cantidades” (dNp, 2015, p. 445).

seguimiento y análisis de políticas públicas en colombia-201628

así minimizar los riesgos y fomentar la expansión del negocio. Entre las ciudades

más afectadas por ese fenómeno están bogotá, Cali, medellín y Pereira. no obstante,

algunos estudios han demostrado que no todas las ciudades capitales sufren dicha

problemática de la misma manera y que esta tiende a concentrarse en ciertos barrios y

localidades de cada ciudad, mas no en todo el entorno urbano (minJusticia y fIp, 2016).

Un estudio sobre mercados de criminalidad en bogotá identificó al microtráfico

como uno de los principales propulsores de la criminalidad urbana en la ciudad. Se

encontró que las organizaciones dedicas a esa actividad ilegal tienen una estructura

claramente definida que opera a través de “ollas” mayoristas, centros de distribución,

esquemas de financiación y procesos para adulterar el producto. Dicho estudio ana-

lizó las iniciativas distritales adelantadas en varias ollas de la ciudad y los resultados

encontrados reflejan algunos de los problemas más complicados para afrontar esa

situación; la intervención de las autoridades en los expendios de droga difícilmente

logra minimizar el fenómeno y, por el contrario, hace que estos se dispersen por toda

la ciudad y que se formen ollas barriales cada vez más diseminadas y difíciles de vigilar

(Ávila y Pérez, 2011).

Esta situación ha prendido las alarmas, y el microtráfico ha pasado a ser considerado

un problema público de gran trascendencia, con el agravante de incidir negativamente

en los niveles de seguridad y convivencia ciudadana en el país (Policía nacional, 2012).

Sin embargo, existe una fuerte limitante para luchar contra esa actividad criminal y es

la posibilidad que todo ciudadano colombiano tiene de portar una dosis mínima para

uso personal de algunas sustancias. El Estatuto nacional de Estupefacientes, adoptado

mediante la Ley 30 de 1986, en su artículo 2°, en el inciso j3, estableció que se puede

considerar como dosis mínima de marihuana una cantidad que no supere los vein-

te gramos; como dosis mínima de cocaína –o de sustancias a base de cocaína– una

cantidad no mayor a un gramo; y como dosis mínima de metacualona4, una cantidad

menor a dos gramos (Congreso de la república, 1986). Estas disposiciones han hecho

que el proceso de captura de individuos que tengan en su poder pequeñas cantidades

de droga sea mucho más complejo, ya que aunque se tenga un poco más de la dosis

mínima establecida en la ley, el individuo puede argumentar que se está aprovisionando

3 La sentencia C-221 de 1994 de la Corte Constitucional declaró que ese inciso era exequible. En el artículo 376 de la Ley 599 de 2000, el cual fue posteriormente modificado por la Ley 1453 de 2011, se establecen las penas para aquellas personas que ingresen al país o saquen de él cantidades superiores a las establecidas en el inciso j.

4 La metacualona es un medicamento hipnótico-sedativo, cuyos efectos son similares a un barbitúrico y actúa sobre el sistema nervioso central.

lucha contra el microtráfico en bogotá / andrés macías 29

de dosis mínimas para otro día, teniendo entonces que ser identificado como consu-

midor y no como traficante (ministerio de Justicia y del Derecho, 2013).

Reglamentación y estRategias fRente al micRotRáfico

al ser considerado un problema público, el microtráfico se incorporó en la Política na-

cional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pNScc) de 2011, según lo dispuesto en

el Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”. En ese momento,

esa actividad ilegal se catalogó como uno de los delitos priorizados, objeto de inter-

vención por parte de las autoridades respectivas. Posteriormente, en el Plan nacional

de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”, se establecieron los numerales

d) Control del fenómeno de microtráfico desde un enfoque de intervención social y

control de los territorios y e) Prevención y atención del consumo problemático de sus-

tancias psicoactivas desde la perspectiva de salud pública, como estrategias específi-

cas dentro del componente de seguridad, justicia y democracia para la construcción

de paz (dNp, 2015).

a su vez, la Policía nacional de Colombia también diseñó la Estrategia contra el

tráfico de Estupefacientes en menores Cantidades “microtráfico” (etemc) como una

iniciativa nacional, pero con un fuerte impacto esperado a nivel regional y local, para

combatir la oferta y la demanda de sustancias ilegales. La etemc empezó por catego-

rizar a las organizaciones criminales inmersas en esa actividad en organizaciones

grandes –aquellas que ejercen control territorial y que están compuestas por hasta 30

integrantes– y pequeñas –aquellas con poco control territorial, con aproximadamen-

te 5 integrantes y con una población objeto muy localizada–, para así ajustar el tipo

de intervenciones por realizar. La estrategia cuenta con cinco grandes componentes:

1) intervención a los sitios de expendio de estupefacientes; 2) desarticular organiza-

ciones delincuenciales de tercer nivel; 3) ofensiva al lavado de activos; 4) capacidades

institucionales; y 5) coordinación interinstitucional (Policía nacional, 2013).

a pesar de la importancia que tomó el microtráfico a nivel nacional, en el ámbito

local, específicamente en bogotá, el tema no ingresó a la agenda pública de la misma

manera. Por ejemplo, en el acuerdo 308 de 2008, a través del cual se adoptó el Plan

de Desarrollo “bogotá positiva, para vivir mejor”, de Samuel moreno, no se hizo men-

ción alguna de los términos microtráfico, narcotráfico, ollas o expendios, mostrando

así la poca relevancia que ese fenómeno representaba para la administración distrital

de entonces. Una situación similar se reflejó en el acuerdo 489 de 2012, por medio

del cual se adoptó el Plan de Desarrollo “bogotá humana” de Gustavo Petro. Solo


en el acuerdo 645 de 2016, por el que se adoptó el Plan de Desarrollo “bogotá mejor

para todos” de Enrique Peñalosa, el tema cobra relevancia: en su articulado, se hace

referencia al microtráfico como una de las principales amenazas a la seguridad y la

convivencia de la ciudad.

Sin embargo, es importante resaltar que durante la administración de Gustavo Petro

se elaboró el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pIScc) de bogotá,

2012-2023, y allí sí se hizo una concreta alusión al fenómeno del microtráfico, el cual

se priorizó dentro de los delitos por enfrentar en una eventual intervención territorial.

basándose en el indicador de capturas por microtráfico, discriminado por barrios, du-

rante el periodo 2008-2012 la administración local logró establecer que las zonas más

afectadas por ese delito se encontraban en las localidades de Los mártires5, barrios

Unidos6, La Candelaria7, Suba8, bosa9, Chapinero10, Fontibón11, rafael Uribe12 y Usme13.

Frente a ese contexto, en el pIScc se plantearon una serie de actividades por realizar

en esas zonas priorizadas, estipulando en cada una la entidad responsable y el monto

total de la estrategia, tal como se muestra en la tabla 1. además, en el pIScc también se

estableció que las acciones propuestas por la administración distrital deberían buscar

una articulación interinstitucional para apoyarse en estrategias como las adelantas

por la Policía nacional, a través de la etemc y del Cuerpo técnico de Investigación (ctI)

seccional bogotá.

tabla 1. Acciones para enfrentar el microtráfico en Bogotá incluidas en el piscc 2013-2023

Acción Entidad responsable Costo anual

Implementación de Inteligencia Judicial para la identificación y judicialización de expendedores de Spa

Policía mebog, Fiscalía - ctIrecursos propios

Fortalecimiento del programa camad y atención especializada en cárceles y Unidades Permanentes de Justicia a consumidores de Spa

Fondo de vigilancia y Seguridad $ 800.000.000

Secretaría Distrital de Gobierno, Secretaría de Salud

recursos propios

5 barrios voto nacional, ricaurte, Paloquemao y Santa Isabel.

6 barrios Los alcázares y Siete de agosto.

7 barrio Centro administrativo.

8 barrio El rincón.

9 barrio Piamonte.

10 barrio Chapinero Central.

11 barrio Centro Fontibón.

12 barrio Diana turbay.

13 barrio Danubio azul.


Acción Entidad responsable Costo anual

Implementación de programas de previsión y prevención del consumo de Spa en niños, niñas y adolescentes

Secretaría Distrital de Gobierno, de Educación, de Salud e IdIproN

no reportó

Institucionalización de actividades deportivas, recreativas y culturales para jóvenes

Idrd, Secretaría Distrital de Gobierno – Programa territorios vida y Paz

$ 1.000.000.000

Coordinación interinstitucional Secretaría Distrital de Gobierno, de Integración Social y de Educación para la caracterización de los jóvenes en situación de vulnerabilidad. Población beneficiada: 300 jóvenes.

Secretaría Distrital de Gobierno $ 800.000.000

Secretaría Distrital de Integración

$ 1.200.000.000

IdIproN $ 2.000.000.000

Prevención y control del expendio y consumo de Spa en entornos escolares.

Secretaría Distrital de Gobierno no reportó

Fuente: elaboración propia con datos de alcaldía de bogotá (2013).

Si se tiene en cuenta lo dispuesto en el pIScc, las principales labores para contrarrestar y

disminuir el expendio de estupefacientes en la ciudad le fueron asignadas directamen-

te a la Policía metropolitana de bogotá y a la Fiscalía, mientras que el mayor esfuerzo

de la administración de Gustavo Petro se concentró en el componente de prevención

y control sobre el consumo de Spa, es decir, sobre el componente de la demanda. Su

visión del problema radicaba precisamente ahí, en que la demanda es la que fomenta

la oferta, por lo que atacar la demanda podría tener resultados positivos sobre la ofer-

ta, logrando de esa manera contener el tráfico de pequeñas cantidades de Spa. así lo

afirmó el mismo Gustavo Petro, cuando aún era alcalde de la ciudad, en una entrevista

realizada por el periódico El Tiempo: “Los adictos sin dinero no tendrían que buscar

plata y no entrarían en contacto con el microtráfico. Y si el microtráfico disminuye, su

demanda se debilita” (Lancheros, 2012).

evolución del micRotRáfico en bogotá: apRoximaciones desde la ofeRta y la demanda

Para entender la problemática de las drogas ilícitas en bogotá y las iniciativas de las

autoridades para enfrentarla, es fundamental tener en cuenta que esta no se puede

analizar de forma aislada del ámbito nacional y de la esfera internacional. El margen

de maniobra que existe a nivel local para enfrentar una amenaza transnacional, no es

demasiado amplio y presenta enormes desafíos para articular medidas de índole local

con aquellas de carácter nacional e incluso global.


ahora bien, una primera aproximación al comportamiento del fenómeno del mi-

crotráfico en bogotá, desde el punto de vista de la oferta, se puede realizar a través del

seguimiento a dos indicadores: la cantidad de droga incautada y el número de capturas

registradas por estupefacientes. Sin embargo, hay que tener cautela al analizar dichos

indicadores, ya que mayores incautaciones o mayores capturas no necesariamente co-

rresponden a un aumento o una disminución de esa actividad delictiva; lo que sí pueden

evidenciar es la acción de las autoridades frente a ese flagelo. Con eso en mente, en la

figura 1 se puede ver la totalidad de las incautaciones realizadas por la Policía nacio-

nal en bogotá, entre 2008 y 2015. Esas incautaciones incluyen marihuana, coca, base

de coca, basuco y heroína. El aumento de las incautaciones es notorio, especialmente

a partir de 2011, llegando a su pico más alto en 2013, cuando se incautaron más de

nueve toneladas de estupefacientes, una de las mejores cifras en los últimos años en

la ciudad. En esa misma figura se incluye la curva de las incautaciones de marihuana

con el fin de evaluar la proporción de esa droga con relación a las incautaciones totales.

Es claro que la mayoría de la droga incautada en bogotá corresponde a marihuana, lo

que explica que la tendencia entre ambas curvas sea muy similar, por lo menos hasta

2014. Ese año se ve un leve quiebre en la tendencia: mientras que las incautaciones de

marihuana continúan disminuyendo, el total se mantiene constante, evidenciando que

las incautaciones de otras sustancias ilegales aumentaron, bien sea por cambios en el

mercado mismo de las drogas ilícitas o en las iniciativas adelantadas por las autoridades.

Figura 1. Incautaciones de droga en Bogotá en el periodo 2008-2015. Incautaciones totales e

incautaciones de marihuana

Kilo

gram

os

10000

9000

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

total marihuana

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.).


La figura 2 presenta en mayor detalle las incautaciones de cocaína, base de coca,

basuco y heroína en bogotá, en el mismo periodo. En comparación con las incautacio-

nes de marihuana, el comportamiento de estas curvas es muy diferente, salvo tal vez

la tendencia de la curva de base de coca. aunque existen grandes diferencias en los

valores nominales de cada gráfica, las incautaciones de cocaína muestran picos muy

altos en 2012 y 2015, pero caen drásticamente en 2011 y 2013; por su lado, las incauta-

ciones de basuco se mantienen constantes en el tiempo, salvo una leve caída en 2011;

y por último, la curva de heroína evidencia niveles constantes y muy bajos, con una

leve tendencia al alza. Es evidente, eso sí, que de 2014 a 2015 hubo un gran aumento

en las incautaciones de drogas ilegales diferentes a la marihuana, lo que reafirma una

importante variación en el mercado.

Figura 2. Incautaciones de droga en Bogotá en el periodo 2008-2015. Incautaciones de cocaína, base

de coca, basuco y heroína

Kilo

gram

os

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

Cocaína

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Kilo

gram

os

120

100

80

60

40

20

0

base de coca

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Kilo

gram

os

500

400

300

200

100

0

basuco

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Kilo

gram

os

500

400

300

200

100

0

Heroína

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Por otro lado, la figura 3 presenta el número total de capturas por estupefacientes en

bogotá durante el periodo comprendido entre 2008 y 2015. La tendencia es coherente

con aquella mostrada por las incautaciones totales de droga, pero lo más interesante se

encuentra en la figura 4, donde se resaltan las localidades de San Cristóbal, Fontibón,

Usme, Suba, Kennedy y mártires, zonas en las que dicho indicador presenta los valo-

res más altos en los últimos siete años en toda la ciudad. Es allí donde las iniciativas

distritales se han enfocado principalmente. Las capturas por estupefacientes en todas

esas localidades, excepto mártires, exhiben sus niveles más bajos en 2011, año en que

seguían vigentes las medidas adoptadas durante la alcaldía de Samuel moreno y aún

no habían comenzado a implementarse las iniciativas de Gustavo Petro. En 2012, las

capturas empiezan a aumentar constantemente y llegan a su pico más alto en 2013,

pero a partir de ese momento vuelven a descender de manera drástica; la única locali-

dad en la cual la curva mantiene una tendencia creciente es Suba. Es relevante anotar


también que el comportamiento de las capturas en bogotá sigue un patrón similar al

que presenta específicamente la localidad de Kennedy, un elemento fundamental que

se debe tener en cuenta para enfrentar este fenómeno.

Figura 3. Número total de capturas por estupefacientes en Bogotá entre 2008 y 2015

núm

ero

de c

aptu

ras

18000

16000

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


Figura 4. Capturas por estupefacientes en localidades de Bogotá entre 2008 y 2015

núm

ero

de c

aptu

ras

2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

02008 2009

San Cristóbal

Fontibón

Usme

Suba

Kennedy

Los mártires

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboración propia con datos de la dIjIN-Policía nacional de Colombia (s. f.),


Desde el punto de vista de la demanda, el consumo de Spa ha intentado ser diag-

nosticado a través del Estudio nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas, un

ejercicio conjunto entre el ministerio de Salud, el ministerio de Justicia y la oficina de

las naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (uNodc). El último estudio, que data

de 2013 y que enfocó su investigación en individuos entre 12 y 65 años, encontró que en

bogotá, durante 2012, el 3,21 % de la sociedad consumió marihuana; el 0,49 % probó

cocaína; el 0,34 % éxtasis; y el 0,19 % basuco. La figura 5 muestra esa misma distribu-

ción, pero presentada como un porcentaje discriminado de los tipos de droga que se

consumieron en la ciudad (minJusticia, minSalud y uNodc, 2014). Esta aproximación

al consumo de SPa es útil, pero aún se aleja un poco de la realidad, ya que entre la

población encuestada es difícil incluir un número representativo de habitantes de la

calle, muchos de los cuales abusan de sustancias estupefacientes.

Figura 5. Porcentaje de estupefacientes consumidos en Bogotá en 2012

Marihuana

Cocaína

Éxtasis

Basuco

Fuente: elaboración propia con datos del Estudio nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas - 2013 (minJusticia, minSalud y uNodc, 2014).

micRotRáfico: asunto policivo o de salud

Durante la administración de Gustavo Petro, el programa de Centros de atención mé-

dica para Drogadictos (camad)14, que fue incluido en el pIScc 2013-2023 de la ciudad,

se convirtió en una de las banderas de la alcaldía para enfrentar el problema de las

drogas. La iniciativa del programa surgió a raíz de la relación que estableció el Centro

de Estudios y análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (ceacSc) de la Secretaría

14 Inicialmente, el programa se denominó Centros de atención móvil a la Drogadicción.


Distrital de Gobierno, entre los indicadores de muertes violentas y lesiones perso-

nales y el abuso de sustancias psicoactivas en los principales lugares de expendio.

Desde el ceacS se afirmó que si se disminuía “el consumo de sustancias psicoactivas

ilegales, sin descuidar ni desechar las acciones para la reducción de la oferta (aquellas

tradicionalmente policivas), es posible generar un impacto directo en la reducción de

conflictividades, violencias y delitos en la ciudad” (ceacS, 2015). De esa forma, la lucha

contra el fenómeno de las drogas en la ciudad se convirtió en un tema más de salud

pública que otra cosa.

Los camad cuentan con personal profesional para atender individuos asociados

a problemas de consumo de sustancias psicoactivas que a su vez se encuentren en

condición de vulnerabilidad o marginalidad. El primer centro se inauguró en 2012 en

el sector del bronx, y a finales de 2015 ya se habían puesto en marcha un total de 17

camad. Según el informe de rendición de cuentas a 2015 de la alcaldía, el programa

camad logró atender más de 32.000 personas (alcaldía de bogotá, 2015), una cifra sin

duda muy importante. Para complementar esta estrategia, en 2014 la administración

distrital quiso fortalecer su posición de erradicar la demanda y planteó el programa

“basuco cero”, a través del cual se propuso suministrar marihuana a aquellos adictos

al basuco; una apuesta muy controversial, ya que el distrito se convertiría en proveedor

de dicha sustancia.

