1

EEQQUUIIPPOO IINNVVEESSTTIIGGAADDOORR::

MMaa..ddeell HHuueerrttoo DDeellggaaddoo DDooppaazzoo –– IInnvveessttiiggaaddoorraa RReessppoonnssaabbllee AArrqq.. JJoorrggee DDii PPaauullaa PPéérreezz –– TTuuttoorr AAccaaddéémmiiccoo

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AArrqq.. AAnnddrrééss MMeennéénnddeezz PPrreessttoo –– AAyyuuddaannttee ddee IInnvveessttiiggaacciióónn AArrqq.. CChhaarrnnaa FFuurrmmaann NNaaddiicchh -- AAsseessoorraa

1

Capítulo 1: Introducción

1.1. Antecedentes. 1.2. Universo de estudio. 1.3. Objetivos de la investigación. 1.4. Hipótesis de trabajo. 1.5. Conceptos utilizados. 1.6. Estrategia de investigación. 1.7. Métodos.

………… 3

Capítulo 2: El contexto urbano-habitacional de la ciudad de Montevideo 2.1. Situación habitacional – Deterioro físico social. 2.2. Situación institucional. 2.3. Políticas habitacionales implementadas.

………. 10

Capítulo 3: El Programa Piloto de Reciclajes Participativos de Viviendas de la Intendencia Municipal de Montevideo 3.1. El Programa Piloto de Reciclaje en la política municipal. 3.2. Características del Programa Piloto de Reciclaje.

……….17

Capítulo 4: Los Proyectos estudiados 4.1. Localización de las experiencias. 4.2. Origen de los proyectos y perfil de la población beneficiaria.

……… 22

Capítulo 5: Alternativas de soluciones habitacionales para los mismos sectores sociales: Cooperativas de Vivienda nueva y Núcleos Básicos Evolutivos 5.1. Marco legal – Ley de vivienda. 5.2. Marco Institucional nacional. 5.3. El Movimiento Cooperativo.

……… 27

2

Capítulo 6: Evaluación del Programa y comparación con otro tipo de soluciones habitacionales 6.1. Logros del Programa Piloto de Reciclaje – Evaluación de los objetivos. 6.2. Evaluación y comparación con soluciones habitacionales alternativas.

………41

Capítulo 7: Recomendaciones para la rehabilitación urbana.

……… 56

Bibliografía y Agradecimientos

……… 59

En archivos adjuntos:

Capítulo 8: Ficha síntesis de las experiencias de reciclaje.

……… 61

Capítulo 9: Anexos 9.1. Entrevista a los técnicos de Ana Monterroso. 9.2. Entrevista a los usuarios de Ana Monterroso. 9.3. Entrevista a los técnicos de PRETYL. 9.4. Entrevista a los usuarios de PRETYL. 9.5. Entrevista a los técnicos de MUJEFA. 9.6. Entrevista a los usuarios de MUJEFA. 9.7. Entrevista a los técnicos de COVICIVI. 9.8. Entrevista a los usuarios de COVICIVI. 9.9. Entrevista a los técnicos de COVIGOES I. 9.10. Entrevista a los usuarios de COVIGOES I. 9.11. Entrevista a los técnicos de Casa Verde. 9.12. Criterios sociales de selección de los grupos – IMM. 9.13. Entrevista a una arquitecta que trabaja en el Programa Post - obra de los NBE.

……… 85

3

4

INVESTIGACIÓN: “VIABILIDAD DE LOS RECICLAJES POR AYUDA MUTUA EN ÁREAS CENTRALES E INTERMEDIAS DE LA CIUDAD, como alternativa para la rehabilitación urbana y edilicia, y la permanencia de la población en dichas áreas”.

1. INTRODUCCIÓN 1.1. ANTECEDENTES 1.1.1. Ámbito en el que se desarrolló la investigación:

La presente investigación se realizó en la Unidad Permanente de Vivienda (UPV) de la Facultad de Arquitectura, de la Universidad de la República de Uruguay, durante los años 1998 – 2000. La misma se inscribe dentro de las áreas de estudio de la Unidad y contó con el apoyo financiero de la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Universidad (CSIC). 1.1.2. Antecedentes Institucionales:

La Unidad Permanente de Vivienda (U.P.V.) de la Facultad de Arquitectura, dentro de su Programa de Investigación, tiene como objetivo el profundizar en las propuestas de soluciones habitacionales, para sectores individualizados de la población de escasos recursos económicos de nuestro país. El punto de partida es el conocimiento directo de las necesidades de esos sectores, para lo cual se trabaja en contacto con ellos en el marco de la Extensión Universitaria. Se promueven procesos participativos, realizando su seguimiento, con el fin de generar conocimientos que luego serán insumo en investigaciones y en la docencia, tanto a nivel de grado como de posgrado. La U.P.V. ha realizado propuestas que tienden a lograr la permanencia de la población en los barrios pericentrales de la ciudad,

evitando su desplazamiento a la periferia y utilizando los recursos físico - espaciales existentes en el área consolidada. Con este enfoque, se realizaron dos proyectos. El primero para la "Ocupación de la planta baja en edificio prefabricado de la Rambla Sur", planteando en ella unidades habitacionales básicas, con posibilidades de evolución. El segundo se centra en el "Reciclaje del ex -establecimiento de detención de Miguelete", proponiéndose transformarlo en viviendas, locales comerciales y servicios comunitarios. También en esta línea de búsqueda de permanencia de la población en las áreas centrales, la U.P.V. estuvo trabajando con los desalojados de la Ciudad Vieja. Por último, destacamos que dentro del Programa de Investigación de la U.P.V. se insertó el Proyecto Piloto de Reciclaje de MUJEFA. Por su parte, la Facultad de Arquitectura está abocada, dentro de su Proyecto de Fortalecimiento Institucional, desde 1996 a 1999 y a través de la Comisión de Vivienda Social (COVISO), a partir del 2000, al desarrollo de la investigación, asesoramiento y enseñanza en materia de Vivienda Popular, para la formulación de alternativas tecnológicas, de diseño y de gestión. 1.1.3. Convocatoria:

En el cuarto trimestre de 1996, la CSIC convocó a todas las Facultades de la Universidad, a un llamado a Proyectos de Iniciación a la Investigación. El proyecto que dio origen a esta investigación fue presentado por los Investigadores de la UPV, María del Huerto Delgado (Responsable) y Arq. Jorge Di Paula (Tutor Académico), en marzo de 1997. A efectos de evaluar los proyectos presentados, la CSIC constituyó una Comisión Asesora

5

y realizó consultas a especialistas externos. En noviembre del mismo año, se comunica a la Investigadora Responsable, que el proyecto había sido aprobado académicamente y apoyado para su financiamiento. 1.1.4. Período en que se desarrolló la investigación:

En febrero de 1998 se comenzó a trabajar en la investigación. En setiembre del mismo año se incorporan al equipo investigador la Arq. Norma Piazza y el Arq. Andrés Menéndez como ayudantes de investigación y la Arq. Charna Furman en carácter de Asesora. Hacia octubre de 2000 se culminó con el trabajo.

Los últimos datos manejados en la investigación (en especial los

relacionados con costos y mecanismos de repago), fueron proporcionados por la Arq. Noemí Alonso del Servicio de Tierras y Vivienda de la IMM, en entrevista realizada el 29 de junio de 2000. 1.2. UNIVERSO DE ESTUDIO 1.2.1. Programa Piloto de Reciclaje de la Intendencia Municipal de

Montevideo: La investigación, se centró en el Programa Piloto de Reciclaje impulsado por la IMM a partir de 1990. En el marco de este programa, se realizaron reciclajes por ayuda mutua, de edificios que aumentaron su densidad y capacidad locativa con destino a vivienda de interés social. Los adjudicatarios fueron familias de sectores con recursos económicos bajos y medio–bajos (entre 30 y 60 Unidades Reajustables -UR1- de ingresos mensuales). 1.2.2. Datos generales de los proyectos:

1 1UR equivale aproximadamente a 17 dólares americanos.

Todos los reciclajes se localizan en áreas centrales de la ciudad de Montevideo (Barrios Ciudad Vieja, Palermo, Cordón, Sur y Goes). Los casos estudiados fueron 6 y al momento de comenzar la investigación ya todos se encontraban en la etapa de ocupación. Ellos son 2:

• Ana Monterroso: Cooperativa de Usuarios por Ayuda Mutua “COVIAM” – 15 viviendas de 1, 2, 3 y 4 dormitorios.

Ubicación: Ana Monterroso 2071 – Cordón.

Equipo Técnico: Técnicos de la IMM.

• PRETYL: Asociación Civil “Palermo Recicla, Trabaja y Lucha” – 8 viviendas dúpelx.

Ubicación: Isla de Flores y Gaboto – Palermo.

Equipo Técnico: Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).

• MUJEFA: Cooperativa de Usuarios por Ayuda Mutua de Mujeres Jefas de Familia – 12 viviendas de 2 – 3 dormitorios.

Ubicación: Pérez Castellano 1429 – Ciudad Vieja.

Equipo Técnico: Instituto de Vivienda para la Mujer (IVIM).

• COVICIVI: Cooperativa de Usuarios por Ayuda Mutua “Cooperativa de Viviendas Ciudad Vieja” – 34 viviendas de 2, 3 y 4 dormitorios.

Ubicación: Rambla 25 de Agosto e Ituzaingó – Ciudad Vieja.

Equipo Técnico: HACER-DESUR.

• COVIGOES I: Cooperativa de Usuarios por Ayuda Mutua “Cooperativa de Viviendas de Goes”, primera etapa – 8 viviendas.

2 Casa Verde y Ana Monterroso son experiencias que se iniciaron previo a la implementación del Programa Piloto de Reciclaje (PPR) con el apoyo de la Junta de Andalucía, a través de un convenio con la IMM. Ana Monterroso se conformó como cooperativa, lo que permitió que se incorporar al PPR, lo que no ocurrió con Casa Verde. De todas formas se incorporó en el presente estudio por ser la primera experiencia de reciclaje para sectores de bajos ingresos.

6

Ubicación: José L. Terra y J.J. de Amézaga – Goes.

Equipo Técnico: HACER-DESUR.

• Casa Verde: Grupo de usuarios sin personería jurídica – 5 viviendas de 1 y 4 dormitorios.

Ubicación: Zelmar Michelini 986 – Barrio Sur. Equipo Técnico: Técnicos del Grupo de Estudios Urbanos.

7

PLANO DE UBICACIÓN DE LAS EXPERIENCIAS EN MONTEVIDEO 1.1.5. 1.1.6. 1.1.7. 1.1.8. 1.1.9. 1.1.10. 1.1.11. 1.1.12. 1.1.13. 1.1.14. 1.1.15. 1.1.16. 1.1.17. 1.1.18. 1.1.19. 1.1.20. 1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

1.3.1. Objetivos Generales: 1. Profundizar en el desarrollo de programas innovadores que faciliten la

permanencia de la población de bajos ingresos en las áreas centrales de la ciudad, las que se encuentran en proceso de despoblamiento.

2. Contribuir al conocimiento de los reciclajes por ayuda mutua de viviendas

en áreas centrales de la ciudad. Evaluar las fortalezas y debilidades del programa, contribuyendo así al análisis y sustentabilidad de los procesos.

1.3.2. Objetivos Específicos: 1- Conocer y sistematizar los procesos que siguieron los grupos que han

realizado reciclajes participativos en áreas centrales de la ciudad de Montevideo.

2- Conocer y sistematizar las ventajas e inconvenientes de dichos reciclajes,

desde el punto de vista social, del diseño y la tipología, constructivo - tecnológico, económico, jurídico - institucional, de la rehabilitación urbana y de la ayuda mutua. Determinar la posibilidad de su replicabilidad y compararlos con otras soluciones habitacionales en zonas periféricas de la ciudad.

3- Generar insumos para el Banco de Datos digitalizado sobre Vivienda

Popular, del Proyecto de Fortalecimiento Institucional en Vivienda Popular, de la Facultad de Arquitectura.

8

1.4. HIPÓTESIS DE TRABAJO

Teniendo presente la situación habitacional y social de las áreas en estudio, así como la tradición que el cooperativismo por ayuda mutua tiene en el Uruguay, al comenzar la investigación se plantearon las siguiente hipótesis:

1. El Programa Piloto de Reciclaje es un instrumento válido para mantener

los sectores de población de recursos económicos bajos y medio–bajos, en las áreas centrales de la ciudad, manteniendo así la heterogeneidad y la integración social.

2. El Programa permite un aprovechamiento de los recursos materiales existentes en la ciudad, a través de la reconversión de edificios obsoletos.

3. El Cooperativismo por Ayuda Mutua contribuye en la producción y gestión de los proyectos.

4. Con estas intervenciones se revaloriza el patrimonio construido de la ciudad, heredado de nuestros antepasados.

- Situación original del Corralón Municipal de la calle Ana Monterroso -

1.5. CONCEPTOS UTILIZADOS 5. La esencia del reciclaje está vinculada a darle vida a algo antiguo. En

nuestro caso, nos referimos a la reconversión, con un destino de vivienda y aumentando su capacidad locativa, de edificios y estructuras deteriorados existentes. Esto permite su adecuación a los actuales requerimientos de confort y modos de vida, a la vez que busca obtener un mejor rendimiento económico y funcional del edificio y preservar las características tipológicas y morfológicas del entorno.

6. 7. Estos edificios y estructuras preexistentes, forman parte del patrimonio

construido de la ciudad, entendido como el ambiente arquitectónico heredado de nuestros antepasados, en el cual la sociedad reconoce valores particulares que conforman su identidad a través del tiempo.

Consideramos los términos ayuda mutua y participación, más relacionados con el de autogestión que con el de autoconstrucción: “No se refiere a autoconstrucción entendida como explotación de la mano de obra para reducir los costos, sino a la inserción de la población en el proceso de toma de decisiones que conlleva la gestión, producción y consumo del hábitat. La participación popular implica el desarrollo de autogestión en su forma asociativa: autogestión comunitaria de producción de las soluciones habitacionales, el cual trasciende el momento de la construcción e incluso trasciende la solución habitacional aislada situándose en el complejo proceso de producir la ciudad.”3

3 Definición de participación popular realizada por la Comisión 3 en el Seminario Iberoamericano “Viviendo y construyendo” (La Habana – noviembre 1994), y publicado en la Revista “Comunidad” del Grupo de Vivienda, Instituto de Planificación Física. La Habana, Marzo de 1995.

9

1.6. ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN

I. Análisis y sistematización de 6 de los reciclajes relacionados con el Programa Piloto de Reciclaje de la IMM. II. Comparación del programa con otras soluciones de vivienda, para los mismos sectores de población, en la periferia de la ciudad.

1.7. MÉTODOS

I. Trabajo de campo: - relevamientos directos gráficos y fotográficos de los reciclajes. - entrevistas calificadas con:

- técnicos de los Institutos de Asistencia Técnica intervinientes. - usuarios.

- Técnicos de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM). II. Obtención de información primaria y secundaria: estudios anteriores,

revisión bibliográfica, planos, material gráfico, información económica. III. Sistematización de la información en planillas, análisis de la misma y

extracción de conclusiones respecto a las experiencias y al Programa.

IV. Análisis comparativo con otras soluciones habitacionales en la periferia Cooperativas por ayuda mutua y Núcleos Básicos Evolutivos).

10

11

2. EL CONTEXTO URBANO–HABITACIONAL DE LA CIUDAD DE

MONTEVIDEO

2.1. SITUACIÓN HABITACIONAL - DETERIORO FÍSICO SOCIAL En las últimas décadas la ciudad de Montevideo, como la mayoría de las ciudades latinoamericanas, ha venido sufriendo un proceso de vaciamiento de sus áreas centrales, así como el incremento de población en la periferia urbana. En consecuencia, se produce un descenso de la densidad media de la ciudad y una subutilización de su infraestructura y servicios. Paralelamente surge la necesidad de realizar nuevas infraestructuras en las zonas periféricas que carecen de las mismas, con los costos que esto implica. Es en el Área Central, donde se concentra la mayor cantidad de valores patrimoniales, arquitectónicos y ambientales de nuestra ciudad. Existe en ella un muy rico patrimonio construido de principios de siglo (las denominadas "casas estándar" o "casas a patio"), el cual es pasible de ser reciclado. Son construcciones que en general tienen áreas, alturas y por tanto volúmenes habitables, mucho mayores que los que marcan las normativas para las construcciones actuales. Esto permite obtener un número mucho mayor de unidades habitacionales por cada edificio.

Este hecho va acompañado de una creciente segregación social y residencial, y procesos de gentrificación: los sectores altos y medio-altos se desplazan hacia la faja costera este de Montevideo y Canelones (la Costa de Oro), mientras que los sectores más pobres se ubican en la periferia norte y oeste. Se conforman así los asentamientos irregulares o se ocupa el vaciado y degradado centro histórico, con habitantes de inquilinatos y pensiones e incluso con “ocupantes ilegales” de propiedades municipales o privadas.

El procesamiento de la información del Censo de Población, Vivienda y Hogares de mayo de 1996 y su comparación con la del Censo de 1963, realizado por el Instituto de Teoría y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura4, dio como resultado que el peso relativo de la población de las Áreas Centrales, en relación con la del departamento de Montevideo en su totalidad, continúa descendiendo, pasando de representar el 27.9% en 1963, al 19.1% en 1996. En cuanto a la vivienda, también se produce un descenso del peso relativo, pasando del 29.9% al 22.4% respectivamente. El número promedio de habitantes por vivienda ha disminuido de 3.19 en 1963 al 2.52 en 1996, evidenciando tanto que el proceso de sustitución ha introducido

4 “Diagnóstico integrado y lineamientos de actuación para el Área Central de Montevideo” ; Convenio ITU – IMM. ITU, 1996.

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nuevas formas de consumo de la vivienda, como la existencia de un importante número de viviendas desocupadas.

