evaluación ambiental estratégica del sector turismo...

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Evaluación Ambiental Estratégica del Sector Turismo en México Banco Mundial - SECTUR 30 de junio de 2005

INFORME FINAL

Banco Mundial - SECTUR

Evaluación Ambiental Estratégica del Sector Turismo en México

Este informe final ha sido elaborado por Environmental Resources Management, razón social de Environmental Resources Management Limited, aplicando todo conocimiento, cuidado y diligencia razonables dentro de los términos estipulados en el Contrato con el cliente, incorporando nuestros Términos y Condiciones Generales Comerciales y tomando en consideración los recursos que le fueron asignados mediante acuerdo con el cliente. Mediante la presente denegamos toda responsabilidad para con el cliente y para con otros en lo referente a cualquier asunto que escape del alcance de la declaración arriba mencionada. Este informe final es de carácter confidencial para el cliente y no asumimos responsabilidad alguna, cualquiera fuere su naturaleza, para con terceros a quienes este informe les sea revelado de manera total o parcial. Cualquiera de dichos terceros se atiene al informe a riesgo propio.

Para y por encargo de Environmental Resources Management Aprobado por: Reed Huppman Suscrito: Cargo: Director Fecha: 30/06/05

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR I

Tabla de Contenido

RESUMEN EJECUTIVO 1

1 INTRODUCCIÓN 6

1.1 ANTECEDENTES 6

1.2 EL DESARROLLO SUSTENTABLE COMO FUTURO 6

1.3 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA 10 1.3.1 Significado de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) 10 1.3.2 EAE como Herramienta para la Toma de Decisiones 10 1.3.3 Políticas y Programas del Banco Mundial relativos a EAE 11

1.4 OBJETIVOS Y ALCANCES DEL PROYECTO 11 1.4.1 Objetivos 11 1.4.2 Alcances del Trabajo 11

2 DESARROLLO DE LA EAE 13

2.1 INTRODUCCIÓN 13

2.2 METODOLOGÍA 13

2.3 PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO 14 2.3.1 Introducción 14 2.3.2 Reunión de Arranque y Primera Etapa de Investigación 14 2.3.3 Segunda Etapa de Investigación 16

3 ANÁLISIS BASE DEL SECTOR TURISMO DE MÉXICO 20

3.1 HISTORIA DE LAS POLÍTICAS NACIONALES DE DESARROLLO TURÍSTICO 20

3.2 SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR TURISMO MEXICANO 22

3.3 DIAGNÓSTICO DEL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO TURÍSTICO DE MÉXICO 27

3.4 OBSERVACIONES AL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO TURÍSTICO DE MÉXICO 29

4 MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL 32

4.1 MARCO INSTITUCIONAL 32 4.1.1 Descripción 32 4.1.2 Evaluación del Sistema Actual del Marco Institucional para el Sector

Turismo 35

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR II

4.2 MARCO LEGAL 39 4.2.1 Descripción 39 4.2.2 Normas Oficiales Mexicanas 44 4.2.3 Evaluación del Sistema Actual del Marco Legal para el Sector Turismo 49

5 IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES EN EL SECTOR TURISMO 52

5.1 DEFINICIONES 52

5.2 IMPACTOS OCASIONADOS POR LA ACTIVIDAD TURÍSTICA 53 5.2.1 Efectos Directos 53 5.2.2 Efectos Indirectos 53 5.2.3 Efectos Inducidos 53 5.2.4 Impactos Acumulativos 54 5.2.5 Impactos de Largo Plazo 54

5.3 IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS EN EL SECTOR TURISMO EN MÉXICO 54

5.4 DESCRIPCIÓN DE LOS DIFERENTES IMPACTOS AL MEDIO AMBIENTE EN MÉXICO 59

6 PROPUESTA DE ESCENARIOS DE CRECIMIENTO PRELIMINARES DEL SECTOR TURISMO DE MÉXICO 64

6.1 ESCENARIOS DE CRECIMIENTO CUANTITATIVO 64

6.2 ESCENARIOS CRECIMIENTO DE CALIDAD (CUALITATIVO) 66

6.3 IMPACTOS ASOCIADOS A LOS ESCENARIOS DE CRECIMIENTO CUANTITATIVO Y DE CALIDAD 68

7 RECOMENDACIONES 72

7.1 RECOMENDACIONES CLAVES 72 7.1.1 Plan Maestro de Desarrollo Turístico 72 7.1.2 Cambio del Modelo de Desarrollo Turístico hacía un Crecimiento

Cualitativo 73

7.2 OTRAS RECOMENDACIONES 74 7.2.1 Generación de Datos 74 7.2.2 Producción de Estudios Adicionales 74 7.2.3 Creación de Incentivos 75 7.2.4 Marco Institucional 75 7.2.5 Marco Legal 77

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR III

8 DIAGNÓSTICO DE LA REALIDAD EN DOS ÁREAS DE CRECIMIENTO TURÍSTICO 82

8.1 CARIBE MEXICANO 82 8.1.1 Descripción del Ámbito de Estudio 82 8.1.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Caribe Mexicano” 84

8.2 MAR DE CORTÉS 85 8.2.1 Descripción del Ámbito de Estudio 85 8.2.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Mar de Cortés” 87

8.3 APLICACIÓN DE RECOMENDACIONES A LAS ZONAS DE ESTUDIO 89

9 SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA (SIG) 91

9.1 ANTECEDENTES 91

9.2 METODOLOGÍA 91 9.2.1 Elementos del SIG 92 9.2.2 Mapas Generados para las Áreas de Estudio 92 9.2.3 Fuentes de Información 94

9.3 ANÁLISIS DEL SIG Y RECOMENDACIONES SOBRE SU USO FUTURO 94

ANEXOS

Anexo A : CD con el Sistema de Información Geográfica (SIG)

Anexo B : Mapas

Lista de Mapas Incluidos en el Anexo B

Mapa 1 Nacional, Mapa General de Referencia

Mapa 2 Nacional, Áreas Naturales Protegidas

Mapa 3 Nacional, Centros Turísticos en México

Mapa 4 Nacional, Áreas de Estudio

Mapa 5-A Caribe Mexicano, Áreas de Estudio (detalle)

Mapa 5-B Caribe Mexicano, Ecosistemas Sensibles

Mapa 5-C Caribe Mexicano, Sitios Sensibles

Mapa 5-D Caribe Mexicano, Hidrografía

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR IV

Mapa 5-E Caribe Mexicano, Edafología

Mapa 5-F Caribe Mexicano, Sitios Arqueológicos

Mapa 5-G Caribe Mexicano, Localidades Poblacionales

Mapa 5-H Caribe Mexicano, Manchas Urbanas

Mapa 5-I Caribe Mexicano, Infraestructura de Transporte

Mapa 6-A Mar de Cortés, Áreas de Estudio (detalle)

Mapa 6-B Mar de Cortés, Ecosistemas Sensibles

Mapa 6-C Mar de Cortés, Sitios Sensibles

Mapa 6-D Mar de Cortés, Hidrografía

Mapa 6-E Mar de Cortés, Edafología

Mapa 6-F Mar de Cortés, Sitios Arqueológicos

Mapa 6-G Mar de Cortés, Localidades Poblacionales

Mapa 6-H Mar de Cortés, Manchas Urbanas

Mapa 6-I Mar de Cortés, Infraestructura de Transporte

Mapa 7 Cercanía a Aeropuertos

Mapa 8 Evolución Hotelera en Centros de Playa

Mapa 9 Convergencia de Áreas Naturales Protegidas y Manchas Urbanas

Mapa 10 Modelo de Proximidad de Centros Turísticos a Sitios Ecológicamente Sensibles

Lista de Figuras

Figura 1.1 Modelo de Desarrollo Sustentable 9

Figura 3.1 Visitantes internacionales 1980 – 2004 (en millones) 25

Figura 3.2 Origen de turistas de internación a México 2002 26

Figura 4.1 Diagrama de flujo del procedimiento de evaluación de impacto ambiental 43

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR V

Lista de Tablas

Tabla 2.1 Relación de Personas Entrevistadas durante al Primera Etapa 15

Tabla 2.2 Relación de Personas Entrevistadas durante al Segunda Etapa 16

Tabla 3.1 Centros Turísticos en México 23

Tabla 3.2 Evolución hotelera en centros de playa seleccionados 24

Tabla 3.3 Turistas internacionales, gasto promedio e ingresos 2000 – 2004 25

Tabla 3.4 Evaluación de inclusión de principios de un desarrollo sustentable 28

Tabla 4.1 Principales actores que participan en el desarrollo del turismo en México 35

Tabla 4.2 Normas Oficiales Mexicanas relacionadas con el Sector Turismo 44

Tabla 4.3 Trámites involucrados en la autorización de desarrollos turísticos 48

Tabla 5.1 Impactos negativos del desarrollo turístico en México 54

Tabla 5.2 Diagnósticos ambientales para los principales destinos turísticos de México, 1999 58

Tabla 6.1 Crecimiento esperado según el PNT 2001-2006 65

Tabla 6.2 Escenarios de crecimiento según la SECTUR 2003 65

Tabla 6.3 Escenarios de crecimiento sustentable del sector turismo mexicano 67

Tabla 8.1 Análisis FODA del Destino Turístico “Caribe Mexicano” 84

Tabla 8.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Mar de Cortés” 88

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR VI

Lista de Acrónimos

API Administración Portuaria Integral ANP Área Natural Protegida ASK Amigos de Sian Ka’an BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CCA Comisión para la Cooperación Ambiental CI Conservación Internacional CIDI Centro de Investigación de Desarrollo Internacional CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional CIPs Centros Integralmente Planeados CESTUR Centro de Estudios Superiores en turismo CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas CNA Comisión Nacional del Agua CNUDS Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sustentable CNUMAD Comisión de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y

Desarrollo CPTM Consejo de Promoción Turística de México CONACULTA Consejo Nacional para la Cultura y las Artes CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONAFOR Comisión Nacional Forestal CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas CNA Comisión Nacional del Agua DPT Dirección General de Desarrollo de Producto Turístico EBA Endemic Bird Area / Área de Aves Endémicas ECO Ecosolar EDR Environmental Dispute Resolution / Solución de Controversias

Ambientales EDF Environmental Defense Fund / Fondo de Defensa del Medio

Ambiente (EU) EAE Evaluación Ambiental Estratégica EIA Evaluación de Impacto Ambiental ERM Environmental Resources Management FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas FONATUR Fondo Nacional de Fomento al Turismo FONAES Fondo Nacional de Apoyo a las empresas sociales FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives / Consejo

Internacional para Iniciativas Ambientales Locales IISD International Institute for Sustainable Development / Instituto

Internacional de Desarrollo Sustentable IADB Inter-American Development Bank / Banco Interamericano de

Desarrollo INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia INE Instituto Nacional de Ecología INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INI Instituto Nacional Indigenista

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR VII

IUCN International Union for the Conservation of Nature/The World Conservation Union / Unión Mundial para la Naturaleza

IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia INE Instituto Nacional de Ecología ITB Feria Internacional de turismo en Berlín LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente MIA Manifestación de Impacto Ambiental NAS National Audubon Society / Sociedad Nacional Audubon NTE Norma Técnica Ecológica NOM Norma Oficial Mexicana OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OEA Organización de Estados Americanos OMT Organización Mundial de Turismo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNT Programa Nacional de turismo POET Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial PRO Pronatura PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente SAL Structural Adjustment Loan (Programa de Préstamo de Ajuste

Estructural) SE Secretaría de Economía SC Sierra Club SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SECTUR Secretaría de Turismo SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMAR Secretaría de Marina SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SIG Sistemas de Información Geográfica SUMA Sistema de Unidades para la Conservación, el Manejo y el

Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre TCA Tasa de Crecimiento anual TES The Ecotourism Society TNC The Nature Conservancy UICN Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) UNESCO Organización Internacional de las Naciones Unidas para la Educación,

la Ciencia y la Cultura USAID United States Association for Internacional Development / Agencia

Estadounidense para el Desarrollo Internacional USP Unique Selling Proposition / Proposición de Venta Única ZOFEMAT Zona Federal Marítimo Terrestre ZOFEMATAC Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros WI Wetlands International / Humedales Internacionales WTTC World Travel and Tourism Council / Consejo Mundial para los Viajes

y el turismo WWF World Wildlife Fund / Fondo Mundial para la Naturaleza

ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT BANCO MUNDIAL - SECTUR

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RESUMEN EJECUTIVO

En las últimas dos décadas, la industria del turismo en México ha crecido significativamente hasta transformarse en una de las más grandes del mundo. Este crecimiento se debe, en gran parte, al enfoque de desarrollo de infraestructura que se ha utilizado, el cual se encuentra estrictamente alineado con la demanda del mercado turístico nacional e internacional. Actualmente, el turismo en el mundo atraviesa por una etapa de intensos cambios y consolidación. Si bien el turismo básico de “sol y playa” aún representa un importante mercado, cada vez resulta más difícil satisfacer las necesidades de los turistas de hoy, altamente demandantes en cuanto a la calidad del destino, los distintos componentes del servicio, y las condiciones del medio ambiente natural. Cada día gana mayor aceptación la idea que, sólo mediante la minimización de los impactos negativos sobre el medio ambiente y la sociedad, podrá el turismo seguir representando su papel de sector beneficioso para la industria nacional. Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, México está tomando las medidas necesarias para alinear su estrategia de infraestructura turística y desarrollo de productos, con las nuevas demandas de los grupos emergentes de turistas de alto poder adquisitivo. Para ello, el país ha reconocido y se ha preparado para asumir una estrategia de desarrollo turístico sustentable que tome en cuenta los aspectos económicos, ecológicos y socioculturales. En pos de dicha estrategia de desarrollo turístico sustentable, el Banco Mundial, a través del Programa de Préstamo de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Loan – SAL) para el Medio Ambiente en México licitó, en octubre de 2004, la realización de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) del sector turismo en México. A tal efecto, dos áreas de estudio fueron elegidas por su papel importante dentro del desarrollo turístico actual y futuro de México: el “Caribe Mexicano” y el “Mar de Cortés”. Una EAE se puede definir como un enfoque de los asuntos ambientales y sociales en un nivel estratégico, para influir en los procesos de creación de políticas y planes, y la implementación de ellos. Realizar una EAE del sector turismo significa considerar las políticas de fomento adoptadas, los marcos institucional y legal así como su desarrollo y sus impactos potenciales para incorporar la dimensión ambiental en el modelo de desarrollo de la actividad turística Para llevar a cabo el EAE de manera planeada y sistematizada se definió un procedimiento de trabajo que fue seguido por todas las partes involucradas. En dicho procedimiento se planteó una metodología adaptada estrictamente a las


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exigencias del proyecto, que incluyó una reunión de arranque con todas las partes involucradas y dos etapas de investigación(Ver Punto 2.3) donde se llevaron a cabo entrevistas cualitativas con todas las partes interesadas del proyecto. Esto fue acompañado por un continuo trabajo de escritorio y la recopilación de información secundaria. Las políticas y la planificación del desarrollo turístico nacional de México se encuentran diagramados en tres herramientas fundamentales, a saber: El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; El Programa Nacional de Turismo (PNT) 2001-2006; y La Agenda 21 para el Turismo Mexicano.

México ha realizado grandes esfuerzos en los últimos años para introducir políticas de desarrollo sustentable en sus programas relacionados con el sector turístico. En el plano internacional, México demuestra un estado avanzado en la tendencia de garantizar el uso sustentable de sus recursos que son la base para un beneficioso desarrollo a largo plazo. Sin embargo, a partir de una evaluación detallada del contenido de las tres herramientas fundamentales para el desarrollo turístico arriba mencionadas, es posible observar una serie de debilidades que dificultan la consideración en forma íntegra de la sustentabilidad de la actividad turística. Los principales actores en el sector turístico en México son la Secretaría de Turismo (SECTUR), el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) y el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM). En materia ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es la dependencia de gobierno que tiene como propósito fundamental constituir una política de Estado de protección ambiental que revierta las tendencias del deterioro ecológico y siente las bases para un desarrollo sustentable en el país. La SEMARNAT y sus órganos desconcentrados colaboran con otras dependencias en el diseño de los lineamientos ambientales en función de su injerencia en asuntos específicos. Las autoridades municipales tienen competencia sobre determinados asuntos ambientales, siempre que no se encuentren reservados a los estados o a la federación. Las disposiciones ambientales municipales deben cumplir con los requisitos de las leyes estatales ambientales. Adicionalmente, las asociaciones no gubernamentales, organizaciones financieras y algunos sectores académicos, así como las organizaciones civiles, participan de manera activa en la planificación y planteo de políticas del turismo ambientalmente sustentable. El marco regulatorio ambiental en México está conformado por un conjunto de disposiciones ambientales constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas aplicables a distintas actividades. Los principios ambientales en México se


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establecen fundamentalmente en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), sin embargo, ésta se complementa con diversas leyes y reglamentos específicos provenientes de otros ámbitos. La LEGEEPA es la base jurídica vigente en materia de protección al ambiente en su conjunto. Otorga a los gobiernos federales y locales la jurisdicción para prevenir y regular la contaminación ambiental, dentro del ámbito de su competencia. Otras leyes que contribuyen a regular el turismo sustentable y el turismo basado en la naturaleza, son la Ley Federal de Turismo, las leyes estatales de turismo, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de Desarrollo Urbano, y los programas relacionados directamente con el sector turismo, como por ejemplo los Programas Nacionales de Medio Ambiente, Turismo y Desarrollo Urbano. Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM), por su parte, establecen requisitos y condiciones para el desarrollo de actividades económicas, cualquiera que sea su naturaleza. Adicionalmente, existen normas de carácter voluntario que pueden constituirse en instrumentos de autorregulación. La expedición de este tipo de normas promueve la corresponsabilidad de los sectores económicos en el cumplimiento de los objetivos sociales y ambientales, fomenta un enfoque de calidad total en los procesos, y conduce a las empresas hacia un mejoramiento continuo de su desempeño. Históricamente la zona costera de México ha sido objeto de los principales destinos turísticos. Los más importantes se mencionan a continuación: Cancún, el corredor Cancún-Tulúm y la isla de Cozumel, en la costa del

Caribe; Acapulco, Puerto Vallarta, Mazatlán, Ixtapa - Zihuatanejo, Huatulco,

Manzanillo, Los Cabos y la Paz Guaymas, en la costa del Pacífico; y Veracruz, Tampico, Tuxpan y Progreso, en el Golfo de México, entre otros.

El desarrollo de los centros turísticos arriba mencionados ha incidido en cambios de uso del suelo y otros cambios indirectos, mientras que no siempre se han tenido en cuenta las implicaciones sociales o ambientales de dicho desarrollo sobre las comunidades locales. Entre los principales impactos de la actividad puede mencionarse: el origen de dos ciudades alternas (la planeada y la no concebida), el aumento en la demanda de infraestructura local y de otro tipo de servicios públicos, la atracción de nuevos residentes a las zonas costeras, la competencia por el uso de recursos, la especulación en el precio de la tierra ocasionando conflictos entre dos o más sectores, la sobreutilización de algunos recursos, y la desaparición y/o afectación de sitios de alimentación, refugio, reproducción y crianza de especies de fauna, como por ejemplo los manglares, las playas, y los riscos o arrecifes, entre otros.


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Según el PNT, los indicadores cuantitativos del crecimiento del sector turismo en México se basan en un análisis de sus tendencias recientes, en las proyecciones a largo plazo de la Organización Mundial de Turismo (OMT) y en la evaluación de posibles impactos de la puesta en marcha de acciones y actividades estratégicas. La tendencia que presenta México como estrategia y objetivo en el PNT 2001-2006, vela por un crecimiento cuantitativo, con la previsión de una tasa de crecimiento anual en números de turistas internacionales en los siguientes 20 años de 4.1% y un aumento proyectado en gasto promedio por parte de turistas internacionales en un 2.5%. Aunque el PNT considera la calidad del producto y de los servicios turísticos como elementos principales de desarrollo, destaca como objetivo principal el aumento de los turistas internacionales, de unos 20 millones en 2000, a casi 50 millones en 2025, lo que significa un reto cuantitativo altamente ambicioso, sobre todo cuando se comparan estas cifras con el crecimiento histórico (promedio 1994 – 2004 de 1.8% anual). El crecimiento cualitativo, que ERM recomienda como futuro modelo de desarrollo del turismo en México, apuesta en cambio a la construcción de escenarios adecuados a las condiciones ambientales para una nueva generación de visitantes que ven la sustentabilidad del sector como un factor decisivo en la elección de sus destinos. En comparación al escenario del PNT, el escenario de crecimiento acelerado cualitativo apunta a un aumento de calidad y, subsecuentemente, un aumento en los gastos promedios de los turistas internacionales. Eso lo distingue profundamente del escenario de crecimiento acelerado cuantitativo del PNT actual de México, que se enfoca hacia un aumento de llegadas de turistas internacionales. Teniendo en cuenta la dinámica actual del sector turismo en México, así como la del mercado internacional, un escenario de crecimiento acelerado parece ser el más factible. Con base en la situación actual del marco institucional y regulatorio, en la apreciación de la puesta en práctica y en las condiciones específicas de las dos áreas de estudio ( Caribe Mexicano y Mar de Cortés), se presentan recomendaciones para facilitar el desarrollo turístico sustentable que garantice los beneficios (socio-) económicos, así como la preservación de su entorno a largo plazo y la conservación del ámbito único de biodiversidad de la región. Una recomendación fundamental es que deben existir planes de desarrollo urbano y ecológico tanto regional, como para todas las áreas donde se espera haya desarrollo, tanto primario (donde estén los proyectos turísticos), como secundario (donde se ubique la infraestructura relacionada, la vivienda de trabajadores inmigrantes, así como la infraestructura asociada con esta vivienda) y que éstos sean respetados cabalmente.


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Dado que en la actualidad la responsabilidad relacionada con el otorgamiento de los permisos de uso de suelo recae en los municipios, y teniendo en cuenta que éstos no siempre están capacitados en cuanto a la importancia de la asignación del uso del suelo en el contexto de un desarrollo armónico y sustentable, los municipios por distintas razones no cumplen con lo establecido en los planes, cuando estos existen, o hacen ciertas concesiones que luego se convierten en norma. Las presidencias municipales de tres años, sin posibilidad de elección hacen que no siempre se lleguen a involucrar o que sufran las consecuencias de una mala decisión. Para poder remediar resolver esta situación se necesita implementar algún esquema con responsabilidad compartida entre por lo menos dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal, o en algunos casos los tres (por ejemplo en los casos donde se involucra la zona federal marítimo terrestre) para la regulación de uso de suelo. Dentro de dicho esquema, aunque la responsabilidad de implementarlo quede finalmente en los municipios, esto se podría hacer con la supervisión y el consenso de otros niveles de gobierno. En materia de medio ambiente, existen en México Secretarías de Medio Ambiente u organismos equivalentes en los distintos estados. Además de estos organismos locales, existen las delegaciones de la SEMARNAT en aquellos estados que tienen la ventaja de ver los asuntos de medio ambiente desde dos puntos de vista, el federal (al ser parte de la entidad federal), y el estatal (ya que físicamente están localizadas en los estados y viven su realidad). Relacionado con lo anterior, se recomienda duplicar este diseño (de oficina federal y estatal) para el sector turismo, e incluso se podría pensar en el mismo esquema entre los gobiernos estatales y municipales, al menos en los casos más críticos. En particular para las dos áreas de estudio, se recomienda adoptar este tipo de esquema, de manera de contar con entidades capaces de analizar los diferentes temas desde distintos puntos de vista, y asegurar que no se pierda el interés general por anteponer algún interés particular. Por otro lado, es importante plantear políticas a largo plazo, y que dicho planeamiento incluya consideraciones sobre la “infraestructura social” requerida para los desarrollos turísticos, de manera que sus costos puedan aplicarse a los desarrolladores, en aquellos casos en que los municipios no puedan afrontarlos. En los casos en los que hasta la actualidad no fue exigida la internalización de los costos de infraestructura social, y ya se cuenta con un déficit importante de infraestructura (por ejemplo, para el manejo de residuos) se deberá buscar sistemas novedosos que incluyan a todas las partes involucradas. Por ejemplo en el tema residuos, se deberá incluir en primer lugar a los desarrollos turísticos (generadores de los residuos), a empresas prestadoras de servicios, a los gobiernos municipales y estatales, y a organismos de financiamiento, para que en conjunto puedan construir la infraestructura necesaria, cuyo presupuesto sobrepasa ya las capacidades de los gobiernos locales.


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1 INTRODUCCIÓN

A pedido del Banco Mundial, ERM ha elaborado el presente el informe final de "Evaluación Ambiental Estratégica del Sector Turismo en México" preparado conforme a la propuesta de ERM de fecha 12 de noviembre de 2004 y el subsiguiente contrato (#7132832), firmado con el Banco Mundial el 24 de febrero del 2005.

1.1 ANTECEDENTES

En las últimas dos décadas, la industria del turismo en México ha crecido significativamente hasta transformarse en una de las más grandes del mundo. Este crecimiento se debe, en gran parte, al enfoque de desarrollo de infraestructura que se ha utilizado, el cual se encuentra estrictamente alineado con la demanda del mercado turístico nacional e internacional. Actualmente, el turismo en el mundo atraviesa por una etapa de intensos cambios y consolidación. Si bien el turismo básico de “sol y playa” aún representa un importante mercado, cada vez resulta más difícil satisfacer las necesidades de los turistas de hoy, altamente demandantes en cuanto a la calidad del destino, los distintos componentes del servicio, y la las condiciones del medio ambiente natural. Cada día gana mayor aceptación la idea que, sólo mediante la minimización de los impactos negativos sobre el medio ambiente y la sociedad, podrá el turismo seguir representando el papel de sector beneficioso en la industria nacional. Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, México está tomando las medidas necesarias para alinear su estrategia de infraestructura turística y desarrollo de productos, con las nuevas demandas de los grupos emergentes de turistas de alto poder adquisitivo. Para ello, el país ha reconocido y se ha preparado para asumir una estrategia de desarrollo turístico sustentable que tome en cuenta los aspectos económicos, ecológicos y socioculturales.

