el debido proceso parlamentario

7/21/2019 El Debido Proceso Parlamentario

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EL DEBIDO PROCESO PARLAMENTARIO EN EL JUICIO Y EL ANTEJUICIO POLTICOS

Por: Benji Espinoza Ramos12

Sumario: Introduccin. 1. El juicio poltico y el antejuicio poltico. 1.1. La posicin

del Tribunal Constitucional: diferencia conceptual entre juicio y antejuicio

polticos. 1.2 El estndar de prueba en el antejuicio poltico. 2. El debido proceso

en el juicio y el antejuicio polticos. 2.1 El debido proceso. 2.2 La amplia

concepcin de debido proceso. 2.3 El (in)debido proceso parlamentario de juicio

y antejuicio polticos. Conclusiones

Introduccin

En la palestra meditica se viene discutiendo sobre si se va a imponer una sancin o

no al congresista y segundo vicepresidente de la Repblica. La dilucidacin de sus

responsabilidades tendrn lugar en dos procedimientos parlamentarios que tienen

gran importancia: el juicio poltico y el antejuicio poltico.Sin embargo, poco se sabe del trmite procesal que se sigue al interior de cada

procedimiento y menos an se sabe de si dentro de estos procedimientos

parlamentarios se observan, de forma acabada, las garantas del debido proceso.

Este vaco me impuls a estudiar sobre la naturaleza de ambos procedimientos

parlamentarios, su trmite y desarrollo, as como las garantas procesales que

deberan ser salvaguardadas y en la prctica se violentan.

1Abogado (con la mxima calificacin) por la Universidad de San Martn de Porres. Ex Pasante de laCorte Interamericana de Derechos Humanos (San Jos, Costa Rica). Con estudios de DerechoInternacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho PenalInternacional en la Washington College of Law-American University (Washington D.C.-EE.UU.).Ponente en Congresos de Derecho, Derecho Pblico, Derecho Constitucional y Derecho Penal yProcesal Penal Nacionales (Lima, Ayacucho, Hunuco, Ica y Huaraz) e Internacionales (Chile,Argentina). Actualmente, se encuentra estudiando la Maestra en Ciencias Penales en la Universidadde San Martn de Porres.2

Este trabajo es resultado de una exposicin que hiciera en el Diplomado en Derecho Constitucional yDerecho Procesal Constitucional el da 22 de noviembre de 2011, organizado por la Corte Superior de

Justicia de Lima Norte.


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3. Ahora bien, cul es la diferencia que separa al juicio poltico del antejuicio

poltico?

El juicio poltico hace con determinar si un alto funcionario pblico ha cometido

infraccin a la Constitucin, faltas polticas o contravenciones no constitutivas dedelitos mecanismo de control poltico que hunde sus races en el impeachment

anglosajn-, luego del cual puede ser suspendido, inhabilitado o destituido

conforme a las sanciones que plantea el artculo 100 de la Carta Poltica-.

El juicio poltico no busca castigar, sino solo separar del cargo, se orienta a

determinar la responsabilidad poltica del alto funcionario, su quebrantamiento al

rol que le corresponde dentro de la organizacin y funcionamiento poltico del

Estado.

Por otro lado, el antejuicio poltico no es ms que una antesala al proceso penal que

se llevar a cabo en la Corte Suprema precisamente por la comisin de delitos del

funcionario en ejercicio de sus funciones, por lo que a ste seguir en el proceso

penal y ante las autoridades judiciales no en sede parlamentaria ni ante los

congresistas- una condena o una absolucin. As, el antejuicio viene a suponer un

juicio de habilitacin por parte de la Subcomisin de Asuntos Constitucionales al

Poder Judicial le da el permiso para procesar por delitos funcionariales al alto

funcionario pblico- y como la resolucin acusatoria o que forma causa es el

corolario del antejuicio sta constituye un requisito de procedibilidad para el

ejercicio de la accin penal por parte del Fiscal de la Nacin, el cual de no

presentarse puede ser atacado mediante la deduccin de una cuestin previa.

1.1 La posicin del Tribunal Constitucional: diferencia conceptual entre juicio y

antejuicio polticos

4. El Tribunal Constitucional se decanta por considerar que no existe identidad

entre juicio y antejuicio poltico.

As, desde el leading case del caso Guillermo Rey Terry el Tribunal Constitucionalconsider que:


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este Colegiado entiende como premisa general, que nuestra ConstitucinPoltica vigente, a diferencia de anteriores Constituciones, no ha consagrado nicay exclusivamente la institucin del llamado Antejuicio Constitucional, como un

procedimiento destinado a determinar la procedencia de un juzgamiento penal de

funcionarios de alto rango por ante el Poder Judicial, previa habilitacin delCongreso de la Repblica, sino que a su vez ha reconocido la existencia de unautntico Juicio Poltico, que supone la potestad de procesamiento y sancin de

la que privativamente est investido el Congreso, en los casos especficos deinfraccin de la Constitucin por funcionarios de alto rango y en la que, en principio,no interviene en lo absoluto el Poder Judicial(negrita agregada)10.

