eterogeneità delle coalizioni e alternanza. leggere il caso italiano ... · panel 4.3 vecchie e...
TRANSCRIPT
Eterogeneità delle coalizioni e alternanza.
Leggere il caso italiano con la teoria dei veto players.
Francesco Zucchini ([email protected])
Dipartimento di Scienze Sociali e Politiche
Abstract
L’intento di questo contributo è innanzitutto quello di rileggere le caratteristiche del
sistema politico della prima repubblica (e la celebre interpretazione “sartoriana” di
quel sistema) alla luce di alcuni contributi emersi nella letteratura di politica
comparata quando quel sistema politico era al crepuscolo o già morto. Lo sfondo
teorico prescelto è quello della rational choice con una particolare (ma non esclusiva)
attenzione alla teoria dei veto players. Una buona reinterpretazione del sistema
politico della prima repubblica è quella i cui elementi costitutivi aiutano ad
interpretare anche il funzionamento del nuovo sistema. Pertanto il secondo naturale
obiettivo è quello di associare la rilettura del passato ad una interpretazione del
sistema politico emerso dalla metà degli anni ‘90. Poiché un ‘interpretazione
complessiva di tutti gli aspetti di un sistema politico è al momento un’impresa
superiore alle mie forze, mi concentrerò sull’arena legislativa, un terreno di ricerca con
il quale spero di avere una certa dimestichezza.
Versione assolutamente preliminare e provvisoria
Per favore non citare senza il permesso dell’autore.
Paper preparato per il convegno annuale SISP 2012 ROMA 13 settembre.-15 settembre 2012
Sezione Sistema Politico Italiano
Panel 4.3 Vecchie e nuove interpretazioni del sistema politico italiano Chair: Luca Lanzalaco;
Discussant: Luca Verzichelli
Eterogeneità delle coalizioni e alternanza.
Leggere il caso italiano con la teoria dei veto players.
Francesco Zucchini ([email protected])
Introduzione
Le istituzioni possono essere paragonati ai fiumi. Come lo spazio che incanala le acque di un fiume
è modellato dalle acque medesime, così le istituzioni politiche vengono plasmate e riplasmate da
quelle stesse preferenze politiche che esse quotidianamente filtrano, aggregano e trasformano in
decisioni. L’alveo nel quale scorrono i fiumi è piegato, ristretto o espanso, più spesso dallo
scorrere sempre uguale delle acque, talvolta violentemente dai nubifragi autunnali che seguono le
secche estive, dalle frane e dai terremoti. Le correnti improvvisamente gonfie di acqua e detriti
che rompono gli argini a volte tornano nel letto originario, a volte ne scavano uno nuovo.
Così, a loro volta, le preferenze politiche dei cittadini mutano in contenuto e varietà e in genere
gradualmente. Per lo più erodono lentamente gli argini istituzionali all’interno dei quali sono
destinate a diventare decisioni collettive (o se preferite collettivizzate) ma talvolta travolgono
quegli stessi argini e ne creano di significativamente nuovi. Non importa se a causa di un
cataclisma o per effetto cumulato di variazioni quasi impercettibili, o, più spesso, per entrambi i
fenomeni, a un certo punto le mappe, geografiche o concettuali , con le quali eravamo soliti
rappresentare i tracciati dei fiumi o il profilo di un sistema politico iniziano a discostarsi dalla
osservazione empirica.
Le mappe concettuali che hanno guidato l’interpretazione complessiva del sistema politico italiano
sono invecchiate a partire dagli anni 90. I termini pluralismo polarizzato, consociativismo, governo
di partito sembrano evocare una stagione lontana. Non che queste stesse mappe non avessero
con il tempo perso un po’ di precisione: nessuna cartolina resiste alle trasformazioni del panorama
che vuole rappresentare. Eppure ancora all’epoca del pentapartito agonizzante i tratti
fondamentali che avevano caratterizzato quelle interpretazioni erano ben visibili . Poi,
improvvisamente, la combinazione fra i mutamenti graduali cumulatisi nell’ultima fase della prima
repubblica e l’esondazione seguita allo scandalo di Mani Pulite ha modellato un paesaggio nuovo ,
di primo acchito indecifrabile. Alcuni tratti fondamentali del passato panorama erano scomparsi.
Quel che era rimasto impresso nelle mappe e che sembra ancora oggi corrispondere
all’osservazione empirica, ad uno sguardo più attento, mostra differenze poco appariscenti ma
spesso sostanziali rispetto alle antiche descrizioni. Come l’alveo di un fiume rimasto ben visibile là
dove le cartine prevedono stia ma la cui portata di acqua si è considerevolmente ridotta fino a
quasi esaurirsi. Eppure la descrizione accurata degli argini dovrebbe mostrare dove è più probabile
che l’acqua tracimi o si ritiri , dove è più probabile si assesti il nuovo letto del fiume. Una buona
rappresentazione dell’esistente incorpora tracce del futuro. Se quelle antiche mappe faticano a
decifrare i nuovi territori forse è perché non le sappiamo leggere con attenzione, forse perché
anche per il passato non erano così complete e illuminanti quanto abbiamo creduto. O forse, e
questa è l’opzione preferita dallo scrivente, un po’ (ma non troppo) per entrambi i motivi.
L’intento di questo contributo è innanzitutto quello di rileggere le caratteristiche del sistema
politico della prima repubblica (e la celebre interpretazione “sartoriana” di quel sistema) alla luce
di alcuni contributi emersi nella letteratura di politica comparata internazionale quando quel
sistema politico era al crepuscolo o già morto. E’ profonda convinzione di chi scrive che la
comprensione di uno specifico sistema politico non possa prescindere da quanto viene scoperto o
ipotizzato nella letteratura internazionale di politica comparata. Ogni paese è eccezionale , è un
caso a se, ma gli elementi ultimi che combinandosi producono la sua eccezionalità sono comuni a
ciascun paese, come gli atomi sono comuni alle infinite forme che prende la materia. Lo sfondo
teorico prescelto è quello della rational choice con una particolare (ma non esclusiva) attenzione
alla teoria dei veto players. Poiché un ‘interpretazione complessiva di tutti gli aspetti di un sistema
politico è al momento un’impresa superiore alle mie forze, mi concentrerò sull’arena legislativa,
un terreno di ricerca con il quale spero di avere una certa dimestichezza. Una buona
reinterpretazione del sistema politico della prima repubblica è quella i cui elementi costitutivi
aiutano ad interpretare anche il funzionamento del nuovo sistema. Pertanto il secondo naturale
obiettivo è quello di associare la rilettura del passato ad una interpretazione del sistema politico
emerso dalla metà degli anni ‘90. Teorie che valessero solo per un sistema politico sarebbero
infatti cattive teorie. Teorie poco teoriche.
Teoria dei Veto Players e prima repubblica.
Due fenomeni hanno caratterizzato più di ogni altro il sistema politico della prima repubblica:
l’assenza di un’ effettiva alternanza di governo1 e, soprattutto nell’arena legislativa, un elevato
livello di convergenza fra le forze politiche che sostenevano il governo e quelle di opposizione. Un
livello di convergenza a prima vista sorprendente sia considerando la distanza ideologica fra partiti
nell’arena elettorale, sia confrontando l’Italia con altre democrazie parlamentari. L’assenza di
alternanza, tanto nell’interpretazione di Sartori (1976) quanto in quella ben più preoccupata di
Galli (Galli 1966, 1973), era l’esito della polarizzazione del sistema di partito. Le scelte di politica
internazionale del principale partito di opposizione, la sua natura per lungo tempo ambiguamente
rivoluzionaria (o se preferite antisistema) non solo impediva la realizzazione dell’alternanza ma
generava in quello stesso partito l’aspettativa che quest’ultima, l’alternanza, non avrebbe potuto
aver luogo se non in un futuro indefinito e lontano. L’assenza di alternanza rendeva tanto i partiti
al governo ed in primis la Democrazia Cristiana, quanto l’opposizione, politicamente irresponsabili.
I primi non dovevano rendere conto delle loro scelte politiche e dei comportamenti pubblici dei
propri esponenti ad un elettorato già sufficientemente convinto (e spaventato) dalla prospettiva di
una vittoria delle sinistre. Queste ultime (e dagli anni 60 in poi il solo PCI) potevano largheggiare in
promesse che mai si sarebbero trovate nella posizione di poter e dover mantenere. La spiegazione
del cosiddetto consociativismo, ossia del notevole grado di consenso con il quale erano prese gran 1 Per una definizione di alternanza e per diverse possibili operazionalizzazione del concetto rimando a (Zucchini 2011)
parte delle decisioni legislative, almeno per chi seguiva la lezione di Sartori (Di Palma 1978), era
conseguenza, paradossale solo in apparenza, della polarizzazione, ovvero della ragguardevole
distanza ideologica che separava i partiti in parlamento, ed in particolare il partito di maggioranza
relativa e il principale partito di opposizione. Per questa linea interpretativa, impossibilitati ad
accordarsi sulle regole e su politiche fondamentali e spinti da un sistema di incentivi elettorali ( il
sistema elettorale con voto di preferenza) e parlamentari ( il sistema delle commissioni)
fortemente particolaristici, i rappresentanti dei partiti di opposizione e di quelli di governo finivano
per accordarsi su una miriade di microprovvedimenti e politiche distributive dalle quali ricavavano,
ciascuno presso i settori elettorali di riferimento, il consolidamento del proprio consenso
personale e il mantenimento di quello più generale a favore del partito.