1.2 EL DESARROLLO SUSTENTABLE COMO FUTURO

ERM entiende que la sustentabilidad en todos sus aspectos representa un papel crucial para el éxito del mercado turístico a largo plazo. En cada país o región del mundo, el turismo tiene el potencial de incrementar la prosperidad económica y, al mismo tiempo, mejorar el medio ambiente. No obstante, si esta actividad es planeada y administrada deficientemente puede también destruir los recursos


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turísticos de un país. Por lo tanto, el apropiado planeamiento es esencial para evitar la degradación ambiental y sociocultural. Durante las últimas décadas, y como resultado de graves efectos negativos en el medio ambiente causados por actividades de desarrollo turístico sin planeación ni orientación, especialmente en las décadas de 1970 y 1980, el aspecto sustentable de las actividades de desarrollo turístico ha adquirido mayor importancia. Con el fin de no repetir los errores del pasado, los gobiernos y las organizaciones de turismo internacionales comenzaron a elaborar pautas que condujeran a alternativas de turismo sustentable. Tres acontecimientos internacionales de importancia incluyeron al turismo en su agenda, otorgándole la más alta prioridad a las actividades de desarrollo turístico: Durante la “Cumbre de la Tierra” en Río de Janeiro en 1992, el Consejo

Mundial de Viajes y Turismo, la Organización Mundial del Turismo y el Consejo de la Tierra aprobaron el plan de acción “Agenda 21”, el cual deberá ofrecer orientación para el desarrollo futuro del turismo, con miras a alcanzar la sustentabilidad;

En 1995, teniendo como ocasión de la “Conferencia Mundial de Turismo Sustentable” en Lanzarote, España, las organizaciones participantes elaboraron la Carta del Turismo Sustentable, en la que se definieron pautas para el desarrollo turístico sustentable; y

En 1997, durante la “Conferencia Internacional sobre Biodiversidad y Turismo” en Berlín, a la que asistieron secretarías ambientales internacionales, se elaboraron principios para el desarrollo futuro del turismo, con base en la sustentabilidad.

Las pautas más importantes para el turismo sustentable se pueden definir como sigue: El turismo sustentable intenta satisfacer las necesidades y demandas actuales

del mercado, sin poner en peligro los recursos para las futuras generaciones; Un desarrollo turístico sustentable debe cumplir con los requerimientos

ecológicos a largo plazo, además de ser ética y socialmente ecuánime para las comunidades locales, y debe ser económicamente viable; y

El turismo debe contribuir al desarrollo sustentable mediante la integración con el medio ambiente natural, cultural y social, respetando los frágiles equilibrios existentes.

Con el fin de garantizar la sustentabilidad, es necesario considerar los aspectos socioculturales, ambientales, y económicos e integrarlos en las actividades de desarrollo turístico. Además, todos los actores involucrados deben adherir a un código de responsabilidad, respetando los principios que se indican a continuación:


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Beneficio Económico

Generar un máximo beneficio económico proveniente del turismo, garantizando una participación financiera equitativa por parte de la población local; y

Promover tipos de turismo alternativos que cumplan con los principios de sustentabilidad, y que fomenten una diversificación de los productos turísticos, con el objetivo de garantizar estabilidad y éxito financiero a largo plazo.

Integridad Social

Hacer hincapié en la conservación del patrimonio cultural y tradiciones de las comunidades locales, haciendo posible que los destinos fortalezcan su patrimonio social y cultural, mejorando la calidad de vida de sus pueblos;

Aceptar y apoyar la cultura, identidad e intereses de la población local, e intentar preservar y mantener la autenticidad; y

Crear trabajo para la población local a través de diversos medios, incluyendo la provisión de las instalaciones educativas necesarias.

Conciencia Ecológica

Contribuir a la conservación, protección, y regeneración de los ecosistemas y mantener al mínimo los impactos negativos sobre el medio ambiente;

Evitar impactos adicionales causados por el desarrollo turístico, especialmente en ecosistemas frágiles y sensibles, áreas vulnerables, incluyendo islas pequeñas, costas, montañas, humedales y sabanas, así como otros sistemas terrestres y marinos;

Reducir el uso de energía y recursos no renovables, apoyando el reciclaje y la gestión de desperdicios generados por infraestructura turística; y

Establecer normas para el uso sustentable de ecosistemas frágiles con el fin de evitar disturbios en el equilibrio ecológico.

La necesidad de implementar las pautas arriba mencionadas se ha manifestado con mayor claridad en años recientes, dados los problemas que se han presentado en el desarrollo turístico. Los Términos de Referencia de este trabajo ponen en evidencia que México (y el Banco Mundial) claramente ha reconocido dichos aspectos y se encuentra preparado para alinear su estrategia de turismo. Solamente al combinar los requerimientos económicos, ecológicos y socioculturales, será México capaz de mantener, y quizá incrementar, su participación en el mercado del turismo internacional, y de este modo crear beneficios a largo plazo para el país y su gente. En la Figura 1.1, se presenta un modelo de desarrollo sustentable.


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Figura 1.1 Modelo de Desarrollo Sustentable

En adición a los principios anteriormente expuestos, en agosto del 2004 la Organización Mundial de Turismo (OMT) publicó una definición conceptual de un “Desarrollo Sustentable del Turismo.” Esta definición establece que las directrices para el desarrollo sustentable del turismo y las prácticas de gestión sustentable son aplicables a todas las formas de turismo en todos los tipos de destinos, incluidos el turismo de masas y los diversos segmentos turísticos. Los principios de sustentabilidad se refieren a los aspectos ambiental, económico y sociocultural del desarrollo turístico, habiéndose de establecer un equilibrio adecuado entre esas tres dimensiones para garantizar su sustentabilidad a largo plazo. Consecuentemente, la OMT destaca como principios fundamentales del turismo sustentable los siguientes puntos: 1) Dar un uso óptimo a los recursos ambientales que son un elemento

fundamental del desarrollo turístico, manteniendo los procesos ecológicos esenciales y ayudando a conservar los recursos naturales y la diversidad biológica;

OBJETIVOS ECONOMICOS

OBJETIVOS SOCIOCULTURALES

ECONOMIA DE LA

COMUNIDAD

DESSARROLLO SUSTENTABLE

INTEGRACION DE MEDIO

AMBIENTE Y ECONOMIA

CONSER-VACION

EQUITATIVA

OBJETIVOS ECOLOGICOS


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2) Respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades anfitrionas, conservar sus activos culturales arquitectónicos y sus valores tradicionales, así como contribuir al entendimiento y a la tolerancia intercultural; y

3) Asegurar actividades económicas viables a largo plazo, que aporten a todos los agentes beneficios socioeconómicos bien distribuidos, entre los que se cuenten oportunidades de empleo estable y de obtención de ingresos y servicios sociales para las comunidades anfitrionas, y que contribuyan a la reducción de la pobreza.

El desarrollo sustentable del turismo exige la participación informada de todos los agentes relevantes, así como un liderazgo político firme para lograr una colaboración amplia y establecer un consenso. El logro de un turismo sustentable es un proceso continuo y requiere un seguimiento constante de los impactos, para introducir las medidas preventivas o correctivas que resulten necesarias. El turismo sustentable debe reportar también un alto grado de satisfacción a los turistas y representar para ellos una experiencia significativa, que los haga más conscientes de los problemas de la sustentabilidad y fomente en ellos prácticas turísticas sustentables.

1.3 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

1.3.1 Significado de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)

Una EAE se puede definir como un enfoque de los asuntos ambientales y sociales en el nivel estratégico para influir en los procesos de creación de políticas y planes, y la implementación de ellos. Es importante mencionar que existe una amplia variedad de interpretaciones y aplicaciones de EAE en uso alrededor del mundo.

1.3.2 EAE como Herramienta para la Toma de Decisiones

El EAE es un enfoque que ha obtenido gran ímpetu en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y que gradualmente se está adoptando en muchos de los países prestatarios del Banco Mundial, convirtiéndose en algunos casos en un requisito formal de la legislación nacional. En países OCDE, uno de los impulsores más importantes ha sido la Directiva Europea sobre la Evaluación Ambiental de Planes y Programas, un requisito de la Comunidad Europea que ha sido y continuará siendo aplicado a los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea (UE).


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1.3.3 Políticas y Programas del Banco Mundial relativos a EAE

El Banco Mundial y sus prestatarios han adquirido valiosa experiencia en EAE desde comienzos de la década de 1980, y desde julio de 2001 han perfeccionado y desarrollado el uso de ésta para convertirla en una herramienta de desarrollo sustentable. La Estrategia Ambiental del Banco Mundial (adoptada en julio de 2001) incluye un uso más sistemático de EAE en las operaciones del Banco destinadas a promover la integración del medio ambiente en el proceso de desarrollo, al influir en los procesos de planeamiento y toma de decisiones desde una etapa temprana. A inicios del presente ejercicio fiscal, el Banco adoptó una nueva política de operación (OP/BP 8.6), la cual exhorta al análisis de políticas que abordan temas de economía, impactos sociales de políticas propuestas, gestión ambiental y de recursos naturales, buen gobierno y gestión de gastos públicos, para lo cual la EAE es uno de los instrumentos plausibles.

1.4 OBJETIVOS Y ALCANCES DEL PROYECTO

1.4.1 Objetivos

El objetivo del proyecto fue realizar una EAE del sector turismo, considerando las políticas de fomento adoptadas, los marcos institucional y legal así como su desarrollo y sus impactos potenciales para incorporar la dimensión ambiental en el modelo de desarrollo de la actividad turística.

1.4.2 Alcances del Trabajo

Los alcances del trabajo se definen a continuación: Revisión del modelo nacional de desarrollo turístico y el papel de los temas

ambientales; Evaluación del marco institucional y legal del sector turístico, identificando

los procesos existentes para el desarrollo de proyectos turísticos y su efectividad en cuanto a la promoción de un turismo sustentable;

Evaluación del desarrollo turístico en dos áreas específicas: «Mar de Cortés» y «Caribe Mexicano». Dicha evaluación se realizará desde el punto de vista de un turismo ambientalmente sustentable;


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Desarrollo de escenarios de crecimiento del sector turismo y análisis de los impactos potenciales de dichos escenarios considerando costos sociales y medioambientales, sus beneficios y restricciones; y

Recomendaciones de políticas ambientales integradas a las políticas turísticas: reorientación del modelo de desarrollo turístico hacia la sustentabilidad del desarrollo regional.


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2 DESARROLLO DE LA EAE

2.1 INTRODUCCIÓN

Para llevar a cabo el EAE de manera planeada y sistematizada se definió un procedimiento de trabajo que fue seguido por todas las partes involucradas. Este consistió en una metodología bien adaptada a las exigencias del proyecto, la cual incluyó una reunión de arranque con todas las partes involucradas y dos etapas de investigación (Ver Punto 2.3) donde se llevaron acabo entrevistas con todos las partes interesadas del proyecto. Esto fue acompañado por un continuo trabajo de escritorio y la recopilación de información.

2.2 METODOLOGÍA

La metodología para el desarrollo de la EAE consistió de las siguientes tareas: 1. Recopilación de diagnósticos, planes y programas existentes del sector

turístico en el ámbito nacional y en los dos casos de estudio; 2. Recopilación de diagnósticos, datos e información sobre el impacto ambiental

del desarrollo turístico en el ámbito nacional y en los dos casos de estudio; 3. Entrevistas con los organismos e instituciones más relevantes a nivel nacional

relacionados con el turismo y sus impactos ambientales; 4. Entrevistas telefónicas con los representantes estatales de las oficinas de

turismo en los estados que abarcan las áreas de los casos de estudio: (“Mar de Cortés” y “Caribe Mexicano”);

5. Identificación del marco institucional y legal y análisis de los procesos de aprobación de proyectos turísticos;

6. Evaluación estratégica de la efectividad del modelo de desarrollo turístico desde el punto de vista de un turismo ambientalmente sustentable;

7. Identificación de los impactos ambientales y sociales en los dos casos de estudio: “Mar de Cortés” y “Caribe Mexicano” (con soporte en mapas conceptuales, los cuales incluyen aspectos políticos y geográficos, recursos, vulnerabilidades, infraestructura, áreas de desarrollo turístico, y parques nacionales, entre otros aspectos);

8. Descripción de diferentes escenarios de desarrollo turístico (acelerado, moderado y de mantenimiento) así como de los impactos ambientales y sociales asociados con ellos; y

9. Recomendaciones estratégicas para un desarrollo turístico sustentable a nivel político, institucional y legal.


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2.3 PROCEDIMIENTOS DE TRABAJO

2.3.1 Introducción

Sobre la base de los alcances de trabajo, la EAE se desarrolló en las siguientes dos etapas: Reunión de Arranque y Primera Etapa de Investigación; y Segunda Etapa de Investigación.

Estas dos etapas se describen a continuación

2.3.2 Reunión de Arranque y Primera Etapa de Investigación

Reunión de Arranque

Una vez firmado el contrato por parte del Banco Mundial como Cliente y por parte de ERM como Empresa Contratista, el día 24 de febrero del 2005 se inició el trabajo de forma inmediata. La reunión de arranque se llevó a cabo el día 1 de marzo en la Ciudad de México, con representantes del Banco Mundial, de SECTUR, de SERMANAT y de ERM. Se designó a las personas responsables en las distintas instituciones relevantes para el proyecto. Asimismo, se presentó un primer plan de trabajo y se definieron las metas y los alcances del proyecto. Primera Etapa de Investigación

Durante la primera etapa de investigación, que duró del día 8 al día 14 de marzo del 2005 en la Ciudad de México, se llevaron a cabo una serie de entrevistas con instituciones y funcionarios relevantes al proyecto. Las personas contactadas durante esta primera etapa se listan en la Tabla 2.1.


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Tabla 2.1 Relación de Personas Entrevistadas durante al Primera Etapa

Persona Cargo Institución Leonel Uriarte García Director de Política Sectorial SECTUR

Nicolás Cano Ibarra Director de Planeación Estratégica SECTUR

Liliana García Huerta Subdirectora de Estrategias Sectoriales SECTUR

Juan Godínez Director de Crédito Externo SERMANAT Carolina Urrutia Junior Professional Associate Banco Mundial Ernesto Sánchez-Triana Project Manager Banco Mundial Yowande Awe Environmental Engineer Banco Mundial Sergio Alberto Bustamante Romero Subgerente de Negocios FONATUR

Francisco de la Vega Aragón Director Adjunto de Planeación y Asistencia Técnica FONATUR

Julio César Olguín Nassar Coordinador Ambiental Proyecto Mar de Cortés FONATUR

Eduardo Fernández de la Maza Gerente de Planeación Urbano Turística FONATUR

Eduardo Rincón Gallardo Subdirector del Proyecto Escalera Náutica FONATUR

Rubén Fernández Mere Subdirector de Asistencia Técnica FONATUR

Maria Eugenia Wong Ponce Subgerencia de Planeación Turística FONATUR

Jorge Machuca Becerra Subgerencia de Planeación Regional FONATUR

Durante estas visitas se recolectó parte de la información existente relacionada con el sector turístico en México, planes y programas de desarrollo, así como datos sobre medio ambiente. Entre la información más relevante se encuentra la siguiente: Plan Nacional de Desarrollo Turístico 1963; Plan Nacional de Turismo 1978; Programa Nacional de Turismo 1984-1988; Programa Nacional de Modernización del Turismo 1991-1994; Programa de Desarrollo del Sector Turismo 1995-2000; La Política y Estrategia Nacional para el Desarrollo Turístico Sustentable; Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; Programa Nacional de Turismo 2001-2006;


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Agenda 21 para el Turismo Mexicano; Estudio Estratégico de Viabilidad del Turismo Cultural en México; Estudio Estratégico de Viabilidad del Ecoturismo en México; Programa de Cumplimiento Ambiental en Establecimientos de Hospedaje; Sistema de Indicadores de Sustentabilidad para el Turismo; Programa de Modernización para las MPYMES Turísticas; Ley Federal de Turismo y Reglamento de la Ley Federal de Turismo; INE Turismo y Medio Ambiente 2000; y Planeación y Gestión para el Desarrollo Turístico Municipal.

Feria Internacional de Turismo

Parte del equipo de trabajo acudió a la Feria Internacional de Turismo en Berlín (ITB) del día 11 al día 14 de marzo del 2005. Durante dicho evento se asistió a la rueda de prensa de los representantes de México, donde Rodolfo Elizondo, Secretario de Turismo, y Francisco Ortiz, Director General del Consejo de Promoción Turística de México (CPTM), presentaron los resultados del año 2004.

2.3.3 Segunda Etapa de Investigación

La segunda etapa de investigación se efectuó del día 4 al día 25 de abril del 2005. Los objetivos de esta etapa fueron la finalización de la recopilación de datos y de información, la elaboración de los resultados preliminares del diagnóstico y la presentación de los primeros escenarios de desarrollo. Durante esta etapa, se realizaron entrevistas adicionales con personal de una serie de instituciones en México. Las personas contactadas durante esta segunda etapa se enlistan en la Tabla 2.2.

Tabla 2.2 Relación de Personas Entrevistadas durante al Segunda Etapa

Persona Cargo Institución

Gerardo Segura Warnholtz Coordinador del Programa de Desarrollo Forestal Comunitario CONAFOR

Arquimiro Anguiano Martínez Subgerente del Programa de Desarrollo Forestal Comunitario CONAFOR

Marieli Lavin Coordinadora de Comunicaciones del CBM de México CONABIO

Yetlanetzy Romero Asistente al Director General del CBM de México CONABIO

Eivin San Roman Coordinador de las Estrategias Estatales de Biodiversidad CONABIO

Pedro Francisco Sánchez Nava Director del Registro Público de INAH


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Persona Cargo Institución Monumentos y Zonas Arqueológicas

Miguel Medina Jaen Subdirector de Bienes Inmuebles INAH

Luis Vicitez Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicas INAH

Esteban García-Peña Valenzuela Director de Manejo Integral de Ambientes Costeros SEMARNAT

José Carlos Fernández Ugalde Director de Economía Ambiental INE

Marisol Rivera Planter Subdirectora de Modelos Sectoriales, Regionales y Comercio INE

Sergio Varela Hernández Subdirector de Aprovechamiento Sustentable del Turismo SEMARNAT

Cervando Oviedo Maturano Jefe de Departamento – Dirección de Turismo Ambiental SEMARNAT

Gabriela Mercado González Directora de Fomento Ambiental del Turismo SEMARNAT

Eduardo Peters Director de Conservación de los Ecosistemas INE

Gloria L. Portales Betancourt Subdirectora de Conservación de Hábitat INE

Flavio Cházaro Ramírez Director General de Desarrollo Institucional y Promoción CONANP

Eduardo Vega Dirección General de Planeación y Evaluación SEMARNAT

Amaya Bernárdez Asesora del Presidente de la CONANP CONANP

Joaquín Marrufo Ruíz Subdirector de del Sector Turístico SEMARNAT

Oralia Rice Subsecretaria de Planeación SECTUR

Juan Carlos Aranud Director de Planeación SECTUR

Alfredo Arellano Guillermo Director Regional de la Región Península de Yucatán CONANP

Carlos Castillo Sánchez Director Regional de la Región Noroeste CONANP

A su vez, para tener una visión más amplia del contexto de los dos casos de estudio, se solicitaron entrevistas telefónicas con los representantes de las Oficinas Estatales de Turismo de los estados respectivos, que son Quintana Roo en el caso del Caribe Mexicano, y Nayarit, Sinaloa, Sonora, Baja California y Baja California Sur, para el caso del Mar de Cortés. Para tal efecto se elaboró un cuestionario a manera de guía para la realización de una encuesta cualitativa, con el objetivo de recopilar información a nivel estatal acerca de los planes de desarrollo, la


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problemática actual entre el turismo y el medio ambiente y las medidas para evitar un deterioro de los ecosistemas en un futuro. ERM realizó la invitación a los estados a participar contestando el cuestionario ya sea a través de una entrevista telefónica o contestando el cuestionario. Sin embargo, y a pesar de varios intentos de entrar en contacto, no se obtuvo respuesta de ellos. Adicionalmente a la información recopilada durante la etapa de investigación anterior, durante esta etapa se recopilaron los siguientes documentos: POET Corredor Cancún-Tulum; POET Costa Maya; Presentación Corredor Cancún – Riviera Maya; Presentación PTI Costa Maya; Programa de Inversiones; PSUD Cancún – Riviera Maya; Programas para la Competitividad Turística; Programas para el Desarrollo Municipal; Gestión Comunitaria para el Uso Sustentable de los Bosques; Community Forests of Mexico – Achievements and Challenges; Estrategia Nacional sobre Biodiversidad de México; Estrategia Estatal sobre Biodiversidad de Morelos; Economic Instruments to Protect Mexico’s Marine Natural Areas; Anteproyecto Cooperación Golfo de California; Diagnóstico de San Blas, Nayarit; Diagnóstico de Coronado, Baja California; Diagnóstico de Santa Rosalía, Baja California del Sur; Diagnóstico de Santa Rosalía, Baja California; Diagnóstico de Topolobampo, Sinaloa; Proyecto Escalera Náutica; Plan Maestro Turístico Ecológico del Puente Terrestre de la Escalera Náutica; Presentación Mar de Cortés; Guía de Normatividad Ambiental – Aplicable al Ecoturismo Comunitario; Normatividad Ambiental – Aplicable al Turismo Sustentable; Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales; y Programa Anual de Trabajo: Prioridades y Metas - Sector Medio Ambiente y

Recursos Naturales 2005. Documento sobre Infraestructura Social en los Destinos Turísticos. Alternativas de Financiamiento a PYMES Modelo de Indicadores de Sustentabilidad Resultados Actividad Turística 2004 Ordenamiento Ecológico del Golfo de California Programa de Manejo Parque Nacional Bahía de Loreto Ley de Turismo del Estado de Baja California Ley de Turismo del Estado de Baja California Sur Ley de Fomento del Turismo en el estado de Sinaloa


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Plan Estatal de Desarrollo 2002-2007 Baja California Plan Estatal de Desarrollo de Sonora 2003 – 2009 Plan Estatal de Desarrollo 1999 – 2005 (Baja California Sur) Proyecto FONATUR Riviera Maya Programa Mundo Maya Acuerdo por el que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, con la

participación de la Secretaría de Turismo, procederá a planear el ordenamiento ecológico para el desarrollo turístico de la región denominada corredor Cancún-Tulum.

Programa Costa Maya Programa de Manejo Parque Marino Nacional Arrifes de Cozumel Programa de Manejo del Parque Nacional Isla Contoy Ley de turismo y su Reglamento del Estado de Quintana Roo Ordenamiento de la Biosfera Sian Ka’an Ordenamiento Ecológico Territorial de la Región Costa Maya Ordenamiento Corredor Cancún Tulúm Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Zona Continental del

Municipio de Isla Mujeres Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial de la Zona Costera de la Isla

Cozumel y su Área Marina de Influencia Acuerdo de Coordinación para el Ordenamiento Ecológico de la Región

Denominada Sistema Lagunar Nichupté Plan Básico de Gobierno 1999-2005 de Quintana Roo

Durante esta etapa, el trabajo de recolección de datos e información fue completado y se comenzó con el análisis y desarrollo de las diferentes partes del proyecto.