Luego, el Contralor de la Constitucionalidad precis en el caso 65 Congresistas de laRepblica:

es posible advertir que, en los artculos 99 y 100 de la Norma Fundamental, elconstituyente ha recogido dos procedimientos de acusacin constitucional dedistinta naturaleza y, por ende, de distintos alcances: el antejuicio poltico y el juiciopoltico(nfasis fuera del original)11.

Sobre el antejuicio poltico, en la sentencia mencionada, el Supremo Intrprete de la

Constitucin lo defini como:

el antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan determinadosfuncionarios, con el propsito de que no puedan ser procesados ante la judicaturapenal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie unprocedimiento con las debidas garantas procesales ante el Congreso de laRepblica y la consecuente acusacin del propio Legislativo12.

Sobre el juicio poltico, consider lo siguiente:

el Tribunal Constitucional considera que la funcin congresal sancionadora,prevista en el primer prrafo del artculo 100 de la Constitucin, no slo puede serejercida en aquellos casos en los que exista una sentencia condenatoria emanada

del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionariosprevistos en su artculo 99, sino tambin en los casos en que se configurenresponsabilidades eminentemente polticas, aun cuando no exista la comisin de undelito de por medio. Y es que si bien la funcin punitivo-jurisdiccional es privativa delPoder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la razn jurdica), lafuncin poltico-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la base de la raznpoltica) no lo es. Y no podra serlo, pues justamente el principio de separacin depoderes es el que garantiza la ausencia de toda valoracin poltica en las decisionesdel Poder Judicial13.

10Exp. N 340-98-AA/TC. Caso Guillermo Rey Terry, Fundamento Jurdico 611

Exp. N 0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de la Repblica, Fundamento Jurdico 212Exp. N 0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de la Repblica, Fundamento Jurdico 3.13Exp. N 0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de la Repblica, Fundamento Jurdico 18.


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Esa es la manera como se debe interpretar la previsin constitucional segn la cualest permitido acusar a los referidos funcionarios pblicos por infraccin de laConstitucin. Y es que toda falta poltica en que incurran los funcionarios quecomponen la estructura orgnica prevista en la Carta Poltica, comprometepeligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos,la razn del despojo del cargo no tiene origen en la comisin de un delito, sino en lacomisin de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza depositada en elfuncionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta14.

Posteriormente, en el caso Luz Salgado y Carmen Lozadael Tribunal Constitucional

estableci una lista enunciativa no cerrada ni exhaustiva- sobre los tipos de

infraccin constitucional15:

nuestra Constitucin reconoce la existencia de un juicio poltico destinado asancionar las infracciones a la Constitucin. Es decir, todas aquellas violaciones a losbienes jurdicos constitucionales establecidos en la Constitucin, que no seanmateria de proteccin y sancin en caso de su incumplimiento por norma legalalguna. Con esto, se busca proteger la Constitucin evitando la impunidad dequienes la violen por medios no previstos ni sancionados en la ley. Ello es as en lamedida que el carcter normativo de la Constitucin determina que las infraccionesa su texto sean proscritas en todos los mbitos, y en especial en el pblico. Paraello, la propia Constitucin ha diseado un mecanismo de sancin poltica para losms altos funcionarios de la Repblica por infraccin de la Constitucin. Porconsiguiente, es posible advertir en nuestra Carta Fundamental diversos supuestosprohibidos por el constituyente y que son pasibles de generar en caso de serviolados por los funcionarios sealados en el artculo 99 de la Constitucin- un juiciopoltico por infraccin constitucional. En esa lnea, con nimo ilustrativo, podemosconsiderar como conductas generadoras de infraccin constitucional las siguientes:

En el mbito de los deberes hacia el Estado y la Nacin (Ttulo II, Captulo I de la Constitucin)- La rebelin o sedicin cometida por determinada autoridad al arrogarse el poder del Estado queemana del pueblo (artculo 45 de la Constitucin).- La obediencia a un gobierno usurpador y la obediencia a quienes asumen funciones pblicas enviolacin de la Constitucin y las leyes (Artculo 46 de la Constitucin).

En el mbito del rgimen tributario y presupuestal (Ttulo III, captulo IV de la Constitucin)- La expedicin de un decreto de Urgencia que contenga materia tributaria (artculo 74 de laConstitucin).- La aprobacin de operaciones de endeudamiento interno o externo del Estado, fuera del marco dela ley (artculo 75 de la Constitucin).- La aprobacin de la Ley Anual de Presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica(artculo 78 de la Constitucin).- La aprobacin de tributos referidos a beneficios o exoneraciones sin haberse recibido el informeprevio del Ministerio de Economa y Finanzas (artculo 79 de la Constitucin).- La negativa de remisin de la Cuenta General de la Repblica dentro del plazo sealado en el

14

Exp. N 0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de la Repblica, Fundamento Jurdico 20.15Exp. N. 3593-2006-AA/TC. Caso Luz Salgado y Carmen Lozada de Gamboa, Fundamento Jurdico 8.


