ensayo sobre las finanzas publicas en america latina

7/29/2019 Ensayo Sobre Las Finanzas Publicas en America Latina

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LO CONTABLE Y LA ADMINISTRACIN DE LOPBLICO EN EL MARCODE LA GLOBALIZACIN1

Diana Milena Mrtigo Castro

Heidi Vanessa Saray GuataquiraCristian Armando Yepes Lugo2

RESUMEN

El proceso de globalizacin contable en lo pblico, hace referencia al rol queorganismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial cumplen comopromotores de una visin en la cual lo contable debe asegurar un sistema derepresentaciones contables de lo pblico acordes con los conceptos que estas entidadespromueven sobre lo que es de naturaleza pblica y lo que no. Esto se manifiesta en lanecesidad de contar con cifras comparables para establecer esquemas de poltica pblica ycontrolar con ellas la ejecucin de las condicionalidades impuestas en sus crditos: la forma

de medir el dficit fiscal, el nivel de endeudamiento y el concepto de ingreso o gasto,determinan las posibilidades de la poltica fiscal, posibilidades que se ven reducidas cuandola utilidad se limita a una ganancia similar a la de la empresa privada. Si esto se lograregular en un marco de disposiciones contables se obtiene la definicin de unos lmites a lasposibilidades de accin de la poltica fiscal, es decir que las normas fiscales contables seinstituyen desde una visin particular de lo que deben ser las finanzas pblicas: equilibriofiscal, ingresos, gastos y presupuesto pblicos, entre otros aspectos.

El documento hace referencia la caso particular de la relacin contable entre gasto einversin la cual tiene consecuencias diferentes e imprevistas para las finanzas pblicas.Dado que polticamente es mejor hablar de inversin que de gasto, el modelo contablecuestiona la determinacin y orientacin del gasto social. Estas contradicciones se generanno slo por las condiciones del modelo de poltica fiscal, sino por las definiciones enmateria de contabilidad fiscal contenidas en el Manual de Estadsticas de las FinanzasPblicas del Fondo Monetario Internacional.

PALABRAS CLAVE:

Globalizacin, Intervencionismo, Neoliberalismo, Polticas Pblicas, Estado-Nacin,Organismos Financieros Multilaterales, Sistemas Contables, Representacin Contable,Transacciones.

1 Este documento es una versin ampliada y corregida de la ponencia presentada al XIX CONGRESO DEESTUDIANTES DE CONTADURA PBLICA - FENECOP. Medelln, Marzo de 2007 y hace parte de los resultados delproyecto de investigacin Ciudadana y finanzas Pblicas dirigido por el Profesor Cesar Giraldo, financiado por la ESAPy desarrollado durante el ao 2008.

2 Administradores Pblicos de la Escuela Superior de Administracin Pblica


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INTRODUCCIN

Los cambios ocurridos en la estructura econmica han producido cambios en el papelque las agendas mundiales de naciones y entidades supranacionales vienen desempeando,la crisis de los Estados de Bienestar y la capacidad de los Estados para brindar respuesta yatencin a las demandas sociales en un mundo ms desigual, con mayores problemas depobreza y con nuevos fenmenos como la violencia transnacional y la integracin demercados altamente divergentes son algunos de los puntos ms importantes en estoscambios.

Muchas de estas transformaciones vinieron de la mano de una poltica pblicainternacional que modific las estructuras econmicas y sociales, y las relaciones de poderentre los pases, ello es consecuencia tambin del surgimiento e implementacin de unanueva ideologa (el neoliberalismo), un modelo esencialmente econmico que pone fin a loque consider deficiencias de los regmenes de Estados intervencionistas. El modeloneoliberal encuentra sus races como modelo de poltica pblica en el llamado Consensode Washington y sus diferentes versiones, modelo que en la actualidad encuentra cabidaen las agendas de poltica pblica en el pas, y que aunque se haya verificado en la reginun viraje poltico en la bsqueda de modelos alternativos, puede decirse que este viraje esan insuficiente para crear un nuevo consenso alrededor de lo que debe ser la funcin delEstado y replantear las dimensiones de lo pblico (Giraldo, 2003)

Toda poltica pblica se piensa y se construye desde el mbito poltico, es la sociedad laque a travs de su voluntad elige democrticamente sus representantes. Aquellosprofesionales idneos, jugadores en el campo del poder que luchan por los diferentesintereses que demandan quienes confan en su labor, son los polticos (policy networks) queelaboran o adoptan desde lo impuesto en la agenda internacional la gama de polticaspblicas que deben ser ejecutadas en el campo de la administracin pblica, quien tiene lamisin de implementarlas. Y en este escenario la poltica pblica no es slo del intersestatal sino tambin de diferentes actores privados con poder poltico que de acuerdo a lavisin propuesta por el modelo buscan simplemente la satisfaccin de su propio beneficio(rent seekers)

El presente trabajo aborda los cambios que se han suscitado globalmente desde laperspectiva de la contabilidad pblica en la construccin de sociedad. Para ello, sedesarrollarn tres temas fundamentales: 1) Principales transformaciones globales en laconfiguracin del nuevo orden mundial, 2) El concepto de lo pblico y su relacin con locontable y 3) Lo Pblico y el sistema de informacin contable tomando en consideracinlos elementos contenidos en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001.


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1. CAMBIOS GLOBALES EN LA CONFIGURACIN DEL NUEVO ORDENMUNDIAL

El primer elemento que aparece cuando se habla de la globalizacin, es el

debilitamiento de los Estados Nacin, y la cesin de soberanas que estos hacen a un ordensupranacional. Los Estados nacionales pueden definirse como aquellos aparatos polticos() con suprema jurisdiccin sobre un rea territorial delimitada, basadas en el

monopolio del poder coercitivo, y dotados de legitimidad como resultado de un nivel

mnimo de apoyo o lealtad de sus ciudadanos (Held, 1997:71), es sobre estos aparatossobre los cuales la globalizacin ha generado enormes transformaciones.

En este sentido, uno de los cambios ms significativos en el contexto de las reformaseconmicas de los aos 80 y 90 ha sido la proyeccin del capital financiero por fuera de lasfronteras territoriales de los Estados nacionales, por tanto, el principio de territorialidad seve alterado en la medida en que las fronteras son poco exactas cuando de la expansin delcapital se trata.

El Estado pierde entonces el poder y el privilegio de orientar las polticas pblicas, yaque los nuevos actores transnacionales que confluyen en su territorio toman decisiones quefundamentalmente favorecen sus intereses y afectan el destino de la Nacin en general. Estasituacin lleva a un inexorable proceso de deslegitimacin del Estado frente a la sociedad,dado que la poltica pblica prioriza el beneficio empresarial privado, en detrimento delinters comn o inters pblico.

En este cambio implica adems la proyeccin del Estado en un mbito supranacional,donde su objetivo principal es desarrollar capacidades para responder a las nuevasdinmicas del capital transnacional. Esto implica adems nuevas formas de distribuir elpoder en el territorio3, se promulga por una herramienta o poltica de descentralizacin ydesregulacin estatal.

Por otra parte en el plano econmico se plantea la idea de un Estado de intervencinmnima, es decir, un Estado donde prevalece la lgica del individualismo y el beneficioparticular, adems de un respeto de las reglas de distribucin del mercado, hay aqu unanueva tendencia donde el sector pblico no solo se retira de la actividad productivadirecta, (), sino que cuestiona adems su responsabilidad para satisfacer los derechos

reconocidos (Roll, 1999:243)

Estos principios se oponen a los planteados por los pases latinoamericanos que desde lasegunda posguerra venan implementando el llamado modelo de sustitucin deimportaciones (MSI), cuya esencia radica en el intervencionismo estatal, con un nfasis enla obtencin del pleno empleo y del efecto multiplicador mediante el impulso a la demanda,la proteccin a la industria nacional y la promocin de la misma en el exterior. Hay que

3 Como en el caso de la desconcentracin y la delegacin de las funciones de la administracin central, los cualesdenotan una reparticin del poder.