Sin embargo, hacer un balance de los resultados y evaluar la efectividad de estas

operaciones, especialmente del programa camad, es una tarea complicada. Si bien la

ubicación de los centros obedece a criterios de concentración de población vulnerable

y su objetivo central es reducir riesgos y daños en la salud, la seguridad y la conviven-

cia de la ciudadanía, no se hicieron públicas unas metas claras en materia del total de

centros que se esperaban inaugurar ni de la población objetivo que se esperaba atender

con la implementación de esta iniciativa; en otras palabras, no fue posible establecer

si 32.000 personas atendidas y 17 camad son cifras más altas de lo esperado, igual a lo

esperado o menores a lo esperado y, con base en ello, tomar decisiones para modificar

o fortalecer la estrategia según fuere necesario.

Las principales críticas a este programa radican precisamente allí: ¿los camad hacen

en realidad parte de una política pública clara y coherente contra las drogas, debidamente

formulada y diseñada? Este cuestionamiento toma fuerza al contrastar estas medidas

con las estrategias represivas adelantadas por la Policía metropolitana de bogotá. Por

lo menos hasta 2013, los allanamientos, las capturas y los decomisos no cesaron, pero

las intervenciones policiales, que fueron denominadas intervenciones sociales por la

administración distrital, generaron buenos resultados en el muy corto plazo, mas no en

el mediano plazo. así lo afirmó el general Humberto Guatibonza, entonces comandante


de la Policía metropolitana de bogotá: “la intervención de la alcaldía en ese sector [el

bronx, en 2013], resultó contraproducente” (amat, 2015). La intervención policial no

acabó el microtráfico sino que, por el contrario, aumentó el número de expendios por

toda la ciudad. ahora bien, reconociendo que las intervenciones policiales no logran

ser efectivas sin una estrategia social que las complemente, y que el programa camad

era en esencia eso, una iniciativa social para enfrentar el microtráfico, el hecho de que

no se haya logrado contrarrestar el fenómeno del expendio de droga en la ciudad lleva

a pensar que las estrategias no fueron las adecuadas, que estas no se lograron com-

plementar debidamente o que no se analizó a fondo el impacto que se podría generar

sobre el mercado de drogas ilícitas, el cual se adapta y evoluciona mucho más rápido

que las respuestas gubernamentales en la materia.

adicionalmente, es relevante anotar que luego de las intervenciones adelantadas

durante 2013, que dieron lugar a la dispersión de los expendios, los indicadores de

capturas e incautaciones también sufrieron una notoria alteración. Los decomisos de

marihuana –la principal sustancia incautada– decayeron y las capturas en las localida-

des más afectadas por el microtráfico, presentadas en la figura 4, siguieron igualmente

disminuyendo.

Es evidente que la administración de Gustavo Petro buscó afrontar la amenaza

del microtráfico desde un enfoque inclinado hacia la salud pública, basado en que al

disminuir la demanda se podría afectar la oferta. Sin embargo, los programas que se

propusieron y se implementaron no parecieron formar parte de una política concreta

de lucha contra el microtráfico y tampoco lograron mostrar evidencias claras de una

disminución en la demanda –y mucho menos en la oferta–.

La nueva administración que asumió bogotá a comienzos de 2016 llegó con una

orientación diferente. La intervención de la olla del bronx, tan solo unos pocos meses

después de que Enrique Peñalosa iniciara labores, demostró que la estrategia distrital

tendría un componente policivo mucho más fuerte. Lo que no es aún muy claro es qué

tanta prioridad se le haya otorgado al enfoque de salud para afrontar este fenómeno,

ya que los primeros resultados en ese sentido no son muy alentadores; tampoco hay

claridad acerca de cómo se haya evaluado el cambio en el mercado de las drogas ilícitas

a raíz de las políticas implementadas durante la administración anterior.

RefeRencias

alcaldía de bogotá (2013). Plan integral de convivencia y seguridad ciudadana Bogotá, D.C.,

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alcaldía de bogotá (2015). Informe de rendición de cuentas. balance de resultados del Plan

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Área socioeconómica

43

Mediciones del gasto público social en Bogotá

laura nIeto1

Carlos soto IGuarán2

intRoducción

El análisis del gasto social constituye el objeto central de este artículo, para lo cual se

presentan, en primer lugar, las definiciones existentes. En segundo lugar, se analizan

diferentes mediciones encontradas en documentos y trabajos anteriores aplicados al

caso de bogotá. Enseguida se presenta la metodología que se adopta en el artículo

para proceder, en cuarto lugar, a una cuantificación del gasto social distrital a partir

de la misma. La última sección propone un análisis de la estructura del gasto y de las

tendencias observadas.

En 2015, bogotá contaba con casi 8 millones de habitantes. De acuerdo con las

estadísticas del daNe (2015), la población de la capital del país tenía mejores condicio-

nes de vida en comparación con el total nacional. medida según el Índice de Pobreza

multidimensional, la pobreza en 2015 fue de 4,7 %, cifra 4 veces inferior al porcentaje

observado en la costa atlántica (31,2 %)3. En la región oriental y en el valle del Cauca,

donde la tasa de pobreza es relativamente mejor (17,5 y 15,7 %, respectivamente), la

diferencia es aún amplia4.

1 Estudiante de x semestre de Gobierno y relaciones Internacionales, énfasis de Gerencia Pública. [email protected].

2 Docente-Investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected].

3 Los cálculos de este boletín se hacen a partir de la Gran Encuesta Integrada de Hogares. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/bol_pobreza_15_.pdf

4 El Índice de Pobreza multidimensional se compone de quince indicadores reagrupados en cinco dimensio-


Entre 2010 y 2015, bogotá logró disminuir la pobreza multidimensional en 7,4

puntos porcentuales. aunque importante, dicha disminución es menor con respecto

a otras regiones. Por ejemplo, en el mismo periodo en la costa atlántica la dismi-

nución fue de 14,3 puntos porcentuales, seguido por la región oriental (11,1 puntos

porcentuales).

al comparar la pobreza monetaria con otras ciudades, bogotá, con una tasa de

10,4 %, solo es superada por bucaramanga cuyo índice fue de 9,1 % en 20155. La po-

breza extrema es igualmente inferior en la capital de Santander: 1,3 % frente a 2 % en

bogotá. En 2015, la incidencia de la pobreza en la capital de la república fue 5 puntos

porcentuales inferior al promedio de las 13 ciudades principales (15,4 %) y casi 7 puntos

menos con respecto al promedio de las 23 ciudades (17 %).

La mejor posición relativa que goza la ciudad con respecto al resto del país no sig-

nifica que no existan retos importantes en materia social. La incidencia ajustada de la

pobreza permite considerar a la vez el porcentaje de pobres junto con la proporción

de privaciones que enfrentan los mismos. Esta información permite descomponer qué

tipo de privación contribuye más a la pobreza. En el caso de bogotá, las dimensiones

de mayor aporte a la pobreza multidimensional son la educación (30,4 %), el trabajo

(30,2 %) y la salud (20,2 %).

a lo anterior se suma el hecho de que la incidencia de la pobreza tiene una dis-

tribución desigual en la ciudad. En 2014, la Secretaría Distrital de Planeación (2015)

estimaba que la pobreza monetaria se elevaba a 15,8 % y la pobreza extrema a 4,1 %6.

mientras que en la localidad de Usme dicha cifra era igual a 29,1 %, y en las de bosa,

San Cristóbal y Santa Fe correspondía a 23 %, en teusaquillo dicho porcentaje fue de

4,3 %, e inferior al 9 % en Suba y Engativá. Por otro lado, la pobreza fue del 36,4 % en

los hogares de estrato 1 y del 3,8 % en los de estrato 4. En las localidades de Santa Fe y

San Cristóbal, alrededor de 9 % de los hogares no consumió ninguna de las tres comi-

das uno o más días de la semana. tomando como medida de pobreza las necesidades

nes: vivienda, salud, educación, niñez y juventud, servicios públicos y trabajo. Los hogares con privaciones en por lo menos 33 % de los indicadores son considerados pobres.

5 El Índice de Pobreza monetaria considera como línea de pobreza el valor de una canasta de bienes y ser-vicios considerados mínimos vitales. Los hogares cuyos ingresos se ubican por debajo de dicha línea se consideran como pobres.

6 Los cálculos de este boletín se hicieron a partir de la Encuesta multipropósito para bogotá. http://www.sdp.gov.co/imagenes_portal/documentacion/oficPrensa/boletin_resultados_Encuesta_multiproposito_2014.pdf

mediciones del gasto público social en bogotá / laura nieto, carlos soto iguarán 45

básicas insatisfechas, el porcentaje de pobres fue de 4,2 % en 20147. Las dimensiones

de mayor aporte fueron el hacinamiento crítico y la alta dependencia económica8.

Para atender cada una de dichas problemáticas, la ciudad despliega una serie de po-

líticas públicas diferenciadas según la población atendida y el objetivo alcanzado. En el

Plan de Desarrollo: “bogotá Humana 2012-2016” se estableció como principal objetivo:

...mejorar el desarrollo humano de la ciudad aplicando un enfoque diferencial

en todas sus políticas. […] Se busca reducir todas las formas de segregación social,

económica, espacial y cultural, por medio del aumento de las capacidades de la

población para el goce efectivo de sus derechos, el acceso equitativo a la ciudad, el

apoyo al desarrollo de la economía popular, junto con la promoción de políticas de

defensa y protección de los derechos humanos de los ciudadanos y las ciudadanas

(alcaldía mayor de bogotá D.C., 2012, pp. 19-22).

En el Plan de Desarrollo 2016-2020: “bogotá mejor para todos”, se estableció como

principal objetivo:

...propiciar el desarrollo pleno del potencial de los habitantes de la ciudad,

promoviendo una mejor calidad de vida e interacción social. Se tiene dentro de

los elementos para alcanzar este objetivo, la transformación de la dinámica de

crecimiento de bogotá y el papel que cada individuo cumple en la sociedad y en la

ciudad (alcaldía mayor de bogotá D.C., 2016, p. 23).

El Informe de Desarrollo Humano de bogotá (pNud 2008), adopta la terminología

de amartya Sen, entendiendo el desarrollo como libertad la cual se alcanza con la am-

pliación de las capacidades individuales. Para tal fin, el Informe plantea que la ciudad

debe contribuir a la obtención de un empleo y de mejores ingresos, a la movilidad social,

a la equidad en las oportunidades, a un hábitat sano y a viviendas y servicios sociales

de calidad. Lo anterior se hace operacional por medio de diferentes funciones so-

cioeconómicas que permiten ampliar las oportunidades del desarrollo humano en tér-

minos de empleo e ingresos, crecimiento económico, educación, salud, alimentación,

7 El indicador de necesidades básicas insatisfechas (NbI) se construye a partir de cinco componentes que incluyen: vivienda inadecuada, hacinamiento crítico, servicios públicos, dependencia económica, asistencia escolar. Un hogar pobre es aquel que presenta falencias en alguna de dichas dimensiones.

8 El hacinamiento crítico supone viviendas con más de tres personas por cuarto. La dependencia económica se da en viviendas con más de tres personas por cuarto.


protección contra vulnerabilidades. Dichas funciones se dividen en diferentes etapas,

desde la más básica a la más avanzada. En el campo del empleo, por ejemplo, comien-

zan con intervenciones de creación directa de empleo hasta la consolidación de un

mercado interno regional. Cada intervención, que apunta a alcanzar mayores niveles

de desarrollo humano, se traduce en proyectos y programas específicos que absorben

un porcentaje dado del presupuesto Distrital.

definiciones de gasto público social

El gasto público social (gpS) se ha definido como la priorización de las apropiacio-

nes presupuestales destinadas a alcanzar los objetivos fundamentales del Estado de

mejorar la calidad de vida de la población, dando solución a las necesidades básicas

insatisfechas en salud y educación, en los temas de saneamiento ambiental, agua po-

table, deporte, vivienda y de servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento

básico y el acceso a agua potable.

La Constitución Política de Colombia de 1991, en el artículo 366, resalta que el Es-

tado tiene como finalidad social promover el bienestar general y el mejoramiento de

la calidad de vida de la población. Para ello se ha establecido que al interior de los pla-

nes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social

tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. Con lo anterior, en el ordenamiento

jurídico nacional se hace énfasis en la obligación del Estado de brindar soluciones a

las necesidades insatisfechas de la población, clasificando estas inversiones públicas

como “gasto público social”. De igual forma, en el artículo 350 se menciona que la

Ley de apropiaciones deberá tener un componente, denominado gasto público social,

que además de tener prioridad sobre sobre cualquier otra asignación, se enfocará en

atender de manera eficiente y oportuna a la población vulnerable.

De igual forma, el Estatuto orgánico de Presupuesto (Decreto Ley 111 de 1996)

define en el artículo 41 el gpS como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesida-

des básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,

vivienda, y las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de

la población (Congreso de la república, 1996). Con esto, se establece a nivel nacional

una definición más precisa y clara sobre gpS, esperando que sea replicada en cada uno

de los presupuestos de las entidades territoriales.

rodríguez (2014) distingue entre la medición que se hace en los informes de gasto

público presentados al Congreso de la república y aquella que se apoya en la clasifica-

ción funcional. En el primer caso, se considera la inversión hecha por entidades donde


se realiza el gasto social y, en el segundo, se hace una clasificación basada en la función

específica del gasto, sin hacer la distinción entre inversión y gasto de funcionamiento.

Desde el ministerio de Hacienda y Crédito Público se han clasificado por funciones los

rubros destinados a la inversión y el funcionamiento. De las doce claves funcionales

existentes, seis determinan el gasto social presentado en el proyecto de presupues-

to de cada vigencia: medio ambiente; vivienda y espacio público; salud; recreación,

deporte, cultura y comunicación; educación y protección social9. todas estas tienen

como común denominador promover el bienestar social y mejorar la calidad de vida

de la población

algunas definiciones internacionales sobre gpS permiten construir un concepto más

amplio y comparable para el análisis de la inversión pública social. La organización

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) define gpS como

...la provisión de beneficios por parte de instituciones públicas y privadas dirigidas

a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas

que afectan su bienestar. tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o

la entrega directa (en especie) de bienes y servicios siempre que no constituyan

pagos directos para bienes o servicios específicos, ni contratos o transferencias

individuales (adema y Ladaique, 2005, p. 7).

Por su parte, la Comisión Económica para américa Latina y el Caribe (cepal) define

el gpS como el

...monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas

y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algún problema so-

cial, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada

función (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo,

vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pública, cofinan-

ciamiento de los beneficiarios, donación privada o donación del exterior) y de la

partida de costos a que se destinan (gastos corrientes y de inversión) (martínez y

Collinao, 2009).

9 El resto de claves funcionales son: función pública general; actividades y servicios de la defensa; actividades de orden público y seguridad ciudadana; fomento y regulación del desarrollo económico; infraestructura básica, producción y prestación de servicios.


mediciones de gasto público social en bogotá

Con las definiciones recopiladas en el apartado anterior sobre gasto público social se

puede proceder a analizar las metodologías utilizadas en otros estudios sobre bogotá

para determinar la inversión en materia social, como punto de partida para promover

el bienestar general y mejorar la calidad de vida de la población.

La Contraloría de bogotá ha realizado dos estudios comparativos al respecto, en

los que analiza el impacto y la importancia del gpS en la redistribución del ingreso en

la ciudad, la reducción de la pobreza y las mejoras que esto implica en la calidad de

vida de la población.

En el documento Gasto público social y redistribución del ingreso en Bogotá 1994-2004,

la Contraloría realiza un estudio de incidencia en el que indaga, a partir de información

proveniente de la demanda de bienes y servicios provistos por el gobierno distrital y de

la oferta de servicios sociales que se clasifican como gpS, sobre el porcentaje del gasto

social que se asigna a cada estrato socioeconómico. La Contraloría considera el gasto

en funcionamiento y en inversión en los rubros destinados a cubrir las necesidades

básicas insatisfechas de salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental,

agua potable y vivienda, como gpS. Con esta metodología, el estudio arrojó que la in-

versión en gasto social en bogotá fue en 2004 de 1,1 billones de pesos frente a 337.163

millones de pesos en 1994 (Contraloría de bogotá D.C., 2005).

En el estudio Gasto público social y pobreza en el Distrito Capital en la última dé-

cada, de 2010, se resalta la falta de consenso en la definición de gasto público social

y su posterior priorización en la ejecución presupuestal. Sin embargo, se han esta-

blecido tres criterios básicos para la orientación del gpS: incidir positivamente en la

disminución de la pobreza (por ingresos o por necesidades básicas insatisfechas);

contribuir a la redistribución del ingreso (reducción de la desigualdad); contribuir a la

formación, expansión o renovación de capital humano (Contraloría de bogotá D.C.,

2010, p. 30).

La metodología implementada en el estudio del 2010 difiere de la de 2004 en la

medida en que la definición adoptada para gpS fue mucho más amplia. Para el estudio

del 2010 se buscó retomar el concepto de gpS que se había estipulado en la Constitu-

ción Política, tomando además las categorías y los sectores incluidos en el estudio de

la cepal citado anteriormente. De esta manera se consideran los rubros del presupues-

to que clasifican como gasto público social, independientemente de quién realiza el

gasto (nivel o entidad). El componente central es entonces la función social y pública

de una inversión y no su categorización sectorial. Las seis funciones sociales consi-

deradas fueron: salud, educación, protección social, vivienda y servicios relacionados,


actividades recreativas y culturales, y protección y medio ambiente. De esta manera,

el gpS en 2009 se elevó a 6 billones de pesos frente a 3,9 billones en 2001. además de

evidenciar una tendencia creciente de inversión, el estudio mostró que desde el punto

de vista de la clasificación económica el gasto social es principalmente operativo (72 %),

seguido del gasto corriente (14,3 %) y de la inversión de capital (13,6 %) (Contraloría

de bogotá D.C., 2010).

Una tercera referencia sobre el gpS en bogotá es el documento del Presupuesto

Distrital que constituye un “instrumento de planificación y gestión financiera a partir

del cual se establecen los ingresos y los gastos de la vigencia, junto con las necesidades

de financiamiento requeridos para el cumplimiento del Plan de Desarrollo” (alcaldía

mayor de bogotá D.C., 2014, p. 86). El Plan de Desarrollo: “bogotá Humana”, planteó

desde el inicio su interés de reducir cualquier tipo de segregación social, económica,

cultural y espacial. Para ello se estableció, por sector y entidad, una serie de programas

con enfoque social destinados a mejorar la calidad de vida de la población y promover

el bienestar social. En este caso, el gpS se contabiliza a partir del presupuesto asignado

(inversión social y gasto de funcionamiento) a las diferentes instituciones encargadas

de la ejecución de programas sociales. De esta manera, en 2014 la inversión social se

elevó a 10,1 billones de pesos.

pRopuesta de medición

En este artículo se retoma la medición que utiliza el banco mundial para compilar el

gasto social en el atlas de protección aSpIre (Atlas of Social Protection - Indicators of

Resilience and Equity) (tabla 1)10. Este instrumento permite la comparación entre países

tomando como referencia el gasto total en programas sociales que equivale a la su-

matoria del gasto en beneficios y costos administrativos. El gasto social se clasifica en

cinco áreas: asistencia social, aseguramiento social, bienestar social, mercado laboral

y subsidios. Para calcular el gasto total se identifican los programas sociales en cada

una de esas cinco áreas, que se dividen en categorías y subcategorías, y se contabiliza

el número de beneficiarios.