Senza dubbio l’accordo in assemblea Costituente, nato in un clima di estrema incertezza sui
rapporti di forza elettorale dei vari attori, pervaso dal cosiddetto “complesso del tiranno”
(Lanzalaco 2005), aveva generato un assetto (soprattutto con riferimento all’arena legislativa)
molto policentrico. La vittoria elettorale non premiava i vincitori che formavano e sostenevano il
governo di un forte potere di agenda legislativo. Gli sconfitti potevano sfruttare non pochi
strumenti regolamentari per esercitare con successo un certo potere di interdizione e ritardo. Il
loro beneplacito facilitava il processo decisionale almeno quanto la loro ostilità lo ostacolava.
E tuttavia la combinazione fra polarizzazione ideologica del sistema di partito, dispersione dei
centri di potere nell’arena legislativa (con scarso potere di agenda del governo) e incentivi
“particolaristici” non spiega la sopravvivenza e la crescita di pratiche consensuali all’interno del
parlamento. La polarizzazione del sistema di partito poteva rendere difficile o impossibile
l’accordo fra tutte le principali forze politiche in parlamento ma molto di quanto influenzava
concretamente i processi decisionali non necessitava dell’accordo di tutti o quasi tutti. L’iniziale
dispersione dei centri di potere all’interno dell’arena legislativa – si pensi al ruolo delle
commissioni- e la distribuzione particolarmente generosa di poteri di interdizione alle minoranze
potevano in astratto essere corrette, almeno in tutti quei casi in cui il cambiamento non richiedeva
maggioranze qualificate lontane da quelle necessarie alla sopravvivenza di un governo o
procedure tortuose e complesse e dall’esito incerto come quelle richieste per la revisione della
Costituzione. La maggioranza governativa avrebbe potuto col tempo procedere allo
smantellamento sistematico di tutte quelle prassi e regole, alcune delle quali ereditate dai
parlamenti postunitari, che avvantaggiavano inizialmente i singoli parlamentari e l’opposizione.
Avrebbe potuto assegnare direttamente al Governo un ruolo effettivo nella direzione dei lavori
legislativi. Avrebbe potuto dotare il governo di regole di chiusura del dibattito sulla propria
iniziativa e forme di protezione contro gli emendamenti. Così facendo, liberatasi dalla necessità di
patteggiare con i “perdenti”, questa stessa maggioranza si sarebbe comunque garantita politiche
meno condizionate dalle preferenze ed interessi di quest’ultimi, e nella spartizione avrebbe potuto
appropriarsi di una fetta di benefici più ampia per i settori dell’elettorato ad essa più vicina. Perché
tutto questo non accadde?
L’esistenza di particolari procedure, come per esempio la famigerata sede legislativa, non
determina i comportamenti. Una regola non solo può essere cambiata ma spesso è scelta o
ignorata all’interno di un menu che contiene altre regole dal tenore e significato anche molto
diverso (Caretti 2001). Anche senza immaginare una modifica dei regolamenti parlamentari, non
bisogna dimenticare che la stessa costituzione dava in certe circostanze al governo la potestà di
legiferare. Non solo attraverso i decreti legge, che da metà degli anni ’70 conosceranno un
ininterrotto anche se ambiguo successo, ma anche e soprattutto tramite le deleghe legislative
contenute nelle leggi ordinarie. Eppure questo strumento fino all’inizio degli anni ’90 sarà
utilizzato assai poco. La quasi totalità della letteratura sull’argomento descrive con dovizia di
dettagli e a volte con definizioni immaginifiche e brillanti (Morisi 1992, Vassallo 2001) la
produzione ed il processo legislativo come conseguenza dell’ assetto istituzionale (e qualcuno
avrebbe aggiunto culturale2) della prima repubblica. Le descrizioni sono talmente efficaci e fedeli
all’osservazione empirica da apparire esaustive e da far apparire inutile qualsiasi ulteriore
indagine. Nascondono, tuttavia, che anche le istituzioni (come i percorsi dei fiumi) mutano. Nel
linguaggio dell’istituzionalismo rational si direbbe che è prevalsa la descrizione del processo e del
prodotto legislativo come equilibri indotti dalla struttura (Institutional Equilibria), ed è rimasta
poco esplorata la questione ben più fondamentale degli equilibri istituzionali (Equilibrium
Institutions): che cosa rendeva quell’assetto istituzionale e quelle prassi decisionali, con particolare
riferimento all’arena legislativa, un equilibrio degno di essere preservato quasi intatto per più di
quarant’anni ?
La teoria dei veto players ed in generale la letteratura sul law making suggeriscono una risposta
molto semplice e precisa. La prima repubblica fu l’effetto congiunto dell’assenza di alternanza (e
dell’aspettativa di alternanza) e dell’eterogeneità nelle preferenze di policy delle compagini
governative. A prima vista sembra una risposta non molto diversa da quella fornita da Sartori. In
realtà l’approccio dei veto players è superiore in precisione analitica per tre ragioni. In primo
luogo, se interessano le decisioni e la capacità decisionale di una democrazia parlamentare,
occorre interrogarsi esplicitamente sulle caratteristiche dell’”agente” preposto in questa forma di
governo a promuovere decisioni legislative e prendere decisioni amministrative: il governo. Il suo
formato non è desumibile se non con molta imperfezione dal formato del sistema di partito. Ad un
sistema multipartitico può infatti corrispondere un governo di maggioranza monocolore. In
secondo luogo, l’eterogeneità della compagine governativa e assenza di alternanza hanno ciascuna
un impatto autonomo sul funzionamento del sistema politico e non esistono ragioni all’interno
della teoria perché debbano essere entrambe sempre compresenti. Questo consente di avanzare
ipotesi su che cosa succede quando solo una delle due caratteristiche viene meno. Al contrario,
nel pluralismo polarizzato l’assenza di alternanza (effetto della polarizzazione) e la
frammentazione partitica (parlamentare) sono intimamente legate e la teoria non prevede che
solo una delle due caratteristiche sopravviva. Infine, e forse è la differenza più importante, usando
la teoria dei veto players si può ricostruire la dinamica attraverso cui si consolida un insieme di
regole e di prassi a partire da una certa situazione iniziale. Al contrario, il modello del pluralismo
polarizzato è senza passato. Come nel modello di competizione spaziale di Hotelling-Downs dal
quale ha origine, quel che conta è il numero dei partiti concorrenti e la distribuzione delle
preferenze fra gli elettori. Non c’è nessun riferimento a chi sia al governo alla vigilia delle elezioni,
né tanto meno in quale area dello spazio di policy si trovino le politiche in atto prima che il nuovo
parlamento si riunisca. L’adozione esplicita della teoria dei veto players per indagare i processi
decisionali in un singolo caso studio richiede al contrario di immaginare dove sia collocato 2 Vedi Pizzorno ( 1994)
inizialmente lo status quo delle politiche. Questo modo di procedere è un omaggio tutt’altro che
formale all’importanza del percorso (path dependency). Uno stesso sistema politico non solo
produce decisioni molto diverse a seconda di dove si trovino collocate le politiche ancora in atto al
momento della sua formazione ma, poiché le decisioni diventano il nuovo status quo, a cambiare
in modo cruciale può essere l’interazione governo-opposizione e la stabilizzazione dell’assetto
istituzionale.
Eterogeneità dei governi e assenza di alternanza.
Come è noto, per la teoria dei veto players (Tsebelis 2002) in una democrazia parlamentare
un’elevata eterogeneità delle preferenze di policy degli attori governativi corrisponde in media ad
una maggiore probabilità che le politiche in atto non vengano cambiate o vengano cambiate solo
marginalmente. Che a questa probabilità corrisponda effettivamente in un particolare frangente (e
per un determinato settore di policy) la conservazione dello status quo dipenderà da dove lo
status quo stesso è collocato rispetto alle preferenze degli attori governativi. Se lo status quo è
prossimo ad almeno un attore governativo, il cambiamento sarà molto difficile. Se collocato
all’interno del Pareto set (Unanimity core) degli attori governativi, il cambiamento sarà impossibile
o solo incrementale. Lo status quo è in gran parte eredità di decisioni dei passati governi e quindi
la posizione dello status quo a sua volta dipende dalla presenza o meno di alternanza. L’attenzione
al governo e ai partiti che ne fanno parte e/o lo sostengono dipende nella teoria dei veto players
dal ruolo che si riconosce all’esecutivo nella forma di governo parlamentare come principale
agenda setter. L’esecutivo è il principale promotore dell’iniziativa legislativa e per il tramite del
rapporto di fiducia che lo lega al parlamento è in grado in tutte le democrazie parlamentari di
proteggere meglio di qualsiasi altro attore politico la propria iniziativa legislativa in parlamento.