También del último Censo se desprende el crecimiento incontenible de los asentamientos irregulares, en tasas cercanas al 10% anual y aún mayores, en los últimos dos años. Los antiguos “cantegriles” estaban constituidos por población preponderantemente analfabeta, desocupada u ocupada en la recolección de deshechos domiciliarios y la cría de cerdos en áreas inundables. A diferencia de ellos, los nuevos “asentamientos” (muchos de ellos con intención de hacer ciudad, siguiendo el trazado en damero circundante), están conformados por una población preponderantemente de asalariados y cuentapropistas, de los cuales casi un 30% que ha cursado algún año en la enseñanza secundaria y casi un 40% poseen primaria completa.5

Son muchas las causas que explican esta nueva realidad de

segregación y tugurización de los sectores de bajos ingresos: el aumento de la desocupación con el consiguiente deterioro de los ingresos familiares, la libre contratación de alquileres, el aumento del precio de la tierra, el incremento de los hogares monoparentales con un solo perceptor de ingresos (generalmente la mujer), así como la focalización de los programas de políticas de vivienda.

Frente al aumento de la desocupación, gran parte de la población

encuentra en el trabajo informal (“changas”, venta callejera, servicios) su forma de supervivencia, para lo cual les resulta necesario el estar cerca de las áreas centrales donde desarrollan sus actividades, lo que favorece el proceso de tugurización de las mismas.

5 “El descubrimiento de nuevas tierras, su conquista e independencia” – Arq. Jorge Di Paula y Arq. Graciela Lamoglie – Revista Vivienda Popular Nº 5 – Julio de 1999.

Ante esta realidad, las viviendas accesibles a los sectores de bajos ingresos en las zonas céntricas, asume 4 tipos fundamentales6: a) Conventillo: construcción antigua edificada especialmente para alojar a

familias de bajos ingresos, inicialmente migrantes, con alta proporción de población de raza negra. Consistía en un gran patio central, generalmente de dos pisos, con acceso desde un corredor que se interpone entre las habitaciones y el patio, y servicios higiénicos y cocina comunes (solución habitacional casi inexistente en la actualidad).

b) Inquilinato: casa antigua, estándar, arrendada o subarrendada por piezas, con servicios higiénicos y cocina comunes y mayores carencias que la anterior solución.

c) Pensión: legalmente se regula por las normas de hoteles como vivienda transitoria, aunque en realidad sea en muchos de los casos vivienda permanente, sin las garantías de seguridad de la vivienda arrendada.

d) Tugurio propiamente dicho: casa vacía, de propiedad pública o privada, ocupada por varias familias a titulo ilegal.

6 "Rescate de vivienda en los centros históricos" - Arq. Jorge Di Paula - Ponencia presentada en el Foro de Políticas Habitacionales de Grandes Metrópolis - Red CYTED XIV D - México, 1997.

13

2.2. SITUACIÓN INSTITUCIONAL

En el Uruguay, las políticas públicas de producción de vivienda en las ciudades, se concentran en 3 instituciones fundamentales7 : − A nivel nacional, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y

Medio Ambiente (MVOTMA) y el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), quienes manejan los Fondos Nacionales de Vivienda, donaciones y préstamos internacionales y ahorristas de todo el país.

− A nivel local, las Intendencias Municipales de cada uno de los 19 Departamentos. − La de Montevideo (IMM), en forma descentralizada y con

financiamiento propio, ha emprendido políticas piloto de producción de vivienda nueva o por reciclaje, para los sectores de menores ingresos.

− Los 18 Gobiernos Departamentales restantes del país, no tienen fondos propios, por lo que realizan una política fundamentalmente desconcentrada. Eventualmente las Intendencias aportan tierras de su propiedad.

Para atender la demanda de vivienda de la población, se han definido sectores según el nivel de ingreso del núcleo familiar. Esquemáticamente el modelo es el siguiente: • Sector "A" (ingresos familiares hasta 30 UR mensuales): son atendidos

directamente por el MVOTMA, gozando de subsidio casi total. • Sectores "B, C y D" (ingresos entre 30 y 60 UR): recurren directamente al

mercado inmobiliario privado o se organizan en cooperativas. El ahorro previo y el crédito hipotecario, se complementan con un subsidio directo proporcionado por el Estado, a través del MVOTMA.

• Sector "E" (ingresos superiores a 60 UR): son atendidos por el BHU sin subsidio y en condiciones económico - financieras adecuadas. Participa también el sector privado.

7 “El descubrimiento de nuevas tierras, su conquista e independencia” – Arq. Jorge Di Paula y Arq. Graciela Lamoglie – Revista Vivienda Popular Nº 5 – Julio de 1999.

Sector “A”

Sector “B” 30 a 44

Sector “C” 45 a 54

Sector “D” 55 a 60

Sector “E”

Ingreso fami-liar mensual en UR

0 a 30

Prom. 20.9

Prom. 28.3

Prom. 35.6

Prom.

43

Prom. 50.4

Prom. 57.7

Más de

60 Tipo de vivienda

NBE NEM

Subsidio I 43 m2 – 2 dormit.

Subsidio II 43 m2 y 54 m2, 2 y 3 dormit.

Subsidio III 43, 54 y 65 m2, 2 , 3 y 4 dormit.

Coop. categ.

II

Coop. categ. III

Valor de Tasación(UR)

1150

1400

1650

1900

2150

2400

Ahorro Prev io: 15%

Ahorro mínimo previo

5 UR

65 UR

65 UR

165UR

165UR

172UR

172UR Ay uda Mutua: 10%

30%

SIAV: 850

SIAV: 725

SIAV: 548

Monto de subsidio no reembolsable (UR)

1150 A cada núcleo familiar integrante de cooperativ a: 374

0

0

Ahorro Prev io: 85%

Monto del préstamo

0 UR

603UR

816UR

1028 UR

1241 UR

1453 UR

1666 UR Ay uda

Mutua: 90%

70%

SIAV: 6

SIAV: 8.10

SIAV: 8.50

SIAV: 10.05

SIAV: 10.50

SIAV: 11.46

Cuota mensual (UR)

2

Coop.: 4.18

Coop.: 5.66

Coop.: 7.13

Coop.: 8.6

Coop.: 10.07

Coop.: 11.55

6.6 UR

por cada 1000 UR de prés.

6.6 UR por cada 1000

UR de prés.

Plazo de pago 5 años

25 años

25 años

25 años

25 años

25 años

25 años 25 años

25 años

Organismo Financiador

MVOTMA

Subsidio y préstamo: MVOTMA Administración: BHU

Subsidio y préstamo: MVOTMA Administración: BHU

Subsidio y préstamo: MVOTMA Administración: BHU

BHU

VALOR DE TASACIÓN = Subsidio + Préstamo + Aporte de la cooperativa

TASA = 7% anual; a partir de abril de 2001= 8% anual.

14

El MVOTMA, creado en 1990, como ya se indicó, es el encargado de

atender las necesidades de la población con ingresos familiares mensuales de entre 0 y 60 UR mensuales, a través de los préstamos SIAV (Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda). Las políticas habitacionales que ha implementado para cubrir las necesidades de vivienda de las familias con ingresos de hasta 30 UR, han consistido en la construcción de Núcleos Básicos Evolutivos (NBE) de 30 - 32m2 (ambiente único con cocina integrada, más baño) con posibilidad de ampliación, en la periferia de la ciudad, en un predio de entre 100 y 150m2.

- Imagen de NBE apareados.

Por otra parte, para la población con ingresos de entre 30 y 60 UR (la

mayoría de la población trabajadora), los planes con que cuenta el MVOTMA son: - la entrega de certificados de subsidios SIAV más préstamos, a los que se

debe agregar un ahorro previo de las familias, para poder comprar viviendas usadas o construir nuevas a través del sector privado.

- la línea de crédito para las cooperativas de vivienda por ayuda mutua y la entrega de SIAV grupales. A mayo de 2000, se ha entregado un SIAV grupal para un grupo de reciclaje, y se encuentran en trámite, las solicitudes de crédito para dos cooperativas de reciclaje. En estos 3 casos, las fincas las adjudico la IMM.

El BHU, aparte de sus líneas de crédito para obra nueva, reformas y

compra de vivienda usada (a través de préstamos individuales o grupales: cooperativas y sociedades civiles), tiene una línea de crédito preferencial orientada al "reciclaje" de viviendas antiguas, abundantes en las zonas centrales en general y en la Ciudad Vieja (centro histórico) en particular. La función asignada por el Gobierno al BHU, a partir de 1990, de constituirse en un banco competitivo, dejando de lado su función tradicional de Banco Social, genera líneas de financiamiento no accesible a los sectores de bajos ingresos, atendiendo únicamente a aquellos con más de 60 UR de ingresos.

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2.3. POLÍTICAS HABITACIONALES IMPLEMENTADAS Para atender la nueva realidad urbana y social (que se venía constatando ya en los años ’80), tanto el Gobierno Central como el Departamental comenzaron a llevar adelante políticas habitacionales tendientes a generar un proceso de rehabilitación urbana, a partir de la revalorización de su patrimonio edilicio, algunas de las cuales se mencionan a continuación: a. A comienzos de la década de los 80, la IMM y la Junta Departamental

de Montevideo, inician un proceso que tiene el objetivo de proteger el patrimonio arquitectónico.

Se aprueban decretos que centran esta voluntad en la protección de la Ciudad Vieja en especial, creando la C.E.P. (Comisión Especial Permanente) como organismo de control técnico.

Este proceso involucra la consolidación y revitalización de las áreas urbanas dotadas de infraestructura y con edificaciones en proceso de deterioro, posibilitando la rehabilitación de edificios de carácter testimonial.

b. A partir de 1985, la IMM y el BHU estudian las ordenanzas especiales y

las líneas de crédito para facilitar el reciclaje, para lo que se forma una comisión institucional especial.

c. En el Plan de Acción Nacional hacia Hábitat II, elaborado para dicho

encuentro el Gobierno establece:

Párrafo 62: "Optimizar el uso de los recursos disponibles en edificaciones, infraestructura y servicios dado que en otras épocas, nuestro país realizó grandes inversiones en estos rubros y por falta de

mantenimiento o procesos urbanos mal dirigidos, se encuentran subutilizados y/o en proceso de deterioro. Tender a un aprovechamiento integral de estos recursos, por evaluarse como socialmente más rentable la recuperación y utilización de los recursos existentes que su sustitución por otros nuevos."

En los párrafos siguientes (63 al 67), se agregan consideraciones que confirman esta tendencia y buscan instrumentarla. En el párrafo 74, en el capítulo "Objetivos Habitacionales" se dice: "... se buscará desarrollar acciones integradas entre los distintos ámbitos académicos, oficiales, esfera privada, en el campo de la innovación técnica, la racionalización de los procedimientos productivos y la sistematización de los aportes nacionales en el área de la autoconstrucción, la ayuda mutua, el reciclaje y el uso de tecnologías apropiadas".

d. En su discurso ante la Reunión Plenaria en el marco de HABITAT II, el

Vice Ministro Dr. Gabito dice:

"En particular, el Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda (SIAV), sustentado en el Fondo Nacional de Vivienda, se ha constituido en un gran instrumento de solidaridad social y redistribución del ingreso, destinado a facilitar el techo propio a las familias necesitadas, privilegiando a los grupos de riesgo y premiando el esfuerzo realizado a través del ahorro. Esta respuesta comprende no sólo la nueva edificación, sino también la rehabilitación y reciclaje de construcciones existentes, asociadas a procesos de densificación y desarrollo urbano".

e. A partir de 1990, la IMM decidió impulsar un Programa Piloto para

sectores de ingresos entre 30 y 60 UR, cuyo principal objetivo era el de realizar experiencias demostrativas de Reciclajes Participativos, localizados en las áreas centrales de la ciudad.

16

f. En 1997, la IMM a través de su Servicio de Tierras y Vivienda y en coordinación con la Junta de Andalucía, el Centro Comunal Zonal 1 (CCZ1) y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), pone en funcionamiento el programa "Oficina de Rehabilitación del Barrio Sur", cuyo objetivo es "Facilitar a los vecinos del Barrio Sur propietarios o inquilinos de viviendas, la posibilidad de restaurar, rehabilitar o reformar sus viviendas con la asistencia técnica, dirección y control de la Oficina de Rehabilitación de modo de mejorar su calidad de vida". La implementación del mismo se realizó por medio del otorgamiento de préstamos individuales reembolsables de hasta U$S3.000 (tres mil dólares americanos) y la concesión de subsidios por un monto equivalente al 30% del préstamo, para la refacción de fachadas. A junio de 2000 se han otorgado 53 préstamos para interior de vivienda y 26 subsidios para refacción de fachadas. La devolución, por parte de los vecinos, de las cuotas comprometidas, ha ido a un fondo rotatorio que ha permitido financiar nuevos préstamos, con un índice de morosidad que no supera el 3%.

g. A instancias del movimiento cooperativista, en 1996 el Parlamento

Nacional modificó la Ley Nacional de Vivienda, reduciendo el número mínimo de integrantes para una cooperativa de reciclaje, de 10 a 6 socios.8

h. En 1999, la Junta Departamental de Montevideo aprueba el nuevo Plan

de Ordenamiento Territorial, el Plan Montevideo, inspirado en las ideas básicas de rehabilitación urbana. En él se definen áreas de valor estratégico y áreas de promoción y actuación prioritarias. Se establecen planes especiales para los barrios Sur, Goes, entorno del Palacio Legislativo y un plan especial para la Bahía y el Cerro. A su vez se propone un plan de mejora de la vivienda de interés social.

8 Artículo 462, Ley Nº 16.736, del 5 de enero de 1996.

i. A junio de 2000 la IMM se encuentra elaborando una serie de Programas Municipales de vivienda, para la actuación en zonas centrales de la ciudad, que abarcan: - Cartera Municipal de Tierras y Fincas para ser adjudicadas a

programas de vivienda en los barrios centrales.

- Programas de la Oficina de Rehabilitación que incluyen los ya citados préstamos reembolsables de montos reducidos para arreglos y refacción de fincas de pequeños propietarios; programa de recuperación de fachadas con subsidio total o parcial; y un programa de préstamos colectivos a viviendas en propiedad horizontal, para el arreglo de espacios comunes y fachadas.

- Programas de encare integral de la problemática de las fincas

tugurizadas y ruinosas, para recuperarlas y orientar a las familias ocupantes hacia diferentes soluciones habitacionales.

- Programa de recuperación de viviendas deterioradas en

edificaciones colectivas, dando preferencia a aquellas con valor patrimonial.

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3. EL PROGRAMA PILOTO DE RECICLAJES PARTICIPATIVOS DE

VIVIENDAS DE LA IMM (Intendencia Municipal de Montevideo)9

3.1. EL PROGRAMA PILOTO DE RECICLAJE EN LA POLÍTICA

MUNICIPAL El documento de Fundamentación de las experiencias del Programa Piloto de Reciclaje de Viviendas en Montevideo (Gf Nº 341271 – 1991) expresa: “La IMM asume el cumplimiento de las funciones inherentes a su condición de gobierno departamental: la limpieza, el alumbrado, el transporte, etc. Asimismo pretende contribuir en la definición e implementación de políticas habitacionales, incentivando proyectos específicos, en pos del mejoramiento urbano y de la calidad de vida de la población. Los mismos buscan la participación de los distintos agentes presentes en el sector: organismos estatales centrales, agrupaciones demandantes de vivienda, gremiales sectoriales, organizaciones técnicas, empresas privadas e instituciones de cooperación internacional. En esta perspectiva el gobierno municipal intenta promover una línea de reciclaje y rehabilitación habitacional en las áreas mejor servidas de la ciudad, las más antiguas, aumentando la vida útil del stock de viviendas existentes y su capacidad locativa. Dichas áreas, pese a estar sometidas a un importante proceso de deterioro, poseen alta calidad urbana, constructiva y edilicia (morfológicamente uniforme, con escasas construcciones en altura), que las hacen susceptibles de

9 Muchos de estos datos fueron obtenidos del “Reporte para las Best Practices 1998” y del artículo publicado en la revista “Vivienda Popular Nº 2” (diciembre, 1997) titulado: “Una nueva alternativa: los reciclajes autogestionarios - De la intervención puntual a la acción barrial” realizado por el Servicio de Tierras y Vivienda y el Equipo de Reciclaje y Rehabilitación urbana de la IMM.

conservación por sus posibilidades funcionales y su valor arquitectónico e incluso histórico. Esta apuesta municipal, pretende fomentar políticas sectoriales tendientes a una reorganización del territorio, buscando densificar dinámicamente y refundar las zonas más antiguas de la capital, en pos de limitar la desintegración social, cultural y material de su planta urbana y de los grupos que la integran.” 3.2. CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA PILOTO DE RECICLAJE 3.2.1. Objetivos: El objetivo principal fue el de realizar experiencias demostrativas de reciclaje de edificios para vivienda, situados en áreas centrales de la ciudad (los Centros Comunales Zonales [CCZ] Nº 1, 2 y 3), por medio de la ayuda mutua y la autogestión. A través de estas experiencias se esperaba: • reciclar edificios antiguos y tener más familias viviendo en áreas bien

servidas, usando la infraestructura existente y a la vez, revitalizando la zona. • detener el proceso de expulsión de la población de bajos ingresos a las

zonas periféricas de la ciudad. • obtener soluciones habitacionales buenas, dignas y de bajo costo, que

demuestren la viabilidad económico – financiera de este tipo de proyectos. • experimentar sistemas constructivos de ayuda mutua, para el reciclaje de

viviendas antiguas. • promover líneas de financiación de vivienda en programas de rehabilitación

a nivel nacional.

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- Vista general del reciclaje COVICIVI y su entorno.