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artculo 81 de la Constitucin (conducta que tambin se encuentra tipificada como delito en elartculo 377 del Cdigo Penal).

En el mbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Ttulo IV, Captulo I de la Constitucin)- El desempeo de un parlamentario como miembro de una comisin parlamentaria de carcterinternacional, sin la previa autorizacin del Congreso (artculo 92 de la Constitucin).

- La disposicin del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Polica Nacional en el recinto delCongreso, sin la autorizacin del presidente del Congreso (artculo 98 de la Constitucin).

En el mbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Ttulo IV, Captulo V dela Constitucin)- La Gestin, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, as como el ejercicio deactividad lucrativa, o de intervencin en la direccin o gestin de empresas o asociaciones privadas(artculo 126 de la Constitucin).- El desempeo del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo sealado (artculo 127 de laConstitucin).- La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llamapara interpelarlos (artculo 131 de la constitucin).

En el mbito de un rgimen de excepcin (Ttulo IV, Captulo VII de la Constitucin)- La renuencia de dimisin en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura ono haberse obtenido el voto de confianza (artculo 132 de la Constitucin).- El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, ofuera del plazo establecido en la Constitucin (artculo 137 de la Constitucin).

Finalmente, no sobra mencionar que existe otra distincin formal entre antejuicio y

juicio poltico. Mientras el antejuicio que se expresa en la resolucin acusatoria-exige el voto de la mitad ms uno de su nmero legal de miembros16, el juicio

poltico -que se expresa en las sanciones de suspensin, inhabilitacin y destitucin-

requiere de una votacin de 2/3 del nmero legal de miembros17.

16 Este Tribunal considera que debe interpretarse que el nmero mnimo de votos necesariospara aprobar una acusacin constitucional por la presunta comisin de delitos cometidos en elejercicio de las funciones contra los funcionarios enumerados en el artculo 99 de la Constitucin, es

aqul al que se refiere el ltimo prrafo del artculo 16 del Reglamento del Congreso, es decir, la Tales la interpretacin que debe darse al inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso, a fin deevitar aplicaciones irrazonables. Aunque en estos casos, considerando que el Congreso declara halugar a la formacin de causa, sin participacin de la Comisin Permanente, la votacin favorabledeber ser la mitad ms uno del Congreso, sin participacin de la referida Comisin. Vase: Exp. N0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de la Repblica, Fundamento Jurdico 12.17Para ello deber tener en cuenta que los artculos 157 y 161 de la Constitucin establecen quepara la remocin de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y del Defensor del Pueblose requiere el voto conforme de los 2/3 del nmero legal de miembros del Congreso. Siendo as, aefectos de evitar incongruencias que puedan desprenderse del propio orden constitucional, esnecesario que el nmero de votos para destituir del cargo a los otros funcionarios previstos en elartculo 99 de la Constitucin, o, en su caso, para inhabilitarlos hasta por 10 aos para el ejercicio de

la funcin pblica, por infraccin de la Constitucin, no sea menor a los 2/3 del Congreso, sinparticipacin de la Comisin Permanente. Vase: Exp. N 0006-2003-AI/TC. Caso 65 Congresistas de laRepblica, Fundamento Jurdico 23.


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1.2 El estndar de prueba en el antejuicio poltico

5. Cabe aclarar en cuanto al antejuicio poltico cul es el estndar de prueba al

que debe llegar como conviccin el Pleno del Congreso para aprobar el informe final

y dictar la resolucin acusatoria.

Ya que sostuvimos que el antejuicio no es sino un juicio de mera habilitacin o

permisin, esta antesala de juzgamiento penal debe tener siempre presente el

principio de subsidiariedad y de ltima ratio del Derecho Penal, por el cual el

derecho penal nicamente est autorizado a intervenir si los dems mecanismos del

control social formales e informales- fracasan en su intento de dar solucin a la

conducta desviada. As, estimo que el Pleno del Congreso debe determinar, no con

grado de certeza sino bajo un juicio de probabilidad, si existen indicios razonables

de la comisin de los hechos punibles para lo cual deber realizar la subsuncin

tpica respectiva y si valora que los hechos imputados no calzan en los tipos penales

entonces no debe acusar por stos. En este respecto, el Congreso debe actuar

como un filtro para evitar denuncias infundadas, azuzadas por venganzas polticas

yo jurdicamente irracionales.

Del mismo modo que no es la misma la carga cognoscitiva que se requiere para

dictar auto apertorio de instruccin sospecha simple-, para acusar -probabilidad- y

para dictar sentencia condenatoria certeza positiva-, tampoco la carga

cognoscitiva o el estndar de prueba en el antejuicio poltico debe comprender la

certeza o exhaustividad de que se han cometido los delitos materia de la denuncia

constitucional, ya que este estndar de prueba es exigido para condenar y esexigido a la Corte Suprema quien realiza el juicio penal propiamente dicho-, no al

Congreso habilitador y antejuzgador.