Questo potere di agenda è più o meno grande a seconda delle regole costituzionali e parlamentari
specifiche di ciascun sistema politico. L’eterogeneità delle compagini governative è anche decisiva
per spiegare la stabilità dei governi. Contrariamente sia alla letteratura tradizionale sia a quella
formalizzata degli anni ’90 (Tsebelis 2002; Laver and Schofield 1990; Warwick 1994)) per la teoria
non è infatti la polarizzazione e frammentazione del sistema dei partiti in generale a creare
instabilità ma è proprio l’eterogeneità nelle preferenze di policy della compagine governativa.
Come vedremo, anche l’assenza di alternanza gioca un ruolo importante sull’instabilità
governativa, nel caso italiano forse anche più rilevante.
L’eterogeneità delle preferenze di policy dei governi della prima repubblica era ampia, ben più
ampia di quanto le coalizioni multipartitiche a sostegno del governo raccontassero. Come ben
sappiamo la posizione occupata dalla Democrazia Cristiana su un ipotetico spazio di policy
multidimensionale non equivaleva certo ad un unico punto, ma piuttosto, in ragione della sua
divisione in correnti, ad un’area di considerevole ampiezza. Inoltre, fin dai primi governi successivi
alle elezioni del ’48, De Gasperi scelse di coinvolgere tutti i piccoli partiti laici dentro l’area
governativa, in parte proprio per bilanciare il peso delle correnti democristiane a lui ostili (Galli
2000). Con la lentissima ma quasi ininterrotta erosione elettorale della Democrazia Cristiana il
progressivo allargamento della compagine governativa divenne una necessità, fino ad includere
all’epoca del pentapartito alla destra della DC il Partito Liberale e alla sua sinistra il Partito
Socialista. Nei termini della teoria dei veto players possiamo affermare, senza tema di smentita,
che il Pareto Set del governo era già ampio nella fase iniziale della prima repubblica e che sarebbe
divenuto di un’ampiezza eccezionale nella sua fase terminale. Nella Fig.1, come esempio di
rappresentazione in uno spazio multidimensionale delle posizioni dei partiti ,sono identificate sulla
base di una survey di esperti condotta nel 1987 (Laver & Hunt 1992) le posizioni dei partiti di
governo della prima repubblica lungo la dimensione economica (meno tasse meno servizi pubblici
versus più tasse più servizi pubblici ) e quella legata ai diritti civili. I Pareto set dei diversi governi
sono le aree bicolori.
Fig.1
Che cosa comporta una simile ampiezza ? A parità di altre condizioni, come detto, dovrebbe
comportare una notevole stabilità delle politiche. Tuttavia, nei primi anni di vita di un sistema
politico non è sempre vero. Lo status quo legislativo è infatti in questo caso in gran parte eredità
del precedente regime non democratico. Pensate ad un paese parzialmente distrutto, appena
uscito dalla guerra, che ha vissuto una transizione violenta da un regime autoritario ad uno
democratico e i cui principali partiti, tutti oppositori del precedente regime, hanno da poco
stipulato un patto costituzionale. Non deve sorprendere che in queste circostanze un certo
mutamento delle politiche fosse possibile e che in non pochi settori di policy le proposte del
partito di maggioranza relativa apparissero anche agli occhi dell’opposizione un miglioramento
dello status quo. Perché avremmo dovuto aspettarci una forte contrapposizione in parlamento? Vi
era forse un’eredità di policy di stampo socialista che i governi centristi degli anni ’50 fossero
ansiosi di smantellare ? Vi erano semmai case, strade e autostrade da costruire e ricostruire, posti
di lavoro da creare (Morisi 1992) e l’intervento dello Stato non era certo malvisto dalla Democrazia
Cristiana di Fanfani. La domanda cruciale da farsi è, come abbiamo già accennato nel precedente
paragrafo, un’altra. Perché i vincitori alle elezioni non dotarono, intervenendo in primis sui
regolamenti parlamentari, il governo di un forte potere di agenda ? Che il partito comunista ed il
partito socialista fossero contrari era più che comprensibile, ma perché anche le forze governative
non spinsero in questa direzione ? La risposta è nascosta nella stessa formulazione della domanda.
L’espressione “forze governative” allude immediatamente ad una pluralità di posizioni. Il
rafforzamento del governo avrebbe significato il rafforzamento di quelle posizioni meglio
rappresentate nell’esecutivo a scapito di quelle minoritarie, che sostenevano il governo ma che
traevano dalle regole e prassi parlamentari risorse indispensabili per contrastare , bilanciare e
correggere i progetti di legge dell’esecutivo o di una parte di esso. E si badi che le forze
governative di cui parlo non erano necessariamente solo gli alleati della DC ma anche le correnti
interne al partito di maggioranza relativa. Queste forze furono sempre, a maggior ragione dopo il
fallimento della cosiddetta legge truffa, sufficienti a condizionare la sopravvivenza degli esecutivi e
quindi sempre veto players. Ricerche recenti mostrano che anche in contesti politici diversi da
quello italiano della prima repubblica in un governo di coalizione ciascun partito membro della
coalizione cerca di usare l’arena parlamentare per limitare i costi di “agenzia” connessi agli
incarichi ministeriali conferiti a esponenti dei partiti alleati (Strøm, K., Müller, W.C. and Smith
2010, Martin & Vanberg 2004, 2005, 2011; Pedrazzani & Zucchini 2012). Questi ultimi potrebbero
infatti, se le possibilità di intervento del parlamento fossero ridimensionate, provocare mutamenti
di politica poco graditi agli alleati. Questa possibilità di ricorso all’arena parlamentare sarà più
importante tanto più eterogenea sarà la coalizione. Nel caso italiano sembra pertanto molto
plausibile che il permanere di un parlamento forte fosse in gran parte il riflesso della
frammentazione ed eterogeneità della coalizione governativa. Fu questa la condizione politica
fondamentale che consentì la conservazione di un parlamento ad un tempo centrale e
policentrico, non la polarizzazione del sistema di partito.
Nei settori di policy in cui lo status quo è sufficientemente lontano dalle preferenze di tutti gli
attori che sostengono il governo, gli attori più deboli e marginali dell’arena governativa possono
accettare che altri più forti guidino il processo decisionale e selezionino gli esiti di policy purché
questi esiti siano considerevolmente migliori dello status quo per tutto il governo e la sua
maggioranza parlamentare (e spesso per la stessa opposizione). Nei settori ove al contrario lo
status quo è prossimo alle politiche preferite da almeno un attore governativo, la delega di un
potere di agenda al governo per questo attore comporta molti rischi o, se preferite, un eccessivo
costo di agenzia. Chi è nella condizione di esercitare effettivamente tale potere potrebbe condurre
ad un esito finale peggiore dello status quo per l’attore governativo in questione, per il quale lo
status quo iniziale era tutto sommato soddisfacente. Pertanto, se il governo poteva in determinate
circostanze promuovere efficacemente la propria iniziativa legislativa e proteggerla a sufficienza
dagli emendamenti del parlamento, la sua stessa natura eterogenea impediva (e come vedremo
impedisce) che queste circostanze si tramutassero in regole.
L’assenza di alternanza è l’altro ingrediente fondamentale che aiuta a comprendere il
funzionamento del sistema politico italiano e il prodotto e processo legislativo durante la prima
repubblica. Incide sulla posizione dello status quo, sul potere di agenda del governo e la
compattezza della coalizione che lo sostiene.
L’assenza di alternanza influisce sul posizionamento dello status quo nello spazio di policy in due
modi. Innanzitutto, se lo status quo in molti settori di policy è in gran parte l’esito di precedenti
processi legislativi, allora è probabile che si trovi molto prossimo al Pareto set degli attori
governativi quando non addirittura intrappolato dentro il suo perimetro. Pertanto i mutamenti di
policy significativi con il tempo si diradano, lasciando il passo a cambiamenti incrementali. Sarà
sempre più difficile che le forze governative, le cui preferenze di policy variano poco nel tempo e
difficilmente variano per tutte nella stessa misura e direzione, trovino i margini di accordo per
ulteriori cambiamenti. Quando questo accade è perché si presentano alla ribalta nuovi problemi
mai prima trattati o perché l’effetto di precedenti politiche ha condotto lo status quo
inopinatamente lontano dal Pareto set degli attori governativi.
In secondo luogo, senza alternanza è improbabile che nei vari settori di policy lo status quo sia
prossimo alle posizioni della principale forza di opposizione, dal momento che quest’ultima non è
mai stata al governo (almeno da sola), a meno che la stessa opposizione non difenda, contro le
forze governative, politiche ereditate dal passato regime non democratico. Circostanza,
quest’ultima, improbabile nel caso italiano. Pertanto, come già scritto, il mutamento dello status
quo quando reso possibile dall’accordo di tutte le forze sostenitrici il governo nel caso italiano non
comportava il più delle volte una forte e sincera ostilità da parte delle forze di opposizione di
sinistra perché è probabile che tale mutamento andasse nella direzione da loro stesse auspicata.
