Estructura política y reformaeconómica: el caso de México

Blanca Heredia

En 1982 la economía mexicana se encontraba al borde del colapso.Al Estado mexicano se le habían agotado las reservas y el gobierno

parecía haber perdido no sólo las riendas de la economía, sino tambiénel control sobre sí mismo. Diez años más tarde la situación era

radicalmente distinta. Hacia 1992, la economía mexicana contaba yacon un nuevo perfil institucional y el gobierno parecía haber recuperado a plenitud su capacidad de gestión, dirección y maniobra. AI calorde la crisis se habían producido reformas y transformaciones difíciles de imaginar apenas irnos años atrás. Se habían reducido y redefi-nido las funciones económicas del gobierno y se habían saneado yfortalecido las finanzas públicas. De una economía cerrada se habíapasado a una economía abierta. Se había desregulado y vuelto a regular la actividad económica interna. El papel del mercado en laoperación y regulación del sistema económico había experimentadouna ampliación muy significativa y se habían introducido un vastoconjunto de reformas constitucionales, cuya finalidad consistía eninstitucionalizar los cambios realizados.

Tanto la velocidad como la profundidad de las transformacionesrealizadas han sido formidables. Lo que más sorprende, sin embargo,es que todos estos cambios se diesen sin vulnerar en el camino ni la

Profésora-ioTestigadora del Instituto Ibcaológieo Aatóoomo de México. T^aduañón del ingléa deNora A. de Allende. Versión coir^da y aumentada de la autora.

PolUica y Gobigmo, voL I, núm. 1, enerojunio de 1994 5

estabilidad política ni la continuidad del régimen. Alo largo de la últimadécada, ima gran cantidad de países en desarrollo han emprendidoreformas similares a las instrumentadas en México. Muy pocos de esospaíses han conseguido hacerlo en ausencia de explosiones sociales, deinestabilidad política y de cambios y rupturas en las formas de gobierno. A diferencia de casi todos ellos, de hecho, en México ni la crisis nila estabilización y el ajuste lograron romper las instituciones —formales e informales— sobre las cuales descansa y ha descansado el gobierno. Se han producido, sin duda, tensiones y cambios políticos importantes. Lo verdaderamente notable es que esas tensiones y esoscambios se hayan venido procesando en el interior —^y no fuera— delas instituciones políticas existentes.

El saldo político de casi diez años de reforma económica es, contodo, un saldo ambiguo. Se ha fortalecido el Estado y la capacidad degestión y dirección del gobierno. Han crecido los partidos de oposicióny aumentado la importancia y competitividad de los procesos electorales. Al mismo tiempo, sin embargo, se han acumulado tensiones crecientes en la estructura básica del sistema poKtico. Los mecanismostradicionales para la reproducción del consenso entre las élites políticasse han ido haciendo cada vez más incompatibles con las exigencias dela racionalidad administrativa. Los viejos sistemas de relación clien-telar tanto sectorial como regional se han resquebrajado y los esftieirzospor constniir nuevas mediaciones entre gobierno y grupos sociales —elPrograma Nacional de Solidaridad (Pronasol), por ejemplo— aún nose han consolidado. Los partidos políticos, a pesar de su creciente visibilidad e importancia, siguen siendo endebles y los avances haciaformas de interacción política, organizadas en tomo a identidades ciudadanas, ban evolucionado de manera muy desigual y fragmentaria.En síntesis, las formas de gobierno tradicionales han venido perdiendoeficacia, sin que, hasta el momento, hayan surgido esquemas alternativos de acceso, reparto y ejercicio del poder político que efectivamenteparezcan viables.

En este trabajo se analizan las condiciones políticas que hicieronposible la ejecución del cambio en las reglas del juego económico enMéxico. Se examinan, asimismo, algunos de los principales efectos dela reforma económica sobre el sistema pob'tico. En la primera secciónde este ensayo se describe la estructura política del país y se ubica alproceso de conducción de la política económica dentro de ésta. La segunda analiza las condiciones y estrategias poh'ticas que hicieron posible la liberalización económica y sus principales efectos. En la última

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secdón se evalúa el equilibrio entre continuidad y cambio en la evolución reciente del sistema político mejicano.

Instituciones políticas y gobernabilídad económica

Mediante la legislación, la intervención directa y el racionamiento debienes y servicios diversos, la acción del gobierno condiciona la operación del sistema económico e influye —a veces de manera determinante—en el proceso de formación de precios. Al hacerlo, el gobierno afectatanto a la distribución del ingreso y la riqueza, como a los resultadosagregados de las decisiones económicas individuales. No es de extrañar, por tanto, que en un mundo regido por la escasez, la formulaciónde la política económica esté condenada a ser un proceso intensamentedisputado. Los agenta económicos buscarán siempre influir en él, afin de maximizar sus ganancias y minimizar sus pérdidas. Los funcionarios del gobierno tenderán a favorecer, por su parte, aquellas decisiones y cursos de acción que maximícen su capacidad de maniobra,sus posibilidades de enriquecimiento personal y su supervivenciapolítica.

En la formulación e instrumentación de la política económica, todogobierno es objeto de fuertes presiones y de innumerables demandasencontradas. La sensibilidad relativa de los gobierno fiente a las demandas de los grupos y de los agentes económicos varía mucho, sinembargo, y se encuentra fuertemente condicionada por la naturalezade las instituciones políticas.^ Las instituciones definen las restricciones dentro de las cuales operan tanto los agentes económicos como losfuncionarios gubernamentales. Las instituciones pohticas condicionanla forma en la cual se definen, se estructuran y se agregan las preferencias económicas de los agentes privados. Condicionan también, portanto, los costos y beneficios relativos que los gobiernos obtienen deatender o no las dememdas de los distintos grupos sociales.^

En esta sección se analiza el marco institucional de la conducción

' Sobre la importancia de las iastitucioaes en un mundo de costos de transacddn noequivalentes a cero, véase Douglas Nortb, Jnstítutions, /nstüutional Changa and EconomicPerformance, Nueva York, Cambridge Unhrersify Press, 1990.

^ Sobre el papel de las instituciones pob'tkas en la definición de la matriz de costos yoportunidades dentro de la cual actúan los políticos, véase Robert Bates, *MacropoliticalEcanomy in the Field ofDevelopmenf, en James E. Alt y Kenneth A. Shepsle (eds.), Perspectiveson Positive Poliíieal Eeenomy, Nueva York, Cambridge University Press, 1990, pp. 31-54.

Blanca Heredia

de la política económica en México. El análisis concentra la atenciónen los efectos de la operación de redes cUentelares sobre el proceso deagregación de intereses y demandas económicas. Aborda también losproblemas vinculados a la manera en la cual se hizo compatible históricamente la reproducción de dichas redes con la reproducción de lacohesión en el interior de la éUte política, por un lado, y con la capacidadde gestión económica efectiva, por otro.

La estiiíctura del sistema político mexicano: la fragmentaciónpolítica como dato central

En México, tanto el proceso como la capacidad de gobierno se hanbeisado históricamente en la gestión centralizada de redes de reciprocidad segmentadas y jerárquicas. La posición medular de las relaciones cUentelares en la operación del sistema político encuentra su raízhistórica en la existencia y perdurabilidad de mi espacio políticamentefragmentado. La fragmentación política fue, en sus orígenes, el resultado de la sobreposición de un orden urbano y señorial —el español—sobre un conjunto diverso y relativamente inconexo de órdenes políticos parciales. Su reproducción en el tiempo es el producto de lapersistente debilidad del sentido de pertenencia a un orden y a unespacio políticamente comimes.^

En sociedades en las que los sujetos no reconocen el carácter vinculante de normas y reglas comunes, el Estado, en cuanto orden jurídico uniforme, se ve forzado a negociar continuamente el imperio dela ley, a fín de asegurar su capacidad efectiva de gobierno.^ En uncontexto en el que todos piden y esperan un tratamiento especial y enel que la existencia de derechos y obligaciones desiguales se vive comoparte del orden natural de las cosas, la componenda y la negociaciónpermanente del orden jurídico se convierten en parte consustancial delejercicio del gobierno.®

En entornos políticos de esta naturaleza, los intereses de losindividuos y de los grupos tienden a agregarse de forma vertical, más

3 En relación con esta cuestión, véase el excelente estudio de Femando Escalante sobre lapolítica mexicana en el siglo XDC, Ciudadanos imaginarios, México, El Colegio de México, 1992.

^ Ibidem.

^ Con resp>ecto al asunto de la legalidad y la ilegalidad en la operación de los sistemascUentelares, véase José Varela, Los amigos politicos: partidos, elecciones y caciquismo en laRestauración (1875-1900), Madrid, Alianza EkUtoiial, 1977.

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que horizontal.® Sucede así, p>orque el curso de acción más racional en laconsecución de intereses y valores cuya realización depende de la capacidad para obtener protección contra la ejecución uniforme de reglas generales consiste en establecer vínculos privilegiados con qviie-nes pueden ofrecer tal protección. En el ámbito económico, el predominio de formas de vinculación política verticales produce situacionesen las que, con frecuencia, el éxito económico pasa a depender de lacapacidad de los agentes para asegurar acceso privilegiado a la tomade decisiones en el interior del gobierno, así como para obtener concesiones y exenciones en la apbcación de la ley. A los dilemas a los queusualmente se enfrenta la acción colectiva organizada en tomo deintereses económicos comunes, el cHentelismo agrega entonces unobstáculo adicional: la competencia por los beneficios divisibles y ex-cluyentes de los cuales depende, en buena medida, la distribución delingreso y la riqueza.''

En contextos marcados por altos grados de fragmentación política, la gobemabüidad descansa en la operación y gestión centrabzadade redes cüentelares fragmentadas, regional y sectorialmente y organizadas de forma vertical. El ejercicio discrecional de la autoridad delEstado constituye la piedra angular de un sistema de este tipo. Dedicho ejercicio depende la posibilidad de generar y reproducir relaciones de autoridad basadas en la provisión de apoyo y lealtad pobticosa cambio de protección en contra de la apbcación imparcial y uniformede la ley. En este tipo de contextos, por otra parte, la acción colectivaorganizada sobre la base de intereses económicos comunes se vesistemáticamente obstacufizada. Ello reduce muy considerablementela sensibilidad del gobierno respecto a los efectos que su acción leimpone a los grupos e individuos que comparten una misma ubicacióndentro de la estructura económica. En consecuencia, y por lo que hacea la conducción de la pobtica económica, suele prevalecer un esquemade toma de decisiones altamente discrecional —especialmente en lafase de instrumentación de la política— y una correlación de fuerzastal que tiende a garantizarle al gobierno un ampbo espacio de manio-

^ Sobre la relación entre las instituciones pob'ticas y el proceso de agregación de intereses,véase Guillermo O'Donnell, "On the State, Various Grises, and FVoblematic Democratizations",ponencia presentada en la conferencia Mercados, Democracia y Ajuste Estructural en AméricaLatina, Buenos Aires, CEDES/North-South Center, marzo de 1992.

^ En cuanto a los dilemas "clásicos" a los que se enfrenta la acción colectiva, el trabajo deMancur Olson sigue siendo la referencia obligada, The Logic of Collective Action: Public Goocísand the Theory ofGroups, Cambridge, Ma., Harvard University Press, 1971.

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bra y autonomía frente a las demandas de quienes ocupan una mismaposición en la estructura económica.® Sin embargo, esta autonomía,hay que destacarlo, es considerablemente mayor en el caso de losgrupos cuyo bienestar económico depende de su capacidad para actuarcolectivamente que en el caso de otros grupos que no dependen —o quedependen menos— de la acción colectiva como medio para garantizarla defensa y realización de sus intereses económicos individuales.®

Las fuentes de la estabilidad: la cohesión de la élite política

Las restricciones que el clientelismo impone al desarrollo de vínculoshorizontales entre actores sociales y económicos han provisto al gobierno mexicano de una autonomía muy considerable frente a las presiones y demandas de grupos organizados en tomo de intereses compartidos. Sin embargo, esta autonomía ha estado históricamentebalanceada por su enorme vulnerabihdad frente a las demandas de laséUtes políticas, sociales y económicas, puesto que de la aceptación y cooperación de éstas dependen, y han dependido siempre, los funcionarios del Estado y del gobierno a fin de asegurar y mantener su capacidadefectiva de gestión y de gobierno.