3.2.2. Población destinataria: El Programa se dirige a sectores de bajos recursos económicos, pero con cierta capacidad de repago (ingresos familiares mensuales entre 30 y 60 UR), con organización y posibilidades de trabajar en ayuda mutua, siendo también importante la pertenencia al barrio donde se realiza la experiencia. En el ya citado documento de Fundamentación se establece: “Estas experiencias deberán demostrar la viabilidad económico – financiera de este tipo de proyectos, dirigidos fundamentalmente a sectores pobres o en vías de empobrecimiento, habitantes de tales zonas o demandantes para rehabilitarlas. (No es objeto de la presente propuesta, tomar únicamente la población asentada en la zona, aunque si considerarla en su mayoría. La idea es evitar en lo posible traslados masivos de familias, siempre y cuando esos núcleos se encuentren dispuestos e interesados en una experiencia de este tipo y arraigados al lugar). La priorización de tales sectores se fundamenta en el reconocimiento de grupos activos, autogestionarios, con interés y voluntad de formar parte de un proyecto colectivo de reconstrucción de su ciudad.

Tales grupos no se encuentran incluidos en los planes y líneas de crédito vigentes, que sólo contemplan el financiamiento de operaciones de reciclaje realizados con fines de inversión. El tema prioritario radica en conciliar un producto habitacional de calidad, con la capacidad de pago y los distintos tipos de aportes –mano de obra, organización, etc.- que pueden realizar estos sectores.” En principio la IMM seleccionó tres grupos que se organizaron para reciclar viviendas: MUJEFA, PRETYL y COVIGOES I (Matriz). Para esta selección se utilizaron criterios sociales que adjudicaron puntajes y porcentajes: 70% “parte grupal”; 30% parte socio-económica individual.10 La IMM ya estaba llevando a cabo reciclajes con la colaboración de la Junta de Andalucía, en el Barrio Sur (Casa Verde) y en el Cordón (el reciclaje del Corralón Municipal de la calle Ana Monterroso de Lavalleja). Luego se agregó COVICIVI en la Rambla Portuaria. La experiencia de Casa Verde tiene la virtud de ser, junto con los reciclajes de Carlos Gardel, Casa de Alternativa y Merendero (todos ellos en el barrio Sur), los iniciadores de una línea de trabajo en reciclajes, en estos casos con la financiación de la Junta de Andalucía. No obstante ello, presentan inconvenientes desde el punto de vista organizativo y de la población destinataria, ya que son grupos de estratos socio-económicos muy bajos, quienes no tienen estatuto de cooperativa ni de sociedad civil. Es por este motivo que Casa Verde no se incluyó dentro del Programa Piloto de Reciclaje.

10 Ver detalles en Anexo 8.13

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3.2.3. Actores involucrados

En la realización de estos Proyectos Piloto intervinieron 3 actores fundamentales: 1. La I.M.M. como organismo financiador de las obras y quien aportó la finca

(ya sea propia o comprada por medio de licitaciones). 2. Los grupos de usuarios de cada experiencia, integrados en general por

vecinos residentes del barrio (en algunos de los casos ocupantes de las mismas fincas recicladas), los que debieron poseer cierta capacidad de organización y autogestión, la que les permitió embarcarse en una obra por ayuda mutua.

3. Los Institutos de Asistencia Técnica (en 2 de los casos técnicos individuales o municipales), que asumen las tareas de asesoramiento técnico en los aspectos sociales y técnico-arquitectónicos, teniendo a demás corresponsabilidad en los emprendimientos.

En las experiencias de Casa Verde y Ana Monterroso, también intervino la Junta de Andalucía, como organismo financiador.

- Ana Monterroso en las últimas etapas de obra -

3.2.4. Aportes de la Consulta Urbana y los Talleres de Sistematización de las Experiencias de Reciclaje Autogestionario:

Como ya indicáramos, los Reciclajes Participativos en áreas centrales e intermedias de la ciudad, tienen gran importancia tanto como solución habitacional, como de rehabilitación urbana y aprovechamiento de las infraestructuras y servicios existentes. Además de son muy ricos desde el punto de vista de la experiencia que pueden aportar para la replicabilidad de este tipo de experiencias. Al momento de formular el proyecto que dio origen a la presente investigación, no existían estudios realizados sobre el Programa Piloto de Reciclaje (PPR), por lo que se vio que sería de gran utilidad, el lograr una sistematización de la información sobre los procesos que siguieron los grupos, así como de las experiencias (con sus ventajas e inconvenientes), desde el punto de vista técnico-constructivo, tipológico y de diseño, económico- financiero, social, y jurídico-institucional. Esto permitiría evaluar los reciclajes por ayuda mutua, como solución habitacional y de rehabilitación urbana, y aprovechar las experiencias anteriores para potenciar sus fortalezas y disminuir sus debilidades en acciones futuras. A fines de 1998, la IMM y el PGU / ALC (Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas) comienzan a trabajar en una Consulta Urbana, lo que lleva a la firma un acuerdo de cooperación entre la IMM y el IULA-CELCADEL, para la realización de dicha Consulta. Los objetivos inmediatos de este proyecto eran: 1. Sistematizar, compartir y evaluar las experiencias ya realizadas o en

curso de ejecución. 2. Diseñar líneas de acción futuras mediante concertación de actores. 3. Formular proyectos de nueva intervención para su gestión ante

organismos de financiamiento, enmarcados en las líneas definidas.

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Dentro de este proyecto se realizaron a lo largo de 1999 (abril, junio y noviembre–diciembre) 3 Talleres de Sistematización de las experiencias de reciclaje autogestionario, con la participación de los protagonistas de las experiencias, de los técnicos que las asesoraron y de los integrantes de la IMM involucrados en las mismas. La UPV participó de estos talleres, y los diagnósticos y conclusiones de ellos emanados fueron tomados como insumos de esta investigación. Así mismo, se reorientó la misma de forma tal de enfatizar en los aspectos menos tenidos en cuenta en la Consulta. Además, a fines de 1999, cuando se presentaron los proyectos a los que apuntaba el objetivo 3 de los Talleres, la UPV formuló y presentó un proyecto de seguimiento y evaluación de los futuros proyectos de rehabilitación urbana.

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4. LOS PROYECTOS ESTUDIADOS 4.1. LOCALIZACIÓN DE LAS EXPERIENCIAS11 Los 6 proyectos se localizan en áreas centrales de la ciudad de Montevideo, dentro de las zonas que abarcan los Centros Comunales Zonales (CCZ) 1, 2 y 3. Si bien todas estas áreas tienen en común una buena infraestructura y servicios, así como un importante valor patrimonial, presentan diferencias significativas entre ellas y aún al interior de un mismo CCZ, ya que cada uno abarca más de un barrio. El CCZ1 es muy heterogéneo y abarca los barrios Ciudad Vieja, Centro, Sur y parte de la Aguada. En él se ubican las experiencias de MUJEFA y COVICIVI, en Ciudad Vieja y Casa Verde en Barrio Sur. Ambos barrios tienen una identidad muy particular, con un alto sentido de pertenencia de la población (empobrecida) a los mismos. Son barrios de alto valor patrimonial, físicamente deteriorados, en los que abundan las propiedades municipales y privadas ocupadas ilegalmente en situaciones precarias y de hacinamiento, así como las pensiones. La mayor parte de la población original de estos barrios ha abandonado la zona debido al deterioro del entorno. En especial la Ciudad Vieja se ha convertido en el centro financiero y portuario de la ciudad, lo que hace que a la noche y los fines de semana se convierta en una zona semi- desértica. En el CCZ 2 existen zonas residenciales y otras más comerciales. A él pertenecen los barrios Palermo, Parque Rodó, Cordón Norte y Sur y parte de los barrios de la Aguada y la Comercial. En estos barrios también existen viviendas municipales y privadas ocupadas, así como pensiones, detectándose además una buena cantidad de viviendas cerradas con fines

11 Para la elaboración de este ítem se utilizó como insumo parte del material entregado en el 2do. Taller de Sistematización de las Experiencias de Reciclaje Autogestionario del Programa de Gestión Urbana, elaborado por Pilar Ubilla y titulado “Impacto social de los programas de reciclaje”.

especulativos. La experiencia de PRETYL se ubica en el barrio Palermo, el cual tiene una marcada identidad barrial, con comisiones vecinales fuertes y experiencia organizativa. No ocurre lo mismo en el Cordón, donde se ubica la cooperativa Ana Monterroso. Este es un barrio más comercial, en el que la vida se desarrolla de forma más individual, con menos tradición solidaria y con presencia de personas que pernoctan en las calles (en esto influye la cercanía con la terminal de ómnibus de Tres Cruces y el Parque Batlle).

- Los Centros Comunales Zonales (CCZ) y la ubicación de los reciclajes estudiados -

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Los barrios que conforman el CCZ 3 están más alejados del centro histórico de la ciudad. Tradicionalmente han sido ocupados por una población trabajadora, con edificaciones más modestas que en los Comunales anteriores y con un gran porcentaje de propiedades y galpones abandonados, en franco deterioro y tugurizados. Los barrios que abarca este Comunal son: Goes, Reducto, Jacinto Vera, Simón Bolivar, Krujer, La Figurita, Brazo Oriental, La Granja y parte de los barrios Aguada y La Comercial. En este CCZ se localiza el “Programa Goes” impulsado por el Comunal en dicho barrio y cuyo objetivo es el de albergar una población tugurizada de aproximadamente 400 personas. La primera etapa de este Programa fue la concreción del reciclaje COVIGOES I. 4.2. ORIGEN DE LOS PROYECTOS Y PERFIL DE LA POBLACIÓN

BENEFICIARIA Los diversos grupos que formaron parte del Programa son socio-culturalmente heterogéneos entre sí, presentan disímiles niveles de ocupación e ingresos, así como muy diversa composición y organización. Desde el punto de vista de los ingresos, salvo COVICIVI y PRETYL, en los 4 casos restantes, la mayoría de los usuarios tienen ingresos que se concentran en el entorno de las 30 UR y aún inferiores (aunque es difícil de precisar estos montos, debido a que muchos de ellos se mueven dentro de una economía informal). En relación al origen y procedencia de los integrantes de los diferentes grupos, los podríamos agrupar en 3 categorías: a. Los grupos que eran ocupantes de las fincas tugurizadas y que se

organizaron a iniciativa de la IMM: Ana Monterroso y COVIGOES I. b. Los grupos que se organizaron por iniciativa propia y a partir de su

movilización fueron incluidos en Programa Piloto de Reciclaje: MUJEFA, PRETYL y COVICIVI.

c. El caso de Casa Verde, que es diferente de las dos anteriores: un grupo de vecinos del barrio se aproxima al equipo de asistencia técnica solicitando asesoramiento para intervenir en la finca ocupada.

La siguiente es una descripción sintética del proceso que siguió cada grupo para organizarse y llevar adelante la experiencia. • ANA MONTERROSO: El Equipo de Áreas Tugurizadas de la IMM, se

acercó al grupo que ocupaba desde hacía 8 o 9 años el “Corralón Municipal” que existía en la finca donde luego se realizó la experiencia. La idea original era la de desalojarlos, pero luego se vio como positivo el incorporarlos al PPR, con la financiación de la Junta de Andalucía. Se comenzó a trabajar con el grupo organizado de ocupantes, los que luego se constituyeron en cooperativa afiliada a FUCVAM. Si bien la finca estaba ocupada por familias jóvenes con hijos menores, hombres solos y mujeres jefas de familia, la IMM definió que la experiencia sería para adultos con menores a su cargo. Los ocupantes en su mayoría son trabajadores informales, sin trabajo estable (hacen “changas”), con ingresos muy bajos y niveles de capacitación escasos. De las 15 familias que actualmente ocupan Ana Monterroso, sólo 6 pertenecen al grupo original de ocupantes. A lo largo de la obra hubieron varios cambios. Las familias que se fueron, lo hicieron por no haber cumplido los compromisos asumidos en cuanto a horas de trabajo por ayuda mutua, o por no resistir el proceso de realojo dentro de la misma obra. Las características socio culturales de las familias que se fueron incorporando

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son similares a las de los ocupantes, y obedecen a los padrones del Servicio de Tierras y Vivienda, siendo muchas de ellas originarias de otros barrios. A las familias que dejaron el grupo, la IMM les buscó otra solución habitacional.

• PRETYL: El grupo surgió a partir de una Comisión barrial Pro-referéndum por el Voto Verde en el barrio Palermo. Luego de terminada esa experiencia el grupo sintió el deseo de volcarse a algo concreto, siendo la necesidad primaria la vivienda. De allí surge PRETYL en el año 1989. La propuesta original era satisfacer las necesidades de 60 familias, residentes en la zona e integrantes del núcleo fundacional de PRETYL. Mediante la ayuda mutua y en sucesivas etapas se reciclarían viviendas aptas en el propio barrio. Dos centenarias casa gemelas ubicadas en la esquina de Isla de Flores y Gaboto dieron inicio a la experiencia, transformada en 8 apartamentos dúplex destinados a núcleos familiares de trabajadores. El grupo debió constituirse en Asociación Civil, ya que en ese entonces la legislación vigente no permitía cooperativas de menos de 10

integrantes. El proceso de PRETYL fue largo, 6 años hasta que se concretó la primera experiencia de viviendas; a eso se sumaron desgastes, algunos problemas internos y el hecho de que la IMM en ese momento corta los préstamos para reciclajes, por lo que las expectativas de los integrantes del grupo original se fueron a muy largo plazo, cuando

ellos necesitaban soluciones de vivienda más o menos rápidas. Esto hizo que no se emprendieran nuevos reciclajes.

• MUJEFA: El grupo se organizó a partir de un conjunto de madres que

llevaban sus hijos a los Hogares Diurnos del INAME (Instituto Nacional del Menor) del Centro y barrio Sur. Se reunían con sicólogas y asistentes sociales para hacer trabajo familiar y a partir de él llegaron a la conclusión de que su necesidad prioritaria era la vivienda. Se reunieron durante 5 años hasta conseguir que la IMM les comprara la casa y cuando se les dio el préstamo (luego de constituirse en Cooperativa por Ayuda Mutua), empezaron el reciclaje. Todas ellas eran mujeres jefas de hogar (con o sin pareja), en su mayoría trabajadoras domésticas en la Ciudad Vieja, que vivían en pensiones, 2 o 3 en el barrio y las otras más lejos. Todas deseaban una casa en esta zona por la cercanía con sus trabajos, lo que les permitiría evitar el traslado en ómnibus para llegar a ellos(lo que les ahorraba tiempo y dinero). Es esta problemática de la mujer madre, trabajadora y responsable de la familia la que singulariza esta experiencia. Cuando empezaron a reunirse, el grupo era mucho mayor, 17 o 18, pero algunas querían terreno para viviendas nuevas y otras vivienda para reciclar. Además pasó tanto tiempo hasta que consiguieron la vivienda, que muchas se fueron alejando y finalmente quedaron las 12 actuales.

• COVICIVI: El origen de este grupo es mas bien territorial. Son vecinos de

la Ciudad Vieja que se nuclearon a partir del año 90 en torno a una Comisión de Vivienda Barrial (en el Club Alas Rojas). El tema central también era el derecho a permanecer en el barrio, no querían irse y la posibilidad de ser propietarios de una vivienda digna en una zona como Ciudad Vieja, era impensable para la clase trabajadora. Si bien se conformaron como Cooperativa de Ayuda Mutua afiliada a FUCVAM, no se plantearon el integrar la cartera de tierras de la Federación, porque en ella no estaban contempladas las áreas centrales.

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El grupo de 34 familias está conformado por trabajadores formales, empleados públicos y algunos trabajadores informales. Se consideran a si mismos como un grupo homogéneo, aunque con sus diferencias, que ha crecido bastante parejo y que tienen en común muchas cosas, como ser la preocupación por los hijos, los valores, las necesidades y las expectativas para su familia. A diferencia de las otras experiencias, en COVICIVI no existieron casi deserciones.

• COVIGOES I: En este caso la iniciativa surge de la IMM, a través del CCZ 3, que tuvo la inquietud de trabajar en una experiencia piloto de rehabilitación y reciclaje, para los sectores que vivían en estado precario desde hacía 30 o 40 años en dos manzanas municipales frente al Mercado Agrícola: el Programa Goes. El grupo se conformó a partir de la visita a las personas que vivía en una de estas manzanas, del IAT HACER DESUR (designado por la IMM) en el año 1990. Como integrantes del grupo de la primera etapa, se eligieron 18 familias que tenían ingresos entre 3 y 5 salarios mínimos y que vivían en la manzana, algunas de cuales eran ocupantes de los asentamientos que existían al centro de la misma. Previo al comienzo de la obra hubo que realojar a los ocupantes hacia al interior de la manzana, para lo que se construyeron unas piezas con servicios comunes. Son familias de bajos ingresos, trabajadores informales, o sin trabajo estable, (algunos trabajan

en el Mercado Agrícola o hacen “changas”), con un nivel cultural bajo (la mayoría solo cursaron algunos años de la escuela primaria) y en general tienen varios hijos (3-4 en promedio).

• CASA VERDE∗∗∗∗: Esta es la primera experiencia de reciclaje participativo y

por varios motivos no formó parte del PPR. La financiación la realizó la Junta de Andalucía en convenio con la IMM. Son sólo 5 viviendas y es el único grupo que no tiene estatuto de cooperativa, ni de sociedad civil. La experiencia surge a partir de una convocatoria que hicieron un grupo de vecinos del Barrio Sur al Grupo de Estudios Urbanos (GEU), ya que intentaban rearmar el Comité Popular Barrio Sur, que había sido muy efectivo en las décadas del 50 - 60 y ante una nueva perspectiva del país querían empezar a trabajar en el mejoramiento del barrio. Comenzaron a reunirse y vieron como más viable el empezar por una actuación de pequeña escala. En ese momento llega a esa Comisión de vecinos del barrio, la preocupación del grupo de ocupantes de la “Casa Verde”. A partir de allí se empieza a trabajar en la tarea de detener la demolición de la casa y organizar a esos vecinos ocupantes. En 1984 se inician las primeras gestiones. El grupo que ocupaba la finca era muy heterogéneo: 5 familias, dos de las cuales tenían 8-9 hijos cada una (una de ellas abandonó el proyecto y fue sustituida por una pareja con un hijo), 2 hombres solos y una pareja de tercera edad. En relación a sus ingresos, nunca se pudieron establecer precisamente; la pareja de tercera edad tenía ingresos de jubilaciones muy escasas, otros eran vendedores ambulantes relacionadas con el tema del puerto, cuidadores de autos, vendedores en ferias y otro tipo de ingresos informales.