In altri termini, i cambiamenti di policy quando erano possibili non erano in genere controversi e
se non erano possibili non lo erano per il veto di una forza governativa prima ancora che per
l’ostilità dell’opposizione. Poiché il mutamento legislativo aveva luogo spesso con il consenso
dell’opposizione, un osservatore esterno poteva essere tratto in inganno e ritenere che quando il
mutamento non aveva luogo questo avvenisse perché l’orientamento negativo dell’opposizione in
parlamento era sufficiente a impedirlo. E quindi attribuire erroneamente non all’eterogeneità
delle preferenze di policy nel governo ma alla polarizzazione del sistema di partito in generale la
stabilità delle politiche ( e quella delle istituzioni).
In mancanza di alternanza, il potere di agenda dei governi era destinato a rimanere e, per certi
versi, a diventare ancora più debole (Zucchini 2010, 2011) . Come abbiamo appena scritto
l’assenza di alternanza comportava pochi mutamenti di policy davvero controversi, ovvero pochi
progetti di legge governativi importanti che vedessero su fronti davvero contrapposti governo e
opposizione. Questa circostanza ostacolava indirettamente il rafforzamento del governo nell’arena
legislativa, ossia un rafforzamento del suo potere di agenda. Procedure parlamentari e pratiche
che concedono molte opportunità ai singoli parlamentari e alle minoranze, come era nel caso
italiano, per ritardare e trasformare l’iniziativa legislativa del governo comportano costi decisionali
molto elevati per il governo stesso e l’insieme delle forze che lo sostengono, a patto che
l’opposizione abbia interesse a cogliere tali opportunità. Perché questo accada occorre che
l’opposizione giudichi il mutamento dello status quo impresso dal governo come una minaccia
importante ai propri interessi e valori e agli interessi e valori dell’elettorato che rappresenta. Se
questo accade e se lo status quo che il governo intende cambiare è sufficientemente sgradito a
tutte le forze politiche che lo sostengono, diventa allora conveniente per la maggioranza che
sostiene il governo scegliere (cambiando le prassi) o creare (cambiando le istituzioni) procedure
che limitino la portata delle tattiche dilatorie dell’opposizione e rendano più spedita e sicura
l’approvazione della propria iniziativa e di quella del governo. La distanza ideologica fra
maggioranza e opposizione non è pertanto sufficiente a generare un rafforzamento del governo.
Occorre anche che i mutamenti legislativi proposti segnino una divisione profonda fra
maggioranza governativa e opposizione senza allo stesso tempo che questa divisione attraversi la
maggioranza stessa. Il posizionamento dello status quo nella maggior parte dei settori di policy
alla nascita della prima repubblica e l’assenza di alternanza rendevano improbabile che questo
accadesse in Italia. I mutamenti dello status quo promossi dal governo ( con l’ovvia eccezione della
politica estera sulla cui base si fondava l’assenza stessa di alternanza ) erano criticati a sinistra per
lo più perché “insufficienti”, non perché ostili.
L’assenza prolungata di alternanza, e l’assenza di qualsiasi aspettativa di alternanza, infine,
modificano profondamente il funzionamento della democrazia parlamentare. La distinzione
essenziale fra una democrazia parlamentare ed una presidenziale consiste nel legame di fiducia
(implicito o esplicito) che lega in quest’ultima la sopravvivenza del governo al sostegno di una
maggioranza parlamentare. Se ipotizziamo, com’è sostanzialmente in tutte le democrazie
parlamentari, che i governi sono i principali (sebbene non esclusivi ) promotori delle leggi, questo
legame conferisce ai governi un certo potere di agenda. Se il governo perde il sostegno di una
maggioranza parlamentare, i membri di questa stessa maggioranza corrono il rischio di non potersi
appoggiare ad un governo per promuovere la propria iniziativa legislativa o impedire quella altrui.
Il governo successivo, in particolare se alla crisi di governo seguono nuove elezioni politiche, può
essere infatti espressione di una maggioranza diversa. L’esistenza della fiducia trasforma
potenzialmente qualsiasi votazione di un provvedimento in discussione in parlamento in un voto
non solo sul contenuto di tale provvedimento ma anche sulla natura partitica e l’identità
programmatica del governo , ossia del principale agenda setter dell’arena legislativa (Diermeier
and Feddersen 1998). Ciascun singolo parlamentare della maggioranza è pertanto chiamato a
valutare rispetto alle proprie preferenze e valori non solo i benefici ed i costi delle politiche
oggetto di votazione ma anche il costo legato alla probabilità di essere membro dell’opposizione
alla votazione successiva. Per il parlamentare che pur sostenendo il governo considera una sua
proposta un peggioramento dello status quo l’alternativa alla mancata approvazione di tale
proposta non è pertanto la conservazione dello status quo legislativo ma la prospettiva di un
cambiamento di tale status quo molto peggiore, dal suo punto di vista, di quello proposto dal
governo. L’esistenza del legame fiduciario fra governo e parlamento rende pertanto, a parità di
altre condizioni, i gruppi parlamentari e le coalizioni più unite nelle forme di governo parlamentari
che in quelle presidenziali. E la possibilità che una sconfitta del governo conduca direttamente o
indirettamente all’alternanza rafforza la posizione del governo nel processo decisionale. In una
democrazia parlamentare come quella italiana della prima repubblica che non conosceva
l’aspettativa dell’alternanza, l’impatto del legame di fiducia fra parlamento e governo si
indebolisce (Curini & Zucchini 2012). Le conseguenze di una crisi di governo sono molto meno
drammatiche per i parlamentari dei partiti governativi e le crisi di governo molto più frequenti. Gli
stessi partiti possono riproporre dopo una rincontrattazione del programma e della distribuzione
dei dicasteri governi ideologicamente molto simili a quelli appena dissolti. I governi stessi possono
essere espressione provvisoria di una fase di contrattazione fra i partiti. E la compattezza dei
gruppi parlamentari che sostengono il governo è molto più debole.
Perché tante leggi(ne)
Nelle righe precedenti abbiamo sostenuto che l’eterogeneità delle coalizioni governative e assenza
di alternanza con il passare del tempo hanno ostacolato sempre più il mutamento delle politiche e
reso stabile un assetto istituzionale nato policentrico. Come si conciliano allora la presunta scarsità
di mutamenti significativi delle politiche con il gran numero di leggi (e soprattutto leggine)
approvate molto spesso in commissione (e quindi consensualmente) in ciascuna legislatura (Cotta
& Verzichelli 2012, De Micheli & Verzichelli 2004, Zucchini 1997) ?
La ricerca comparata ha mostrato come ad un elevato numero di partiti al governo corrisponda
non solo scarso potere di agenda del governo, ma anche un’elevata produzione legislativa e poche
leggi davvero importanti (e quindi scarso mutamento di policy) (Tsebelis 2002, Doering 1995). A
queste correlazioni tuttavia non corrisponde un unico possibile nesso causale. L’eterogeneità delle
compagini governative può essere collegata ad un’intensa legiferazione in due modi, non
necessariamente alternativi. Da un lato, l’eterogeneità delle compagini governative induce ad un
ricorso abnorme allo strumento legislativo, dall’altro, accresce le chance di approvazione di norme
non controverse, in genere di micro provvedimenti di carattere distributivo. Vediamo come.
L’uso generalizzato della legge per governare è legato a quanto prima sostenuto a proposito del
costo di agenzia intrinseco ai governi di coalizione. L’eterogeneità delle preferenze di policy in
questi governi è all’origine del ricorso all’arena parlamentare da parte dei partiti al governo per
modificare i progetti di legge del governo stesso. Così facendo un partito cercherebbe di
correggere l’iniziativa legislativa di un ministro appartenente ad un partito alleato. Gli
emendamenti presentati in commissione ed in aula ridurrebbero il rischio che l’esito di policy
finale vada troppo a vantaggio del partito del ministro proponente e troppo poco (o per nulla) a
vantaggio degli altri partiti al governo. Questo meccanismo di prevenzione del costo di agenzia
legato alla distribuzione fra forze politiche diverse dei dicasteri ministeriali è efficace se il ministro
in questione è costretto dagli alleati al governo ad agire tramite l’iniziativa legislativa e non tramite
un provvedimento amministrativo. L’uso frequente dello strumento legislativo è quindi esso
stesso, coeteris paribus, un effetto dell’eterogeneità di preferenze politiche nel governo. Anche in
questo caso la collocazione dello status quo ( e quindi l’assenza di alternanza) gioca un ruolo
importante. Quanto più lo status quo è vicino al Pareto set del governo, tanto più l’azione
amministrativa di un singolo ministro comporta il rischio di un peggioramento dello status quo per
almeno un alleato al governo (il cosidetto ministerial drift) . Una parte di quanto nel sistema
politico italiano ha prendeva la via della legge altrove, là dove l’eterogeneità dei governi è
inferiore e c’è alternanza, è provvedimento amministrativo di un ministero. Naturalmente, data la
gerarchia delle norme di uno stato di diritto, l’effetto di una legislazione imponente è destinato a
durare più a lungo dei fattori che l’hanno consentita. Per cancellare il contenuto di una legge serve
infatti un’altra legge.