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sealar que igualmente, el MSI implica un Estado paternalista, en donde este asume laresponsabilidad directa por la garanta de la oferta de la seguridad social, asume la polticapblica a partir del enfoque de subsidios a la oferta en el cual () se ayuda a losproductores por medio de un subsidio monetario o de otra ndole con la esperanza de que

baje el costo del bien o servicio y as se haga ms accesible a los usuarios.(Berry,2004:39).

La globalizacin tal como la conocemos actualmente tiene sus orgenes en la crisiseconmica que se presenta en los pases industriales en los aos 70, la cual llev alplanteamiento de nuevas alternativas econmicas que enfrentaran los agudos procesos dehiperinflacin que caracterizaron la crisis. Es aqu cuando se da inicio al modelo neoliberalo modelo de ajuste estructural que buscaba reactivar la economa basndose en eldinamismo del mercado, lo cual implicaba el logro de la expansin y conquista de nuevosmercados para la generacin de oportunidades de ganancia dentro de un nuevo ordenmundial.

El modelo neoliberal no constituye una ordenada corriente de doctrinas, sino que en suconstruccin se superponen como mnimo dos vertientes fundamentales (Bautista, 2008):

1. El liberalismo radical (cuyos principales exponentes son F.V. Hayek y A. V Mises), elcual defiende un Estado mnimo, donde su funcin es bsicamente garantizar la seguridad yel intercambio mercantil, es en otros trminos lo que se denomina el Estado Gendarme.

2. El liberalismo social (cuyos principales idelogos con J. Rawls y A. Sen), el cualpropone que el punto central de la intervencin del Estado giren alrededor de los problemasde la justicia y la naturaleza de la pobreza, pero esta justicia se basa en la aceptacin de ladesigualdad y en la intervencin sobre la misma solamente cuando es moralmente deseablepor parte de la sociedad (Rawls, 2001) ante la inevitabilidad de la desigualdad debe optarsepor una justicia equitativa con un trato diferencial ms acorde a los dictmenes delmercado, que premie el esfuerzo y los resultados de la eficiencia en el uso de los recursos.El Estado asume este criterio moral para incluir a los excluidos (pobres) y los dota deunos mnimos de capital humano para que entren a jugar como agentes en el mercado ycompitan, este es el discurso social del modelo neoliberal.

La crisis de los pases industrializados, se replic con otras condiciones en los paseslatinoamericanos: en la regin la crisis fue fundamentalmente un problema deldesequilibrio en el financiamiento de las Finanzas Pblicas, y un sobreendeudamientoexterno que se hizo impagable en 1982, cuando todos los pases de la regin (exceptoColombia) cesaron el pago de sus deudas. El impacto de esta crisis llev con urgencia arealizar un ajuste fiscal, que fue asumido por los gobiernos latinoamericanos los cuales sevieron en la obligacin de sacrificar el gasto pblico, recurriendo a fuertes planes dechoque para controlar la hiperinflacin que result del abuso de la emisin para tratar desostener la dinmica de gasto pblico, la recesin, el congelamiento del aparato productivoy el aumento del desempleo llevaron a una drstica cada de los ingresos pblicos entre1984 y 1988 (CEPAL, 1998).


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Los ajustes fiscales que se hicieron bajo el monitoreo del Banco Mundial (que financiel programa de reformas macroeconmicas) y el FMI (que actu en realidad como garantedel club de acreedores) introdujeron los principios del modelo neoliberal y prepararon las

estructuras econmicas para su brusco paso del modelo de proteccin interna, a uno deintensa competencia externa, donde el papel de la poltica pblica es el de encargarse devalidar el modelo de competitividad y dispersar el efecto adverso que la precarizacin delas formas de vida producidas por el ajuste fiscal a favor de la deuda, y los sacrificios queexige la competitividad via salarios, imponen sobre la clase trabajadora, a travs del diseode complejos aparatos de subsidios residuales que se focalizan en los denominadospobres (Giraldo, 2006)

As, el estilo de la globalizacin impuesta en Amrica Latina busc desde el iniciogarantizar un determinado paquete de polticas pblicas orientadas por el afn deflexibilizar los regmenes de los sistemas de seguridad social, reducir el precio de la manode obra, y abrir las fronteras al acceso tanto de la inversin extranjera directa como de lainversin de portafolio, con pocos o ningn condicionamiento sobre sus aportes aldesarrollo nacional, y mas bien modificando las estructuras econmicas para maximizar elvalor del aporte del retorno de estas inversiones.

El fin de la Guerra Fra en los finales de la dcada de los aos 80 y los principios de los90 signific una importante coyuntura agilizadora de los procesos de globalizacin. All segenera una nueva dinmica mundial debido al derrumbe del comunismo, lo cual seconstituye en un refuerzo poltico para introducir cambios ideolgicos en el campo polticoy especialmente en el campo de las polticas pblicas: una vez vencido el comunismo,estaban las condiciones dadas para hablar del fin de la historia y para declarar el modelocapitalista basado en la expansin del capital financiero como la nica lgica posible yviable para el desarrollo econmico y social.

Este proceso de globalizacin encuentra un significativo apoyo en el auge del desarrollode nuevas tecnologas, son estas las que van a determinar factores como el de la seguridadnacional y el desarrollo de nuevas industrias a nivel mundial. Por esta razn, sefinanciaron investigaciones para la industria armamentista en respuesta a un orden mundialpropio del realismo pragmtico y luego consolidado con la doctrina de la guerra preventiva,que tiene su primer paso en la llamada guerra de las galaxias4 y que luego se intensificaren los tiempos de la lucha contra el terrorismo. A su vez, el impulso de lastelecomunicaciones gener el acortamiento de las distancias sin distincin denacionalidades forjando un mundo ms pequeo donde las grandes industrias encontraronlas mejores oportunidades para realizar sus grandes inversiones, pero especialmente lastecnologas de manejo de sistemas de informacin masivos, que abrieron el frente para eldesarrollo de una inmensa gama de productos y servicios que ayudaron a la deslocalizacin

4 En el entorno se presentan enfrentamientos constantes y se percibe una actitud de guerra, de all que se tomecomo referencia al estado de naturaleza (Hobbes). Vase el caso norteamericano en su carrera armamentista.


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de la inversin y de las relaciones laborales, as como a la creacin de un universo gigantede instrumentos financieros.

Es a partir de ello, que la globalizacin es entendida como la acentuacin de los

intercambios de diversa ndole

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que se materializan en los diferentes procesos deintegracin econmica, dando as va libre a la acentuada circulacin de los flujos(comerciales y en especial financieros) entre los diferentes Estados. Sin embargo, lo querealmente evidencia este fenmeno de la globalizacin es el aparente triunfo delcapitalismo, como lo afirma Touraine (2005: 14): () este proceso de globalizacin esque la economa, o la mayor parte de los sectores econmicos, se organizan y siguen una

lgica a nivel mundial (), mostrando de esta manera una permeabilidad en los campospolticos, sociales y culturales a favor de las dinmicas del capital y especialmente delcapital financiero, el cual gana un peso muy importante en la determinacin de los flujoseconmicos alrededor del mundo.