∗ Esta experienci a, por ser la pri mer a de su ti po y aunque no for me parte del PPR, fue consi derada en la investigación, pero no se analizó con l a profundidad que las otras, realizándose entrevistas sólo a los técnicos .

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5. ALTERNATIVAS DE SOLUCIONES HABITACIONALES PARA LOS

MISMOS SECTORES SOCIALES: COOPERATIVAS DE VIVIENDA NUEVA

Y NÚCLEOS BÁSICOS EVOLUTIVOS

5.1. MARCO LEGAL – LEY DE VIVIENDA En el apartado 2.2. (Situación Habitacional) del presente informe, se citan los Organismos Públicos nacionales y departamentales encargados de las políticas públicas de producción de vivienda. Estos Organismos se rigen por la Ley de Vivienda Nº 13.728 del 17 de diciembre de 1968 y las leyes modificativas y complementarias posteriores. En ella se define el derecho de todas las familias de acceder a una vivienda adecuada; se definen conceptos como "mínimo habitacional", "vivienda adecuada", "núcleo básico", "vivienda económica", "vivienda media" y "vivienda de interés social", con sus características; así como se establecen los mecanismos de producción de vivienda, de préstamos y de subsidios. A continuación se reproducen aquellos artículos de esta ley más directamente relacionados con las políticas de vivienda para sectores de ingresos medios y medio-bajos, lo que permitirá tener un panorama general de la situación legal en la materia, en el Uruguay.12 CAPITULO I: PRINCIPIOS GENERALES Artículo 1º. Toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mínimo habitacional definido en la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Es función del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho.

12 Artículos extraídos del Diario Oficial Nº 25.004 del 1º de abril de 1998 y reproducido en los Nos. 4 y 5 de la Revista Vivienda Popular.

Fuente: Artículo l, Ley Nº13.728, de l7 de diciembre de l968. Art.2º. Es función del Estado estimular la construcción de viviendas y asegurar que estos recursos asignados a este fin alcancen para la satisfacción de las necesidades, no sobrepasen las posibilidades de la economía y se usen racionalmente para alcanzar los objetivos señalados en la ley Nº l3.728, de l7 de diciembre de 1968. Fuente: Articulo 2, Ley Nºl3.728, de 17 de diciembre de l968. Art.3º. Declárase de interés general el establecimiento de una política planificada de vivienda, integrado en los planes de desarrollo económico y social, tendiente a atender las necesidades de vivienda de todo el país, que preste preferente atención a los grupos de escasos recursos y evite generar categorías sociales o áreas geográficas privilegiadas. Todos los organismos y en particular los de derecho público que financien, promuevan, construyan, reglamenten o asistan en cualquier forma a la construcción de viviendas, ajustarán su acción a las disposiciones de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de l968 y cooperarán al éxito de la política que se establezca dentro del marco de la misma y de los planes periódicos a que se hace referencia en el articulo siguiente. Art.4º. El Poder Ejecutivo, tomando en cuenta las propuestas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, ajustará y enviará al Parlamento, dentro del primer año de cada período de Gobierno y simultáneamente con el Presupuesto Nacional, un Plan Quinquenal de Vivienda, integrado en los planes de desarrollo económico y social, que incluya: un diagnóstico de la situación, un cálculo de las necesidades para el período, por áreas geográficas y categoría de ingresos, las inversiones, los requerimientos en préstamos y subsidios por programas, las metas de producción de viviendas del sistema público, la previsión de recursos, su distribución y las medidas y los proyectos de ley complementarios que se consideren necesarios. Todas las referencias formuladas en la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968, a la Dirección Nacional de Viviendas se

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entenderán hechas al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Fuente: Artículo 1, Ley Nº16.237, de 2 de enero de l992. CAPITULO III: CONDICIONES Y TIPOS DE VIVIENDA Artículo 12. Todas las viviendas que se construyan en el país deberán cumplir con el mínimo habitacional definido en el artículo siguiente. Sólo quedan exceptuadas y tan sólo en cuanto a las exigencias contenidas en el literal A) de dicha norma, las viviendas que se construyan por el sistema del Núcleo Básico Evolutivo a que refiere el artículo 26 de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968, así como los programas que atiendan situaciones de emergencia o económico-sociales especiales, por resolución fundada del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Los Gobiernos Departamentales podrán conceder a los particulares permisos que les habiliten para construir viviendas de acuerdo con la excepción establecida en el inciso anterior y en el marco de la filosofía evolutiva que la inspira, debiendo asumir el seguimiento y control de dichos permisos, a fin de evitar infracciones o desviaciones que la desnaturalicen, dictando a ese fin las normas reglamentarias que vieren convenientes, conforme a los artículos 61 y 115 de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968.

Fuente: Artículo l, Ley Nº16.237, de 2 de enero de 1992. (Nota: los artículos 26, 61 y 115 referidos, corresponden a los artículos 21, 56 y 100 respectivamente del presente Texto Ordenado).

Art.13º. Defínese como mínimo habitacional el que resulta de cumplir las siguientes condiciones: A) La superficie habitable de una vivienda no será inferior en ningún caso a 32 metros cuadrados. Este mínimo será aplicable a las viviendas ' que tengan un dormitorio. Por cada dormitorio adicional se incrementará el mínimo en 12 metros cuadrados. En todos los casos en que se autorice, construya o financie la vivienda para uso de una familia determinada, se exigirá como mínimo el número de dormitorios necesarios definido en el artículo 14 de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968.

B) Toda vivienda tendrá además, como mínimo, un cuarto de baño y el o los ambientes adecuados a las funciones de cocina, comedor y estar diario. C) Los techos deberán asegurar la impermeabilidad y la aislación térmica mínima, que fijará la reglamentación. D) Los muros exteriores deberán impedir la entrada de humedad, asegurar la aislación térmica mínima que fije la reglamentación, y presentar superficies interiores resistentes, sin fisuras y susceptibles de mantenimiento higiénico. E) Los pisos deberán ser suficientemente duros para soportar el uso sin desagregarse y admitir el lavado o el lustre. F) Los dormitorios y ambientes de estar, comedor o cocina, tendrán vanos de iluminación cerrados con materiales transparentes o traslúcidos adecuados para mantener una iluminación natural suficiente.

G) Todos los ambientes tendrán condiciones de ventilación natural o sistemas de ventilación artificial que garanticen las condiciones higiénicas del aire y la eliminación de olores. H) Toda vivienda dispondrá de agua potable distribuida por cañerías hasta el cuarto de baño y la cocina. El cuarto de baño estará equipado como mínimo, con un lavatorio o pileta para el aseo personal, una ducha o bañera y un WC o letrina con descarga de agua instalada. La cocina tendrá por lo menos una pileta con canilla. Cuando la vivienda esté ubicada en un centro poblado y exista red pública de agua potable a distancia razonable, la instalación mencionada estará obligatoria y exclusivamente conectada a la red pública. Cuando no se cumplan las condiciones anteriores podrán admitirse pozos o aljibes cerrados siempre que la potabilidad del agua sea comprobada y que sea bombeada y distribuida por cañerías y almacenada en depósitos cerrados, de acuerdo a las especificaciones que se dicten. I) Toda vivienda dispondrá de un sistema de desagües para la evacuación de las aguas servidas. Cuando la vivienda esté ubicada en un centro poblado y exista red pública de alcantarillado en el frente del predio, la instalación de la vivienda se conectará obligatoriamente a la red. Cuando no se cumplan las condiciones anteriores, se autorizarán otros sistemas. La reglamentación, al establecer las condiciones que deben cumplir esos sistemas, tomará precauciones contra el riesgo de contaminación de aguas que puedan ser usadas para el consumo humano, así como contra cualquier otro riesgo de

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transmisión de enfermedades o de creación de condiciones de insalubridad ambiental. J) Toda vivienda ubicada en un centro poblado, si existe red pública de energía eléctrica a distancia razonable, contará con una instalación de iluminación eléctrica conectada a la red pública y dotada, como mínimo, de una luz por ambiente. K) La reglamentación podrá determinar las dimensiones mínimas para los distintos tipos de locales. L) Las especificaciones del presente artículo son mínimos que las reglamentaciones pueden elevar en razón de condiciones locales o del campo de acción de un organismo especial. Sin embargo, los límites que se adopten no deberán proscribir u obstaculizar los tipos de vivienda de interés social que más adelante se definen.

Fuente: Artículo 18, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: el articulo 14 referido, corresponde al artículo 9 del presente Texto Ordenado)

Art.17. Entiéndese por vivienda económica, en relación a una familia, aquella vivienda que satisfaga para ella el mínimo habitacional y cumpla las siguientes condiciones: A) Que su área habitable sea menor de cuarenta metros cuadrados en el caso de que la familia necesite un solo dormitorio, o de esa superficie, más quince metros uadrados adicionales por cada dormitorio más que necesite de acuerdo a los criterios de la ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968. B) Que su valor de construcción no supere los límites máximos establecidos por la reglamentación. Para fijar estos límites la Dirección Nacional de Vivienda tomará en cuenta los costos reajustados normales del metro cuadrado, correspondientes al mínimo habitacional definido en el artículo 18, incrementado en un margen prudencial no superior al 40% (cuarenta por ciento).

Fuente: Artículo 22, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: el artículo 18 referido, corresponde al artículo 13 del presente Texto Ordenado).

Art.20. Entiéndese por Vivienda Media, con relación a una familia, aquella que superando uno o más de los límites establecidos para la Vivienda Económica cumpla las siguientes condiciones: A) Que su área habitable sea menor de cincuenta metros cuadrados en el caso de necesitar un dormitorio, más diecinueve metros cuadrados por cada dormitorio necesario adicional; B) Que su valor de construcción no supere los límites máximos establecidos por la reglamentación, que no excederán en más del 100% (cien por ciento) los límites establecidos en el artículo 22 para la Vivienda Económica.

Fuente: Artículo 25, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: el artículo 22 referido, corresponde al artículo l7 del presente Texto Ordenado).

Art.21. Entiéndese por Vivienda de Interés Social cualquier vivienda definida como Económica o Media, según los artículos anteriores de la ley Nº13.728, de l7 de diciembre de l968, así como aquella designada como Núcleo Básico Evolutivo, entendiéndose por tal la vivienda mínima destinada a los sectores más carenciados de la población, capaz de brindar a sus destinatarios una solución habitacional inicial que debe cumplir con las siguientes condiciones:

A) Que su superficie no sea inferior a treinta metros cuadrados; B) Que esté construida en un predio cuya superficie no sea inferior a cien

metros cuadrados; C) Que permita como mínimo la ampliación de doce metros cuadrados,

con un dormitorio adicional; D) Que para el caso de estar constituida por un ambiente y cuarto de

baño, admita una subdivisión posterior de aquél en dos: E) Que su valor de construcción no supere los límites máximos

establecidos por la reglamentación. Dichos Núcleos Básicos se destinarán exclusivamente a atender situaciones de carencias habitacionales graves que requieran proveer en forma urgente una solución habitacional inicial. Fuente: Artículo l, Ley Nºl6.237, de 2 de enero de l992.

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CAPITULO IV: DEL CREDITO SECCIÓN 1: Principios generales Art.26. Entiéndese por préstamos de vivienda los créditos que se conceden con la finalidad de construir, reformar, ampliar, complementar o adquirir una vivienda. Fuente: Artículo 31, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art.30. Ninguna persona podrá recibir del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización préstamos de vivienda cuyo servicio de amortizaciones e intereses supere el 20% (veinte por ciento) de los ingresos nominales totales de la familia. Si posteriormente, por efecto del reajuste o por la evolución de los ingresos familiares el servicio llegara a representar más del 30% (treinta por ciento) de los ingresos totales, el deudor tendrá derecho a acogerse a las soluciones que la reglamentación pueda establecer, con el objeto de no superar esta proporción. Esas soluciones podrán basarse en extensiones de plazo hasta un máximo de treinta y cinco años, en el cambio de vivienda o en el otorgamiento de subsidios según cada caso. La extensión del plazo se documentará mediante acta que se inscribirá en el Registro de Hipotecas, sin cargo alguno, dándole nueva fecha de inscripción para el cómputo de sus plazos de caducidad. Para las cooperativas de vivienda esta condición se aplicará a cada uno de los socios o al conjunto de ellos según tengan calidad de deudor cada uno de los referidos socios o las cooperativas. Fuente: Artículo 2, Ley Nºl6.237, de 2 de enero de 1992. SECCIÓN 2: Reajuste Art.33. Créase una “Unidad Reajustable” cuyo valor será de $1.000 (mil pesos m/n) durante el período siguiente al lº de setiembre de l968. El Poder Ejecutivo procederá a corregir anualmente el valor de la Unidad Reajustable, de acuerdo a la variación registrada en el índice medio de salarios a que hace referencia el artículo 39, en los doce meses anteriores al 1º de agosto inmediato anterior. La reglamentación podrá establecer, a los fines que especifique, reajustes

intermedios hasta por períodos trimestrales, que éstos no afectarán ni los depósitos de ahorro, ni el valor de las Obligaciones Reajustables, ni las cuotas y saldo de los préstamos, los que seguirán rigiéndose por el valor de la Unidad Reajustable al lº de setiembre del año respectivo. Fuente: Artículo 38, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: El artículo 39 referido corresponde al artículo 34 del presente Texto Ordenado). SECCIÓN 3 Préstamos para vivienda nueva Art.40. Entiéndese por vivienda nueva, la vivienda a construir o en construcción. Se asimila a ésta la vivienda terminada para el primer adquirente hasta dos años de su terminación, documentada mediante prueba fehaciente.

Entiéndese por préstamo para vivienda nueva el destinado a financiar su construcción total o parcial y/o su adquisición. En todos los demás casos el préstamo se considerará para vivienda usada. Fuente: Artículo 45, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Préstamos a los destinatarios de las viviendas Art.42. También podrán recibir préstamos para vivienda nueva las Cooperativas de Vivienda y los Fondos Sociales y con ventajas similares a las que gocen los destinatarios individuales, sin perjuicio de los beneficios especiales que se establezcan y siempre que se ajusten a lo especificado para ellas en el Capítulo X de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de l968. Para la presentación de propuestas y durante el periodo de construcción las cooperativas de vivienda y fondos sociales, conjuntamente con los institutos de asistencia técnica actúan como empresas de construcción. La reglamentación establecerá las condiciones crediticias y operativas que aseguren su eficiente desempeño en tal carácter.

Fuente: Inciso lº Artículo 47, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968, Inciso 2º Artículo 5, Ley Nºl6.237, de 2 de enero de 1992.

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Art.43. Los planes quinquenales deberán establecer para cada categoría de ingresos familiares: A)Los tipos de solución habitacional con áreas mínimas de superficie, valor de construcción y valor de tasación; B)Montos máximos del subsidio y de préstamo a conceder por unidad de vivienda, condiciones del préstamo y cuotas máximas resultantes; C)Aporte previo exigido a cada familia para acceder al préstamo y forma de integrarlo en cuanto corresponda; ello es sin perjuicio de que se prevea la integración de ese aporte en especie o mano de obra, teniendo en cuenta las posibilidades reales del destinatario.

Fuente: Artículo l, Ley Nº16.237, de 2 de enero de 1992. SECCIÓN 5: Préstamos para vivienda usada Artículo 52. Existirán las siguientes categorías de préstamos para vivienda usada:

A)Préstamo para la adquisición de vivienda usada y refacción con destino a residencia propia; B)Préstamo para adquisición o transformación de vivienda usada con la finalidad de aumentar el número de unidades habitacionales en la construcción original. Los planes quinquenales deberán establecer programas habitacionales específicos para promover los préstamos comprendidos en la categoría B) y la reglamentación establecerá las condiciones de los créditos. Fuente: Artículo l, Ley Nº16.237, de 2 de enero de 1992. Art.54. Las cooperativas de usuarios para adquirir un inmueble o conjunto habitacional de acuerdo al Inciso B) del artículo l46, podrán recibir préstamos en condiciones similares a las del artículo anterior. Fuente: Artículo 59, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: El artículo 146 referido, corresponde al artículo 130 del presente Texto Ordenado). Art.56. La reglamentación establecerá líneas especiales de préstamo

para conservación, ampliación y complementación de viviendas usadas. Estos préstamos deberán facilitar particularmente la realización de las obras que permitan alcanzar y mantener el mínimo habitacional definido en el artículo 18. En particular los planes deberán prever recursos destinados a programas de préstamos a acordarse a los beneficiarios de Núcleos Básicos Evolutivos, a fin de financiarles los materiales necesarios para construir uno o dos dormitorios adicionales, de acuerdo con la estructura del núcleo familiar y en los plazos y condiciones que establezca la reglamentación. Fuente: Artículo l, Ley Nº16.237, de l7 de diciembre de 1968. (Nota: El artículo 18 referido, corresponde al artículo 13 del presente Texto Ordenado). CAPITULO V: DEL SUBSIDIO A LA VIVIENDA Artículo 59. Entiéndese por subsidio a la vivienda, al objeto de la ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968, todo aporte que un organismo público proporcione en dinero, especie, mano de obra, servicios técnicos o administrativos y que contribuya a financiar el acceso a una vivienda, cuando este aporte no sea reintegrado por el beneficiario. Los aportes que se otorguen como complementos de sueldos y salarios o las prestaciones pagadas por la Seguridad Social, aunque tengan como causal la vivienda serán considerados componentes del ingreso familiar y no subsidios a la vivienda.