10 Disponible en: http://datatopics.worldbank.org/aspire/.


tabla 1. Áreas y categorías de programas sociales del Atlas aspiRe

Área Categoría

asistencia social

transferencias monetarias

transferencias en especie o casi-monetarias

otras formas de asistencia social

aseguramiento socialPensiones contributivas

otros mecanismos de aseguramiento social

mercado laboral

Servicio de intermediación laboral

Programas activos de mercado laboral

Programas pasivos de mercado laboral

bienestar social

niños y jóvenes

La familia

trabajadores vulnerables

Personas en condición de discapacidad

adultos mayores

otros servicios

Subsidios

alimentarios

Gasolina

Electricidad

vivienda

transporte

agricultura

Fuente: banco mundial: atlas of Social Protection Indicators of resilience and Equity11. Para calcular el gpS en el caso de bogotá se tomaron como información primaria las fichas de Estadística básica de Inversión Distrital (ebI-d) que consigna los proyectos de inversión de cada una de las entidades distritales. Para cada Secretaría e Instituto Distrital se realizó una revisión de los progra-mas ejecutados con el fin de identificar los que clasifican dentro de las categorías y subcategorías de aSpIre. Por ejemplo, la tabla 2 muestra aquellos proyectos de la Secretaría de Integración que, de acuerdo con el objetivo general disponible en la ficha ebI-d, se contabilizaron dentro del gpS del Distrito.

tabla 2. Clasificación de proyectos de la Secretaría Distrital de Integración Social

Proyectos que clasifican dentro del gasto social

Proyecto Nombre

721 atención integral a personas con discapacidad, familias y cuidadores: cerrando brechas

730alimentando capacidades: desarrollo de habilidades y apoyo alimentario para superar condiciones de vulnerabilidad

11 Disponible en línea: http://datatopics.worldbank.org/aspire/


Proyecto Nombre

735 Desarrollo integral de la primera infancia en bogotá

738 atención y acciones humanitarias para emergencias de origen social y natural

741 relaciones libres de violencias para y con las familias de bogotá

742atención integral para personas mayores: disminuyendo la discriminación y la segregación socioeconómica

743 Generación de capacidades para el desarrollo de personas en prostitución o habitantes de la calle

756 Dignificación y reparación de las víctimas en bogotá: tejiendo sociedad

760 Protección integral y desarrollo de capacidades de niños, niñas y adolescentes

764 Jóvenes activando su ciudadanía

Otros proyectos

Proyecto Nombre

168 Identificación, caracterización y participación de la ciudadanía

694 monitoreo y evaluación de condiciones y proyectos sociales de la ciudad

739 Construcciones dignas adecuadas y seguras

747 atención diferencial en servicios sociales a comunidades étnicas.

749 Promoción del ejercicio y goce de los derechos de personas lgbtI

750 Servicios de apoyo para garantizar la prestación de los servicios sociales

753 Fortalecimiento de la gestión local para el desarrollo humano en bogotá

758 adopción de un modelo de desarrollo organizacional para el talento humano

759 Fortalecimiento e innovación de tecnologías de la información y la comunicación

765 Políticas humanas: servicios sociales con calidad

936 Garantizar la transparencia en la bogotá Humana

974 transparencia y probidad en la SdIS

Fuente: ficha ebI-d Secretaría de Integración Social.

Cabe mencionar que a partir de las fichas utilizadas para extraer la información, no es

posible distinguir claramente el número de beneficiarios para cada uno de los progra-

mas, como tampoco se puede dividir el gasto entre aquel destinado a los beneficia-

rios y el administrativo. además, aunque las fichas consignan información entre 2012

y 2016, las mismas fueron elaboradas en 2013 y corresponden al flujo financiero de

cada programa.

Se observa en la tabla 3 que entre los años 2013 y 2016, con un total de 37 programas

identificados, el gpS se ubica en 3 billones de pesos anuales. De este total, las secretarías

de Salud, de Educación y de Integración Social concentran más del 85 % del gasto. La


Caja de vivienda popular, la Secretaría de Desarrollo Económico y la de Hábitat superan

cada una 1 % del gpS total, el resto se ubica por debajo de dicho porcentaje.

tabla 3. Gasto público social por entidad 2012-2016 (flujo financiero en millones de pesos)

Entidad Programas 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Secretaría Distrital de Gobierno

1 373 489 7.241 6.067 4.565 18.735

Secretaría Distrital de la mujer

1 - 5.471 6.890 8.445 8.600 29.406

IpeS 3 7.524 22.066 4.431 15.845 21.878 71.744

Secretaría General 2 2.359 26.380 26.019 25.000 24.131 103.889

Caja de vivienda Popular 2 14.955 125.692 58.389 49.895 52.550 301.481

Secretaría de Desarrollo Económico

6 22.500 71.460 69.460 69.460 107.001 339.881

Instituto Distrital para la Protección de la niñez y la Juventud

7 22.109 36.774 64.804 149.201 93.725 362.483

Secretaría Distrital de Hábitat

1 41.685 142.826 131.442 94.157 51.783 461.893

Secretaría Distrital de Integración Social

10 114.822 660.987 604.512 770.547 608.966 2.759.834

Secretaría de Educación del Distrito

2 273.992 1.074.944 892.756 1.139.082 1.018.254 4.399.028

Secretaría Distrital de Salud 2 468.393 1.195.501 1.119.310 1.156.175 1.322.519 5.261.898

total 37 970.724 3.364.603 2.987.268 3.485.889 3.315.988 14.110.272

Fuente: cálculos propios.

Siguiendo la metodología explicada líneas atrás, en el estudio de la Contraloría de

2004, el gpS en 2004 fue de 1,1 billones de pesos, equivalente al 51 % del gasto total del

Distrito. En el estudio de 2010, dichas cifras fueron iguales a 6 billones, equivalentes

al 67 % del gasto total y, por último, en el Presupuesto Distrital de 2014, el gpS fue de

10,1 billones de pesos que corresponde al 69 % del gasto total. a partir de la metodo-

logía utilizada en este artículo, para el año 2014 el gpS en porcentaje de gasto total se

ubicó en 20,5 %12.

12 al cálculo propuesto en este artículo es necesario sumar el gasto en subsidios que haría aumentar el por-centaje propuesto. En 2014, por ejemplo, el mínimo vital de agua representó un gasto de más de 62 mil millones de pesos. Se optó por no incluir dicho programa dado que la metodología propuesta utiliza las fichas EbI-D, mientras que la fuente del mínimo vital proviene del Presupuesto Distrital.


Las diferencias observadas entre la medición efectuada y aquellas realizadas ante-

riormente residen en que se consideran diferentes categorías de gpS y, en particular, en

este artículo se contabiliza el gasto social a nivel de programas y no el total de la entidad

involucrada en prestar un bien o un servicio social. La Contraloría de bogotá hace bien

en subrayar que “la ausencia de una definición precisa de gasto público social no solo

dificulta el control fiscal y político, sino que le resta eficiencia a una variable a la cual

la Constitución le otorgó preeminencia frente a otras partidas del gasto” (Contraloría

de bogotá D.C., 2010, p. 30). Este artículo constituye, entonces, una contribución a la

metodología de medición del gpS en la ciudad de bogotá, con el fin de tener una mejor

aproximación a la inversión social realizada y así analizar los cambios necesarios para

atender las necesidades de poblaciones vulnerables (tabla 4).

tabla 4. Metodología de las mediciones de gps citadas

Autor Estudio Año Metodología utilizada

Contraloría de bogotá D.C.

Gasto Público Social y redistribución del ingreso en bogotá 1994-2004

2005

El estudio toma el gasto público social consolidado de las entidades que componen los subsectores de salud, educación, bienestar social, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda

Gasto Público Social y pobreza en el Distrito Capital en la última década

2010

Se consideran los rubros del presupuesto que clasifican como gasto público social, independientemente de quién realiza el gasto. Se consideran seis claves funcionales: salud, educación, protección social, vivienda y servicios relacionados, actividades recreativas y culturales, y protección y medio ambiente

alcaldía mayor de bogotá D.C.

Presupuesto 2014 2014

Se incluyen la inversión social y los gastos de funcionamiento asignados a diferentes entidades. Se incluyen los sectores de gobierno, seguridad y convivencia; hacienda; planeación; desarrollo económico, industria y turismo; educación; salud; integración social; cultura, recreación y deporte; ambiente; hábitat

autores anuario de políticas públicas 2016

análisis a nivel de programas a partir de las fichas ebI-d. Se consideran los programas en las áreas de asistencia social, aseguramiento social, mercado laboral, bienestar social

Fuente: elaboración propia.


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nacional, Grupo de análisis Presupuestal.

Área de gestión pública

57

Hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial

en Colombia

lenka sobotová1

intRoducción

En Colombia, donde la diversidad territorial ofrece tanto un potencial como un gran

reto para el desarrollo del país, la efectiva y funcional política pública para la gestión

del territorio requiere un gran esfuerzo, no solo en términos de descentralización fiscal

y sectorial, sino del desarrollo de instrumentos legislativos y ejecutivos para la gestión

territorial.

En las últimas décadas se viene haciendo énfasis en la importancia de descentrali-

zación de la política pública para un desarrollo sostenible e incluyente que responda a

las necesidades de la población en el ámbito territorial. Dada la creciente importancia

de descentralizar la toma de decisiones y la gestión de política pública tanto regional

como sectorial, es clave definir un marco general para la gestión del territorio que

permita: a) desarrollar las capacidades locales para responder a los desafíos y retos

territoriales, y b) articular esfuerzos locales con la política nacional, la cual debe proveer

las directrices generales para la gestión territorial.

En este sentido, el siguiente análisis aporta una mirada a la gestión del territorio

a través de herramientas de ordenamiento territorial establecidas en la normatividad

y las bases de Política General de ordenamiento territorial (pgot) en Colombia. Para

ello, primero plantea el abordaje del marco normativo y las bases legislativas de dicha

1 Docente-Investigadora, Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.


política para luego identificar el papel de la política en el actual Plan nacional de De-

sarrollo 2014-2018. Con base en los lineamientos de pgot, compara dos generaciones

de Planes de ordenamiento territorial en Colombia (pot) para demostrar la implemen-

tación de la política nacional a nivel territorial.

maRco noRmativo de oRdenamiento teRRitoRial en colombia

Dado el esfuerzo de responder a la necesidad de gestión territorial en Colombia, es

importante señalar los siguientes hitos en el proceso, así como las diferentes escalas

de su implementación –municipal, regional y departamental–. El esfuerzo de articular

las políticas de ordenamiento territorial municipal y departamental ha jugado un papel

importante en la implementación de las políticas regionales en el país.

En general, las primeras nociones de ordenar el territorio surgen en los años seten-

ta, centrándose principalmente en los importantes centros urbanos del país (montoya,

2005). Sin embargo, los fundamentos para una consolidación de la política nacional

de ordenamiento territorial, en la forma como existe hoy en día, se establecieron en la

Constitución 1991, la cual define el Estado colombiano como un “Estado social de de-

recho, organizado en una forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía

de sus entidades territoriales” (observatorio Legislativo, 2011, p. 186). La Constitución

instala la necesidad de la ley orgánica para asignar y distribuir competencias entre el

Estado y las entidades territoriales. De esta manera se define el marco general para los

contenidos básicos del proyecto de la Ley orgánica de ordenamiento territorial (loot).

Con base en los lineamientos que establece la Constitución de 1991, en el año

1994 se formuló la Ley orgánica del Plan de Desarrollo, la cual fundó la figura de los

Planes de ordenamiento territorial (dNp, 2013). En la línea de la precisión del instru-

mento del pot, uno de los hitos más importantes en la consolidación de la política

era la aprobación e implementación de la Ley 388 de 1997, conocida como la Ley de

Desarrollo territorial. Dicha ley se orienta a la promoción del ordenamiento territorial

a escala municipal y define los componentes de las estrategias para uso, ocupación y

manejo del suelo; adopción de los instrumentos de gestión pública y elaboración de

los programas y proyectos municipales para llevar a cabo en el marco de un pot (dNp,

2013). En síntesis, los componentes requeridos de un pot son los siguientes: general,

urbano, rural, programa de ejecución y el presupuesto anual.

Dado lo anterior, el Plan de ordenamiento territorial municipal (potm) presenta un

instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de corto, medio y largo plazo.

De acuerdo con la Guía metodológica del ministerio de ambiente, vivienda y Desarrollo

hacia los territorios modernos: novedades en la política de ordenamiento territorial en colombia / lenka sobotová

59

territorial (2004) el potm es “el conjunto de acciones y políticas administrativas y de

planeación física que orientarán el desarrollo del territorio municipal por los próximos

años y que regularán la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano

y rural. Un pot es, en esencia, el pacto social de una población con su territorio” (p. 5).

Dicho documento traduce las bases de la política para la administración municipal

que contemplan las siguientes herramientas para los municipios:

• Plan de ordenamiento territorial (pot), 12 años.

• Plan de Desarrollo municipal (pdm), 4 años.

• Presupuesto, 1 año.

De igual manera, concreta la implementación de las herramientas de acuerdo con las

características y el tamaño de cada municipio en el país:

• Plan de ordenamiento territorial (pot): municipios con más de 100.000 ha-

bitantes.

• Plan básico de ordenamiento territorial (pbot): municipios entre 30.000 y

100.000 habitantes.

• Esquema básico de ordenamiento territorial (eot): municipios con menos de

30.000 habitantes.

El último proyecto normativo que reglamenta la política de ordenamiento territorial

ha sido la Ley 1454 de 2011 o Ley orgánica de ordenamiento territorial (loot). La ley

establece, entre otros, las competencias entre entidades territoriales y el marco de eje-

cución de autoridades, recursos, funciones y servicios entre el Estado y las entidades

territoriales.

La última loot tiene como objetivo promover y fortalecer el departamento, cuyo rol

debe ser un intermedio entre el municipio y la nación (dNp, 2013a). En este sentido,

busca desarrollar y estimular el potencial de las administraciones departamentales

para articular e incentivar los planes sectoriales y los planes de ordenamiento físico-

territorial tanto a nivel regional como nacional.

Objetivos del proyecto loot 1454 de 2011 (dnp, 2013a)

a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial con el fin

de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio.

b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos.


c) orientar la localización de la infraestructura física-social para aprovechar las

ventajas competitivas regionales.

d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamen-

tales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.

e) Potencializar la formulación de las directrices y orientaciones específicas para

el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un área

metropolitana.

Con esta loot surge la figura de los Planes de ordenamiento territorial Departamental

(potd). Se entiende a los departamentos como impulsadores de un desarrollo territo-

rial que podrán trabajar conjuntamente con los municipios y así articular el esfuerzo

de gestionar proyectos regionales que puedan beneficiar tanto los municipios como

los departamentos. no obstante, en la ley falta la clara definición de estructura y con-

tenido de los potd.

La figura 1 resume los objetivos de la ley al crear los potd y la jerarquía de la imple-

mentación de la política de ordenamiento territorial a nivel municipal y departamental.

Figura 1. Articulación de planes de ordenamiento territorial por nivel

PGot

PotD

PEmot

Pot/Pbot/Eot

• nación

• Departamento

• Área metropolitana

• municipio

Fuente: dNp (2013b).

El territorio en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”

En cuanto a la política nacional de desarrollo del país, el actual Plan nacional de Desarro-

llo: “todos por un nuevo país”, contempla un enfoque territorial a través de las estrategias


61

transversales, siendo una evolución del enfoque territorial planteado en el Plan nacional

de Desarrollo (pNd) anterior, “Prosperidad para todos” para el periodo 2010-2014.

Por lo general, el Plan 2014-2018: “todos por un nuevo país”, establece la paz, la

equidad y la educación como fundamentales para la gestión pública en Colombia. a

partir de esos tres fundamentos, el pNd plantea las siguientes cinco estrategias trans-

versales para lograr sus objetivos (dNp, 2014b, 7):

1. Infraestructura y competitividad estratégicas.

2. movilidad social.

3. transformación del campo y crecimiento verde.

4. Consolidación del Estado social de derecho.

5. buen gobierno.

En términos de la gestión territorial, todas las estrategias acentúan la importancia de

un enfoque local. La tabla 1 resume el enfoque territorial en cada una de las estrategias.

tabla 1. Enfoque territorial por estrategia transversal del pnd 2014-2018

Estrategia transversal Aplicación territorial

Infraestructura y competitividad estratégicas

• mejora de productividad y competitividad• Infraestructura vial• Costos logísticos• Innovación y desarrollo empresarial

movilidad social

• Desempleo y subempleo• vulnerabilidad y pobreza• acceso a la salud y educación• mejora de las condiciones de habitabilidad en vivienda

transformación del campo y crecimiento verde

• brecha campo-ciudad• Pobreza rural• Uso y ocupación del suelo• Conflictos socioambientales y sostenibilidad ambiental• mitigación de riesgos naturales y cambio climático

Consolidación del Estado social de derecho

• Seguridad ciudadana• Cultivos ilícitos y minería ilegal• reparación a las víctimas del conflicto armado• Desplazamiento• Fortalecimiento institucional

buen gobierno

• Participación ciudadana• administración pública moderna• Confianza en el Estado• Ley antitrámites• Implementación de Gobierno en Línea• transparencia en el manejo de los recursos públicos



Para enfrentar los desafíos territoriales, el pNd plantea un marco conceptual para

reconocer las particularidades regionales, con el fin de implementar las estrategias

nacionales en el territorio, y define las regiones consideradas como “ejes articuladores

del desarrollo” del país (2014b):

1. Caribe: próspero y sin pobreza extrema.

2. Pacífico: equidad, integración y aprovechamiento sostenible de mercados.

3. Centro-oriente: conectividad para la integración.

4. Centro-Sur: desarrollo del campo y conservación ambiental.

5. Llanos: medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano.

6. Eje Cafetero: talento humano innovador en territorios incluyentes.

mapa 1. Regiones-Ejes articuladores del desarrollo en el pnd 2014-2018



63

aunque la división regional del país no ha sido nueva, el actual pNd profundiza el

proceso de descentralización, haciendo un considerable énfasis en el enfoque territorial

en la política estatal y acentuando la necesidad de formulación de instrumentos para

su ejecución en el territorio, como la propuesta Contrato-Plan o las alianzas público-

privadas.

Dado lo anterior, la metodología del plan involucra a las siguientes cuatro dimensio-

nes analíticas de diagnóstico y priorización para su implementación en los territorios.