L’accumularsi di una gran quantità di leggine è l’altra faccia dell’assenza di mutamenti importanti e
controversi. In qualsiasi sistema politico non tutte le leggi sono riconducibili alle posizione dei
partiti sui grandi temi generali nazionali che caratterizzano le piattaforme elettorali. Esiste sempre
una varietà pressoché infinita di provvedimenti la cui portata, singolarmente presi, è molto
inferiore, il cui bacino di beneficiari è molto più circoscritto, il cui merito è più credibile venga
attribuito al singolo parlamentare. La possibilità che queste iniziative si facciano strada
nell’affollato calendario dei lavori legislativi dipende dalla difficoltà con la quale i partiti della
coalizione governativa riescono a procedere sulle politiche generali, dall’organizzazione dell’arena
legislativa e dall’estensione del consenso che questi provvedimenti riescono a raccogliere. La
considerevole eterogeneità ideologica della compagine governativa e l’assenza di alternanza ,
rendendo più difficile l’approvazione di politiche generali nazionali, lasciava tempo sufficiente
perché i parlamenti della prima repubblica, favoriti dalla procedura decentrata di approvazione
nelle commissioni, approvassero un gran numero di questi provvedimenti. Non a caso questi
provvedimenti venivano e vengono approvati con maggiore frequenza nella seconda parte della
legislatura, quando i pochi mutamenti legislativi possibili e importanti promossi dal governo hanno
già avuto luogo. Si trattava in larga misura di erogazioni di spesa che avvantaggiavano categorie e
territori comuni agli elettorati dei diversi partiti o provvedimenti omnibus che assemblavano
interessi diversi. La definizione dei beneficiari era talvolta talmente trasversale che opporsi
all’approvazione di tali provvedimenti avrebbe gettato nel discredito i parlamentari che ci
avessero provato. Spulciando gli archivi delle leggi approvate ancora all’inizio degli anni ’80 si fa
fatica a tenere il conto dei provvedimenti a favore dell’associazione ciechi italiani o quelli a favore
di vigili del fuoco, carabinieri, guardie forestali, a favore dei territori toccati da straordinari e
puntualissimi eventi atmosferici, a favore di marchi e aree di produzione di vini, salami e formaggi.
Alcuni provvedimenti avevano infine come beneficiari diretti gli stessi partiti politici. Basti pensare
alle norme sul finanziamento pubblico ai partiti, alla moltiplicazione delle province ma anche alle
parti della riforma sanitaria del ’78 che ampliavano a dismisura le opportunità di impiego di
personale politico.
Trattare queste leggi come assenza di mutamento significativo dello status quo è per certi versi
improprio. La somma di questi provvedimenti avrebbe avuto nel tempo effetti rilevanti sul debito
pubblico, basta pensare alla crescita delle province e degli uffici giudiziari. Il mutamento avvenne
ma non rispetto a posizioni programmatiche dei partiti, avvenne ma senza vinti e vincitori visibili.
Tuttavia, soprattutto con il passare delle legislature, il numero di queste leggi stima molto per
eccesso l’entità di tale mutamento. Le leggi non sono approvate solo per mutare lo status quo ma
anche per preservarlo e molte delle leggi che da un anno all’altro, da una legislatura all’altra,
insistevano a beneficiare le stesse categorie, gli stessi interessi, le stesse corporazioni, non
facevano che rinnovare benefici in scadenza, conservare flussi di spesa, rispettare una promessa
fino ad allora sempre mantenuta. Non approvarle avrebbe significato un mutamento legislativo
davvero significativo. Approvarle conservava un’eredità consolidatasi nel tempo.
La seconda repubblica
Il sistema politico che ho cercato di tratteggiare usando il linguaggio della teoria dei veto players,
come è stato recentemente e autorevolmente ricordato, era coerente (Lanzalaco 2012).
Eterogeneità delle compagini governative ed assenza di alternanza si rafforzavano a vicenda nel
rendere stabili le politiche e stabili gli assetti istituzionali. Era anche un sistema destinato a
durare? Secondo l’interpretazione del sistema partitico italiano come un pluralismo polarizzato,
avrebbe dovuto accentuarsi la divisione interna in correnti della Democrazia Cristiana (Sartori
1974) e i partiti alleati avrebbero dovuto spostarsi progressivamente verso le ali estreme dello
spettro ideologico. In altre parole avremmo dovuto osservare una ulteriore polarizzazione con un
dissolvimento del centro, preludio al collasso del sistema politico. Un collasso ebbe luogo, dopo
poco meno di 50 anni dalle prime elezioni democratiche del dopoguerra, ma la tendenza
centrifuga prevista dal modello non si avvertì fino a quasi la fine della prima repubblica. Al
contrario il Partito Comunista era su posizioni ben più moderate di quelle degli anni’50 e ancor di
più lo era il Partito Socialista, divenuto il principale alleato della Democrazia Cristiana. Il declino
elettorale di quest’ultima era stato lentissimo e la divisione in correnti era sempre stata un suo
tratto caratterizzante. Forse, il sistema, come alcuni commentatori iniziarono a supporre da metà
degli anni ’70 ( Farneti 1993) aveva iniziato a depolarizzarsi. In tal caso, tuttavia, per la teoria
sartoriana non avrebbe dovuto neppure collassare. Il modello che tanto bene e a lungo aveva
descritto il sistema politico italiano aveva previsto una fine diversa o nelle sue varianti più recenti
non prevedeva alcuna fine, ed era muto di fronte alla nuova repubblica. Il quadro interpretativo
della teoria dei veto players al contrario del modello del pluralismo polarizzato non prevede
alcuna autodissoluzione del sistema politico3. Nella nostra interpretazione eterogeneità delle
compagini governative e alternanza sono variabili distinte e separate. Perché un sistema politico
cambi è sufficiente che una di esse cambi e l’origine del cambiamento non è necessariamente
endogena. Gli eventi a cavallo della fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90 orientano in effetti la
ricerca del principale fattore destabilizzante della prima Repubblica fuori dei confini patri. La prima
repubblica crollò molto banalmente perché venne meno uno dei due suoi elementi costitutivi:
l’assenza di una aspettativa di alternanza. E l’alternanza divenne possibile con il dissolversi
dell’assetto internazionale che l’aveva impedita. Nell’evoluzione dei rapporti fra le forze politiche
italiane, gli eventi nella scena internazionale, in particolare quelli che riguardavano il blocco
sovietico, avevano esercitato un’influenza considerevole lungo tutta la storia della prima
repubblica. I fatti di Ungheria nel ’56 facilitarono il completo distacco del Partito Socialista
dall’alleanza con il PCI consentendo da lì a pochi anni la nascita del centro sinistra; la primavera di
Praga pose le premesse per un lento distacco del Partito Comunista Italiano da Mosca. Il crollo del
muro di Berlino e le profonde trasformazioni che colpirono la struttura del potere in Unione
Sovietica posero lo stesso partito di fronte ad una scelta drammatica: conservare nel proprio nome
l’eredità simbolica di quella che appariva da tempo, anche ad una parte consistente della sua
dirigenza, un’esperienza fallimentare o cambiare per sopravvivere. Il cambiamento testimoniò che
un’epoca si era conclusa. Il sistema di partito andò destrutturandosi. Veniva meno un cleavage che
3 La teoria prevede infatti che molti veto players (o meglio un Pareto set di ampie dimensioni) aumentino il rischio di
crisi del sistema politico ( con transizioni a regimi non democratici ) solo nel caso di democrazie presidenziali.
aveva occultato altre dimensioni del conflitto e in forza del quale partiti e correnti lontani su
importanti dimensioni di policy erano stati costretti a cooperare per sostenere un governo. Ad
essere limitata nei propri comportamenti non era stata solo l’élite politica ma anche lo stesso
elettorato. Una parte di quest’ultimo, scomparsa la paura del comunismo, poteva esprimere la
scontentezza e l’avversione per le scelte o non scelte operate in svariati decenni da una classe
politica di governo compromessa in sempre più frequenti casi di corruzione. Bastava che qualche
abile imprenditore politico, un eresteta (Riker 1982), raccogliesse questi umori, desse loro una
forma, fornisse una spiegazione dei torti subiti, veri o presunti, ristrutturasse il campo di battaglia,
se necessario dando un nome nuovo ai nemici di sempre. In forme e modi e con effetti molto
diversi fu quanto fecero i promotori dei referendum elettorali e il leader della Lega Nord. Come
suggeriscono Cotta e Isernia (1996 ), citando Tocqueville, la classe politica di governo fu alla fine
travolta perché divenuta inutile e poiché inutile fu anche scoperta corrotta. Alle elezioni del 1992
non solo il principale partito di opposizione si divide in due tronconi, il più grande dei quali non si
richiama più al comunismo, ma la DC cessa di essere il primo partito in molte circoscrizioni del
Nord Italia a favore della Lega Nord. La destrutturazione produce inevitabilmente una
frammentazione partitica dalla quale il sistema politico italiano non sarà più in grado di
riprendersi4. Il nuovo sistema politico che emerge faticosamente fra la 12° e la 13° legislatura non
è altrettanto coerente del precedente. Ha avuto luogo l’alternanza ed è molto ragionevole
aspettarsi che il fenomeno si ripeta ( e infatti si ripeterà), ma le coalizioni di governo sono molto
eterogenee. L’Italia sperimenta l’alternanza nella frammentazione, un ossimoro che cambia il
processo e prodotto legislativo. Vediamo come.