En resumen, la diversidad de cambios en los campos poltico, econmico, social ycultural, por los cuales atraviesa el mundo de hoy evidencia una profunda transformacin yreconfiguracin de los lineamientos que orientaban la actuacin y los objetivos del Estado -Nacin en su relacin con el mundo. Estos implican unas relajaciones importantes en elsistema de polticas pblicas, y fundamentalmente la eliminacin de las barreras al capital,el paso a un mundo poltico en el cual la determinacin de las polticas vienefundamentalmente de la mano de las instituciones financieras multinacionales dominadaspolticamente por los Estados Unidos (BM, FMI, BID), y un auge de lastelecomunicaciones y el manejo de cantidades inmensas de informacin que transformanprofundamente los sistemas productivos y especialmente las relaciones laborales las cualesson el objetivo principal (junto con las inmensas fuentes de negocios provistas por elEstado).

1.1. LA GLOBALIZACIN Y SUS EFECTOS SOBRE LAS POLTICASPBLICAS EN AMRICA LATINA

Aunque la globalizacin afecte de una manera especfica e instaure diferentestendencias en los campos anteriormente nombrados, el econmico ha sido el campo mssignificativo de transformacin. En este sentido se observa una construccin de agendasque favorecen las decisiones econmicas proclives a la libertad de los mercados, al igualque el establecimiento de pactos internacionales que faciliten la libre movilidad del capital.A su vez, en el mbito cultural la fuerte influencia de los mass media moldea y crea nuevosprototipos que estimulan el consumo, homogeneizando identidades las cuales crean nuevasnecesidades para las cuales su satisfaccin se encuentran en los nuevos mercados queconsolida el capitalismo. Reformas econmicas y alienacin cultural constituyen solamentedos caras de la misma moneda.

5 Bienes y servicios, personas informacin, culturas, etc.


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En el caso latinoamericano las polticas econmicas del Estado de intervencin en elMSI se transforman en polticas de estados regulacionistas y gendarmes en el estadoneoliberal (Banco Mundial, 1995). En esta medida, la poltica econmica aplicada enLatinoamrica desconoci preceptos fundamentales de la teora keynesiana. La poltica de

subsidios tambin se modifica pasando de beneficiar a la oferta a favorecer a la demandapromovindose as la competencia entre los productores y a su vez la libertad de eleccinpor parte de los ciudadanos-clientes.

Adems buena parte de las reforma recen sobre el aparato adminsitrativo del Estado,segn Vargas () este modelo [intervencionista] de Estado evidencia su agotamiento yentra en crisis, evidenciando sus debilidades: la excesiva burocratizacin, corrupcin e

ineficiencia del aparato administrativo que ejerce un presupuesto deficitario e

inestabilidad macroeconmica. (Vargas, 2004:19). De all que la Administracin Pblicay todos los sistemas de informacin que apoyan la toma de decisiones y los sistemas decontrol tengan que reformarse, se pasa de una administracin que trabaja por procesos, auna que trabaja por resultados, con un cambio enorme en los sistemas de incentivos y lacreacin (al menos en apariencia) de un sistema burocrtico mucho ms tcnico y menosdependiente de las influencias polticas que de sus propios resultados.

En la poltica social hay que sealar que estas se dirigen principalmente hacia lareduccin de la pobreza (a la que identifican como el mal mayor de la economa) a travsde la aceleracin del crecimiento econmico el cual solamente puede obtenerse con laimplementacin de polticas de libre mercado, que favorezcan la eficiencia asignativa.

Un segundo punto de la poltica social es que el Estado presta servicios nicamente a lapoblacin ms vulnerable segn el principio de focalizacin. Para ello recurren a undoble argumento: las restricciones fiscales a las que se hallan sometidos los gobiernos porcausa de la crisis de la deuda y que implicaban serios problemas para la financiacin deprogramas universales, pero adems el argumento de una nueva visin sobre la justiciadistributiva, el cual comentamos con anterioridad.

Un tercer punto es la opcin de que el sector privado se encargue de la prestacin dealgunos servicios como la educacin, la salud y las pensiones, y aqu se constituye unabuena parte del discurso de lo pblico en el modelo neoliberal: ya que el Estado es corruptoy la corrupcin implica un uso privado de recursos pblicos, es posible que los privados entrminos de eficacia y eficiencia hagan un mejor servicio a lo pblico, entendido como elinters de todos. As, una escuela privada al ser ms eficiente que una pblica en el uso derecursos, har un mejor servicio a lo pblico al ahorrar cuantiosos recursos y evitar queestos sean capturados por los grupos de inters que siempre aparecen en los procesospolticos que asignan recursos del Estado (como los sindicatos de maestros por ejemplo)

Puede afirmarse entonces que Latinoamrica sufre un proceso de insercin en elfenmeno de la globalizacin de forma subordinada a la poltica del Consenso deWashington el cual prescribe la liberalizacin comercial y financiera, la privatizacin delas empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc., como base


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para el crecimiento econmico. (Vargas, 2004:19) con lo cual se abre la puerta al ciclo deendeudamiento externo excesivo, el cual a partir de los aos 90 ser tambinendeudamiento interno tambin.

Las reformas del Consenso de Washington pueden condensarse en tres frentescomunes: liberacin de mercados, polticas pblicas y lmites al mercado. Estas puedenverse de manera ms detallada en los siguientes cuadros:

Cuadro No.1CONSENSO DE WASHINGTON

(Presentacin orgnica)Nivel 1

Liberacin deMercados

Nivel 2Polticas Pblicas

Nivel 3Lmites al mercado

1.1 Mercado de Bienes:

- Apertura Comercial1.2 Mercado de

Capitales- Mercado Libre de

Divisas- Apertura de Capitales- Desregulacin

Financiera1.3 Mercado Laboral- Flexibilizacin Laboral

2. 1 Disciplina Fiscal2.2 Focalizacin del

Gasto Subsidio a laDemanda

2.3 ImpuestosNeutrales

2.4 Privatizacin2.5 Descentralizacin

fiscal

3.1 Banco CentralIndependiente

3.2 Sistema PresupuestalJerarquizado (PresupuestoPblico determinado porautoridad fiscal sin injerenciade rganos de representacinpopular u otro rgano poltico)

3.3 Sistema JudicialIndependiente y Fuerte.

Fuente: Giraldo (2008)De otra parte, los cambios que operan sobre la estructura de las polticas pblicas son

considerables, si se comparan con los instaurados durante la vigencia del estado deintervencin, el cuadro 2, ilustra las dimensiones de estos cambios:

Cuadro No.2Comparacin de los modelos Cepalino (MSI) y de

Ajuste Estructural (Consenso se Washington)MODELO "CONSENSO DE

WASHINGTON"(Modelo de Apertura Econmica)

MODELO CEPAL(Modelo de Sustitucin de Importaciones)

Rgimen Fiscal FinancieroGobierno financia su dficit contratando

deuda en el mercado de capitalesGobierno financia su dficit con crdito del Banco

Central (emisin monetaria)Seguridad Social a intermediacin

financiera privadaSeguridad Social Estatal

Mercado Libre de Divisas Control de CambiosDesregulacin Financiera Sistema Financiero Regulado


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Libre Inversin Extranjera Control a la Inversin ExtranjeraCambios Institucionales

Banco Central Independiente del gobierno Banco Central Controlado Por El Gobierno

Gobierno Nacional se Concentra en

Defensa y Justicia

Gobierno Nacional, adems de defensa y justicia,

asume gastos sociales y construccin de infraestructurbsicaDescentralizacin poltica y fiscal CentralismoAgencias descentralizadas

(establecimientos Pblicos) se financianvendiendo servicios

Agencias descentralizadas se financian contransferencias gubernamentales

Privatizacin EstatizacinPolticas

Manejo fiscal en funcin del ajusteeconmico

Manejo fiscal en funcin de la reactivacineconmica

Subsidios a la demanda Subsidios a la oferta

Impuesto sobre consumo Impuestos sobre renta y patrimonioApertura Comercial ProteccionismoFlexibilizacin Laboral Proteccionismo Laboral

Fuente: Giraldo (2008)

De acuerdo a Giraldo (2003: 18) () en la regin se ha venido adoptando una seriede reformas que llevan a un nuevo marco de regulacin y una redefinicin de las

instituciones polticas y econmicas (). Esa regulacin se basa en la flexibilizacin de los

mercados (bienes, capitales, laboral), en cambios de las formas de intervencin del Estado,

dejando un mayor juego a los mercados y en el traslado de la regulacin monetaria a un

banco central independiente, y ltimamente se ha insistido en un autoridad fiscal

independiente.