Primero, propone el diagnóstico y la cuantificación de brechas y disparidades socioeco-

nómicas entre las regiones y unidades territoriales (municipios y departamentos) para

luego definir los enfoques sectoriales para cada unidad. Segundo, hace referencia a la

iniciativa Sistema de Ciudades, la cual nació en el periodo del pNd anterior. La iniciativa

identifica el potencial y los retos de los centros urbanos y “nodos de desarrollo ciudad-

territorio” para el crecimiento socioeconómico del país (dNp, 2014b, p. 633). tercero,

contempla las incidencias y consecuencias del conflicto armado en el territorio según

su intensidad e impactos. Cuarto, identifica las zonas estratégicas para el desarrollo

socioambiental en Colombia.

bases de la política nacional de oRdenamiento teRRitoRial (pgot)

Para articular la normatividad orientada al ordenamiento territorial en Colombia y ali-

nearla con los objetivos y las estrategias del pNd 2014-2018, se articularon las bases

de las Política General de ordenamiento territorial (pgot). Las bases presentan una

directriz nacional preliminar que tiene como objetivo “sintetizar y socializar el trabajo

que viene realizando el dNp en conjunto con las demás entidades que hacen parte del

Comité Especial Interinstitucional (ceI) de la Comisión de ordenamiento territorial

(cot) en torno a los aspectos básicos de la Política” (dNp, 2014a). En otras palabras,

el documento busca responder a las preguntas conceptuales en cuanto a las caracte-

rísticas de un plan de ordenamiento territorial, su formulación y contenido mínimo

a nivel municipal y departamental. además, acentúa la necesidad de la cooperación

interinstitucional en su implementación.

asimismo, la política define los siguientes siete desafíos territoriales identificados

en pgot para enfrentar en la formulación y actualización de los pot (dNp, 2014a):

1. Conflictos socioambientales en el territorio.

2. Uso frente a vocación del suelo.

3. Concentración de Sistema de Ciudades.


4. relaciones campo-ciudad.

5. Desequilibrios intrarregionales en calidad de vida.

6. Equipamientos económicos desarticulados de su entorno territorial.

7. Divergencia entre las visiones de ordenamiento territorial entre territorios étnicos.

teniendo en cuenta los desafíos anteriores, el balance general de los pot municipales

de Primera Generación (minvivienda, 2016a) analiza los componentes donde se han

presentado las mayores debilidades en la formulación de los primeros pot municipales,

a saber: i) suelo urbano, ii) suelo de expansión, iii) suelo de protección, iv) suelo rural,

v) información, vi) visión subregional, vii) financiación. La tabla 2 resume el balance

por dichas categorías.

tabla 2. Las mayores debilidades en la formulación de los primeros pot municipales

Componente del pot Debilidades identificadas

Suelo urbano • 60 % definió inadecuadamente su perímetro urbano en eot.

Suelo de expansión• 32 % no clasificó suelo de expansión.• 50 % determinó suelo de expansión sin criterios e información adecuada.

Suelo de protección• 14 % de los pot no incluyeron suelo de protección.• 61 % delimitó erróneamente su suelo de protección.

Suelo rural• 60 % no tiene en cuenta usos agrícolas, ganaderos, forestales.• 97 % no incluye estrategias y programas para desarrollar componente rural.

Información• En 62 % no existe plano cartográfico.• En 21 % de los pot el plano no está georreferenciado.• 97 % no tiene estudios de amenaza y riesgo urbano.

visión subregional• ningún municipio incluye determinantes regionales en su pot.• El ordenamiento del territorio termina en su límite político-administrativo.

Financiación• baja aplicación de instrumentos (plusvalía, valorización, anuncio de proyectos)

bucaramanga por uso de instrumentos recaudó 21 % de su ingreso propio.

Fuente: balance general de los pot municipales de Primera Generación (minvivienda, 2016b).

teRRitoRios modeRnos: la segunda geneRación de los pot municipales

En términos de la implementación y el seguimiento de los pot a nivel municipal, según

el dNp, de los 1101 municipios del país, 900 deben llevar a cabo el proceso de actuali-

zación de su pot incluidas tres áreas metropolitanas: valle de aburrá, bucaramanga y

valledupar (dNp, 2016a). De acuerdo con los desafíos identificados por la política na-

cional, el pNd y los balances de la primera generación de los pot municipales, a través

de los nuevos planes se buscan fortalecer las soluciones integrales a los principales


65

problemas territoriales en cuanto a urbanización, sistema vial, transporte público e

infraestructura pública, gestión de riesgos naturales y cambio climático, entre otros.

Para ilustrar la necesidad de actualización y fortalecimiento de la integralidad de

los nuevos pot, solo 33 de los 900 municipios que requieren actualizar su pot incor-

poran el suelo rural (dNp, 2016b). Para lograr dicho objetivo, el dNp lanzó un nuevo

programa de actualización de los pot en municipios, los cuales ya han cumplido el

ciclo de los doce años de su primer pot: territorios modernos. En teoría, el programa

se orienta tanto a los municipios como a los departamentos, sin embargo, dado el

modesto avance en la formulación e implementación de los potd, el nuevo ejercicio

se concentra en los municipios o las áreas metropolitanas en proceso de preparación

y actualización de su nuevo pot.

Según el dNp (2016b), existen 886 pot no vigentes en todo el país, que correspon-

den a la siguiente división de municipios según el tamaño:

• 33 pot no vigentes (> 100.000 habitantes).

• 135 pbot no vigentes (entre 30.000 y 100.000 habitantes).

• 718 eot no vigentes (< 30.000 habitantes).

Por lo general, el programa de los territorios modernos parte de las directrices del Sis-

tema de Ciudades, la misión rural y la visión regional como los define el pNd actual

(dNp, 2016a). El nuevo proceso entiende los territorios como ejes para el desarrollo

y la inversión, y define los seis ejes articuladores dentro del programa: i) urbano, ii)

rural, ii) regional, iv) ambiental, v) social, y vi) fiscal (dNp, 2016b). Dado lo anterior, el

nuevo programa reconoce la importancia de la dinámica campo-ciudad a nivel terri-

torial y la articulación entre las ciudades junto con su papel en el crecimiento regional

(ejes urbano, rural y regional). Para eso, la misión del Sistema de Ciudades provee una

herramienta importante para el diagnóstico de la situación local y su potencial para el

ordenamiento territorial. Por otro lado, busca nuevas alternativas de financiación del

desarrollo como la captura de plusvalías del suelo urbano, o incorporar los temas de

cambio climático y la mitigación de riesgos naturales, cruciales para el futuro creci-

miento socioeconómico y la competitividad del país a nivel internacional.

El nuevo programa del dNp tiene como propósito llevar a cabo un proceso inno-

vador y moderno que permita a las entidades públicas planear, formular y desarrollar

instrumentos integrales para la gestión territorial que respondan a las necesidades y

los retos locales de manera adecuada y sostenible. Se supone la participación de varias

partes y actores locales quienes, de una u otra manera, conforman y contribuyen a la

construcción y al desarrollo del territorio. En este sentido, una de las novedades del


programa es el énfasis en la planeación participativa e incluyente con el fin de involucrar

en el proceso diferentes actores a nivel territorial como sector privado, sociedad civil y

ciudadanos. Dicho enfoque es supremamente importante para construir los territorios

modernos basados en el desarrollo integral y endógeno; no obstante, representa un

reto adicional para la administración municipal o metropolitana.

Para resumir el enfoque novedoso e innovador de los nuevos planes, a continuación

se encuentra una comparación entre los componentes de los pot actuales y los pot de

“segunda generación”: los territorios modernos.

tabla 3. Comparación de programas de pot

pot actuales (primera generación) pot modernos (segunda generación)

La información es desordenada y desactualizada, pues la cartografía se encuentra en formatos no editables, obsoletos o no existe; además, no hay bases de datos geográficos.

El nuevo programa permite el establecimiento de un modelo de sistema de información geográfico con estándares de producción cartográfica.

no se reconocen condiciones que generan riesgo de desastres porque la normatividad no se ha incorporado en el pot.

Identifica y toma medidas de mitigación del riesgo sólidas con la elaboración de mapas de amenazas y condicionamiento de usos en zonas de riesgo.

Hoy existe una degradación de zonas ambientalmente estratégicas regionales por la falta de una definición de las estructuras ecológicas principales.

Define con claridad zonas de conservación tales como la protección de fuentes hídricas y la delimitación de bosques.

Colombia tiene una subutilización de zonas con potencial económico debido a la mala definición del uso del suelo.

Definición de áreas de actividad económica del suelo municipal como la construcción de zonas francas o la ubicación de actividades productivas: clúster.

Inadecuada definición de la clasificación del suelo ya que no hay una visión integral del territorio.

aprobación de estándares mínimos obligatorios para la definición adecuada de áreas municipales.

Escasos instrumentos de gestión y financiación del suelo porque no se incluyeron en los pot actuales o no se reglamentaron.

Incorporación de nuevas formas de gestión del suelo, pues el programa pot modernos contará con acompañamiento en la implementación de instrumentos.

no informa adecuadamente decisiones de inversión en infraestructura estratégica, pues en muchos casos las inversiones no responden a las dinámicas de crecimiento de las ciudades.

Define correctamente la infraestructura funcional: transporte, servicios, espacio público y equipamientos.

La participación ciudadana es deficiente debido al desconocimiento de los procesos y falta de difusión.

Estandarización del proceso participativo tanto en la cartografía social como en los foros y mesas de trabajo.


La primera parte del programa se desarrollará a través de tres fases: 1) Diseño meto-

dológico, 2) Implementación en los 89 municipios seleccionados en los departamen-

tos focalizados (2016-2017), 3) Implementación en los 100 municipios seleccionados

en los 25 departamentos del país (2018-2019). Los siguientes 22 departamentos, que


67

concentran el 67 % de área de extensión y el 45 % de la población, han sido focalizados

en la fase 1 de la implementación del programa (dNp, 2016b): amazonas, antioquia,

atlántico, bolívar, boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Córdoba, Cundinamarca,

La Guajira, magdalena, meta, nariño, norte de Santander, Putumayo, Quindío, risa-

ralda, San andrés y Providencia, Santander, Sucre, valle del Cauca, vaupés, vichada.

mapa 2. Los municipios focalizados por departamento en las fases 2 y 3

Fuente: dNp (2016a).


conclusión: Hacia los teRRitoRios modeRnos

Para responder a las necesidades de la población local, incrementar el potencial produc-

tivo y la competitividad, y resolver los demás desafíos territoriales se requiere construir

una respuesta basada en un análisis territorial. La política de ordenamiento territorial

ofrece instrumentos valiosos para la planeación, la formulación y la implementación

de la respuesta a través de los pot. a lo largo de la política, se viene desarrollando tan-

to la normatividad como las operaciones para acompañar las entidades territoriales el

proceso. no obstante, el presente diagnóstico de la política de ordenamiento territorial

en Colombia indica un espacio para fortalecer aún más dicho esfuerzo en el territorio.

Para lograr construir los territorios modernos, incluyentes y pacíficos, es clave esfor-

zar la articulación entre planes municipales y departamentales, desarrollar el enfoque

sectorial y establecer la continuidad en la implementación de los pot. En este sentido,

es indispensable fortalecer las capacidades administrativas, técnicas y financieras de

las entidades territoriales y promover la participación de otros actores en la construc-

ción del territorio. al mismo tiempo, la incorporación de los temas emergentes como

cambio climático, construcción de los territorios de paz, cierre de brechas regionales,

competitividad y formación de clústeres económicos, entre otros, son aspectos insepa-

rables de la gestión territorial integral. Para eso se requiere aplicar herramientas moder-

nas y adecuadas del análisis interdisciplinario que permitan validar el potencial de un

territorio y descubrir las necesidades de su población en el corto, medio y largo plazo.

RefeRencias

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Ciencia Política. 1-4.

71

La gestión pública en Bogotá: cambios de perspectiva

rodrIGo sandoval1

CarolIna Isaza e.2

El propósito de este artículo es analizar la gestión pública de bogotá, Distrito Capi-

tal, durante su historia reciente y, en particular, identificar el cambio que se introduce

en esta materia con el nuevo Plan de Desarrollo del actual alcalde, Enrique Peñalosa

(2016-2020). Se defenderá como hipótesis que durante las últimas décadas la ciudad

no ha tenido políticas orientadas a mejorar la gestión pública y que, en ese sentido, la

administración de Peñalosa plantea una innovación, al volver a darle prioridad a este

tema y plantear reformas administrativas en el Plan de Desarrollo.

La metodología utilizada es la comparación de los últimos diez alcaldes de bogotá

a través de sus planes de desarrollo. Este análisis crítico se complementa con algunos

datos sobre la implementación de los mismos y otros datos de ejecución presupuestal

y de confianza de los ciudadanos en los gobiernos. Sin embargo, los cambios en las

metodologías dificultan hacer una comparación sistemática de este tipo de información

cuantitativa, por lo cual el artículo es de tipo analítico y cualitativo.

Para empezar, el gobierno de bogotá en los últimos treinta años se puede dividir en

tres grandes momentos que coinciden con cambios en los tiempos de duración de las

alcaldías y los estilos de gobierno de los elegidos: el primero coincide con la elección

popular de alcaldes en 1986, que cambió las reglas del juego de la política local, pues la

administración no estaba antes ligada a la política nacional, pero a partir de esa fecha

1 Estudiante de la maestría en Gobierno y Políticas Públicas, Universidad Externado de Colombia.

2 PhD, directora del Grupo de Investigación Ópera, del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales - cIpe. Docente e investigadora de la Universidad Externado de Colombia.


la responsabilidad recayó en manos de los ciudadanos. tres gobiernos de los partidos

políticos tradicionales marcaron esa etapa: andrés Pastrana, Juan martín Caicedo y

Jaime Castro; después vienen tres gobiernos que aplicaron las normas de la Constitu-

ción Política de 1991 y aprovecharon la posibilidad de la elección popular de personas

por movimientos significativos de ciudadanos: antanas mockus, Enrique Peñalosa y

antanas mockus; finalmente, en 2004 comenzaron a gobernar los partidos de izquier-

da, de manera consecutiva el Polo Democrático y después el movimiento Progresistas.

En trabajos previos se han identificado tres modelos para la gestión pública: el mo-

delo weberiano, burocrático o tradicional, basado en la imparcialidad, la racionalidad

y el respeto por las normas y los procesos. El modelo de la nueva Gestión Pública,

con un énfasis en el desempeño y los resultados, preferencia por lo pequeño, descen-

tralizado, especializado; sustitución de las relaciones jerárquicas por relaciones con-

tractuales; introducción de mecanismos de mercado; énfasis en el ciudadano desde

una perspectiva de usuario o cliente; separación entre formulación de políticas y su

ejecución (Fuentes, Güemes e Isaza, 2009). Por último, un modelo neoburocrático o

de nueva gobernanza, que intenta combinar los mejores elementos de los dos ante-

riores y añade a estos participación ciudadana, rendición de cuentas, transparencia y

eficacia (Isaza y redondo, 2016). La figura 1 muestra una aproximación a los periodos

de análisis seleccionados y su relación con modelos y discursos.

Figura 1. Modelos y discursos de la administración pública en Bogotá

modelo burocrático

Discurso de renovación

modelo neoweberiano

Duscurso de izquierda

nueva gestión pública

nueva gestión pública

1986-1991 1992-2003 2004-2015


la gestión pública en bogotá: cambios de perspectiva / rodrigo sandoval, carolina isaza e. 73

Durante la última década del siglo xx y la primera del siglo xxI se hicieron algunos

avances para actualizar la administración pública de bogotá e inscribirla dentro de los

postulados de la nueva Gestión Pública. Es así como se hace un mayor énfasis en los

resultados, que se evidencia en un creciente desarrollo de metas puntuales en los planes

de desarrollo, más allá de los postulados generales; una preferencia por la descentrali-

zación y desconcentración de funciones en localidades y entidades especializadas, y el

énfasis en los ciudadanos como clientes, con experiencias exitosas como los Centros

de atención Distrital Especializada (cade) y sus versiones Súpercade y rapicade.

En 2006, durante el primer gobierno de la izquierda en bogotá, se hizo una profun-

da reforma administrativa al Distrito Capital basada en un modelo neoweberiano que

partía de los principios de democratización y control social; moralidad, transparencia

y publicidad; igualdad e imparcialidad; efectividad; economía y celeridad; buena fe;

coordinación; concurrencia; subsidiariedad y complementariedad (bogotá, 2006). Esta

reforma estaba pendiente en el Distrito desde 1993, pues la ciudad había cambiado la

ley que la gobernaba, pero no la estructura administrativa que organizaba la minucia

del gobierno distrital.

La administración de Samuel moreno, que representó la consolidación de los gobier-

nos de izquierda en bogotá, fue la primera en estructurar de forma clara una apuesta

por la gestión pública. En el Plan Distrital de Desarrollo se estableció que su adminis-

tración se centraría en siete objetivos estructurantes: ciudad de derechos, derecho a

la ciudad, ciudad global, participación, descentralización, gestión pública eficiente y

transparente y finanzas sostenibles (Concejo de bogotá, 2008).

En efecto, el sexto pilar de dicho plan apareció reflejado en el sexto capítulo. Para

efectos de la puesta en marcha de dicha estrategia, se propusieron cinco acciones / pa-

rámetros por seguir: incorporar en la administración pública tecnologías organizaciona-

les, de la información, la comunicación y el conocimiento, que faciliten la gestión con

integridad y perspectiva preventiva y sistemática; fortalecer la cultura organizacional de

servicio y calidad, en función de los derechos de la ciudadanía; optimizar los mecanismos

de coordinación intra e intersectorial; hacer de la comunicación y la pedagogía social

herramientas de gestión de generación de confianza para un servicio ágil, oportuno y

de fácil trámite; y consolidar la gerencia jurídica pública (Concejo de bogotá, 2008).

Para cumplir con dichas acciones se crearon siete programas: Servicios más cerca

del ciudadano, Cultura digital, Comunicación al servicio de todas y todos, tecnologías

de la información y la comunicación al servicio de la ciudad, Gerencia jurídica pública

integral, Gestión documental integral, Desarrollo institucional integral (Concejo de

bogotá, 2008).