2. El debido proceso en el juicio y el antejuicio polticos


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6. Queda claro que el antejuicio poltico es un juicio de mera habilitacin donde

el Congreso determina si es probable y existen indicios razonables que el alto

funcionario denunciado ha cometido delitos en razn del ejercicio de su funcin

pblica. Por su parte, el juicio poltico es un juzgamiento que hace el Pleno delCongreso por el que determina si existen razones para considerar que el funcionario

acusado cometi o no infraccin a la Constitucin.

En los procedimientos parlamentarios de juicio y antejuicio polticos existen tres

roles claramente delineados: el acusador la Subcomisin de Asuntos

Constitucionales del Congreso-, el acusado y el juzgadorPleno del Congreso-,

distinguindose, claro est, que en el antejuicio poltico sus funciones juzgadores

solo alcanzan la habilitacin o el levantamiento de la prerrogativa del antejuicio sin

determinar responsabilidad penal, y en el juicio poltico su funcin juzgadora se

inicia y se termina en l, en tanto que determinar la comisin o no de la infraccin

constitucional y la consecuencia jurdica que debe seguirle.

Ahora bien, la pregunta que debe hacerse es si se exige la observancia de las

garantas del debido proceso en sede de procedimiento parlamentario y, si la

respuesta es afirmativa, cul es el alcance de estas garantas. En las lneas que

siguen plantear mi posicin.

2.1 El debido proceso

Afirmacin: lo que es el debido proceso

7. El derecho a un proceso regular, debido proceso o juicio justo es un derecho

de naturaleza adjetiva y de estructura compleja. De naturaleza adjetiva, pues se

sustancia dentro de un proceso necesariamente, no puede ejercitarse este derecho

si no existe proceso de por medio. De estructura compleja, pues comprende en su

seno un conjunto de garantas, no se limita a un mandato de prohibicin u accin

sino a varios mandatos.


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As, como tiene dicho el Tribunal Constitucional:

[e]l debido proceso implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y

garantas mnimas con que debe contar todo justiciable, para que una causa pueda

tramitarse y resolverse en justicia18, ya que si no se cumplen se afectara el decurso

del proceso convirtindolo en irregular19. Ello es as, debido a que el respeto del

debido proceso forma parte del modelo constitucional del proceso20 (subrayado

fuera del original).

Negacin: lo que no es el debido proceso. Diferencia con el derecho a la tutela

judicial efectiva

8. Conforme a una clara distincin que hace el maestro espaol PICO I JUONY21,

el debido proceso no puede identificarse con el derecho a la tutela judicial efectiva

cuyo contenido protegido se agota en el reconocimiento de tres garantas: primero,

derecho a acceder al proceso (o ser parte de l); segundo, derecho al recurso

legalmente previsto; y, tercero, derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales.

As, si bien son derechos complementarios, la tutela judicial efectiva se limita a

garantizar a los ciudadanos acceder a la justicia, cuestionar los fallos de la justicia y

hacer que cumpla lo que ordena la justicia, empero el debido proceso hace con un

complejo entramado de garantas que se proyectan en relacin con caractersticas

del juzgador (imparcialidad, independencia, competencia), deberes especiales de

ste (motivacin de las resoluciones judiciales, juzgar dentro de un plazo razonable)

y tambin provee sus efectos a las partes procesales (defensa, contraexamen,

prueba) y que termina cuando se dicta la sentencia, mientras que la tutela judicial

efectiva subsiste an hasta que se ejecute o d cumplimiento al fallo.

2.2 La amplia concepcin del debido proceso

18 Exp. N 0200-2002-AA. Caso Ministerio de Pesquera, Fundamento Jurdico 3.19

Exp. N 4241-2004-AA/TC. Caso Saturnino Ubaqui Pozo, Fundamento Jurdico 5.20 Exp. N 2521-2005-HC/TC. Caso Csar Gonzales Arribasplata, Fundamento Jurdico 5.21 Cfr.PIC I JUNOY. Las garantas constitucionales del proceso. Bosch Editor, Barcelona, 1997.


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9. El contenido protegido del derecho al debido proceso no solo proyecta sus

efectos a los procesos estrictamente judiciales (penal, civil, laboral), sino tambin a

los procesos administrativos, corporativos, etc. Lo nico que se requiere para exigir

la garanta del debido proceso es la discusin de derechos, intereses u obligacionesde las personas, esto es as debido a que el debido proceso nace como un lmite,

como un muro de contencin al Estado y a los particulares para sustanciar procesos

sin arbitrariedad.