Fuente: Artículo 64, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art.60. Es finalidad del subsidio a la vivienda permitir que las familias cuyos ingresos no alcancen al nivel de suficiencia puedan acceder a viviendas adecuadas. Fuente: Artículo 65, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art.61. Los subsidios que los organismos de derecho público otorguen a la vivienda podrán tomar las siguientes formas:

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A)Contribuciones en dinero, especie o mano de obra para la adquisición de una vivienda o para la adquisición de un terreno y/o el pago de obras complementarias de urbanización;

B)Contribuciones al pago de cuotas de amortización y/o intereses de préstamos de Vivienda; C)Fijación de alquileres inferiores a los que corresponderían para la recuperación de las inversiones realizadas en la vivienda por concepto de terreno, construcción y obras complementarias.

Esta forma estará restringida a inmuebles propiedad de organismos de derecho público; D)Prestación de servicios gratuitos como el suministro de proyectos tipo, la asistencia técnica a la construcción, la no contabilización de costos administrativos en el valor de la vivienda, la asistencia social, etc.

Fuente: Artículo 66, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: El artículo 75 inciso 3º, a que hacía mención el presente artículo fue derogado por el artículo 6º de la Ley 16.237, de 2 de enero de 1992).

Art.64. Podrán recibir subsidios dentro de las condiciones señaladas anteriormente: A)Los destinatarios de las viviendas, personas físicas, que cumplan dichas condiciones; B)Las cooperativas de viviendas, para trasladar el beneficio del subsidio a sus miembros que cumplan dichas condiciones, siempre que lo hagan en las formas establecidas por la ley Nº13.72S, de 17 de diciembre le l968 y su reglamentación; C)Los organismos públicos promotores de vivienda con el mismo objeto. Fuente: Artículo 69, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art.67. El beneficio del subsidio, tanto al prestatario como al usuario de la vivienda tendrá carácter precario, transitorio y revocable. La reglamentación podrá exigir que se actualicen anualmente los ingresos de la familia, y en consecuencia la cuantía del servicio hipotecario o del alquiler,

según corresponda. Las recaudaciones suplementarias que se originen por efecto de la actualización de los servicios y de los alquileres, se reintegrarán al Fondo en la forma establecida en el artículo 81.

Fuente: Artículo 72, Ley Nº13.728, de 17 de diciembre de 1968. (Nota: El artículo 81 referido, corresponde al artículo 72 del presente Texto Ordenado).

CAPITULO VII: DEL SISTEMA FINANCIERO DE LA VIVIENDA Art.77. Cuando el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente acuerde un subsidio total o parcial al adjudicatario, el mismo se entiende que es personal hacia su beneficiario o sus causahabientes. En caso de que aquél desee realizar alguna de las operaciones referidas en el artículo 70 de la presente ley, podrá hacerlo siempre que previamente hubiera reembolsado al Ministerio citado el subsidio reajustado y depreciado en la forma indicada. Los actos realizados en contravención a la prohibición impuesta por la norma citada serán nulos, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de los profesionales intervinientes, salvo que previamente se hubiera procedido en la forma establecida en el inciso anterior. Fuente: Artículo 448, Ley Nº 16.736,.de 5 de enero de 1996. (Nota: El artículo 70 referido, corresponde al artículo 65 del presente Texto Ordenado). Art.78. El Banco Hipotecario del Uruguay será órgano central del sistema financiero de vivienda. Además de los cometidos asignados por su Carta Orgánica tendrá los siguientes que deberá desempeñar en un todo de acuerdo a la ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968, a los planes de vivienda y a las orientaciones que fije el Poder Ejecutivo:

A) Administrar el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización de acuerdo y a las directivas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial

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y Medio Ambiente. La contabilización por el Banco Hipotecario del Uruguay se hará en forma independiente a la de los recursos de su propia operativa; B) Otorgar préstamos con fondos propios de conformidad a lo previsto en su Carta Orgánica y en las Secciones 3, 4 y 5 del Capitulo IV de la ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968;

C) Celebrar e instrumentar todos los préstamos que se otorguen con recursos del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, correspondientes al sistema público de producción de viviendas de acuerdo con las exigencias y requisitos establecidos en la ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968 y reglamentaciones aplicables;

D) Afectar las cuentas del Fondo de acuerdo a las decisiones del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente;

E) Orientar y acordar con todo organismo legalmente constituido formas de financiamiento de viviendas;

F) Elevar al Poder Ejecutivo. propuestas de planes y reglamentaciones relativas al financiamiento de viviendas; G) Recopilar toda la información estadística sobre utilización de recursos para el financiamiento de la vivienda y proporcionarla al Poder Ejecutivo;

H) Aplicar, si lo estima conveniente, el procedimiento establecido en el artículo 4º y normas complementarias de la ley 9.384, de l0 de mayo de l934, y sus modificativas, a efectos de retener de los sueldos o pasividades el importe de los servicios hipotecarios, cuotas o arrendamientos de los prestatarios, promitentes compradores o arrendatarios individuales propios, así como de aquellos que se beneficien con recursos del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización conforme a lo que se coordine, en este último caso, con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Fuente: Articulo 1º, Ley Nº 16.237, de 2 de enero de 1992.

CAPITULO IX: DEL SISTEMA PUBLICO DE PRODUCCION DE VIVIENDAS

Art.98. El sistema público de viviendas tiene por objeto proporcionar

viviendas económicas a familias de menores niveles de ingreso, compensando la insuficiencia de la acción privada para satisfacer las necesidades habitacionales en estos niveles. No obstante, subsidiariamente y dentro de los límites fijados en los planes; los organismos públicos podrán construir viviendas medias y ampliar su acción a la categoría media en los siguientes casos: A)Cuando sea conveniente integrar familias de distintos niveles de ingresos en el mismo conjunto habitacional con el objeto de evitar una segregación social inconveniente; B)Cuando se construyan viviendas para alojar personal de empresas públicas en lugares donde existan dificultades de alojamiento también para los niveles medios. Fuente: Artículo lº, Ley Nº 16.237, de 2 de enero de 1992.

Art.99. Los organismos que participen en el sistema público de producción de viviendas procurarán la construcción de conjuntos habitacionales socialmente integrados, dotados de espacios públicos, de servicios sociales, culturales y recreativos y de unidades comerciales o de producción artesanal o agraria cuando corresponda. Fuente: Artículo 114, Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art.100. Los organismos que participen en el sistema público de producción de viviendas, prestarán preferente atención al desarrollo de programas de construcción de viviendas por esfuerzo propio y ayuda mutua, así como a estimular la construcción y administración cooperativa de los conjuntos habitacionales.

Los organismos signatarios de convenios para la construcción de Núcleos Básicos Evolutivos y en particular las Intendencias Municipales, son responsables de la implementación de programas de asistencia social, de asistencia técnica y de suministro de materiales por sí o provenientes de recursos proporcionados por el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, que aseguren la adecuada evolución posterior de todas las unidades construidas.

Fuente: Artículo 1º, Ley Nº 16.237, de 2 de enero de 1992.

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Art.109. Los organismos públicos podrán construir viviendas para alquilar o para transferirlas a propiedad de los destinatarios personas físicas o de cooperativas de usuarios.

Fuente: Artículo 124, Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968.

CAPITULO X: DE LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA Art. 114. Las cooperativas de viviendas son aquellas sociedades que, regidas por

los principios del cooperativismo, tienen por objeto principal proveer de alojamiento adecuado y estable a sus asociados, mediante la construcción de viviendas por esfuerzo propio, ayuda mutua, administración directa o contratos con terceros, y proporcionar servicios complementarios a la vivienda.

Fuente: Artículo 130, Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968.

Art. l l5. Las cooperativas de vivienda deberán organizarse sobre la base de los siguientes principios:

A) Sus excedentes a prorrata entre quienes contribuyan a crearlos. B) Su propósito será de servicio y no de lucro. C) Cada socio tendrá derecho a un solo voto, sea cual fuere el numero

de sus partes sociales. D) Serán neutrales en materia religiosa y política. E) El capital social será variable e ilimitado. F) Carecerán de plazo de duración. G) Deberán establecer en su objeto social el fomento de la cultura en

general y en especial el ideario y prácticas del cooperativismo. H) Suministrarán viviendas al costo, no admitiéndose ningún tipo de

práctica especulativa. I) Los derechos u obligaciones de los socios se regularán con sujeción a

los principios de igualdad y solidaridad cooperativa. No podrán otorgar ningún tipo de privilegio a asociado alguno.

J) La elecciones de miembros del Consejo Directivo y de la Comisión Fiscal, se efectuarán en votación secreta y obligatoria y si se hicieran por medio de listas, deberá aplicarse el principio de la representación proporcional integral.

Fuente: Artículo 131, Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de 1968. Fuente del literal J: Art. 2, Ley Nº 15.853 del 24 de diciembre

de 1968.

Art. ll6. Las cooperativas de vivienda gozarán de personalidad jurídica conforme a las normas que regulen con carácter general estas entidades. Fuente: Articulo lº, Ley N’ 16.237, de 2 de enero de 1992. Art. 120. Las cooperativas de vivienda podrán utilizar el trabajo de sus socios en la construcción de las viviendas, bajo sus dos modalidades, de autoconstrucción y ayuda mutua. La autoconstrucción es el trabajo puesto por el futuro propietario o usuario y sus familiares, en la construcción. La ayuda mutua es el trabajo comunitario, aportado por los socios cooperadores para la construcción de los conjuntos colectivos y bajo la dirección técnica de la cooperativa. Fuente: Articula 136, Ley N’ l 3.728, de 17 de diciembre de 1968. Art. 121. Tanto la autoconstrucción como la ayuda mutua deberán ser avaluadas para integrar la respectiva cuota social y no darán lugar a aporte alguno a las cajas de jubilaciones y otros organismos de seguridad social. Fuente: Artículo 137, Ley N’ 13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art. 124. Las Cooperativas de Vivienda se clasificarán en ”Unidades Cooperativas de Vivienda” y ”Cooperativas Matrices de Vivienda”. Fuente: Articulo 140, Ley N’ 13.728, de 17 de diciembre de l968. Art. 125. Las unidades cooperativas de vivienda y las cooperativas matrices podrán integrarse a organismos cooperativos nacionales e internacionales en acción solidaria. Fuente: Artículo l4l, Ley N’ 13.-728, de I 7 de diciembre de l968. SECCIÓN 2: De las Unidades Cooperativas de Vivienda Artículo 126. Son unidades cooperativas de vivienda las que constituidas por un mínimo de diez socios y un máximo de doscientos, tiene

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por finalidad proporcionar vivienda y servicios complementarios a los mismos, construyendo con ese objeto un inmueble o conjunto habitacional o adquiriéndolo en los casos previstos en el artículo l46. Para el caso en que el objeto de la cooperativa se alcanzara a través de la realización de obras de mejoramiento, complementación y subdivisión en varias unidades de una vivienda existente (”reciclaje”) el número mínimo de socios se fija en seis. Fuente: Articulo 462, Ley N’ 16.736, de 5 de enero de 1996. (Nota: El artículo l46 referido, corresponde al artículo l30 del presente Texto Ordenado). Art. 127. Las unidades cooperativas de vivienda pueden ser de usuarios o de propietarios. Fuente: Articulo l43, Ley N’ l 3.728, de I 7 de diciembre de 1968. Art. 128. Las unidades cooperativas de usuarios sólo. atribuyen a los socios cooperadores, derecho de uso y goce sobre las viviendas. Derecho que se concederá sin limitación en el tiempo, que se trasmitirá a los herederos y aún podrán cederse por acto entre vivos, pero sujeto a las limitaciones que se establecen en la ley N’ 13.72S, de 17 de diciembre de I 968. Fuente: Artículo 144, Ley N’ l3.728, de 17 de diciembre de 1968. Art. 129. Las unidades cooperativas de propietarios atribuyen la propiedad exclusiva e individual de la propiedad horizontal (ley N’ I 0.75 l, de 25 de junio de I946), sobre las respectivas viviendas, pero con facultades de disponibilidad y uso limitadas, según lo que prescriben los artículos 161 y l62. Las cooperativas de propietarios pueden retener la propiedad de las viviendas, otorgando el uso a los futuros propietarios, mientras éstos amortizan el costo de la vivienda.

Fuente: Articulo l45, Ley N’ I 3.728, de I 7 de diciembre de 1968. (Nota: Los artículos l6I y l62 referidos, corresponden a los I54 y t55 del presente Texto Ordenado).

SECCION 3: De los usuarios Artículo 142. Cuando se trate de unidades cooperativas de usuarios la sociedad suscribirá con cada uno de los socios adjudicatarios y con carácter previo a la adjudicación de las respectivas viviendas, un ”contrato de uso y goce”, que tendrá una duración indefinida mientras las partes cumplan con sus obligaciones. El ”contrato de uso y goce” se otorgará en instrumento privado, con certificación notarial de la firma de los otorgantes y deberá ser inscripto en el Registro de Arrendamientos. Fuente: Artículo 150, Ley N’ l3.728, de 17 de diciembre de l968. Art. 143. Los asociados deberán destinar la respectiva vivienda adjudicada para residir con su familia y no podrán arrendarla o cederla, siendo nulo todo arrendamiento o cesión, salvo lo dispuesto en los artículos siguientes. Si el usuario no destinara la vivienda para residencia propia y de sus familiares, será causa bastante para la rescisión del contrato de uso y goce, y la expulsión de la cooperativa. Fuente: Artículo 151, Ley N’ 13.728, de 17 de diciembre de 1968. Art. 149. Los asociados aportarán mensualmente las cuotas correspondientes a la amortización de la vivienda, cuyo monto se reajustará semestralmente y una suma adicional, destinada a cubrir los gastos de mantenimiento y demás servicios que suministre la cooperativa a las organizaciones de usuarios. Esta suma adicional no integra la cuota social y, en consecuencia, no es reintegrable. El atraso reiterado en el pago de ésta suma adicional será considerado causal suficiente para declarar la rescisión del contrato. La reglamentación establecerá cuando se configura el atraso reiterado. Fuente: Artículo 157, Ley Nº l3.728, de 17 de diciembre de l968.

SECCION 4: De los Propietarios Art. 153. En las unidades cooperativas de propietarios, la cooperativa podrá retener la propiedad de las viviendas mientras dure la amortización de

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los créditos si así lo establecen los estatutos. En ese caso, los futuros propietarios regularán sus relaciones con la sociedad por las normas establecidas en la Sección 3 de este Capítulo en todo lo que les fuere aplicable, pero sin los beneficios que otorga el artículo 159 Inciso 2º. A partir del momento en que la cooperativa adjudique en propiedad las viviendas, los socios, podrán o no continuar integrando la cooperativa, según lo establezcan los estatutos, pero serán deudores directos por los créditos hipotecarios que se les hubieren otorgado. Fuente: Artículo 161, Ley N’ l3.728, de I 7 de diciembre de l968. Art. 154. Los propietarios deberán destinar la vivienda para residencia propia y de su familia y no podrán arrendarla o enajenarla sin causa justificada y luego de obtenida la autorización del organismo financiador. Las operaciones realizadas en contravención de esta disposición serán nulas y pasibles de las multas previstas en el artículo 46 de la ley N” 13.728, de 17 de diciembre de 1968.

Fuente: Artículo I”, Ley N” l6.237, de 2 de enero de 1992. (Nota: El artículo I 49 referido, corresponde al artículo I 33 del presente Texto Ordenado)

SECCIÓN 6: De los Institutos de Asistencia Técnica Articulo 163. Son Institutos de Asistencia Técnica aquellos destinados a proporcionar al costo, servicios jurídicos, de educación cooperativa, financieros, económicos y sociales a las cooperativas y otras entidades sin fines de lucro, pudiendo incluir también los servicios técnicos de proyecto y dirección de obras.

Fuente: Articulo I 7l, Ley N’ 13.728, de 17 de diciembre de l968, en vigencia restablecida por el artículo 3 de la ley l6.237 de 2 de enero de l 992.

Art. 166. La reglamentación determinará los costos máximos de los servicios que proporcionan los Institutos de Asistencia Técnica, no pudiendo sobrepasar en ningún caso el 7% del valor total de las obras en caso de

proporcionarse la totalidad de los servicios indicados en el articulo- l 71. Fuente: Artículo 3, Ley N’ l6.237, de 2 de enero de 1992. (Nota: El articulo 171 referido, corresponde al artículo l 65 del presente Texto Ordenado).

CAPITULO XV: Nuevas Disposiciones Articulo 205. Cuando se gestionare la exoneración total o parcial de aportes de la industria de la construcción por la utilización de los procedimientos de autoconstrucci6n o de mano de obra benévola, en función de lo establecido por el decreto - ley 14.411, de 7 de agosto de 1975, y sus modificativos, el Banco de Previsión Social deberá expedirse dentro de un plazo no mayor a los sesenta días corridos. En caso de que transcurra ese término sin que se dicte resolución, el solicitante, siempre que disponga de las restantes autorizaciones habilitantes para comenzar los trabajos, podrá comenzar la construcción proyectada sin perjuicio de que si, en definitiva, no corresponde exoneración, la situación contributiva será la que resulte de la avaluación administrativa y de los efectos de las inspecciones que puedan realizar- se para comprobar la concordancia del planteamiento inicial con la situación de hecho, en este caso no se aplicarán multas ni recargos, salvo que se comprueben conductas ilícitas. Fuente: Artículo 4º, Ley N’ 16.237, de 2 de enero de 1992. Art. 209. Las adjudicaciones de viviendas que se realicen con financiación del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización - excepto las correspondientes a MEVIR, al sistema cooperativo y fondos sociales- se realizarán por estricto sorteo entre quienes se encuentren, de acuerdo a las condiciones que establezca la reglamentación, en igualdad de condiciones de ingresos. Fuente: Artículo 4, Ley Nº 16.237, del 2 de enero de l992.