Una parte fundamental de los cambios que ocurren en la esfera econmica en el nuevoparadigma econmico es la promocin de la poltica de descentralizacin que tiene comofin garantizar una mayor competitividad entre las regiones como medio para incentivar eldesarrollo econmico y lograr un efectivo acercamiento entre el Estado y los ciudadanos. Elfundamento de este proceso es que bajo el principio de subsidiariedad donde el servicio essuministrado por el nivel inferior del gobierno que debe proveerlo y financiarlo bajo lasdinmicas del mercado (por medio de la venta de bienes y/o servicios)6 se logre unaredistribucin ms adecuada de los recursos del gasto pblico: las empresas del Estado

dejan de financiarse por la va del presupuesto y comienzan a financiarse mediante la ventade servicios y bienes en el mercado, esto se supone incentiva la competitividad econmicaa la vez que aliviana la carga fiscal de la nacin, pero implica una reorientacin de losobjetivos de la administracin del Estado y fundamentalmente un cambio en el rol de los

6 Sin embargo en dicho principio no pueden incluirse todos los bienes, solamente a los que se les identificanbeneficiarios directos es decir son bienes y servicios privatizables que resuelven una necesidad directa y especfica dealgn sector de la sociedad (los ms pobres) de manera temporal para que no se incurra en la distorsin del gasto.


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administradores pblicos quienes ahora toman sus decisiones basadas ms que en elcumplimiento de polticas, por el incentivo de la obtencin de ganancias en los frentes denegocio que operan.

La otra parte del argumento sobre la descentralizacin es que dicho proceso hace mscercano el Estado a los ciudadanos, los cuales estn incentivados a ejercer un controlefectivo de la gestin de los recursos pblicos: son ellos quienes observarn si los recursospblicos son asignados eficientemente y si satisfacen sus necesidades bsicas. En estesentido, el modelo parece indicar que son los mismos ciudadanos quienes participanactivamente en la formulacin de la poltica social.

Pero en el fondo la descentralizacin es un proceso que traslada la ejecucin del gasto alos gobiernos subnacionales, se hace necesario que el Gobierno Central les realicetransferencias de recursos ya que son estos los que ejecutan el gasto pblico (transferenciashorizontales) y tambin se transfieren recursos para financiar los niveles de laadministracin pblica (transferencias verticales).

Pero fundamentalmente como seala Giraldo (2008) la descentralizacin es una formade llegar a la privatizacin: en el momento en que las unidades de prestacin de serviciospblicos (salud: hospital, Educacin: escuelas) dejan de depender del presupuesto nacional,para autofinanciarse vendiendo servicios en el mercado, opera en ellas un cambio en suracionalidad econmica, aplicando el principio de exclusin a quienes no tienen ingresospara pagarse el servicio al que desean acceder. Al actuar las empresas y entidades pblicascomo empresas privadas se da paso a un proceso intensivo de privatizacin que transformaradicalmente el actuar de la gestin pblica, la cual debe reorientar sus sistemas deinformacin y control a la nueva racionalidad con la que funciona la administracin delEstado.

Cuando el Estado prioriza el beneficio empresarial privado en detrimento de lapoblacin en general, las oportunidades laborales, la prestacin de servicios, la regulacinsalarial, entre otros aspectos sociales se ven cobijados bajo la racionalidad privada quebusca la disminucin efectiva de costos y la maximizacin del ingreso y dejan de lado elbeneficio social potencial . aunque hablar del beneficio social o el impacto social, sigasiendo algo nebuloso y poco tangible en el actual contexto de la contabilidad en Colombia,es necesario sealar que los indicadores de medicin del impacto social y el beneficiosocial, no son un tema nuevo en la disciplina contable y cuentan por lo menos con cuatrodcadas de desarrollo conceptual.

2. EL CONCEPTO DE LO PBLICO, LA DEMOCRACIA Y SU RELACIN CONLO CONTABLE

La forma como se entiende lo pblico en la definicin y aplicacin del modeloeconmico constituye un factor trascendental, en la medida en que con ello se estructurauna perspectiva de los objetivos de desarrollo que busca la sociedad. En la bsqueda de unaperspectiva de lo pblico que permita configurar una sociedad incluyente, es necesario


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entender el mbito de lo pblico/privado como un campo de la produccin de unadisposicin relacional estructurante-estructurada que configura una variedad de rdenes,

distancias, centramientos y fuerzas de lo visible- no visible, admisible-no admisible,

enunciable-no enunciable, y accesible-no accesible (Lozano, 2005:7)

Esta dualidad de lo pblico invita a reflexionar acerca de los cambios presentados en laesfera de lo pblico a la luz de las transformaciones del Estado Nacin, donde lo pblicose ve reducido a lo meramente relacionado con aquello que emana exclusivamente delaparato estatal. Se desconoce por tanto, la multiplicidad de factores que implican laconfiguracin de la totalidad de una esfera pblica, que involucre un conjunto ms ampliode la sociedad, la cual debe hacer parte activa en el proceso de toma de decisiones polticasen el marco de un verdadero sistema democrtico, se ampla lo pblico al hacer visibleslas preocupaciones de actores que de otro modo no se notaran, al tender los lmites del

reconocimiento de los otros (Santos 2002), lo cual implica que se disea un tipo depblico en donde existen unos actores visibles incluidos en el debate pblico y otros fuerade l, actores que por tanto sern subordinados y condicionados.

Las concepciones que se han generado en la historia sobre lo pblico han mutado y sonel resultado de unas experiencias histricas. Parte de su cambio ha sido influenciado por lasconcepciones econmicas que rodean tales concepciones, por las concepciones alrededor delo privado y por la idea misma de democracia. Por ejemplo mientras en la civilizacingriega se crea un espacio publico abierto a los ciudadanos conocido con el nombre de plazapublica o gora, en donde los hombres ciudadanos se entregan totalmente al cuidado y ladefensa de los intereses pblicos, generando un sentido de participacin donde cada uno encondiciones iguales interviene en la toma de decisiones de la comunidad, en la sociedadburguesa europea moderna la idea de lo pblico se relaciona con el surgimiento del Estadodemocrtico liberal de Derecho y en el que el mbito de lo pblico alude a lascondiciones y estructuraciones que una sociedad se dan para mantener y hacer posible la

vida en comunidad (Molina, 2003:50).

En el imaginario popular pesan sin embargo una serie de consideraciones inexactasalrededor de lo que constituye y caracteriza lo pblico, estos imaginariosfundamentalmente son dos: uno en donde se ve lo pblico como lo relacionado con elEstado, lo cual ignora la fundamental interrelacin Estado-sociedad. Por otra parte suele

relacionarse lo pblico con lo colectivo, lo cual deja de lado el hecho de que no todo

lo colectivo es pblico (Ibid: 52).

Para otros autores (ms recientes como Habermas), en la democracia no debe existirningn tipo de enajenacin de las voluntades, por tanto la democracia debe estarcaracterizada por un libre proceso comunicativo que posibilite el logro de acuerdosconsensuales en la toma de decisiones colectivas, donde la sociedad civil pasa a sersociedad poltica (Eduard y Requejo, 2002). Desde esta perspectiva podemos observarcmo desde lo pblico, un espacio de construccin de horizontes colectivos, se lograconstruir un tipo de democracia incluyente del conjunto de la sociedad en trminos de latoma de decisiones colectivas.