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3 ANÁLISIS BASE DEL SECTOR TURISMO DE MÉXICO

3.1 HISTORIA DE LAS POLÍTICAS NACIONALES DE DESARROLLO TURÍSTICO

México es uno de los países más ricos y más diversos del planeta. No sólo cuenta con una biodiversidad única y una amplia gama de recursos naturales, sino también abarca un extenso patrimonio histórico y una extraordinaria variedad de culturas y costumbres. Por eso no asombra que México sea uno de los diez países más visitados del mundo – y que, cada día más, el turismo se convierta en un motor del desarrollo económico nacional y local. El turismo tiene una historia larga en México – el país fue elegido ya en el siglo XIX por la clase próspera mexicana y extranjera como destino de vacaciones. Como primer paso hacia un mayor aprovechamiento, a principios del siglo XX se estableció el Consejo de Promoción Turística. Durante los años 50s y 60s, algunos centros turísticos, como Acapulco y Veracruz, se desarrollaron sin planeación previa, respondiendo así a la demanda nacional e internacional. Estas actividades marcaron el inicio de los destinos de “sol y playa” a lo largo de las costas mexicanas y para 1954, México recibía ya más de medio millón de turistas internacionales. En el año de 1963, cuando el número de turistas llegó a un millón, fue presentado el primer Plan Nacional de Turismo, que se concentró en definir las bases para el desarrollo de grandes proyectos turísticos. Los objetivos principales fueron la construcción de infraestructura, así como la atracción de inversión en el sector. Como forma de captar divisas por esta vía, el Gobierno mexicano lanzó una idea de vanguardia: la construcción de ciudades turísticas integrales a partir de cero, lo cual marcó una nueva era en el desarrollo turístico planificado a nivel mundial. Con estos fines, se creó la Secretaría de Turismo (SECTUR) como agencia nacional de turismo así como el Fondo Nacional de Promoción Turística. Éste último tenía como objetivo la planeación y el financiamiento de desarrollos turísticos en México. Un total de cinco destinos localizados en las costas mexicanas fueron elegidos: Cancún, Ixtapa, Los Cabos, Loreto y Huatulco. Todos estos destinos tenían las mismas características básicas: una favorable ubicación costera en cuanto a mercados de fuentes nacionales e internacionales; una posición geográfica en las regiones menos desarrolladas del país; y la oportunidad de mitigar los impactos. Siguiendo un Plan Maestro de Desarrollo Turístico, el primer hotel de Cancún abrió en 1974, cuando México ya contaba con más de tres millones de turistas al año. El desarrollo de Cancún fue un éxito sin precedentes que excedió las más


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optimistas expectativas hasta convertirse en el destino más importante de México. La inversión federal en la infraestructura general favorecía la maduración, no sólo como centro turístico, sino también como polo de crecimiento económico y socio-demográfico. Los otros centros integralmente planeados (CIPs) como destinos turísticos de “sol y playa” también fueron realizados, pero hasta hoy no han alcanzado el éxito cuantitativo de Cancún. Sin embargo, el crecimiento acelerado de Cancún sobrepasó todos los niveles de expectativas y de planeación, y los impactos negativos empezaron a presentarse de forma masiva. El enfoque del Plan Nacional de Turismo de 1978 fue principalmente el de fortalecer al turismo como contribuyente a la economía nacional. En aquella época, como consecuencia de los resultados obtenidos del desarrollo, se incluyeron por primera vez aspectos ambientales en la planeación de los centros turísticos. El siguiente paso en el desarrollo turístico en México fue la elaboración del Programa Nacional de Turismo 1984-1988, el cual se centró en una reestructuración del marco institucional, administrativo y operativo del sector turístico, descentralizando la responsabilidad al nivel regional y local. Como modelo de crecimiento se continuó buscando un crecimiento cuantitativo de la oferta turística. Como reacción a los cambios del turismo internacional, el Gobierno lanzó en 1986 un Programa de Acción Inmediata de Promoción Turística, con la idea de revitalizar el sector con el establecimiento de destinos diversificados en todo el país. Con el fin de complementar el producto turístico que se concentró casi únicamente en destinos costeros, se lanzaron iniciativas para desarrollar el turismo cultural, natural, de aventura y de negocios. Sin embargo, la crisis económica impidió la ejecución exitosa del programa. Posteriormente, se desarrolló el Programa Nacional de Modernización del Turismo 1991-1994, que identificó por primera vez la sustentabilidad como principio importante del desarrollo futuro. En este programa, el papel del turismo fue definido como motor para las economías a todos los niveles. El objetivo era una mejora de la calidad de vida a nivel regional y local mediante programas específicos, haciendo clara referencia no sólo al componente ecológico sino también al social. Finalmente, se desarrolló el Programa de Desarrollo del Sector Turismo 1995-2000 el cual previó una mayor competitividad del sector con base en un desarrollo sustentable, incluyendo los componentes económicos, ecológicos y sociales. Se siguió la estrategia de desarrollar los centros turísticos a lo largo de la costa con el fin de generar empleo, captar divisas y promocionar el desarrollo regional. En este período, el nuevo Consejo de Promoción Turística de México (CPTM)fue creado con la participación de los gobiernos federales y estatales, así como del sector privado, cuyo objetivo es el diseño, la implementación y la operación de las


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estrategias de promoción turística a nivel nacional e internacional, con la participación de los diversos actores de la actividad turística.

3.2 SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR TURISMO MEXICANO

En la actualidad México es uno de los destinos turísticos líderes a nivel mundial y presenta un producto turístico maduro y bien establecido en el mercado internacional. Es conocido mundialmente por sus playas del Océano Pacífico y del Mar Caribe, por su gran riqueza natural con una incomparable biodiversidad, por su rica herencia socio-cultural (arquitectura, gastronomía, artesanías, etc.) de la época prehispánica y colonial, así como por las costumbres y el carácter de su gente (ver Mapas 1 y 2 en el Anexo). México cuenta con una red moderna de fácil acceso al país por vía terrestre y aérea. Aunque hay ciertas limitaciones aeroportuarias que restringen un crecimiento en las conexiones (por ejemplo Ciudad de México), los centros turísticos están bien conectados tanto a nivel nacional como internacional. En el año 2004, se registraron un total de 122,000 llegadas de avión internacionales, lo que representa un aumento del 12.8% con respecto al 2003. La mayor parte de la oferta turística se basa en los destinos de “sol y playa” a lo largo de las costas mexicanas en el Océano Pacifico así como en el Mar Caribe. Según SECTUR, en el año 2000 se contaba con un total de 74 localidades definidas como Centros Turísticos Seleccionados. En la Tabla 3.1.se incluyen los centros turísticos en México registrados en la SECTUR, entre centros de playa y ciudades. En el Mapa 3 incluido en el Anexo, se puede observar los principales sitios turísticos en México.


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Tabla 3.1 Centros Turísticos en México

CENTROS DE PLAYA

Integralmente Planeados Tradicionales Otros • Bahías de Huatulco, Oax • Cancún, Q.Roo • Ixtapa-Zihuatanejo, Gro. • Los Cabos, B.C.S. • Loreto, B.C.S.

• Acapulco, Gro. • Cozumel, Q.Roo • La Paz, B.C.S. • Manzanillo, Col. • Mazatlán, Sin. • Puerto Vallarta, Jal. • Veracruz-Boca del Río, Ver. • Tampico, Tamps.

• Costalegre, Jal. • Ensenada, B.C. • Guaymas/San Carlos, Son. • Isla Mujeres, Q.Roo • Nuevo Vallarta, Nay. • Playa del Carmen, Q.Roo • Puerto Escondido, Oax. • Puerto Peñasco, Son. • Rincón de Guayabitos, Nay. • Rosarito, B.C. • San Felipe, B.C.

CIUDADES

Grandes Del Interior Fronterizas • Ciudad de México, D.F. • Guadalajara, Jal. • Monterrey, N.L.

• Aguascalientes, Ags. • Campeche, Camp. • Cocoyoc-Tequesquitengo-Oaxtepec, Mor • Colima, Col. • Creel-Barrancas del Cobre, Chih. • Cuautla, Mor. • Cuernavaca, Mor. • Culiacán, Sin. • Chihuahua, Chih. • Durango, Dgo. • Guanajuato, Gto. • Hermosillo, Son. • Ixtapan de la Sal, Méx. • León, Gto. • Mérida, Yuc. • Morelia, Mich. • Oaxaca, Oax. • Pachuca, Hgo. • Palenque, Chis. • Pátzcuaro Mich. • Puebla, Pue. • Querétaro, Qro. • Saltillo, Coah. • San Cristóbal de las Casas, Chis. • San Juan de los Lagos, Jal. • San Luis Potosí, S.L.P. • San Miguel de Allende, Gto. • Taxco, Gro. • Tepic, Nay. • Tequisquiapan, Qro. • Tlaxcala, Tlax. • Toluca, Méx. • Torreón, Coah. • Tuxtla Gutiérrez, Chis. • Valle de Bravo, Méx. • Villahermosa, Tab. • Xalapa, Ver. • Zacatecas, Zac

• Ciudad Juárez, Chih. • Matamoros, Tamps. • Mexicali, B.C. • Nogales, Son. • Nuevo Laredo, Tamps. • Piedras Negras, Coah. • Reynosa, Tamps. • Tecate, B.C. • Tijuana, B.C.


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A pesar que las ciudades grandes, tales como Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey, cuentan con una gran capacidad hotelera, la mayor parte de la oferta hotelera se sitúa en los destinos de “sol y playa”. Si bien existen programas especiales para dar mayor valor turístico a los circuitos del interior, los desarrollos costeros siguen siendo el mayor atractivo del país. Es importante mencionar que entre los diferentes centros de playa existen grandes diferencias en cuanto al crecimiento durante los últimos años y el número actual de cuartos en cada lugar. En la Tabla 3.2, se presenta la evolución hotelera en los principales centros de playa seleccionados.

Tabla 3.2 Evolución Hotelera en Centros de Playa Seleccionados

Centros de Playa Cuartos 2003

TCA 1998 – 2003

TCA 1993 – 2003

Cancún / Riviera Maya 47,600 7.5% n.d. *

Cancún 25,014 3.0% 3.4%

Puerto Vallarta / Nuevo Vallarta 17,500 8.0% n.d. *

Acapulco 16,587 -0.2% -0.3%

Mazatlán 6,712 0.6% -1.6%

Los Cabos 5,835 6.0% 6.6%

Ixtapa 4,353 0.0% 0.9%

Bahías de Huatulco 1,965 -1.0% -1.0%

Loreto 561 5.1% 9.4% Fuente: SECTUR * n.d. = no disponible TCA = Tasa de Crecimiento Anual En el año 2004, más de 100 millones de visitantes internacionales llegaron a México, un aumento en 6.8% frente al 2003. De estos, el 20% llegaron como turistas (con al menos un pernoctamiento) y el 80% como excursionistas (sin pernoctamiento). Debido al creciente gasto promedio (+7.3% a 108 dólares), el ingreso de divisas por visitantes internacionales aumentó en casi 15% a un total de 10,839 millones de dólares (ver Figura 3.1).


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Figura 3.1 Visitantes Internacionales 1980 – 2004 (en millones)

Fuente: SECTUR Si se consideran por separado las cifras para los turistas internacionales de los últimos años, se destaca que, a pesar de alguna caída en las llegadas los ingresos de divisas crecieron constantemente debido al aumento en el gasto promedio por estadía, alcanzando un total de 8,382 millones de dólares en el año 2004 (ver Tabla 3.3).

Tabla 3.3 Turistas Internacionales, Gasto Promedio e Ingresos 2000 – 2004

2000 2001 2002 2003 2004

Número de turistas internacionales (miles) 20,843 19,810 19,667 18,665 20,618

Tasa de crecimiento anual - 5.0% - 0.7 % - 5.1% + 10.5%

Gasto promedio (dólares) por estadía 311 330 342 389 407

Tasa de crecimiento anual + 5.9% + 3.6% + 13.6% + 4.6%

Ingresos por turistas internacionales (millones de dólares) 6,434 6,537 6,725 7,252 8,382

Tasa de crecimiento anual + 1.6% + 2.8% + 7.8% + 15.6% Fuente: SECTUR

0

20

40

60

80

1 00

1 20

1980

1982

1984

1986

1988

19901992

19941996

1998200

0200

2200

4

Excurs ion ista s In te rn a cio na les Tu r ista s Inte rn ac io na les


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En cuanto al origen de los turistas extranjeros, el mercado más fuerte sigue siendo el de los Estados Unidos con un 88.2% en el 2002, seguido a distancia por Europa con 4.8%, Canadá con 3.7% y América Latina con 2.7% (ver Figura 3.2).

Figura 3.2 Origen de Turistas de Internación a México 2002

Fuente: SECTUR

En el año 2002, el motivo principal de viaje de turistas extranjeros fue placer, con un 58.2%, seguido por visitas a familiares y amigos con 34.7%, y por negocios con 6.0%. El mercado nacional juega un papel muy importante en la actividad turística de México. En el 2004, se registraron casi 50 millones de llegadas a hoteles, que significó un aumento, con respecto al 2003, de 3.9%. Con una estadía media de 1.75 días, se dio como resultado un total de 87 millones de pernoctamientos por parte de turistas nacionales. La tasa promedio de la ocupación hotelera aumentó en un 2.5% en el año 2004, alcanzando el 57.2% para todo el país. La mayor tasa de ocupación fue registrada en los CPIs con 69.1%, seguidos por otros centros de playa con 67.2%. La tasa promedio en las ciudades se estabilizó en un 53.0%, seguida por los centros de playa tradicionales con 50.6%. En cuanto a la estacionalidad, cabe destacar que julio es el mes más fuerte por motivos de vacaciones en el hemisferio norte, seguido por auges en marzo/abril (Semana Santa) y diciembre (Navidad).

E.U.A.

EuropaOtrosCanadá

América Latina


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3.3 DIAGNÓSTICO DEL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO TURÍSTICO DE MÉXICO

En la actualidad, en el plano de políticas y planeación del desarrollo turístico nacional de México, se destacan tres herramientas fundamentales, que recogen las estrategias generales y las líneas básicas del desarrollo turístico del país: Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; Programa Nacional de Turismo 2001-2006; y Agenda 21 para el Turismo Mexicano.

Para evaluar hasta qué punto estos programas incluyen las ideas básicas de un desarrollo turístico sustentable, se compararon sus pautas con los principios de actuación en cuanto a un Desarrollo Sustentable (con referencia a las reglas establecidas por el Informe Brundtland, la Cumbre de Río y la OMT). En la Tabla 3.4 se presenta un resumen de dicha comparación.


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Tabla 3.4 Evaluación de Inclusión de Principios de un Desarrollo Sustentable

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

Programa Nacional de

Turismo 2001-2006

Agenda 21 para el

Turismo Mexicano

Principios generales Integrar el medio ambiente, el ser humano y el desarrollo en las decisiones, la planeación y la gestión para garantizar un acercamiento estratégico.

++ ++ +

Adoptar una conciencia ética y solidaria (generaciones futuras, cooperación, información). ++ + +

Tratar los problemas de forma interrelacionada e interdisciplinaria, reconociendo su complejidad. ++ ++ +

Fomentar la legislación necesaria. ++ ++ +

Cambiar los comportamientos y costumbres de consumo individual y sectorial. ++ + +

Incluir en cada actividad los componentes económico, ecológico y social. ++ ++ ++

Principios económicos Reconocer y evaluar los efectos negativos de actividades económicas, establecer capacidades de carga y reducir y eliminar fuentes nocivas.

++ + ++

Reconocer los límites del crecimiento y velar por un desarrollo cualitativo más que cuantitativo. ++ + +

Cooperar, a todos los niveles, en el desarrollo de nuevas tecnologías y técnicas e intercambiarlas para un uso más eficaz de los recursos.

++ ++ ++

Aplicar el desarrollo global a entornos locales y viceversa. ++ ++ +

Principios ecológicos Analizar y mantener los procesos ecológicos y preservar la biodiversidad. ++ + ++

Adquirir, difundir e intercambiar conocimientos científicos. ++ ++ ++

Analizar los impactos negativos de cada actividad y establecer indicadores. ++ ++ ++

Gestionar y planificar integradamente el uso de los recursos/ de la tierra. ++ ++ ++

Principios socio-culturales Incluir a las poblaciones locales en la planeación, la toma de decisión y la gestión. ++ ++ +

Fomentar la educación, la sensibilización y la participación del público. ++ + ++

Respetar y proteger la diversidad de las culturas y de las costumbres así como el sistema de valores de la comunidad. ++ + o

Mejorar la vida, satisfaciendo las necesidades de la actual generación. ++ ++ o

++ lo incluye ampliamente + lo incluye parcialmente o no lo incluye


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3.4 OBSERVACIONES AL MODELO ACTUAL DE DESARROLLO TURÍSTICO DE MÉXICO

México ha realizado grandes esfuerzos en los últimos años para introducir políticas de desarrollo sustentable en sus programas relacionados con el sector turístico. En el plano internacional, México demuestra un estado avanzado en la tendencia de garantizar el uso sustentable de sus recursos que son la base para un beneficioso desarrollo a largo plazo. Sin embargo, a partir de una evaluación detallada del contenido de las tres herramientas fundamentales para el desarrollo turístico antes mencionadas, es posible observar una serie de debilidades que dificultan la consideración en forma íntegra de la sustentabilidad de la actividad turística. Estas observaciones fueron realizadas sobre la base de pautas generales establecidas por instituciones internacionales, estudios de caso a nivel mundial y de la recopilación de información a través de las entrevistas realizadas con las diferentes partes interesadas del ámbito turístico en México. Los tres programas existentes incluyen – en el marco teórico – satisfactoriamente los principios de un desarrollo sustentable. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es un ejemplo idóneo de una estrategia sustentable ya que considera no sólo el aspecto ambiental, sino también el aspecto económico y el socio- cultural. Sin embargo, El Programa Nacional de Turismo 2001-2006 (PNT), que proporciona un seguimiento a la estrategia nacional para el sector turismo, y que es la herramienta fundamental en la planificación del sector, demuestra una serie de falencias claves: Aunque menciona sustentabilidad, este programa no adopta una posición

clara que reconozca que México tiene que preservar y conservar sus recursos naturales para las generaciones futuras; esta tarea sólo podrá ser realizada por medio de una intensa cooperación en todos los niveles;

Este programa no reconoce los impactos negativos que se darían por un elevado desarrollo turístico ni menciona la necesidad de establecer capacidades de carga para cada actividad, las cuales son necesarias para evitar posibles impactos negativos por el desarrollo;

El programa no focaliza en los procesos ecológicos ni en la preservación de la biodiversidad, en comparación con la importancia que se le da al desarrollo económico y al desarrollo cuantitativo del turismo;

Aunque el programa fue elaborado con una gran participación de la sociedad civil, la sensibilización y la educación de la población en términos de sustentabilidad no juega un rol importante en las estrategias presentadas;

El programa no destaca de forma clara que las comunidades en el país, con sus costumbres y sistemas de valores particulares, necesitan una forma especial de respeto y de protección;


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Aunque la calidad de servicios y del producto turístico se menciona en varias ocasiones en el programa, hace falta generar un enfoque hacia el crecimiento cualitativo en lugar del cuantitativo; las metas expuestas para el año 2025 confirman que se está aplicando un modelo de desarrollo cuantitativo sin reconocer los límites de crecimiento. Una tasa de crecimiento anual de turistas internacionales del 4.1% es un reto muy ambicioso, ya que significa más que doblar el crecimiento en la última década (promedio 1994 – 2004 de 1.8% anual). De acuerdo con las experiencias internacionales, es difícil alinear un desarrollo cuantitativo con el componente cualitativo – esto sólo podría darse bajo condiciones idóneas de participación y responsabilidad por parte de todos los actores. En consecuencia, el modelo actual del desarrollo turístico no está estrictamente alineado con los principios establecidos y reconocidos por el desarrollo sustentable; y

Por ultimo, el programa presenta indicadores estratégicos para los años 2006 al 2025, los cuales son resultados de una primera aproximación matemática, basándose en las proyecciones del turismo internacional en México a largo plazo y en el posible impacto del conjunto de acciones presentadas en el mismo plan. Por lo tanto, los indicadores no están sólo elaborados sobre la base de la evolución real y proyectada de la oferta y la demanda turística en los diferentes estados, municipios y proyectos sino en un análisis de las tendencias recientes del sector turístico en México. A su vez, las previsiones fueron hechas momentos antes de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, que tuvieron un impacto muy fuerte en el turismo global. Por lo tanto, sería necesario realizar un diagnóstico más detallado de la realidad actual. Hoy sólo existe una propuesta en forma tentativa.

La Agenda 21 para el Turismo Mexicano es, básicamente, la herramienta ambiental nacida de la estrategia general del sector. Sin embargo, a pesar de que refleja plenamente los principios ecológicos y profundiza en ellos, tiene carencias en los otros principios, tanto generales como económicos y socio-culturales. Aparte de los planes y programas anteriormente expuestos, existen también programas y estudios acerca de aspectos específicos del sector turismo, tales como: Estudios Estratégicos de Viabilidad

- Turismo Social - Ecoturismo en México - Congresos y Convenciones - Turismo Cultural - Turismo de Retirados - Turismo Cinegético

Programas

- Pueblos Mágicos


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- México Norte - Mundo Maya - Ruta de los Dioses - Tesoros Coloniales - En el Corazón de México - Mar de Cortés – Barrancas del Cobre - Centros de Playa

Por ser estudios o programas, muchas veces la gran parte de estos se quedan en un nivel estratégico y se traducen en la práctica de forma limitada. De momento, el éxito de estos proyectos se puede ver más en la promoción de una oferta alternativa que en una mejora de la infraestructura del producto turístico. Sin embargo y según informaciones oficiales, se está comenzando a poner en práctica algunos programas anteriormente expuestos, tal como la modernización de las 25 ciudades de interés turístico. Asimismo, un fondo de 4,2 millones de dólares se ha destinado al mantenimiento de los sitios del Patrimonio Mundial de la Organización Internacional de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).


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4 MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL

4.1 MARCO INSTITUCIONAL

4.1.1 Descripción

Los principales actores en el sector turístico en México son: la Secretaría de Turismo (SECTUR), responsable de la política nacional para el turismo; el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), el órgano impulsor de la inversión en el turismo en México y responsable de lograr un turismo sustentable en los centros turísticos que desarrolle; y el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM), a cargo de promover y comercializar el turismo a nivel nacional e internacional. En materia ambiental, sin embargo, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es la dependencia de gobierno que tiene como propósito fundamental constituir una política de Estado de protección ambiental que revierta las tendencias del deterioro ecológico y siente las bases para un desarrollo sustentable en el país. Este esfuerzo se logra en coordinación con las subsecretarías que son el motor central de la gestión. La SEMARNAT cuenta además con el apoyo de seis órganos desconcentrados, la Comisión Nacional del Agua (CNA); el Instituto Nacional de Ecología (INE); la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA); y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), además de los órganos descentralizados como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) y la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Cabe señalar que el INE, abocado a la investigación, se relaciona directamente con las instituciones científicas y define sus programas de trabajo de acuerdo a las necesidades de SEMARNAT. Asimismo, trabaja directamente con un órgano intersecretarial: la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO). Las funciones de la CNA se encuentran previstas en la Ley Nacional de Aguas y en su reglamento así como en el reglamento interno de la SEMARNAT. La CNA tiene jurisdicción sobre el uso de aguas federales y sobre descargas de residuos en las mismas; es responsable de expedir y regular las concesiones efectuadas a particulares y a entidades gubernamentales para el uso de aguas federales; regular y expedir las NOM (Norma Oficial Mexicana) en cuanto a la utilización de aguas federales. La descarga de aguas residuales en aguas federales requiere de un permiso de la CNA, debiendo cumplir con las respectivas NOM. Por último, la CNA supervisa la inversión en infraestructura hidráulica.


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La PROFEPA se encarga de la aplicación de las leyes, reglamentos y NOM sobre el medio ambiente, así como de vigilar su cumplimiento y atender las denuncias de los ciudadanos por el incumplimiento de las disposiciones jurídicas. La PROFEPA tiene también delegaciones estatales que coordinan las actividades federales de aplicación de la ley con las autoridades estatales y municipales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público trabaja en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. Asimismo, la SEMARNAT y sus órganos desconcentrados y descentralizados, colaboran con otras dependencias en el diseño de los lineamientos ambientales en función de su ingerencia en asuntos específicos. Las dependencias que en determinados casos se involucran directamente con la SEMARNAT en materia ambiental son: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

(SAGARPA); Secretaría de Educación Pública (SEP); Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS); Secretaría de Marina (SEMAR); Secretaría de Economía (SE); Secretaría de Salud (SS); Secretaría de Energía (SE); Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); Comisión Intersecretarial para el Control del Procesamiento y Uso de

Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (CICLOPLAFEST); Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); Comisión Nacional de Energía (CONAE); Comisión Nacional de Energía Nuclear y Salvaguardias (CNENS); Instituto Nacional de la Pesca (INP); Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI); Instituto Mexicano del Petróleo (IMP); Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED); Comisión Federal de Electricidad (CFE); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT); Consejo Nacional de Población (CONAPO); y Comisión Intersecretarial de Política Industrial (CIPI).


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En lo referente a los gobiernos estatales y municipales (en particular a las secretarías de turismo estatales) es responsabilidad de dichos gobiernos dictar los lineamientos correspondientes para la operación turística local. En lo concerniente a los desarrollos turísticos a cargo de FONATUR, corresponde a las direcciones de Planeación, y particularmente a la de Desarrollo, lograr un turismo sustentable. En materia ambiental a nivel local las 31 entidades federativas de la República Mexicana han promulgado su propia legislación ambiental y han establecido una entidad local encargada de la administración de dichas leyes. Recientes reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), definen claramente la competencia de los estados en asuntos ambientales. De acuerdo con el Artículo 7 de la LGEEPA, las entidades federativas tienen competencia sobre una amplia gama de asuntos ambientales dentro de su territorio y siempre que no exista una atribución expresa de competencia a la federación. Las autoridades municipales tienen competencia sobre determinados asuntos ambientales, siempre que no se encuentren reservados a los estados o a la federación. Las disposiciones ambientales municipales deben de cumplir con los requisitos de las leyes estatales ambientales. El Artículo 8 de la LGEEPA enumera las facultades que corresponden a los municipios en materia ambiental. Adicionalmente, las asociaciones no gubernamentales, las organizaciones financieras y algunos sectores académicos así como organizaciones civiles, participan de manera activa en la planeación y políticas del turismo ambientalmente sustentable en México. En la Tabla 4.1 se presentan los principales actores que participan en el desarrollo del turismo en México.


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Tabla 4.1 Principales Actores que Participan en el Desarrollo del Turismo en México

Aspecto Dependencia Organizaciones internacionales

Organizaciones No gubernamentales

Sector académico

Medioambiente, áreas naturales protegidas y gestión de los recursos naturales

SEMARNAT INE CONANP CONABIO CNA PROFEPA

CCA, ICLEI, BID, CIDI, UICN, OEA, SCBD, CNUDS, UNESCO, PNUMA, USAID

ASK, CI, ECO, IISD, TNC, PRO, QLF, TES, WI, WWF

Aspectos culturales INI SEP INAH CONACULTA

CCA, FMAM, ICLEI, IDB, CIDI, UICN, OEA, SCBD, CNDUS, UNESCO, PNUMA, USAID, BM

ASK, Cl, EDF, IISD, PRO, TES, TNC, QLF, SC, WI, WWF, Alcadeco

Turismo SECTUR. FONATUR

CCA, FMAM, ICLEI, BID, CIDI, UICN, OEA, SCBD, CNUDAS, UNESCO, PNUMA, USAID, BM, WTTC, OMT

ASK, CI, ECO, IISD, PRO, TES, TNC, WI, WWF

Desarrollo socioeconómico

SEDESOL CCA, CIDA, FMAM, ICLEI, BID, CIDI, UICN, OEA, SCBD, CNDUS, UNESCO, PNUMA, USAID, BM

ASK, Cl, ECO, IISD, PRO, TES, TNC, QLF, SC, WI, WWF

Educación/Capacitación apoyo técnico

SEP CCA, FMAM, ICLEI, IDB, CIDI, UICN, OEA, SCBD, CNDUS, UNESCO, PNUMA, USAID, BM. WTTC, OMT

ASK, CI, ECO, IISD, PRO, QLF, TES, TNC, WI, WWF

Apoyo financiero FONAES CIDA, CCA, FMAM, CIDI, IDB, OEA, PNUMA, USAID, BM.