La concordia entre las élites y, en especial, la cohesión en el interiorde la élite poh'tica constituye una condición sine qua non del ejercicioefectivo del poder en todo sistema político. No obstante, en sistemasde base clientelar la poca o nula efectividad de los procedimientos formales y la debilidad generalizada del carácter vinculante de la leydificultan enormemente la cooperación entre las éhtes politicéis, porquesuelen escasear principios comúnmente aceptados para distribuir elacceso al poder. En ausencia de mecanismos capaces de garantizarel reparto ordenado del poder, las élites que se ven excluidas de la po-sibihdad de reproducir su poder mediante el uso discrecional de laautoridad del Estado suelen recurrir a la violencia, a fin de asegurarsu supervivencia política. Por consiguiente, en mucbos sistemas clien-telares la inestabilidad política y la sustitución periódica de un régimen

® Véase a este respecto el trabajo de John C. Scott, "Corruption, Machine Politics andPolítica] Change", en Arnold Heidenheimer (ed.), Political Corruptioiv Readings in ComparativeAnalysis, New Brunswick, N. J., TVansaction B<Mks, pp. 549-563.

9 Véase, en relación con este punto, el trabajo de Claus OfTe y Helmut Wiesenthal, "IVoLogics of Coliective Action: Theoretical Notes on Social Class and Organizational Form", PoliticalPower and Social Theory, vol. 1,1980, pp. 67-115.

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por otro se convierten en el mecanismo clave de la distribución y redistribución del poder político.^®

Durante la mayor parte de este siglo, en México ba sido mínimala inestabilidad que suele acompañar la operación y reproducción deun sistema poKtico basado en relaciones clientelares. De hecho, el rasgomás notable de la vida política a lo largo de la era posrevolucionaiiaha sido precisamente su extraordinaria estabilidad. Esta estabilidadse ha fundado en la operación de un conjunto de reglas formales e informales que han garantizado el reparto ordenado del acceso al usodiscrecional de la autoridad del Estado.^ En el establecimiento de ese

conjunto de reglas, los altos costos de más de diez años de violenciarevolucionaria y la distribución de poder generada por ella fueron, sinduda, decisivos.

Hacia ñnales de la década de los años veinte, los diversos gruposy facciones que integraban la coalición vencedora enfrentaban una situación de virtual impasse. Ninguna facción contaba con la capacidadpara ejercer por sí sola el dominio efectivo sobre el conjunto del territorio nacional. Una de ellas había logrado acumular, sin embargo, poder suficiente para hacer que a sus rivales les resultase incosteable elempeñarse en intentar modificar la correlación de fuerzas existentemelante la continuación de la lucha armada. Surge, en ese contexto,la posibilidad de im acuerdo y se establece un sistema mediante el cuallos diversos integrantes de la "familia revolucionaria" acuerdan compartir el poder político en lugar de seguir compitiendo por él.^ Pormedio de la virtual cancelación de la competencia electoral y de lacreación de una maquinaria política central controlada por el gobierno,los puestos —electorales o no— pasan a ser distribuidos de acuerdocon las posiciones de poder relativo de las distintas facciones y grupos.Al tiempo que organiza el reparto de poder interno, esta maquinariasirve también para asegurarle a la clase gobernante mayorías electorales a través de las cuales otorgar legitimidad democrática a un esquema no democrático de acceso y ejercicio del poder.

Sin embargo, el restablecimiento de la estabilidad y la reconstruc-

José Varela, op. cU.u Con respecto a la de la unidad de la clase política como el pilar clave del sistema político

posreTOludonario, véase Jaime González Graf. "La crisis de la dase política', Nexos, núm. 136,pp. 33-40, abril de 1989.

u Se puede muxmtiar un análÍBis detallado de cómo se forjó este arreglo en Alan Knight,'^íedcob Elite Settlement Conjuncture aod Consequences*. en John Higl^ y Richard Guntber(cds.), Elites and Denwerutic Consolidation in LeUinAmérica and Southem Europe, Nueva Yoric,CanÁridge University Press, 1992, pp. 113-145.

dón de un gobierno de alcance efectivamente nadonal no fueron tareafácil. La destrucdón del orden porfíriano había traído consigo ei fortalecimiento de los poderes regionales y locales. Para las nuevas élitesestatales resultaba indispensable la cooperación de los cadques regionales que no habían podido ser eliminados por la fuerza. No obstante,el costo de obtener su lealtad y apoyo solía ser excesivamente alto. Acambio de apoyo, las élites locales exigían el derecho a emplear la autoridad estatal en la consecudón de ñnes que tendían a socavar la cons-trucdón y el desarrollo de un gobierno nacional. De suma utilidadresultó en este contexto la creación de organizadones sectoriales dealcance nadonal directamente controladas desde el Estado. De hecho,a partir de finales de la década de los años treinta, la organizacióncorporativa del partido oficial dotó al gobierno de un recurso pohticovital. Desde entonces, las corporaciones han servido para contrapesarlos poderes regionales, y los poderes regionales han servido, a su vez,para limíter y controlar las élites sectoriales.^^

La ausenda de competencia electoral y la existenda de una maquinaria política en la cual se organiza de forma simultánea el repartoy la trai^misión ordenada del poder, por un lado, y el ejerdcio efectivode éste, por otro, constituyen elementos fundamentales para explicarlos altos grados de cohesión de la clase política mexicana, la estabilidaddel sistema político, y la continuidad del régimen. Sin embargo, dichoselementos resultan por sí mismos insuficientes para explicar por qué,en México, la política económica logró durante mucho tiempo ser tanfimdonal para la estabilidad del régimen. Sorprende tal fundonalidad,puesto que la efícada, coherencia y continuidad que la hideron posiblesuelen escasear mucho en sistemas políticos en los que la autoridad yel ejercicio del poder se apoyan en el uso y en el usufiructo privado delpoder público. Para explicar y entender ese largo periodo de notableefícada en la conducdón y gecución de la poHtica económica enMéxico,resulta indispensable entonces considerar factores adicionales.

Una interptetadóo distinta de esta misma cuestídn puede encontrarse en el trabajo deSusan Kaiiftwiin purcell, 'Meneo: Ciientelism, Corporatiam and PoIítKal Stability", ot S. N.Eistenstadt y Rene Lemarchand (eds.). Polilicat Cluntelism, Patnaagt, and DeoeU^maU,Bererly HiUs, Sage PubiicatioDS, 1981, pp. 191-216.

Estructura política y reforma económica

Clientelismo y gohernabilidad económica: la solución mexicana

En sistemas políticos anclados en relaciones clientelares el conflictoentre racionalidad política y racionalidad administrativa suele ser intenso, ubicuo y permanente. A fin de sobrevivir y avanzar políticamente, los actores políticos y los agentes gubernamentales se ven obligadosa colonizar el aparato estatal. Sin embargo, la apropiación privada dela autoridad pública tiende irremediablemente a minar la coherenciay la eficacia de la organización burocrática.^* La fragmentación y privatización de la maquinaria estatal limitan la capacidad del gobiernop£u*a diseñar objetivos y estrategias de manera coherente. Socavantambién su capacidad de gestión y su habilidad para ejecutar políticasde manera congruente.

En el caso de México, dos mecanismos permitieron durante unlargo periodo reducir sustancialmente los costos que, en términos deeficiencia administrativa, tienden a generar la operación de una estructura política chentelar: el principio de no reelección y la presenciay el predominio de instituciones de corte tecnocrático dentro de la burocracia económica.

El principio de no reelección permitió sustituir la expansión absoluta de la clase política por altos grados de movihdad y circulaciónen el interior de ésta.^® En lugar de incrementar el caudal de recursosde poder disponible mediante la expansión continua del aparato estatal, y en particular del crecimiento acelerado de la participación delgobierno en la economía, ese caudal pudo ampliarse mediante el establecimiento de límites temporales a la permanencia en los cargos. Lano reelección permitió así distribuir y redistribuir una base relativamente estable de cuotas de poder entre una clase política en continuaexpansión. Ello redujo en mucho los costos administrativos que suelen

" Se puede encontrar un examen sintético e ilustrativo de esta cuestión en Peter B. Evans,"The State as Problem and Solution; Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change",en Stephan Haggard y Robert R. Kaufmsm (eds.), The Politics ofEconomicAdjustment, I'rinceton,Princeton University Press, 1992, pp. 139-181.

15 Un estudio de caso especialmente revelador en este sentido es el de Robert Wade, "TheMarket for Public OfSce: Why the Indian State Is Not Setter at Development", World Develop-ment, vol. 13, núm. 4,1985, pp. 467-497.

16 De acuerdo con el anáUsis empírico de la movilidad y circulación de la élite en México,efectuado por Peter Smith, hay una tasa de continuidad de sólo 30 a 35% en los cargos más altosdel gobierno, considerando todos los periodos presidenciales, lo cual coloca a México entre iossistemas políticos con una de las rotaciones de la élite más alta del mundo. Peter Smith,Labyrinths ofPower: Political Recruitment in Dventieth Century México, Princeton, PrincetonUniversity l4ess, 1979, p. 180.

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derivarse de un crecimiento excesivamente rápido del aparato estatal,contribuyendo con ello a limitar las contradicciones que el clientelismosuele generar en la relación entre eficiencia política y eficiencia administrativa.

En la reducción y manejo de tales contradicciones, la presencia yfortaleza de instituciones gubernamentales poco permeables a presiones rentistas, relativamente aisladas del proceso político y dotadas deimportantes recursos técnicos y capacidades de gestión administrativaresultó igualmente importante. Destacan, en este sentido, las instituciones financieras públicas y, en especial, el Banco de México y la Secretaría de Hacienda." A diferencia de lo que ocurría en el caso de lospuestos de elección popular, así como de buena parte del aparato gubernamental, el acceso a estas instituciones no dependió mmca únicay exclusivamente del control clientelar sobre grupos sociales ni de losvínculos personales y políticos con miembros prominentes de la clasegobernante. Contactos y buenas relaciones con las élites gubernamentales contribuían, sin duda alguna, a maximizar las posibilidades deuna carrera exitosa en el interior de las instituciones financieras públicas. Tanto el acceso como el avance dentro de ellas dependían críticamente, sin embargo, de la competencia técnica del funcionario.

La superioridad técnica y administrativa de las agencias financieras firente al resto de las agencias encargadas del diseño y ejecuciónde la política económica, aimada a lo estrecho de sus vínculos con lasélites financieras privadas, dotaron al Banco Central y a la Secretaríade Hacienda de un enorme poder y capacidad de infiuencia. Su posiciónhegemónica dentro de la burocracia económica en el periodo que va de1940 y especialmente de mediados de los años cincuenta hasta 1970,permitió ponerle freno a las tendencias expansionistas que, en materiade gasto púbUco, suelen generar las exigencias políticas de un sistema de base chentelar.^® Por otra parte, dicha posición aseguró gradosrelativamente altos de coherencia y constancia en la formulación einstrumentación de la política macroeconómica, contribuyendo con ello

u Para un tratamiento histórico detallado de la creación y la evolución de las institucionesfinancieras públicas en México, véase Sylvia Maxfield, Goveming Capital: International Financeand Mexican Politics, Ithaca, Comell University Press, 1990.

IB Un caso especialmente dramático de la operación de este tipo de presiones es el de Brasilen años recientes. Véase a este respecto el trabajo de Scott Mainwaring, "Clientclism, Patrimo-nialism, and Economic Crisis: Brazil Since 1979', ponencia presentada en la reunión de lasa deabril de 1991.

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a crear y mantener las condiciones para un desarrollo económico acelerado y a la vez estable.

Desde 1940 hasta 1970 el crecimiento rápido y sostenido de laeconomía mexicana tuvo efectos muy positivos sobre la reproduccióndel consenso en el interior de la élite política y, por consiguiente, sobrela estabilidad política y la capacidad de gobierno del régimen. £1crecimiento económico amplió enormemente las oportunidades de movilidad social y expandió la base de recursos susceptibles de serempleados en la generación y renovación de relaciones clientelares. Noobstante, con el tiempo la propia diversificación de la estructuraeconómica y social, por im lado, y el progresivo deterioro del desempeño económico, por otro, introdujeron costos y tensiones crecientes enla operación del sistema en su conjunto. Las estructuras políticastradicionales se vieron inundadas por un mayor número, así como pornuevos tipos de demandas, al tiempo que su base de recursos suñíamermas considerables. Las contradicciones entre racionalidad admi

nistrativa y racionalidad política se hicieron cada vez más evidentes.Por lo demás, a finales del periodo surgen tensiones importantes en lahasta entonces funcional relación entre las dos principales misionesdel partido dominante: la distribución de cuotas de poder en el interiorde la clase política y la legitimación democrática del régimen.