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5.2. MARCO INSTITUCIONAL NACIONAL13

En 1990 se crea el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), quien tiene como cometido asignado, establecer una política habitacional acorde con las nuevas condiciones del país, de modo de lograr un sistema ordenado de acceso a la vivienda, mediante diferentes líneas de acción, acordes con el ingreso familiar. Simultáneamente se creó el Fondo

Nacional de Vivienda y Urbanización, (su soporte financiero), conformado por ingresos de carácter impositivo, partidas provenientes de Rentas Generales, créditos internacionales y valores emitidos por el BHU, destinado a atender la demanda de los sectores de ingresos menores a 60 UR mensuales. Estos sectores, a su vez, se subdividen en 2: − Sector "A": ingresos familiares entre 0 y 30 UR. − Sector "B": ingresos familiares entre 30 y 60 UR. Para determinar la demanda de vivienda e instrumentar la selección de beneficiarios, el Ministerio creó el Registro Nacional de Postulantes (RNP) de carácter nacional. De cada postulante se realiza una Ficha Socio Económica Única (FSU), que contiene información relativa a la composición del núcleo familiar, la capacidad de subsistencia y la situación habitacional. Estos representan como máximo el 35, 25 y 40 % respectivamente, del puntaje.

13 Gran parte de la información de este ítem, fue extraída de la publicación "Nuev os mecanismos de f inanciamiento habitacional en los Bancos Hipotecarios y de Viv ienda", emitida en noviembre de 1996, por el Banco Hipotecario del Uruguay, para la 9na. Reunión iberoamericana de financiamiento de la vivienda e infraestructura, realizada entre el 4 y 5 de noviembre de ese año en Montevideo - Uruguay.

También se tiene en cuenta en la consideración del puntaje, el nivel educacional y la situación laboral de los inscriptos, el número de dependientes (menores, discapacitados) y la mujer jefa de hogar. La principal herramienta que estableció el MVOTMA para atender a estos sectores más carenciados, es el Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda, además de otras líneas orientadas a sectores específicos de población (viviendas para pasivos), o con modalidades diferentes, como el banco de materiales, las cooperativas y el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (MEVIR). Uno de los cometidos del SIAV es el procurar la solución del problema habitacional de los sectores de menores recursos (hasta 60 UR), generando poder de compra a las familias beneficiarias. Esto se realiza a través del otorgamiento de subsidios explícitos y cuantificados (Certificado de Subsidio Habitacional Directo, que tiene 18 meses de duración), que posibiliten la obtención de un crédito en entidades financieras públicas (BHU) o privadas.

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5.2.1. Los Núcleos Básicos Evolutivos (NBE)

La política de construcción y adjudicación de NBE, implementada por el MVOTMA, apunta a dar una solución habitacional rápida, a un conjunto más numeroso de la población, la que presenta carencias más graves en sus condiciones de vivienda. Es un sistema que permite el acceso a la vivienda a través del esfuerzo del beneficiario, por medio del ahorro, más el apoyo del MVOTMA por medio de un subsidio y un préstamo. La expresión física del subsidio es una vivienda nueva construida por el MVOTMA o Empresas Privadas (Registro de Proveedores o Sello SIAV). La misma consiste en un núcleo de unos 32 m2 (ambiente único con mesada y pileta de cocina, más baño), en un predio no inferior a los 100 m2, con servicios de saneamiento, agua potable y luz eléctrica, y que admite ampliación de hasta tres dormitorios, entregándose con la cimentación para uno de ellos. El Ministerio, a través de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI), elaboró 2 tipologías distintas de NBE, que responden a los distintos requerimientos surgidos en los proyectos de conjuntos habitacionales elaborados, y que varían fundamentalmente en la forma de implantarse en el predio y en las opciones para la posterior evolución.14

14 Las tipologías que aquí se reproducen, fueron extraídas de la publicación "Núcleo Básico Evolutivo", realizada por el MVOTMA, de setiembre de 1994.

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5.2.2. Los Programas CREDIMAT y POST - OBRA Los conjuntos de NBE en general, se han realizado por empresas privadas a través de licitaciones, en terrenos periféricos de la ciudad que muchas veces no contaban con las infraestructuras y servicios necesarios y en muchos casos con tecnologías alternativas tanto nacionales como importadas. La población que accedió a los mismos, lo hizo luego de que estos estaban ya construidos, por lo que no participaron en la toma de decisiones en cuanto a implantación, tipologías o tecnologías, ni tampoco eran grupos organizados o con un trabajo social previo. Para colaborar en la evolución de estos núcleos, el Ministerio implementó dos programas. Por un lado, un sistema de créditos para materiales denominado CREDIMAT. Los montos de estos créditos pueden llegar hasta diez salarios mínimos, los que serán reembolsados en plazos de hasta 12 meses, ofreciéndose dos meses de gracia durante la obra. El inconveniente mayor que tiene este tipo de población para ingresar a un programa de este tipo, es que en general no tienen ingresos fijos y se mueven dentro de una economía mayoritariamente informal. Una vez adjudicados y ocupados los NBE, el Ministerio, a través del departamento de Post-Obra lleva a cabo una etapa de seguimiento. La misma se realiza por un período de cinco años, a través de una ONG (Organización no Gubernamental), contratada por el MVOTMA para apoyar a la población, en aspectos que refieren al mantenimiento técnico y mejora de las unidades habitacionales, así como en los aspectos de conformación consolidación y crecimiento del grupo humano que las ocupa. Esto es lo que se ha denominado Programa Post-Obra. La ONG también es la encargada del cobro de la cuota mensual de 2 UR que el beneficiario debe aportar (1 UR como retribución para la ONG y la otra destinada a un fondo de mejoras del barrio).

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5.2.3. Los Subsidios Nivel I, II y III15

Estos subsidios están dirigidos a familias cuyos ingresos varían entre las 30 y 60 UR mensuales. A través de ellos se accede a viviendas nuevas, construidas por promotores/constructores privados, con áreas edificadas de 43, 54 o 65 m2, dependiendo del tipo de subsidio solicitado. El capital para acceder a la vivienda se integra con tres componentes: - un ahorro mínimo previo que deberá realizar el postulante. - un subsidio (monto no reembolsable), que otorga el MVOTMA. - un préstamo del BHU, que se pagará mensualmente, en un plazo máximo

de 25 años. La cuota en ningún caso superará el 20% del ingreso familiar.

5.3. EL MOVIMIENTO COOPERATIVO16 Antes de la aprobación de la ya citada Ley de Vivienda de 1968, las cooperativas de vivienda se regían por la Ley Nº 10.761, que regula todas las modalidades cooperativas, excepto las agrarias. En esta norma, las Cooperativas de Vivienda eran incluidas en la categoría genérica de cooperativas de consumo. La Ley del '68, aporta una regulación jurídica moderna, reconociendo las cooperativas de vivienda como una modalidad específica, estableciendo diversos tipos de cooperativas de vivienda y regulando especialmente aquellos que introducen características novedosas, tanto en la manera de construir (cooperativas de Ahorro Previo, de Ayuda Mutua, etc.), como en la

15 Inf ormación tomada del sitio Web del MVOTMA. 16 Parte de esta información fue extraída del libro "Las cooperativ as de v ivienda por ay uda mutua uruguay as. Una historia con 15.000 protagonistas", capítulo 2, elaborado por José Luis Cazéres.

forma de satisfacer la necesidad de vivienda del socio (cooperativas de Usuarios o de Propietarios). Las cooperativas de Usuarios, conceden al socio el derecho de uso y goce sobre la vivienda, en tanto el derecho de propiedad lo retiene la Cooperativa. Por su parte, las cooperativas de Propietarios, atribuyen a los socios la propiedad exclusiva e individual de la propiedad horizontal sobre las viviendas, pero con facultades de disposición y uso limitadas. De acuerdo a la forma de construir, se distinguen los siguientes tipos de cooperativas: − Las que contratan con terceros la totalidad de la obra, como el caso de

las Cooperativas de Ahorro Previo. − Las que utilizan el trabajo de sus socios, pudiendo contratar terceros para

la realización de parte de la obra. Dentro de ellas se distinguen dos variantes: - Cooperativas de Autoconstrucción, en las que el trabajo del socio y

sus familiares se utiliza únicamente en la construcción de su propia vivienda.

- Cooperativas de Ayuda Mutua, en las que el trabajo del socio y su grupo familiar se aporta en forma comunitaria para construir los conjuntos colectivos.

En relación con el financiamiento de las cooperativas, el MVOTMA financia aquellas cuyos integrantes tengan, en su totalidad, ingresos entre 30 y 60 UR mensuales por núcleo familiar. A cada unidad del conjunto se les otorga un subsidio de 374 UR, independiente

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del nivel de ingresos del núcleo. El préstamo hipotecario que se concede, es por un plazo máximo de 25 años, con tasa de mercado y con una afectación máxima del 20 % de los ingresos. Los integrantes de la cooperativa deben realizar un aporte propio inicial, del 15% del valor de tasación de la vivienda. El Ministerio no prevé la financiación específica de locales comunales, por lo que, en el caso de construirse simultáneamente con las viviendas, su costo deberá estar dentro del costo de tasación máximo de las mismas. En cualquier caso se debe prever la ubicación del mismo en el proyecto, cuya área no superará los 2 m2 por cada dormitorio de la cooperativa.

41

42

6. EVALUACIÓN DEL PROGRAMA Y COMPARACIÓN CON OTRO TIPO

DE SOLUCIONES HABITACIONALES

Previo a la evaluación del Programa Piloto de Reciclajes y a realizar su comparación con otras soluciones habitacionales, deben hacerse algunas consideraciones:

Limitaciones en la recogida de datos: Hay aspectos que no se pudieron analizar con la profundidad deseada, pues su consideración no estuvo presente al formular y realizar los proyectos. Esto sucede por tratarse la presente de una evaluación terminal o ex-post, por lo que hay variables que no fueron medidas durante los procesos. - Se intentó darle un enfoque de género a la investigación, evaluando

específicamente el aporte de las mujeres a la ayuda mutua. Como el registro que se realizaba de las horas trabajadas era por cada núcleo familiar, sin discriminar edades o sexos, no se registraron las horas mujer. No obstante esto, tanto técnicos como usuarios reconocen el valioso aporte de las mujeres, en las tareas de autogestión y de obra (en especial en la recuperación de materiales y en tareas que requieren detalle). Al ser consultados sobre las horas de ayuda mutua trabajadas por mujeres, en todas las experiencias se afirma que superaron el 50% de ellas. El caso más destacado, es el de la Cooperativa MUJEFA, cuya característica fundamental es que todos son hogares monoparentales con jefatura femenina.

− Fue muy difícil obtener la información referida a los costos de los reciclajes. Ni los Institutos de Asistencia Técnica, ni la IMM, tenían claramente registradas las inversiones realizadas. Si bien contábamos

con la información que se presentó en los Talleres de Sistematización de las Experiencias de Reciclaje Autogestionario, estas no coinciden exactamente con los costos finales que la IMM está manejando para el repago de las viviendas. A esto se suma la dificultad de que la información económica no está claramente discriminada por rubros.

Grupos destinatarios diferentes: Otro aspecto a considerar, es que si bien los sectores de población que accedieron a las viviendas en algunas de estas experiencias (como ser Ana Monterroso, Casa Verde y COVIGOES), tienen ingresos muy bajos (en el entorno de las 30 UR mensuales o inferiores), de cualquier forma son grupos que poseen cierta capacidad de repago. No es este el caso de las familias que acceden a los NBE, cuyos ingresos oscilan entre las 0 y las 30 UR, por lo que también gran parte de la inversión se les entrega como subsidio. Esto se debe tener en consideración a la hora de realizar las comparaciones. Productos diferentes: Por último cabe destacar que se realiza la comparación entre programas habitacionales cuyos productos no son similares, ya que se comparan viviendas completas con viviendas evolutivas. En el único caso en que los productos son similares, es en la evaluación de costos, donde se comparan viviendas cooperativas por ayuda mutua de reciclaje, con similares de vivienda nueva.

6.1. LOGROS DEL PROGRAMA PILOTO DE RECICLAJE EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS

Eficacia e impactos del Programa

43

Una primera instancia evaluativa nos permite afirmar que se concretó el objetivo principal del Programa, de realizar experiencias demostrativas de reciclaje de edificios para vivienda, en áreas centrales de la ciudad, por medio de la ayuda mutua y la autogestión. Asimismo se confirman las hipótesis de trabajo que se tomaron al comenzar la presente investigación: - El Programa posibilita que sectores de población de recursos

económicos bajos y medio–bajos, puedan acceder a mantenerse inicialmente en estas áreas, manteniendo así la heterogeneidad y la integración social.

- Se aprovechan los recursos materiales existentes en la ciudad, por medio de la reconversión de edificios obsoletos, revalorizando así el patrimonio construido y heredado de nuestros antepasados.

- El cooperativismo por Ayuda Mutua contribuye a la producción y gestión de los proyectos.

No obstante esto, dado lo reducido del número de experiencias piloto

realizadas y por el hecho de ser las mismas soluciones aisladas, si bien aportan a la rehabilitación social y edilicia, no se pueden considerar como acciones que hayan contribuido sustancialmente a la rehabilitación urbana y barrial, lo que, por otra parte, no formaba parte de los objetivos del PPR.

Teniendo en cuenta lo anterior, y analizando los logros esperados del

Programa, así como las 6 experiencias estudiadas, se puede concluir que:

Viabilidad del Programa: Es viable reciclar edificios antiguos por ayuda mutua, en las zonas centrales de la ciudad, utilizando así la capacidad edilicia e infraestructura existente en estas áreas. Simultáneamente se aprovecha la capacidad de trabajo de sectores de población que si bien tienen bajos ingresos, pueden aportar mano de obra.

Las 6 experiencias se ubican en zonas centrales de la ciudad de Montevideo (barrios Ciudad Vieja, Sur, Palermo, Cordón y Goes). Las edificaciones recicladas fueron construidas en las primeras décadas del siglo XX y se encontraban con un alto grado de deterioro. Por último, todos los grupos realizaron autogestión y horas de trabajo por ayuda mutua, variando la cantidad de horas asignadas entre 8 hs. (Casa Verde) y 21 hs. (PRETYL, COVICIVI y COVIGOES I). Acceso y calidad de vida: Es posible el acceso a viviendas decorosas, de la población de bajos ingresos residente en las áreas centrales e involucrarla en procesos de autogestión de las mismas, a través de su organización. Esto trae aparejado una mejora sustancial en la calidad de vida de estos sectores, que en

general viven en situaciones precarias y tugurizadas de vivienda.

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- Interior de vivienda en Ana Monterroso - Interior de vivienda en COVIGOES I luego antes de ser reciclado. de realizado el reciclaje. Este es el caso de la población de Ana Monterroso (ocupantes de un “Corralón Municipal” tugurizado); MUJEFA (la mayoría vivían con sus hijos, en piezas de pensión); COVIGOES I (ocupantes de un “cantegril” o de edificaciones tugurizadas) y Casa Verde (ocupantes ilegales del edificio tugurizado que se recicló). Con este tipo de experiencias, se evita también su expulsión a las zonas periféricas de la ciudad (las soluciones implementadas a través del Programa SIAV). La expulsión implica un alejamiento de sus lugares de trabajo y de los servicios y beneficios que les ofrece el centro de la ciudad, a la vez que les adiciona una condición de marginalidad. Cabe aclarar, que no todos los sectores de la población de bajos ingresos son capaces de involucrarse y permanecer en experiencias de este tipo. En todos los casos hubo deserciones en los grupos iniciales, aunque en general estas no hayan sido significativas en número y varíen según la experiencia considerada. En Ana Monterroso hubieron nueve deserciones de las quince familias que ocupaban; en PRETYL tres de las ocho iniciales; MUJEFA ninguna (luego de definido el grupo); COVICIVI tres de 34; COVIGOES cinco de 21 y

Casa Verde una de las cinco familias ocupantes. Los motivos que esgrimen técnicos y usuarios para las mismas son: otras posibilidades de acceder a viviendas en menor plazo; no resistir el proceso de realojo dentro de la obra (Ana Monterroso); problemas internos dentro del grupo; no lograr cumplir con las horas de ayuda mutua asignadas y fundamentalmente, dificultades para realizar un esfuerzo sostenido así como para planificar a largo plazo. Salvo el caso de PRETYL en que el proceso duró 2 años y medio, en los otros casos se debió esperar entre 6 y 8 años para ocupar las viviendas.

DURACIÓN DE LOS PROCESOS EXPERIENCIA PREVIO A LA OBRA TIEMPO DE OBRA TOTAL

ANA MONTERROSO

2 años

4 años (junio 1992 a

noviembre 1996)

6 años

PRETYL

4 años

2 años

6 años

MUJEFA

3 y ½ años

2 y ½ años

6 años

COVICIVI

• 2 años solo el grupo (1990-91)

• 2 años con el IAT (1992-93)

4 años

8 años

COVIGOES I

5 a 6 meses

2 años

2 y ½ años

CASA VERDE

7 años (1984 a 1991)

10 meses

8 años

Calidad de las soluciones: Las soluciones habitacionales que se obtienen con este tipo de acciones, son de una buena calidad constructiva (ya las edificaciones originales presentan esta característica y las nuevas construcciones procuran adecuarse a ellas). Funcionalmente son viviendas completas, con áreas de estar, dormitorios, cocina y baño, que se adecuan a las

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necesidades de cada núcleo familiar, lo que evita el hacinamiento y favorece la privacidad. Importa destacar que dada la dinámica de crecimiento de estos sectores, en algunos casos, las viviendas luego de algún tiempo quedan "chicas", ya que, además de albergar al núcleo familiar primario, albergan también las nuevas familias que a partir de él surgen. Esto ocurre porque las unidades habitacionales que se obtienen tienen sus áreas claramente definidas y por las características de la construcción original y de los proyectos, no existe posibilidad de evolución. Costos de las soluciones: Los costos totales de este tipo de soluciones habitacionales, son similares a los de viviendas cooperativas nuevas, realizadas por ayuda mutua en zonas más periféricas de la ciudad. Es así, que una vez ajustados los mecanismos de repago, este tipo de soluciones son viables desde el punto de vista económico - financiero. (Los datos que justifican esta afirmación se detallan en el punto 6.2.3). Aportes a la replicabilidad de este tipo de experiencias: El avance y concreción de estas experiencias, puso en discusión el tema del reciclaje por ayuda mutua como solución habitacional, tanto en los Organismos Públicos gestores y financiadores de vivienda, como en las agrupaciones gremiales. A partir de la concreción de las primeras experiencias de reciclaje, FUCVAM decide apoyar esta línea de acción, y al momento de realizar la investigación, se encuentran afiliadas a ella varias cooperativas de reciclaje. Por su parte, han ingresado al MVOTMA tres cooperativas de este tipo, a quienes la IMM les adjudicó una finca, y que están a la espera de obtener del Ministerio la financiación. También en está línea, el MVOTMA ha entregado un préstamo de SIAV Grupal a una cooperativa.