Transporte SCT Marina SEMARNAT,

SEMAR, API

Estadística INEGI

UNAM, UABC, CIBNOR, CICESE, COLEF, COLMEX, TEC DE MONTERREY, UAQR, IPN, UNIVERSIDAD LA SALLE, UAM, UAC,

4.1.2 Evaluación del Sistema Actual del Marco Institucional para el Sector Turismo

Para evaluar hasta qué punto el marco teórico institucional del sector turismo de México funciona en la práctica, fueron realizadas una seria de entrevistas personales y telefónicas con las autoridades relacionadas al turismo y a sus impactos medioambientales en México. Los resultados de estas entrevistas son


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presentados a continuación y dan una imagen realista de la situación actual de la sustentabilidad del modelo turístico en México. A continuación se presentan oportunidades de mejora identificadas con relación al marco institucional mexicano: Existen discrepancias significativas en el enfoque de los proyectos turísticos

entre los desarrolladores turísticos, que tienen como objetivo generar beneficio monetario y rentabilidad de la inversión a corto plazo, y los conservacionistas, cuyo objetivo radica en la preservación del medio ambiente para las futuras generaciones y el beneficio para todo el país a mediano y largo plazo.

La interacción entre las diferentes instituciones del gobierno no siempre es consistente. Por ejemplo, por un lado la Agenda 21 fue elaborada por SECTUR sin participación de SEMARNAT, aunque por otro lado, existe una agenda de transversalidad dentro del Programa Anual de la SEMARNAT que incluye acciones específicas con SECTUR y FONATUR y se les da seguimiento periódicamente.

Las herramientas de la política ambiental son todavía consideradas como obstáculos y frenos al desarrollo turístico por varias partes de la sociedad.

No existe consenso nacional sobre la puesta en práctica de políticas del sector a través de los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).

Existen vacíos en el sistema de entidades federativas, puesto que por ejemplo SECTUR no tiene casi ningún poder ejecutivo sobre las políticas de turismo en los diferentes estados. Otras secretarías de estado, por ejemplo SEMARNAT, cuentan con delegaciones estatales que ayudan en la implementación de las políticas y sirven como enlace con las dependencias estatales de medio ambiente.

De manera general, FONATUR se limita a cumplir con los requerimientos legales, los cuales aun son limitados en el contexto del desarrollo sustentable. Por lo tanto y desde el punto de vista medioambiental, FONATUR no puede ser considerado como un verdadero promotor del desarrollo sustentable porque no participa en dicho desarrollo de forma proactiva.

En la mayoría de los proyectos promovidos por FONATUR, no se toma en cuenta la participación de la SEMARNAT durante la planeación de los mismos sino hasta cuando se someten a evaluación de impacto ambiental, o bien se da en etapas muy avanzadas de los proyectos.

Por falta de personal, financiamiento y atribuciones, la SEMARNAT está limitada para participar de forma más proactiva en la supervisión del medio ambiente.

La interacción entre desarrolladores turísticos y el INAH es casi nula. Por ejemplo, el INAH está dispuesto a participar de forma proactiva, sin embargo en el sector no existe una conciencia de límites físicos de los lugares arqueológicos y por eso no hay un reconocimiento de la necesidad de cooperar con el INAH.


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Los municipios son los encargados de proporcionar los servicios técnicos de infraestructura a los centros turísticos. Sin embargo, muchos municipios no cuentan con la capacidad financiera (por ejemplo en la Riviera Maya) para afrontar los retos del desarrollo turístico.

Muchos proyectos elaborados, tales como los de SECTUR (ecoturismo, turismo rural, convenciones, golf, cultura etc.) se quedan en su estado de programa y/o son implementados sólo lentamente. Es importante que el gobierno avance con la implementación de dichos programas.

En la mayoría de los casos, los indicadores elaborados por SECTUR no pueden medirse cuantitativamente, siendo únicamente recomendaciones estratégicas y conceptuales.

A continuación se presentan comentarios adicionales que influyen directamente con el marco institucional: Durante los años iniciales del desarrollo institucional turístico en México

(años ‘70), se le dio muy poca importancia a temas ambientales. Los desarrolladores turísticos sólo tienen conciencia de los impactos directos

provenientes de los proyectos turísticos. Sin embargo, los impactos indirectos, inducidos, acumulativos y sinérgicos no son reconocidos como responsabilidad propia.

En algunos lugares de México no existe una clara noción de una “cultura de turismo”. Por lo tanto la población no percibe ni sus propios beneficios ni las necesidades de los proyectos turísticos o la posibilidad de participar en el sector como oportunidad de empleo y fuente de ingresos.

No existen estudios acerca del valor económico que tienen por ejemplo los sitios arqueológicos o los arrecifes coralinos como atractivos turísticos, por lo tanto no se consideran medidas para su protección.

México utiliza la Cuenta Satélite para cuantificar las aportaciones económicas del sector turismo; sin embargo, en estas estadísticas no aparecen de forma regular datos comprensivos acerca de la actual oferta y demanda turística, tales como: - Oferta: hoteles, cuartos, restaurantes, instalaciones por estados, regiones,

centros seleccionados turísticos etc.; - Demanda internacional: país de origen, estadía, tipo de viaje etc.; y - Demanda nacional: gasto promedio, nivel económico total etc.;

Aunque en algunas ocasiones se ha generado este tipo de información1, no es algo que ocurra de manera continua.

Los pocos programas para mejorar la calidad de turismo en México no han tenido éxito: - El sello de sustentabilidad para hoteles a través del sello de industria

limpia para el sector no industrial promovido por la PROFEPA no tuvo

1Por ejemplo en el reporte “El Turismo en México” y en “Turismo Interno”


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una buena promoción y no se logró el convencimiento del sector turístico sobre los beneficios específicos e incentivos económicos que esto tenía, por lo que no fue aceptado por el mercado por falta de un valor agregado (para el año 2003 sólo 15 hoteles en México estaban adscritos); y

- La certificación de calidad de playas, a través del Programa Integral de Playas Limpias, no pudo ser establecida de forma interinstitucional para todo el país. Después de que la publicación de las cifras por la SEMARNAT ha resultado en mucha polémica, la regulación en materia ambiental para la certificación de playas limpias actualmente se encuentra a nivel de propuesta de norma voluntaria.

Existen muy pocos incentivos fiscales para el desarrollo de proyectos de turismo alternativo (las oportunidades para obtener un crédito bancario para infraestructura en las comunidades son muy bajas y sólo se pueden obtener con condiciones desfavorables).

Si bien el enfoque del estudio estuvo orientado a la detección de oportunidades de mejora, a continuación se presentan algunas observaciones de buenas prácticas que se considera conveniente resaltar: La interacción entre las instituciones políticas del sector turismo (SECTUR) y

del medio ambiente (SEMARNAT) ha ido aumentando a lo largo de las últimas décadas, reflejando la tendencia general de incorporar poco a poco la dimensión ecológica en el desarrollo turístico.

En el año 2000, la SECTUR, SEMARNAT y CONABIO formaron un Grupo Interinstitucional para el Turismo Sustentable (GITS) con el propósito de analizar el estado ambiental preciso de los diferentes destinos turísticos en México como trabajo base para la Estrategia Nacional de Turismo Sustentable.

En 2004, fue establecida la Comisión Ejecutiva de Turismo con el fin de conocer, atender y resolver los asuntos turísticos relacionados con la competencia de dos o más entidades de la Administración Pública Federal y funcionar como órgano de consulta. Actividades claves de la Comisión son la modernización de 25 ciudades de interés turístico como parte del programa “México – Centro Histórico”, para el cual existe un presupuesto de 4.2 millones de dólares.

CONABIO está intentando implementar pequeños proyectos eco-turísticos por medio de programas de capacitación y asesoría a las microempresas en diversas comunidades. Dicha entidad brega por que el turismo se convierta en una alternativa para las comunidades de tal forma que aprovechen sus recursos naturales.

Sistemas de cobro y pago fueron introducidos de forma exitosa en diferentes áreas protegidas en México, garantizando así una fuente de ingresos que es utilizada para combatir el deterioro de la naturaleza así como la gestión de los recursos y su aprovechamiento.

La agenda de transversalidad que forma parte del Programa Anual de la SEMARNAT ha servido como una buena herramienta para la interacción


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entre la SEMARNAT y las demás dependencias del gobierno federal (que incluyen a SECTUR y FONATUR) y para impulsar la agenda de sustentabilidad de la SEMARNAT dentro de estas. El seguimiento periódico que se le ha dado a esta agenda, estaría dando buenos resultados.

En el año 2002, la SEMARNAT aprobó la introducción de un instrumento económico para el uso de los arrecifes coralinos. Con éste, no sólo se puede recaudar medios financieros para el beneficio de la gestión de áreas marítimas en peligro, sino que también puede ser usado como medio para limitar el número de visitantes en zonas de uso excesivo. La SEMARNAT está estudiando la propuesta de aumentar el precio de entrada, que actualmente es de $20 pesos.

4.2 MARCO LEGAL

4.2.1 Descripción

El marco regulatorio ambiental en México está conformado por un conjunto de disposiciones ambientales constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas aplicables a distintas actividades. Los principios ambientales en México se establecen fundamentalmente en LGEEPA, sin embargo, ésta se complementa con diversas leyes y reglamentos específicos de otros ámbitos. La responsabilidad ambiental en México puede surgir de conformidad con disposiciones de carácter administrativo, civil o penal establecidas por el gobierno federal o por los estatales, pero la mayor parte de los litigios ambientales se inician a nivel administrativo. LEGEEPA es la base jurídica vigente en materia de protección al ambiente en su conjunto. Tiene como objetivos principales garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; la preservación, restauración y mejoramiento del medio ambiente; la preservación y protección de la biodiversidad; el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas; la prevención y el control de la contaminación del aire, agua suelo y la participación responsable individual o colectiva de las personas en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. La LGEEPA otorga a los gobiernos federales y locales la jurisdicción para prevenir y regular la contaminación ambiental, dentro del ámbito de su competencia. Dentro de este instrumento jurídico se contemplan las siguientes medidas: Evaluación del Impacto Ambiental (EIA); Elaboración de ordenamientos ecológicos nacionales, regionales y locales; Participación de los gobiernos estatales y municipales; y Participación de la población local.


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Otras leyes que contribuyen a regular el turismo sustentable y el turismo basado en la naturaleza son la Ley Federal de Turismo, las leyes estatales de turismo, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de Desarrollo Urbano, así como los programas relacionados directamente con el sector turismo como los Programas Nacionales de Medio Ambiente, Turismo y Desarrollo Urbano. La LGEEPA en su artículo 28 prescribe que “toda obra o actividad que pueda generar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger al ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, requiere ser evaluada en materia de impacto ambiental y precisar las obras y actividades por su ubicación, dimensiones, características y alcances.” El proceso de la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) está encaminado a proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo los efectos negativos de las actividades u obras humanas sobre el ambiente. La Secretaría, después de evaluar las Manifestaciones del Impacto Ambiental, podrá: Autorizar la obra o actividad; Autorizar de manera condicionada; y Negar la autorización solicitada.

De la misma manera, cuando las obras o actividades puedan producir daños graves a los ecosistemas, la SEMARNAT podrá exigir el otorgamiento de seguros o garantías para el cumplimiento de las condicionales de la autorización. La LGEEPA y el Reglamento de EIA incluyen básicamente tres tipos de estudios ambientales: (1) el informe preventivo; (2) una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) en cualquiera de sus dos modalidades (regional y particular); y (3) un estudio de riesgo cuando se trata de actividades sumamente peligrosas. En los casos determinados por el Artículo 31 de la LGEEPA el procedimiento de EIA se inicia con la presentación de un Informe Preventivo a la SEMARNAT. Cuando la SEMARNAT lo determine, y de acuerdo con el Artículo 30 de la LGEEPA, los interesados deberán presentar a la Secretaría una MIA, la cual deberá contener, por lo menos, una descripción de los posibles efectos en los ecosistemas que pudieran ser afectados por la obra o actividad que se pretenda llevar a cabo. Dicha MIA debe considerar los ecosistemas de forma integral y de acuerdo al artículo 10 del Reglamento de EIA puede presentarse en su Modalidad Regional o Particular. La SEMARNAT emitirá la resolución correspondiente dentro de los sesenta días posteriores a la recepción de la MIA. Excepcionalmente, el plazo se puede ampliar hasta por sesenta días adicionales.


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Cuando la SEMARNAT autoriza una manifestación de impacto ambiental, existen diversos mecanismos para vigilar el cumplimiento de las condiciones en las que se deberá llevar a cabo la actividad u obra correspondiente. La PROFEPA realizará los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las manifestaciones del impacto ambiental y podrá, cuando proceda, imponer las medidas de seguridad y las sanciones que resulten procedentes. La SEMARNAT puede requerir a los responsables que corresponda la presentación de información y documentación relativa al cumplimiento de dicha autorización. La SEMARNAT a través de la PROFEPA podrá realizar actos de inspección y vigilancia para asegurarse del cumplimiento de las resoluciones y dictámenes emitidos en materia del impacto ambiental. En el caso de aprovechamientos forestales, cuando no se cumplan las restricciones emitidas por la SEMARNAT, se aplican las sanciones contempladas por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. En este sentido, de conformidad con el Artículo 37 del Reglamento de EIA, la SEMARNAT publicará semanalmente en la Gaceta Ecológica un listado de las solicitudes de autorización, de los informes preventivos y de las manifestaciones de impacto ambiental que reciba. Los expedientes de evaluación de las manifestaciones de impacto ambiental, una vez integrados estarán a disposición de cualquier persona para su consulta, por lo que la LGEEPA y su reglamento en materia de evaluación del impacto ambiental contemplan la participación pública en el proceso de evaluación del impacto ambiental. De la misma manera, la Ley General de Vida Silvestre constituye el marco jurídico que posibilita la integración necesaria de especificaciones legales para inducir el aprovechamiento y la conservación de la flora y fauna silvestres, así como de su entorno natural, social y económico. Esta Ley prevé la posibilidad de realizar aprovechamientos cuando las comunidades o los particulares garanticen el manejo sustentable o permanente de sus recursos naturales. Dentro de este instrumento aparece la figura de las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS) como la mejor alternativa para la conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de oportunidades de diversificación económica para el sector rural. Las UMAS promueven esquemas alternativos de uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales con el objeto de crear oportunidades de aprovechamiento. La Ley de Aguas Nacionales es otro instrumento jurídico directamente involucrado en la regulación de las actividades turísticas, y tiene por objeto regular la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo sustentable. Regula principalmente la administración del


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agua, la programación hidráulica, los derechos de uso o aprovechamiento, las zonas de veda o de reserva, los usos del agua y la inversión en infraestructura, incluida infracciones y sanciones. La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable contempla al desarrollo forestal sustentable como el eje de la política nacional forestal, revalora y establece el control de los recursos biológicos (genéticos) y da a sus propietarios los derechos de uso y aprovechamiento que les corresponde; exige respeto a usos y costumbres de las comunidades y a su derecho de participar en la planeación y ejecución de acciones vinculadas con su hábitat; orienta los trabajos, programas e inversiones a cuencas hidrológico- forestales considerando la preservación del suelo y la biodiversidad; frena el crecimiento de la frontera agropecuaria a costa de los terrenos forestales; pone énfasis en las tareas de sanidad forestal prevención y combate de incendios forestales; abre espacios para el mercado de servicios ambientales; protege las áreas boscosas colindantes con ríos, lagunas, manantiales, etcétera. La administración de la actividad forestal se delega en la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), organismo sectorizado de la SEMARNAT. La normatividad que regula la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) está determinada en la Ley General de Bienes Nacionales y su reglamento, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, LGEEPA, Ley Federal de Derechos, Reglamento Interior de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, y en el Reglamento para el uso y aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. Las playas, la ZOFEMAT y los terrenos ganados al mar fueron asignados para su administración a la SEMARNAT a través de la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros (ZOFEMATAC), y es la Ley General de Bienes Nacionales quien regula la posesión general. El Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales Protegidas, regula las actividades y las obras que se requieran construir dentro de las ANP, las cuales sólo podrán realizarse de acuerdo con los términos establecidos en el programa de manejo y siempre que: No se provoque una afectación significativa a los ecosistemas; Preferentemente tenga un beneficio directo para los pobladores locales; Promueva la educación ambiental; y La infraestructura requerida sea acorde con el entorno natural.

En la Figura 4.1 se presenta un diagrama de flujo del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.


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Figura 4.1 Diagrama de flujo del procedimiento de evaluación de impacto ambiental

Liberación de garantía o seguro

LGEEPA: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

RLGEEPAIA: Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental

CONANP: Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas

DGGIMAR: Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas

DGVS: Dirección General de vida silvestre

DGGFS: Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos

Evaluación por parte del área técnica (CONANP, DGGIMAR, DGVS, DGZOFEMATAC, DGGFS, entre otras), y en su caso solicitud de opinión a otras dependencias o sector académico

(Art 37 de la LGEEPA y 24 del RLGEEPAMIA)

Resolución (Arts 35 y 35 bis de la LEGEEPA, Art. 45 del R de la LEGEEPA))1.- Autorización en los términos solicitados2.- Autorización condicionada 3.- Negar la autorización en los términos de la fracción III del Art. 35 de la ley. (Tiempo de evaluación 60 días hábiles)

Presentación de MIA (Particular o Regional) Cuando involucra el cambio de uso de suelo (áreas forestales, selvas y zonas áridas), se deberá

presentar una sola MIA con la información de ambos proyectos (Art. 28 de la LGEEPA y 5 del RLGEEPAMIA)

SI

Cumple para integrar el

expediente?

SI

Requiere de seguro o garantía?

NOEjecución de la resolución

(deberá cumplir con las condicionantes y la

legislación aplicable)

Entrega de seguro o garantía a SEMARNAP y en su caso renovación

anual de la misma

SI

Cumplió con todas las condicionantes?

NO

Dictamen de liberación por parte de PROFEPA

Se pone el expediente a disposición del público (Art 34)

Puede requerir Estudio de Riesgo(Art 30 de la LGEEPA y 17 del RLGEEPAMIA)

Recepción de observaciones del público (si es el caso) e integración de observaciones a la evaluación

Evaluación del IP

Presentación del Informe Preventivo (IP) (Art. 29 y 31 de la LGEEPA, y 29 del RLGEEPAMIA)

Requiere de MIA?

Dictamen: 1.- Autorización en los términos solicitados2.- Autorización condicionada 3.- En el caso de obras regulados por la NOM transcurrido el plazo sin que la Secretaría emita una notificación, la obra podrá efectuarse. (Tiempo de evaluación no > a 20 días hábiles)

NO

NO Solicitud de información complementaria

información completa?

SI

SI

integración del expediente e inicio de

evaluación

NO Consulta Pública (Art. 34)-Publicación de solicitud en Gaceta Ecológica y extracto de proyecto en periódico;-Plazo de 10 días expediente a disposición del publico-A los 20 días, presentación de observaciones del público;-Reunión pública de información.

Elaboración de oficio de no procedencia y se desecha el tramite

SI

Notificación a gobiernos estatales y municipales

(Art. 28 fracciones 4, 8, 9 y 11)

Revisión de información e inicio de integración del

expediente (Art. 34)

Revisar solicitudPuede solicitar aclaraciones e

información adicional

Monitoreo Inspección y vigilancia por parte de

PROFEPA

Puede solicitarse información adicional y/o copias adicionales

(dentro de los 10 días siguientes a la integración del expediente)

Puede solicitarse información adicional y/o copias adicionales (dentro de los 40 días siguientes a la integración del expediente, en su caso se suspenderá el término de 60 días a que se refiere el Art 35 Bis de la LGEEPA)

Transcurrido el tiempo sin que se reciba información el trámite queda suspendido

Environmental Resources Management Banco Mundial - SECTUR 44

4.2.2 Normas Oficiales Mexicanas

La participación ciudadana está prevista bajo la Ley Federal de Metrología que regula el proceso para adoptar Normas Oficiales Mexicanas (NOM), que antes de 1992 se denominaban Normas Técnicas Ecológicas (NTE). Las NOM son estándares, especificaciones, criterios, normas, instrucciones o circulares técnicas adoptadas por las diferentes secretarías con respecto al Programa Nacional de Normalización, que está bajo la dirección de la Secretaría de Economía (SE). La expedición de NOM establece requisitos y condiciones para el desarrollo de actividades económicas, cualquiera que sea su naturaleza. A través de las normas se otorga certidumbre jurídica a las inversiones y se contribuye a la internalización de los costos de la afectación ambiental que ocasionan las diversas actividades. Las NOM son regulaciones técnicas de observancia obligatoria expedidas por las dependencias competentes conforme a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Adicionalmente existen normas de carácter voluntario que pueden constituirse en instrumentos de autorregulación. Estas normas pueden contribuir con las empresas y la sociedad a resolver ciertos problemas de manera eficiente y son apropiadas para una gran variedad de situaciones, que abarcan desde el desarrollo de sistemas de administración ambiental hasta la difusión de buenas prácticas. La expedición de este tipo de normas promueve la corresponsabilidad de los sectores económicos en el cumplimiento de los objetivos sociales y ambientales, fomenta un enfoque de calidad total en los procesos, conduce a las empresas a un mejoramiento continuo de su desempeño. A continuación en la Tabla 4.2 se presentan las NOM que están directa o indirectamente relacionadas con la industria turística en materia ambiental:

Tabla 4.2 Normas Oficiales Mexicanas Relacionadas con el Sector Turismo

Aguas Residuales NOM-001-SEMARNAT-1996. Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales. NOM-002-SEMARNAT -1996. Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado urbano municipal. NOM-003-SEMARNAT-1997. Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas que se re-usen en servicios al público.

Environmental Resources Management Banco Mundial - SECTUR

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Aguas Residuales NOM-004-SEMARNAT-2002. Protección ambiental.- Lodos y bio-sólidos.-Especificaciones y límites máximos permisibles de contaminantes para su aprovechamiento y disposición final. NOM-003-CNA-1996. Requisitos durante la construcción de pozos de extracción de agua para prevenir la contaminación de acuíferos. NOM-004-CNA-1995. Requisitos para la protección de acuíferos durante el mantenimiento y rehabilitación de pozos de extracción de agua y para el cierre de pozos en general. NOM-006-CNA-1997. Fosas sépticas prefabricadas- Especificaciones y métodos de prueba.

Abastecimiento de agua NOM-003-CNA-1996. Requisitos durante la construcción de pozos de extracción de agua para prevenir la contaminación de acuíferos. NOM-004-CNA-1995. Requisitos para la protección de acuíferos durante el mantenimiento y rehabilitación de pozos de extracción de agua y para el cierre de pozos en general.

Emisiones a la Atmósfera NOM-085-SEMARNAT-1994. Para fuentes fijas que utilizan combustibles fósiles sólidos, líquidos o gaseosos o cualquiera de sus combinaciones, que establece los niveles máximos permisibles de emisión a la atmósfera de humos, partículas suspendidas totales, bióxido de azufre y óxidos de nitrógeno y los requisitos y condiciones para la operación de los equipos de calentamiento indirecto por combustión, así como los niveles máximos permisibles de emisión de bióxido de azufre en los equipos de calentamiento directo por combustión. NOM-041-SEMARNAT-1999. Que establece los límites máximos permisibles de emisión de gases contaminantes provenientes del escape de los vehículos automotores en circulación que usan gasolina como combustible.

Residuos Peligrosos y no Peligrosos NOM-052-SEMARNAT-1993. Que establece las características de los residuos peligrosos, el listado de los mismos, los límites que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente y las pautas básicas de gestión. NOM-053-SEMARNAT-1993. Que establece el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extracción para determinar los constituyentes que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente. NOM-054-SEMARNAT-1993. Que establece el procedimiento para determinar la incompatibilidad entre dos o más residuos considerados como peligrosos por la NOM-052-SEMARNAT-1993.

Recursos Naturales NOM-022-SEMARNAT-2003. Que establece las especificaciones para la preservación, conservación y restauración de los humedales costeros NOM-027-SEMARNAT-1996. Que establece los procedimientos, criterios y


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especificaciones para realizar el aprovechamiento, transporte y almacenamiento de tierra de monte. NOM-059-SEMARNAT-2001. Protección ambiental –especies nativas de México de flora y fauna silvestres- categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio de especies en riesgo. NOM-060-SEMARNAT-1994. Que establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos ocasionados en los suelos y cuerpos de agua por el aprovechamiento forestal. NOM-061-SEMARNAT-1994. Que establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos ocasionados en la flora y fauna silvestres por el aprovechamiento forestal. NOM-131-SEMARNAT-1998. Que establece lineamientos y especificaciones para el desarrollo de actividades de observación de ballenas, relativas a su protección y la conservación de su hábitat.