Entre 1970 y 1982, la disponibilidad sin precedentes de créditoextemo y los ingresos extraordinarios derivados de la exportación depetróleo incrementan sustancialmente el margen de maniobra delgobierno. La notable sunpliación de la base financiera del gobierno haceposible la adopción de ima estrategia de recuperación económica ypolítica basada en la acelerada expansión de la presencia del Estadoen la economía.^® El crecimiento explosivo del gasto y la proliferación

De 1971 a 1982, el gasto total del gobierno aumentó de 24.77 a 42.70% del PNB y el déficitdel presupuesto saltó de 2.46% del PNB en 1970 a 15.8% en 1982 (Roberto Newell G. y LuisRubio F., Mexico's DUemma: The Political Origine of Economic Crisis, Boulder/Londres, Wes-tview Press, 1984, pp. 281-283). El número de empresas estatales, por su parte, aumentó de 491en 1970 a 845 en 1976 y a 1155 en 1982 [Secretaria de (jobemación y Presidencia de la República,Restructuración del sector paraestatal, núm. 4, México, Fondo de Cultura Económica (Cuadernosde Renovación Nacional), 1988, p. 15). En lo concerniente a los subsidios, y como ha demostradoun estudio reciente sobre la fijación de precios en el sector público durante el período de1977-1982, los precios públicos subsidiados de los productos petroleros, la electricidad y elabastecimiento de agua en la ciudad de México generaron, por sí solos, un costo de serviciossociales equivalente a 2% del PNB en 1982. El estudio también indica que:

la cantidad de créditos extemos que tuvo que contraer el pafs a fin de satisfacer el consumoadicional de energía inducido por los subsidios a esos productos, incluidos los ingresos gu-be mamen tales perdidos, fue de aproximadamente 101 000 millones de dólares cuando se

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igualmente explosiva de agencias gubernamentales permiten incorporar en el sistema político a una gran cantidad de líderes desafectos,y a ima enorme cantidad de liderazgos emergentes. Al masivo proceso de cooptación por el mecanismo de la expansión del sector públicose tiene que agregar, por otro lado, el proceso de incorporación defuerzas de oposición por la vía de la liberalización parcial del juegoelectoral.®"

La afluencia de crédito extemo y, a partir de 1979, los ingresosñscales extraordinarios generados por el petróleo producen un fuerterelajamiento en el manejo de la política financiera y fiscal. Las agenciasfinancieras públicas y, en general, las corrientes ortodoxas pierden suantiguo predominio dentro de la burocracia económica. Se fortalecenlos grupos dessirrollistas, las dependencias sectoriales y el sector paraestatal. Este último grupo no consigue, sin embargo, romper el control de la corriente ortodoxa sobre el Banco de México y sobre la Secretaría de Hacienda.®^ Se inicia así una guerra de desgaste entrefacciones tecnocráticas antagónicas que, por lo demás, no hace sinoincrementar los costos de gestión producidos por el abandono de ladisciplina fiscal y por las crecientes tensiones entre el gobierno y elsector privado.

La liberalización del ámbito partidario y electoral permitió darcauce institucional a la oposición en contra del régimen. Este procesoaumentó, sin embargo, la visibilidad e importancia de la competenciaelectoral, haciendo con ello que al partido oficial le resultara cada vezmás difícil reconciliar su función de generador de consenso dentro dela éUte con sus funciones de legitimación democrática en el ámbitoelectoral. De hecho, el reformismo político-electoral socava la funciónlegitimadora de los procesos electorales y tennina convirtiéndolos en

traslada a 1984... En conjunto, para 1984 la ausencia de esos subsidios hubiera borrado latotalidad de la deuda externa de México. [Francisco Gil Díaz, "Debt Accumulation and Dis-torted Growth Through Subsidized Public Sector Prices*, 1986, p. 4 (manuscrito inédito).]

Sobre la política económica durante el periodo 1970-1982 véanse Carlos Bazdresch ySantiago Levy, "Populism and Economic Policy in México, 1970-1982', en Rudiger Dombuschy Sebastian Edwards (eds.), The Macroeconomics of Populism in Latín América, Chicago/Londres, The University of Chicago Press, 1991, pp. 223-262.

Sobre las orientaciones de las dos corrientes en cuanto a la política véanse Rolando Corderay Carlos Tfello, México: la disputa por la nación, México, Siglo XXl, 1981, cap. 3. Sobre los efectosen la política causados por la creciente confrontación entre ellas, véase Judith A. Tbichman,Policymaking in México: From Boom to Crisis, Boston, Alien & Unwin. 1988, cap. 5.

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instrumentos privilegiados para cuestionar la legitimidad democráticadel régimen.^

El agudo deterioro de la capacidad de gestión económica del gobierno, aunado a la extrema dependencia de la economía mexicana conrespecto al crédito extemo y a los ingresos petroleros, colocaron al paísen una posición de extrema vulnerabilidad frente a los avatares de laeconomía internacional. Ocurre así que a principios de los años ochenta, al dispararse las tasas de interés internacionales y al deteriorarselos términos de intercambio, estalla una crisis de enormes proporciones. La crisis de 1982 marca el fín de un proyecto que había visto enla expansión del Estado la clave capaz de regenerar la viabilidad política y económica del régimen. La derrota del proyecto estatista cierraun ciclo y abre el espacio para la introducción de im proyecto distintode regeneración.

Crisis económica y reforma institucional

El 1 de diciembre de 1982 Miguel de la Madrid asume la presidenciade un país sumido en una crisis económica sin precedentes. Tras variasdécadas de crecimiento rápido y sostenido, en 1982 la economía experimenta una tasa de crecimiento negativo, imainñación cercanas 100%,tma devaluación de 466% y un incremento de la deuda pública extemadel orden 6 000 millones de dólares. Hacia finales del año, la deudaextema total se ubicaba en 84 000 millones de dólares (89.9% del PNB)y su servicio absorbía 43.6% del valor total de las e;q)ortaciones.23

En lo que respecta a finanzas públicas, la situación era igualmentegrave. En 1981 toca a su fin una Matoria de déficit públicos^^ relativamente moderados. Entre 1980 y 1982 el déficit global pasa de 6.5% delPNB a 15.6%.^® Además, puesto que el déficit excedía la inversión pública total, su crecimiento indicaba que el crédito extemo había pasadoa financiar también el gasto corriente.^®

Soledad Loaeza, *E1 llamado de las urnas* en S. LoaBxa,E¡ llamado de las urruis, México.Cal y Arena, 1989, pp. 273-285.^ Presidencia de ta República, Las rosones y las obras, Crónica del sexenio 1982-1988, sexto

año, México, Unidad de Ja Crónica Presidendal-Fondo de Cultura Económica, pp. 19-25.24 Durante la segunda mitad de la década de los sesenta, los défidt fiscales anuales

promediaron alrededor de 2% del PNB. Durante la década de los setenta, los défidt crederon yliegaion a 10% del PNB durante 1975 y 1976. Banco de México, ¡nfonrn anual, 1984, p. 22.

25 Nafinsa, La economía mexicana en cifras, 1988,1989.25 Presidencia de la República, Criterios generales de polltiea económica..., 1983,1982, p. 4.

Desequilibrios extemos y fiscales de enorme magnitud, infiadónacelerada, desplome de la inversión y éxodo masivo de capitales hacende la estabilizadón macroeconómica la prioridad fundamental del nuevo gobierno. No obstante, desde el inido el presidente De la Madridinsiste en la necesidad de aprovechar la crisis para transformar la estructura económica del país. Había que eliminar las condidones quehabían hecho posible los "excesos" de los dos gobiernos precedentes. Sóloasí podrían generarse las condiciones para un nuevo periodo de cred-miento económico sano y firme. Durante los primeros años del nuevogobierno prevalece, sin embargo, la ambigüedad respecto a la naturaleza del cambio propuesto. Hada 1985, y en buena medida como resultado tanto de la ineficada de los paquetes de estabilizadón ortodoxacomo del efecto extraordinariamente adverso del desplome en los precios del petróleo, el proyecto de transformadón adquiere un perfil claramente liberalizador y comienza a ponerse efectivamente en marcha.

El programa de cambio económico ha tenido dos componentes fundamentales, estabilización y ajuste estructural, y su instrumentaciónpuede subdividirse en tres fases prindpales.®' Entre diciembre de 1982y 1985-1986, la recuperadón de la estabilidad macroeconómica constituyó el eje de la política económica, y la contracdón tanto presupuestalcomo monetaria, el instrumento clave para lograrla. Durante la segunda fase (1985-1987), se da inicio al proceso de cambio estructural —enespedal lo relativo al comercio exterior—, se relaja muy sustandalmen-te la disdplina fiscal, y se intenta —a través del Pacto de Aliento yCrecimiento— reducir los efectos recesivos de la ortodoxia fiscal. La

introducdón del Pacto de Solidaridad Económica (PSE) en didembre de1987 marca el inido de la tercera fase. El pacto incorpora medidas tantoortodoxas como heterodoxas e incluye como parte del paquete estabilizador la aceleradón y virtual conclusión del proceso de apertura comercial. Alo largo de esta última fase, el PSE —con distintos nombres— seha mantenido en operación. Sehan acelerado y profundizado de maneranotable tanto la piivatizadón de empresas públicas como la desr^uladónde las transacciones económicas y se ha introduddo un vasto conjim-to de reformas orientadas a garantizar la permanenda de los cambiosrealizados.^ Destacan en este último sentido, la inidativa en favor de

^ La literatura sobre este período es muy abundante. Para una visión de conjunto, véanseNora Lustig, México: The Remaking of an Eeenomy, Washington, Brookin^ Institution, 1992, yPedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transfónmción económica, México, Fondo deCultura Econúmica, 1993.^ De los tres principales planes de estabilización (es decir, el pire, 1983; el pac, 1986, y el

Estmciura polüiea y rearma eeonóf/riea

un mayor margen de autonomía para el banco central, el establecimiento de normas e instituciones estatales que garanticen la competitividady transparencia en la operación de los mercados, así como la negociaciónde un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá.

En la ejecución eaátosa de un programa de cambio económico queamenazaba la supervivencia de multitud de intereses creados y cuyainstrumentación sup\iso altísimos costos económicos y sociales, las instituciones y prácticas políticas del país desempeñaron xm papel ñm-damental. Cuatro factores fueron, en este sentido, especialmente importantes; la coincidencia entre la explosión de la crisis y el inicio deun nuevo sexenio; las amplias facultades discrecionales —formales einformales— del presidente de la república; la fortaleza institucionalde las agencias ñnancieras públicas, y el control virtualmente mono-pólico del partido del gobierno sobre la arena electoral.

La coincidencia entre el inicio de la crisis y el inicio de un nuevosexenio fue de extiema importancia, puesto que el principio de no reelección le permitió al régimen ajustarse de manera casi automática auna correlación de fuerzas extema e interna radicalmente distinta. El

principio de no reelección sirvió para garantizar im proceso rápido derenovación de élites gubernamentales, salvando con eUo el poder de lainstitución presidencial y asegurando así la continuidad del régimen.Al igual que en el pasado, el principio de no reelección resultó fundamental para mantener el consenso en el interior de la clase política, yaque su operación le permitía a las élites marginadas asumir la exclusión como un costo temporal más que como un costo permanente. Elloredujo, como había ocurrido históricamente, los incentivos de los perdedores en tumo para abandonar el sistema, limitando con ello losaltísimos costos que para un sistema de distribución política cerradosuponen las posibles rupturas en el interior de la élite.^

PSE, 1987) nalizados duraste este periodo, sólo el último tuvo un veidadero éxito. Doce mesesdespués de su lanzamieato —didembre de 1988—, la tnfladón, que habia llegado a 15% es eaerode ese afio, se había nduddo a 2%. En ténnioos anuales, eso significó una reducdón de la tasade infiadón de 159.2% en 1987 a 61.7% en 1988 y a 19.7% en 1989. En didembre de 1988, elplan recibió un nuevo nombre —Pacto de Estabilidad y Credniento Económico— y desdeentonces ha sido renovado periódicamente.^ Resulta importante subrayar que la operadón del prindpio de no reelecdón también ha

generado problemasycostos recurrentes. Destaca, en este sentido, el bechode que la no reelecdónhaya tendido históricamente a reducir la sensibUídadyvulnerabilidad deljeíe dal cgecutivo frentea los efÍBCtoB de sus acdones en el mediano plazo y el que haya generado sistemáticamenteincentívos para retrasar al posible la introducdón de medidas costosas en el corto plazo.

Knw tendído a producir un patrón en el cual el presidenta enfronte se veobligado a firr-"*- tos costos acumulados a lo largo del setenio anterior.