Il baricentro delle due coalizioni in competizione non corrisponde più a quello dei governi di
pentapartito dell’ultima fase della prima repubblica. Quindi per la teoria dei veto players si aprono
maggiori opportunità di mutamento dello status quo. Non è più vero che la stragrande
maggioranza dei mutamenti di policy possibili siano da considerare auspicabili (per quanto
insufficienti) anche dal principale partito di opposizione. Detto altrimenti, il mutamento delle
politiche diventa controverso perché a mutare possono essere provvedimenti voluti dal
precedente governo ora divenuto opposizione. Nella Fig.2 sono rappresentati i Pareto Set dei
governi di centro-sinistra e di centro-destra fra il 1996 ed il 2006 in uno spazio di policy analogo a
quello utilizzato per la prima repubblica (vedi. Fig.1), attraverso dati ottenuti da una survey di
esperti più recente ( Benoit & Laver 2006).
4 Quanti infatti attribuiscono prevalentemente al Mattarellum la frammentazione del sistema partitico italiano della
seconda repubblica dovrebbero ricordarsi anche che alle elezioni per la Camera dei deputati dell’ultima legislatura della prima repubblica (1992) il numero di partiti effettivi è pari a 6,62 contro appena 4,61 della legislatura precedente.
Fig.2
Poiché, però, le coalizioni (ed in particolare quella di centrosinistra) sono eterogenee, l’entità del
mutamento effettivo è inferiore a quello promesso dalle singole componenti (in particolare quelle
più estreme ). Questo ovviamente crea le premesse per l’instabilità dei governi. E tuttavia l’
aspettativa di alternanza è sufficiente a innalzare la durata media degli esecutivi della seconda
repubblica rispetto a quelli della prima5. Le crisi di governo ora “costano” di più, sebbene
continuino ad essere molto più frequenti che in Germania o in Gran Bretagna.
Un cambiamento controverso delle politiche in atto genera importanti resistenze da parte degli
sconfitti alle elezioni. Varie forme di ostruzionismo e tattiche dilatorie vengono esperite
platealmente , ora da una parte ora dall’altra, a seconda di chi in quel momento è al governo e
5 La durata media dei governi della prima repubblica era 315 giorni, quella della seconda 678.
all’opposizione6. La maggiore conflittualità è generata dall’alternanza (e non dalla polarizzazione in
sé). Non è la distanza fra le forze politiche ma la posizione relativa dello status quo ad essere
cambiata rispetto per esempio al secondo dopoguerra. Certamente la personalità e gli interessi di
breve periodo del leader della coalizione di centro destra fanno la loro parte ma la novità più
interessante e duratura è l’esistenza di una contesa molto più frequente e importante di prima su
quale direzione debba prendere il mutamento. La nuova conflittualità rende poco probabile
l’approvazione di leggi in sede legislativa (Fig. 3), in particolare se di origine governativa.
(Fig.3). Proporzione leggi approvate in sede legislativa sul totale delle leggi (escluse ratifiche
trattati) per tipo di iniziativa; proporzione leggi di conversione decreti legge sul totale leggi di
origine governativa
L’esecutivo non può sfuggire al collo di bottiglia delle votazioni in aula e i costi decisionali
dell’arena legislativa lievitano grandemente. Sembrerebbero crearsi le condizioni ideali per un
rafforzamento del governo nell’arena legislativa ( Gianniti & Lupo 2004) ma l’eterogeneità delle
coalizioni di governo impedisce che questo rafforzamento rimanga scritto nei regolamenti
parlamentari. I partiti al governo più deboli nel consiglio dei ministri non sono disposti a rinunciare
a priori e per sempre a proseguire la contrattazione con gli alleati nelle aule parlamentari, in
particolare se possono avvalersi dell’appoggio della presidenza di una delle due Camere. In tutte le
legislature della seconda repubblica almeno una delle due camere (quasi sempre la Camera dei
Deputati) è infatti appannaggio di un partito minore della coalizione, diverso da quello della 6 Vedi a questo proposito una testimonianza significativa del cambiamento rispetto alla prima repubblica:
http://archiviostorico.corriere.it/2002/luglio/31/Andreotti_ostruzionismo_come_rivoluzione_non_co_0_0207312081.shtml
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
8° 9° 10° 11° 12° 13° 14° 15°
Perc. Sede legislativa leggi "parlamentari" Perc. Sede legislativa leggi governative
Perc. conv.decreti legge su leggi governo
presidenza del consiglio. E sarebbe proprio compito della presidenza della Camera, contro gli
interessi della propria parte politica e a danno delle considerevoli prerogative della sua carica nella
gestione del processo legislativo promuovere nella giunta del regolamento eventuali modifiche ai
regolamenti che rafforzino davvero la posizione del governo.
Fig. 4 – Deleghe al governo (1963-2011)
* Deleghe che implementano direttive europee o trattati internazionali o che richiedono solo la redazione di testi unici sono state
escluse dal conteggio. Fonti : X-XIV Legislatura, Vassallo (2001) and aggiornamento personale; IV-IX pulizia e rielaborazione di dati
provenienti da “Banche Dati Giuridiche”, InfoUtet and Juris Data online, Giuffrè editore.
Il rafforzamento del governo avviene pertanto quasi esclusivamente nel quadro delle regole
esistenti, modificando e forzando alcune prassi e usando con maggiore intensità procedure fino ad
allora poco utilizzate (Gianniti & Lupo 2004 ; Zucchini 2010) . E’ un rafforzamento tramite
espedienti, deciso di volta in volta dalle forze politiche in quel momento al governo. Diminuisce il
numero delle leggi approvate in Parlamento (comprese in valore assoluto anche quelle del
governo, tab.1) ma è dubbio, nonostante i tentativi di delegificazione, che a questa diminuzione
corrisponda un equivalente uso di provvedimenti di rango amministrativo, come ci aspetteremmo
se le compagini governative fossero compatte. Le leggi infatti sono diminuite ma sono in media più
0
10
20
30
40
50
60
70
de
legh
e
years
Deleghe
estese e lunghe di prima e tramite le deleghe legislative (vedi più avanti) gemmano decreti
legislativi, altri provvedimenti con lo stesso rango delle leggi (tab.2).
Tab. 1 Leggi
LEG.
Num. Leggi (escluse ratifiche internazionali)
Leggi al giorno (escluse ratifiche internazionali)
Leggi di origine governativa (escluse ratifiche internazionali)
Numero parole di una legge al giorno (escluse ratifiche trattati internazionali)
Media di parole per legge (escluse ratifiche trattati internazionali)
Media di parole per legge di origine governativa
Media di parole di origine parlamentare
8 916 0,626968 647 N.D. N.D N.D N.D
9 773 0,540938 545 N.D N.D N.D N.D
10 1052 0,608092 595 937,71 1913,54 2237,15 1568,92
11 290 0,407876 175 709,92 2058,47 2958,09 1534,99
12 186 0,250336 152 608,88 2539,81 3047,29 1228,09
13 627 0,355495 435 845,74 2580,55 3209,70 1522,27
14 463 0,271081 324 707,25 2784,02 3838,84 1603,04
15 71 0,098611 58 N.D N.D N.D N.D
Tab.2 Decreti legislativi
LEG
N.decreti legislativi
N.decreti legislativi al giorno
N.parole decreto legislativo al giorno
N. medio di parole per decreto legislativo
10 146 0,08 255,51 3074,836
11 116 0,16 755,49 4702,259
12 51 0,07 431,31 6385,039
13 455 0,25 994,97 4036,73
14 320 0,18 939,86 5272,041
E’ evidente che l’ingigantimento delle leggi ( e la diminuzione del loro numero) è innanzitutto una
risposta all’ingorgo legislativo dell’aula. Il passaggio di un lungo convoglio con molti vagoni è la
risposta alla chiusura delle tante stazioni, le commissioni, dove prima passavano molti treni con
pochi vagoni. Al governo non viene concessa la facoltà di redigere il calendario dei lavori dell’aula,
non può come accade altrove, accorciare i tempi di discussione dei propri progetti di legge,
fronteggia commissioni parlamentari formalmente forti, non può proteggersi dagli emendamenti
presentati né è l’unico attore che possa presentare l’ultimo emendamento. Il parlamento tuttavia
approva molte deleghe al governo a legiferare (Fig.4) , la fiducia su maxiemendamenti presentati
dal Governo e completamente sostitutivi dei progetti di legge in discussione mescola vantaggi
della ghigliottina inglese a quelli del vote bloquée transalpino, il profluvio di decreti legge detta
l’agenda di “fatto” dei lavori parlamentari. Inoltre, nonostante la trasmigrazione di massa da un
gruppo parlamentare all’altro verificatasi in particolare nella 13° legislatura, almeno fintanto che i
parlamentari aderiscono ad un gruppo votano più conformemente al gruppo di appartenenza di
quanto facessero in passato , in particolare se il gruppo è rappresentato nella compagine
governativa (Curini & Zucchini 2012).