Ruido NOM-081-SEMARNT -1994. Que establece los límites máximos permisibles de emisión de ruido de las fuentes fijas y su método de medición

Turismo NOM-001-TUR-2002. De los formatos foliados y de porte pagado para la presentación de sugerencias y quejas de servicios turísticos relativos a establecimientos de hospedaje, agencias de viajes, alimentos y bebidas y empresas de sistemas de intercambio de servicios turísticos. NOM-005-TUR-2003. Requisitos mínimos de seguridad a que deben sujetarse las operadoras de buceo para garantizar la presentación del servicio. NOM-006-TUR-2000. Requisitos mínimos de seguridad e higiene que deben cumplir los prestadores de servicios turísticos de campamentos y paradores de casa rodantes. NOM-007-TUR-2002. De los elementos normativos del seguro de responsabilidad civil que deben contratar los prestadores de servicios turísticos de hospedaje para la protección y seguridad de los turistas o usuarios. NOM-008-TUR-2002. Que establece los elementos a que deben sujetarse los guías generales y especializados en temas o localidades específicas de carácter cultural. NOM-009-TUR-2002. Que establece los elementos a que deben sujetarse los guías especializados en actividades específicas. NOM-010-TUR-2001. De los requisitos que deben contener los contratos que celebren los prestadores de servicios turísticos con los usuarios-turistas. NOM-011-TUR-2001. Requisitos de seguridad, información y operación que deben cumplir los prestadores de servicios turísticos de Turismo de Aventura.

Normas en Proceso PROY-NOM-140-SEMARNAT-2005. Que establece los requisitos ambientales generales para campos de golf y desarrollos inmobiliarios que los incluyan. PROY-NOM-146-SEMARNAT-2005. Que establece la metodología para la elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la zona federal marítimo terrestre y


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Normas en Proceso terrenos ganados al mar que se soliciten en concesión. NMX-2005. Que establece los requisitos y criterios de protección ambiental para selección del sitio, diseño construcción y operación de marinas turísticas. NMX-2005- ECOTURISMO. Requisitos y especificaciones para obtener certificado de sustentabilidad del ecoturismo. NMX-2004-PROTECCIÓN AL AMBIENTE. Que establece los requisitos y procedimientos para obtener certificado de calidad de playas. A continuación en la Tabla 4.3 se incluyen los permisos requeridos por las diferentes autoridades involucradas en materia ambiental, en los diferentes niveles de gobierno el Federal, el Estatal y el Municipal. La Tabla 4.3 incluye la etapa del proyecto en la cual debe obtenerse o tramitarse. Es importante mencionar que los trámites mencionados consideran un escenario con todos los componentes ambientales que un proyecto pueda tener, tales como el estar ubicado dentro de un área natural protegida, la ocupación de cauces, la ocupación de la zona federal marítimo terrestre, el manejo de especies (UMAS), y cambio de uso de suelo entre otros.


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Tabla 4.3 Trámites Involucrados en la Autorización de Desarrollos Turísticos

Requerimiento del permiso Etapa del proyecto Autoridad

Licencia de funcionamiento Operación Dirección de ecología

Constancia de alineamiento y numero oficial Previo a la construcción

Dirección de ecología

Licencia de construcción Previo a la construcción


Factibilidad de dotación de servicios de agua y drenaje

Previo a la construcción


Licencia estatal o pre-factibilidad de uso de suelo Previo a la construcción


Permiso de cruce de vías de comunicación Previo a la construcción

SCT

Registro de Emisiones a la atmósfera (en su caso) Registro de descarga de agua residual (en su caso) Registro de establecimiento generador de residuos no peligrosos (en su caso)

Previo a la operación

Ecología del Estado

Manifestación de Impacto y Riesgo Ambiental Manifestación de empresas generadoras de residuos peligrosos


SEMARNAT

Concesión o asignación de aprovechamiento de aguas subterráneas

Previo a la construcción o a la operación

CNA

Permiso de descarga de agua residual Previo a la operación

CNA

Concesión para la ocupación de terrenos federales cuya administración compete a la CNA


CNA

Autorización para la realización de actividades turístico-recreativas dentro de las áreas naturales protegidas

Previo a al construcción

CONANP

Registro de unidades de manejo par ala conservación de la vida silvestre (UMAS)


SEMARNAT

Informe anual de actividades en UMA sobre manejo de vida silvestre

Durante la operación

SEMARNAT

Solicitud de autorización de cambio de utilización de terrenos forestales


SEMARNAT

Solicitud de concesión para el uso, aprovechamiento, explotación de una superficie de playa y/o zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar o a cualquier depósito natural o de aguas marinas


SEMARNAT

Solicitud para obtener un permiso de construcción de obras en zona federal marítimo s terrestre


SEMARNAT


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4.2.3 Evaluación del Sistema Actual del Marco Legal para el Sector Turismo

Para evaluar hasta qué punto el marco teórico legal y regulatorio del sector turismo de México funciona en la práctica, fueron realizadas una serie de entrevistas personales y telefónicas a las autoridades relacionadas con el turismo. Los resultados de estas entrevistas proporcionaron una imagen realista de la situación actual de la sustentabilidad del modelo turístico en México al mismo tiempo que ayudaron a identificar las áreas de oportunidad de mejora relativas al marco regulatorio mexicano que se presentan a continuación: En muchos casos la normatividad del sector es en muy exigente, y por

consecuencia crea un menor grado de aceptación. El proceso de aprobación para algunas leyes, reglamentos y normas lleva

demasiado tiempo, en algunos casos específicos más de un año, lo que trae como consecuencia que se rebase la capacidad legal para limitar los impactos negativos relacionados con el crecimiento.

La falta de recursos humanos, financieros o, incluso, de atribuciones, lleva consigo un deficiente monitoreo e implementación de las leyes y normas: - Se han registrado casos de incumplimiento. Por ejemplo, el proyecto de

Cancún 3 fue aprobado sin la evaluación de su MIA, a pesar de que dicho lugar alberga lugares de importancia ecológica. Debido a la presión de desarrollo, se cambió el Ordenamiento Ecológico Regional para evitar un análisis mayor;

- Existe una autoridad autónoma, PROFEPA, que debe imponer las normativas de forma estricta para cada proyecto. Sin embargo, la falta de recursos humanos genera que este organismo se encuentre sobrepasado para monitorear el cumplimiento en los diferentes desarrollos turísticos;

Carencia de normas específicas para ciertas partes del sector: - Las fianzas están relacionadas con reportes que se tienen que presentar y

no con los resultados de los proyectos en sí (impactos); - El sistema de sanciones esta deficientemente planteado. Por ejemplo, se

puede pagar una multa relativamente pequeña y continuar la construcción de una edificación en un lugar no autorizado; y

- Las normas incluyen la prevención de impactos directos y, hasta cierto punto, indirectos. Sin embargo, los impactos inducidos, acumulativos y sinérgicos no son tomados en cuenta.

No existe una verdadera conciencia con respecto a las normas y otra reglamentación. En muchos casos los desarrolladores turísticos consideran que dichas normas medioambientales se reducen simplemente a trámites y no reconocen el razonamiento detrás de ellas en cuanto a la protección de los recursos. Por otro lado, dado que las multas para desarrollos turísticos


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construidos sin autorización son relativamente bajas, comparadas con las ganancias que puedan dejar, y que los proyectos no son clausurados, algunos desarrolladores construyen sus proyectos y pagan las multas que se les impongan para luego operar.

En muchos casos el cumplimiento de las normas ambientales representa un esfuerzo considerable y costoso, el cual raramente es tomado en cuenta a la hora de invertir.

El proceso para obtener algunos permisos es lento debido a la falta de recursos humanos y financieros.

Otros comentarios relacionados al marco legal del sector turismo en México: No existe un Plan Maestro de Desarrollo Turístico / Ordenamiento Territorial

Ecológico a nivel nacional, que abarque todas las pautas generales de desarrollo en cuanto al producto turístico (calidad, cantidad, proyectos, crecimientos a niveles regionales, estatales y por destino), marketing, recursos humanos, inversión o marco organizacional. No existen estudios de capacidad de carga, límites de desarrollo o impactos por el uso de sitios arqueológicos por falta de conciencia, dinero y recursos humanos. En consecuencia, muchos lugares ya han sobrepasado su capacidad y se ven en un grave estado de deterioro (en todo México, sólo tres lugares arqueológicos se autofinancian por medio de las entradas).

Falta de información durante la evaluación de los proyectos. Por ejemplo, algunos ordenamientos ecológicos no tienen el grado de detalle necesario para poder analizar desarrollos específicos, por lo que muchos detalles quedan pendientes y al final quedan sujetos a interpretación.

En muchos casos se paralizan proyectos administrativos importantes que tienen como objetivo mejorar la normatividad y las regulaciones del sector. Por ejemplo, el proyecto de elaboración de una serie de normas específicas relacionadas con el medio ambiente por parte de la SEMARNAT para lugares de desarrollo turístico fue detenido por razones no técnicas.

Si bien el enfoque del estudio estuvo orientado a la detección de oportunidades de mejora, a continuación se presentan algunas observaciones de buenas prácticas que se considera conveniente resaltar: El “Ordenamiento Ecológico del Territorio” es utilizado cada vez más como

instrumento para inducir y regular el uso del suelo y las actividades a nivel de planeación regional.

Se evidencian esfuerzos para reglamentar el uso sustentable de determinados recursos naturales, como por ejemplo el “Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de las Playas”; el cual, si bien está quedando a


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un nivel de norma voluntaria, ha logrado una cierta sensibilización hacia la necesidad de mantener un ambiente limpio en las zonas costeras.

La herramienta de la “Evaluación del Impacto Ambiental” ha ido adquiriendo una gran importancia en el desarrollo turístico, obligando por ley a estudiar de forma preventiva los impactos negativos que pueda tener una actividad en los ecosistemas.

La existencia de normas voluntarias promueve una autorregulación del mercado, promoviendo la corresponsabilidad de los participantes en diferentes sectores turísticos; además, constituye una base para la certificación de diferentes actividades y formas de aprovechamiento.

Como uno de los 12 países mega diversos del planeta, México asume la responsabilidad de estudiar los procesos ecológicos así como difundir los conocimientos económicos y el aprovechamiento sustentable mediante las siguientes programas: - Sistema de Áreas Naturales Protegidas (ANP) - Sistema de Unidades para la Conservación, el Manejo y el

Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (SUMA) - Estratégica Nacional sobre Biodiversidad en México

Para el Golfo de California, existe el anteproyecto de un proceso de ordenamiento ecológico costero terrestre que ha sido aceptado por los representantes de los Estados de Baja California, Baja California Sur, Nayarit, Sinaloa y Sonora, con el fin de asegurar el desarrollo sustentable de la región. Este esfuerzo puede considerarse como un avance significativo, visto que pretende promover una coordinación entre los diferentes programas o planes de desarrollo de los estados hacia una meta en común.

En el 2000 CONABIO elaboró las Estrategias Federales para la Biodiversidad, que pueden ser utilizadas por los diferentes estados para establecer sus propias estrategias (como por ejemplo en Veracruz). Sin embargo, en la mayoría de los estados no existe una estrategia de uso sustentable de los recursos.

El INE ha desarrollado y puesto en práctica un sistema de “bonos de desarrollo”, donde en una zona determinada cada terreno tiene un limite para desarrollar (capacidad de carga, densidad). En consecuencia, si se decide no desarrollar, existe la opción de vender los derechos de desarrollo.

Como idea alternativa para la protección ambiental, el INE acaba de iniciar un proyecto de “Offsets” que consiste en una obligación para ciertos sectores económicos (por ejemplo petrolero) de designar un porcentaje de sus inversiones o beneficios en proyectos con valor ambiental o socio-cultural.


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5 IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES EN EL SECTOR TURISMO

A continuación se describen los distintos tipos de impactos ocasionados por una expansión no controlada de la actividad turística.

5.1 DEFINICIONES

Los efectos positivos son aquellos que se consideran como benéficos para la sociedad y el medio ambiente; los efectos negativos son aquello que son adversos (algunos efectos pueden tener tanto aspectos positivos como negativos).

Los efectos directos son aquellos efectos que resultan directamente de un desarrollo, esto es los efectos de primer orden (primarios) ocasionados por las interacciones entre las actividades del proyecto y el medio ambiente (que incluyen los efectos permanentes, los efectos temporales de corto plazo durante la construcción, y los efectos de largo plazo durante las operaciones).

Los efectos indirectos son efectos secundarios y de mayor orden que resultan de los efectos directos, por ejemplo el efecto de primer orden por la pérdida de la cubierta forestal puede dar como resultado los efectos secundarios y de mayor orden, tales como la erosión del suelo, la sedimentación de arroyos, y el daño a la economía pesquera localizada corriente abajo.

Los efectos inducidos son efectos que resultan, no de componentes del proyecto en sí, sino de otras acciones/desarrollos cuya ocurrencia es estimulada por el desarrollo de un proyecto, por ejemplo la migración de gente para aprovechar de la creación de empleos, el desarrollo de otros centros turísticos secundarios (por ejemplo el desarrollo de más hoteles para aprovechar una localización de moda, servicios secundarios de apoyo al turismo como el buceo y la pesca).

Los efectos acumulativos son efectos causados por más de una actividad; pueden ser el resultado de un solo hotel y los subsecuentes desarrollos secundarios.

Los efectos de largo plazo son considerados como aquellos que ocurren y persisten por más de algunos años y en un horizonte de tiempo de hasta 20 años.


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5.2 IMPACTOS OCASIONADOS POR LA ACTIVIDAD TURÍSTICA

5.2.1 Efectos Directos

Los impactos directos típicos producto de los desarrollos turísticos (considerando las fases de construcción y operación) son los siguientes: Los efectos por la “huella” (área ocupada) de los hoteles y desarrollos

(conversión de su estado natural o semi-desarrollado, incluyendo el acceso a la infraestructura, fragmentación de ecosistemas). Estos impactos incluyen los ambientales así como en ocasiones los sociales;

Los efectos a la biodiversidad (en especial en sitios con especies endémicas); Las emisiones a la atmósfera y descargas de agua residual (en particular

aquellas descargas a cuerpos de agua o donde los municipios no cuentan con plantas de tratamiento);

La generación de residuos; El ruido; La iluminación; y El consumo de recursos (por ejemplo agua, en especial en las regiones semi-

áridas).

5.2.2 Efectos Indirectos

Los efectos indirectos típicos que resultan de los desarrollos turísticos son los siguientes: El desplazamiento de las actividades de la gente local (pérdida de acceso a las

tierras o la costa); La degradación de la calidad de agua costera y otros cuerpos de agua debido

a la descarga de aguas residuales con tratamiento inapropiado (esto a su vez afecta a los pescadores locales);

Los impactos a los recursos de agua locales por su sobre-explotación (por ejemplo la baja en el nivel de aguas subterráneas por el agua extraída por un hotel); y

Los impactos a la fauna por el ruido generado y la iluminación artificial.

5.2.3 Efectos Inducidos

La migración poblacional hacia el área donde se generan empleos y el subsecuente desarrollo de barrios pobres donde ellos se instalan, con los impactos directos e indirectos que se mencionan arriba (por ejemplo, impactos de la población que provee servicios en los recursos del área: tala de bosques para ganar tierra, presiones por caza y pesca);


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Otros efectos socioculturales generados por la llegada masiva de pobladores foráneos, es la introducción de nuevas costumbres distintas a las locales;

La llegada de más hoteles y turismo si el área se vuelve popular; El desarrollo o la ampliación de la infraestructura de caminos y carreteras

locales, estatales y federales; y El desarrollo de aeropuertos para facilitar el acceso del turismo.

5.2.4 Impactos Acumulativos

El impacto colectivo de los impactos directos, indirectos e inducidos (por ejemplo una serie de descargas de aguas residuales sin tratamiento a una laguna, provenientes de hoteles así como de desarrollos asociados como restaurantes y vivienda para trabajadores).

5.2.5 Impactos de Largo Plazo

Dado que los ecosistemas naturales tienen capacidades inherentes de absorción y amortiguamiento (por ejemplo la habilidad para biodegradar las descargas de aguas residuales, la recuperación del nivel de acuíferos durante la temporada de lluvias, etc.) se debe considerar también el potencial de degradación a largo plazo cuando se exceden estas capacidades; y

Los impactos/efectos de largo plazo a las comunidades marinas y a arrecifes coralinos.

5.3 IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS EN EL SECTOR TURISMO EN MÉXICO

En el año 2000, el INE llevó a cabo un estudio en el que se identificaron los impactos negativos del turismo en México. La Tabla 5.1 presenta el resumen de dichos impactos, complementados con resultados del presente estudio:

Tabla 5.1 Impactos Negativos del Desarrollo Turístico en México

Ámbito del Impacto Impactos Negativos

Medio Ambiente y Recursos Naturales

1. Destrucción del hábitat y modificación del ambiente debido a las siguientes causas: • Eliminación de la cubierta vegetal por despalme,

desplante, incineración, desmonte selectivo o total, relleno de humedales. Pérdida de la biodiversidad asociada.

• Erosión como resultado del desmonte no controlado, por la construcción de infraestructura, caminos y


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marinas. * • Pérdida de los servicios ambientales “gratuitos” que

brinda el ecosistema. * • Pérdida de ecosistemas únicos y de especies

endémicas. * • Destrucción o modificación de la línea de costa y

ecosistemas adyacentes por la urbanización. • Remoción de materiales, alteración de la

conformación topográfica y de patrones de sedimentación del sustrato.

• Prácticas de deporte acuático, especialmente en arrecifes coralinos, y por el acarreo de las anclas en el fondeo.

• Alteración de flujos hidrológicos. • Generación de aguas residuales y residuos sólidos. • Arrastre de contaminantes a mantos freáticos. • Contaminación marítima por derrame de sustancias

dañinas.* • Disposición de lodos activados, que frecuentemente

son destinados a botaderos a cielo abierto. 2. Elevado consumo y y uso no racional de agua. 3. Reforzamiento de actitudes que no consideran las

capacidades de carga o asimilación de los ecosistemas. 4. Emisiones a la atmósfera. 5. Importación de plantas/no utilización de plantas

autóctonas. 6. Homogeneización del paisaje por parte de empresas

trasnacionales. 7. Tráfico ilegal de especies. 8. Modificación de la conformación topográfica de la playa,

así como eliminación de dunas ocasionado con la modificación y desaparición de sitios de animación o refugio de especies. *

9. Introducción de especies exóticas que ocasionan la invasión de especies oportunistas. *

10. Modificación y pérdida de cualidades estéticas del paisaje. *

11. Contaminación sonora. * 12. Congestión. *


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13. Sobreexplotación de recursos pesqueros. *

Social 1. Inmigración. 2. Creación de asentamientos humanos irregulares con

carencia de servicios básicos para la población, y marginación.

3. Riesgos para la salud de la población por crecimiento urbano desordenado.

4. Aumento de la delincuencia. 5. Uso excesivo de sitios arqueológicos sin planeación

previa o destinación de recursos adecuados.* 6. Influencia negativa sobre costumbres locales y la

diversidad de las culturas. * 7. Exclusión de las poblaciones locales de la planeación y la

gestión. * 8. Falta de adaptación de una conciencia ética y de

solidaridad. * 9. Crecimiento urbano acelerado y especulación

inmobiliaria. * 10. Modificación de los valores locales y de la autenticidad.* 11. Aumento de criminalidad y falta de seguridad. * 12. Suciedad. *

Económicos 1. Inflación local. 2. Fraccionamiento inadecuado y especulación con

predios. 3. Importación intensiva de recursos e insumos que

inhiben las oportunidades para el desarrollo regional. 4. Competencia por abasto de recursos a centros de

población cercanos a circuitos económicos locales. 5. Insuficiente inversión en infraestructura de tratamiento

y disposición final de residuos. 6. Modificación de la estructura económica de las regiones

con inversión concentrada en beneficios de corto plazo. 7. Falta de planeación integrada, tomando en cuenta

resiliencias ambientales y capacidades de carga sociales y económicas. *

8. Fuga de divisas por la captación de los beneficios económicos por parte de las grandes cadenas turísticas*

Culturales 1. Degradación de sitios de importancia cultural, histórica y arqueológica.


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2. Saqueo de sitios arqueológicos inexplorados debido a prácticas de turismo rural no controladas.

3. Modificación de los patrones culturales por:

• Perdida de la identidad cultural • Cambios en los hábitos de comida y distracción • Perdida de las raíces y tradiciones culturales

• Problemas sociales, alcoholismo, drogas, etc. • Desplazamiento de miembros de la población local

4. Impacto visual por el exceso de anuncios publicitarios en calles y carreteras.

Fuente: INE 2000 * ERM

En 1999, SECTUR junto con SEMARNAT y con el apoyo de otras instituciones del sector público de México elaboró el diagnóstico del turismo y el medio ambiente. En éste ejercicio se llevó a cabo una evaluación de la sustentabilidad del sector turismo mexicano en cada uno de los principales destinos turísticos del país. En la Tabla 5.2 se presenta un resumen de dicho diagnóstico.


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Tabla 5.2 Diagnósticos Ambientales para los Principales Destinos Turísticos de México, 1999

Destino Calidad Ecológica Fragilidad Política

muy baja baja me-

dia alta muy alta

muy baja baja me-

dia alta muy alta

Apro- vecha- miento

Recu-pera-ción

Con-serva-ción

Pro-tec-ción

Tijuana

Loreto

Los Cabos

Manzanillo

Barrancas Cobre

Ciudad Jerez

Distrito Federal

Acapulco

Ixtapa

Guadalajara

Puerto Vallarta

Morelia

Nuevo Vallarta

Monterrey

Oaxaca

Huatulco

Puebla

Riviera Maya

Cozumel

Cancún

Mazatlán

Veracruz

Mérida Fuente: SECTUR, SEMARNAT De acuerdo al diagnóstico en comentario (que data de 1999), existe una calidad ecológica muy diversa en los diferentes destinos turísticos de México del 1999, que oscila entre muy baja (en Guadalajara) hasta muy alta (en Barrancas del Cobre y Huatulco). Sin embargo, casi todos estos ecosistemas son clasificados con una fragilidad alta o muy alta. Tomando en cuenta estos factores desde el punto de vista ecológico, para ninguno de los destinos es recomendable seguir una


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política de aprovechamiento, sino son propuestos exclusivamente políticas de recuperación, conservación y protección. Otra observación en este contexto, la ha dado la revista Nacional Geographic Traveler en su publicación “Destination Scorecard” (Año 2005), donde se evalúa 115 destinos turísticos importantes en cuanto a sustentabilidad desde el punto de vista de expertos. En este índice, el Mar de Cortés y su costa llega a tener 61 puntos (de 100 posibles), lo cual lo sitúa en la baja media de todos los destinos. El Caribe Mexicano ocupa en esta clasificación el 106º lugar con 46 puntos, en parte por la mala concepción de su gestión turística y el estado del medio ambiente.

5.4 DESCRIPCIÓN DE LOS DIFERENTES IMPACTOS AL MEDIO AMBIENTE EN MÉXICO

Históricamente, la zona costera de México ha sido objeto de los principales destinos turísticos. Los más importantes se mencionan a continuación: Cancún, el corredor Cancún-Tulum y la isla de Cozumel, en la costa del

Caribe; Acapulco, Puerto Vallarta, Mazatlán, Ixtapa - Zihuatanejo, Huatulco,

Manzanillo, Los Cabos y la Paz Guaymas, en la costa del Pacífico; y Veracruz, Tampico, Tuxpan y Progreso, en el Golfo de México, entre otros.

Conforme ha aumentado la demanda internacional por nuevos destinos turísticos, también se ha incrementado la exigencia por mejores accesos a lo largo del litoral. El énfasis del auge turístico mexicano ha estado relacionado con la planeación maestra central de ciertos destinos como Cancún, Huatulco, e Ixtapa, que ha incidido en cambios de uso del suelo y cambios indirectos; y en los cuales se ha prestado poca atención a las implicaciones sociales o ambientales del desarrollo turístico sobre las comunidades locales. El desarrollo turístico ha recibido grandes inversiones del sector público para atraer recursos privados nacionales e internacionales. Esto refleja la decisión gubernamental de crear polos de desarrollo turístico centralmente planeados, como por ejemplo Cancún, Ixtapa -Zihuatanejo, Huatulco o Los Cabos, entre otros, donde la mayor parte de los visitantes son extranjeros. La actividad también se ha desarrollado en gran medida en ciudades o asentamientos humanos existentes, como Acapulco - década de los cuarenta -, Veracruz, Mazatlán, Manzanillo, Puerto Vallarta, Guaymas-San Carlos, con una mayor participación de visitantes nacionales y que tienen una mayor


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diversificación de la actividad económica. De hecho, el turismo no es la principal fuente económica, ya que Veracruz, Mazatlán o Guaymas tienen una actividad pesquera de gran peso; en Manzanillo, la actividad comercial y portuaria tiene mayor fuerza que el turismo y Acapulco es más que un puerto turístico, una ciudad consolidada, donde las actividades del comercio y los servicios son dominantes. Otros pequeños centros turísticos reciben ante todo visitantes nacionales, en gran parte de corte regional, como Progreso-Chixhulub, en Yucatán, Bahía Kino en Sonora o Puerto Escondido en Oaxaca. En estos casos, los desplazamientos son mucho menores, al igual que la demanda por bienes y servicios, por lo que tienen impactos menores sobre el ambiente y los recursos naturales. En todos los casos anteriores existen comunes denominadores en la relación entre la actividad turística y el medio ambiente, aunque la escala sea diferente, se presentan de manera genérica los siguientes impactos: Origen a la formación de dos ciudades

alternas: la planeada y la no concebida o no integrada dentro de una planificación urbana, que se forma principalmente por el asentamiento de los trabajadores que llegan al polo de desarrollo, sin que sus deseos o aspiraciones se hayan considerado en la organización del polo turístico. Casos como éste son frecuentes en la planeación urbana de las ciudades nuevas, aún cuando no son polos turísticos.

Aumento en la demanda de infraestructura técnica local (transporte, agua potable, recolección y tratamiento de aguas residuales, eliminación de residuos sólidos, entre otros) y de otro tipo de servicios públicos cuya responsabilidad en la mayoría de los casos recae en el gobierno local. A menudo estas demandas se agudizan en temporadas de alta afluencia turística, por lo que sin una planificación coordinada, la demanda de servicios puede exceder su capacidad, con resultados negativos tanto para los residentes como para los turistas.