La renovación sexenal de 1982 tuvo, sin embargo, rasgos peculiares. En esta ocasión, y en contra de la usanza tradicional, el procesode renovación resultó extraordinariamente excluyente. Se rompió lavieja costumbre de renovar sin monopolizar, reduciéndose así de manera muy sensible la pluralidad y la representatividad del nuevo go-biemo.^*^ La característica más notable de éste ñie, de hecho, la virtualmonopolización del poder ejecutivo por parte de élites provenientes delas instituciones financieras públicas.^' Así lo indica claramente el hecho de que cerca de la mitad de los nuevos secretarios de Estado proviniesen de la Secretaría de Programación y Presupuesto (encabezadapor Miguel de la Madrid entre 1979 y 1981) y el que buena parte delresto del gabinete estuviese integrado por funcionarios de la Secretariade Hacienda, así como del Banco de México.^

En el ascenso del nuevo grupo y en el fortalecimiento sin precedentes de las agencias financieras públicas, el rápido deterioro de lasituación económica y el notable incremento de la vulnerabilidad delpaís y del gobierno hrente a las demandas de los acreedores extemos,así como el comportamiento de los inversionistas privados fueron, sinduda, el elemento clave. En tm contexto de extrema vulnerabilidadfinanciera y de inestabilidad generalizada no resulta extraño que sehayan fortalecido las instituciones responsables de la política macroe-conómica y las corrientes favorables a la ortodoxia estricta y en ocasiones extremas. Hay que puntualizar, sin embargo, que en el caso deMéxico la magnitud y rapidez de dicho fortalecimiento tuvo muchísimoque ver, por un lado, con la fortaleza histórica de las agencias financieras gubernamentales, así como, por el otro, los 10 años de guerrade desgaste en el interior de la burocracia económica y con la derrotavirtualmente irreparable que para los grupos desarrollistas supuso elestallido de la crisis. Ambos factores parecen haber sido en efecto cruciales, puesto que juntos allanaron el camino para una redefíniciónradical de la correlación de fuerzas en el interior de la clase gobernante.También permitieron que las agencias financieras públicas no sólo recuperaran el terreno perdido, sino que, de hecho, se apropiaran delmanejo global de la política económica.

^ Petcr Smith, op. eitRobert Kaofinan, The Polities ofDtbt in Argentina, Braeil, and México: Economic Stab'

Uixation in tiie I980t, Berkeley, Inatitute of Internatíonal Studies - UniversiQr of CaUlónüa,Bericetejr, 1988, p. 83.^ Rc^Uo Hernández Rodrigues, lioa hombres del presüdente De la Madrid*. Foro Interna-

eional, aúm. 109,julio-septíembTede 1987, pp. S.S8.

Estructura politiea y rtfvrma eeottámica

Los fuertes vínculos profesionales y políticos entre los integrantesdel grupo que üegó al poder en 1982, aunados a su altísimo grado decohesión ideológica, dotaron al nuevo gobierno con un recurso pob'ticofundamental. Las tradicionalmente buenas y estrechas relaciones entre las agencias financieras públicas y las élites económicas privadaspermitieron recomponer una relación que había venido resquebrajándose a lo largo de los dos últimos gobiernos y que había terminado enla confirontación abierta como consecuencia de la decisión del presidente José López Portillo de expropiar la banca privada. La importanciade la recomposición de la alianza entre el gobierno y los grandes empresarios del país apenas puede exagerarse. Esto es así, porque, enúltima instancia, de la cooperación del sector privado dependía tantoel éxito del nuevo proyecto económico como la continuidad política delrégimen.

Recuperar la confianza de los acreedores extemos y los inversionistas privados no constituía, sin embargo, una tarea fácil. Para lograrlo había que, en primerísimo término, recuperar el equilibrio delas cuentas extemas y reducir drásticamente el déficit público. Ambasmedidas suponían la necesidad de imponerle a la sociedad en su conjunto, así como a segmentos importantes de la burocracia y del propiosector privado, pérdidas y costos enormes. A fin de estabilizar y finalmente volver a crecer, resultaba indispensable también —y ello se hizoevidente hada mediados de los años ochenta— ofrecer nuevas y másfirmes garantías a los inversionistas privados. Hacerlo entrañaba modificar de raíz las reglas del juego económico y ser capaz, por tanto, deresistir o neutralizar la previsible oposición de aquellos grupos cuyopoder económico y pob'tico se encontraban indisolublemente asedadosa la continuadón del viejo esquema.

En la consecudón exitosa del proceso de estabibzación y cambioestructural, las amplísimas facultades discrecionales del presidente,el sistema de redes cbentelares y el control gubemamental sobre elproceso electoral le proporcionaron al gobierno mexicano recursos einstrumentos políticos extraordinariamente vaüosos.

El enorme poder discredonal del ejecutivo hizo posible recuperaro mantener el apoyo de grupos políticamente claves mediante la concesión altamente selectiva de beneficios, subsidios y exendones. Deesta manera, y a cambio de \m esquema de refinanciamiento para elpago de obbgaciones creditidas extemas, pudo recuperarse, por ejemplo, la lealtad pobtica de los principales empresarios privados. En igualsentido operó la decisión de facto de no someter a Pemex a los rigores

del control presupuesta!, lo que permitió, en este caso, mantener elapoyo de la que fuera entonces la élite sindical más poderosa del pais.^

Las v£istas redes de reciprocidad clientelar impusieron, por suparte, obstáculos con frecuencia insalvables a la resistencia organizadaen tomo de intereses económicos comunes. Los aliados potenciales, enlugar de coordinarse, pugnaban entre sí para obtener arreglos, subvenciones y exenciones particulares. Alos efectos desorganizadores delaparato clientelar hay que añadir los efectos, igualmente divisorios,de una estructura económica y social marcada por profundos desequilibrios y diferencias, así como la marginación de las corrientes y agencias que desde la burocracia económica tradicionalmente habían fungido como las grandes agregadoras y organizadoras de los intereses delos grupos sobre los cuales estaba recayendo el peso de la estabilizacióny la transformación económica.

El comportamiento de los industriales privados del país a lo largodel proceso, y en especial su incapacidad para resistir medidas talescomo la apertura comercial o la reforma fiscal, constituyen un buenejemplo de las virtudes que supuso para el gobierno la existencia deestructuras y el uso de estrategias basadas en el viejo principio de divide et impera. Para la gran mayoría de las empresas mexicanas, crisisy ajuste entrañaron oportunidades de enriquecimiento rápido, perotambién supusieron —especialmente a partir de 1988— caídas en lasventas, creciente competencia extema, virtual ausencia de créditos ycargas impositivas adicionales. Apenas sorprende que muchísimos intentasen oponerse a las reformas y que todos buscasen ya fuera reducirsus costos o transferir su pago a otros. Entre las respuestas del em-presariado, la gran ausente, sin embargo, fue la acción colectiva, ya nodigamos la global, sino la sectorial e incluso la de rama. La ausenciade respuesta organizada fue el resultado de la aplicación de políticasy medidas cuyos efectos cruzados y muchas veces contradictorios nohicieron sino exacerbar las profundas diferencias dentro del sector privado. Igualmente importante en este sentido fueron los efectos de unpatrón profundamente arraigado de relación entre el gobiemo y losempresarios, en el que la excepción y la discredonalidad eran la regla.Así, en lugar de establecerse alianzas dentro de una misma rama osector, los empresarios se lanzaron, cada uno por su cuenta, como lohabían hecho siempre, en busca de arreglos, ventajas y exenciones

33 Entre 1984 y 1989 los gastos de Pemez en sueldos y salarios se elevaron de 14 a 22% deloe gastos totales. Pneeso, núm. 802,16 de nano de 1992, p. 9.

Estructura política y reforma económica

preferenciales. Sin embargo, a diferencia de lo que había ocurrido enel pasado, los grupos e instituciones burocráticos, que habían sido tra-dicionalmente los encargados de gestionar y articular aquel inmensocúmulo de demandas particulares y excluyentes entre sí, habían sidodesplazados. Ello dejaba a los empresarios profimdamente divididosy literalmente desprovistos de cabeza en un momento en el que, además, el feroz discurso antiestatista de su propio liderazgo político hacíavirtualmente imposible oponerse públicamente al proceso de liberali-zación económica y de reforma del Estado. Si a todo lo anterior agregamos la existencia de controles corporativos y los esfuerzos dehbera-dos del gobierno por dividir tanto a los empresarios como a sus líderesmediante amenazas y concesiones a la medida, no resulta difícil entender lo fragmentario y débil de la respuesta empresarial.^^

Si para la mayoría de los empresarios la estabilización y el ajxisteresultaron enormemente costosos, para los trabajadores el costofue aún más alto. Entre 1983 y 1988 los sgdarios reales cayeron entre40 y 50% y el empleo creció tan sólo en 0.4%.^^ Sin embargo, a pesarde la magnitud de las pérdidas, y en claro contraste con lo ocurrido enotros países de la región durante el mismo periodo, en México el frentelaboral se caracterizó por una sorprendente quietud.

La ausencia de descontento organizado por parte del sector obreroy la relativa estabilidad y tranquilidad en las relaciones laborales fueron el resultado de una distribución marcadamente inequitativa de loscostos del ajuste entre los diversos segmentos de la clase trabajadora,así como, y muy especialmente, de la capacidad del gobierno para mantener la lealtad de las éhtes sindicales. Lo inequitativo del reparto fueel producto tanto de factores estructurales —fragmentación y segmentación de los mercados laborales, por ejemplo— como de la adopciónde estrategias explícitamente orientadas hacia la reproducción y exacerbación de las diferencias en el seno de la clase obrera.

Por otra parte, estas mismas estrategias, en la medida en quepermitían a los líderes sindicales reproducir el control sobre sus basesmediante concesiones preferenciales de diversos tipos, resultaron decisivas para asegurarle al gobierno la lealtad de las élites sindicales.

34 Para un tratamiento más detallado de las relaciones entre gobierno y empresarios duranteeste periodo, véanse Carlos Elizondo, Property Rights in Business-State Relations: The Case ofthe Bank Nationalization, Oxford University, Í993; y Blanca Heredia, Mexican Business and theState: The PoUtical Economy ofa 'Muddled' Transition, Kellogg Institute, Working Paper núm.182,1992.

35 Nora Lustig, op. cit., cuadros 111.1. y in.2.

23

Blanca Heredia

Cuadro 1. Número total de huelgas

Brasil Chile México

1983 312 41 216

1984 534 38 427

1985 843 42 159

1986 1492 41 312

1987 2 369 81 174

1988 1954 72 132

1989 4189 101 118

Fuente: Intemational Labor Office, Yearbook ofLabor Statistics, varios años.

Muy importante también, en este sentido, parece haber sido la decisióndel gobierno del presidente De la Madrid de ponerle freno al procesode liberalización política.

En general, y tal como lo indican las diferencias en la evoluciónde los salarios mínimos e industriales de 1982 en adelante, las pérdidassufridas por los trabajadores no sindicalizados parecen haber sido considerablemente mayores que las experimentadas por el sector obreroorganizado. Entre 1982 y 1990, los salarios mínimos cayeron 47.7%,la caída, en el caso de los saletrios en la industria, fue alrededor de19.8%.3® Estas cifras sugieren la operación de tm patrón doble: apoyode las élites sindicales a la política de contención de los salarios mínimos del gobierno a cambio de considerables espacios de maniobra respecto a las negociaciones salariales en cada empresa.

Por otro lado, resulta importante señalar que la evolución de lossalarios dentro del sector sindicalizado no fue en absoluto uniforme.

Los salarios reales de los empleados del gobierno federal, por ejemplo,experimentairon entre 1982 y 1988 una caída de 52.5%.®' En este caso,la ausencia de resistencia organizada parece haber estado fuertementevinculada al control directo del gobierno sobre los sindicatos de trabajadores del Estado, así como a la compensación generada por un cre-

3C Banco de México, Indicadores económicos, octubre de 1991.

3'' Calculado sobre la base de cifiras proporcionadas por el INECI, Sistema de cuentas nacionales, cuentas de producción del sector público, citadas en Nafínsa, La economía mexicana encifras, 1990, cuadro 13.33,1990, p. 637.

24

Estructura polüica y reforma económica

cimiento de 18.6% en el empleo público.Muy importante también,en este sentido, parece haber sido la tradicional liberalidad dentro dela burocracia respecto al usufhicto privado de la autoridad pública. Sibien carecemos de cifras a este respecto, las entrevistas realizadassobre el particular indican que la corrupción tendió a aumentar muchodurante este periodo. Por consiguiente, resulta plausible suponer que,en este caso, la corrupción haya funcionado como mecanismo "espontáneo" de compensación.

Con todo, el comportamiento de las éUtes sindicales frente al gobierno durante este periodo resulta a menudo inexphcable. A fin deintentar entender este comportamiento, resulta imprescindible, portanto, tener en cuenta las peculiaridades de la relación estructuralentre ambos. Destaca muy especialmente en este sentido el hecho deque las redes de reciprocidad entre trabajadores, líderes sindicales ygobierno se hayan basado históricamente en relaciones de largo plazo.Ello produce situaciones en las que los líderes sindicales están dispuestos a asumir costos de corto plazo en el entendido de que serán recompensados una vez que la situación mejore. Así, y más que depender delos resultados de ima determinada ronda del juego, las relaciones entregobierno y sindicatos parecen descansar sobre la perdurabilidad deljuego.3® En suma, lo que interesa desde el pimto de vista de la lealtadde los sindicatos al gobierno no es si se pierde o se gana ima partidaconcreta; lo que interesa es que el juego no se acabe; lo que verdaderamente importa es que sea viable suponer que el juego continúe. Además de ser una relación de largo plazo, la relación entre sindicatos ygobierno es una relación compleja y múltiple. En ella están enjuegolos salauios, y también muchísimas otras cosas. A cambio de lealtad yapoyo, por ejemplo, los líderes obreros obtienen beneficios políticosy ganancias económicas, tanto lícitas como ilícitas. Obtienen, asimismo —y ello les resulta crucial—, la facultad de distribuir selectiva ydiscrecionalmente recursos, ventajas y beneficios diversos tanto entresus colaboradores como entre sus agremiados.