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Los pases latinoamericanos han experimentado el predominio de la democraciarepresentativa, desde el fin de las dictaduras militares (especialmente en el cono sur) quemarca la dinmica de los aos 80, la cual se expresa en la eleccin popular de una amplia

gama de servidores pblicos no solo de carcter nacional sino tambin local. Sin embargo,dicha representatividad ha estado permeada por grandes crisis de legitimidad expresadas enel descontento ciudadano con respecto a sus representantes, haciendo necesaria unaampliacin de la esfera pblica y de un sistema contable apropiado que le permitan alciudadano ejercer control poltico y soberana en el territorio, es decir, los modeloscontables deben adaptarse a las nuevas necesidades de informacin surgidas en el marco deuna mayor democratizacin, y en la ampliacin del papel y la corresponsabilidad de losciudadanos en la gestin de los asuntos del Estado, este es el modelo de la democraciaparticipativa.

La contabilidad pblica debe ampliarse entonces en el marco de la democraciaparticipativa para que su lenguaje sea accesible a toda la ciudadana y permita un verdaderocontrol social () sobre los recursos pblicos (), porque a diferencia de lo que sepregona por los reformadores, lo privatizado no deja de ser pblico y en un momento

importante el anlisis debe recaer sobre lo que ocurre con aquellas actividades que pasan

a la esfera del mercado y el impacto que sobre el bienestar social y la distribucin de la

riqueza tienen dichas actividades. (Bautista, 2005:25)

Es necesaria la existencia de esferas pblicas en la construccin de democracia, pues esall donde se hace posible el encuentro y reconocimiento de la diversidad de perspectivasvenidas de la sociedad y en donde se produzcan mundos, decisiones u horizontes en comn,

o tambin, lugares diferenciados, gestionados pacficamente a travs de la palabra

compartida y visible (Bonilla, 2004: 320). De esta forma, al ser el control ciudadano unade las ms importantes instancias en la consolidacin de una esfera pblica incluyente, esnecesario plantear la idea de una contabilidad pblica participativa donde se logreconfigurar un adecuado control sobre los recursos a travs de la libre discusin y no desdeuna perspectiva unilateral justificada mediante una supuesta tecnicidad que trae comoconsecuencia una separacin entre el Estado y la sociedad, un sistema de informacin tilhacia adentro del Estado, pero poco significativo para promover la ciudadana activa yparticipativa.

Por esto al hablar de democracia, es necesario considerar la relacin Estado - recursospblicos - sociedad, entendiendo la contabilidad pblica como uno de los espaciospblicos fundamentales que relaciona y lleva a la sociedad al Estado por medio del controlsocial. En este sentido, los sistemas de informacin contable deben, a travs de laparticipacin activa en la gestin de dichos recursos pblicos, convertirse en herramienta dela sociedad al momento de la realizacin de control poltico y fiscal, la definicin,ejecucin y evaluacin de polticas pblicas y la toma de decisiones. Como parte de lasolucin a esta problemtica se podra plantear que es necesario otorgarle a los individuosparticipacin en la gestin y control de los recursos pblicos para que el individuo y la


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sociedad logren desde sus realidades propias definir y decidir sobre la ms adecuadaasignacin de los recursos.

Es pertinente plantear la idea que el poder estatal se legitima en la definicin de la

contabilidad pblica. Por tanto, para que el poder estatal sea realmente legtimo,necesita de una contabilidad pblica que parta del reconocimiento de las diferentesperspectivas sociales.

Es necesaria la teora del inters comn en la determinacin del inters publico (Ibd:404) lo cual tiene que ver con la capacidad de detectar intereses comunes determinados demanera pragmtica, sobre la base de la capacidad de identificar diversos reclamos deinters pblico. Es decir, que se hace necesaria una poltica contable con respecto a ladefinicin, manejo e implementacin de los recursos pblicos.

Para buscar los fundamentos de la democracia es necesario remitirnos a la antiguaGrecia, los griegos conceban dicha idea de formas particulares, por ejemplo, paraAristteles, la democracia era una de las formas corruptas de gobierno ya que se refera algobierno de los muchos en beneficio de ellos mismos. Por el contrario, la Repblica hacareferencia al gobierno ejercido por los muchos en provecho del inters de la comunidad(Eduard y Requejo, 2002: 25).

Siglos despus en Roma se retoma el concepto griego - aristotlico y se operativiza atravs de un complejo mecanismo de distribucin de poderes y funciones que reservaba ladireccin real del gobierno al pequeo grupo patricio del Senado, pero admita que un

nmero mas numeroso de individuos, los plebeyos, gozaran as mismo de la condicin de

miembros de la Repblica y estuvieran representados mediante los tribunos de la plebe(ibid: 28). De sta forma, el carcter representativo de la democracia moderna se empieza agestar.

Aparece entonces, la perspectiva de la democracia moderna la cual, a diferencia de lademocracia griega que relacionaba la democracia y la repblica con un deber con lacomunidad, tiene que ver con la relacin entre Estado y Sociedad (ibid: 29). Lasrevoluciones francesa y norteamericana inauguraron polticamente la era de lasConstituciones, que fueron pactos explcitos que legitimaron la voluntad popular como lafuente de poder, de la estructura democrtica del Estado y de las formas representativas degobierno (Prez, 2001: 23-24).

Sin embargo, los tres principios de la revolucin francesa que hacen parte de la lgicadel Estado moderno, fueron desintegrados en el proceso histrico que llev al estadoneoliberal: la religin (especialmente el cristianismo) se apropio de la fraternidad, elsistema socialista acogi la igualdad (que se volvi igualitarismo) y el sistema capitalistatom como bandera la libertad. El derrumbe de los regmenes autoritarios y la cada delmuro de Berln crearon un mundo donde la democracia liberal se impuso como la forma


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normal y superior de organizacin poltica, cuyo aspecto econmico est representado porla economa de mercado (Touraine, 1995: 15).

En Latinoamrica esto ha conducido a que se viva una democracia de carcter ms

formal que real, en donde histricamente se ha excluido su caracterstica esencial la cual esla participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones que afectan los interesescolectivos (pblicos). A pesar de los espacios abiertos por algunas constituciones enAmrica Latina, aun prevalece la reduccin del ejercicio democrtico a la del ejercicio delderecho a elegir los representantes.

Encontramos entonces que la democracia en Amrica Latina favorece unos interesesprivados de orden econmico a travs de una estructura poltica, en detrimento de losintereses y necesidades pblicas de unas mayoras. Esta separacin hace que dichademocracia no sea real ni efectiva. Por lo tanto y paradjicamente, se requiere ir al mbitoprivado para favorecer su integracin con el mbito pblico, no termina en la esferapblica el mundo de la democracia. Esta no puede entenderse sin lo privado, de tal forma

que ella -la democracia- no puede ser comprendida sin la esfera privada. Formas de

construccin del poder poltico sacadas de conocimiento, juicio y accin comn de la

sociedad, de la esfera pblica, influyen en la orientacin del poder poltico, en tres

sentidos bsicos: desde una concepcin sustantiva de la democracia y de democratizacin,

limita la posibilidad de realizar acciones tendientes a la equidad y la justicia social del

conjunto de la sociedad, por generar en privado arreglos que benefician a un segmento

particular de la sociedad en detrimento de un conjunto general (Molina, 2005:4).