La Corte IDH asumi esta concepcin amplia y maximalista del debido proceso

desde la Opinin Consultiva N 9 del ao 1987 relativa a las garantas judiciales en

los estados de emergencia- y posteriormente en el caso Ivcher Bronstein vs. Per

sostuvo:

Cuando la Convencin se refiere al derecho de toda persona a ser oda por un juezo tribunal competente para la determinacin de sus derechos, esta expresin serefiere a cualquier autoridad pblica, sea administrativa, legislativa o judicial, que atravs de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Porla razn mencionada, esta Corte [Corte Interamericana] considera que cualquierrgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional,tiene la obligacin de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido

proceso legal en los trminos del artculo 8 de la Convencin Americana22

.

Desde luego, en la jurisprudencia de la Corte IDH se puede verificar la aplicacin de

las garantas del debido proceso a procesos administrativos (caso Yatama vs.

Nicaragua; caso Claude Reyes vs. Chile; caso Meja Idrovo vs. Ecuador; caso Apitz y

Barbera vs. Venezuela), de juicio poltico (caso Tribunal Constitucional) y de otra

ndole no estrictamente judicial.

Esta misma tesis amplia ha sido recogida por nuestro Tribunal Constitucional, para

el cual:

Una interpretacin literal de esta disposicin constitucional [artculo 139 inciso 3 dela Ley Fundamental] podra llevar a afirmar que el debido proceso se circunscribeestrictamente a los procesos de naturaleza jurisdiccional. Sin embargo, una

22Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrerode 2001. Serie C No. 74.


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interpretacin en ese sentido no es correcta. El derecho fundamental al debidoproceso es un derecho que ha de ser observado en todo tipo de procesos yprocedimientos, cualquiera que fuese su naturaleza. Ello es as en la medida en queel principio de de interdiccin de la arbitrariedad es un principio inherente a lospostulados esenciales de un Estado constitucional democrtico y a los principios yvalores que la propia Constitucin incorpora23.

2.3 El (in)debido proceso parlamentario de juicio y antejuicio polticos

10. Habiendo determinado que en los procedimientos parlamentarios de juicio y

antejuicio poltico son predicables las garantas del debido proceso, resulta

importante mencionar algunas garantas que se han vulnerado en legislaturas

pasadas o que podran vulnerarse por esta legislatura si no se acta con celo y

apego a los principios, valores y derechos constitucionales.

A mi juicio, podran conculcarse las siguientes garantas del debido proceso en el

antejuicio y en el juicio poltico:

Identidad fctica entre los informes de calificacin y final (defensa)

Imparcialidad

Plazo razonable

Debida motivacin de los informes de calificacin y final

Ne bis in dem

Independencia

Legalidad taxatividad- de la infraccin y la sancin

a) Identidad fctica entre los informes de calificacin y final (defensa)

11. Conforme al procedimiento normado por el artculo 89 del Reglamento del

Congreso de la Repblica, la denuncia constitucional es presentada ante la

Subcomisin de Asuntos Constitucionales y sta analiza la admisibilidad y

procedencia de dicha denuncia. Si declara admisible y procedente la denuncia dicta

23Exp. N 4241-2004-AA/TC. Caso Saturnino Ubaqui Pozo, Fundamento Jurdico 5.


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un informe de calificacin, el mismo que es pasado a la Comisin Permanente para

su aprobacin, la cual fija un plazo de 15 das para la investigacin y el recojo de

pruebas sobre los hechos, luego del cual debe emitir sta un informe final una

suerte de acusacin si hacemos el smil con el proceso penal-, el cual ser debatido,luego de aprobado por la Comisin Permanente, en el Pleno del Congreso.

Ahora bien, en este aspecto es fundamental que se garantice al alto funcionario

del artculo 99 de la Carta Poltica- la identidad de los hechos que motivaron la

calificacin de la denuncia constitucional con los que se plantean en el informe final.

Dicho de otro modo, el informe de calificacin vincula en el soporte fctico al

informe final, de tal suerte que ste puede reducirlo pero jams excederlo, porque

de hacerlo se violentara el derecho a la defensa del funcionario enjuiciado, en tanto

que no podra defenderse de los nuevos cargos. Esta violacin de este derecho del

debido proceso, por ejemplo, se observ en el caso de la acusacin constitucional al

congresista Gustavo Espinoza, en el que el informe de calificacin delimita la

imputacin fctica a la difusin a senadores chilenos del video donde el

Comandante General del Ejrcito, Edwin Donayre, hace comentarios contra los

chilenos, sin embargo el informe final incorpora nuevos elementos de hechos

infidencias, ofensas a otros parlamentarios-, de los cuales no pude defenderse el

congresista y, por los cuales, fue finalmente sancionado (vase caso Gustavo

Espinoza, Archivo General del Congreso).

b) Imparcialidad

12. La imparcialidad es un atributo fundamental e irrenunciable del que debe

contar todo tribunal juzgador y, desde luego, todo rgano poltico o no

jurisdiccional que ejerce materialmente funciones jurisdiccionales conforme a la

jurisprudencia glosada.