En la instrumentación exitosa del proceso de estabilización y ajuste, resultaron decisivas la ausencia de oposición empresarial y la colaboración de las élites sindicales. Sin embargo, la muy desigual distribución de los costos de estos procesos en el ámbito regional fueteunbién un elemento que sin duda contribuyó en mucho a hacer que

Cifras sobre el empleo en el sector público, ibid, cuadro 13.30, pp. 633-634.^ Estoy en deuda con Carlos Bazdresch por esta idea.

25

Blanca Hendía

el ajuste económico fuera políticamente viable.^" En términos de crecimiento, el desempeño económico global de la economía mexicana alo largo del periodo 1982-1988 fue o muy modesto o de plano negativo.La falta de dinamismo fue, no obstante, mucho más pronunciada enalgunos estados que en otros. Durante ese periodo, el PIB cayó en másde 10% en Chiapas y en Baja California Sur y en más de 6% en Ta-maulipas y Tabasco. En los estados de Tlaxcala, Quintana Roo, Oaxaca,Durango, Querétaro, México y Aguascalientes, en cambio, el PIB tuvodurante el mismo periodo un crecimiento acximulado superior a 7 porciento.^^

A las disparidades regionales observadas en términos de crecimiento hay que añadir los efectos, igualmente disparejos, en relacióncon los costos del ajuste fiscal. Resulta reveladora en este sentido ladistribución de la caída en la inversión pública federal entre las diversas entidades federativas, especialmente cuando se compara con ladistribución de la inversión federal correspondiente al sexenio anterior.

Como se muestra en el cuadro 2, la gran mayoría de las entidadesfederativas sufrieron pérdidas respecto a su participación relativa enla inversión pública federal. Sin embargo, alrededor de la tercera partede ellas fueron beneficiarlas de un proceso de redistribución positiva.A este respecto destaca el caso del Distrito Federal, entidad cuya participación en la inversión púbÜca federal pasa de un promedio anualde 22.48% entre 1977 y 1982 a un promedio anual de 26.61% duranteel periodo 1983-1988.

Al igual que en el caso de empresarios y trabajadores, los efectosdesiguales de la crisis y el ajuste regional tendieron a dispersar costosy, con ello, a dividir a los perdedores. Por su parte, el ejercicio discrecional del poder público y, en particular, del poder ejecutivo, a más decontribuir a obstacuüzar la resistencia organizada, hace posible mantener y acumular capacidades positivas de gestión y transformación,puesto que le permite al gobierno utilizar la distribución selectiva decompensaciones y beneficios como eje flexible de ima política de alianzas compleja y dinámica.

Entre las condiciones que hicieron políticamente viable el progra-

Es difícil encontrar estudios amplios del desempeño económico en el ámbito regional. Comopanoramas útiles véanse, de Juan José Palacios, Tas inconsistencias de la política regional enMéxico, 1970-1982: el caso de la asignación de la inversión pública federal", Estudios Demográficos y Urbanos, núm. 7, enero-abril de 1988, pp. 7-37, y "¿Descentralización en medio de lacrisis?". Estudios Demográficos y Urbanos, núm. 11, mayo-agosto de 1989, pp. 265-279.

Datos del CAIE basados en SPP, Sistema de cuentas nacionales.

26

Estructura jtoitítea y reforma eeonóimea

Cuadro 2. Inversión pública federal por entidad federativa(Promedio anual por periodo presidencial) (porcentaje)

Periodo presidencial

DesviaciónEntidad federativa 1977.1982 1983-1988

Total 100.00 100.00

•H).19

-0.S6

-0.26

Aguascahentes

Baja California

Baja California Sur

Campeche

Coahuila

Colima

Chiapas

Chihuahua

Distrito Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

+3.06

+0.03

-3.09

-0.41

+4.13

-0.11

-0.64

-0.02

26.61

-0.23

-0.01

-0.19

+2.94

-0.07

México

Michoacán

Morelos

-0.28Nayant

Nuevo León

-0.21

+0.09

-0.11

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

-0.09

+0.13

-0.78

-0.24

Smaloa

Blanca Heredia

Cuadro 2. (Conclusión)

Periodo presidencial

Entidad federativa 1977-1982 1983-1988 Desviación

Tabasco 7.77 2.53 -5.24

Tamaulipas 5.32 2.47 -2.85

Tlaxcala 0.41 0.37 -0.04

Veracruz 14.01 7.71 -6.30

Yucatán 0.80 0.88 +0.08

Zacatecas 0.77 0.54 -0.23

Fuentes: Para el período 1977-1982, Juan José Palacios L., '¿Descentralización en medio de lacrisis?", op. cit., cuadro 1, p. 270. Para el período 1983-1988, datos del CAIE basados en SPP, Sistemade cuentas nacionales.

ma de ajuste mexicano hay que mencionar, por último, la capacidaddel sistema para mantener grados relativamente altos de cohesión enel interior de la clase poh'tica. Importa hacerlo, pues en ausencia detal elemento, la continuidad del régimen se hubiera visto seriamenteamenazada. A este respecto, dos factores parecen haber sido cruciales:la decisión del gobierno del presidente Miguel de la Madrid de interrumpir el proceso de liberalización del juego electoral y la perdurabilidad del esquema de expectativas construido en tomo al sistema derecambio sexenal.

La interrupción del proceso de reforma política tras el impresionante desempeño del Partido Acción Nacional en las elecciones municipales de Chihuahua y Durango en 1983 permitió al gobierno recuperar el control del ámbito electoral y, de este modo, continuar utilizandola distribución de los puestos electorales como instrumento clave pararetener la lealtad de las élites priístas. A cambio de su cooperación enel ámbito de la política económica, se le aseguró a las élites partidisteis,y en particular a los líderes sectoriales, el mantenimiento del viejoesquema de reparto cerrado de acceso al poder.

El esquema de expectativas de movilidad y circulación, al quehistóricamente había dado lugar la operación del principio de no reelección, contribuyó, por su parte, a reducir sensiblemente los costosque para la continuidad del régimen supom'a la exclusión y margina-

28

Eslruclura ptAüica y reforma econóváea

ción de importantes segmentos de la élite burocrática y política. Laexpectativa de ser reincorporados al juego en la siguiente ronda disminuye la tentación de abandonarlo, y contribuye así a evitar o reducirlos riesgos de que se produzca una ruptura en el interior de la clasepolítica.

En síntesis, la combinación entre fragmentación política y ejercido discredonal del poder del Estado le permitió al gobierno mexicanorealizar un proceso de ajuste y cambio económico extraordinariamentecostoso en términos sociales y económicos sin tener que incurrir en costos poUticos ni en la ruptura dentro del régimen ni en la explosión deldescontento social. La instrumentación exitosa de la estabilizadón ydel ajuste hizo posible, por su parte, que las élites estatales recuperaranel control sobre el aparato burocrático del Estado, así como sobre laconducción de la política económica, lo cual contribuye positivamente,a su vez, a asegurar la continuidad del régimen.

Los costos poUticos de la estabilización y el cambio estructural

Con todo, ni la crisis ni la estabilización y el ajuste estuvieron exentosde costos. A lo largo de la década de los años ochenta, el sistema poli-tico mexicano experimentó, de manera combinada, ios efectos y lastensiones acumuladas a lo largo de varias décadas de crecimiento económico y cambio sodal acelerado, los costos y resquebrajamientos producidos por una recesión profunda y prolongada, y un ajuste económicode magnitudes sin precedente. Destacan, en este sentido, tres problemas principales: el incremento en los niveles de conflicto en el interior de la clase política, las tensiones crecientes en el terreno electoraly la pérdida de efectividad de los esquemas tradicionales de coordinación y gestión de las relaciones entre el poder central y los poderesregionales.

El rápido proceso de modernización económica y social del paíshabía venido generando tensiones crecientes dentro de la élite poh'tica.Ix>s cambios en los patrones de reclutamiento político, especialmenteen lo que se refiere a la pérdida de importancia relativa de carreras enel interior del partido frente a carreras en el interior de la burocracia,axmados a la expansión virtualmente explosiva de la clase política durante la década de los años setenta, habían terminado por erosionaralgunas de las piezas clave del sistema de generación de consenso in-traélite. Durante los años de la crisis y del ajuste, se aceleró el proceso

de deterioro. Ello fiie consecuencia fundamentalmente de que duranteese periodo se redujeran de manera signiñcativa tanto la pluralidaden la composición del gobierno como el caudal de reciirsos y cuotas depoder susceptibles de ser distribuidas entre las diferentes facciones ygrupos que integran la clase política.

Lo que es importante destacar respecto a los efectos políticamenteadversos de estos dos procesos es que ambos son percibidos, hacia elfinal del gobierno de Miguel de la Madrid, no como expresiones de latradicional pendularidad del sistema sino como manifestaciones decambios mucho más profundos. Entonces, conforme avanza el procesode cambio estructural, la pérdida de inclusividad del gobierno y lareducción en el monto global de cuotas y partidas de poder dejan deser vistas como ajustes temporales y pasan a ser consideradas comocostos de carácter permanente. Con la nominación de Carlos Salinasde Gortari como candidato del PRI a la presidencia de la república en1987, esta percepción parece confirmarse y acaba por extenderse rápidamente. La íntima vinculación entre el candidato y el proyecto decambio económico exacerba los temores de quienes veían en la continuación del proyecto de liberalización económica un proyecto de cambiopolítico que los ma^jnaba y excluía de manera definitiva. Estallan lostemores y dentro de la clase gobernante se produce un desgajamientoprofundo. Un pequeño grupo de miembros prominentes de la "familiarevolucionaria", encabezados por el hijo del presidente Lázaro Cárdenas, abandona el Partido Revolucionario Institucional y se convierteen el eje de una amplia coalición de centro-izquierda que consigue, enlas elecciones de julio de 1988, poner por primera vez en tela de juiciola capacidad del gobierno y de su partido para mantener un dominioefectivo sobre la arena partidaria y electoral.*^

Al igual que en otros sistemas semicompetitivos, en México laselecciones han desempeñado históricamente dos funciones principales:proveer de legitimidad democrática a un sistema de acceso y repartodel poder político cerrado y organizar la reproducción del consensointraélite mediante la distribución y redistribución interna de los cargos de elección.*^ La primera tarea se cumple durante la elección mis-

Sobre la ruptura dentro del PfU, véanse Andrew Redinf, The Demoeratic Current: ANewEra ÍD Mescan Politics*, Werld Potiey Joumai, vol. V, núm. 2, primavera de 1988; y Luis JavierGarrido, La ruptura.- la corriente demoerátiea del pttí, México, Grgalbo, 1993.

43 elecdones oo competitivas también tienden a desempeñar ñmciones importantes desodalizadón y comunicación. Sobre la función de las elecciones en «ñgtgwia» qq competitivos eogeneral, véase Guy Hennet, *Las elecciones en los r^imenes autoritarios: bosqueio de un marco

Bstrudura polüica y reforma económica

ma, mediante la obtención de mayorías electorales para el partido ofí-cial; la segunda se realiza diirante el proceso de auscultación y negociación al interior del partido a través del cual se asignan y repartenlas candidaturas del mismo.

Desde los años treinta, y especialmente durante el periodo que vade 1940 a 1970, el control del gobierno sobre los procesos electorales yla eñcacia electoral del partido dominante garantizaron la funcionalidad de las elecciones, tanto en lo concerniente a la legitimación democrática del régimen como en lo relativo a la regulación de las relacionesen el interior de la élite. La inclusividad de los arreglos corporativos,la ausencia de competencia electoral y los beneñcios derivados de unlargo período de crecimiento económico y de movilidad social anudanen el proceso de selección interna del partido oñcial el reparto ordenadode poder dentro de la élite y la capacidad para asegurarle al gobiernoamplias mayorías electorales."