Ejemplo: A lo largo de la costa caribe de México, donde existe la mayor concentración de infraestructura turística, se observa un deterioro grave de los arrecifes coralinos. Dichos impactos son producto de forma directa o indirecta del turismo: uso activo por los turistas (buceo, natación, snorkelling), desvío de desechos en el mar (aguas residuales, desechos sólidos) y destrucción de ecosistemas relacionados (manglares, sistema de corrientes). En el caso de los arrecifes, propuestas para mitigar los impactos negativos o compensarlos no pueden ser aplicadas, visto que se trata de un ecosistema de muy alta fragilidad


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Atracción de nuevos residentes a las zonas costeras, a menudo transformando los patrones culturales y de actividades que en su mayoría son pueblos de pescadores. Otros conflictos que se presentan en las zonas costeras ante la llegada del turismo formal, resultan de la competencia entre dos o más sectores por el espacio y los recursos. Por ejemplo, la comercialización de las industrias artesanales tradicionales puede resultar en una perdida de autenticidad con resultados negativos para los artesanos y posiblemente para los compradores también.

Degradación de recursos histórico-culturales debido a su aprovechamiento no sólo por el público nacional sino también en grandes cantidades por el público internacional.

Competencia por el uso de recursos, especialmente con los asentamientos humanos, la agricultura y la pesca. Esto puede ocasionar el agotamiento de recursos de consumo, como son las áreas agrícolas, la pesca.

Las zonas costeras se encuentran entre las áreas más atractivas para el turista, constituyendo una presión adicional para el desarrollo de áreas que ya soportan un fuerte empleo para puertos y bahías, pesquerías comerciales y la expansión urbana.

La tendencia de los urbanizadores de buscar nuevos sitios “vírgenes” lejos de playas y pueblos ya congestionados, contribuye a la tendencia hacia la urbanización de costas enteras, por lo que los efectos ambientales de los aumentos de población, primero temporales, y posteriormente permanentes, pueden ser significativos.

Otro cambio que está directamente relacionado con el turismo, es especulación en el precio de la tierra, lo que ocasiona conflictos con otros

Ejemplo: A pesar que el desarrollo de las playas de Ixcacel en Quintana Roo, o como Cancún, fueron concebidos inicialmente para evitar los problemas de contaminación que asolaban a Acapulco, no lograron su objetivo, y el daño a largo plazo causado por las construcciones y otras modificaciones que alteraron el hábitat natural nunca se previeron. Se dragaron áreas marinas para ensanchar las playas, se construyó una autopista cruzando las marismas (eliminando así la libre circulación del agua), y se llenó una laguna.

Ejemplo: Cancún como centro integralmente planeado, desarrolló sus 27,000 mil cuartos de hoteles en un período de 30 años, con una inversión federal en la infraestructura de casi 870 millones. En cambio, la Riviera Maya como destino turístico más reciente, desarrolló sus 23,000 cuartos en un período de sólo 15 años. A pesar de este crecimiento muy acelerado, pudo contar tan sólo con una inversión federal de ca. 100 millones. Estos números se evidencian hoy en las graves deficiencias a lo largo de toda la zona.

Ejemplo: El aprovechamiento turístico de los sitios históricos-culturales en México lleva a un deterioro de las obras expuestas. De todos los sitios arqueológicos en México abiertos al público, sólo tres están en grado de autofinanciarse con los ingresos. El resto no tiene medios financieros suficientes para garantir el mantenimiento, la renovación y la restauración de las obras, sin mencionar la investigación en nuevas excavaciones. En ninguno de los sitios fue elaborada una planificación previa de los impactos potenciales del uso, de su gestión o de límites de aprovechamiento (capacidades de carga).


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sectores (como las pesquerías y la agricultura). La magnitud y escala de los impactos depende del tamaño y tipo de

desarrollo turístico que se proponga, en relación con la fragilidad del entorno. El turismo recreativo que incluye varias actividades deportivas y una gran infraestructura de complejos hoteleros, tiene más potencial para degradar los ecosistemas frágiles, que proyectos que intentan atraer turistas con intereses científicos o educativos como la conservación y observación de aves, fotografía natural, caza fotográfica, o arqueología.

El uso turístico de ciertas zonas ha ocasionado en numerosos casos la sobreexplotación de recursos como la langosta en zonas costeras del Caribe, y del agua dulce en los desarrollos turísticos de Baja California Sur. Como medida de compensación, muchas veces se recurre a la utilización de otros recursos, que resulta en un deterioro ambiental mayor en la región. Otra forma es la de importación desde otras regiones (por ejemplo de pescado en algunas áreas costeras) que resulta en inflación así como en fuga de divisas.

En destinos nuevos con mayor afluencia extranjera se detecta a menudo el desplazamiento de cultura local sustituyéndola con una orientación hacia modernos estilos de vida y nuevos sistemas de valores. Eso resulta en una pérdida de costumbres establecidas y formas de convivir.

El turismo puede ocasionar la desaparición de sitios de alimentación, refugio, reproducción y crianza de especies de fauna, como pueden ser los manglares, las playas, los riscos o arrecifes.

La construcción de cierto tipo de infraestructura o equipamiento para el turismo, especialmente aquellos asociados a las actividades acuáticas, ocasionan alteraciones a la geoforma, a la línea costera y al patrón de corrientes, como son los casos de marinas, dársenas, escolleras, diques y rompeolas. Esto puede traer repercusiones como la pérdida de la superficie de playa, el asolvamiento de las dársenas, el rompimiento y deterioro de la infraestructura y la disponibilidad de nutrientes.

En lo económico, el turismo trae consigo mayores ingresos a la región, aunque no necesariamente los resultados se distribuyen equitativamente ni alcanzan a todos los habitantes de la región. En lo social, se presentan una serie de alteraciones a los patrones culturales

Ejemplo: Acapulco fue uno de los primeros desarrollos turísticos de México y se convirtió en los años 70 en uno de los destinos más frecuentados por la alta sociedad nacional e internacional por motivos de compras, joyas, restaurantes y vida nocturna. Con la construcción de la supercarretera del D.F. y la aparición de destinos competitivos, Acapulco empezó a perder su posición de destino de alta calidad en el mercado. Hoy Acapulco es frecuentado por un turismo de nivel medio y bajo, caracterizado por y una inflación en los precios de bienes raíces así como por atracciones y diversiones a bajo coste. Como forma de revitalizar el destino, se está desarrollando nuevas áreas, por ejemplo con productos de condominios, mientras las áreas establecidas experimentan un deterioro significativo en la calidad del medio ambiente.


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regionales, y en lo ambiental se modifica el ambiente natural y se incrementan los riesgos de deterioro.

El impacto de los desarrollos turísticos en el ambiente demanda la existencia de normas dedicadas a prevenir, mitigar y restaurar el deterioro del espacio y sus recursos. En numerosos casos, el turismo ha estado desvinculado de los aspectos naturales y culturales, generando un elevado costo ambiental, la pérdida de capital y de valor patrimonial, lo que puede ser contraproducente a los esquemas de rentabilidad. Sin embargo, la relación entre los sectores turismo y medio ambiente aún no es suficientemente estrecha. A pesar de que en la mayor parte de los casos los nuevos esquemas de desarrollo turístico pasan por el tamiz de una evaluación de impacto ambiental, la realidad es que las estrategias de ambos sectores no son coincidentes, y el mayor desafío se presenta en ese campo. En materia de planeación en México, se ha recurrido con mayor frecuencia a planes maestros y de desarrollo urbano que, aunque representan el enfoque convencional para la creación de nuevos polos de desarrollo turístico o para establecer estrategias de crecimiento de asentamientos humanos existentes, son los instrumentos que cuentan con el mejor respaldo legal y administrativo para su expedición, aplicación y administración. Sin embargo, ante la insuficiente solución a los problemas derivados de la interacción entre el turismo y el medio ambiente se han explorado y probado otras herramientas de planeación que pueden ser simultáneamente aplicadas, según el caso.


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6 PROPUESTA DE ESCENARIOS DE CRECIMIENTO PRELIMINARES DEL SECTOR TURISMO DE MÉXICO

Desde hace ya muchos años México cuenta un sector turístico maduro y dinámico que se ha convertido en un fuerte creador de divisas y generador de empleos para la economía nacional. El Programa Nacional de Turismo 2001-2006 ha sido elaborado con el propósito de dar una visión al sector para su futuro desarrollo y fijar las pautas generales así como objetivos específicos. Uno de éstos es la proposición de un escenario de crecimiento, definiendo indicadores estratégicos para los años 2006 y 2025. A continuación se analizan los siguientes dos tipos de categorías de crecimiento del sector turismo en México: Cuantitativo; y Calidad.

6.1 ESCENARIOS DE CRECIMIENTO CUANTITATIVO

Según el PNT, los indicadores cuantitativos del crecimiento del sector turismo en México se basan en un análisis de las tendencias recientes del turismo en México, en las proyecciones a largo plazo de la OMT y en la evaluación de posibles impactos de la puesta en marcha de acciones y actividades estratégicas. La tendencia que presenta México como estrategia y objetivo en el PNT 2001-2006, vela por un crecimiento cuantitativo, con la previsión de una tasa de crecimiento anual en números de turistas internacionales en los siguientes 20 años de 4.1% y un aumento proyectado en gasto promedio por parte de turistas internacionales en un 2.5%. Aunque el PNT considera la calidad del producto y de los servicios turísticos como elementos principales de desarrollo, destaca como objetivo principal el aumento de los turistas internacionales, de unos 20 millones en 2000, a casi 50 millones en 2025, lo que significa un reto cuantitativo altamente ambicioso, sobre todo cuando se comparan estas cifras con el crecimiento histórico (promedio 1994 – 2004 de 1.8% anual). Como ya ha sido el caso en muchos desarrollos turísticos a nivel internacional, el considerar una tasa de crecimiento de llegadas mayor a la tasa de crecimiento del gasto promedio, inevitablemente llega a crear problemas e impactos negativos a mediano y a largo plazo.


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En la Tabla 6.1 se presenta el escenario de crecimiento previsto por el Plan Nacional de Turismo

Tabla 6.1 Crecimiento Esperado según el PNT 2001-2006

2000 2006 2015 2025 TCA

2001 - 06 TCA

2006 - 25

Llegada de turistas internacionales (miles) 20,643 23,018 33,043 49,388 1.8% 4.1%

Gasto promedio del turista internacional (dólares) 312 345 431 552 1.7% 2.5%

Ingresos por turistas internacionales (millones de dólares) 6,434 8,001 14,343 27,433 3.7% 6.7%

Fuente: SECTUR, cálculos propios TCA: Tasa de Crecimiento Anual En el reporte “Los Desafíos del Turismo Mexicano” del año 2003, la SECTUR propone nuevos escenarios de crecimiento: por un lado el escenario tendencial, que recoge las condiciones actuales de crecimiento y que lleva a mediano y largo plazo a perder cuotas de mercado; y por otro lado el escenario ajustado estratégicamente, que presenta modificaciones a indicadores específicos en busca de una mayor captación de divisas y de un mejor desempeño del sector a nivel mundial. En la Tabla 6.2 se presentan los escenarios de crecimiento preparados por SECTUR.

Tabla 6.2 Escenarios de Crecimiento según la SECTUR 2003

2002 2006 2015 2025

TCA 2002 -

06

TCA 2006 -

25

Escenario tendencial

Llegada de turistas internacionales (miles) 19,667 21,430 29,005 40,599 2.2% 3.4%

Gasto promedio del turista internacional (dólares) 342 363 468 673 1.5% 3,3%


Escenario ajustado

Llegada de turistas internacionales (miles) 19,667 23,078* 32,876* 48,712* 4.1% 4.0%

Gasto promedio del turista internacional (dólares) 342 360 491 692 1.3% 3.5%


Fuente: SECTUR, cálculos propios TCA: Tasa de Crecimiento Anual


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* cifras ajustadas debido a la detección de errores de cálculo en el reporte de base De los escenarios presentados y sus respectivas cifras de llegada de turistas internacionales, su gasto promedio y los ingresos acumulados, destaca claramente que México persigue el mismo objetivo de crecimiento cuantitativo como el expuesto en el PNT 2001-2006. Como primera observación, la tasa de crecimiento de las llegadas sigue excediendo la del gasto promedio, llevando consigo las respectivas consecuencias de un deterioro de la calidad turística. Asimismo, la tasa de crecimiento de llegadas está muy por encima del crecimiento histórico de los últimos diez años. Por último, cabe destacar también que el modelo aplicado está presentando objetivos económicos sin tomar mucho en cuenta las realidades del mercado o los impactos potenciales en el entorno físico.

6.2 ESCENARIOS CRECIMIENTO DE CALIDAD (CUALITATIVO)

El objetivo fundamental del futuro del turismo de México debe basarse en la satisfacción del cliente y el retorno del turista por medio de productos y servicios de alta calidad. Eso implica apostar por un desarrollo ambiental y socialmente sustentable, velando por un crecimiento cualitativo más que por un crecimiento cuantitativo. El desarrollo sustentable tiene como preferencia lograr aumentar los gastos de los turistas individuales con una oferta turística diversificada y de alta calidad. Este modelo no sólo tomaría en cuenta las necesidades de los ámbitos ecológicos y socio-culturales, sino también ayudaría a establecer una mayor rentabilidad para el sector y, al final, mayores ingresos. Por ello, a continuación se presentan proyecciones de la actividad turística en México orientada, como pauta general, hacia, el crecimiento cualitativo. Este modelo apuesta a la construcción de escenarios adecuados a las condiciones ambientales para una nueva generación de visitantes que ven la sustentabilidad del sector como un factor decisivo en la elección de sus destinos. Dichos escenarios toman en cuenta las tendencias históricas de la oferta turística de México, así como la cambiante demanda de los mercados nacionales e internacionales: Escenario de mantenimiento: se basa en la continuación del crecimiento

histórico (tasa promedia de crecimiento anual durante los últimos diez años 1994-2004) de llegadas (1.8%) y de gasto promedio (3.7%);

Escenario de crecimiento moderado: se basa en un leve aumento del crecimiento histórico de llegadas (2.1%) y un aumento realista del gasto promedio (4.2%); y


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Escenario de crecimiento acelerado: se basa en un notable aumento del crecimiento histórico de llegadas (2.4%) y un aumento significativo del gasto promedio (4.7%).

En la Tabla 6.3 se presentan las proyecciones hechas para cada uno de los tres escenarios descritos.

Tabla 6.3 Escenarios de Crecimiento Sustentable del Sector Turismo Mexicano

2004 2006 2015 2025 TCA

Escenario de mantenimiento

Llegada de turistas internacionales (miles) 20,618 21,367 25,088 29,988 1.8%

Gasto promedio del turista internacional (dólares) 407 438 607 873 3.7%

Ingresos por turistas internacionales (millones de dólares) 8,392 9,352 15,228 26,176 5.6%

Escenario de crecimiento moderado


Gasto promedio del turista internacional (dólares) 407 442 640 966 4.2%


Escenario de crecimiento acelerado


Gasto promedio del turista internacional (dólares) 407 446 675 1,068 4.7%


Fuente: SECTUR, elaboración propia TCA: Tasa de Crecimiento Anual Considerando la dinámica actual del sector turismo en México, así como la del mercado internacional, el escenario de crecimiento acelerado (como presentado arriba) parece ser el más probable. En comparación al escenario del PNT, el escenario de crecimiento acelerado cualitativo apunta más sobre un aumento de calidad y, subsecuentemente, un aumento en los gastos promedios de los turistas internacionales, y no sobre un crecimiento enfocado hacia un aumento de las llegadas de turistas internacionales. Teniendo en cuenta las tendencias de los últimos cinco años, se podría considerar una tasa de crecimiento del gasto promedio de turistas internacionales de hasta 4.7% como realista y alcanzable. El escenario de crecimiento acelerado, que


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puede ser considerado más factible que el escenario del PNT en cuanto a los componentes ambientales y socio-culturales, prevé crear ingresos por turistas internacionales en el año 2025 de 36,226 millones de dólares (con una tasa media de crecimiento anual del 7.2%), comparado con unos 27,433 millones de dólares previsto por el PNT para el mismo período. Los mismos escenarios deberían ser preparados para el turismo nacional. Sin embargo, las estadísticas actuales y regulares se limitan a pernoctamientos en hoteles sin hacer referencia a gastos u otros factores cualitativos. Un aumento en la calidad del producto y del servicio turístico podría llegar a crear, en analogía al escenario anterior, un mayor gasto promedio del turismo nacional y, como consecuencia, una mayor cifra de ingresos.

6.3 IMPACTOS ASOCIADOS A LOS ESCENARIOS DE CRECIMIENTO CUANTITATIVO Y DE CALIDAD

Un escenario cuantitativo, que tan solo considera un aumento de turismo, y una estrategia enfocada a esto, genera más impactos, tanto directos, por la generación de mayores residuos, aguas residuales, emisiones a la atmósfera, uso de recursos, como indirectos, al aumentar la demanda de servicios e infraestructura hotelera y la infraestructura relacionada con ésta. El crecimiento de la demanda de recursos trae consigo, inevitablemente, pérdida de hábitat.

Por el contrario, el crecimiento del turismo cualitativo logra no sólo atraer turistas dejan más dinero por cápita en el país, que es el aspecto socioeconómico positivo, sino con un enfoque sustentable, logra también que el impacto ambiental de estos visitantes sea menor. El impacto indirecto ocasionado por la operación es también más amigable, , tanto en lo que se refiere a la infraestructura hotelera

Ejemplo: Los sitios arqueológicos de México presentan recursos únicos de la cultura del país, conocidos a nivel global. Sin embargo, su apertura al público y su uso para fines turísticos presenta una gran amenaza. Solo tres de los sitios en México están en grado de autofinanciarse por si mismos (Tulúm, Monte Albán y Palenque). A pesar de representar una parte importante del producto turístico del país, el resto no tiene fondos suficientes para la necesaria renovación y procesos de restauración. Sin embargo, no existen límites de aprovechamiento y número de visitantes como consecuencia de un desarrollo altamente cuantitativo.

Ejemplo: Durante los últimos años, el uso excesivo de los recursos marítimos y los arrecifes coralinos en el Caribe ha resultado en el deterioro del ecosistema y la experiencia para los turistas. Por eso, la SEMARNAT introdujo un sistema de cobrar una entrada para el uso de los arrecifes. Visto que las capacidades de carga fueron sobrepasadas, este instrumento ayuda a limitar el número de visitantes. La idea es que en tiempos de alta afluencia, las entradas pueden incrementarse según el estado actual del ecosistema y su afectación por la actividad turística.


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como a los servicios. De tal forma, un crecimiento cualitativo del turismo sustentable debe privilegiar aquellos desarrollos hoteleros, infraestructura y servicios cuya construcción y operación ocasione el menor impacto negativo al ambiente y a la sociedad y el mayor impacto positivo.

En el caso de los sitios arqueológicos, un aumento incontrolado de visitantes resulta, inevitablemente, en un deterioro de la calidad del sitio, tanto en los vestigios históricos como en el ambiente. Solo mediante el establecimiento de capacidades de carga y de sistemas de financiamiento de los sitios (para excavaciones, renovación etc.), los tesoros arqueológicos pueden ser conservados para el uso a largo plazo.

Una de las amenazas más grandes de turismo basado en cantidades es la dependencia de factores externos. Con cada alteración en, por ejemplo, los mercados de fuente o procesos políticos, una caída de visitantes resulta inevitablemente en problemas graves dentro de muy poco tiempo. Como resultado se puede dar una oferta excesiva y un intento de recuperar los turistas con promociones especiales a precios baratos. Esto ha sido en muchas ocasiones el inicio de una guerra de precios, en el que todas las partes involucradas pierden, incluso los turistas que, por la falta de calidad, van en búsqueda de destinos alternativos.

Como demuestran muchos ejemplos a nivel mundial, la masificación en el desarrollo turístico funciona sólo hasta un cierto punto a lo largo del ciclo del producto. Después, cada destino necesita una nueva estrategia para seguir siendo atractivo para nuevos grupos meta. Un continuo crecimiento cuantitativo lleva inevitablemente a la

Ejemplo: En Los Cabos, se estableció la observación de ballenas como producto turístico de calidad. Esta actividad es estrictamente reglamentada con un máximo de seis personas por barco, una distancia mínima de los animales y la formación de los guías. El resultado es un producto con un precio elevado, que garantiza un uso sustentable de los recursos naturales. Aunque existe una interferencia con el ecosistema, el impacto es escaso. Además, por medio de la inclusión de los pescadores y sus barcos, puede generarse una mayor conciencia acerca del valor de los recursos naturales y beneficios para la población local. Otro ejemplo es el caso de Cancún en el que si hubo planeación, pero la realidad superó todas las expectativas de crecimiento, con el consecuente problema de la falta de “infraestructura social” para atender a toda la gente que inmigró al área para a trabajar al sector turismo. Cancún aun tiene una de las más altas tasas de inmigración del país.

Ejemplo: Acapulco tiene una larga historia como destino turístico en México. Con la construcción de la supercarretera conectando Acapulco con el D.F., el destino se abrió a un crecimiento cuantitativo de forma masiva. El resultado fue que el producto turístico empezó bajar y las capas altas de la sociedad se orientaron hacia otros destinos. Como consecuencia de ingresos disminuidos, también los inversionistas perdieron el interés. Hoy en día, Acapulco puede ser caracterizada como un destino de calidad media-baja y se intenta re-lanzarlo por medio de nuevos productos como condominios.


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saturación del destino y la degradación del ambiente. Muchos destinos en México han ya sobrepasado este punto, pero siguen con la misma estrategia para atraer inversiones a corto plazo, sin tener en cuenta que están poniendo en riesgo el futuro de sus propios productos y los respectivos beneficios.

En cada desarrollo turístico, uno de los mayores objetivos es la atracción de inversionistas nacionales e internacionales en un mercado global y altamente competitivo. A pesar de presiones financieras y políticas, el destino debe definir qué tipo de inversión quiere atraer en función del crecimiento deseado: inversionistas con intenciones de recuperar el dinero a corto plazo con un modelo cuantitativo; o inversionistas con intenciones de establecerse a largo plazo con un modelo cualitativo. Según la situación actual en el desarrollo del destino, diferentes modelos pueden ser usados. Pero para lograr un éxito a largo plazo, es imprescindible poner cada vez más énfasis en el desarrollo de productos de calidad.

Un crecimiento cuantitativo requiere una planificación previa y una enorme inversión en la infraestructura técnica del destino. Normalmente, esta tarea está bajo la responsabilidad de los gobiernos regionales o los municipios locales, que muchas veces no tienen ni las capacidades técnicas ni los recursos humanos para realizarlo. El resultado es una infraestructura deficiente con repercusiones negativas tanto en el medio-ambiente como en la calidad del producto turístico. Un crecimiento cualitativo define de manera previa las necesidades de infraestructura y prevé soluciones de financiamiento adecuadas y realistas, resultando en una mayor rentabilidad del desarrollo.

En el mundo turístico, pueden verse muchos ejemplos que demuestran las consecuencias de un crecimiento altamente cuantitativo, pero también de medidas tomadas en su contra: La isla española de Mallorca, ubicada en el Mediterráneo, ha seguido por

décadas un modelo de crecimiento cuantitativo, atrayendo hasta más de 11 millones de visitantes por año. A partir del año 2001, las llegadas empezaron a declinar debido a la masificación y la subsiguiente mala relación calidad-precio. Después de sufrir por tres años seguidos, Mallorca decidió de cambiar su modelo turístico hacía un aumento de calidad para volver a establecerse en un mercado global cada día más competitivo. Con esto, Mallorca consiguió frenar la pérdida de llegadas y además está aumentando el gasto promedio de sus visitantes.

Un caso similar es el destino de la República Dominicana, que en los años 90 fue conocida a nivel mundial por vacaciones “todo incluido” a costos muy bajos: una semana en un hotel 4 estrellas con vuelo desde los mercados principales de Europa se obtuvo a partir de US$ 350. Esta estrategia de crecimiento cuantitativo a todo costo resultó en el desarrollo de un producto


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turístico barato y a corto plazo y muchos hoteles se encontraron en muy mal estado infraestructural después sólo de tres o cuatro años. Además, las repercusiones en el medio ambiente fueron desastrosos en algunos lugares. Después de fuertes pérdidas en llegadas, ingresos y posicionamiento en el mercado, la República Dominicana cambió de estrategia hacia un aumento de la calidad, diversificando y mejorando su producto turístico así como su promoción.

La región del Valle Khumbu y el Monte Everest en Nepal ha sufrido mucho por un enorme crecimiento de visitantes, en su mayoría turistas de caminata (trekking). En un medio ambiente altamente frágil, resultaron muchos impactos negativos directos (desechos sólidos, ruido, modificaciones en y destrucción de ecosistemas) e indirectos (elevado consumo de agua, deforestación, urbanización excesiva). Además, las excursiones de alta montaña dejaron sus desechos en las faldas del Monte Everest. Con el establecimiento de un parque nacional fue creado un sistema de monitoreo del comportamiento turístico e introducidos códigos de conducta para visitantes y operadores turísticos. La entrada de US$15 financia la señalización para turistas, campañas de concienciación para la población local y un sistema de limpieza para los senderos principales. Además, las excursiones montañistas son obligadas a llevar todos sus desechos consigo, que es controlado por balanzas y seguido por multas fuertes. De esta forma, se puso freno al deterioro de la calidad del ambiente.

Desde hace muchos años, el destino de las Islas Galápagos está tratando de usar un sistema de limitación cuantitativa de los visitantes. Se estableció la capacidad de carga de las islas y los ecosistemas alrededor y se intenta no sobrepasar un número de visitantes que actualmente asciende a 60,000 al año. Además, no existen descuentos para el costo de vuelo y la entrada al parque nacional es muy alto con US$100 para extranjeros. El resultado es que hoy Ecuador todavía puede aprovechar de los recursos naturales, generando ingresos y conservando empleos por la planificación a largo plazo y el uso sustentable.