Lo más llamativo del Plan de Desarrollo del gobierno de Samuel moreno es que

incluyó 64 metas asociadas al capítulo de gestión pública eficiente y transparencia. Las

metas incluían procesos al interior de la administración, tales como incluir entidades en

el sistema de información distrital; de dotación, como construir dos nuevos Supercade

en la ciudad; de percepción, como mantener en 80 % la satisfacción de la ciudadanía en

los puntos de atención del Distrito; y de cobertura, como la consolidación de 800.000

conexiones a banda ancha en la ciudad. Finalmente, vale la pena mencionar que para

lograr cumplir con las metas había un presupuesto cop$191.000 millones de pesos (de

2008) que equivalían al 0,6% del total de recursos destinados para todo el cuatrienio.

a pesar de estas propuestas iniciales, no hay evidencia de la aplicación práctica de

estas medidas de gestión pública anunciadas. Esto se relaciona con el hecho de que

el gobierno de moreno terminó con serios cuestionamientos acerca de la probidad de

su administración en las finanzas públicas. Esto se vio reflejado en la opinión de las

personas, al final del gobierno, en la Encuesta de Percepción Ciudadana de bogotá

Cómo vamos, en la cual el 89 % tenía una opinión desfavorable del alcalde y solo el

4 % de los habitantes dijo confiar en él (bogotá Cómo vamos, 2015).

a Samuel moreno lo siguió brevemente Clara López, quien debía cumplir con el

mandato ciudadano que le habían encomendado los votantes a su partido. Después

del corto paso de López por la alcaldía, llegó al gobierno distrital Gustavo Petro, quien

prometió en campaña luchar contra la corrupción. Sin embargo, su plan de desarrollo

apenas tenía un artículo dedicado a la transparencia, probidad, lucha contra la corrup-

ción y control social efectivo e incluyente, que tenía tres proyectos asociados a dicho

propósito: Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y re-

solver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad; bogotá

promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo;

y bogotá promueve una cultura ciudadana y de la legalidad (Concejo de bogotá, 2012).

Esta inconsistencia entre la promesa de reducir la corrupción y la práctica de su

administración se vio reflejada en varios aspectos. En particular, el Distrito aumentó

significativamente el número de contratistas, tuvo bajos niveles de ejecución presu-

puestal y una generalizada desconfianza de los ciudadanos (figura 2).

En lugar de fortalecer la función pública del Distrito, el alcalde Petro mantuvo esta-

ble el número de funcionarios de planta, pero generó una intensa actividad al respecto,

que resultó en la contratación inicial de casi 4.000 contratistas nuevos entre 2012 y

2013; de 10.000 personas adicionales en 2014 y 9.000 adicionales en 2015, hasta al-

canzar 50.479 contratistas. Los contratistas no solo tienen precariedad laboral, sino

que su permanencia en el Distrito es incierta, y ello genera pérdidas de conocimiento

y de capacidad de actuación de la administración.


Figura 2. Número de funcionarios y contratistas del Distrito Capital

26.500

31.82029.625

32.301 32.282

41.691

8.731 9.148 10.192 10.898 10.817 10.197

1.269 1.269 1.445 1.393 1.491 1.448

2009 2010

Carrera administrativa Libre nombramiento y remoción Contratistas

2011 2012 2013 2014

Fuente: bogotá Cómo vamos (2015).

Por otro lado, la ejecución presupuestal del Distrito fue relativamente baja. En 2014,

5 entidades (Instituto de Desarrollo Urbano, Unidad administrativa Especial de re-

habilitación y mantenimiento vial, Instituto Distrital de Gestión de riesgos y Cambio

Climático, Secretaría de movilidad e Instituto Distrital de recreación y Deporte) ejecu-

taron menos del 50 % de los recursos destinados, como se observa en la tabla 1. Para el

mismo año, la administración apenas hizo compromisos3 por el 86 % del presupuesto

y giros4 por apenas el 65 % del presupuesto (bogotá Cómo vamos, 2015).

El final del gobierno de Petro estuvo marcado por una profunda desconfianza ciu-

dadana que resultó en que solo el 27 % de las personas consideró que la ciudad iba

por buen camino en 2015, tal como se observa en la figura 3 (bogotá Cómo vamos,

2015). también, durante el 2015, solo el 18 % de los encuestados confiaba en el alcalde,

siendo este el segundo peor resultado para el último año de gobierno en bogotá, solo

superado por Samuel moreno, que en 2011 registró 4 % de confianza.

3 Los compromisos son compras de bienes y servicios que hace la ciudad, pero que no significan pagos efectivos para los contratistas, y no necesariamente se deben pagar en el año de vigencia fiscal en que fueron comprometidos.

4 Los giros son recursos girados a contratistas con los que el Distrito ha adquirido compromisos en deter-minado momento para comprar bienes o servicios.


Figura 3. Porcentaje de personas que respondieron que la ciudad iba por buen camino, Bogotá

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Peñalosa mockus Garzón moreno Petro

46

34 43

66

6265

58 58

66

51 51

32

4139

3027

Fuente: bogotá Cómo vamos (2015).

En las elecciones de 2015, la izquierda fue derrotada y volvió al poder Enrique Peñalosa,

que había competido contra Samuel moreno y Gustavo Petro, y basó su campaña en

desacreditar a estos gobiernos. El Plan de Desarrollo presentado por Enrique Peñalo-

sa en 2016 incluyó un eje transversal denominado Gobierno legítimo, fortalecimiento

local y eficiencia, un nombre que parece recoger postulados de un enfoque de nueva

gobernanza pública. Se quiere postular que, exceptuando lo formulado por Samuel

moreno, el Plan de Desarrollo 2016-2020 es el primero que da un lugar importante a

los temas de la gestión pública.

El eje transversal de Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia, fue desa-

rrollado en el capítulo vIII del plan e incluye la intención de recuperar la confianza ciu-

dadana; la evaluación constante para optimizar procedimientos y costos; la promoción

de la transparencia y lucha contra la corrupción; además de promover la participación

ciudadana. El eje cuenta con cinco programas: transparencia, gestión pública y servicio

a la ciudadanía; modernización institucional; Gobierno y ciudadanía digital; Gobernanza

e influencia local, regional e internacional; modelo de participación de organizaciones

sociales, comunitarias y comunales (Concejo de bogotá, 2016).

Este constituye un eje muy robusto para el tema de gestión pública y cubre nume-

rosos aspectos de reforma administrativa. En varios lugares del plan aparecen además

disposiciones para racionalizar el gasto público, asignar eficientemente los recursos,

mejorar las capacidades digitales del gobierno, unificar los sistemas de información y


crear códigos de buen gobierno en las entidades descentralizadas del Distrito (Concejo

de bogotá, 2016).

también es significativa la cantidad de recursos destinados para el programa de

Gobierno legítimo, fortalecimiento local y eficiencia, asignándole cop$3,1 billones

que incluyen; cop$ 777.081 millones para transparencia, gestión pública y servicio a la

ciudadanía; cop$ 723.267 millones para modernización institucional; cop$ 839.597 mi-

llones para gobierno y ciudadanía digital, y cop$ 786.034 millones para gobernanza e

influencia local, regional e internacional (Concejo de bogotá, 2016). La última vez que

la ciudad había invertido recursos en gestión pública y transparencia estos fueron 30

veces menores que los que se espera invertir hasta junio de 2020.

a pesar de que el plan apenas empezó su vigencia el 1 de julio de 2016, la admi-

nistración ya llevó a cabo algunas acciones para mejorar la forma en que se gobierna

la capital. Por un lado, se hicieron reformas administrativas que crearon la Secretaría

de Seguridad y Convivencia, que escindió estos temas de la Secretaría de Gobierno y

transformó el manejo de los recursos de seguridad al eliminar el Fondo de vigilancia

y Seguridad.

también creó la Empresa metro de bogotá, para organizar este sistema de trans-

porte masivo; se estableció la Secretaría Jurídica Distrital dentro del Sector de Gestión

Jurídica para optimizar la forma en la que el Distrito se defiende y establece sus es-

trategias jurídicas; y finalmente, hizo una enorme modificación a la estructura de los

hospitales públicos, los 22 centros médicos fueron agrupados en 4 instituciones para

mejorar la capacidad administrativa y evitar a los pacientes trámites como el traslado

o las autorizaciones, además de crear una agencia para concentrar la compra de su-

ministros para los hospitales.

Estas medidas son características de las reformas del Estado que ya se habían he-

cho en el nivel nacional desde los años 2000, pero que en bogotá estaban en mora de

ser implementadas.

Se evidencia entonces un cambio tanto en el discurso sobre la gestión pública como

en su implementación efectiva. De acuerdo con estos datos, todo parece indicar que

la gestión pública está, por primera vez en muchos años, en el centro de la agenda del

gobierno distrital. Esto resulta relevante pues, por un lado, hay una presión desde el

nivel nacional para armonizar las políticas en esta materia con estándares internacio-

nales, a través del Plan nacional de Desarrollo y las directivas de diferentes instancias

del Gobierno nacional para lograrlo. Esto se relaciona con la candidatura de Colombia

para ingresar a la organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde)

(redondo e Isaza, 2015) y con otras tendencias internacionales adoptadas por el país,


como la rendición de cuentas (Conpes 3654 de 2010), la transparencia y lucha contra

la corrupción (Ley 1474 de 2012) y el Gobierno abierto.

también responde a los programas nacionales de reforma a la gestión pública que

empezaron hace aproximadamente una década, como el modelo integrado de planea-

ción y gestión, y el formulario furag que deben utilizar todas las entidades públicas en

Colombia desde 2012, los sistemas de información y seguimiento sobre la gestión, entre

otros. bogotá se encontraba muy rezagada en estos temas frente a otras ciudades, tal

como muestran algunas mediciones, como el Índice de Gobierno abierto (Iga) de la

Procuraduría General o el Índice de Desempeño Institucional (IdI) del Departamento

nacional de Planeación (dNp). Por ejemplo, en el Iga 2013-2014, bogotá tuvo un puntaje

de 70,1 sobre 100, lo cual lo dejó en el puesto 596 entre 1101 alcaldías y por debajo de

municipios con muchos menos recursos y capacidades administrativas (Procuraduría

General de la nación, 2015).

Si bien el gobierno de Peñalosa tiene algunas ideas tipo nueva Gestión Pública,

también se ve que en su plan de desarrollo hay más elementos de nueva gobernanza

como los arriba mencionados. así, la búsqueda de la eficiencia se combina con un rol

muy importante de la eficacia y los resultados; y todo esto se enmarca en la probidad,

transparencia y participación de los ciudadanos.

todos estos elementos sirven para que en cuatro años se haga un análisis profun-

do de la efectividad de las medidas tomadas por el gobierno distrital para saber si las

propuestas y los recursos fueron suficientes para transformar la administración pública

de bogotá. al menos el tema está firmemente en la agenda.

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Área ambiental

83

Hacer frente al cambio climático desde lo local

sylvIe naIl1

intRoducción

El principal objetivo de la tercera conferencia mundial de la oNu Habitat, en octubre

de 2016, titulada “vivienda y desarrollo urbano sostenible”, es relanzar el compromiso

global a favor del desarrollo urbano sostenible, centrándose en la puesta en marcha de

una “nueva agenda urbana”. Efectivamente, las ciudades son el escenario en el cual

se ganará o se perderá la batalla por el desarrollo sostenible.

Es evidente que el desarrollo sostenible, entendido como el equilibrio entre el cre-

cimiento económico y la protección de los recursos sociales y medioambientales, no

se podrá alcanzar sin atender a los retos del cambio climático, de la misma manera

que solamente una transición hacia un desarrollo sostenible permitirá resolver los de-

safíos que este presenta. Los países de américa Latina y el Caribe contribuyen en una

pequeña proporción a las emisiones de gases de efecto invernadero (0,46 % del total

global en el caso colombiano), pero resultan afectados de manera desproporcionada.

Eventos de origen hidrometeorológico constituyen la mayor parte de las catástrofes, y

es de esperar que esta situación empeore con el cambio climático.

En este sentido, es loable el desarrollo de las políticas de adaptación al cambio

climático expedidas por el Gobierno de Colombia en 2011, que deben conducir a pla-

nes departamentales y locales. Efectivamente, se estima que entre el 50 y el 80 % de

1 Doctora en estudios británicos, profesora titular e investigadora de la Université de nantes (Francia), profesora invitada de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Finanzas Gobierno y relaciones Internacionales. [email protected]


las medidas necesarias para la adaptación al cambio climático serán implementadas

a nivel local e infranacional. Colombia concentra más del 70 % de su población en ciu-

dades, especialmente en las regiones andina y Caribe, y el cambio climático aumenta

la vulnerabilidad de las poblaciones allí asentadas, especialmente de los pobres, más

vulnerables a los riesgos. además, el cambio climático pone en riesgo los logros eco-

nómicos e incluso obstaculiza el desarrollo económico y social, según los indicadores

de déficit por desastres y de gestión de riesgos ante desastres del bId (2010).

En vista del papel crucial de las políticas públicas urbanas locales en estos temas,

parece pertinente revisar la contribución de los actores locales a las políticas públicas

en cuestiones de mitigación y de adaptación al cambio climático. El análisis se con-

centrará en tres tipos de actores: las autoridades locales, la sociedad civil y las alianzas

internacionales de ciudades.

el papel múltiple de las autoRidades locales

El interés por el tema ambiental a nivel local surge por la creciente preocupación in-

ternacional por la relación del ser humano con el ambiente y los impactos que esta

relación genera en la naturaleza.

Las autoridades locales, bajo obligaciones legales (caso de Londres) o por iniciativa

propia (caso de Stuttgart en alemania o el estado de California) (Corfee-morlot et al.,

2009), tienen entonces la tarea de lograr una transición de las ciudades en sus territo-

rios hacia una economía baja en carbono para mitigar el cambio climático, además de

la responsabilidad de desarrollar políticas de adaptación al mismo, lo que requiere de

evoluciones en las políticas públicas e invita a revisar los instrumentos institucionales

(regionalización, descentralización), financieros (fiscalidad local, redistribución tribu-

taria) y de fortalecimiento de las capacidades locales y territoriales.

En Colombia, la Constitución Política y la Ley 1551 de 2012 constituyen el marco

normativo para los planes de desarrollo. a pesar de este contexto, en teoría favorable

al desarrollo de políticas a nivel infranacional, según una encuesta reciente de la Pro-

curaduría General de la nación, si bien el 93 % de los 936 municipios encuestados por

la Procuraduría han tenido una emergencia entre 2010 y 2013, el 85 % de ellos no tiene

todavía un sistema de alerta temprana y solo el 51 % tiene una estación de monitoreo

del Instituto de Hidrología, meteorología y Estudios ambientales (Ideam). además, el

89 % de municipios no tiene una infraestructura de almacenamiento de alimentos, y

solamente el 13 % ha hecho inversiones en energía limpia / renovable. El 63 % no han

renovado su pot, y solamente el 22 % tiene un funcionario dedicado al cambio climático.

hacer frente al cambio climático desde lo local / sylvie nail 85

Parece entonces que hay un margen grande para ampliar el papel de las autoridades

locales en relación con el cambio climático como parte de una estrategia integral de

manejo de riesgos, con el propósito de articular los tipos de intervención, dándole un

papel principal a la prevención, lo que significa desarrollar políticas preventivas que

en el largo plazo conduzcan a disminuir las necesidades de intervenir sobre los desas-

tres, sin olvidar políticas de intervención sobre los mismos que se lleguen a presentar.

Lo primero que falta a nivel local es información sobre factores meteorológicos y

sus consecuencias, sobre la relación entre el cambio climático y los problemas que

enfrentan las ciudades, y sobre los sistemas institucionales vigentes, por lo cual do-

cumentos de investigación y guías como las que se están diseñando desde el nivel

central del Gobierno para las entidades territoriales que integran el cambio climático

en sus planes de desarrollo, parecen ser de gran urgencia. además, se necesita una

información local precisa y actualizada sobre el contexto de las ciudades, sus caracte-

rísticas morfológicas y climáticas, el uso del suelo, los patrones de urbanización, sus

fortalezas y puntos débiles, etc.

Segundo, la asimetría entre la escala temporal del cambio climático y la de las au-

toridades locales, dominada por el tiempo del mandato de los alcaldes, no permite

considerar este concepto como un problema de desarrollo a corto, mediano y largo

plazo (cepal, 2013).

Finalmente, la escasez de recursos locales, la falta de información y, a veces, la falta

de visión o de voluntad política, conducen a concentrarse en problemas vistos como

más urgentes, más bien que a invertir fondos escasos en políticas a largo plazo sin resul-

tados visibles en un mandato: a ningún alcalde se elogia por haber evitado desastres...

no obstante, en vista de los recursos necesarios en casos de emergencia, se debería

reconsiderar esta posición; la Procuraduría General de la nación estima que, actual-

mente, la política de adaptación al cambio climático puede costar alrededor del 0,5 %

del PIb en Colombia, mientras que la reparación de daños como los generados por el

fenómeno de la niña en 2010-2011 costó a la nación el 2 % del PIb. Entre más se retrasa

la inversión, más costo económico y social tendrá, lo que impedirá concentrarse en el

mejoramiento indispensable de las infraestructuras.

a nivel local, la fragmentación de las responsabilidades y la ausencia de colabo-

ración entre sectores pueden constituir retos en el rompecabezas de las políticas que

inciden sobre el cambio climático (gestión del agua o de los residuos repartida entre

varias entidades, para tomar solamente un ejemplo). Los casos exitosos de políticas

públicas con un enfoque claro sobre gestión de riesgo y desastres, incluido el cambio

climático, demuestran una capacidad de liderazgo a largo plazo y un consenso permi-

tido por una coherencia vertical y horizontal en los objetivos –la coherencia vertical se


refiere a la alineación de los objetivos locales con los nacionales, mientras coherencia

horizontal hace referencia a la integración de estos temas como ejes transversales, in-

tersectoriales, en todas las políticas públicas–. En este sentido, la ciudad de manizales

ha logrado desarrollar con el tiempo una plataforma transversal de reducción de la

vulnerabilidad a desastres que contribuye a la adaptación al cambio climático y puede

ser considerada como un modelo (Hardoy et al., 2011).

Un primer paso indispensable para ejecutar tal coordinación de las políticas es

nombrar una persona dedicada al cambio climático dentro de los equipos municipales,

cuya función consista en articular todas las políticas públicas locales en torno a los

cambios necesarios para lograr objetivos de mitigación y adaptación, como lo muestra,

entre otros, el ejemplo de Wenden (alemania). bogotá es una de las pocas ciudades

colombianas en tener una política de adaptación al cambio climático, y se ha designado

a una persona para ponerla en marcha, lo que va en la buena dirección. Infortunada-

mente, hasta la fecha le falta todavía a este tema una función central y estructurante

dentro de las políticas municipales capitalinas. Esto se refleja, por ejemplo, en la po-

lítica de transporte público: la flota de transmilenio requiere una renovación urgente,

además con combustible menos contaminante, una urgencia que se ha aplazado por

el momento; los buses viejos de flotas concurrentes, integrados al sistema integral

de transporte masivo de bogotá (SItp) de manera “provisional” en la administración

anterior, siguen arrojando grandes cantidades de Co2 en las calles de la ciudad. Se

necesitan acciones urgentes para que las políticas públicas sobre el cambio climático

se traduzcan en una verdadera prioridad en todas las políticas públicas, y no sean so-

lamente una afirmación formal de intención.