Sin embargo, conforme la sociedad mexicana se hizo más complejay diversa, las correlaciones de poder social y político iniciales se modi-ñcaron y la posición original de las elecciones en la operación del sistema político empezó a experimentar mutaciones. Un proceso acelerado de industrialización y un proceso de urbanización aún más rápidominaron el poder relativo de las corporaciones y liderazgos campesinosfrente a las corporaciones y élites sindicales y, con el tiempo, disminuyeron el poder relativo de estas últimas frente al del heterogéneo conjunto de organizacionesy liderazgos del sector popular.^' El crecimientode las ciudades incrementó, a su vez, el tamaño y la importancia degrupos medios y de sectores informales, ambos excluidos en buenamedida de la representación corporativa. Surgieron así nuevas iden-

de análisis*, en Guy Hermet. Alain Rouquie y Juan Linz (eds.), ¿Para qué sirven las tísceionest,México, Fondo de Cultura Económica, 1986, pp. 18-63. Sobre las diversas funciones de losprocesos electorales en México, véanse Soledad Loaeza, *EI llamado de las urnas', en £l{/omodode las urnas, México, Cal y Arena, 1989, pp. 273-286; y especialmente Rafael Segovia, "El fastidioelectoral', en Soledad Loaeza y Rafael Segovia (eds.). La vida poUtica muicana en la crisis,México, El Colegio de México, 1987, pp. 13-23.

** A partir de 1946, cuando el partido oficial recibió el nombre que tiene hoy y la estructuraque retuvo hasta fines de la década de los afios ochenta, los tres sectores del partido—campesino,obrero y popular— acordaron un arreglo de participación mediante el cual a cada sector le seriaasignsida cuota del total de los distritos electorales sobre la base del poder relativo de cadasector en distintos estados y regiones. Luis Medina, Evolución eleeioral en el México contemporáneo, México, Ediciones de la Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, 1978.

Sobre la evolución de las cuotas sectoriales en el proceso de la nominación de candidatosdentro del partido, véase Guadalupe Pacheco Méndez, "La disfuncionalidad de laa máquinaselectorales", Argumentos, núm. 12, abril de 1991, pp. 7-^1.

Blanca Heredia

tidades y nuevos grupos cuyos reclamos se ubicaban fuera del esquemade representación y control tradicionales. Aestos cambios hay que agregar, por último, los efectos adversos de la creciente importancia de laruta burocrática como vía de acceso a los cargos públicos.

La combinación de estos procesos introdujo tensiones cada vezmayores entre las tareas legitimadoras del partido en el ámbito electoral y sus funciones como generador y organizador del consenso entrelas diversas facciones de la clase poh'tica. A partir de 1970 empezó aobservarse un deterioro paulatino pero constante en el desempeño electoral del partido oficial. En un intento por hacer frente a las nuevascircunstancias, el gobierno introdujo un conjunto de reformas que ampliaban y hacían más flexible la operación del juego electoral. El marcoelectoral se modificó y se inició un proceso gradual de apertura."*® Laampliación de espacios para la competencia electoral permitió incorporar a los opositores al régimen en el juego político y contribuyó asía evitar que la participación y el descontento desbordaran los canalesinstitucionales.

Al aumentar la visibilidad e importancia de los procesos electorales, y como bien lo han señalado Leopoldo Gómez y John Bailey, elrefoimismo político-electoral terminó por exacerbar las tensiones entrelas dos fimciones del partido oficial."*' Ello es así, porque, en un contextode mayor competitividad la necesidad de obtener mayorías electoralescreíbles se toma crecientemente incompatible con la operación de unsistema de generación de consenso dentro de la élite que depende dela ausencia de competencia electoral efectiva.

En la década de los años ochenta, crisis, estabilización y ajustesexacerbaron aún más la tensión entre legitimidad electoral y consensointraélite. Seis años de inestabilidad y deterioro económico impusieronaltísimos costos a una maquinaria electoral cuya efectividad descansaba, en una medida muy considerable en su capacidad para distribuirbeneficios económicos y prebendas políticas. La necesidad, impuestapor el ajuste, de reducir la función representativa de las estructurascorporativas y destacar su función como instrumento de control verticaldebilita, por su parte, a las élites sectoriales del partido, reduciendo

*6 Para un análisis integral de la evolución del sistema electoral del país, véase Juan MolinarHorcasitas, El tiempo de la legitimidad: elecciones, autoritarismo y democracia en México,México, Cal y Arena, 1991.

Leopoldo Gómez y John Bailey, "La transición política y los dilemas del PRi", ForoInternacional, núm. 121, julio-septiembre de 1990, pp. 57-87.

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Estructura polüica y reforma económica

así su capacidad para asegurar al gobierno el apoyo electoral de susbases.''^

Los efectos adversos de la crisis y del ajuste sobre los sectoresmedios contribuyeron también en mucho a erosionar la eficacia electoral del gobierno. A diferencia de los sectores populares, las clasesmedias mexicanas han gozado históricamente de márgenes de independencia política considerables, e importantes segmentos de ellas,en particular sus estratos superiores, nunca han sido parte del aparatocorporativo del partido. Su autoexclusión, sus reciirsos, valores y estilos de vida han hecho de estos grupos la base fundamental de muchosde los grupos y asociaciones políticas no vinculadas ni dependientesdel régimen, y su apoyo ha constituido tradicionalmente, y sigue constituyendo en el presente, el grueso de la base electoral del PartidoAcción Nacional. Si a todo ello se agrega el hecho de que en el comportamiento político de las clases medias suelen prevalecer los cálculosestratégicos de corto plazo, no es de extrañar que las enormes pérdidaseconómicas experimentadas por estos grupos se tradujeran en pérdidaselectorales psu-a el PRI y ganancias electorales para los partidos deoposición.

A las tensiones dentro de la éhte y a los problemas en el ámbitoelectoral hay que añadir, por último, los efectos negativos de la crisisy del ajuste sobre el sistema de relaciones entre el poder central y lospoderes regionales. Al igual que en los otros dos frentes, crisis, estabilización y ajuste fimgen, en este caso, como catalizadores, más quecomo causas, de un proceso de deterioro de mayor duración. Con todo,su efecto acelerador es muy significativo y se traduce en incrementosnotables en la conflictividad y competitividad de los procesos electorales locales, así como en la creciente pérdida de efectividad de los arreglos que tradicionalmente habían gobernado la relación entre autoridades centrales y poderes locales.

A lo largo de la historia política de México, lo pronunciado de laheterogeneidad regional ha hecho de la coordinación centralizada de

48 Durante las elecciones de 19S8, en alrededor de 85% del total de los distritos urbanas, loscandidatos del pri afrontaron una fuerte competencia y 66 candidatos al congreso por ese partido—de un total de 300— fueron derrotados por los partidos de la oposición. Las pérdidas másgrandes fueron sufridas por los candidatos del sector obrero, seguidos por el subgrupo defuncionarios gubernamentales locales incorporados en el sector oficial del partido. GuadalupePacheco Méndez, op. cit., pp. 23-24.

49 De acuerdo con los resultados publicados por el tNEGi en la última Encuesta nacional deingresos y gastos de los hogares, 1989, las únicas categorías de ingreso que sufrieron pérdidasrelativas durante el periodo 1977-1989 fueron las incluidas en los deciles XVIII y XDL

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Blanca Hendía

estructuras políticas locales y regionales condición sine qiia non de lagobemabilidad.®° Buena parte de la estabilidad política y de la capacidad de gobierno generados por el régimen de la posrevolución se hanfundado, de hecho, en la operación de un esquema de manejo flexibley extraordinariamente eñcaz de las relaciones "centro-periferia". Unesquema, hay que insistir en ello, cuyo eje no ha sido el centralismocomo tal, sino más bien la coexistencia tensa, variable y adaptableentre la autoridad y el poder del centro, y la autoridad y el poder locales.Son esos equilibrios tensos y a la vez flexibles los que vulneran elproceso de estabilización y ajuste y, por ello, importa su repercusión.®^

En lo que se reñere a sus efectos sobre el sistema de relacionesentre centro y periferia destacan tres procesos asociados a la estabilización macroeconómica y al cambio estructural: la concentración delpoder en las instancias federales y, en especial, en el ejecutivo; la rede-fínición de competencias y la contracción en la base de recursos de lasinstancias de gobierno locales; y los cambios en la correlación de fuerzasen el ámbito local generados por la reforma del Estado, por las tensionesdentro de la clase política en el ámbito nacional, y por el debilitamientode las estructuras corporativas del partido oficial. Tbdos estos procesostienden a fortalecer a grupos de poder local, al tiempo que incrementanlas presiones y las exigencias del centro. Para la efectividad del esquematradicional, ello supone un duro golpe, pues tiende a reducir la capacidadde los gobiernos estatales de fungir como mediadores entre el centro ylos poderes de arraigo local y regional. El debilitamiento de las estructuras corporativas acelera, por su parte, el desarrollo de formas de participación construidas en tomo de identidades regionales, en las quesuele prevalecer una actitud fuertemente anticentralista. Como resultado de todos estos procesos, a lo largo de los años ochenta y principiosde los noventa, se observa un aumento muy significativo en los nivelesde conflicto político y electoral en el ámbito local. Asimismo, se da unfortalecimiento de los partidos de oposición a escala regional —particularmente notable en el caso del PAN—, así como un fuerte incrementoen la intervención directa del ejecutivo en el manejo y resolución deconflictos políticos locales.

50 Para un panorama de las relaciones entre el centro y la periferia en México durante la eraposrevolucionaria, véase Lorenzo Meyer, "México en el siglo XX; la concentración del poderpolítico", en Marco Palacios (ed.). La unidad nacional en América Latina: del regionalismo a lanacionalidad, México, El Colegio de México, 1983, pp. 131-147.

5' Agradezco a Blanca Tbrres el haberme permitido tomar condenda de la enorme complejidad, fluidez y variabilidad de las relaciones centro-periferia en México.

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Estructura política y reforraa económica

Especialmente revelador en lo que se reñere a la ci^cíente pérdidade efectividad del esquema tradicional de relaciones centro-periferiaes el hecho de que 8 de los 12 gobernadores que no completaron sumandato entre 1988 y 1992 ñieron removidos de su cargo mediante laintervención directa del Presidente. La cifra es significativa porquedesde el gobierno de Miguel Alemán (1946-1952), en ningún otro sexenio se había obligado a un número tan grsinde de gobernadores a abandonar su cargo. El aumento en la intervención directa del ejecutivoen la política local es significativo a su vez, pues sugiere que el esquemaa través del cual se habían reconciliado tradicíonalmente autonomías

regionales y poder central ha venido perdiendo buena parte de su anterior "automaticidad". En síntesis, el viejo sistema parece haber dejado de ñincionar de manera más o menos "espontánea", surgiendo asíla necesidad de operarlo "manualmente". Queda por saber, desde luego,si esta pérdida de efectividad es meramente temporal o si, por el contrarío, supone cambios de mayor alcance en la estructura y operacióndel sistema político mexicano.

Ajuste económico y sguste político: continuidad y cambioen el sistema político mexicano

Carlos Salinas de Gortarí asumió el poder en diciembre de 1988 con elcompromiso explícito de acelerar, profundizar y consolidar el procesode liberalización económica y de reforma del Estado. Para poder avanzar en esa dirección resultaba indispensable, sin embargo, revertir elproceso de desgaste acelerado al que se enfrentaba el sistema poUtico.

El desgaste planteaba retos múltiples. El primero y más urgentede ellos era cerrar y remontar el déficit de autoridad presidencial generado por unas elecciones extraordinariamente conflíctivas y por unavictoria excepcionalmente estrecha y cuestionada. Así, el nuevo gobierno se avoca, de lleno y de inmediato, a afirmar la autoridad del nuevojefe del ejecutivo. Para lograrlo se emprenden acciones en diversosfrentes.^ Se integra, en primer término, un gabinete más plural que

Datos basados en Roger Anderson, The Functional Role of Governors and Their Staíes inthePoliticalDevetopmentofMexieo. 1940-1964, tesis de doctorado, UnivereityofWiscoasin, 1971;Roderic A. Camp, Áfexícan Political Biographies, i9d5-i9Sl,'Dicson, The University ofArizonaPress, 1982; Proceso, núm. 809,4 de mayo de 1992, pp. 14-19.

63 Para un recuento detallado de la primera parte del gobierno de Carlos Salinas, véase eltrabajo de Raúl TVejo Delarbe, Los mi días de Carlos Salinos, México, El Nadonal, 1991.