El glaciar “Perito Moreno” se ha convertido en uno de los más grandes atractivos de Argentina. La mayor parte de los visitantes usa la ciudad de El Calafate, que está a 80 km de camino, como base para sus excursiones. Como este desarrollo llegó de forma inesperada para las autoridades locales, no existía una planificación de expansión de la ciudad. Actualmente, El Calafate sufre de un crecimiento desordenado y carece de la infraestructura técnica necesaria, que resulta en impactos negativos no sólo en el medio ambiente y el aspecto socio-cultural, sino también en la calidad del producto turístico y la satisfacción de los visitantes.


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7 RECOMENDACIONES

ERM identificó las siguientes recomendaciones para lograr un crecimiento sustentable del sector turismo en México. Las oportunidades están agrupadas en las siguientes categorías: 1. Recomendaciones claves; 2. Otras Recomendaciones

a. Generación de datos; b. Producción de reportes adicionales; c. Creación de incentivos; d. Recomendaciones para mejorar el marco institucional; y e. Recomendaciones para mejorar el marco legal.

A continuación se describen las recomendaciones en detalle.

7.1 RECOMENDACIONES CLAVES

7.1.1 Plan Maestro de Desarrollo Turístico

De momento no existe un Plan Maestro de Desarrollo Turístico o un Ordenamiento Ecológico Territorial a nivel nacional, que incluya todas las pautas generales de desarrollo en el ámbito turístico. El PNT en vigor juega el papel de una estrategia general para el turismo en todo el país. La carencia clave está en la falta de planificación turística a nivel estatal y regional por medio de definiciones específicas del desarrollo cuantitativo y cualitativo del producto turístico. Un Plan Maestro de Desarrollo Turístico, aparte de la visión general y las pautas estratégicas, tiene como propósito definir la orientación espacial y territorial, la calidad, la cantidad y la diversidad del producto turístico – no sólo en forma general a nivel nacional, sino sobre todo específicamente para los diferentes destinos. Cada destino o región turística de México debería tener objetivos contables para hacer el seguimiento de su desarrollo individual. Eso significa reconocer límites específicos de desarrollo, calidad del producto turístico y del medio ambiente así como definir la relación calidad-precio para cada destino. Esta definición para cada destino individualmente debe basarse en las condiciones actuales y puede hacer uso de algunos de los planes o programas


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estatales ya existentes. El resultado puede demostrar grandes diferencias de tasas de crecimiento: desde un crecimiento negativo en áreas sobre-desarrollados hasta un crecimiento de más de 100% en áreas no desarrollados con nuevos productos. Además, mientras un destino “nuevo” tiene como estrategia la ampliación de su infraestructura, otra región más madura debe enfocarse hacia la calidad del medio-ambiente para seguir teniendo un atractivo suficiente para el futuro. Y desde aquel punto de partida puede generarse un futuro escenario en cifras para todo el país como objetivo nacional - y no viceversa como ha sido el caso del actual PNT. Teniendo en cuenta estas explicaciones, el Plan Maestro de Desarrollo Turístico debe incluir las siguientes áreas de trabajo, tanto a nivel nacional como en el ámbito regional / de destino: Desarrollo del Producto Turístico (orientación espacial y territorial, calidad,

cantidad, diversidad); Marco Organizacional, Institucional y Legal; Marketing y Promoción; Desarrollo de los Recursos Humanos; e Inversión en Turismo.

7.1.2 Cambio del Modelo de Desarrollo Turístico hacía un Crecimiento Cualitativo

La evaluación previa demostró que el modelo actual de desarrollo turístico en México es cuantitativo. Mientras esta estrategia puede ser fructífera para zonas no desarrolladas o poco desarrollas en las fases iniciales, no es un modelo sustentable que da beneficios a destinos maduros o sobre-desarrollados a largo plazo. El modelo cualitativo permite a México generar mayores ganancias con un menor número de turistas, que significa un menor impacto negativo, tanto en ámbitos naturales como artificiales. Además, este desarrollo requiere una menor inversión pública en infraestructura técnica que el modelo cuantitativo. La sustentabilidad de un modelo cualitativo está además garantizada por el mayor énfasis que hace en la inclusión de todos los aspectos económicos, ecológicos y socio-culturales. Un enfoque hacía un turismo de calidad crearía subsecuentemente un aumento de la sustentabilidad del desarrollo sectorial, el que podría manifestares como: Involucramiento y capacitación de todos los sectores y participantes; Sensibilización a temas económicos, ambientales y socio-culturales;


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Importancia de un intacto ámbito ecológico y social; Reconocimiento de límites físicos del desarrollo, respetando las capacidades

de carga; (Auto-)Regulación de actividades, productos y servicios; Diversificación de la oferta y la demanda turística; Aumento de la tasa de retorno de los visitantes; Aumento de los ingresos sectoriales por un mayor gasto promedio; Aumento de la rentabilidad con menores impactos negativos; y Aumento de la calidad del empleo y de la vida.

7.2 OTRAS RECOMENDACIONES

7.2.1 Generación de Datos

México utiliza la Cuenta Satélite para cuantificar las aportaciones económicas del sector turismo. Sin embargo, en estas estadísticas no aparecen de forma regular datos comprensivos acerca de la actual oferta y demanda turística. Estos deben ser recopilados y divulgados para un fácil acceso por parte de la SECTUR. Esta base de datos es fundamental para poder actuar de forma sustentable en la planificación estratégica del turismo, entendiendo plenamente las repercusiones en cuanto a capacidades de carga, límites de desarrollo, impactos negativos causados por efectos directos, indirectos, inducidos, acumulativos y a largo plazo. De la misma forma, pueden reconocerse beneficios específicos de actividades determinadas en el sector y ejemplos de benchmark.

7.2.2 Producción de Estudios Adicionales

Para poder realizar la tarea de establecer un Plan Maestro de Desarrollo Turístico de todo el país, se deben elaborar planes específicos en forma de ordenamiento de territorio y definición del producto turístico y de la estrategia adecuada para cada una de las diferentes áreas y destinos en México. En algunas regiones, estos planes ya existen, pero tienen carencias obvias siguiendo el modelo de un crecimiento altamente cualitativo. Estos planes deben ser revisados tomando en cuenta los objetivos de un modelo cualitativo para llegar a una verdadera sustentabilidad del sector, preparando el país para los retos futuros de los mercados nacionales e internacionales. El CPTM dispone de una estrategia para el marketing y la venta de los productos turísticos de México. En vista a un cambio del modelo de desarrollo turístico


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hacía objetivos cualitativos, esta estrategia debe ser revisada y modificada en los casos que aplique. Un tema de gran importancia para el éxito de un turismo cualitativo está en la capacitación de los recursos humanos. Aunque no fue el objetivo del presente estudio, se detectó una carencia clave en la formación del personal requerido. Esto se concluye porque, según la información puesta a disposición de ERM, no existe un plan rector comprensivo que, a partir de los empleos previstos en función del crecimiento, defina las necesidades cualitativas de formación y su respectiva implementación por medio de metodologías y programas.

7.2.3 Creación de Incentivos

El tema de inversiones debe ser revisado y enfocado hacia el objetivo de atraer y de promocionar inversionistas con interés a largo plazo. De momento, existen muy pocos incentivos fiscales para el desarrollo de proyectos alternativos de turismo. Para afrontar este reto deben ser generados programas de incentivos, para proyectos de turismo innovadores y ambientalmente sustentables, dándoles garantías y estrategias de financiamiento que facilite una entrada al mercado mexicano o una ampliación de su actual negocio.

7.2.4 Marco Institucional

Integración de las Partes Involucradas

Debido a la falta de mayor interacción entre algunas de las diferentes instituciones del gobierno a cargo, o relacionadas con proyectos de turismo, es imprescindible que se creen programas y mecanismos para facilitar la integración de las diferentes entidades. Por otro lado, estos programas deberán promover el acercamiento entre los desarrolladores turísticos y los conservacionistas. La creación de la Comisión Ejecutiva de Turismo en el 2004 fue un primer paso hacia el establecimiento de mejor comunicación entre las distintas partes involucradas. Se recomienda el fortalecimiento de este organismo como autoridad ejecutiva de planificación e implementación turística en México. De la misma manera, este tipo de institución debe ser establecido a nivel regional y a nivel de destinos individuales y deben ser dotados con el poder ejecutivo de realizar programas y planes intersectoriales, que pueden garantizar la sustentabilidad del desarrollo a través de la inclusión de todos los participantes.


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Cerrar Vacíos en los Sistemas Federativos

Existen vacíos en el sistema de entidades federativas. Primero, es imprescindible que se logre un consenso nacional sobre la puesta en práctica de políticas del sector a través de los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Cada región o estado debería desarrollar una planificación del sector turismo a través de un plan maestro y/o un ordenamiento ecológico del territorio. Estos deben incorporar y ampliar las recomendaciones políticas que fueron elaboradas a nivel nacional para garantizar el seguimiento adecuado de desarrollo. Solo de esta forma puede garantizarse un desarrollo sustentable en función de la estrategia nacional. Es también fundamental una mayor inclusión de SEMARNAT y otras dependencias ambientales en la planeación de desarrollos turísticos ya que la interacción entre los ecosistemas es delicada, así como su interrelación con actividades económicas, lo que a veces no es claro a simple vista (por ejemplo los humedales costeros que proveen de nutrientes a los arrecifes de coral o los esteros y manglares, al atún, camarón y ostión). Diversificación de la Oferta Turística

Dentro de sus estrategias, México necesita comprometerse a ampliar el enfoque de desarrollo actual del sector turismo que está muy basado en crear infraestructura en las playas como marinas y campos de golf en las costas. La proposición de venta única (“unique selling proposition”: USP) del país no se encuentra sólo en sus productos de sol y playa, sino en la gama amplia de oferta cultural, histórica y natural. Con mayor apoyo a productos alternativos, se puede iniciar también un impulso al centro del país donde existe mucho potencial y empezar a desarrollar más zonas pobres que se pudieran beneficiar del turismo. Homogeneizar Objetivos

Existen discrepancias entre los objetivos de los desarrolladores turísticos y los conservacionistas. Esto refleja la necesidad de concientizar a todos los participantes hacia un objetivo común en el futuro desarrollo del sector. La realidad enseña que ante los objetivos financieros de inversionistas y desarrolladores, sólo mediante mecanismos bien definidos de incentivos fiscales para el desarrollo de productos innovadores y alternativos se puede lograr un cambio de comportamiento y de acercamiento a la planeación.


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Se recomienda que en la planeación de nuevos desarrollos turísticos se involucre siempre a universidades locales, que pueden brindar gran apoyo por su entendimiento de la dinámica social local generada en torno a la actividad turística, fortaleciendo la actuación social de las instituciones de educación superior y de las escuelas y facultades de turismo, en los específico. Educación

En México no existe una clara noción de una “cultura de turismo”. Por lo tanto, varios sectores de la sociedad y de la población no perciben ni los beneficios ni los requerimientos de los proyectos turísticos o la forma de participación en el sector turístico generando empleo e ingresos. En muchos casos se puede detectar una carencia en el entendimiento de los impactos negativos potenciales de los desarrollos turísticos. Por eso se necesitan campañas de mercadeo interno (igual a las campañas de concientización) para todos los participantes en el sector turismo para divulgar la información necesaria. Además, se requieren talleres y programas de educación comunitaria para concientizar a la población local.

7.2.5 Marco Legal

Desarrollar Leyes y Normas Aplicables a la Realidades del Sector

En casos específicos, la normatividad del sector es en muy exigente, creando en su mayoría un menor grado de aceptación. A su vez, en varios casos existe una carencia técnica detrás de cada norma. Se recomienda una revisión detallada de la normatividad existente y de los trámites relacionados con desarrollos turísticos para detectar deficiencias y casos en los que la normativa resulta demasiado exigente, siempre en función de facilitar una implementación eficiente. Existe una falta de monitoreo y de implementación de las leyes y normas por falta de recursos humanos, financieros o de poder ejecutivo de las diferentes autoridades. Sin embargo, el costo económico nacional a largo plazo que implica el perder recursos naturales o socio-culturales, sobrepasa por mucho la inversión que se haga a corto plazo para facilitar los recursos necesarios. Desarrollar un Programa de Monitoreo

Ante el problema que genera la fuerte presión de desarrollo, la cual resulta muchas veces en el incumplimiento con las normas, es necesario, no sólo


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establecer un modelo de crecimiento cualitativo, sino también controlar y monitorear el cumplimiento legal a nivel nacional, regional, estatal, municipal y a nivel de proyecto. Esto se podría lograr a través de promocionar la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental, como forma de fomentar la adopción de compromisos y acciones ambientales que permitan a los desarrolladores turísticos monitorear el desarrollo de sus proyectos durante su vida útil en el contexto de la mejora continua, cumplir con la legislación aplicable, mejorar su eficiencia, reducir costos, y obtener una mayor participación en el mercado nacional e internacional. Desarrollar Normas Específicas para el Sector

Implementar la certificación de la sustentabilidad de los productos turísticos y de las empresas de alojamiento y de servicios, diferenciaría las operaciones del sector en el marco del modelo de la sustentabilidad. Otra normatividad específica recomendada, que pudiera apoyar a la implementación de algunas de las demás recomendaciones y de la que se beneficiaría el sector turismo y la población en general es la siguiente: Una norma para el diseño, construcción y operación sustentable de marinas; Una norma para promover o regular mecanismos para ahorro de energía y

agua; Un instrumento legal más específico para la liberación de terrenos por parte

del INAH; y Lineamientos específicos para una evaluación de impacto social que vaya mas

allá de la evaluación puntual que se realiza en las manifestaciones de impacto ambiental, y a través de las cuales se incluyan de manera integral las comunidades por afectar y así como los posibles impactos por el crecimiento no regulado de los asentamientos humanos.

Desarrollar Estudios de Capacidad de Carga y Evaluaciones de Salud de los Ecosistemas

No existen estudios sobre límites de desarrollo o impactos por el uso de sitios arqueológicos por falta de concientización, dinero y recursos humanos. En consecuencia, muchos lugares ya han sobrepasado su capacidad y se encuentran en un grave estado de deterioro. Específicamente para los sitios arqueológicos abiertos al público y de mayor afluencia se deben elaborar estudios sobre el estado actual y el impacto de los visitantes, para establecer capacidades de carga. De la misma manera, los mecanismos de financiamiento de estos sitios deben ser revisados para impedir que lugares históricos y culturales de interés mundial sean sacrificados para el uso como atractivo turístico.


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De acuerdo con evaluaciones realizadas del estado de salud del ecosistema en el área del Mar de Cortés, según investigaciones recientes llevadas a cabo utilizando especies indicadoras como los lobos marinos y aves migratorias a través del análisis de contenido de metales pesados y de enfermedades virales, se determinó que el área del Mar de Cortés es un área muy limpia. Por lo que se recomienda hacer estudios de seguimiento periódicos para detectar cómo los desarrollos turísticos afectan o no al ecosistema, de tal manera que se puedan tomar medidas correctivas a tiempo. Esto se podría hacer de manera similar por medio de estudios base y estudios de seguimiento periódico para la zona del Caribe Mexicano y otras áreas de desarrollo turístico. Para los casos de Mar de Cortés y el Caribe Mexicano, donde se espera el mayor crecimiento del turismo en los próximos veinte años, se debe poner especial atención en la conservación de especies en peligro, o en algún otro estatus de conservación, como por ejemplo la vaquita marina del Mar de Cortés que pudiera ser afectada por el desarrollo de la Escalera Náutica o el tiburón ballena que se refugia en Bahía de los Ángeles. Instrumentos Económicos Desarrollar mecanismos de valoración económica de ecosistemas costeros y de manglares, a través de los cuales se determinen la compensación de áreas equiparables a las que se están afectando. Se recomienda promover que los ecosistemas, como por ejemplo el manglar, se integren a los desarrollos turísticos y no sean vistos como un obstáculo. Para ello se debe de concienciar a los desarrolladores, dar estímulos fiscales o de otro tipo, o utilizar otros mecanismos, ya que en la práctica los proyectos turísticos son más agresivos al ambiente que en el discurso. En este contexto, ya se comenzó con una idea innovadora: el inventario de ecosistemas para definir cuánto de éstos quedan (siendo que, se estima, se pierde el 1% del ecosistema anualmente), donde están y en qué condiciones, a través de un “Banco de Conservación”, que serviría para que los desarrolladores pudieran “comprar“ parte de estos sitios para su conservación como medida compensatoria al impacto ocasionado por sus proyectos.


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Evaluación y Difusión de Mecanismos de Cobro de Derechos Existentes para el Acceso a las ANP y Zonas Arqueológicas

Dado que el ecoturismo mal planeado y/o no regulado solo trae beneficios financieros marginales, generando costos ambientales y sociales mucho mayores, deben establecerse lineamientos de manera de involucrar tanto como sea posible a las comunidades locales y lograr una visión de largo plazo para la protección de los ecosistemas. Las bajas tarifas de entrada a los parques nacionales, que normalmente representan sólo el 0.01 a 1% del costo total del viaje, son parte del problema. . El establecimiento de una tarifa de entrada apropiada a un parque (que cubra los costos de capital y de operación del parque e, idealmente, los costos indirectos por el daño ecológico) es una manera de obtener mayores beneficios del valor económico del turismo de los parques y áreas protegidas. Asimismo, una buena comunicación de como se distribuye la tarifa es importante, ya que se sabe que los visitantes están dispuestos a pagar más si saben que su dinero será usado para tener una mejor experiencia o conservar el área que visitan y que no se perderá en gastos administrativos (en México los ingresos por entradas a Áreas Naturales Protegidas ya regresan, en gran medida, a las mismas áreas que los generaron). Para asegurar un acceso amplio a un costo razonable, algunos países como Perú, Ecuador, Kenia, Jordania, Costa Rica, y varios otros han aumentado sus tarifas para los visitantes extranjeros al mismo tiempo que mantienen tarifas más bajas para los residentes de los países. Otra manera de generar recursos es imponiendo una tarifa a todo visitante extranjero al país con el propósito de destinar los recursos a la conservación. Estos mismos conceptos se pueden aplicar para el caso de los accesos a zonas arqueológicas.


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Educación

Fue detectada una carencia fundamental en la conciencia social de las normas. En combinación con las campañas de concientización de la población en cuanto al funcionamiento y los beneficios potenciales de una participación en el turismo, también la estructura normativa y su razonamiento necesitan ser comunicados y explicados. Estas campañas deben ser dirigidas tanto a las poblaciones como a los desarrolladores turísticos, haciéndoles entender la responsabilidad que tienen cuando usan los recursos nacionales. Sólo por medio del entendimiento de las normas y los resultados negativos de un incumplimiento con ellos, podría crearse una conciencia social en todos los participantes del sector turismo de México.


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8 DIAGNÓSTICO DE LA REALIDAD EN DOS ÁREAS DE CRECIMIENTO TURÍSTICO

En los capítulos anteriores, se evaluó la sustentabilidad medioambiental del actual modelo de desarrollo turístico en México, tanto desde el punto de vista de programas y planes, como del marco institucional y legal. Como consecuencia de los resultados obtenidos, se presentaron escenarios de crecimiento alternativos, poniendo un mayor enfoque en los componentes medioambientales y socio-culturales. Asimismo, se elaboraron una seria de recomendaciones cuya implementación facilita una mayor eficiencia en el desarrollo sustentable del sector turismo a nivel nacional. Para darle mayor respaldo y practicidad a las recomendaciones expuestas, fueron elegidos el “Caribe Mexicano” y el “Mar de Cortés” como estudios de caso para la aplicación inmediata. Ambas regiones se caracterizan por tener ya un producto turístico establecido tanto en el mercado nacional como internacional y cuentan con una oferta e infraestructura turística madura. Debido a su ubicación geográfica, la mayor parte de las actividades turísticas se da en los ámbitos costeros, reflejando así a la mayoría de los desarrollos turísticos en México (ver Mapa 4 en el Anexo).

8.1 CARIBE MEXICANO

8.1.1 Descripción del Ámbito de Estudio

El Caribe Mexicano es una de las áreas más desarrolladas en términos turísticos de México. Se extiende a lo largo de la costa del Estado de Quintana Roo incluyendo a Isla Mujeres y a Cozumel. Como región turística, el Caribe Mexicano puede dividirse en tres áreas diferentes en cuanto a su estado de desarrollo: Cancún, Riviera Maya y Costa Maya. Cancún fue el primero de los Centros Turísticos Integralmente Planificados (CIPs) que ha llevado a cabo FONATUR a partir de los años ‘70. Anteriormente una zona con muy poca densidad de población, Cancún cuenta hoy con más de 27,000 cuartos en 146 hoteles, la mayoría de ellos en la costa. Independientemente de los beneficios de la actividad económica que crean los más de 3.3 millones turistas anuales (en 2004), esta magnitud de desarrollo lleva consigo una serie de impactos negativos, sobre todo ambientales y socio-culturales. Específicamente,


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la enorme degradación ecológica de Cancún hace necesario reevaluar el modelo de desarrollo aplicado y analizar los errores cometidos. La Riviera Maya ha incrementado significativamente su producto turístico. En los últimos cinco años, la capacidad de la oferta casi se ha duplicado a un nivel de más de 23,000 cuartos en 354 hoteles. Tal como Cancún, la región cuenta con una amplia gama de atractivos turísticos artificiales (por ejemplo parques temáticos) pero también ofrece zonas de interés natural (por ejemplo arrecifes coralinos) y sitios arqueológicos (por ejemplo Tulúm, Cobá). El crecimiento acelerado, que en su mayor parte fue realizado sin planeación, resultó en un enorme deterioro ambiental y en conflictos sociales y desordenes infraestructurales. Para el futuro, se prevé que continúe el interés en la inversión y el desarrollo turístico. La Costa Maya, al sur de la Riviera Maya y separado de esta por la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an, se extiende hasta Chetumal, en la frontera con Belice. Hasta hoy, cuenta sólo con un pequeño producto turístico de 267 cuartos en 49 hoteles. El mayor atractivo turístico es el muelle de cruceros de Mahahual, que atrajo un flujo de más de medio millón de excursionistas de cruceros. La región destinada al desarrollo turístico comprende 12,600 ha en 45km de litoral y está rodeada por reservas y parques naturales. FONATUR prevé para el año 2020 una oferta de 3,500 cuartos turísticos y una afluencia de 360,000 turistas, lo que tendría impactos importantes para toda la región. La región del Caribe Mexicano no solo ha tenido un enorme crecimiento de la oferta y la demanda turística en el pasado, sino que también para el futuro se prevé fuertes presiones en cuanto a un crecimiento de infraestructura y uso de los recursos. El proyecto Cancún 3 ha sido aprobado, velando por un crecimiento espacial del destino ya existente, a pesar de objeciones fuertes por partes ambientalistas. La degradación de las zonas costeras aumenta y la salud de los arrecifes coralinos está cada vez más en peligro por los desechos producidos y por la destrucción de zonas de manglares. Los sitios arqueológicos de la región ya pasaron los limites de capacidad de carga y están con muy pocos fondos para le renovación de zonas en peligro. Estos pocos ejemplos demuestran el nivel de presión ejercida sobre el medio ambiente y el entorno socio-cultural de Caribe Mexicano. Como referencia internacional, la “Destination Scorecard” del Nacional Geographic Traveler clasifica el Caribe Méxicano en el 106º puesto de 115 destinos a nivel mundial, con un puntaje de 46 de 100, destacando sus graves problemas medioambientales y de gestión turística así como su débil integridad sociocultural.