Las autoridades municipales pueden actuar de varias maneras, aisladas o combina-

das, sobre sus territorios (Corfee-morlot et al., 2009): al limitar el consumo de energía

o promover mayor eficiencia energética en los edificios públicos, el transporte públi-

cos, por ejemplo, para reducir directamente la huella ecológica de la ciudad y el costo

de los servicios (caso del alumbrado público en Los Ángeles); al facilitar el suministro de

servicios e infraestructuras a través de asociaciones público-privadas (caso del con-

sorcio descentralizado para el suministro de energía en Londres2 y para el transporte

público en venecia3); al propiciar directamente servicios que incentivan el cambio de

2 Para más información sobre tales casos, ver por ejemplo, “ppp climate change projects to advance whate-ver emerges from cop-15”, en http://www.businessgreen.com/bg/analysis/1800583/ppp-climate-change-projects-advance-emerges-cop

3 Para más información sobre ppp y transporte público, ver por ejemplo World bank (sin fecha).


hábitos de los consumidores (plantas de compostaje colectivas, ecobarrios, huertas

para permitir la agricultura urbana, ciclorrutas, corredores verdes, etc.).

En resumen, es urgente buscar la información local pertinente para poder integrar

medidas relativas al cambio climático adaptadas al contexto local dentro de los planes

de desarrollo local, como una línea específica, así como mejorar la capacidad institucio-

nal al generar sinergias inter e intrainstitucionales, no solamente para lograr la meta de

Colombia en el acuerdo de París (-20 % de geI para 2030 en relación con un escenario

Business as usual), sino también para crear al mismo tiempo ciudades bien goberna-

das y, por ende, más resilientes frente al cambio climático (Hardoy y velásquez, 2014).

El momento es propicio para un viraje positivo en las políticas de cambio climático.

En efecto, los nuevos gobiernos regionales y locales acaban de elaborar sus respecti-

vos planes de desarrollo para el periodo. además, a raíz del coNpeS 3700 de 2011, se

lanzó a principios de 2016 el Sistema nacional de Cambio Climático (SISclIma), una

herramienta crucial para:

...coordinar, articular, formular, hacer seguimiento y evaluar las políticas, nor-

mas, estrategias, planes, programas, proyectos, acciones y medidas en materia de

adaptación al cambio climático y de mitigación de gases efecto invernadero, cuyo

carácter intersectorial y transversal implica la participación y corresponsabilidad de

las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así

como de entidades privadas y entidades sin ánimo de lucro (ministerio del medio

ambiente, art. 1, Decreto 2.98, 24 de febrero de 2016).

Se crearon además nueve nodos regionales que deberán ocuparse de promover y

apoyar la ejecución de las políticas, estrategias, programas, proyectos y acciones en

materia de cambio climático en las regiones.

la impRescindible paRticipación de la sociedad civil

La reducción de riesgos y la lucha contra el cambio climático exigen un gran esfuer-

zo por parte de los gobiernos a nivel nacional, regional y local, y no se puede esperar

superar sus retos sin la movilización de la sociedad civil: individuos, comunidades,

onG, empresas, comunidad científica. Ejemplos internacionales de buenas prácticas

demuestran que, entre más grande es el grado de cooperación y coordinación entre

todos los actores, mayores son los resultados (Corfee-morlot et al, 2009). Eso es toda-

vía más importante en la medida que el crecimiento urbano informal necesita captar la


agencia de todos los grupos sociales (cepal 2013). Por ello, los planes participativos no

se deben limitar a la consulta pública, sino involucrar a todos los interesados, desde

la definición de los proyectos hasta su seguimiento y evaluación.

a pesar de muchas intenciones y discursos al respecto, existen todavía pocos

ejemplos novedosos de participación. Sin embargo, en un contexto de desconfianza

generalizada en las instituciones, y de cambios profundos en la sociedad civil (Put-

nam, 2000), nuevas formas de involucrar a la población a la democracia directa se

están experimentando: cada vez más ciudades se lanzan, a menudo en conjunto con

la academia, en la elaboración de estrategias de integración de la ciudadanía a la toma

de decisiones, no solamente para una mera consulta, sino hasta un rendimiento de

cuentas. Ejemplos de metodología para lograrlo se están desarrollando en muchas ciu-

dades, como Lyon, donde se está proyectando la creación de un observatorio del clima

desde la sociedad civil, a partir de la experiencia exitosa de participación ciudadana.

Igualmente, en varios países se está reviviendo una tradición de la Grecia antigua,

llamada para el siglo xxI democracia “aleatórica” (aleatoric democracy) o “mini-públicos”

(mini-publics) (meijer et al., 2016). Consiste en la selección al azar de un grupo de ciu-

dadanos para participar en la elaboración de políticas públicas, quienes son informados

por expertos y, además, son remunerados. Según el análisis de varios casos, la ventaja

de esta forma de participación es que, al limitar la participación a un grupo pequeño

pero aleatorio de ciudadanos, se facilita una perspectiva más amplia, una actitud de

buscar el consenso y el aprendizaje mutuo, con el fin del bien común, no de intereses

individuales (Schudson, 1999).

aunque hay debate sobre los méritos de esta estrategia para lograr las cosas de

forma diferente, se pueden apreciar sus beneficios de manera empírica, por ejemplo,

a través del caso de la ciudad de Utrecht (Países bajos). Este caso, que fue nomina-

do para el premio eurocItIeS 2015 en la categoría “Participación ciudadana”, muestra

que la participación ciudadana puede ser un motor de innovación para las políticas

de cambio climático y viceversa. En esta ciudad de 320.000 habitantes, el gobierno de

coalición de la ciudad decidió en 2014 volverla carbón neutro en 2030. Se buscó la par-

ticipación ciudadana para desarrollar el plan, en la forma del reclutamiento aleatorio

de 165 ciudadanos, quienes participaron en 4 reuniones, apoyados por expertos, lo que

llevó a la elaboración de la política municipal de energía (meijer et al., 2016). Lo que

hace el caso interesante es que, además de la selección aleatoria y de la remuneración

de los participantes (lo que garantiza que no solo los grupos más poderosos o más

organizados participan efectivamente en el proceso democrático local), las autoridades

locales se comprometieron de antemano a implementar sus consejos al traducirlos en

una política pública. En el caso del cambio climático, este tipo de participación puede


incentivar a las municipalidades a tomar más en cuenta las posiciones y prioridades

de las diferentes comunidades. Desde el punto de vista de la ciudadanía, puede ser un

estímulo para que la población se involucre más en las políticas públicas, al ver que sus

opiniones cuentan, y que además se sienta más activamente responsable a nivel per-

sonal en la mitigación y adaptación, condiciones esenciales para un buen rendimiento.

En Colombia, desde 2011 se han puesto en marcha iniciativas para la adaptación al

cambio climático en varias ciudades con la participación de la sociedad civil (entre ellas

en montería, Cúcuta, Cartagena, medellín, barranquilla, Pereira, Cali y Santa marta),

cuyo análisis resulta interesante para mostrar los retos, los ejes en los que se enfocan

(más que todo gestión de riesgo, planeación, innovación tecnológica, gestión ambien-

tal y producción de conocimiento), así como los resultados positivos (nail, 2016). En

el nuevo contexto de paz, propiciar tales innovaciones podría contribuir a reemplazar

la desconfianza sistemática frente a los políticos por un deseo de “hacer ciudadanía”

con todos los miembros de la comunidad, para el bien común. La participación conti-

nua de la comunidad depende en gran medida de los resultados y beneficios que ella

derive de este proceso, en términos de reducción de la vulnerabilidad a los riesgos,

por ejemplo. Por ello, resulta muy útil evaluar y comunicar los resultados, así como

subrayar el vínculo estrecho que existe entre la reducción de riesgos, la adaptación al

cambio climático y el desarrollo local (Sánchez, 2013). Parte del éxito de la política de

reducción de desastres en manizales reside, precisamente, en la participación de la

sociedad civil desde el diagnóstico y la planificación, hasta la implementación y el mo-

nitoreo, y en los beneficios individuales que resultaron de las políticas de reducción de

riesgos y adaptación (reubicación de poblaciones vulnerables y transformación de las

zonas evacuadas en parques públicos, por ejemplo) (Wamsler, 2013).

las valiosas alianzas inteRnacionales de ciudades

En muchos casos, fueron las mismas municipalidades, antes que los gobiernos na-

cionales, quienes empezaron a buscar cómo desarrollar políticas relacionadas con el

cambio climático y la gestión de riesgos para mejorar la vida de las comunidades en

su territorio. Eso las condujo a veces a luchar contra los gobiernos centrales que no las

apoyaban, y, en este contexto a veces difícil, un tercer actor apoyó las iniciativas nacientes

y facilitó su desarrollo en el tiempo: las alianzas entre municipios a nivel internacional.

En los años ochenta y noventa, en paralelo con el desarrollo del objetivo de sosteni-

bilidad urbana, actores e instituciones locales empezaron a intercambiar sus estrategias

para fomentar ciudades resilientes frente a los retos climáticos, primero a nivel de inter-


cambios bilaterales entre municipios o regiones. Un ejemplo famoso es la colaboración

entre la región de Stuttgart con la northern virginia regional Commission, iniciada en

1999 para temas de energía solar, transporte público o planeación urbana (medearis,

Swett y Zaw-min, 2003). Esta alianza bilateral se ha expandido en una red que incluye

a la fecha 120 regiones de Europa y Estados Unidos bajo la organización “sombrilla”

European network of metropolitan regions and areas (metrex), una asociación única

en su acercamiento a problemas y objetivos para identificar, revisar y aplicar políticas

innovadoras para la mitigación y la adaptación al cambio climático a nivel regional en

Europa y Estados Unidos (Corfee-morlot et al., 2009).

Una segunda ola de acción municipal relacionada con el tema del cambio climático

surge a partir del año 2000 y culmina con la creación de la red mundial de Ciudades y

Gobiernos Locales y regionales (uclg por sus siglas en inglés), con la ambición de in-

fluenciar en la agenda global del desarrollo sostenible. tiene una rama latinoamericana,

la Federación Latinoamericana de Ciudades, municipios y asociaciones de Gobiernos

Locales (flacma), con sede en Quito.

Las redes nacionales y transnacionales han sido, y siguen siendo, cruciales para

compartir experiencias, fortalecer el desarrollo de capacidades, desarrollar metodolo-

gías estandarizadas y jugar un papel de lobby para que se escuche la voz de las ciuda-

des a los niveles nacional e internacional. tales alianzas, como uclg o IcleI (Gobiernos

Locales para la Sustentabilidad), a la cual pertenecen cerca de 1000 ciudades a nivel

mundial; Eurocities network, con más de 130 ciudades grandes en 30 países europeos;

el Covenant of mayors for Climate and Energy, con sus 6500 miembros europeos; el

Consejo mundial de alcaldes sobre Cambio Climático, una coalición de 83 ciudades

a nivel mundial, o el C40 (Climate Leadership Group), con sus 86 miembros a nivel

mundial, representan una proporción significativa de la población del planeta y han

permitido dar una voz a las ciudades, a través de compromisos como la Hoja de ruta

Climática de los Gobiernos Locales (durante la cop 13 en bali, 2007), el Pacto de la

Ciudad de méxico (2010), la Declaración de nantes de alcaldes y Líderes Subnaciona-

les en Cambio Climático (2013). En junio de 2016, el Covenant of mayors y el Compact

of mayors anunciaron una iniciativa común, única a nivel mundial, para agrupar las

autoridades locales pioneras en materia de lucha contra el cambio climático. Esta nue-

va iniciativa representa a la fecha la coalición más grande a favor del clima, con 7100

ciudades involucradas de 119 países en todos los continentes, lo que representa más

de 600 millones de ciudadanos.

bogotá pertenece a las redes C40 e IcleI, mientras Cali y valledupar pertenecen a la

Covenant of mayors. muchas más ciudades colombianas se beneficiarían probablemente

de pertenecer a tales redes para apoyar sus planes de desarrollo, en la medida en que


propician a sus miembros herramientas, estudios, experticia técnica y demás; estas

alianzas se pueden considerar como una parte clave en la integración de los temas de

cambio climático en la agenda de las políticas públicas. Hoy, el papel de los gobiernos

infranacionales (región, provincia, departamento, municipio, según los casos) en el or-

denamiento y la planificación territorial, como matriz eficaz de lucha contra los efectos

del cambio climático, está mundialmente reconocido, y fue resaltado en la cop 21 en

París en diciembre de 2015, cuando se reunieron 700 alcaldes del mundo.

Es de resaltar que, con ocasión del compromiso firmado por los alcaldes en París,

se estableció el nombramiento de un Grupo Político de alcaldesas y alcaldes para la

Unidad Latinoamericana, como espacio para la toma de decisiones, lo que puede pro-

piciar intercambios positivos. además, el Quinto Congreso mundial de cglu se celebró

en bogotá en octubre del 2016, lo que es un buen augurio para un compromiso mayor

en Colombia. más alianzas con redes internacionales podrían constituir una oportu-

nidad para las ciudades de Colombia de apoyarse en redes poderosas, beneficiarse de

experiencias y buenas prácticas, y ganar influencia en relación con el Gobierno nacional.

conclusión

Los obstáculos para el diseño y la implementación de políticas públicas locales sobre

el cambio climático están relacionados, además de la voluntad y el coraje político para

hacerlo, con cuestiones de autoridad institucional, conocimiento, prioridades, recursos

y capacitad para liderar. Es decir, que los dirigentes locales tienen un papel crucial para

luchar contra el cambio climático en acuerdo con su territorio, con acciones basadas

en la generación de conocimiento, el diseño de planes locales con un fuerte eje trans-

versal basado en la gestión de riesgos y la lucha contra el cambio climático, así como

el estímulo de una participación auténtica de todos los actores locales y, de ser posible,

con el apoyo de redes nacionales e internacionales.

Existen numerosos casos de ciudades que han logrado una transición hacia una

economía baja en carbono, así como medidas de adaptación exitosa al cambio climá-

tico: los casos escogidos en el documental francés Mañana, de Cyril Dion y mélanie

Laurent (2015), demuestran que no siempre tienen que ver con el nivel de desarrollo

del país –lejos de eso–, sino con la capacitad de generar conjuntamente soluciones

innovadoras y una visión compartida del futuro que desean las comunidades en su

heterogeneidad.

En Colombia, ya hay muchas experiencias valiosas a nivel institucional (Sistema

nacional de Gestión de Desastres, Sistema nacional ambiental), y mucha información


sobre las dinámicas territoriales y saberes sobre la manera adecuada de llevar a cabo

en la práctica la gestión territorial. Se necesita articular el Gobierno nacional con los

gobiernos regionales y locales para la formulación y la implementación, a mediano y

largo plazo, de planes multiescalares e integrales de cambio climático que impulsen

ciudades sostenibles y competitivas.

Pero el desarrollo económico no se puede hacer bajo condiciones de deterioro del

entorno o del tejido social que acentúan, o bien crean, nuevos riesgos, que se van a

agravar con el cambio climático. Por ello, no existe más alternativa para los actores

locales en su conjunto que buscar el equilibrio entre el desarrollo económico, la con-

servación del ambiente y la promoción de los derechos humanos. La lucha contra el

cambio climático puede permitir a las ciudades, por ejemplo, bajo iniciativas como

el Sistema de Ciudades, actuar como laboratorios de innovación en el contexto de la

paz, en búsqueda de una sociedad más sostenible, lo que significa menos vulnerable

y, in fine, más justa.

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95

Políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales

y las prioridades locales

ana CarolIna González1

anGélICa puertas2

intRoducción

a finales de febrero del presente año, el Concejo municipal de Ibagué aprobó la reali-

zación de una consulta popular que podría limitar el desarrollo de actividades mineras.

Con la solicitud radicada por el alcalde Guillermo Jaramillo se dejaría en manos de los

ibaguereños la decisión de desarrollar o no proyectos de minería de oro en su territorio

(El Espectador, 2016a). En mayo, el alcalde de La macarena, Ismael medellín Dueñas,

denunciaba la adjudicación de la licencia ambiental 0286 otorgada por la autoridad

nacional de Licencias ambientales (aNla), con la cual se autorizaba la realización de

actividades exploratorias de hidrocarburos en los municipios de La macarena y San

vicente del Caguán. De acuerdo con el alcalde, el desarrollo de estas actividades afec-

taría el ecosistema y la vocación del municipio, el cual señaló es turístico y ecológico

(morales, 2016). El eco de esta denuncia llevó a que el Gobierno suspendiera la re-

solución con la que se otorgó la licencia, afectando de este modo el desarrollo de las

actividades planeadas por la empresa Hupecol (El Espectador, 2016b).

1 Docente-Investigadora de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]

2 Profesional en Gobierno y relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]


mientras las autoridades de algunos municipios se oponen a las decisiones del ni-

vel nacional que promueven el desarrollo de actividades extractivas en sus territorios;

otros, como varios de los alcaldes de los municipios de la Provincia de Soto norte

(matanza, Suratá, California, vetas, Charta y tona) en Santander, se pronuncian sobre

las decisiones del nivel central que prohíben continuar estas actividades económicas.

En efecto, en febrero la Corte Constitucional, en la sentencia C-035, ratificó la prohibi-

ción de desarrollar actividades mineras en áreas delimitadas como páramos, inclui-

das aquellas que tenían licencias ambientales vigentes. Con este fallo, se prohíbe la

minería en gran parte de los municipios mencionados por encontrarse localizados en

el páramo de Santurbán. Pero las autoridades locales consideran que al páramo “lo

delimitaron desde un escritorio”, perjudicando económica, social y culturalmente las

comunidades que habitan sus territorios (Vanguardia, 2016). Por ello, anunciaron que

presentarán una acción popular para solicitar que la Corte Constitucional revise y ajuste

su decisión.

Estas crecientes tensiones entre mandatarios locales y autoridades del sector mi-

nero-energético revelan desde el punto de vista jurídico una falta de claridad sobre las

competencias en torno al territorio. Desde el punto de vista político, son síntoma de

una ausencia de espacios claros de participación de los actores locales en decisiones

que pueden afectar su vida cotidiana. El problema no solo afecta las políticas públicas

colombianas, sino que se replica a lo largo de américa Latina, donde la conflictividad

social ha aumentado de forma considerable en la última década. En efecto, el sector

minero-energético, concebido tradicionalmente como un ámbito técnico y estratégico,

ha sido objeto de toma de decisiones centralizadas y poco conocidas por la opinión

pública. Incluso en países donde se le ha dado un rol preeminente a la participación

ciudadana se tiende a excluir de estos escenarios deliberativos a los grandes proyectos

de desarrollo –extracción de recursos naturales, infraestructura, hidroeléctricas, entre

otros– (González Espinosa, 2016).