Blanca Heredia

incluye a miembros importantes de la clase poHtica tradicional. Ellopermite dividir a los sectores de la élite que se sienten marginados yexcluidos, al tiempo que contribuye a revitalizar el esquema de expectativas de circulación y movilidad a futuro sobre el cual se ha fincadohistóricamente el sistema cerrado de acceso al poder. Por otra parte,durante los primeros meses se llevan a cabo acciones decisivas y espectaculares en contra de dos poderosos líderes sindicales, cuya distancia con respecto al nuevo grupo en el poder era notoria y cuya eliminación resulto extraordinariamente útil en términos de establecer

la autoridad efectiva del nuevo Presidente.®^ En este sentido, tambiénfue de suma utilidad el encarcelamiento de Eduardo Legorreta, prominente financiero privado, por su involucramiento en los turbios manejos vinculados al desplome de la bolsa de valores en octubre de 1987.En el rápido proceso de afirmación de la autoridad presidencial deCarlos Salinas cabe destacar, por último, la importancia de la renegociación exitosa de los pasivos extemos del país en 1989.®®

La profundización del cambio

Superado el primer gran obstáculo y restablecida la condición del Presidente como autoridad política máxima, la atención del gobierno seconcentró en la continuación y profundización del cambio en las reglasdel juego económico. Apartir de 1989 se aceleró notablemente el procesode cambio estructural y se mantuvo e intensificó la batalla contra lainflación. La elevación anual del índice Nacional de Precios al Consumidor cayó de 51.7% en 1988 a 11.9% en 1992.®® Entre 1989 y 1992, sedesincorporaron (vendieron, fusionaron o liquidaron) 195 de las 412empresas paraestatales que existían en 1988.®^ Destaca en este procesola venta de algunas de las empresas más grandes del país, así como lareprivatización del sistema bancario. Igualmente importantes han sidolos logros en el ámbito fiscal,®® especialmente en lo que respecta a la

^ Joaqiun Hernández Galicia, líder del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la RepúblicaMexicana y Carlos Jongitud Barrios, líder del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Para un análisis del primer caso, véase Rafael Loyola Díaz, "La liquidación del feudopetrolero en la política moderna, México, 1989", Mexican SCudies/Estudios Mexicanos, vol. 6,núm. 2, verano de 1990, pp. 263-297.

55 Pedro Aspe. op. cit., cap. 3.56 Banco de México, Informe anual, 1992, p. 145.57 Banco de México, The Mexican Economy, 1993.Como resultado de la reforma fiscal, la cantidad de contribuyentes registrados aumentó

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Estructura política y r^onm eeoimmca

eliminación de resquicios y regímenes especiales, a la expansión de labase tributaria y a la reducción radical de la evasión mediante unaaplicación excepcionalmente rigurosa y uniforme de la ley fiscal.®® Alolargo de este periodo, también avanzó de manera muy significativa elproceso de desregulación interna de la economía y se introdujo un amplio conjunto de reformas constitucionales orientadas hacia la libera-lización de diversos mercados y hacia la institucionalización de loscambios realizados. Respecto a este último punto destaca, finalmente,el inicio y conclusión de negociaciones para la creación de una zona delibre comercio en América del Norte.

Ha acompañadoy hecho posible este conjunto de transformacionesuna estrategia política cuyo pivote ha girado en tomo de la concentración y acumulación de poder en el jefe del ejecutivo. El fortalecimientodel poder presidencial, ora como medio, ora como fin, ha provisto, dehecho, el eje de una estrategia de recuperación política global articulada en tomo de dos líneas de acción fundamentales. La primera deellas ha estado orientada hacia la regeneración y/o generación de lazosy alianzas con grupos y factores de poder ubicados fuera del sistemaconstituido por el binomio gobierno-partido oficial. En este sentido,destacan la consolidación de la alianza con los grandes empresarios,el acercamiento con la Iglesia católica, la cooperación sin precedentescon el gobiemo estadunidense y los diversos acuerdos con el PartidoAcción Nacional.®® La segunda línea básica de acción del gobiemo deCarlos Salinas en el ámbito político ha estado dirigida hacia la recuperación y fortalecimiento de la base popular del régimen. El instrumento más importante para la realización de esta segunda tarea hasido el Programa Nacional de Solidaridad.

Ambas lineas de acción han contribuido de manera decisiva a

en un milliki entre 1968 y 1990, y los ingresos tributarios totales se elevaron de 8.5 del PIB en1967 a 10.8% en 1991. Carlos EUzondo.InSeBrehofRevraue: Tu Reñirmio México undertheAdminiatratíon ofEcheverria and Salinas". 1991, minieografiado, p. 41.^ Revelador en lo que se refiere a la nueva actitud dd gobierno en materia fiscal ba sido el

tratamiento de los evasores de impuestos. Mientras que entre 1921 y 1988 sdlo 2 evasoresterminaron en prisión, en 1988 el gobierno eqjuidó a 7 de ellos, en 1989 a 50 y en 1990 a alrededor

Tlti/i .U lattmfcfarmi»ri^prmaaofrecida por Ftandsco Gil Díaz, subseoetario de Hacienda, en «ero de 1990).^ El tema de la evolución reciente de la relación entre Estado e Iglesia es «naliwido por

Roberto Blancarte en la consolidación del proyecto eclesiástico en las transformadones delEstado mexicano durante los ochenta*, ftira la raladón con los Estados Unidos véase LorenzoMeyer, "Las reladones con los Estados Unidos: convergencias y canfiictos", ambos en CarlosBazdrescb et aL (campa.), ifénca* augt. ensts y tywtt, México, FOndo de Cultura Económica,vot. L 1992.

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hacer políticamente viable la profundización del cambio económico. Laprimera, proporcionando aliados y apoyos clave; la segimda, venciendoresistencias, paliando costos, y generando formas de sustento popularalternativas a las tradicionales. Al éxito de ambas, y por consiguientea hacer posible tanto la concentración del poder en el ejecutivo comola reproducción del régimen, han contribuido a su vez y de maneraigualmente decisiva, la liberalización económica y la reforma del Estado. Esto es así porque el propio proceso de reforma económica es elque permite, en última instancia, darle continuidad y capacidad degobierno a ima nueva correlación de fuerzas sociales, económicas ypolíticas. De hecho, a través de él y en tomo de él se regenera la capacidad estatal, se construyen nuevas alianzas y se destruyen las viejas.La reforma económica es, en este sentido, no sólo xm fin en sí mismo,sino también, y de manera igualmente importante, im instrumentocon el cueJ se busca tanto reconstituir la vitalidad y la capacidad degobierno del régimen como consolidar el poder de un nuevo grupo.

La naturaleza, los alcances y los límites de la estrategia global degobierno del régimen de Carlos Salinas se manifiestan de manera especialmente clara en el ámbito electoral. En este terreno el gobiernoha enfirentado xmo de sus mayores retos: producir mayorías electoralescreíbles. El asimto importa, pues de su resolución depende la capacidaddel régimen para seguir asegurando la transmisión ordenada del poder.Sin embargo, el reto ha sido ma3núsculo, porque enfrentarlo ha supuestola necesidad de reconciliar procesos que parecerían irreconciliables:generar nuevas redes y apoyos capaces de renovar y reconstituir lacapacidad del partido oficial para asegurarle al gobierno mayorías electorales; abrir espacio a la oposición para garantizar así la presenciade interlocutores que le otorguen credibilidad a los procesos electorales;hacer compatibles entre sí estas dos estrategias y evitar que juntasproduzcan nuevos desgajamientos dentro del partido oficial.

El gobierno de Carlos Salinas intenta denodadamente reconciliartodas estas tareas y para conseguirlo adopta xma estrategia articuladaen tomo de dos ejes principales: un proceso de ampliación gradual yselectiva de la competencia electoral, cuyo pivote ha sido la alianza conel Partido Acción Nacional,® ̂ y un proceso de reestructuración del partido oficial que ha buscado revertir el rápido deterioro de la eficacia

Con respecto a la evolución y cambios recientes en la legislación electoral, véase JoséWoldenberg, "¿Qué fue y qué será de la legislación electoral?", Nexos, núxn. 170, febrero de 1992,pp. 37-44.

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Estructura politica y reforma económica

electoral del aparato corporativo mediante la renovación de liderazgosy la creación de nuevas organizaciones y redes de apoyo.

La ampliación del papel del PAN dentro del sistema político hasido, en buena medida, el resultado de ima serie de acuerdos entre ladirigencia panista y funcionarios gubernamentales de primer nivel.Estos acuerdos han girado en tomo de la ampliación de la competenciaelectoral y han producido un virtual reparto de mercados electorales,del cual ha quedado fuera, sin embargo, la Presidencia de la República.Hay que señalar que, en la práctica, la operación de este esquema decooperación se ha basado en negociaciones de diversa índole, entre lascuales no ha estado ausente la negociación de resultados electorales.^

Sin embargo, el fortalecimiento del PAN dista mucho de ser consecuencia de una concesión graciosa por parte del gobierno. La fuerzadel PAN es resultado de un largo trabajo político y electoral. Muestrasde ello abundan y son particularmente obvias en el caso de las clasesmedias urbanas, especialmente en algunas regiones del país. Las elecciones de julio de 1988 hacen patente al gobiemo los altos costos de noreconocer la fuerza creciente del PAN. La condición de éste como con

trincante leal y confiable, y sus límites en cuanto a su capacidad paraconvertirse en una amenaza real a escala nacional, disminuyen loscostos potenciales de ima alianza con ese partido y lo convierten, dehecho, en el aliado ideal.

Tanto la necesidad de abrirle nuevos espacios al PAN como la posibilidad de hacer que dicha incorporación fuera una incorporaciónsubordinada constituyeron, en buena medida, el resultado de ios éxitosy los costos de la primera fase del proceso de estabilización y ajuste. Alo largo de los años ochenta, el PAN se fortaleció de manera notable.A ello contribuyó, en muy buena medida, su capacidad para capitalizarel descontento que el ajuste generó entre las dases medias mbanas y,en especial, entre los empresarios regionales medianos y pequeños. Sucondidón como vocero del descontento de amplios segmentos del em-presariado —espedalmente a escala regional—, otorgaron al PAN la

Se puede encontrar un claro templo de ello en tas elecciones de 1991 en el estado deGuan^juato, donde las acusaciones de fraude difrmdidas dieron como resultado la renunda de!candidato a gobernador por el PRi, justo antes de asumir el cargo. fuersa electoral de AcctónNadonal en esa entidad Uerd a lo que parece haber sido un arreglo entreel gobíenwy ese partido,mediante el cual el «'■•«tit» panista de la capital del estado fue designado gobernador iotorino deGuanqjuato. Véase a) respecto Ricajdo Alemán, Guamtjuato: e^jitmo eUctorxü, Mésco, Edi-dooes La Jomada, 1993.

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posibilidad real de exigirle al gobierno mayores espacios y cuotas depoder.

No obstante, los términos de la alianza entre el gobierno y AcciónNacional se ven también fuertemente condicionados por la reconciliación entre el gobierno y los grandes empresarios. Esta reconciliaciónes significativa, ya que priva al PAN de un apoyo sin el cual sus posibilidades de convertirse en alternativa real de gobierno a escala nacional tienden a ser limitadas.®^ De hecho, la imposibilidad histórica delPAN para hacerse del apoyo efectivo de los grandes empresarios mexicanos ha constituido, y sigue constituyendo, una de sus mayores debilidades. Así parecen sugerirlo tanto las enormes ventajas que el PANha derivado de los momentos de conflicto y ruptura entre el gobiernoy las élites económicas privadas como el hecho de que el panismo hayalogrado sus mayores avances y triunfos en los estados de la República,ha contado con el apoyo firme del empresario local."

En suma, crisis y ajuste dotan a Acción Nacional de la capacidadpara obtener del gobierno mayores espacios de poder. Sin embargo, elrestablecimiento de la alianza entre el gobierno y los grandes empresarios impone al PAN un límite muy importante en lo que se refiere asu capacidad para convertirse en una amenaza real a escala nacional.Esto último permite establecer xina alianza asimétrica, que si bien lereporta muchas ventajas a ambos, favorece en términos relativos alrégimen. Para el PAN la alianza ha entrañado beneficios indudables.Así lo demuestra el crecimiento sin precedente de su membresía y,sobre todo, sus éxitos en el campo electoral.®® La militancia activa pasade 49 000 personas en 1988 a 111 000 en marzo de 1993. Por otra parte,durante ese mismo periodo la población gobernada por panistas aumentó de 800 000 en 1988 a 12 800 000 habitantes en 1993. En la

actuahdad, el PAN cuenta con 3 gobernadores, 1 senador, 89 diputadosfederales y 99 presidentes municipales. Gracias a la alianza con el PAN,el gobierno ha obtenido un interlocutor clave y im apoyo indispensableen la batalla por la credibihdad. Los límites del PAN como rival efectivoa escala nacional le reportan al régimen ventajas adicionales, ya que

^ El sustento teórico de este argumento puede encontrarse en Edward Gibson, ConservativeParties and Democratic Folitics: Argentina in Comparative Perspective, Baltimore, The JohnsHopkins University Press, en prensa.

Leticia Barraz e Ilán Bizberg, "El Partido Acción Nacional y el régimen político mexicano",Foro Internacional, núm. 123, enero-marzo de 1991, pp. 418-445.^ Las cifras que siguen están tomadas de Partido Acción Nacional, Secretaria de Estudios,

Información básica sobre el partido, jumo de 1993.

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Estructura polüiea y reforma económica

disminuyen los costos que supone paxa el PRI la competencia ampliada,al tiempo que le aseguran al gobierno el control sobre el proceso deapertura.