Sviluppi probabili
Il sistema politico della seconda repubblica basato sulla combinazione di un’elevata eterogeneità
dei governi e alternanza potrebbe non sopravvivere a lungo e non sembra che sia l’eterogeneità
dei governi la caratteristica destinata a scomparire.
Le regole per durare devono rispondere agli interessi della maggioranza di forze politiche che è
nelle condizioni di cambiarle. In una democrazia parlamentare questa maggioranza può essere più
ampia di quella che sostiene il governo ma non può essere diversa. Ossia anche e forse più che in
qualsiasi altro ambito di policy le politiche istituzionali non possono essere approvate contro il
volere di un veto player, di un partito che è parte della compagine governativa, pena la caduta
stessa del governo. Questo banale principio vale tanto per i regolamenti e le prassi parlamentari,
ai quali abbiamo accennato nel precedente paragrafo, quanto per le regole elettorali.
Le regole elettorali hanno tuttavia una primazia perché interagendo con (e plasmando ) la
distribuzione delle preferenze dell’elettorato influenzano l’eterogeneità delle compagini
governative. Questa a sua volta stabilisce i margini di variazione possibili di tutte quelle norme per
il cui cambiamento è sufficiente la maggioranza dei seggi in parlamento, incluse le stesse regole
elettorali. Pertanto regole elettorali poco riduttive (molto proporzionali) non solo accrescono
l’eterogeneità dei governi ma rischiano di renderla permanente. Questo è quanto accaduto con
l’ultima riforma del sistema elettorale.
Le regole elettorali approvate nel 1993, da un parlamento comunque meno frammentato di quelli
successivi e vincolato dall’esito dei referendum non soddisfacevano gli interessi di una
maggioranza governativa del 2005, composta tutta di partiti estranei all’approvazione di quelle
regole o perché allora ancora inesistenti o perché contrari. Lo “status quo” poteva pertanto essere
modificato con un vantaggio elettorale per tutti partiti al governo. Naturalmente al vantaggio
elettorale può corrispondere la difficoltà successiva a governare ma perché questa
preoccupazione entri nelle considerazioni dei partiti al governo occorre che almeno il principale fra
questi, quello su cui potrebbe ricadere in futuro la responsabilità di guidare la compagine
governativa, abbia un orizzonte temporale sufficientemente lungo. La principale forza politica
governativa di allora (Forza Italia) aveva lo stesso breve orizzonte temporale del proprio leader e
quindi l’intento principale della nuova legge fu quello di evitare la sconfitta elettorale o,
comunque, di minimizzarne gli effetti. Come è noto, l’intento fu brillantemente realizzato,
inserendo tuttavia nuovi formidabili incentivi alla frammentazione partitica ( elettorale e
parlamentare), esiziali per la sopravvivenza del governo di centro sinistra ma, nel lungo periodo,
quel lungo periodo ignorato da Berlusconi, pericolosi anche per quello di centro destra. Qualsiasi
futuro tentativo di ridurre l’eterogeneità dei governi tramite una legge elettorale sarà molto
difficile che si realizzi. Le soglie implicite o esplicite alla rappresentanza di un nuovo sistema non
potrebbero penalizzare la più piccola formazione fra quelle indispensabili per raggiungere una
maggioranza di seggi per ciascuna delle coalizioni in competizione. In astratto un’alleanza di
governo fra i partiti più grandi alla vigilia delle elezioni, come per certi versi quella che sorregge
l’attuale governo, potrebbe sfornare una legge elettorale che ridimensioni fortemente il livello di
frammentazione raggiunto, ma perché questo avvenga occorrerebbe che questi stessi partiti
fossero (nei sondaggi elettorali prima ancora che in parlamento) di dimensioni ragguardevoli e con
un consenso elettorale sufficientemente solido da reggere l’inevitabile disaffezione di una parte
del loro elettorato non solo per le scelte impopolari del governo che sostengono ma anche per il
semplice fatto di cooperare.
Se è lecito nutrire dubbi sulla riduzione dell’eterogeneità dei governi è anche perché è la
prospettiva dell’alternanza ad essere a rischio. E non per l’impossibile ritorno di un grande partito
cattolico di centro, ma forse, ancora una volta, per una frattura legata all’arena internazionale.
Mentre scrivo, in un paese, la Grecia, il cui sistema elettorale proporzionale ha effetti assai più
maggioritari del nostro e i cui governi per quasi quarant’anni sono stati quasi tutti monocolore,
un’inedita alleanza fra socialisti e conservatori cerca di mantenere il paese dentro l’Eurozona
contro un’opposizione euroscettica (e in alcuni casi decisamente ostile all’Europa) di destra e di
sinistra. Lo stesso governo Monti è sostenuto da una maggioranza dai tratti simili a quelli greci ed
anche nel caso italiano cresce un fronte variegato favorevole al ritorno alla lira, contrario alla
politica economica richiesta dalla Banca Centrale e dai paesi del Centro e Nord Europa e ostile ad
una ulteriore cessione di sovranità alle istituzioni europee. Questo nuovo cleavage potrebbe
ricreare per qualche tempo (ma quanto tempo nessuno è in grado di prevederlo) alcune modalità
di funzionamento del sistema politico della prima repubblica, quando per così dire non era
l’Europa ma il comunismo e la divisione del mondo in due blocchi a impedire che si realizzasse (e si
pensasse) l’alternanza e a costringere forze altrove su fronti contrapposti a collaborare. Il blocco
pro Europa, inizialmente maggioritario, avrebbe una eterogeneità ideologica anche maggiore dei
governi della prima repubblica. Ad essere diversa sarebbe la posizione dello status quo. Come
abbiamo sostenuto nel corso di questo contributo, nonostante l’elevata polarizzazione nel sistema
politico italiano emerso nel secondo dopoguerra, la posizione dello status quo iniziale e l’assenza
di alternanza consentirono mutamenti legislativi non controversi. Al contrario i mutamenti
legislativi che i futuri governi riuscissero a promuovere troverebbero numerosi e strenui difensori
dello status quo in parlamento. Il rafforzamento “informale” del governo nell’arena legislativa, già
avvenuto negli ultimi quindici anni, verrebbe pertanto confermato e forse accresciuto senza, a
causa dell’eterogeneità delle compagine governative, una sua traduzione formale in nuove regole
ed istituzioni. Infine, in assenza di una prospettiva realistica di alternanza e in presenza di governi
eterogenei anche la modesta riduzione dell’instabilità governativa registrata durante gli anni
successivi alla nascita della seconda repubblica si affievolirebbe.
Prossimo terreno di indagine
La rappresentazione della prima e della seconda repubblica con il linguaggio della teoria dei veto
players che ho proposto in questo paper non è e non poteva essere completa. Lascia
inevitabilmente inesplorati caratteristiche e mutamenti che non riguardano le posizioni delle forze
politiche e dello status quo legislativo nello spazio politico. Uno di questi terreni di indagine mi
sembra in particolare più urgente e affascinante di altri. Per comprendere più compiutamente i
comportamenti dei partiti, la loro disponibilità all’accordo, la loro compattezza e forse il loro
stesso numero occorre comprendere per così dire la loro natura nel tempo. In termini meno
misteriosi occorre una teoria, non in contrasto con quella qui utilizzata, che spieghi in modo
parsimonioso e sistematico il mutamento degli orizzonti temporali delle organizzazioni partitiche e
l’effetto di questo mutamento sui processi decisionali. L’accorciamento di questi orizzonti è infatti
la conseguenza più importante della cosiddetta personalizzazione della politica . Nella maggior
parte dei partiti europei diversi assetti organizzativi si sono succeduti nel 20° secolo. Sebbene lo
sviluppo dei mezzi di comunicazione e la disponibilità di risorse finanziarie pubbliche abbiano
accentuato ovunque l’importanza dei leaders nazionali, questi partiti sono per lo più
organizzazioni intergenerazionali con un marchio (un brand) che si presume sia destinato a
sopravvivere alla sorte dei singoli dirigenti. Seconde file e generazioni più giovani di politici
ambiziosi restano in genere allineati dietro il marchio in attesa che il naturale ricambio
generazionale e le vicende politiche possano portare alcuni di loro alla grande ribalta politica
nazionale. E nello stesso tempo le scelte ed i comportamenti della leadership , per quanto più
autonome e libere di un tempo dai condizionamenti dei militanti, non compromettono ( senza
essere colpiti da un’implacabile ritorsione dell’organizzazione) il valore del marchio con scelte
avventate o comportamenti “predatori”. Nel caso italiano il collasso del sistema di partito sembra
aver trascinato con se in molti casi il partito come organizzazione. La sorta di patto implicito fra i
dirigenti ed eletti con diverse anzianità di carriera che ho appena descritto non è in molti casi
neppure immaginabile. Che conseguenze ha tutto questo sulla capacità decisionale del sistema
politico ? Perché è avvenuto ? In che rapporto sta con la frammentazione partitica ?