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8.1.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Caribe Mexicano”

A continuación s en la Tabla 8.21 se presenta un análisis general del sector turismo del destino “Caribe Mexicano”, constatando las Fortalezas y las Debilidades así como las Oportunidades y las Amenazas (FODA). Esta elaboración se basa en investigación de la empresa consultora y abarca los aspectos turísticos haciendo énfasis en los resultados clave:

Tabla 8.1 Análisis FODA del Destino Turístico “Caribe Mexicano”

Fortalezas Debilidades

• Fuerte posicionamiento como destino turístico maduro de sol y playa y de cruceros en los mercados nacional e internacional

• Gran variedad de atractivos turísticos tanto en recursos naturales (mar, playas, arrecifes coralinos, áreas protegidas de fauna y flora) como en recursos históricos (ruinas y cultura Maya)

• Ubicación geográfica favorable en cuanto a mercados de fuente internacionales

• Excelente accesibilidad por vía área, buena accesibilidad por vía terrestre

• Producto turístico con buena relación calidad-precio comparado con destinos competitivos del Caribe

• Abundante oferta hotelera en los diferentes niveles de calidad y segmentos turísticos a estándares internacionales

• Muy buena infraestructura de servicios y de comunicación

• Fuerte presencia promocional en los mercados de fuente México, Latinoamérica, Norteamérica y Europa

• Principal destino turístico, generador de divisas y creador de empleos en México

• Poca variedad en la oferta turística en cuanto a productos diversificados y actividades complementarias

• Atracción del turismo masivo y de cantidad creando un deterioro en la calidad del producto turístico

• Alta dependencia de mercados de fuente específicos (Norteamérica)

• Obvio deterioro del medio ambiente en zonas de atractivo turístico por los impactos del desarrollo

• Mejorable infraestructura de servicios y de comunicación fuera de los centros turísticos

• Impactos negativos en los ámbitos del desarrollo y de servicios urbanos

• Problemas socio-demográficos así como socio-culturales en la zona

• Alto grado de dependencia de una economía poco diversificada y basada casi únicamente en el turismo

• Falta de planeación integrada de los desarrollos turísticos en todos sus aspectos

• Límites del marco jurídico y de la imposición de las regulaciones existentes favorecen un desarrollo turístico cuantitativo no-integral

Oportunidades Amenazas

• Existencia de recursos, que favorece el desarrollo de productos turísticos alternativos como respuesta a tendencias de mercado a nivel mundial

• Variación de oferta, que atrae nuevos mercados de fuente, aliviando la dependencia de los

• A falta de nuevos y diversificados productos turísticos el destino empieza a perder terreno en cuanto a su posicionamiento de mercado

• Una continuación del presente modelo de desarrollo resulta en un creciente deterioro


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turistas norteamericanos

• Creación de oferta variada y de más calidad, que altera la estructura de turistas, resultando en un aumento de gasto y en una mayor captación de divisas

• Introducción de mayor grado de planificación en todos los aspectos de desarrollo, reconociendo los límites de crecimiento, que disminuye los impactos negativos

• La alineación del desarrollo turístico a los principios de sustentabilidad – sobre todo medioambiental – da una ventaja de mercado y garantiza el éxito no solo a corto, sino a mediano y largo plazo

de los medios ambiental y socio-cultural

• Cambios o acontecimientos políticos y económicos llevan a una disminución del flujo de turistas y a una baja del sector

• Un crecimiento cuantitativo del producto por falta de planificación resulta en una sobreoferta con descuentos, depreciación de la inversión y deterioro del producto turístico

• Ignorancia de tendencias del mercado lleva a una pérdida de fuerza en los mercados nacionales e internacionales

• Conflictos en ámbitos socio-culturales y socio-económicos bajan la calidad del producto integral turístico

Fuente: ERM

8.2 MAR DE CORTÉS

8.2.1 Descripción del Ámbito de Estudio

La región del Mar de Cortés se sitúa al noroeste de México y comprende las aguas litorales del Golfo de California así como del Océano Pacífico. A lo largo de los aproximadamente 4,000 Km. de costa, abarca a los Estados de Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Nayarit. El Mar de Cortés se caracteriza por los contrastes de su entorno natural, contando al mismo tiempo con los más grandes ecosistemas protegidos del país y con vastos paisajes desérticos. Los asentamientos humanos son aislados y sostienen un sistema de economía principalmente agraria. Durante los últimos años, el turismo se ha convertido en un exitoso modelo de desarrollo económico, pero no deja de demostrar impactos negativos en su entorno. Mazatlán, ubicado en el estado de Sinaloa, es principalmente reconocido por su carácter de destino de sol y playa que atrae en su mayor parte al turismo nacional. Después de décadas de crecimiento cuantitativo y también como destino de cruceros, Mazatlán intenta renovar su oferta turística de actualmente 6,700 cuartos hoteleros con un mayor enfoque en la calidad. La comunidad de San Felipe en el Estado de Baja California se ha convertido en un destino de recreación espontánea para vehículos – ya sea camper, casa móvil, remolque, camioneta tipo vans y otro; que les permita hospedarse en los campos turísticos existentes en la franja costera del Corredor Costero San Felipe Puertecitos- provenientes de Mexicali, Tijuana, Ensenada y Estados Unidos.


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Contando con un entorno natural maravilloso entre el Desierto del Colorado y el mar, San Felipe actualmente presenta una infraestructura débil y sus respectivos impactos, pero tiene un gran potencial como destino de playa y pesca deportiva. El Estado de Baja California Sur cuenta ya con una oferta turística variada y más madura en algunas áreas. Santa Rosalía cuenta con riquezas históricas y culturales debido a su legado francés, que le permitió desarrollar un limitado producto turístico. Loreto es el asentamiento humano más antiguo del estado y es conocido como un destino de deportes náuticos debido a su cercanía al Parque Marino Nacional Bahía de Loreto. Diseñado como centro de playa integralmente planeado por FONATUR y contando con mayor infraestructura como un aeropuerto internacional, Loreto actualmente cuenta con alrededor 600 cuartos hoteleros. La Paz es la capital del estado y sirve como destino tradicional náutico. El mayor mercado de fuente son turistas nacionales que disfrutan de La Paz para el turismo de sol y playa así como de base para excursiones. El destino más importante de Baja California Sur es Los Cabos, también un producto creado por FONATUR. Valorando su riqueza natural, Los Cabos cuenta con un dinámico producto turístico, ofreciendo instalaciones de sol y playa, buceo, golf y deporte náutico. Con un desarrollo muy notable durante los últimos años, los terrenos entre San José del Cabo y Cabo San Lucas ofrecen actualmente más de 6,000 cuartos hoteleros y 3,500 cuartos de tiempos compartidos. La mayor parte de la oferta hotelera se ha establecido en el mercado de alta calidad, un 65% de los cuartos corresponde a calidad 5 estrellas y un 30% a 4 estrellas. En 2003, Los Cabos recibió más de 800,000 visitantes en hoteles y tiempos compartidos. Hasta ahora y con referencia a su extensión, el Mar de Cortés ha visto un desarrollo turístico muy limitado, estableciendo infraestructuras en algunos destinos individuales a lo largo de la costa. Sin embargo, la región se ha convertido en un enfoque principal de desarrolladores turísticos por el prístino entorno natural y la rica biodiversidad en combinación con las favorables condiciones climáticas y la proximidad a grandes mercados de fuente. Uno de los proyectos más ambiciosos es la “Escalera Náutica” de FONATUR. Este proyecto es suma importancia, ha sido priorizado como “Proyecto Presidencial”, prevé la planeación y el desarrollo de regiones turísticas integradas (con rutas y circuitos en la costa y el interior), una red de 29 escalas náuticas (con las respectivas instalaciones de navegación y de infraestructura turística) y localidades en la costa (con el desarrollo económico y espacial). En adición, también está previsto la construcción de infraestructura terrestre como carreteras


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de acceso o el “Puente Terrestre” que permite trasladar barcos desde el Océano Pacífico al Mar de Cortés. La demanda turística en la región del Mar de Cortés, accedido sobre todo por vía terrestre desde los Estados Unidos, está en aumento y ya empezó a crear desarrollos no planeados como por ejemplo campos turísticos (trailer parks). La venta de terrenos a lo largo de la costa Pacífica desde Tijuana hasta Ensenada apunta hacía un desarrollo masivo del sector inmobiliario en los próximos años. Asimismo, los destinos ya existentes velan por una ampliación significativa de su oferta actual. Los Cabos, por ejemplo, prevé hasta el 2025 triplicar su oferta de alojamiento así como su número de visitantes. Estas tendencias significan una fuerte presión sobre el medio ambiente para los años futuros. Aunque pareciera que el entorno ecológico hasta ahora no ha experimentado un deterioro muy grave, queda claro que con un desarrollo turístico poco o directamente no planeado, las riquezas únicas de fauna y flora irían disminuyéndose continuamente. Sobre todo el ambiente costero del Mar de Cortés es caracterizado por su enorme fragilidad, y los disturbios por parte de la actividad económica podrían dañar el ecosistema de forma muy significativa. Como referencia internacional, la “Destination Scorecard” del Nacional Geographic Traveler clasifica el Mar de Cortés en el 70º puesto de 115 destinos a nivel mundial, con un puntaje de 61 de 100 por las buenas condiciones medioambientales, pero al mismo tiempo destacando problemas en la gestión turística y teniendo graves dudas sobre el futuro desarrollo.

8.2.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Mar de Cortés”

A continuación en la Tabla 8.2 se presenta un análisis FODA general del sector turismo del destino “Mar de Cortés”, constatando las fortalezas y las debilidades así como las oportunidades y las amenazas. Esa elaboración se basa en investigación de la empresa consultora y abarca los aspectos turísticos haciendo énfasis en los resultados clave:


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Tabla 8.2 Análisis FODA del Destino Turístico “Mar de Cortés”


• Posicionamiento de destinos individuales de sol y playa, golf y deporte náutico tanto en el mercado nacional como internacional

• Paisajes variados con hermosos recursos naturales (playas, mar, fauna acuática, áreas protegidas)

• Ubicación geográfica favorable en cuanto a grandes mercados de fuente norteamericanos

• Buena accesibilidad por vía área y en parte por vía terrestre

• Oferta hotelera de alta calidad según estándares internacionales en destinos individuales

• Nuevos destinos planificados aprovechando espacios vírgenes y exóticos

• Muy alto gasto promedio en destinos individuales por la calidad del producto

• El desarrollo turístico actúa como generador de empleo y captador de divisas, ayudando al desarrollo económico de la región

• Variedad limitada del producto turístico y de actividades ofrecidas

• Falta de espacios urbanos existentes crea la necesidad de inmigración de recursos humanos calificados

• Recursos naturales limitados y existencia dentro de sistemas muy frágiles

• Cambio de condiciones naturales e impactos negativos en espacios frágiles por la presión de la actividad turística

• Carencia de infraestructura adecuada de servicios y de comunicación fuera de los centros turísticos

• Falta de planificación turística de toda la región como un destino integrado, creando divergencias y productos no deseados

• Desarrollo de una economía poco diversificada y basado casi únicamente en el turismo

• Límites del marco jurídico y de la imposición de las regulaciones existentes favorecen un desarrollo turístico cuantitativo no-integral

• Carencias en las políticas y la organización institucional del desarrollo

Oportunidades Amenazas

• Construcción de nuevos polos y productos favorece el establecimiento como destino en los mercados nacional e internacional

• Promoción y comercialización del producto en nuevos mercados (Asia, Europa) alivia disminuye la dependencia de mercados determinados

• Fortalecimiento de productos y destinos de alta calidad se aliña con las tendencias del mercado global

• Iniciativas para la mejor planeación y el seguimiento al desarrollo turístico en todos sus aspectos sistémicos

• Introducción de mayor grado de planificación en todos los aspectos de desarrollo, reconociendo los límites de crecimiento, disminuye los impactos negativos

• La falta de variación en los productos ofrecidos limita el crecimiento cuantitativo y cualitativo de los destinos

• La ubicación geográfica aislada crea dependencias de recursos así como dificultades de desarrollo

• Cambios o acontecimientos políticos y económicos llevan a una disminución del flujo de turistas y a una baja del sector

• Un desarrollo desordenado por falta de planificación resulta en una problemas de infraestructura social, urbana y de comunicación

• Un descuido en el tratamiento del medio ambiente, el aumento su deterioro y el


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• La alineación del desarrollo turístico a los principios de sustentabilidad – sobre todo medioambiental – ayuda a la creación de un producto integral único a escala mundial

riesgo de su pérdida como recurso turísticos y económico

• Falta de planificación como destino regional integrado lleva a un producto turístico incoherente

• Deterioro de la oferta turístico debido la falta de marco jurídico y de la imposición consecuente de las regulaciones

Fuente: ERM

8.3 APLICACIÓN DE RECOMENDACIONES A LAS ZONAS DE ESTUDIO

Con base en la situación actual del marco institucional y regulatorio, nuestra apreciación de su puesta en práctica y de las condiciones específicas de las dos áreas de estudio, a continuación se presentan recomendaciones para lograr un desarrollo turístico sustentable que garantice los beneficios (socio-) económicos de la región así como la preservación de su entorno a largo plazo y que, en general, se enfoque más de lo actualmente practicado en la sustentabilidad, conservando el ámbito único de biodiversidad. Una recomendación fundamental es la generación de planes de desarrollo urbano y ecológico, definiendo el uso de suelo, tanto regional como para todas las áreas donde se espera haya desarrollo, tanto primario (donde estén los proyectos turísticos), como secundario (donde se ubique la infraestructura relacionada, la vivienda de trabajadores inmigrantes, así como la infraestructura asociada con esta vivienda) y que estos sean respetados cabalmente. En el mismo contexto, se recomienda elaborar, a nivel estatal, pero también en el contexto más amplio de toda la región, estrategias de desarrollo turístico en forma de planes maestros, definiendo el tipo de producto que se quiere crear de forma cuantitativa y cualitativa, los mercados de fuente, el posicionamiento como destino dentro del marco nacional y las medidas necesarios para conseguirlo. De esta manera, cada región define su propio producto, así como tasas individuales de crecimiento, que luego pueden ser tomadas como referencia actual y realista para la elaboración de un plan maestro de turismo de México. Como hoy mucha de la responsabilidad relacionada con el otorgamiento de los permisos de uso de suelo recae en los municipios y estos no siempre están capacitados con relación a la importancia de estos temas en el contexto de un desarrollo armónico y sustentable, por distintas razones no cumplen con lo establecido en los planes, cuando estos existen, o hacen ciertas concesiones que


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luego se convierten en norma. Las presidencias municipales de tres años, sin posibilidad de elección hacen que no siempre se lleguen a involucrar o que sufran las consecuencias de una mala decisión. Para poder remediar esto se necesita implementar algún esquema con responsabilidad compartida entre por lo menos dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal, o en algunos casos los tres (por ejemplo en los casos donde se involucra la zona federal marítimo terrestre) para la regulación de uso de suelo. Un caso de descentralización que se podría aplicar al sector turismo se presenta en el ámbito de medio ambiente, donde existen Secretarías de Medio Ambiente, u organismos equivalentes, en los estados. Además de estos organismos locales, existen las delegaciones de la SEMARNAT en aquellos estados que tienen la ventaja de ver los asuntos de medio ambiente desde dos puntos de vista, el federal (al ser parte de la entidad federal), y el estatal (ya que físicamente están localizadas en los estados y viven su realidad). Relacionado con lo anterior, se recomienda duplicar este diseño (de oficina federal y estatal) para el sector turismo, e incluso se podría pensar en el mismo esquema entre los gobiernos estatales y municipales, al menos en los casos más críticos. En particular para las dos áreas de estudio, se recomienda adoptar este tipo de esquema, de manera de contar con entidades capaces de analizar los diferentes temas desde distintos puntos de vista, y asegurar que no se pierda el interés general por anteponer algún interés particular. Por otro lado, es muy importante también que se planee a más largo plazo y que dicha planeación incluya consideraciones sobre la “infraestructura social” requerida para los desarrollos turísticos, de tal suerte que el costo de esto se pueda pasar a los desarrolladores, en los casos en que los municipios no puedan cubrirlo. En los casos en los que no se hizo esto y ya se cuenta con un déficit importante de infraestructura, por ejemplo para el manejo de residuos, se tendrán que buscar sistemas novedosos que incluyan en primer lugar a los desarrollos turísticos que son los que generan la basura, a empresas prestadoras de servicios, a los gobiernos municipales y estatales, y a organismos de financiamiento, para que en conjunto puedan construir la infraestructura necesaria, cuyo presupuesto sobrepasa ya las capacidades de los gobiernos locales.


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9 SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA (SIG)

9.1 ANTECEDENTES

Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) se han convertido en herramientas muy poderosas y útiles en el rubro de la planeación estratégica dada la versatilidad para el análisis espacial que estos permiten. Esta rama técnica combina los beneficios de la cartografía, que permite observar, comparar, representar y estudiar rasgos físicos del terreno, con las capacidades de la modelación de la programación en computadora y las estadísticas espaciales. Aunque disciplinas como las ciencias ambientales han sido pioneras en el empleo de SIG, otros campos, como el del turismo, están comenzando a verse respaldados por estos tipos de análisis para la toma de decisiones. ERM entiende que los SIG son aplicables a una enorme cantidad de estudios y conoce la inmensidad del potencial de estos sistemas para apoyar trabajo de campo y de pesquisa en la consultoría. Los Términos de Referencia de este proyecto especifican un rol para los SIG en nuestro análisis y el mismo será descrito a continuación.

9.2 METODOLOGÍA

El primer paso a tomar fue definir los elementos que se requerirían para armar el SIG. El mismo tiene dos niveles de análisis, tal como lo estipulan los Términos de Referencia: escala nacional y escala regional. La escala regional es a su vez aplicada a dos zonas dentro de la república: el Mar de Cortés y el Caribe Mexicano. El SIG que se desarrolló para este proyecto se hizo con la versión 3.2 del programa ArcView de ESRI, la empresa líder en sistemas de información geográfica a nivel mundial. Los archivos creados en ArcView 3.2 son reconocidos en otros programas más avanzados y sofisticados, por lo que los archivos que se incluyen en el CD, que se presenta como Anexo A, podrían ser considerados aplicables a diferentes SIG. ArcView 3.2 es un programa excelente para analizar información espacial de manera gráfica. Con el uso de este programa se puede entender el contexto geográfico de la información, permitiendo identificar relaciones e identificar patrones.


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Con los objetivos de SECTUR en mente, se definieron dos tipos de capas de información del SIG a escala regional: rasgos naturales que influyen en el turismo y rasgos antropogénicos que influyen en el turismo. Dentro de estas categorías se desglosó una sub-taxonomía que respondiera a la disponibilidad de información cartográfica digitalizada y georeferenciada. El propósito fue encontrar o producir bases de datos que competieran a las necesidades ambientales y de planeación turística de este trabajo. Dentro de las dos regiones de estudio establecidas se definieron áreas de estudio más específicas para llevar a cabo el análisis. Estas se delimitan administrativamente con base en los municipios, de los cuales se incluyen dos tipos: municipios costeros y municipios no costeros con importancia económica y demográfica para su estado (ver Mapas 5-A y 6-A en el Anexo). Esta clasificación se basa en la que FONATUR utilizó en el proyecto de Escalera Náutica.

9.2.1 Elementos del SIG

A continuación los elementos que forman parte del SIG: Rasgos Naturales: ecosistemas sensibles sitios sensibles hidrografía edafología

Rasgos Antropogénicos: sitios arqueológicos localidades poblacionales manchas urbanas infraestructura de transporte

9.2.2 Mapas Generados para las Áreas de Estudio

En cuanto a los mapas producidos para este informe, aquellos a escala nacional, que ya se han mostrado, sirven principalmente como referencia general, mientras que aquellos a escala regional, que se encuentran más adelante, son descriptivos a un nivel de detalle relativamente mayor. A continuación se describen los nueve mapas producidos para cada región y su utilidad en el contexto de la planeación estratégica del sector turismo en México.


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El primer mapa (ver los Mapas 5-A y 6-A presentados en el Anexo), para las áreas de Mar de Cortés y Caribe Mexicano, respectivamente) muestra las áreas de estudio con más detalle. Los cuatro mapas que pertenecen a la categoría de rasgos naturales describen la susceptibilidad ambiental de estas regiones a presiones socioeconómicas, como lo puede ser la industria del turismo, y permiten prever las ubicaciones más adecuadas para proyectos nuevos de desarrollo o determinar la sustentabilidad medioambiental de desarrollos ya existentes. Los mapas de ecosistemas sensibles (ver Mapas 5-B y 6-B) delimitan áreas

cuya flora y fauna tienen un valor ecológico alto porque producen una cantidad importante de servicios ambientales (reciclaje de contaminantes, recarga de acuíferos, producción de oxígeno, etc.) (datos de la CONANP).

De manera similar, los mapas de sitios sensibles (ver Mapas 5-C y 6-C) muestran la ubicación de lugares que han sido identificados por la CONABIO como ecológicamente importantes y frágiles.

Los mapas de hidrografía (ver Mapas 5-D y 6-D) incluyen a un gran nivel de detalle cuerpos de agua dulce (corrientes y reservas, perennes y estacionales) en estas regiones (extraídos del “Digital Chart of the World”). La utilidad de esta información es multifacética dado que estos cuerpos sirven como fuentes de agua para el uso del sector turismo y a la vez como receptores de sus contaminantes.

Por último, los mapas de edafología (ver Mapas 5-E y 6-E) describen el tipo de suelo en las regiones (datos del INEGI). Con varias clasificaciones, la utilidad de esta información también es extensa, ofreciendo insumos importantes para sectores tales como los de construcción, la planeación urbana y la conservación.

Los cuatro mapas que pertenecen a la categoría de rasgos antropogénicos describen características sociodemográficas y de equipamientos del terreno, además de los asentamientos humanos del área, pasados y presentes. En el contexto de la planeación estratégica del turismo, este tipo de información permite minimizar los impactos sociales negativos y a la vez robustecer los beneficios potenciales a las comunidades locales. Los mapas de sitios arqueológicos (ver Mapas 5-F y 6-F) muestran el uso

histórico de las regiones, brindando insumos necesarios para la preservación y a la vez el contexto en cuanto al uso que se le ha dado al terreno en el pasado (datos del INAH).

Los mapas de localidades (ver Mapas 5-G y 6-G) proveen datos demográficos básicos (del INEGI) y la distribución poblacional en la región. Esta información sirve, entre otras cosas, para caracterizar el mercado de oferta laboral en la zona.


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Complementando los mapas anteriores están los de manchas urbanas (ver Mapas 5-H y 6-H) que demuestran a gran nivel de detalle los procesos de expansión urbana en la región y proveen insumos en cuanto a presiones antropogénicas sobre los ecosistemas (datos del “Digital Chart of the World”).

Por último, los mapas de infraestructura de transporte, que incluyen aeropuertos, vías férreas y carreteras federales (ver Mapas 5-I y 6-I) son esenciales en el contexto del desarrollo del turismo en términos de accesibilidad y conectividad (datos del “Digital Chart of the World”).

9.2.3 Fuentes de Información

Los datos utilizados para armar el SIG fueron obtenidos de agencias gubernamentales federales o de planos digitales basados en fotos de satélite. Las siguientes son las fuentes utilizadas: INEGI – Décimo Segundo Censo General de Población y Vivienda del 2000 INEGI – Conteo 1995 INEGI – Cartas Edafológicas INAH CONANP CONABIO Digital Chart of the World

En la mayoría de los casos los datos se consiguieron a nivel estatal y fueron entonces ajustados a las áreas de estudio. Los datos del INAH fueron proporcionados por esta agencia una vez se les envió de forma digital los planos de las zonas de interés para el trabajo. Los insumos se compaginaron para que estuvieran en la misma proyección geográfica y se referenciaron. Es importante aclarar que el nivel de detalle de las bases de datos disponibles es variable, incluso dentro de un mismo tipo de datos. Por ejemplo, la hidrografía del estado de Baja California Sur parece ser mucho más detallada que aquella de los demás estados. Esto depende de los criterios utilizados por el ente generador de la base de datos durante el desarrollo de las mismas.

9.3 ANÁLISIS DEL SIG Y RECOMENDACIONES SOBRE SU USO FUTURO

Los mapas de las dos zonas de estudio muestran similitudes y diferencias interesantes. Entre estas últimas se puede destacar que aunque ambas áreas son ricas en ecosistemas y sitios sensibles, el Mar de Cortés es más diverso edafológicamente y tiene más agua dulce superficial. También es evidente que las dos zonas son abundantes en sitios arqueológicos, sin embargo el Caribe mexicano es menos populoso, lo cual se refleja en menos localidades, manchas urbanas e infraestructura de transporte. Más allá de estas comparaciones básicas,


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el SIG que fue armado para este trabajo se puede utilizar para comparaciones adicionales, para estudios más detallados en sitios específicos dentro de las áreas de estudio, y para modelos geográficos que pueden brindar información nueva. Se recomienda que, en la medida en que surjan preguntas de investigación específicas, el SIG se utilice para hacer modelos de estadísticos espaciales que sirvan para contestarlas. El mapa de distancia a aeropuertos (Ver Mapa 7 en el Anexo) presenta un ejemplo del tipo usos que se le puede dar a la cartografía digital. Para los efectos de planeación estratégica en el turismo, combinar este nuevo mapa con otras bases de datos, por ejemplo el mapa de manchas urbanas, resultaría en información nueva muy útil. Con la finalidad de mantener al SIG como una herramienta útil y actualizada, es recomendable, también, que se establezcan lazos de comunicación entre SECTUR, FONATUR y las distintas dependencias de la SEMARNAT y el INAH de tal manera que se puedan mantener actualizadas las bases de datos de, por ejemplo, áreas naturales protegidas y sitios arqueológicos, cuando se designen nuevas áreas o se hagan nuevos descubrimientos. Asimismo, la interacción entre SECTUR y el INEGI sería muy útil con el objeto de obtener bases de datos geográficas (por ejemplo de hidrografía) con niveles de detalle homogéneos entre los distintos estados. Cabe mencionar que el SIG que se desarrolló para el proyecto, se realizó con las limitaciones de tiempo y presupuesto que el proyecto implicaba. En un futuro, sería recomendable que la SECTUR considerara robustecer este SIG con bases de datos adicionales que presentarían oportunidades de análisis y modelaje cartográfico adicionales. La información adicional que se recomienda es la siguiente: En un primer término, la información más detallada que se desarrolló para las

áreas de estudio podría ser completada a nivel nacional, permitiendo hacer comparaciones a una escala mayor, no sólo de las áreas de estudio, sino también de corredores geográficos, una unidad de análisis de interés en el contexto de corredores turísticos.

Otras bases de datos que serían muy valiosas para la planeación estratégica en cuanto a rasgos naturales incluyen: elevación y topografía, zonas climáticas y rutas migratorias de animales.

Por el lado de rasgos antropogénicos, algunas adiciones interesantes incluirían: calles y caminos menores, tenencia de la tierra y posibles proyectos futuros de infraestructura y equipamientos.


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Por último, además de estas bases de datos digitales sería valioso cargar fotos aéreas o de satélite del terreno georeferenciadas a este SIG. Las mismas ofrecerían otra perspectiva de análisis y un grado mayor de comparación temporal de cambios en el espacio. En este esfuerzo por robustecer el SIG, sería importante considerar que muchas de estas bases de datos son difíciles o costosas de conseguir, o de conseguir de manera completa, pero todos estos datos existen y la mayoría ya se maneja por agencias gubernamentales federales.

Nuevamente, una mayor interacción con otras entidades gubernamentales (por Ejemplo INEGI, SEMARNAT, SCT, SEDESOL, etc. Sería muy útil para conseguir información adicional y mantenerla actualizada.


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ANEXOS A : CD con el Sistema de Información Geográfica (SIG) B : Mapas

ANEXO A

CD con el Sistema de Información Geográfica (SIG)

ANEXO B

Mapas

evaluación ambiental estratégica del sector turismo...

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