Si partimos de considerar que el Pleno del Congreso hace las veces de tribunal

juzgador debemos, tambin, aceptar que ste debe juzgar con imparcialidad entendida sta en su doble mbito: en su dimensin subjetiva, como proscripcin


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de que el juzgador tenga opiniones preconcebidas o animadversin hacia alguna de

las partes; y, en su dimensin objetiva, que hace con el funcionamiento del sistema

de justicia que, en algunos casos, resta imparcialidad al juzgador-24.

Cul es el problema? Resulta que si bien el Reglamento del Congreso establece que

los miembros de la Comisin Permanente en la prctica esta exigencia se dirige a

los miembros de la Subcomisin de Asuntos Constitucionales- no pueden votar en el

Pleno para la determinacin de la sancin poltica juicio poltico- ni para la

resolucin acusatoria antejuicio poltico-, no existe regulacin ni en la Constitucin

ni en el Reglamento del Congreso ni en ninguna ley de desarrollo constitucional

sobre la prohibicin de voto que deben tener los congresistas que firman y

presentan la denuncia constitucional, porque no se puede ser juez y parte en un

proceso, sea ste judicial o no.

Para solucionar este problema debera regularse expresamente esta prohibicin en

el Reglamento del Congreso o en una ley de desarrollo constitucional. Adems,

considero que debera plantearse una suerte de recurso de recusacin a favor del

funcionario enjuiciado para pedir la exclusin del Pleno en el momento de la

votacin- de los congresistas denunciantes.

c) Plazo razonable

13. El derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable constituye una

manifestacin implcita del debido proceso como ha establecido recurrentemente

el Tribunal Constitucional, por todos, vase el caso Berrocal Prudencio- y debe ser

protegida y respetada en todo proceso, tambin entonces debe tener vigencia en

los procedimientos parlamentarios de juicio y antejuicio polticos.

Ocurre que en la prctica si bien generalmente se cumplen con los plazos del

procedimiento, puede pasar que stos se superen y se someta al funcionario

juzgado a dilaciones indebidas en su juicio poltico o antejuicio, y cuando esto ocurre

24Cfr.Exp. N 0023-2003-AI/TC. Demanda de inconstitucionalidad contra ciertas disposiciones de la Leyde Justicia Militar, Fundamento Jurdico 34.


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no hay remedio a esta violacin de su derecho, porque, nuevamente, este extremo

no est regulado.

Considero que cuando se constate la dilacin indebida o, lo que es lo mismo, laviolacin al plazo razonable en el juicio poltico o antejuicio- debera excluirse del

juzgamiento al funcionario, en tanto que la persecucin congresal perdi

legitimidad por haber superado el tiempo razonable de tramitacin y desarrollo.

d) Debida motivacin de los informes de calificacin y final

14. Desde el fundacional caso Giulliana Llamoja el Tribunal Constitucional

estableci el catlogo de supuestos donde procede alegar afectacin a la debida

motivacin de las resoluciones. Bsicamente, este derecho requiere de la

explicitacin o expresin de las razones que sustentan la decisin en un sentido u

otro por parte del rgano jurisdiccional.

En esa lnea, el derecho a la debida motivacin de las resoluciones judiciales en el

mbito de los procedimientos parlamentarios podra formularse como el derecho

de los altos funcionarios y, como contrapartida, la obligacin de la Subcomisin de

Asuntos Constitucionales- de que tanto el informe de calificacin (que declara

admisible y procedente la denuncia constitucional) cuanto el informe final (que

declara que hay mrito para el juzgamiento por parte del Pleno) deben ofrecer los

motivos o razones, en el primer caso, de que se cumplan los requisitos de forma -

admisibilidad- y de procedencia por ejemplo, analizar la legitimidad activa y pasiva

de las partes, lo cual por ejemplo fue conculcado en los casos Tula Benitez y Elsa

Canchaya, donde quien formul la denuncia constitucional fue el Procurador del

Congreso- y, en el segundo caso, en cuanto al informe final, la Subcomisin debe

acreditar el conjunto de indicios razonables que hacen con el cumplimiento de los

tipos penales imputados en el antejuicio- o de la disposicin constitucional

infringida en el juicio poltico-.

e) Ne bis in dem


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15. El Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho de no ser

sancionado ni procesado dos veces por el mismo hecho (ne bis in dem) constituye,

al igual que el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable, un contenidoimplcito del derecho al debido proceso25. Este derecho tiene, en consideracin del

TC, dos dimensiones: formal interdiccin de doble procesamiento por los mismos

hechos, a la misma persona y por el mismo fundamento- y material - interdiccin de

doble sancin por los mismos hechos, a la misma persona y por el mismo

fundamento26.

A mi juicio, se violenta esta garanta en el procedimiento de juicio poltico, porque

un mismo hecho es investigado por la Comisin de Fiscalizacin del Congreso, por la

Comisin de tica, por la Subcomisin de Asuntos Constitucionales y hasta por el

Ministerio Pblico.