6.2. EVALUACIÓN Y COMPARACIÓN CON SOLUCIONES

HABITACIONALES ALTERNATIVAS 6.2.1. Aspectos relacionados con el diseño, las tipologías y las

tecnologías a. La tipología y tecnología de las casas estándar

Las características de este tipo de edificaciones, abundantes en las áreas centrales e intermedias de la ciudad de Montevideo, favorecen el reciclaje y la creación de nuevas unidades habitacionales, adecuadas a las normativas de áreas y alturas actuales, porque:

- Su altura original (en el entorno de los 5m), permite una subdivisión vertical por medio de la incorporación de entrepisos.

- El área de las habitaciones (en promedio de 4,5 x 5,00m) admite subdivisiones, quedando las nuevas habitaciones, con áreas similares a las de la Categoría II del BHU.

- La flexibilidad de la tipología de casa a patio central o lateral, y el área de los mismos, hace posible obtener varias unidades habitacionales,

- utilizando dichos patios como áreas comunes, de circulación,

ventilación y/o acceso a las viviendas.

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- Los sistemas constructivos utilizados (muros portantes de espesores mayores a 30 cm) y la calidad de los materiales empleados, permiten la incorporación de sistemas constructivos diferentes e incluso independientes, para la realización de las subdivisiones. De este modo, la edificación original actúa como gran "cascara" o contenedor de las nuevas viviendas. En todos los casos analizados las cimentaciones y los muros se encontraban en buen estado (salvo por algunas humedades de zócalo o de azotea).

b. Diseño, áreas y características de las nuevas viviendas Participación de los usuarios en el diseño: La participación de los futuros usuarios en el diseño de las nuevas unidades habitacionales, fue variable en las distintas experiencias. Va desde la realización de talleres de discusión participativa, (como en el caso de MUJEFA), pasando por instancias de discusión con el grupo de las propuestas hechas por los arquitectos (PRETYL, COVICIVI); hasta proyectos realizados por los arquitectos sin participación de los usuarios (COVIGOES I y Casa Verde). El más extremo sería el caso de Ana Monterroso, en que el arquitecto realizó el proyecto en España. La opinión de técnicos y usuarios varía en cuanto a la importancia que le dan a la participación del grupo en la etapa de diseño. Lo que sí se pudo comprobar, a través de lo manifestado por técnicos y usuarios en las entrevistas, es que en los casos de mayor participación, los futuros usuarios se sienten más comprometidos con su vivienda, desde el inicio de la obra (saben cual va a ser y eso los

incentiva, sin dejar de lado su participación en la construcción de las otras viviendas). Las tipologías: En todos los casos, al realizar los proyectos, se tuvo en cuenta la composición familiar, para definir el número de dormitorios de cada unidad, así como se trató de respetar la tipología de casa a patio de la edificación original y aprovechar al máximo la estructura física existente. Esto permitió un mejor aprovechamiento de los recursos y que las áreas de las viviendas se adecuen a las necesidades de cada familia, evitando así el hacinamiento y la promiscuidad. Asimismo, la morfología de estas intervenciones, la recuperación de las fachadas y la resolución formal de las mismas, armoniza y dialoga con la morfología del barrio en el que se ubican.

Esta es una gran ventaja, frente a los conjuntos de Núcleos Básicos Evolutivos, donde la tipología es la misma sin tener en cuenta la composición del núcleo familiar (en general familias con jefes de hogar jóvenes y un mínimo de 2 o 3 hijos), y la morfología no respeta la del barrio en que se inserta, lo que hace que queden como “islas” dentro de los mismos. En todas las experiencias, los criterios de áreas mínimas utilizados son similares a los de la Categoría II del BHU, lo que implica un promedio de 50m2 por unidad. Además se trata de viviendas completas, con baño, cocina

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(en general integrada a las áreas de estar y comedor) y dormitorios definidos e independientes. Estas viviendas, sus áreas y distribución son muy superiores a los 32 m2 (ambiente único con mesada y pileta de cocina, más baño), de los NBE. Como ya se indicó, los reciclajes estudiados son viviendas completas, ubicadas en áreas consolidadas de la ciudad, y no presentan posibilidad de crecimiento. Si bien se adaptan a la conformación del núcleo familiar en el momento de realizado el proyecto, si éste se modifica, (lo que ha ocurrido en muchos de los casos) las viviendas no pueden adaptarse a la nueva conformación familiar. En el caso de las NBE, la posibilidad de crecimiento de los mismos, permitiría una mejor resolución de situaciones como las anteriormente planteadas. El inconveniente es que al momento de ocupar, la familia debe acomodarse en el monoambiente, hasta que obtenga los recursos para evolucionar. Las tecnologías: Los sistemas constructivos empleados en los diversos reciclajes, respetan la estructura original de muros portantes y las modificaciones se realizaron con sistemas que varían desde la obra tradicional con estructura de hormigón armado y tabiques de mampostería (Ana Monterroso y Casa Verde), a prefabricación liviana (losetas de cerámica armada sobre viguetas en MUJEFA y bovedillas o losetas de hormigón armado sobre viguetas en COVICIVI) y entrepisos de madera sobre perfiles de hierro (PRETYL y COVIGOES I). - COVIGOES I: entrepiso y escalera livianos. - MUJEFA: losetas de ladrillo realizadas por las mujeres. Estas tecnologías se han adecuado correctamente a la ayuda mutua. En los programas de NBE, ha sido frecuente la utilización de tecnologías alternativas o de prefabricación pesada. Estas tecnologías, por sus costos, su forma de puesta en obra, o los materiales que emplea, no son las que luego los usuarios utilizan par la evolución de sus viviendas (en general las realizan con muros de ladrillo o bloques y cerramientos superiores livianos,

de chapa galvanizada o fibrocemento, o losas de hormigón armado). Esta unión de dos tecnologías diferentes, en muchos casos genera patologías constructivas y un resultado formal objetable. Además, los conjuntos de NBE presentan, en muchos casos, fisuras generadas por asentamientos posteriores, así como problemas de condensaciones y de saneamiento (se llenan los pozos negros y los propietarios no tienen posibilidades o recursos para llamar a la barométrica).

Espacios públicos, semi-privados y privados: En relación con el diseño al interior de las viviendas y su privacidad, en todas las experiencias tanto

técnicos como usuarios, manifiestan que la distribución de las viviendas es buena y la privacidad entre los diferentes ambientes es correcta y muy superior a las condiciones en que vivían previamente. Las características de estas tipologías, hace que las áreas comunes (patios) adquieran un rol relevante, ya que en general por ellas se accede a las viviendas y son áreas de estar y juego de niños. Se constituyen así en un espacio semi-privado, que actúa como transición entre el espacio público calle y el espacio privado propio de cada vivienda, en el que se favorecen las posibilidades de encuentro y uso grupal. Si bien son áreas de mucho uso, los usuarios

manifiestan que no interfieren con las actividades dentro de la vivienda. El área de los patios varía en las distintas experiencias, pero son adecuadas al uso.

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c. Ejecución de las obras:

Todos los reciclajes analizados tuvieron aporte de horas de trabajo por ayuda mutua, pero la cantidad de las mismas, así como el tipo de tareas realizadas, varían según las experiencias. También varían las horas asignadas por la IMM y las realmente trabajadas, e incluso hay casos en que los usuarios plantean que realizaron más horas de las asignadas, apreciaciones que no coinciden con las de los técnicos. Dichas apreciaciones se esquematizan en los siguientes cuadros comparativos:

EXPERIENCIA

HORAS

SEMANALES ASIGNADAS por

IMM

HORAS REALIZADAS

SEGÚN TÉCNICOS

HORAS REALIZADAS

SEGÚN GRUPO

Ana Monterroso

20

20

28

PRETYL

21

21

40

MUJEFA

16

8

“casi todas”

COVICIVI

21

21 (al final 16-17)

21

COVIGOES I

21

15

21

Casa Verde

8

8

-

Según la conformación del grupo, varían las tareas realizadas. Aquellos grupos de estrato socio económico superior, son los que realizaron tareas más especializadas, a excepción del caso de MUJEFA, en el que las mujeres, a pesar de su precaria situación, realizaron losetas de ladrillo prefabricadas para los entrepisos.

También varían los tiempos de obra y el cumplimiento de los cronogramas de las mismas. En 2 de los casos el tiempo de obra fue menor al esperado, pero en los 4 restantes fue bastante superior. Estas variaciones no están relacionadas con la cantidad de trabajo realizado por ayuda mutua o por mano de obra contratada. Si bien en algunos casos hubieron imprevistos de obra, estos no fueron la causa principal de los atrasos, sino que, según lo que manifestaron técnicos y usuarios, los mismos se debieron fundamentalmente a falta de continuidad en los aportes de fondos por parte de la IMM o de la Junta de Andalucía (en el caso de Ana Monterroso):

EXPERIENCIA

TAREAS REALIZADAS POR AYUDA MUTUA

TAREAS REALIZADAS POR MANO DE OBRA CONTRATADA

Ana Monterroso

De peón Algunos, tareas de eléctrica y sanitaria.

Hormigón Sanitaria Terminaciones

PRETYL

De todo tipo Eléctrica (1 integrante del grupo)

Capataz Sanitaria (Escuela de la Construc-ción de UTU, gratis, por conv enio)

MUJEFA

De peón Armado de losetas Recuperación de materiales

Capataz y 4 obreros Sanitaria Eléctrica

COVICIVI

De peón (60% de las horas) Mano de obra calificada

Capataz Of icial

COVIGOES I

De peón

Capataz y 4 oficiales Eléctrica (1 integrante del grupo) Sanitaria

Casa Verde

Apoy o en tareas de peón

Todas

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EXPERIENCIA

DURACIÓN DE LA OBRA

TIEMPO DE DURACIÓN PREVISTO EN EL

CRONOGRAMA DE OBRA

DIFERENCIA ENTRE TIEMPO PREVISTO Y

TIEMPO REALDE OBRA

Ana Monterroso

53 meses

24 meses

+ 29 meses

PRETYL

18 meses

24 meses

- 6 meses

MUJEFA

29 meses

18 meses

+ 11 meses

COVICIVI

36 meses

24 meses

+ 12 meses

COVIGOES I

24 meses

12 meses

+ 12 meses

Casa Verde

10 meses

12 meses

- 2 meses

6.2.2. Aspectos relacionados con lo social y la ayuda mutua Modelos de gestión: Relacionado al modelo de gestión empleado, debe señalarse que no existió un modelo común a todas las experiencias. A grandes rasgos, se podrían distinguir 2 modelos, que presentan ciertas características comunes, aunque los procesos seguidos en cada experiencia no fueron iguales:

a. Gestión con débil participación: los grupos se organizan a partir de

una propuesta de la IMM o del IAT y realizaron trabajo de ayuda mutua en obra, tareas de control de las horas realizadas por cada familia y en algunos casos, búsqueda de precios de materiales. En este modelo, los técnicos además de asesorar y dirigir la obra, llevan adelante la administración y contabilidad de la misma. Estos grupos suelen corresponder a las experiencias con poblaciones de nivel

socioeconómico más bajo. En ellos es común que se cree una dependencia del equipo técnico, la que en algunos casos se prolonga luego de la ocupación. Dentro de este modelo de gestión incluimos las experiencias de Ana Monterroso, COVIGOES I y Casa Verde.

b. Gestión con fuerte participación: los grupos se organizaron por

iniciativa propia y además de las tareas de ayuda mutua en la obra, realizaron tareas de autogestión, como ser: − Previo a la obra: comisiones de ingreso, reuniones con el barrio y

autoridades municipales. − En la etapa de obra: búsqueda de precios, administración,

contabilidad (con o sin apoyo de un contador). La población de estos grupos poseen un nivel socioeconómico y cultural superior al de los grupos anteriores, y manifiestan su capacidad de autogestionarse, así como su no-dependencia de los técnicos. Las experiencias que incluimos en este modelo de gestión son PRETYL y COVICIVI.

La cooperativa MUJEFA, presenta características de ambos modelos de gestión, ya que si bien fue un grupo bastante autogestionario en las tareas que realizó, presenta una fuerte dependencia del equipo técnico. Sustentabilidad de los procesos: El origen y procedencia del grupo también repercute en la sustentabilidad del proceso y determina el grado de compromiso de los usuarios con la obra, luego de la ocupación. En general, los grupos que se organizaron por iniciativa propia (como PRETYL, MUJEFA y COVICIVI) se sienten más responsables en la etapa post-ocupación, mientras que los otros en general esperan que la IMM les resuelva los problemas que van surgiendo, tanto en lo relacionado con lo técnico, como con lo social (los casos de Ana Monterroso y Casa Verde principalmente).

50

Pertinencia productiva de la ayuda mutua: En relación con el tema de la ayuda mutua, existen concordancias y discrepancias en las opiniones de técnicos y usuarios respecto a su importancia y pertinencia. Los usuarios sienten su participación en las tareas de ayuda mutua, como un motivo de orgullo y compromiso con la solución. En algunos casos, reconocen que la misma fue una carga extra (el trabajo en obra se sumaba a las horas de trabajo particular) y que el tipo de tareas que debieron realizar (en especial de peón), generó en muchos de ellos patologías físicas (en especial problemas de columna). No obstante recomiendan la experiencia, porque la misma brindó mayor sentido de pertenencia y cohesión al grupo y a su vez, les aporta a cada uno de ellos capacitación en un nuevo oficio. Por su parte, los técnicos opinan que si bien las tareas por ayuda mutua se adecuan a las obras de reciclaje, su aporte no influye sustancialmente en el abaratamiento de los costos y si resulta una pesada carga para el grupo. Por eso piensan que en estos casos es más importante el aporte que el grupo puede hacer en tareas de autogestión, que en las de ayuda mutua en obra. Compromiso con el proyecto: Aquí aparece una diferencia sustancial entre los programas autogestionarios y los de NBE, ya que en estos últimos no hay un trabajo

conjunto previo, ni durante la obra. Las personas adjudicatarias se conocen al ocupar y por tanto no existe en ellos ningún sentido de grupo o de pertenencia con la solución habitacional o con el barrio (en general estos programas se insertan en barrios diferentes a los de procedencia de los ocupantes). Por su parte la autogestión y el trabajo por ayuda mutua consolidan al grupo, viabiliza la gestión, facilita la convivencia en la etapa post-ocupación y al proporcionarle a los integrantes un mayor sentido de pertenencia y compromiso con la solución habitacional, se favorece el mantenimiento y el esfuerzo por el repago. Pertinencia para la rehabilitación urbana: Por último vale la pena destacar, que si bien estas experiencias y sus procesos con participación, autogestión y trabajo por ayuda mutua, no son una gran contribución a la rehabilitación urbana de la ciudad, si aportan a la rehabilitación edilicia y barrial, al recuperar edificaciones con alto grado de deterioro y en general tugurizadas u ocupadas ilegalmente. Asimismo se contribuye a la rehabilitación social de la población que participa de las mismas, debido a que la experiencia les demuestra que "ellos pueden" y además, el poseer una vivienda propia, en cuya construcción ellos colaboraron, mejora su autoestima y les da mayor estabilidad. La duda que surge es, si el costo de la rehabilitación urbana (en especial la recuperación de fachadas) debe asumirlo el grupo (como ocurrió en estos casos), o si la ciudad debería contribuir con el mismo, en forma similar a lo que viene realizando la Oficina de Rehabilitación del Barrio Sur con su Programa de Recuperación de Fachadas, con un subsidio total o parcial.

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6.2.3. Aspectos económicos Costos de los reciclajes:

A continuación reproducimos los costos de los reciclajes, según la información y rubros que a junio de 2000 manejaba la IMM17, para establecer el repago de las viviendas18:

EXPERIENCIA

RUBRO

COSTO EN UR

PROMEDIO POR VIVIENDA

FINCA INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO)

ANA

MONTERROSO COSTO TOTAL

La IMM no posee datos aún. Está a la espera de que

la Agencia Española de Cooperación se los entregue.

La IMM no posee datos aún. Está a la espera de que

la Agencia Española de Cooperación se los entregue.

FINCA 7.360 920 INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO) 11.343 1.418 AYUDA MUTUA 3.436 430 OTROS APORTES 670 83

PRETYL

COSTO TOTAL 22.809 2.851 FINCA 6.682 557 INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO) 21.155 1.763

MUJEFA

COSTO TOTAL 28.155 2.320 FINCA 8.397 247 INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO) 59.500 1.750

COVICIVI

COSTO TOTAL 67.897 1.997 FINCA Aún no se realizó la tasación INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO) 32.884 1.827

COVIGOES

COSTO TOTAL FINCA INVERSION EN OBRA (PRÉSTAMO)

CASA VERDE

C

OS

TO

S D

E L

A O

BR

A Y

DE

L R

ECIC

LAJE

COSTO TOTAL

La IMM no posee datos aún. Está a la espera de que

la Agencia Española de Cooperación se los entregue.

La IMM no posee datos aún. Está a la espera de que

la Agencia Española de Cooperación se los entregue.