Corresponde as al Estado gobernar a favor de todos y todas y no de un segmento de lasociedad lo cual le exige apoyar la inclusin de las distintas esferas pblicas en debate. Porlo tanto, hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entregobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado esta al servicio de

los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe

para el pueblo y no viceversa (Sartori, 1995:24). Lo anterior nos lleva a plantear que paraexperimentar una democracia plena en Latinoamrica, hay que partir del ciudadano mismo,de la persona como sujeto y actor de lo colectivo. Es necesario admitir que no haydemocracia sin ciudadana y que no hay ciudadana sin acuerdo, no slo sobre

procedimientos e instituciones, sino tambin sobre contenidos (Touraine, 1995: 330).

Para llegar al ciudadano es necesario trascender la dimensin meramente poltica de lademocracia e ir donde l se construye como persona, es por lo bajo y no por lo alto comohoy en da hay que apartarse de una concepcin puramente poltica de la democracia. Ms

an que la creacin de una sociedad poltica justa o que la abolicin de todas las formas

de dominacin y explotacin, el objetivo principal de la democracia debe ser permitir a los

individuos, a los grupos y a las colectividades convertirse en sujetos libres, productores de

su historia, capaces de unir en su accin el universalismo de la razn y la particularidad

de una identidad personal y colectiva (Touraine, 1995:275).


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2.2. LA PARTICIPACIN COMO MECANISMO DE CONSTRUCCIN DE LOPBLICO

Segn Bobbio, las sociedades modernas buscan activamente los mejores medios para

transitar hacia un modelo de organizacin poltica en el que la democracia formal sevuelve mas real (Bobbio, 1986), en el caso Latinoamericano, a partir de la dcada de losnoventa se abrieron mayores posibilidades para prcticas participativas en diferentesmbitos de la vida nacional. Es as como se parte de una idea de participacin en donde losciudadanos inciden en la toma de decisiones de forma directa (Eduard y Requejo, 2002:63).En este sentido, es posible lograr una construccin de lo pblico desde una dinmicaparticipativa de los individuos que permita alcanzar una verdadera inclusin social.

El sistema de informacin contable permite crear esferas pblicas donde el ciudadanoes quien que se ocupa de las cuestiones pblicas y no restringindose a la atencin deasuntos meramente privados, por otra parte es el quien sabe que la deliberacin es elprocedimiento ms adecuado para abordar dichos asuntos. Por esta razn, la informacincontable y su ejecucin deben polemizarse en el conjunto de la sociedad con objeto deidentificar realmente cuales son los actores y sus intereses.

El ciudadano debe participar e involucrarse con autonoma y crtica en las cuestionespblicas y sobretodo en el mbito de lo contable ya que son stas acciones las quedirectamente le afectan positiva o negativamente en su proyecto de vida. Este mecanismo lepermitir tener alguna incidencia real en la solucin de sus problemas a partir del controlsocial verdadero sobre los recursos pblicos. Es pertinente aclarar que existe unaciudadana que participa o acta en la esfera pblica con el consentimiento y el respaldo delEstado. Por esta razn, la ciudadana se permite intervenir y debatir, sobre la baseplanteamientos, normas y mecanismos establecidas por el Estado.

3. LO PBLICO Y EL SISTEMA DE INFORMACIN CONTABLE CON BASEEN EL MANUAL DE ESTADSTICAS DE FINANZAS PBLICAS 2001

Desde la dcada de los noventa estamos en presencia de un fuerte proceso deinternacionalizacin de las normas contables, tanto a nivel privado como a nivel del Estadoy sus instituciones. Los primeros intentos por construir un sistema de informacincomparable en materia de contabilidad fiscal surgidos en los aos 70 dan fruto en 1986cuando sale a la luz se presentan los primeros avances materializados en el Manual deFinanzas Pblicas versin 5, la cual tiene ya unos alcances importantes en materia fiscal yque hace profundas revisiones a los conceptos contables que haban sido hasta el momentoel eje central del sistema de estadsticas de las finanzas pblicas.

Estos cambios sern muchsimo ms profundos con la versin 6 del manual que sepublica en el ao 2001 y que construye una propuesta que gira en torno a la constitucin detodo un sistema de contabilidad, que atienda al principio de valoracin por causacin y queimplica unos cambios enormes en los sistemas de contabilidad fiscal. El Manual deEstadsticas de las Finanzas Pblicas versin 6 est basado en el Sistema de Cuentas


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Nacionales -SCN- de 1993, en el sistema de estadsticas de balanza de pagos y en elsistema de estadsticas monetarias y financieras con los cuales guarda correspondencia. Laaplicacin prcticamente universal de estas normas muestra un fuerte proceso deinternacionalizacin de la norma contable para el sector pblico con el objetivo de permitir

la comparacin del desempeo financiero y fiscal de los diferentes pases socios del FMI,pero adems la toma de decisiones sobre los momentos en que debe hacerse la intervencindiscrecional que establece el FMI en cumplimiento de sus mandatos institucionales.

Se considera que los conceptos utilizados en el Manual de Estadsticas de FinanzasPblicas son vlidos internacionalmente, esto es bastante discutible, en la medida en quelos contextos de revelacin contable no son los mismos en las diferentes regiones y menosan entre pases al interior de las regiones, la aplicacin de las normas no permitira unanlisis del contexto de cada pas, considerndose as que el manual puede ser adoptado porcualquier economa. No obstante, se han presentado diferencias entre los pases al momentode adoptarse el manual resultando poco pertinente para las realidades especficas de cadaNacin, varias de estas diferencias no son solamente conceptuales, sino resistencias a losefectos econmicos, polticos y sociales que resultan de efectos de la aplicacin deconceptos contenidos en el manual. Aqu hay que hacer una afirmacin importante: elcarcter homogeneizante del manual no permite la construccin de un sistema deinformacin autnomo capaz de responder a los intereses y demandas sociales, sino que esotra forma (sutil, por cierto) de introducir esquemas de presentacin de las actividades delsector pblico que estn investidas de un determinado grado de ideologa, lo quesostenemos aqu es que las ideas sobre las funciones del Estado expresadas por el FMIencuentran en la representacin contable del manual una forma de introducirse en lossistemas polticos y que como consecuencia de ello se alteran las posibilidades de lapoltica pblica, niegan la democracia y se ocultan bajo el ropaje de lo pblico una serie deintereses sociales que no son los de la colectividad sino de un pequeo grupo que asi sebeneficia de la apariencia pblica de sus intereses.

La informacin estadstica proporcionada por la aplicacin de las normas contables delmanual ha permitido un anlisis ms amplio y profundo de la poltica fiscal entre otrascosas porque permite la valorar de la eficacia del gasto frente a objetivos deseados como lareduccin de la pobreza y la posibilidad de hacer sostenibles un conjunto determinado depolticas fiscales, que son (por dar un par de ejemplos) los ejes centrales de la economapoltica promovida por el FMI para algunos de sus pases socios.

Por ello segn el FMI, el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001 tiene comofinalidad apoyar el anlisis fiscal y como objetivo principal el proporcionar un marcoconceptual y contable integral adecuado para analizar y evaluar la poltica fiscal () enlo que se refiere al desempeo del sector gobierno general, y en forma ms amplia del

sector pblico de cualquier pas(FMI, 2001: 1), pero analizar y evaluar no son verbosneutrales y mucho menos lo es la regla con la que se analiza y mide, que en este caso es elsistema contable, por ello el Manual es una herramienta fundamental para enmarcar lasposibilidades de la poltica fiscal, dado que la informacin proporcionada por el sistema


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contable que propone el FMI permite tomar decisiones fiscales, estas van a ser limitadaspor el sistema de informacin que les da origen.

La estructura contable propuesta considera dos grandes elementos: el sector gobierno

general y el sector pblico. En el primero se encuentran todas las unidades institucionales

7

que realizan principalmente actividades de no mercado, es decir, proveen bienes yservicios gratuitamente o a precios inferiores a los de mercado para la poblacin en general,lo cual supone un control o financiamiento por unidades gubernamentales mediante elcobro de impuestos. Esto es lo que el FMI considera como entidades que cumplen unaresponsabilidad pblica clara y que ofrecen bienes pblicos a la ciudadana, son el ncleodel Estado Mnimo propuesto por la ideologa neoliberal.