Lo que es ms grave es que estos juzgamientos paralelos pueden llevar a sanciones

idnticas por el mismo hecho. As, por ejemplo, la Comisin de tica puede

recomendar la suspensin por 120 das en el cargo del alto funcionario, pero esta

misma sancin puede ser impuesta por el Pleno si se determina que el denunciado

infringi la Constitucin (porque, ciertamente, la Constitucin en el artculo 100

regula dentro del elenco de sanciones a la suspensin y no establece la cantidad de

das que puede plantearse ni mucho menos el Reglamento del Congreso u otra

normativa precisan los criterios para la imposicin de esta sancin poltica).

Resulta urgente que se regule estos juicios paralelos determinndose que la nica

que debe investigar porque as lo faculta la Constitucin y el Reglamento del

Congreso, de rango legal- es la Subcomisin de Asuntos Constitucionales, porque de

otro modo se admitira la arbitrariedad de doble sancin por un mismo hecho. Y

esto, en un Estado Constitucional de Derecho, es inadmisible e injustificable.

25Exp. N 0729-2003-HC/TC. Caso Ximena Gonzales Astudillo, Fundamento Jurdico 2.26

Exp. N 8123-2005-PHC/TC. Caso Nelson Jacob Gurman, Fundamento Jurdico 25; y Exp. N 4587-2004-HC/TC. Caso Santiago Martn Rivas, Fundamento Jurdico 46.


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g) Legalidad taxatividad- de la infraccin y la sancin

17. Finalmente, existe una violacin flagrante al principio de legalidad de las

sanciones en el marco del procedimiento de juicio poltico, puesto que no se hatipificado con suficiencia las infracciones a la Constitucin ni se ha determinado con

precisin y claridad cundo procede cada tipo de sancin.

En efecto, como bien ha sealado el Tribunal Constitucional, el principio de

legalidad sancionadora que proyecta sus efectos a las sanciones penales,

administrativas y considero que debera tambin extenderse a las sanciones

polticas- debe responder a tres postulados: a.- la existencia de una ley; b.- que la ley

sea anterior al hecho sancionado; y c.- que la ley describa un supuesto de hecho

estrictamente determinado.

En lo que hace con la ltima garanta, nos referimos al mandato de lex certao de

estricta determinacin de la infraccin y la sancin que debe estar prevista en la ley

sancionadora. As, como ha sealado el Alto Tribunal, el principio de tipicidad o

taxatividad constituye la precisa definicin de la conducta que la ley considera

como falta31, de ah que las prohibiciones que definen sanciones, sean stas

penales o administrativas, estn redactadas con un nivel de precisin suficiente que

encargado de evaluar la suficiencia de elementos de juicio que justifiquen la apertura de instruccin yde conducir la etapa investigativa del proceso.Por lo expuesto, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la Repblica a realizar la reformaconstitucional correspondiente.Este mismo exhorto fue realizado por el Alto Tribunal posteriormente. Vase: Exp. N 00013-2009-

PI/TC. Caso Treinta y Un congresistas de la Repblica,Fundamentos Jurdicos 44 y 45. ()El TribunalConstitucional considera que las referidas disposiciones son contrarias al aludido principiofundamental sobre los que se sustenta el Estado democrtico de derecho: la separacin de poderes.Si bien dicho principio no puede negar la mutua colaboracin y fiscalizacin entre los poderespblicos, impone la ausencia de toda injerencia en las funciones esenciales y especializadas quecompeten a cada una de las instituciones que diagraman la organizacin del Estado. En tal sentido,en modo alguno puede restringirse la autonoma que corresponde al Ministerio Pblico en eldesenvolvimiento de las funciones que la Constitucin le ha conferido en su artculo 159; menos anpuede aceptarse la limitacin de los principios de unidad, exclusividad e independencia de la funcinjurisdiccional (incisos 1 y 2 del artculo 139), la que, desde luego, alcanza tambin al juez instructorencargado de evaluar la suficiencia de elementos de juicio que justifiquen la apertura de instruccin yde conducir la etapa investigativa del proceso.

Por lo expuesto, este Tribunal reitera la recomendacin al Congreso de la Repblica para que, sobreeste tema, realice la reforma constitucional correspondiente.31Exp. N 00535-2009-PA/TC. Caso Rodolfo Oroya Gallo, Fundamento Jurdico 32.


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permita a cualquier ciudadano de formacin bsica, comprender sin dificultad lo

que se est proscribiendo bajo amenaza de sancin en una determinada disposicin

legal32. Como bien acota BINDER, la idea es que lo prohibido no sea un capricho del

poderoso de turno 33

, sino que tanto la infraccin como la sancin sean previstascon antelacin y suficiencia, de otro modo se abre paso a la arbitrariedad y se ponen

en entredicho las bases mismas del Estado Constitucional de Derecho.