En este texto se hace un diagnóstico de la tensión local-nacional alrededor de las

políticas públicas del sector minero-energético. En un primer momento, se hace un

recuento de la batalla jurídica reciente en relación con el ordenamiento minero, que

es la principal expresión de este conflicto. Posteriormente, se hace una revisión de

los factores que han potenciado esta discusión. Se analizan elementos coyunturales

y relacionados directamente con las características propias del sector, así como otras

causas jurídicas, políticas y sociales. al final, se proponen algunos criterios para cons-

truir eventuales caminos de salida.

políticas públicas del sector minero-energético: entre los intereses estratégicos nacionales y las prioridades locales / ana carolina gonzález, angélica puertas

97

la batalla juRídica poR la competencia Respecto del oRdenamiento mineRo

En 2012, los concejos municipales de los municipios de támesis, Jardín, Urrao y Ca-

ñasgordas en el departamento de antioquia expidieron acuerdos con los cuales se

prohibía el desarrollo de actividades mineras en sus territorios. Decisión controversial

teniendo en cuenta que más del 90 % de su territorio tenía solicitudes de títulos mine-

ros (Londoño, 2012). a pesar de que las decisiones fueron posteriormente anuladas

por tribunales administrativos, en su mayoría por tratarse de decisiones fuera de su

competencia (Revista Mundo Minero, 2013), fueron una primera señal del choque en-

tre las competencias municipales y las nacionales en lo que concierne a la decisión de

desarrollar o no proyectos mineros.

En línea con los municipios mencionados, el alcalde de Piedras, tolima, convocó

en 2013 a la primera consulta popular en donde se preguntaba a la población por el

desarrollo de la actividad minera en su territorio. a pesar de que la explotación de oro la

realizaría la empresa anglogold ashanti en el municipio de Cajamarca y no directamente

en Piedras, debido a que el municipio se encontraba a menos de 100 km del centro de

operaciones mineras, este sería el lugar donde se construiría el centro de procesamiento

del oro que sacara la compañía (Londoño, 2013). La preocupación de las autoridades

municipales y de su población frente a la afectación del municipio, especialmente por

el río opia, llevó a que el 28 de julio de 2013 los piedrunos se inclinaran mayoritaria-

mente por el no ante la pregunta de si apoyaban el desarrollo de operaciones auríferas.

Esta iniciativa municipal motivó que la Procuraduría General de la nación abriera una

indagación en 2014 contra el alcalde del municipio y los concejales que aprobaron el

acuerdo para convocar y ratificar la consulta, por presunta extralimitación y usurpación

de funciones (El Tiempo, 2014), debido a que, conforme establece el Código de minas,

las autoridades locales no podían establecer zonas excluibles de la minería.

La falta de coordinación entre autoridades territoriales y nacionales en lo que res-

pecta a la toma de decisiones sobre los lugares donde pueden llevarse a cabo activida-

des mineras, llevó a que se demandara ante la Corte Constitucional el artículo 37 del

Código de minas que prohíbe a las autoridades territoriales establecer zonas excluibles

de minería. a través de la sentencia C-123 de 2014, la Corte Constitucional condicionó

dicho artículo de la siguiente manera:

Durante el desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización

de actividades mineras, las autoridades del nivel nacional deberán acordar con las


autoridades territoriales, las medidas necesarias para la protección del ambiente

sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural

de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los

principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (sentencia C-123 de 2014)

(énfasis agregado).

ante la decisión de la Corte, ese mismo año la Contraloría General de la república (cgr)

solicitó al Consejo de Estado la suspensión del Decreto 934 de 2013 que reglamentaba

el mencionado artículo 37. La decisión del Consejo fue suspender provisionalmente el

decreto por considerar que con este se vulneraba la autonomía territorial.

La respuesta del Gobierno nacional fue emitir un nuevo decreto denominado por

algunos como el “Decreto navideño”3 por la fecha en que fue expedido, con el cual se

reglamentaba el artículo 37 del Código de minas y se establecían los mecanismos para

coordinar con las autoridades territoriales conforme establecía la sentencia C-123. Sin

embargo, este decreto fue suspendido posteriormente por el Consejo de Estado debi-

do a que primero, creaba nuevos procedimientos administrativos, lo cual es facultad

exclusiva del Congreso de la república; y segundo, dejaba en manos únicamente del

ministerio de minas y Energía la facultad de decidir cuáles serían las medidas de pro-

tección al medio ambiente que se adoptarían en el desarrollo de las actividades mine-

ras, dejando de lado lo señalado en el fallo de la Corte sobre la obligación de acordar

conjuntamente con las autoridades territoriales dichas medidas4.

Posteriormente, a inicios de 2016, la Corte Constitucional se pronunció frente a

algunos artículos demandados de la Ley 1450 de 2011 (pNd 2010-2014) y la Ley 1753 de

2015 (pNd 2014-2018). Con la sentencia C-035 de 2016 se señaló que los artículos que

ampliaban la figura de Áreas de reserva Estratégicas mineras (aem) eran exequibles.

Sin embargo, el Gobierno nacional debía garantizar que la definición y oferta de estas

áreas fuese compatible con los Planes de ordenamiento territorial, además de con-

certar previamente con las autoridades municipales la ubicación de dichas áreas. En

el caso de las áreas ya definidas, debía concertarse con las autoridades locales antes

de que se realizara el proceso de selección objetiva.

3 Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014.

4 El “decreto navideño” daba un plazo de solo noventa días posteriores su la publicación para que los municipios realizaran la solicitud al ministerio de minas y Energía de medidas de protección del ambiente sano. Lo cual, además, debía fundamentarse en estudios técnicos asumidos por los mismos municipios (ver arts. 3, 4 y 5).


99

Las consecuencias de las decisiones judiciales tomadas, y la falta de un mecanismo

para coordinar y llegar a acuerdos entre el nivel nacional y local, afectan ciertamente el

desarrollo de actividades mineras del país en la medida que se imposibilitaría el otor-

gamiento de nuevos títulos mineros. no obstante, según informan algunos alcaldes,

recibieron cartas de la agencia nacional de minería (aNm) en donde se les informaba

que existía una solicitud para hacer exploración minera en su territorio, por lo cual se

requería que estos hicieran llegar los estudios en un plazo no mayor a 60 días, para

analizarlos y decidir sobre la solicitud (Dussan, 2016).

En el más reciente capítulo de esta batalla, la Corte Constitucional tumbó el artículo

37 del Código de minas de 2001 (sentencia 273 de 2016), lo que de nuevo deja sin piso

jurídico el otorgamiento de títulos mineros. Sin embargo, no hay señales claras de la

respuesta del Estado y todo parece indicar que la situación se intentará resolver a través

de un nuevo decreto que probablemente encuentre otros retos en su implementación.

las Razones de la tensión nación-teRRitoRio: un intento de diagnóstico

El conflicto entre intereses nacionales y locales en relación con el uso del subsuelo no

es nuevo. De hecho, expresa la muy antigua discusión entre centralismo y autonomía

territorial que ha atravesado la historia de nuestro país. En el siglo xvIII, por ejemplo,

era patente la tensión entre el ejercicio del patrimonio real (del rey) y la propiedad de

los mineros, así como la competencia por jurisdicción (entendida como justicia) sobre

minas y territorios circundantes (Garrido, 2016, p. 95). no obstante, el contexto y las

formas bajo las cuales se plantea la extracción de recursos naturales actualmente han

exacerbado esta conflictividad. muchas de estas particularidades se asocian preemi-

nentemente con la minería pero se han trasladado progresivamente al sector de hidro-

carburos, que no escapa a estas paradojas. Proponemos aquí cuatro factores que han

agravado el conflicto centro-región.

Factores coyunturales potencializadores del conflicto

Primero, la actividad extractiva se ha expandido de forma considerable en los últimos

años. La firma de contratos de exploración y producción de hidrocarburos creció luego

de la creación de la aNh en 2003, así como los kilómetros de sísmica y pozos perforados

(aNh, s. f ). Desde el punto de vista del abastecimiento petrolero del país se trata de

una buena noticia, pero también implica más empresas de diversa índole presentes en


múltiples territorios, generando expectativas de dinámica económica que no siempre

se cumplen, e impactos que no está claro cómo se manejan porque la actividad de ex-

ploración no requiere de licenciamiento ambiental. Por su parte, en el sector minero,

la superficie de hectáreas con titulación pasó de 1,13 millones a 8,53 millones (osorio,

2010) entre 2002 y 2010, aunque la agencia nacional minera dijo en 2015 que se tra-

taba de menos de 6 millones de hectáreas (mariño, 2015). La cifra podría aumentar si

se toman en cuenta las áreas de reserva minera. En 2012, se estima que estas habrían

pasado de 21 mil hectáreas a cerca de 21 millones (Pardo, 2012). Es importante aclarar

que una mina, como tal, no ocupa todas las hectáreas de un título y que en muchos

casos estos títulos están inactivos o en etapa de exploración. Incluso, en el caso de

las áreas de reserva minera, estas aún no han sido concesionadas por el Estado, y,

de hecho, las resoluciones que declararon varias de ellas fueron tumbadas por la Corte

Constitucional por no haber cumplido con la consulta previa (El Tiempo, 2016). Sin

embargo, la existencia de un derecho otorgado y de áreas que ya se han reservado pa-

ra la actividad minera implica de entrada restricciones para otros usos del territorio.

En territorios que no han sido tradicionalmente mineros, la perspectiva de cambiar su

vocación productiva no es siempre bien recibida (ospina, 2016).

Por otro lado, además de que la expectativa de promover la minería en nuevos

territorios ha crecido, también se han otorgado títulos en territorios tradicionalmen-

te mineros. Los planteamientos del documento “Colombia: país minero”, publicado

en 2009, en donde la minería a gran escala ocupó un rol privilegiado, así como los

beneficios otorgados a la inversión extrajera en el sector y la poca claridad con que la

estrategia de la locomotora minero-energética del primer Gobierno de Santos abordó

la realidad de la minería artesanal y de pequeña escala, y la minería informal, enviaron

un mensaje preocupante para muchos de estos territorios. Es decir, la minería que se

intentaba promover era sobre todo una minería de gran escala. Las consecuencias

políticas de esta decisión son múltiples. En primer lugar, se creaba desde el inicio una

fuerte tensión con la actividad minera tradicional e informal. Segundo, la minería a

gran escala, altamente tecnificada, genera menos empleos en el largo plazo que las

actividades mineras del pasado y el uso de los recursos locales, como agua o tierra,

son más intensivos (González, 2014).

otro factor por destacar se relaciona con la superposición de la actividad de ex-

tracción con otros usos del territorio. no solo la promoción de la industria se hacía

en zonas con vocaciones productivas distintas a la extracción sino que por la falta de

coordinación interinstitucional –algunos estiman que también por la falta de voluntad

política–, muchos derechos de extracción de minerales e hidrocarburos fueron otorga-

dos en zonas ambientalmente sensibles o protegidas y en territorios de comunidades


101

étnicas. Según la agencia nacional de minería, 448 títulos, alrededor de 118.000 hectá-

reas, se superponían con 26 zonas de páramo en 2015 (El Espectador, 2015). Para mayo

de 2013, según la Procuraduría General de la nación, existían 37 títulos concedidos en

parques naturales nacionales, de los cuales 9 habrían sido eliminados según informó

la aNm (El Espectador, 2013).

Confusiones jurídicas e insuficiencia de espacios de interacción política

Desde el punto de vista jurídico-político existen dos factores estructurales que han

generado el choque entre el nivel nacional y territorial. El primero, la falta de armonía

entre los diferentes modelos de gestión el territorio que figuran en la ley. El segundo,

la falta de espacios de interacción entre los niveles nacional y territorial para la toma

de decisiones en lo que respecta al desarrollo de actividades extractivas.

De acuerdo con Héctor Santaella (2016), existen tres formas de gestionar el territorio

en Colombia: el modelo minero (o de hidrocarburos según el caso), el ambiental y el

urbanístico. La Constitución de 1991 otorgó amplia autonomía a los municipios en las

decisiones respecto del territorio. En línea con este principio, la Ley 388 de 1997, sobre

ordenamiento territorial, indica que las autoridades municipales deberán señalar las

condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción

agropecuaria, forestal o minera, e identificar dichas áreas. Es lo que Santaella denomi-

na el modelo urbanístico.

Sin embargo, la misma Constitución también dispuso que la explotación de los

recursos naturales no renovables es considerada de utilidad pública, dando lugar a

argumentos de interés nacional en relación con los proyectos extractivos. En esta lí-

nea, el Código de minas del 2001 (Ley 685 de 2001) dispuso en su artículo 37 que las

autoridades regionales, seccionales o locales no podían excluir zonas de minería. En

cuanto al desarrollo de actividades hidrocarburíferas, es importante señalar que solo

la autoridad nacional participa en la decisión de cuáles áreas son susceptibles de ser

asignadas o no. Esto en virtud del acuerdo 4 de 2012 conforme al cual las áreas definidas

como reservadas, es decir, las que no se encuentran disponibles, son solo aquellas que

la agencia nacional de Hidrocarburos (aNh)5 delimita y califica por razones de política

energética, seguridad nacional o de orden púbico, por sus características geológicas,

sociales y ambientales6.

5 La aNh es la autoridad encargada de administrar los recursos hidrocarburíferos de Colombia.

6 artículo 4.9 del acuerdo 04 de 2012 de la aNh.


Por su lado, de acuerdo con el modelo ambiental que se encuentra determinado

por diferentes leyes como el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 165 de 1994 y la Ley 99

de 1993, se entiende que el Gobierno nacional debe fijar las políticas y normas de zo-

nificación, mientras que los municipios y departamentos pueden tener sus propias

normas enmarcadas en las decisiones tomadas por el nivel nacional. no obstante,

como señala Santaella, estos lineamientos del nivel nacional no son claros, lo cual

explicaría la falta de armonía entre los diferentes niveles. De otra parte, desde 1974 las

figuras de protección son del orden nacional, y a pesar de que con la Ley 99 de 1993

se dan ciertas tareas de protección a otros niveles administrativos, no se regulan las

categorías o los aspectos generales de las áreas protegidas del nivel departamental

o municipal (Santaella, 2016). Esta tensión no solo se manifiesta entre los diferentes

niveles del Gobierno, sino entre los sectores incluso del orden nacional –la institu-

cionalidad ambiental frente a la minera–, lo cual evidencia una falta de coordinación

interinstitucional al interior del Estado.

El segundo factor que ha llevado a estas tensiones tiene un componente político.

Para los actores en el territorio, la separación del suelo y el subsuelo constituye una

ficción poco comprensible. aunque existen instancias destinadas a abrir el espacio

para las voces locales, como la consulta previa de comunidades étnicas y las audien-

cias públicas ambientales7, estos espacios han perdido legitimidad entre los actores

locales que los consideran poco efectivos a la hora de expresar sus preocupaciones.

Por un lado, el desgaste de la consulta previa y la falta de aceptación como espacio

legítimo de las minorías étnicas para dar a conocer las opiniones, reservas o preocu-

paciones sobre medidas que puedan afectarlos se debe, entre otras razones, a que en

algunas ocasiones no se realiza8. La razón de esto son las “responsabilidades difusas,

falta de conocimiento y personal para atender a los procesos, inconvenientes para la

asistencia, bases de información sobre quiénes son y dónde están las comunidades,

criterios subjetivos para determinar la afectación de la comunidad” (González, 2016, p.

32); además de que la consulta previa es percibida por algunos como un mero trámite

debido a su naturaleza no vinculante.

7 La audiencia pública ambiental es el mecanismo para dar a conocer a los actores interesados la solicitud de autorizaciones ambientales, o la existencia de un proyecto, los impactos que puede generar, las medidas por adoptar y, en general, para recibir opiniones, comentarios y documentos que aporten los interesados (entidades públicas, privadas y especialmente comunidades frente a la solicitud de licencia ambiental o el proyecto). Puede ser solicitada por diferentes autoridades públicas (ver art. 5 de Decr. 330 de 2007, del ministerio de ambiente) y por las comunidades si es solicitada por al menos cien personas.

8 ver sentencia t-693 de 2011. Construcción del oleoducto rubiales-Cusiana.


103

otros espacios abiertos por la institucionalidad, como las audiencias públicas am-

bientales o las mesas de concertación, no siempre son vistos por las comunidades y or-

ganizaciones de la sociedad civil como espacios donde pueden participar efectivamente.

Esto ha llevado a que se activen otros mecanismos de participación no institucionales

como la movilización. tal es el caso del páramo de Santurbán, en donde para algunas

organizaciones sociales de bucaramanga los espacios convocados por el ministerio

de ambiente carecían de legitimidad pues no los incluían y daban preeminencia a los

actores promineros. así, después de que la empresa Greystar manifestó su interés en

explotar los recursos auríferos, se puso en marcha una “red de acción colectiva críti-

ca” conformada por oNg y grupos de expertos locales y regionales que derivó en una

movilización social y mediática a favor de la protección del medio ambiente y el agua

(Jiménez, 2016).

caminos poR RecoRReR

Como resultado de estas tensiones, una de las principales políticas públicas del sector

minero-energético, la relacionada con la administración de los recursos del subsuelo,

se ha visto seriamente afectada. El trámite de numerosas solicitudes mineras se ha-

bría visto frenado por la falta de claridad de los funcionarios respecto del proceso de

consulta de las autoridades locales (Semana, 2015; bermúdez, 2015). aunque la autori-

dad minera intentó resolver el problema a través de un procedimiento que incluía una

carta a los mandatarios locales para consultar su opinión, la “solución” no cayó bien

entre muchos alcaldes ni entre algunos expertos y líderes políticos. tres congresistas

le pidieron en mayo de 2016 a las autoridades mineras que se abstuviesen de entregar

títulos mineros hasta que se expidiese una ley que reglamente el procedimiento para

ello (osorio, 2016). Para algunos, se trata de un obstáculo que solo podrá ser resuelto

a través de una ley orgánica que defina claramente el procedimiento por seguir para

concertar con las autoridades territoriales (montoya, 2016). Sin embargo, más allá de

las salidas jurídicas se necesitan consensos políticos.

Por un lado, es indispensable que desde el Estado, las autoridades mineras bus-

quen soluciones de largo plazo, en lugar de privilegiar decretos y resoluciones que

mantienen las mismas fallas jurídicas y no consultan los intereses locales, y que son

por tanto presa fácil de cualquier demanda o crítica. Para ello, es necesario superar

la alta rotación de funcionarios porque las soluciones sostenibles requieren tiempo y

conocimiento. aunque superar la alta rotación no es una solución per se para una ade-

cuada implementación de políticas públicas, sí posibilita una mejor planeación en la


medida que permite a los funcionarios atender a problemáticas estructurales contando

con la capacidad de atender problemas a largo plazo.