Por otra parte, una segunda definicin contable importante lo constituye la agregacinde cuentas de las entidades del llamado sector pblico, la cual esta conformada por lasdenominadas corporaciones pblicas8 y las unidades del sector del gobierno general. Lainformacin que se recopila en estos sectores permite medir el impacto que tienen lasactividades de las corporaciones pblicas en la poltica fiscal.

De esta manera Borja (2003: 5), expone los principales sectores de lo que se consideracomo el Sector Pblico en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas.

7 Segn el MEFP 2001 las unidades institucionales se definen como: entidad econmica que tiene capacidad, porderecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades econmicas y transacciones con otrasentidades. (FMI, 2001: 9)

8 Definidas segn el MEFP (2001) como: entidades jurdicas, creadas con el fin de producir bienes o servicios parael mercado (...) que produzcan bienes y servicios para el mercado y sea fuente de utilidades u otra ganancia financierapara sus propietarios. Pg. 9


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Grfico 1.

Fuente: Borja (2003)

Aqu encontramos dos serios problemas planteados por el manual: 1. Que la definicinde gobierno, usada por el FMI es aquella que permite introducir en el sistema contable laidea del estado mnimo, y que aqu se conceptualiza que son bienes pblicos solamenteaquellos que el FMI considera que no son bienes de mercado, sin tener en cuenta que lopblico no es solamente un problema de definiciones econmicas sino ante todo unproblema poltico y de definiciones profundas de la estructura social. La definicin que delo pblico hace el FMI limita la estructura de bienes pblicos solamente a aquellos que sonofertados por las unidades de gobierno, mientras que los bienes ofertados por las llamadascorporaciones pblicas, bienes que 1. No son gratuitos, 2. Su oferta se hace en condicionesde mercado y 3. Implican una lgica de beneficio privado para la organizacin, la cualimplica tambin una lgica de control en inters de la maximizacin del beneficiofinanciero para quien controla la organizacin.

De esta manera el sistema contable introduce en la dinmica de representacin unasdefiniciones conceptuales que reproducen la idea de que el Estado tiene implcitas dos tipos

de racionalidades: una racionalidad plenamente pblica (unidades gubernamentales) dondelos bienes se ofrecen de manera gratuita, y se financian a travs de la distribucin de lacarga tributaria y otra racionalidad de mercado, (corporaciones pblicas) donde los bienesya no son de carcter pblico sino que estn sometidos a la lgica de la utilidad o gananciaprivada, y lo ms importante: que constituyen el principal frente de privatizaciones.

Criterios de MedicinCriterios de Medicin

Gobierno NacionalCentral (GNC)

Hace relacin a todos las operacionesrealizadas por las instituciones

gubernamentales del orden nacional

que dependen directamente del gobiernocentral, entre ellos se encuentran los

ministerios y todos los institutos del gobiernocentral cuyo rango de accin es de

carcter nacional.

Gobierno NacionalGobierno Nacional

Central (GNC)Central (GNC)Hace relaciHace relacin a todos las operacionesn a todos las operaciones

realizadas por las institucionesrealizadas por las instituciones

gubernamentales del orden nacionalgubernamentales del orden nacional

que dependen directamente del gobiernoque dependen directamente del gobiernocentral, entre ellos se encuentran loscentral, entre ellos se encuentran los

ministerios y todos los institutos del gobiernoministerios y todos los institutos del gobierno

central cuyo rango de accicentral cuyo rango de accin es den es decarcarcter nacional.cter nacional.

Sector Pblico NoFinanciero (SPNF)El SPNF incluye todas las

Instituciones del GNC y todas lasEntidades del orden territorial

excluyendo aquellas que tienen

una funcin eminentemente

financiera, como bancos, fondosde inversin y aseguradoras.Mide el desempeo del sector

pblico desde sus

funcionalidades bsicas.

Sector PSector Pblico Noblico NoFinanciero (SPNF)Financiero (SPNF)El SPNF incluye todas lasEl SPNF incluye todas las

Instituciones del GNC y todas lasInstituciones del GNC y todas las

Entidades del orden territorialEntidades del orden territorial

excluyendo aquellas que tienenexcluyendo aquellas que tienen

una funciuna funcin eminentementen eminentemente

financiera, como bancos, fondosfinanciera, como bancos, fondos

de inverside inversin y aseguradoras.n y aseguradoras.

Mide el desempeMide el desempeo del sectoro del sector

ppblico desde susblico desde sus

funcionalidades bfuncionalidades bsicas.sicas.

Sector PblicoConsolidado (SPC)

Est conformado por latotalidad de las institucionesdel sector pblico tanto del

sector real como del

financiero de todos losniveles territoriales.

Sector PSector PblicoblicoConsolidado (SPC)Consolidado (SPC)

EstEst conformado por laconformado por la

totalidad de las institucionestotalidad de las instituciones

del sector pdel sector pblico tanto delblico tanto del

sector real como delsector real como del

financiero de todos losfinanciero de todos los

niveles territoriales.niveles territoriales.

Sector PblicoDescentralizado (SPD)

Comprende todas las empresas

pblicas, las empresas industrialesy comerciales del Estado en losniveles nacional y local.

Sector PSector Pblicoblico

Descentralizado (SPD)Descentralizado (SPD)Comprende todas las empresasComprende todas las empresas

ppblicas, las empresas industrialesblicas, las empresas industriales

y comerciales del Estado en losy comerciales del Estado en los

niveles nacional y local.niveles nacional y local.

Criterios de MedicinCriterios de Medicin

Gobierno NacionalCentral (GNC)

Hace relacin a todos las operacionesrealizadas por las instituciones

gubernamentales del orden nacional

que dependen directamente del gobiernocentral, entre ellos se encuentran los

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carcter nacional.

Gobierno NacionalGobierno Nacional

Central (GNC)Central (GNC)Hace relaciHace relacin a todos las operacionesn a todos las operaciones

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gubernamentales del orden nacionalgubernamentales del orden nacional

que dependen directamente del gobiernoque dependen directamente del gobiernocentral, entre ellos se encuentran loscentral, entre ellos se encuentran los

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Sector Pblico NoFinanciero (SPNF)El SPNF incluye todas las

Instituciones del GNC y todas lasEntidades del orden territorial

excluyendo aquellas que tienen

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Sector PSector Pblico Noblico NoFinanciero (SPNF)Financiero (SPNF)El SPNF incluye todas lasEl SPNF incluye todas las

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Sector PblicoConsolidado (SPC)

Est conformado por latotalidad de las institucionesdel sector pblico tanto del

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Sector PblicoDescentralizado (SPD)

Comprende todas las empresas

pblicas, las empresas industrialesy comerciales del Estado en losniveles nacional y local.

Sector PSector Pblicoblico

Descentralizado (SPD)Descentralizado (SPD)Comprende todas las empresasComprende todas las empresas

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niveles nacional y local.niveles nacional y local.


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La construccin patrimonialista en la conceptualizacin de los espacios pblicos quesubyace las definiciones centrales del MEFP, ignora algo que hemos mostrado en laprimera parte del texto: que lo pblico es ante todo un problema poltico, que est en labase de la construccin de una democracia, y que las democracias no solamente requieren

de votaciones, es decir, accesos libres a la representacin electoral, sino tambin acceso alcontrol de los recursos que garantizan la garanta del sistema de los derechosconstitucionales establecidos. Cuando lo pblico se adscribe a una lgica de propiedad, msque a la accin que busca desempear en trminos de beneficio social, cuando un hospital ouna escuela pueden ser definidos como corporaciones, es decir, como empresas productorasde utilidad, un cambio de enorme trascendencia se ha operativizado en el espacio de lopblico.