17 Información brindada por la Arq. Noemí Alonso del Servicio de Tierras y Vivienda de la IMM, en entrevista realizada el 29 de junio de 2000. 18 En todos los casos se incluyen los datos que posee la IMM, salvo en el caso de PRETYL, en el que los datos fueron suministrados por el CCU.

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Costos de viviendas completas en cooperativas por ayuda mutua: Al analizar los logros del Programa Piloto de Reciclaje (ítem 6.1), afirmábamos que los costos totales por unidad de los reciclajes, es similar al de viviendas nuevas realizadas también por ayuda mutua, en la periferia de la ciudad. Para respaldar esta afirmación, reproducimos a continuación datos de costos proporcionados por el CCU, de cooperativas por ayuda mutua que ellos asesoraron.

COOPERATIVA

CANTIDAD DE

VIVIENDAS

TIPOLOGÍA

ÁREA TOTAL DE VIVIENDAS (m2)

RUBRO

COSTO EN UR

PROMEDIO POR VIVIENDA

TERRENO 1.400 45 PRÉSTAMO 49.521 1.598 SUBSIDIO 11.594 374 AYUDA MUTUA 10.785 348 OTROS (10.000) 323

COVIDEOM

31

Dúplex – 30 1 Niv el – 1

1.812

COSTO TOTAL en UR 63.300 2.042

TERRENO 1.968 66 PRÉSTAMO 48.280 1.609 SUBSIDIO 11.220 374 AYUDA MUTUA 10.500 350 OTROS

COVIAFE 3

30

Dúplex

1.764

COSTO TOTAL en UR 71.968 2.399 TERRENO 2.200 147 PRÉSTAMO 24.678 1.645 SUBSIDIO 5.610 367 AYUDA MUTUA 5.610 367 OTROS (5.000) 333

COVIJOSU

15

1 Niv el

880

COSTO TOTAL en UR 32.938 2.196 TERRENO 4.000 100 PRÉSTAMO 63.665 1.592 SUBSIDIO 14.960 374 AYUDA MUTUA 13.875 347 OTROS (6.000) 150

COVINOR 2

40

1 Niv el

2.280

COSTO TOTAL en UR 90.500 2.283

53

Costos de las soluciones habitacionales a las que se accede por el sistema SIAV19:

Ingreso Familiar Mensual (U.R.)

Tipo de vivienda

Costo máximo de la vivienda (U.R.)

Ahorro mínimo previo (U.R.)

Monto del subsidio no reembolsable

Monto del préstamo (al

B.H.U.) Plazo de pago

Cuota mensual (en U.R.)

0 a 30 N.B.E 1.150 5 1.150 0 5 años 2

19 Información obtenida a través de Internet, de la página Web del MVOTMA - DINAVI.

1.850 65 853 932 hasta 25 años

6 31 a 44 Subsidio I 2.190 65 853 1.272 hasta 25 años

8,10

2.210 165 725 1.320 hasta 25 años 8,50 45 a 54 Subsidio II

2.450 165 725 1.560 hasta 25 años

10,05

2.550 372 548 1.630 hasta 25 años 10,50 55 a 60 Subsidio III

2.700 372 548 1.780 hasta 25 años

11,46

Como se aprecia al comparar los costos de estos tres tipos de soluciones, reciclajes, vivienda nueva cooperativa (ambos por ayuda mutua) y soluciones habitacionales del sistema SIAV, los mismos no difieren sustancialmente cuando los productos finales son similares. Debe tenerse en cuenta además, que en el caso de los reciclajes, el costo de la infraestructura está incluida en el costo de la edificación original, por lo que se aprovecha la infraestructura que ya existe en la ciudad. En

oposición, la mayoría de los conjuntos de NBE, se insertan en áreas periféricas de la ciudad y sin una previa planificación urbana. Estas zonas carecen de infraestructura y servicios (y en algunos casos son áreas inundables), por ser estos terrenos más baratos. Esto implica que luego la ciudad se deba invertir dinero en producir y extender la ciudad y además, se debe destinar parte del dinero del programa, a la construcción de la infraestructura interna al conjunto, lo que deja menos dinero disponible para la construcción de la solución habitacional individual.

6.2.4. Aspectos jurídicos Formas legales de asociación y tenencia: Para ingresar al Programa Piloto de Reciclaje, los grupos debieron adquirir un estatuto legal, con personería jurídica. Ana Monterroso, MUJEFA, COVICIVI y COVIGOES I, se constituyeron en Cooperativas civiles, mientras que PRETYL adquirió la figura de Asociación Civil. El único grupo que no llegó a adquirir estatuto legal es Casa Verde. Los técnicos, en especial los del Servicio de Tierras y Vivienda de la IMM, recalcan la importancia de que los grupos se conformen con estatutos legales, ya que esta es la manera de que puedan existir mecanismos de control y sanción sobre sus integrantes, ante incumplimientos o incapacidad de adaptarse al proceso. En relación con la forma legal de tenencia de las viviendas, todas son en calidad de usuarios. En el caso de Casa Verde (aún no establecido), los técnicos municipales recomiendan que las viviendas se les entreguen en calidad de usufructo. Para los conjuntos de NBE, una de las funciones de la ONG en el programa post-obra, es lograr que el grupo se conforme en una Asociación Civil con personería jurídica. Según lo planteado por la Arq. Bruno20, esto es bastante difícil de lograr, ya que las familias ya poseen sus viviendas, las que obtuvieron sin mayor esfuerzo previo (salvo las 5UR que debían tener ahorradas) y además son muy heterogéneas entre si. Por otra parte, a veces pasa hasta un año entre que los grupos ocupan y que se les adjudica una ONG, la que a su vez no conoce ni al grupo, ni el proyecto. La Arq. Bruno y su equipo expresan lo favorable que sería el poder ir trabajando con el grupo desde que se comienza con la obra, pues esto los motivaría más.

20 La Arq. Mariella Bruno pertenece a una de las ONG que trabaja en el Programa post-obra del MVOTMA.

Los adjudicatarios de los NBE, al momento de recibir el núcleo, firman las escrituras del mismo, las que si bien no reciben hasta terminar de pagarlo, si les da el estatuto de propietarios del terreno y su construcción. Esto hace que sea muy difícil el poder echar a alguien, en caso de incumplimientos. Esto no ocurre en el caso de ser usuarios, como en las cooperativas. Mecanismos de repago: En el Decreto Nº 28.793 del 24 de setiembre de 1999, la Junta Departamental de Montevideo establece los precios, plazos, cuotas y subsidios que se aplicarán a las cooperativas de vivienda y asociaciones civiles por autogestión y con aporte de ayuda mutua, realizadas en el marco del Plan de Rehabilitación Urbana. Algunos de los aspectos en él establecidos son: - El precio de la enajenación se fijará en UR y estará dado por el monto del

avalúo del inmueble en su estado inicial, más la inversión total realizada por la IMM para la construcción de las unidades (incluyendo los honorarios de los IATs intervinientes).

- El plazo para el pago del precio será de 25 años, pudiendo prorrogarse hasta 35 años; en cuotas mensuales, iguales y consecutivas, con un interés del 2% anual no capitalizable. El pago se garantizará con primera hipoteca sobre el bien.

- Los criterios de distribución interna de cuotas a abonarse por los socios de las cooperativas civiles, serán acordados por los mismos, con la aprobación de la IMM. Los porcentajes máximos de afectación de los ingresos familiares serán: - 5% para ingresos familiares inferiores a 30 UR - 10% para ingresos familiares entre 30 y 45 UR - 13% para ingresos familiares entre 45 y 60 UR. Estos porcentajes rigen para familias de hasta 4 integrantes, y disminuyen al aumentar el número de los mismos.

- En el caso de que la cuota mensual a abonarse por cada socio, superara los porcentajes de ingresos familiares totales antes establecidos, la

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diferencia resultante será objeto de subsidio, el que será otorgado a la cooperativa o asociación civil, a solicitud de ésta.

Como se aprecia, este decreto establece claramente todos los aspectos relacionados con el mecanismo de repago. Lo negativo ha sido el tiempo de incertidumbre que debieron vivir los grupos que formaron parte del Programa Piloto de Reciclaje, desde la ocupación de las viviendas hasta la promulgación de este decreto, lapso en el que ni ellos ni los técnicos, sabían cual sería el mecanismo de repago, ni la forma legal de tenencia de las viviendas. En los NBE la cuota mensual de repago es de 2UR durante 5 años; una de las UR se destina a un fondo rotatorio de mejoras del complejo y la otra para pagar a los técnicos de la ONG del programa post-obra. El resto del costo del núcleo, se entrega como subsidio no reembolsable. Si bien esto es lo establecido, la realidad muestra que en muchos casos este repago no se está realizando, no obstante lo cual, muchas de las familias igual están ampliando o mejorando sus viviendas. El Ministerio no ha establecido sanciones para quienes no cumplen con el repago, lo que a su vez dificulta las argumentaciones para que el mismo se realice.

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7. RECOMENDACIONES PARA LA REHABILITACIÓN URBANA A lo largo del proceso de la investigación, fueron surgiendo interrogantes, indicaciones y propuestas, acerca de las posibilidades para lograr una adecuada rehabilitación de las áreas centrales de la ciudad. En este capítulo intentaremos exponer una serie de sugerencias, las que esperamos colaboren con aquellos actores, tanto públicos como privados, que tienen poder de decisión en las acciones a seguir.

Integralidad de las acciones: Es importante que los programas de rehabilitación urbana sean integrales, abarcando tanto lo edilicio como lo social. Esto permitirá devolver a las áreas centrales de la ciudad, su tradicional plurifuncionalidad y colaborará en la reconstrucción del tejido social, con la convivencia de distintos sectores socioeconómicos. Algunos de los aspectos que se deberían considerar son: laborales, salud, cuidado de los chicos, recreación, equipamiento urbano y seguridad. Estas acciones deberán afectar el espacio público y el privado, aprovechando así las capacidades ya instaladas en la ciudad. En tal sentido sería necesario un modelo de gestión sobre la ciudad que incorpore diversos actores públicos y privados, así como otras modalidades de producción, financiación y tenencia. Debería existir una acción coordinada, en especial de los organismos públicos gubernamentales, nacionales y departamentales. Por ejemplo, la IMM como propietaria de fincas, predios y reguladora de los espacios y actividades de la ciudad, debe conjugar su acción con el MVOTMA, así como con el BHU, por ser quienes poseen los fondos nacionales para financiar las acciones en el área habitacional. También el Ministerio del Interior debería involucrarse para mejorar la seguridad en estas zonas, lo que permitiría fomentar otro tipo de actividades (turísticas, comerciales, gastronómicas,

etc.). Se incentivaría así a otros sectores económicos de la sociedad a participar de las mismas e incluso a vivir en estas áreas.

Por otra parte, a través de incentivos fiscales, se podría favorecer la iniciativa privada, para que invierta su capital en actividades y acciones localizadas en estas áreas. Esto traería como valor agregado, la generación de nuevos empleos. Debe tenerse la precaución que estas actividades no sustituyan el ya decreciente uso habitacional de estas zonas. Se podría lograr entonces un efecto multiplicador de estas acciones que hasta la fecha han sido escasas o “piloto”. Además es importante el involucrar a la población residente en las acciones que se emprendan para la rehabilitación de estos barrios. En este sentido los Centros Comunales Zonales podrían ser un buen punto de referencia, pues facilitarían la autogestión comunitaria. Deberían también apoyarse las iniciativas vinculadas con las microempresas, servicios autogestionarios y acciones comunitarias, ya que ellas permiten mejorar los ingresos y la calidad de vida de la población. Rehabilitación edilicia: Este aspecto fue el más profundizado en nuestra investigación, a través del análisis de las experiencias piloto, sus aciertos y sus puntos vulnerables. En relación a las edificaciones, actualmente la IMM tiene una Cartera de fincas, así como una serie de propiedades municipales (en general ocupadas y en mal estado de conservación). A la hora de adjudicarlas o de encarar acciones sobre ellas, se deberían establecer una serie de indicadores de prefactibilidad para su reciclaje. Si bien en las experiencias analizadas no existieron grandes “sorpresas” (patologías ocultas, problemas estructurales, etc.), que influyeran sustancialmente en los costos o tiempos de obra, no todas las edificaciones son factibles de ser recicladas y de ampliar su capacidad habitacional. En las experiencias consideradas, esta evaluación quedó al criterio de los técnicos involucrados. Si se piensa en encarar acciones de mayor volumen, sería importante que estos indicadores

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de prefactibilidad edilicia estuvieran claramente establecidos. Esto ayudaría, incluso a los técnicos de la IMM, a la hora de comprar nuevas fincas. Grupos beneficiarios:

Como ya se indicó, ha sido muy positiva la participación de los futuros usuarios en la autogestión de sus viviendas. La organización de los mismos (ya fueran ocupantes de las fincas o grupos pertenecientes al barrio) y su acción, les da un mayor compromiso con la experiencia y su mantenimiento una vez ocupada la vivienda. No obstante esto, es real que no todas las familias están preparadas, o no son capaces de involucrarse en programas de este tipo. Es por eso que deben seleccionarse claramente los grupos objetivo a los que se destinarán este tipo de acciones, estableciendo un sistema de postulación y de adjudicación de fincas y préstamos. Así mismo, debe atenderse con otro tipo de soluciones habitacionales, a las familias que no entren en estos programas. También relacionado con las experiencias piloto, surge claramente la necesidad de que el compromiso económico asumido por los grupos, esté estipulado desde el comienzo (lo que no ocurrió en estos casos), para que los usuarios sepan a que atenerse y tengan siempre presente que deberán pagar y mantener sus viviendas.

En especial al trabajar con grupos de sectores socioeconómicos bajos y más vulnerables, es importante el seguimiento que del mismo haga el Instituto de Asistencia Técnica en los primeros tiempos luego de la ocupación, mientras comienza la convivencia y surgen los primeros problemas. Por eso se debería prever la financiación de los equipos en la etapa post-ocupación, lo que no ocurrió en las experiencias analizadas, pero que de hecho se dio, gracias al voluntarismo de los técnicos, que se habían comprometido con las mismas.

Soluciones habitacionales alternativas: Retomando lo planteado sobre la necesidad de integralidad de los programas de rehabilitación urbana, pensamos que deben proponerse

soluciones habitacionales alternativas a los reciclajes por ayuda mutua. Algunas sugerencias son: - Reciclaje tipo cáscara evolutiva, para los sectores de menores recursos

económicos, ya que esto abarata los costos iniciales, acorta los plazos de obra previo a la ocupación, permite mantener la morfología urbana y además da mayor flexibilidad a la solución habitacional, para adecuarse a las futuras variaciones en la conformación familiar. Sin duda esto exigiría un apoyo a nivel técnico y económico que posibilite la evolución luego de la ocupación.

- Invertir en soluciones habitacionales que planteen otros tipos de tenencia

que no sea la propiedad (individual o en usufructo). Se podría pensar en programas que tanto promotores públicos como privados, construyan para vivienda de renta, los que podrían estar destinados a sectores socioeconómicos medios, que busquen soluciones de vivienda no tan permanentes (parejas jóvenes sin hijos, estudiantes, extranjeros, personas de tercera edad).

- Incentivar la iniciativa pública y privada en la construcción o reciclaje de

vivienda individual o colectiva para sectores socioeconómicos medios y medios-altos. El BHU ha tenido líneas de crédito especiales para reciclaje en las áreas centrales, las que se deberían continuar y ampliar. También el MVOTMA debería reforzar sus líneas de crédito y subsidio para los sectores con menos de 60 UR de ingresos mensuales, en estas áreas.

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• Fideicomiso del Centro Histórico de la Ciudad de México – “Programa para el Desarrollo Integral del Centro Histórico de la Ciudad de México – Documento de Trabajo” – Ciudad de México – Marzo de 2000.

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• BHU – “Nuevos Mecanismos de Financiamiento Habitacional en los Bancos Hipotecarios y de Vivienda” – Montevideo – BHU – Noviembre 1996.

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• Lombardo, Cecilia; Buroni, Teresa; Quintans, Jacqueline; Ortiz, Uruguay – “Vivienda en áreas centrales. Propuesta de Financiamiento” – Revista Vivienda Popular Nº 2 – Diciembre de 1997.

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• Instituto de la Construcción de Edificios – “Evaluación Integral de programas y tecnologías para la vivienda popular” – Revista Vivienda Popular Nº 3 – julio 1998.

• Di Paula, Jorge; Lamoglie, Graciela – “El descubrimiento de nuevas tierras, su conquista e independencia. Asentamientos irregulares en Montevideo – Revista Vivienda Popular Nº 5 – julio 1999.

♦ A la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC), cuyo apoyo económico permitió el desarrollo de la investigación.

♦ A los técnicos de los Institutos de Asistencia Técnica y del Servicio de Tierras y Vivienda, que intervinieron en las experiencias, por el tiempo, la información y los materiales brindados:

- A.S. Cecilia Robaina y Arqs. Patricia Roland y Jorge Vázquez – Servicio de Tierras y Vivienda de la IMM.

- Arquitectas Ana Gravina y Josefina Pandolfo – CCU.

- Arq. Charna Furman – IVIM.

- Arq. Raúl Vallés – HACER DESUR.

- Arq. Cecilia Lombardo – Arquitecta de Casa Verde.

♦ A los usuarios de las experiencias por el tiempo y la información brindados en las entrevistas.

♦ A la Arq. Noemí Alonso del Servicio de Tierras y Vivienda de la IMM, por la información y materiales brindados sobre el Programa Piloto de Reciclaje y las Políticas Municipales en el área de la rehabilitación urbana.

♦ A la Arq. Mariela Bruno por la información brindada sobre acciones del MVOTMA y el Programa Post - Obra de NBE.

♦ Al Arq. Alfredo Mauriello por su apoyo y trabajo en la elaboración de la presentación en CD de la investigación.

♦ Al Lic. Carlos Requena, por el diseño y elaboración de la portada.