Por su parte, los empresarios deben salir del aislamiento que los ha traído hasta

aquí. En lugar de sentirse atacados por la Corte Constitucional y evitar cualquier cambio

regulatorio por miedo a sus consecuencias, es indispensable que entablen un diálogo

abierto no solo con las autoridades nacionales para plantear su lista de quejas, sino

con la ciudadanía en su conjunto. El tiempo en que esta industria solo necesitaba los

permisos legales para operar ya está terminado, de forma que la estrategia de cabildeo

tradicional o el uso de campañas publicitarias con poca credibilidad solo exacerbarán

las tensiones.

En el nivel local, es también fundamental prestar gran atención al papel de las auto-

ridades, pues el hecho de que se involucren más líderes locales no garantiza una mejor

o más transparente gestión pública. La posibilidad de que las élites locales capturen

ese nuevo poder de negociación es alta, incluyendo los riesgos de corrupción que a

ello se asocian. Como señala Francisco Gutiérrez Sanín, “la voz local puede expresar

los reparos comunitarios a los efectos traumáticos de las industrias extractivas, y a

menudo lo hace. Pero también puede estar hablando el lenguaje de las redes rentísticas

que las mismas industrias han generado –a veces con su participación entusiasta, a

veces sin ella–” (Gutiérrez, 2016). Es indispensable que esta vinculación de las auto-

ridades locales garantice la inclusión de las comunidades y la ciudadanía en general.

En consecuencia, las autoridades locales no deben solo buscar una mayor incidencia en

la toma de decisiones del sector, sino fortalecer los procesos de consulta ciudadana

en torno a estos temas para darle legitimidad a su participación en ellas y buscar ma-

yores capacidades técnicas para lograr una interlocución de peso. Esto implica nece-

sariamente una apertura al diálogo en lo local.

Por último, este proceso debe estar basado en conocimiento e información, y en-

lazarse con un debate que va más allá de la minería. no hay posibilidad de armoniza-

ción de intereses o de un debate productivo si no se pone a disposición de todos los

actores la información relevante. Esto incluye la información sobre el subsuelo, pero

también aquella que hace referencia al potencial ambiental y productivo del territorio

y a sus dimensiones sociales y culturales. Por esta razón, debe hacerse un esfuerzo

porque la discusión sobre las posibilidades de la actividad extractiva en un territorio

no esté desconectada del debate más amplio sobre el desarrollo local y los proyectos

del territorio en el largo plazo. bien sea para garantizar el encadenamiento de esta in-

dustria con dichos planes o para privilegiar otros sectores productivos (arias, 2016).

Como señala Claudia Herrera, se trata es de encontrar “puntos comunes que acaben

con la polarización y permitan compaginar los intereses de todas las partes interesadas


105

en el desarrollo sostenible de la nación, bajo un esquema donde las reglas de juego

sean claras y permitan honrar los preceptos constitucionales de autonomía territorial

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Área de justicia

111

Análisis del informe Veintitrés años de gestión del Consejo Superior de la Judicatura

JorGe Iván Cuervo r.1

intRoducción

El Consejo Superior de la Judicatura elaboró un informe de rendición de cuentas de

sus 23 años de existencia donde se detallan los diferentes planes sectoriales de desa-

rrollo, desde 1995 hasta el plan vigente actualmente, el cual fue aprobado por la Sala

administrativa para el periodo 2015-2018.

El objetivo de este análisis es el de establecer si dicho informe refleja la principal

función del Consejo, como es la de definir las políticas judiciales en desarrollo de los

principios de autonomía e independencia de la rama Judicial.

El principal hallazgo del análisis es que el Informe del Consejo Superior es más un

recuento de lo que la Sala administrativa considera logros de su gestión, sin que pueda

establecerse una línea de continuidad entre los problemas identificados en el primer

Plan Sectorial 1995-1998 y las estrategias de intervención diseñadas en los siguientes

planes, de suerte que pueda definirse una lógica de las políticas públicas judiciales que,

en esencia, son de mediano y largo plazo.

Como no se elaboraron líneas base de los problemas que aquejan a la administra-

ción de justicia en Colombia, es imposible saber si la evolución (o involución en algu-

nos casos) de los indicadores en materia de descongestión, morosidad, acceso a la

justicia se debe a las medidas adoptadas por la Sala, o al resultado de las dinámicas de

1 Docente-investigador de la Universidad Externado de Colombia. [email protected]


la demanda y la oferta judicial que trascienden las iniciativas del Consejo Superior

de la Judicatura.

también pudo establecerse que a lo largo de estos 23 años no se diseñaron herra-

mientas e instrumentos para dar continuidad a los programas y proyectos definidos

en cada uno de los planes sectoriales, lo que refuerza la idea según la cual, no hubo

una visión de política pública de mediano y largo plazo que permitiera consolidar al-

gunos de los logros obtenidos en ciertos planes o, por ejemplo, en el Plan nacional

de Descongestión.

De igual manera, se observa que entre los distintos planes sectoriales ha existido

muy poca (o ninguna) articulación con las metas y las prioridades de la acción estatal

en materia de justicia contenidas en los planes de desarrollo nacional. La ausencia de

una política de Estado en materia de justicia puede considerarse la causa principal

para entender la insuficiencia de las medidas adoptadas y la queja recurrente de falta

de presupuesto y de recursos humanos, así como la desbordada demanda de justicia

muy superior a la oferta establecida.

el pRimeR plan de desaRRollo de la justicia, 1995-1998

Si bien el Consejo Superior de la Judicatura fue creado en la Constitución de 1991, fue

solo hasta 1994 que empezó su funcionamiento y hasta 1995 que se aprobó el primer

plan de desarrollo sectorial para la justicia. allí se establece la necesidad de elaborar

una propuesta mediante el diseño de un conjunto de políticas, programas y proyectos

orientados a garantizar una ágil y efectiva administración de justicia (Consejo Superior

de la Judicatura, 1995). En el capítulo de diagnóstico, el Consejo Superior de la Judica-

tura – Sala administrativa señalaba lo que puede considerarse, según esa corporación,

la causa estructural de todos los males de la administración de justicia:

Los desequilibrios entre los requerimientos de una efectiva justicia y los aparatos

diseñados se manifiestan no solo por la lentitud en las respuestas o los fenómenos

de competencia; ellos se expresan en las carencias financieras y la escasa partici-

pación del poder judicial en la distribución del presupuesto general de la nación

(Consejo Superior de la Judicatura, 1995).

Igualmente, desde ese momento, el Consejo Superior identificó lo que puede considerar-

se, aún hoy, son los principales problemas de la administración de justicia en Colombia:

análisis del informe veintitrés años de gestión del consejo superior de la judicatura / jorge iván cuervo r. 113

Por diversas razones el aparato de justicia colombiano no brinda la cobertura

suficiente, lo cual implica que el acceso a una justicia eficiente y eficaz se constituya

en uno de los principales obstáculos que hay que superar, al igual que la congestión

y el atraso judicial, producto de la lentitud y el gran volumen de procesos (Consejo

Superior de la Judicatura, 1995).

Para 1992, el volumen total de procesos en la justicia ordinaria2 era de 4.010.395. Con la

entrada en funcionamiento de la Fiscalía General de la nación y la aplicación de la Ley

23 de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales, esta cifra se redujo en 1993

a 3.497.129 procesos discriminados por jurisdicción de la siguiente manera (tabla 1):

tabla 1. Distribución del volumen de procesos por jurisdicción, 1993

Jurisdicción Número de procesos Porcentaje de procesos

Civil 1.402.330 40,1

Penal 642.818 18,4

Laboral 125.196 3,6

Familia 591.810 16,9

Promiscuos 733.895 21

agrarios 1.080 0,01

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Planeación, Programación y Estadística (1993).

Para 2014, el total de ingresos efectivos de procesos en la justicia ordinaria fue de

2.326.698, a lo cual es necesario sumar el inventario acumulado de procesos. En 2008

existía un total de 1.716.009 y en 2014 se logró bajar a 428.509 procesos, lo que sig-

nifica una reducción del 75 %. En este punto es necesario diferenciar la reducción de

inventarios de procesos con trámite y sin trámite. El inventario con trámite en la justicia

ordinaria a 2014 era de 329.302 procesos respecto de 2008, que fue de 448.203 proce-

sos; y el inventario de procesos sin trámite pasó de 1.267.806 en 2008 a 99.207 (una

variación del 92 %) en 2014, gracias a la aplicación de figuras como el desistimiento

tácito, perención, medidas de descongestión y depuración de inventarios (Consejo

Superior de la Judicatura, 2014). Estas cifras son para señalar que luego de esos 23

años, solo a partir de 2011 se puede hablar de un impacto significativo en materia de

descongestión, más como resultado de lo ordenado en la Ley 1285 de 2009 y el Plan

2 En el Plan Sectorial de Desarrollo de 1995 no se presentaron cifras para la jurisdicción constitucional, contencioso-administrativa y disciplinaria.


nacional de Descongestión, que por políticas diseñadas y ejecutadas con eficacia por

el Consejo Superior de la Judicatura.

En ese primer Plan Sectorial se identificaron las llamadas causas del desequilibrio

del aparato judicial. La principal causa es la carga laboral, especialmente la sobrecarga

en determinado tipo de juzgados (civiles municipales, administrativos, Sección tercera

del Consejo de Estado) y ciudades (bogotá, medellín, Cali, barranquilla); igualmente,

una falta de equivalencia entre la demanda por justicia y la distribución del recurso

humano en el territorio. En dicho Plan se plantea, entonces, superar los desequilibrios

con base en las siguientes estrategias:

– racionalizar la planta de personal.

– Distribuir adecuadamente los juzgados.

– Fortalecer la administración de justicia con la creación de nuevos cargos.

– Promover nuevas técnicas de solución de conflictos.

En ese primer Plan de 1995 no se construyeron líneas base ni se hizo un diagnóstico

detallado de los problemas en cada jurisdicción y, por tanto, los objetivos, las metas

y las estrategias fueron definidas de una manera genérica sin indicadores claros de

seguimiento y efecto. El instrumento de política más visible definido entonces ha si-

do el mapa Judicial que se aplica en función de generar oferta judicial en términos de

cobertura pero sin considerar la demanda efectiva de justicia, usando, por ejemplo,

la herramienta de los estudios de necesidades jurídicas. no se elaboró un marco de

acción de mediano y largo plazo3.

el consejo supeRioR de la judicatuRa, 23 años de gestión

más que un balance de la administración de justicia durante estos 23 años, lo que se

comenta es un informe de gestión del Consejo Superior en función de las funciones

asignadas en la Constitución y en la ley. Siempre sobre la base del discurso de las limi-

taciones presupuestales; en dicho informe se destacan los siguientes logros generales:

3 Similar al Plan Decenal de Justicia o al Plan Decenal de Salud. El Plan de Desarrollo 2014-2018 ordena la creación de un Plan Decenal de Justicia a cargo del ministerio de Justicia y del Derecho.


– Haber logrado cobertura de la justicia en todo el territorio nacional.

– Una descongestión neta de 1.994.587 de la justicia ordinaria entre 2010 y 2015

como consecuencia del Plan nacional de Descongestión.

– Desconcentración de los servicios de justicia, con figuras como los juzgados

de pequeñas causas y competencia múltiple, jueces itinerantes y aplicación de

mecanismos alternativos de solución de conflictos, sin presentar cifras que

permitan medir el impacto de dichas medidas en el acceso a la justicia.

Según se lee en el Informe, el ejercicio de planeación sectorial contenido en los seis

planes de desarrollo “logró articular, optimizar y encausar el desarrollo del sector juris-

diccional de la rama Judicial en forma integral y acorde con el avance en los sistema

jurídicos” (Consejo Superior de la Judicatura, 2015, p. 19). En ese sentido, en el Infor-

me se hace énfasis en los propósitos planteados en cada Plan Sectorial, así (tabla 2):

tabla 2. Objetivos de los planes sectoriales de la justicia

Vigencia Propósito del Plan Sectorial

1995-1998Lograr que el funcionamiento del sistema de administración judicial sea eficaz, equitativo por su alta calidad y que esté al alcance de todos los ciudadanos, así como el lograr eliminar el atraso y la congestión de los despachos judiciales.

1999-2002Fortalecer el derecho de acceso de todas las personas al aparato estatal de justicia y al sistema judicial, mediante la eliminación del atraso, la congestión judicial y la impunidad.

2003-2006Posicionar la rama Judicial como un sistema independiente, moderno, con cultura de servicio y confiable para los ciudadanos.

2007- 2010Profundizar en la eficiencia y la eficacia del sistema de justicia de tal forma que se garantice en consecuencia un incremento sostenible del acceso, la calidad del servicio, la transparencia en las actuaciones, la autonomía de la administración de justicia.

2011-2014Promover el acceso, la eficacia, la eficiencia, la calidad, la confianza, visibilidad y transparencia, la autonomía y el fortalecimiento institucional en la administración de justicia en el país.

2015- 2019

Direccionar estratégicamente el mejoramiento de la gestión judicial y administrativa, con fundamento en unas políticas institucionales que conlleven la satisfacción de la demanda de justicia, mejoren los canales de interacción con el ciudadano, incorporando herramientas innovadoras que contribuyan a la celeridad y la simplificación del quehacer de la administración de justicia.

Fuente: Unidad de Desarrollo y análisis Estadístico “udae”, citado en Consejo Superior de la Judicatura (2015, p. 20).

Por la sola lectura de estos propósitos se puede advertir que el Consejo Superior de

la Judicatura – Sala administrativa no pudo mantener una línea de acción coherente

entre el acceso, la eficiencia y la autonomía judicial y, en ese sentido, las prioridades de

cada Plan Sectorial no pudieron tener una línea de continuidad. En el Informe de los


23 años, el Consejo Superior señala que antes de la Constitución de 1991, el panorama

era el de la desarticulación interinstitucional entre la rama Ejecutiva, el ministerio de

Hacienda y el Congreso de la república, tanto en la definición del Presupuesto como

de las políticas judiciales, sin tener en cuenta estudios de demanda judicial ni objetivos

y metas de mediano y largo plazo.

Las acciones desarrolladas por la Sala administrativa en materia de eficiencia de la

administración de justicia, infraestructura física, tecnológica, sistemas de información,

gestión documental, nuevos modelos de gestión, mapa judicial, entre otras, lograron

mejorar en cobertura, fortalecimiento de la independencia judicial, mejoras en produc-

tividad judicial, y si bien pueden considerarse logros importantes, no puede decirse

que ello corresponda a un ejercicio de política pública orientado a la consecución de

unos objetivos estratégicos. Los problemas de congestión judicial, falta de acceso a la

justicia, atraso en los términos judiciales, falta de actividad, adaptabilidad del sistema

a las condiciones de personas con necesidades especiales, tales como personas en

condición de diversidad funcional, personas mayores, ciudadanos en poblaciones ru-

rales, entre otros grupos vulnerables siguen siendo centrales y podrían considerarse

endémicos a la administración de justicia.

En un informe de la Contraloría General de la república de 2016, se estableció que

“a pesar de que entre el 2010 y el 2015 el Consejo Superior de la Judicatura invirtió 2,3

billones en la descongestión de procesos en los juzgados, no se cumplieron las metas

para lograr mayor agilidad en el sistema judicial”4. advierte el ente de control que el

grueso de los recursos (1,6 billones) se usó para contratar personal de descongestión

y modernizar equipos sin desarrollar otro tipo de estrategias tendientes a disminuir

la demanda judicial que es, en últimas, la causa que explica el ingreso de procesos

en la justicia, pero además sin articular los objetivos de acceso a la justicia con los de

descongestión por estar concentrados en la oferta judicial, por entender la prestación

del servicio de justicia como un tema de aumentar la oferta en justicia, esto es, más

juzgados, más tecnología más recurso humano.

En estos 23 años de funcionamiento, el Consejo Superior de la Judicatura no enten-

dió la diferencia entre la prestación de un servicio, en términos de eficacia y eficiencia,

y hacerlo bajo la lógica de políticas públicas, esto es, pensando en objetivos de media-

no y largo plazo, desarrollando instrumentos de los que pueda hacerse seguimiento,

partiendo de una medición inicial, unos diagnósticos sobre las causas de los distintos

4 http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/boletinprensa/-/asset_publisher/Ypacs9FageWm/content/a-pesar-de-que-se-destinaron-2-3-billones-para-5-anos-continuan-pendientes-resultados-en-materia-de-descongestion-judicial


problemas, y unos indicadores que permitan establecer el avance (o retroceso) de las

acciones desarrolladas.

Por eso, si bien se evidencian algunos avances importantes en materia de descon-

gestión o cobertura judicial (uno de los objetivos cumplidos con mayor eficacia), estos

no son sostenibles ni articulados con otros objetivos de la administración de justicia.

Los indicadores para medir el éxito de la gestión del Consejo Superior de la Judicatura

son indicadores de producto (número de juzgados, de procesos evacuados, de funcio-

narios de apoyo a la descongestión, etc.), sin indicadores más exigentes que permitan

ver resultados, efectos e impacto de las acciones desarrolladas (número de conflictos

efectivamente resueltos, acceso efectivo de personas en condición de vulnerabilidad,

disminución efectiva de términos procesales).

conclusión

En Colombia no se ha hecho la distinción entre políticas de Estado y políticas de Gobier-

no, y en el caso de administración de justicia, en políticas judiciales. Se ha entendido

que la autonomía y la independencia de la rama Judicial exigen que las políticas judi-

ciales las defina de manera autónoma el Consejo Superior de la Judicatura, sin coordi-

nación con el Gobierno nacional. El informe de los 23 años deja ver este problema: la

falta de una articulación entre el componente de justicia de los planes nacionales de

desarrollo y los planes sectoriales de justicia, y la elaboración de estos desarticulados

de la acción estatal en su conjunto. así mismo, la falta de continuidad conceptual y

estratégica entre los distintos planes sectoriales indica que el Consejo Superior de la

Judicatura no entendió a cabalidad la función de elaborar políticas judiciales, y que el

instrumento que dispone la ley –el plan sectorial– es más una distribución de recursos

físicos, tecnológicos y humanos a la demanda por justicia sin que esta asignación esté

articulada a la consecución de unos objetivos estratégicos de mediano y largo plazo

que permitan superar los problemas de la justicia.

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Editado por el Departamento de Publicaciones

de la Universidad Externado de Colombia

en diciembre de 2016

Se compuso en caracteres ScalaSans de 11.5 puntos

y se imprimió sobre propalibros de 70 gramos

bogotá, Colombia

Post tenebras spero lucem

pi anuario seguimiento y analisis de pp 2016 final

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