Se establece con precisin lo que supone una infraccin constitucional? De ningn

modo, porque se establece de modo genrico que la infraccin supone la violacin a

la Constitucin, pero no se establece cul es el contenido preciso de la infraccin,

acaso tambin se puede violentar el prembulo de la Constitucin (por lo menos,

eso fue imputado al ex congresista Gustavo Espinoza) o a lo mejor tambin puede

infringirse las disposiciones finales y transitorias de la Constitucin?

Y en cuanto a la sancin poltica acaso se tiene claro qu tipo de sancin

corresponde a cada infraccin? La respuesta nuevamente es negativa, en tanto que

el artculo 100 de la Ley Fundamental establece un catlogo de tres sanciones tales

como la suspensin, inhabilitacin hasta por 10 aos y destitucin del cargo. No se

sabe en qu casos corresponde la suspensin, en cules supuestos la inhabilitacin

y cundo la destitucin. Esta incertidumbre violenta la taxatividad que debe presidir

toda sancin, incluso la sancin poltica. De ah que con urgencia se necesite regular

este extremo para dotar de precisin y suficiencia a las infracciones y sanciones

polticas.

Conclusiones

i. Si bien los procedimientos de juicio poltico y antejuicio poltico comparten la

legitimidad activa y pasiva -esto es, solo tres personas tienen capacidad de

presentar la denuncia constitucional (Fiscal de la Nacin, congresistas y la persona

32

Exp. N 00535-2009-PA/TC. Caso Rodolfo Oroya Gallo, Fundamento Jurdico 33.33Cfr.BINDER, Alberto. Introduccin al derecho procesal penal. Ad Hoc, Buenos Aires, 1993, pgs. 68.


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directamente agraviada por los hechos) y solo nueves pueden ser denunciadas

constitucionalmente (Presidente de la Repblica, congresistas, ministros, jueces del

TC, miembros del CNM, vocales supremos, fiscales supremos, Defensor del Pueblo y

Contralor General de la Repblica)- son procedimientos que tienen funcin ynaturaleza dismiles, en tanto que el juicio poltico busca determinar si el alto

funcionario cometi infraccin constitucional y de resultar responsable puede ser

sometido a una suspensin, inhabilitacin de hasta 10 aos- o destitucin, por su

parte el antejuicio poltico no es ms que una antesala del proceso penal que se le

seguir al alto funcionario en la Corte Suprema por la comisin de delitos en el

ejercicio de su funcin pblica.

ii. Esta posicin si bien en la doctrina es discutida encontrndose algunos

alineados a esta posicin y otros considerando que se trata de una unidad- en la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional no hay mayor discusin al respecto, por

cuanto el Supremo Intrprete de la Constitucin ha establecido en reiterada

doctrina jurisprudencial que son dos procedimientos de distinto orden y que

responden a naturaleza jurdica distinta.

iii. El estndar de prueba en el antejuicio poltico no es de certeza, sino que el

Pleno del Congreso para determinar si existe causa para ser investigado y

procesado en la Corte Suprema requiere apreciar, bajo un juicio de probabilidad, si

existen indicios razonables de la comisin de los delitos por ejercicio de la funcin

pblica. Para ello deben realizar la subsuncin tpica respectiva y valorar si los

hechos imputados no calzan en los tipos penales entonces no debe acusar por

stos. As, el Congreso debe actuar como un filtro para evitar denuncias infundadas,

azuzadas por venganzas polticas y jurdicamente irracionales.

iv. El derecho al debido proceso implica el respeto dentro de todo proceso- de

los derechos y garantas mnimas con que debe contar todo justiciable, para que una

causa pueda tramitarse y resolverse en justicia. Este derecho debe distinguirse del

derecho a la tutela judicial efectiva cuyo contenido protegido se agota en elreconocimiento de tres garantas: primero, derecho a acceder al proceso (o ser


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parte de l); segundo, derecho al recurso legalmente previsto; y, tercero, derecho a

la ejecucin de las resoluciones judiciales.

v. Ahora bien, es importante considerar que la jurisprudencia del TribunalConstitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideran

uniformemente que el contenido protegido del derecho al debido proceso no solo

proyecta sus efectos a los procesos estrictamente judiciales (penal, civil, laboral),

sino tambin a los procesos administrativos, corporativos, etc. Lo nico que se

requiere para exigir la garanta del debido proceso es la discusin de derechos,

intereses u obligaciones de las personas, esto es as debido a que el debido proceso

nace como un lmite, como un muro de contencin al Estado y a los particulares

para sustanciar procesos sin arbitrariedad. Por ello, las garantas del debido proceso

resultan plenamente aplicables a los procedimientos de juicio poltico y antejuicio

poltico.

vi. En mi opinin, en los procedimientos parlamentarios de juico poltico y

antejuicio poltico se violentan las siguientes garantas del debido proceso: a)

identidad fctica entre los informes de calificacin y final (defensa); b)

imparcialidad; c) plazo razonable; d) debida motivacin de los informes de

calificacin y final; e) ne bis in dem; f) independencia; y g) legalidad taxatividad- de

la infraccin y la sancin poltica.

el debido proceso parlamentario

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