Riferimenti Bibliografici
Benoit, K. and Laver, M. (2006). Party Policy in Modern Democracies . London: Routledge.
Benoit, Ken and .Michael Laver, 2006, Party Policy in Modern Democracies . New York:Routledge
Capano, Giliberto. and Marco Giuliani. 2001 (Eds.). Parlamento e processo legislativo nella
transizione. Bologna: Il Mulino.
Caretti Paolo (2001). “Le svolte della politica italiana nelle riforme dei regolamenti parlamentari”
In L. Violante (Ed.). Il Parlamento – Annali della Storia d’Italia, n. 17. Torino: Einaudi.
Ceccanti, S. e S. Vassallo (a cura di) (2004), Come chiudere la tradizione. Cambiamento,
apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino.
Cotta, M. (1994). ‘The Rise and Fall of the ‘Centrality’ of the Italian Parliament: Transformations of
the Executive-Legislative Subsystem After the Second World War’, in G.W. Copeland and S.C.
Patterson (eds) Parliaments in the Modern World. Changing Institutions. Ann Arbor: University of
Michigan Press.
Cotta, M. (1996), La crisi del governo di partito all’italiana, in M. Cotta e P. Isernia (a cura di), pp.
11-52.
Cotta, M. e L. Verzichelli (2011), Il sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, seconda edizione.
Cotta, M. e P. Isernia (1996), Conclusioni, in Cotta, M. e P. Isernia (a cura di), pp. 409-440.
Cotta, M. e P. Isernia (a cura di) (1996), Il gigante dai piedi di argilla. La crisi del regime
partitocratico in Italia, Bologna, Il Mulino.
Curini Luigi, and Francesco Zucchini. (2012) “Government Alternation and Legislative Party Unity:
The Case of Italy, 1988–2008”, West European Politics, 35(4)
De Micheli, Chiara. and Luca Verzichelli. 2004. Il Parlamento. Bologna: Il Mulino.
Di Palma, G. (1978), Sopravvivere senza governare. I partiti nel Parlamento italiano, Bologna, Il
Mulino-
Döring H. (ed) (1995a). Parliaments and Majority Rule in Western Europe. New York: St. Martin’s
Press.
Döring, H. (1995b). ‘Time as a Scarce Resource: Government Control of the Agenda’, in H. Döring
(ed) Parliaments and Majority Rule in Western Europe.
Döring, Herbert. 2001. “Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western
Europe”. Legislative Studies Quarterly, vol. 26, n. 1.
Fabbrini, S. (1994), Quale democrazia? L’Italia e gli altri, Roma-Bari, Laterza.
Fabbrini, S. (2000), Tra pressioni e veti. Il cambiamento politico in Italia, Roma-Bari, Laterza.
Farneti, P. (1993), Il sistema dei partiti in Italia 1946-1979, Bologna, Il Mulino.
Fasano, L. e N. Pasini (2004), Transizione e bipolarismo nel sistema politico italiano, relazione
presentata al Convegno annuale SISP, Padova, 15-17 settembre 2004.
Galli Giorgio (1966) , Il bipartitismo imperfetto, Il Mulino, Bologna
Galli Giorgio (1973) , I limiti dell’ingegneria costituzionale, in “Biblioteca della Libertà” n.43
Galli Giorgio.(2000). I partiti politici italiani (1943-2000). Milano: Rizzoli.
Gianniti Luca. and Nicola Lupo. 2004. “La fuga verso la decretazione delegata non basta”. In
Ceccanti S. and Salvatore Vassallo (Eds). Come chiudere la transizione. Bologna: Il Mulino.
Graubard (a cura di), Il caso italiano. Italia anni ’70, Milano, Garzanti, volume secondo, pp. 163-
182.
Ieraci, G. (2008), L’Ulivo e la Libertà. Governi e partiti in Italia nella democrazia dell’alternanza,
Trieste, EUT.
Ieraci, Giuseppe.2003. “Il Governo in Parlamento. Capacità decisionale dell’esecutivo e regole
parlamentari”. In Barbieri C. and L. Verzichelli (Eds). Il governo e i suoi apparati. Genova: ed.
Name.
Kreppel, A. (1997). ‘The Impact of Parties in Government on Legislative Output in Italy’, European
Journal of Political Research, 31: 327-350.
Lanzalaco, L. (2005), Le politiche istituzionali, Bologna, Il Mulino.
Lanzalaco, L (2012), La scienza Politica e il caso italiano. Alla ricerca di una tradizione di ricerca. In
“Rivista Italiana di Scienza Politica, n.2 , p.271-294
Laver, M. and Norman Schofield. (1990). Multiparty Government: The Politics of Coalition in
Europe. Oxford: Oxford University Press.
Laver, M. and Hunt, W.B. (1992). Policy and Party Competition. New York: Routledge.
Lippolis, Vincenzo. 2001. “Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi
dell’età repubblicana”. In L. Violante (Ed.). Il Parlamento – Annali della Storia d’Italia, n. 17. Torino:
Einaudi.
Lupo Nicola.1994. Le deleghe del governo Amato in Parlamento. Rivista trimestrale di diritto
pubblico, pp. 85-150.
Martin, L.W. and Vanberg, G. (2004). ‘Policing the Bargain: Coalition Government and
Parliamentary Scrutiny’, American Journal of Political Science, 48: 13–27.
Martin, L.W. and Vanberg, G. (2005). ‘Coalition Policymaking and Legislative Review’, American
Political Science Review, 99: 93–106.
Martin, L.W. and Vanberg, G. (2011). Parliaments and Coalitions: The Role of Legislative
Institutions in Multiparty Governance. Oxford: Oxford University Press.
Morisi, M. (1992), Le leggi del consenso. Partiti e interessi nei primi parlamenti della Repubblica,
Soveria Mannelli, Rubbettino.
Müller, W.C. and Strøm, K. (2008). ‘Coalition agreements and cabinet governance’, in K. Strøm,
W.C. Müller and T. Bergman (eds) Cabinets and Coalition Bargaining.
Müller, W.C. and Strøm, K. (eds) (2000). Coalition Governments in Western Europe. Oxford: Oxford
University Press.
Pappalardo, A. (1996), Dal pluralismo polarizzato al pluralismo moderato. Il modello di Sartori e la
transizione italiana, in «Rivista Italiana di Scienza Politica», XXVI, 1, pp. 103-145.
Pedrazzani A.and Zucchini F. Horses and hippos : why and how Italian government bills change in
the legislative arena (1987-2006), under review EJPR
Pizzorno, A. (1994), Le radici della politica assoluta, Milano, Feltrinelli.
Riker W. (1986) The Art of Political Manipulation. New Haven: Yale University Press
Sartori, G. (1974), Rivisitando il «pluralismo polarizzato», in F.L. Cavazza e S.R. Graubard (a cura
di), Il caso italiano. Italia anni ’70, Milano, Garzanti, volume secondo, pp. 196-223.
Sartori, Giovanni. 1976. Parties and Party Systems. New York: Cambridge UP.
Sartori, G. (1982), Teoria dei partiti e caso italiano, Milano, SugarCo.
Strøm, K., Müller, W.C. and Smith, D.M. (2010). ‘Parliamentary Control of Coalition Governments’,
Annual Review of Political Science, 13: 517–35.
Thies, M.F. (2001). ‘Keeping Tabs on Partners: The Logic of Delegation in Coalition Governments’,
American Journal of Political Science, 45: 580–98.
Tsebelis, G. (2002). Veto Players: An Introduction to Institutional Analysis. Princeton: Princeton
University Press.
Vassallo, Salvatore. 2001. “Le leggi del governo. Come gli esecutivi della transizione hanno
superato i veti incrociati”. In G. Capano and M. Giuliani (Eds). Parlamento e processo legislativo
nella transizione. Bologna: Il Mulino, pp. 85-126.
Verzichelli, Luca. and Maurizio Cotta. 2000. “Italy: from constrained coalition to alternating
government”. In W. Müller and K. Strøm (Eds). Coalition government in Western Europe. Oxford:
Oxford University Press, pp. 433-497.
Zucchini, F. (2011). ‘Government Alternation and Legislative Agenda Setting’, European Journal of
Political Research , 50: 749-74.
Zucchini, F. (2010). ‘Italy: Government Alternation and Legislative Agenda Setting’, in B.E. Rasch
and G. Tsebelis (eds) The Role of Government in Legislative Agenda Setting. New York: Routledge.