De otro lado, el enfoque patrimonial del MEFP deja de lado un problema enorme en laadministracin de lo pblico: dado que la lnea pblico - privado no est representada en elsistema de cuentas fiscales, porque por definicin el mbito de lo privado es diferente al delEstado, hay un sinnmero de procesos econmicos que no estn registrados en las cuentasfiscales, pero que tienen un impacto real o potencial en las mismas. Dos ejemplos ilustranmejor este fenmeno: los derivados de los potenciales efectos de los fondos pensionales enlas finanzas del Estado, especialmente en aquellos pases donde se garantiza por parte delEstado una pensin mnima (como en el caso colombiano)

Por otra parte, el MEFP al definir los conceptos de ingresos y gastos en relacin con suimpacto patrimonial en las cuentas pblicas, termina haciendo una consideracinfundamental acerca del impacto del dficit fiscal que se corresponde ms al impacto queocurre en la contabilidad privada, veamos en detalle este argumento.

Al definir el manual como ingreso el aumento del patrimonio neto como resultado deuna transaccin (FMI, 2001:53) y al categorizar estos ingresos como provenientes de() cuatro fuentes principales de ingreso son: los impuestos y otras transferencias

obligatorias impuestas por unidades del gobierno, las rentas derivadas de la propiedad de

activos, las ventas de bienes y servicios, y las transferencias voluntarias recibidas de otras

unidades (Ibid: 54). En otras palabras, los ingresos son el incremento del patrimonioderivado de un acuerdo entre el Estado y la sociedad, ya sean impuestos, donaciones,rentas, ventas de bienes y servicios, dando as una clasificacin de los diferentes tipos deingresos pblicos.

Por otra parte, el MEFP define como gasto la disminucin del patrimonio neto comoresultado de una transaccin. Los gobiernos tienen dos funciones econmicas generales:

asumir la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre una

base no de mercado y redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de

transferencia. (ibid: 71). Es decir, el patrimonio pblico se reduce cuando se utiliza parasuministrar ciertos bienes y servicios pblicos, siendo para ello necesario identificar eltipo de gasto que se realiz para cumplir con dicho objetivo clasificacin econmica-,


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adems del propsito que motiv el gasto clasificacin funcional-, o el impacto de dichogasto en el crecimiento del capital de la economa clasificacin por tipos de capital-.

Ahora bien, en el caso en que los ingresos sean menores que los gastos (dficit fiscal),

lo que se encuentra es una disminucin neta del capital pblico, con lo cual parece haberaqu un razonamiento contable que pretende llevar a las economas fiscales a situaciones desupravit neto, pues desde esta perspectiva parece que las consecuencias sobre el dficit yel supravit son iguales o equivalentes a las que ocurren en la contabilidad privada con losconceptos de prdida y utilidad.

Esto conceptualmente es un exabrupto, inicialmente porque comparar las funciones deingreso y gasto con sus equivalencias en la creacin del patrimonio pblico, solo es posiblesi se entiende por patrimonio pblico un conjunto de recursos financieros que pertenecen alEstado. Pero tericamente el Estado no es solamente una entidad econmica, su funcinprincipal es la de garantizar la gobernabilidad social, entendiendo esta como la capacidadpoltica del gobierno de intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar

(Bresser Pereria, 2000:111), lo cual logra por medio de la conformacin de institucionescon suficientes habilidades para mediar entre los distintos intereses que se juegan en el

marco de las dinmicas sociales cambiantes y las relaciones de estas con el Gobierno(ibid: 132). Esto lleva a una curiosa conclusin: al ser el gasto social una mera disminucindel patrimonio neto y por ende es recomendable reducirlo, el Estado ve amenazada sulegitimidad pues no existe una preocupacin por los intereses sociales y por el buengobierno de los asunto pblicos, sino solamente por se persigue el objetivo deestabilizacin y equilibrio fiscal. No estamos defendiendo aqu, una poltica ampliamentedeficitaria per se, pero si queremos sealar que el dficit fiscal puede tener efectosbeneficiosos en el corto y largo plazo, e incluso es un mecanismo de control de lastensiones polticas, y adems que junto con la poltica de ingresos se constituyen enherramientas eficaces para mejorar la distribucin del ingreso en la sociedad.

Por ende la definicin de patrimonio pblico no puede estar restringida a una meravariable financiera, sino que contablemente debe revelar toda la compleja serie deacontecimientos que contribuyen a la formacin de ese patrimonio: la legitimidad delEstado (el principal de ellos), el cumplimiento de las funciones sociales para las cuales fuecreado, la generacin de riqueza y valor agregado para las organizaciones privadas, el logrode un entorno de confianza y seguridad en la sociedad, etc. Estos son factores reales queconstituyen el patrimonio estatal y no solamente las abstracciones financieras surgidas de lainterrelacin de sus variables fiscales.

En este sentido la afirmacin segn la cual, la elaboracin del presupuesto pblico setraduce en un acto poltico (Giraldo, 2001:58), implica definiciones fundamentales sobrequien aporta los recursos (impuestos) y a quien va a beneficiar el gasto pblico, el carcterpoltico del presupuesto requiere por tanto la participacin de todos en la definicin delas preferencias sobre el destino de los recursos pblicos, bajo la racionalidad de que lasfinanzas pblicas construyen un patrimonio pblico que no es solamente privativo delestado, sino que se traduce en una serie de condiciones de bienestar social. A pesar de ello,


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el contexto y las dinmicas globales sealan que la discusin de los asuntospresupuestales se hace en funcin del programa macroeconmico del pas, que se basa en

los postulados de la programacin financiera del FMI. (Giraldo, 2001: 95). Es decir, queel sistema contable pblico internaliza la propuesta de una dinmica de equilibrios

financieros, antes que una dinmica de armonas sociales que es lo que nosotrosconsideramos como la constructora del patrimonio pblico.

La contabilidad pblica entonces debe avanzar en la superacin de esta restringidavisin patrimonialista, vincular las representaciones polticas de la sociedad como parte delas representaciones contables y abandonar la similitud que se le quiere imprimir con lossistemas de contabilidad privada, que finalmente terminan por incentivar el ajuste fiscal,buscar la obtencin de utilidades o supravits, valorando el patrimonio financiero delEstado, pero sin medir los impactos de estas polticas en el patrimonio pblico.

CONCLUSIONES

La homogenizacin del sistema de informacin contable es producto del nuevo ordenmundial caracterizado por el fenmeno de la globalizacin, en el cual la bsqueda denuevos mercados por parte de los grandes capitales obliga a la estandarizacin deestructuras econmicas.

En Latinoamrica el cambio de paradigma econmico reconfigura al Estado pasando deun modelo intervencionista, en donde el estado es ente activo en las dinmicaseconmicas, a uno gendarme y regulacionista en donde prevalecen las polticaseconmicas de los organismos supranacionales.

En la definicin de los sistemas de informacin contable se desconoce la amplitud delconcepto de lo pblico. ste se reduce al aparato estatal que fija sus objetivos conrelacin a las utilidades patrimoniales y no a los beneficios sociales.

La contabilidad pblica es un instrumento relevante para ejercer control sobre losrecursos pblicos. De esta forma, es necesario que dicha contabilidad sea accesible alconjunto de la sociedad, permitindose as la construccin de una verdaderademocracia.

La definicin actual de ingresos y gastos pblicos, y la forma de medicin del dficitfiscal determinada por el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001 restringe lalabor social que debe desarrollar el Estado contradiciendo la concepcin que emana delEstado Social de Derecho.


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ensayo sobre las finanzas publicas en america latina

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