La segunda estrategia electoral del gobierno de Carlos Salinas hagirado en tomo de la renovación y fortalecimiento de la capacidad electoral del PRI. Para lograrlo, el gobiemo ha buscado, por lado, debilitar a los líderes y grupos resistentes al cambio y, por otro, generarnuevas organizaciones y liderazgos capaces de remplazarlos.^^ Alo largo del sexenio, el gobiemo ha apoyado el surgimiento de nuevas agrupaciones y líderes sindicales y ha promovido de manera muy activael desarrollo de organizaciones sociales de base no corporativa. Igualmente intensa ha sido la actividad del gobiemo en el terreno del reclutamiento, socialización e incorporación de liderazgos sociales emergentes.

Dentro del proceso de restmcturación del PRI y de regeneraciónde la base de apoyo popular del régimen, el Programa Nadonal deSolidaridad ha desempeñado un papel decisivo.®' A través de este programa, el gobiemo ha logrado compensar y mitigar los enormes costosque la crisis y el ajuste han impuesto a los sectores más pobres de lasodedad mexicana. Por medio de él se ha conseguido, por otra parte,generar una maquinaria política controlada directamente por el ejecutivo, cuyo desarrollo ha permitido revertir la pérdida de eficacia electoral del PRI.

Solidaridad ha dotado al gobiemo de un arma electoral potente,flexible y relativamente barata. En lugar de invertir en programassociales amplios, costosos e indertos en cuanto a su efectividad electoral, Pronasol ha permitido que el gobiemo dirija y enfoque el uso derecursos a cambio del apoyo electoral de grupos específicos. Ello haincrementado notablemente la eficiencia electoral de la inversión y elgasto, ya que reduce el costo financiero de la obtención de votos, altiempo que permite asegurarla. Solidaridad también ha acrecentadola flexibilidad del gobierno, pues lo ha dotado de instmmento electoral capaz de adaptarse a muy diversos contextos político-electorales.®®

6® Sobre la refbnna interna del PRI, especialmente en lo que respecta a sus efectos adversossobre el sector obrero, véase el trabajo de Leopoldo Gémez, reforma del pri y la selección delcandidato*. Informe mensual sobre la economía mexieana, caie, afio DC. núm. 3, mayo de 1991.^ Se ofrece un análisis de los diversos aspectos del programa en el número de la revista El

Cotidiano dedicada a Solidaridad, año 8, julio-agosto de 1990.^ Uo claro qjemplo de la flexibilidad aportada por Solidaridad puede encontrarse en él

empleo que de él se ha becbo en el estado de Michoacán, donde el ̂ rtído de la Revoludóo

Blanca Heredia

La impresionante recuperación electoral del PRI a partir de las elecciones de 1991 así parece indicarlo.®®

Solidaridad ha introducido varios elementos novedosos en la operación electoral del régimen. Destacan en este sentido el haber promovido la participación social activa y el que las autoridades municipalesse hayan involucrado en su gestión y orientación. Sin embargo, Pronasolreproduce muchas de las prácticas electorales tradicionales. Ello es especialmente obvio en lo que toca a la provisión de bienes y servicios acambio de votos, así como en lo relativo a la naturaleza discrecional delreparto. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, enlas relaciones cüentelares generadas vía Sobdaridad parece predominar el intercambio de carácter estratégico y de corto plazo por sobre losvínculos de reciprocidad difusa, múltiple y perdurable. Esto entrañariesgos importantes, ya que incrementa la sensibibdad y vulnerabilidadelectoral del régimen respecto a la variable capacidad del gobierno paraofrecer beneñcios y prebendas a los electores.

Continuidades y cambios

No resulta fácil evóduar los efectos de la incorporación subordinada deAcción Nacional al juego electoral y de la operación de Pronasol. Hastaahora, ambos parecen haber ampbado notablemente la capacidad demaniobra electoral del gobierno. Tanto la abanza con el PAN como eldesarrollo del sistema de apoyos generado en tomo de Sobdaridadparecen, no obstante, haber incrementado la dependencia del gobiernorespecto a grupos y actores cuya lealtad y apoyo son menos segurosque los de las élites sectoriales tradicionales. A los riesgos que dichoproceso entraña, hay que agregar los costos que para la reproduccióndel régimen ha supuesto la mayor competencia electoral, especialmente en lo concerniente a incrementar el descontento entre la vieja clase

Democrática obtuvo la mayoría de votos para su candidato presidencial en 1988 y donde estepartido tiene su base de apoyo político más importante. Durante 1991,12% de los fondos totalesde Pronasol se invirtieron en Ñlichoacán. Del total de recursos invertidos en el estado, 60% secanalizaron hada 25 municipios, en los que el pri logró obtener más de 60% de los votos durantelas elecciones para diputados federales de 1991. Proceso, núm. 819,13 de julio de 1992, p. 14.

69 Durante las elecdones de 1991, el PRl obtuvo 61.49% de los votos, frente a 50.73% que

había obtenido en 1988. La cantidad absoluta de votos para el partido oíidal aumentó en 46.64%entre 1988 y 1991, y en 40 distritos electorales el crecimiento llegó a más de 100%. Jorge Alcocery Rodrigo Morales, "Mitología y realidad del fraude electoral". Nexos, núm. 166, octubre de 1991,pp. 27-40.

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Estructura pdüka y reforma económica

política. Este grupo ha sido, de hecho, imo de los dos grupos más adversamente afectados por la pinza PAN-Solidaridad. El otro gran perdedor ha sido, sin duda, el Partido de la Revolución Democrática.

A los costos y riesgos políticos asociados a una mayor competenciaen el ámbito electoral hay que sumar, por último, los efectos potencial-mente corrosivos del propio proceso de liberalización económica sobrela estructura de reparto y ejercicio del poder político, en la que se haapoyado el régimen de la revolución institucionalizada.

La transformación radical del perfil institucional de la economíamexicana ha permitido fortalecer de manera notable al Estado mexicano y ha contribuido a incrementar, de manera igualmente importante, la capacidad de acción y de conducción del gobierno. Sin embargo,la instrumentación del ajuste ha supuesto enormes costos políticos,económicos y sociales. La presencia de un nuevo entorno institucionalen el ámbito económico ha venido generando, y habrá de seguir produciendo, alteraciones en las formas tradicionales de acción y de reía-cionamiento pohtico. Estas alteraciones han acelerado un proceso decambio social de más largo aliento que ha venido, desde hace tiempo,erosionando la operación del sistema de reglas y acuerdos políticos quehan dado continuidad y capacidad de gobierno durante más de seisdécadas al régimen surgido de la Revolución Mexicana. De entre losefectos potencialmente corrosivos del proceso de cambio económico sobre el régimen político, tres parecen ser especialmente significativos:primero, la reducción del caudal de fondos y cuotas de poder susceptibles de ser distribuidos dentro de la clase política a través de los procedimientos y mecanismos tradicionales; segimdo, el fortalecimientode circuitos privados de poder políticos controlados por élites provistas de recursos de poder propio y, por tanto, menos dependientes delEstado y del gobierno; y, tercero, la expansión de "Hslas de igualdad"dentro de un sistema político articulado en tomo de la existencia yreproducción de la fragmentación política.

La disminución en el volumen de prebendas y cuotas de podersusceptibles de ser repartidas dentro de la élite política es el resultado,tanto de la reducción de la participación directa del gobierno en laactividad económica como de la reducción del margen de discreciona-lidad en la aplicación de leyes y normas. El asunto importa, porque alreducirse el monto de reciursos de poder disponibles y al Umitarse laposibilidad de emplearlos de manera discrecional, se limita la inclusi-vidad del sistema y se vulnera su propio principio de autoridad. No esde extrañar, por tanto, que la liberalización económica y la reforma del

Blanca Heredia

Estado hayan debilitado las lealtades, la disciplina y la unidad en elinterior de la clase política.

El fortalecimiento de élites económicas y políticas provistas derecursos de poder propios encuentra su raíz en la naturaleza extremadamente desigual de la sociedad mexicana. De forma análoga a lo queocurre al desbordarse una presa sobre un terreno disparejo, el poder"liberado" por la contracción del aparato estatal ha tendido a distribuirse de manera profundamente desigual. La retracción del Estadoha magnificado las diferencias de ingreso, riqueza y poder preexistentes y ha tendido a erosionar la capacidad del gobierno para ofrecerprotección a los más débiles. Por consiguiente, el poder y la capacidadde negociación de las élites económicas privadas y de los caciques yéhtes locales frente a los sectores menos favorecidos ha tendido a acre

centarse. Para el gobierno y para el régimen, este proceso ha entrañadocostos importantes, ya que ha incrementado su vulnerabilidad respectoa actores de cuya capacidad de intermediación depende, pero que sonconsiderablemente más autónomos que los viejos intermediarios.

El tercer efecto de la redefinición radical de las reglas del juegoeconómico, y en particular de la reforma fiscal, es el desarrollo y expansión de islas de igualdad ciudadana.- La creciente igualdad de condición frente a la ley en segmentos importantes de la sociedad mexicanaconstituye, quizá, la consecuencia potenciahnente más trascendentede la expansión del papel del mercado en la asignación de recursos yen la coordinación de decisiones económicas privadas, así como en lareforma del Estado.

De su evolución y consecuencias habrán de depender, de hecho,tanto la supervivencia del régimen como la naturaleza futura del sistema político mexicano. Sin la expansión y consolidación de identidadespolíticas de base ciudadana, la democratización del sistema políticoseguirá careciendo del fundamento capaz de hacer de un régimen democrático un régimen viable. Con todo, y a pesar de haberse producidoavances importantes, el proceso de "ciudadanización" está aún muylejos de haberse completado. Precisamente en este asimto se ubica elnudo del problema; avances ciudadanos suficientes para minar la baseestructural del sistema, pero muy insuficientes aún en lo que se refierea su capacidad para generar ima estructura de gobierno distinta.

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Estructura ptíüica y reforma económica

Conclusiones

Las instituciones políticas foijadas a lo largo de las décadas de los añosveinte y treinta del presente siglo dotaron al gobierno mexicano derecursos e instrumentos extraordinariamente valiosos para enfrentaruna crisis económica profunda y para introducir cambios de fondo enlas reglas del juego económico. Las enormes facultades discrecionalesdel jefe del ejecutivo y la existencia de un amplio sistema de redes yorganizaciones corporativas de base clientelar limitaron la capacidadde resistencia colectiva de aquellos grupos sobre los cuales recayó elpeso del ajuste. El esquema gobierno-partido oficial hizo posible, porsu parte, contener y amortiguar los efectos adversos de la crisis y elajuste sobre el sistema de generación de consenso dentro de la élitepolítica y sobre el tradicional predominio del PRI en el ámbito electoral.Por último, la fortaleza histórica de las agencias financieras públicaspermitió detrle coherencia al ajuste económico, facilitó el reacercamiento entre gobierno e inversionistas privados y proveyó el semillero deun equipo político de recambio.

A través del propio proceso de estabilización y ajuste estructural,el gobierno logró recuperar el control sobre la maquinaria estatal yreforzar las capacidades de gestión y extracción del Estado mexicano.Ese mismo proceso sirvió también para apuntalar la generación de unnuevo sistema de alianzas mediante el cual se da expresión y capacidadde gobierno a una nueva correlación de fuerzas en los ámbitos económico, político y social.

No obstante, la liberalización económica y la reforma del Estadoterminaron por acelerar los cambios sociales y políticos de más largoplazo, contribuyendo así a minar la eficacia y operatividad de las propias instituciones políticas que han permitido su ejecución. En estesentido, destacan, por una parte, la separación creciente entre el gobierno y el Estado y, por la otra, la desvinculación igualmente tensa yaccidentada entre el sistema de distribución del acceso al poder y elsistema de ejercicio de éste, las cuales, como ha señalado atinadamenteAntonio Camou, han estado profunda e inextricablemente imbricadosen México.'® Por último, cabe subrayar en este contexto los cambiosque se han venido operando en el terreno de las identidades poKticas,especialmente en lo concerniente al desarrollo y expansión de identi-

Actonio Camou, "Gofaemabilidad y democracia ea México; avatares de una traosiddnincierta" 1993, manuscrito inédito.

dades ciudadanas. Ibdos estos procesos apuntan hacia el surgimientode nuevas formas de interacción y relacionamiento político. Con todo,el problema central es que esas nuevas identidades y esas nuevas reglascarecen aún del alcance y fuerza requeridos para darle sustento a unrégimen poUtico distinto.

El reto al que se enfrenta hoy el régimen surgido de la RevoluciónMexicana es enorme. Y esto es así, porque enfrentarlo con éxito suponela necesidad de reconciliar dos procesos que parecen contraponerse ycontradecirse: el avance hacia formas de participación política másabiertas y competitivas y el mantenimiento simultáneo de la capacidadefectiva de gobierno.'^

u Vilase al respecto el tz«bióo Antonio Camoo, *<jobenialúIidad ydemacrada en MéBco'Naos, nÚBL 170.1992, pp. 65^.