управління в Україні20%d0%b... · 2014-10-24 · Звіт про...

Реформа публічного управління в Україні

Проект здійснюється за підтримки

Німецького Товариства технічної співпраці (ГТЦ)

та фінансується Федеральним міністерством економічної співпраці та розвитку

Проектний документ № 24

СТРУКТУРА СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

У НІМЕЧЧИНІ У РОЗРІЗІ РЕГІОНАЛЬНОГО

УПРАВЛІННЯ, МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ТА ЇХ РЕФОРМ

(На прикладі землі Баден-Вюртемберг)

Проф. д-р Дітер Шиманке

Проф. д-р Хорст Циммерманн

Київ, квітень 2009

2

Aвтори:

Проф. д-р Дітер Шиманке

Колишній державний секретар

Приватна адреса: Кортенкамп 9

22927 Гросхансдорф

Email: [email protected]

Проф. д-р Хорст Циммерманн

Університет Марбург

Відділення фінансів

Приватна адреса: Кенігсбергер-Штрасе 17

35043 Марбург

E-Mail: [email protected]

Автори є експертами проекту „Реформа публічного управління в Україні“, за

дорученням якого було складено цей документ.

Бюро проекту:

Вул. Пугачова 12/2, оф. 221

04050 Київ

Україна

Менеджер проекту: Тарас Журавель

Тел./факс +38 044 481 2182

E-Mail: [email protected]

Бюро ГТЦ:

Вул. Велика Васильківська 44, оф. 6

01004 Київ

Україна

Тел. +38 044 581 1956

Факс +38 044 581 1954

mailto:[email protected]


3

Зміст

A. Система публічного управління у Німеччині

1. Інституційні структури публічного управління у Німеччині (Богуміл/Янн) 2. Система місцевого управління та самоврядування (Богуміл/Гольткамп) 3. Основний закон Федеративної Республіки Німеччина: ст. 28 та 106

B. Місцеві фінанси

4. Звіт про фінансовий стан громад у 2008 р. – стислий виклад 5. Доходи місцевих органів влади у Німеччині

C. Публічне управління у землі Баден-Вюртемберг та реформи

6. Конституція землі Баден-Вюртемберг, ст. 69-78 7. Закон про земельне управління від 14 жовтня 2008 р. 8. Велика реформа структури державного управління у федеральній землі Баден-

Вюрттемберг 9. Звіт уряду федеральної землі про проведення адміністративної реформи 10. Структура земельної адміністрації до реформ 11. Структура земельної адміністрації після реформ 12. Організаційна структура Міністерства внутрішніх справ 13. Організаційна структура управління Штуттгарта

4

1. Інституційні структури публічного управління у Німеччині

Джерело: Йорг БОГУМІЛ, Вернер ЯНН. Управління та управлінська наука в

Німеччині.

Видання 2-ге. – Візбаден. – 2009. - ст. 74 – 81, 85 – 103.

1. Розподіл функцій та структура управління в Федеративній Республіці

Німеччина

1.1. Розподіл владних повноважень та федеративна структура держави

Розподіл владних повноважень можна розглядати як один з основних принципів

політичного устрою. Метою є уникнення можливості диктатури більшості чи меншості,

а меншинам має бути забезпечена можливість участі в політичному житті та

відсутність соціальних чи політичних конфліктів. Поділ владних повноважень

спрямований на те, щоб уникати надмірної концентрації владних повноважень в одних

руках та інституційно забезпечити неможливість зловживання владою для

гарантування спрямованого на тривалу перспективу суспільного та політичного

інтеграційного процесу. Тобто, мова йде не лише про контроль за діями влади, але й

про активізацію громадських зусиль. Основними засобами поділу владних повноважень

є розподіл компетенцій, інституціоналізація інструментів контролю,

інституціоналізація процесів активізації громадського впливу.

У державній структурі Федеративної Республіки Німеччина відповідно до Основного

Закону існує два центральних механізми розподілу владних повноважень, класичний

горизонтальний поділ влади між законодавчою, виконавчою та судовою владою, та

владна вертикаль Федерацією та федеральними землями за принципом федеративної

держави. Варто коротко зупинитися на описі цих двох принципів.

Горизонтальний поділ влади відповідно до обґрунтованого Локом та Монтеск’ю

класичного вчення відштовхується від принципу поділу державної влади на три гілки

влади – законодавчу, виконавчу та судову. У Німеччині державна влада також

здійснюється визначеними органами законотворення, виконавчої влади та юридичними

установами. Законодавчі функції здійснюють лише сама Федерація та федеративні

землі (Стаття 20, абзац 2 ОЗ), до виконавчої влади відносяться Федерація, федеративні

землі та громади, а до судової – Федеральні та земельні суди (рисунок 1).

5

Рис. 1. Структура держави

(розроблено авторами на основі публікації Heyde/Ziller, 2000, c.3)

Другим важливим принципом державної структури Німеччини є, відповідно до

Основного Закону, Федеративна державність (стаття 20, абзац 1 ОЗ). Під федералізмом

розуміють базовий політичний принцип, згідно якого окремі держави, зберігаючи свою

державність, об’єднуються в Федерацію (від лат. foedus – об’єднання). Окремі держави,

в нашому випадку – землі, разом з Федерацією мають також і власні повноваження та

компетенції, тому мова йде про «державність» окремих федеративних земель

Німеччини. Якщо наближено підсумувати зміст конституційних положень, то мова йде

про те, що все, що виходячи із суспільних інтересів має регулюватися централізовано

та уніфіковано, відноситься до повноважень Федерації, а стосовно всіх інших питань

відповідальними є окремі федеративні землі.

Рис. 2. Розподіл компетенцій відповідно до Основного Закону (розроблено авторами) Федерація Землі

Законотворення - майже всі законодавчі

повноваження (виключні та спірні)

- обмежені власні законодавчі

повноваження (в основному –

поліція, освіта та комунальні

питання)

- право схвалюючого голосу або

право на висування претензій

Управління - власні управлінські повноваження

майже відсутні

- при практичному здійсненні можливий лише правовий нагляд

- майже всі адміністративні

повноваження

- здійснення майже всіх законів

Судочинство - верховні федеративні суди - кількісна перевага земельних судів

Розроблено авторами

6

Федеративна форма побудови держави відповідає німецькій конституційній традиції,

має сприяти конкуренції між окремими землями, забезпечувати захист від зловживань

владою і забезпечувати відкриту політику. Метою є такий розподіл повноважень між

Федерацією та землями, який би забезпечував виконання цих повноважень на тому

рівні, на якому вони будуть виконуватися найкраще. Інстиутціональну базу

Федеративної Республіки Німеччина складають три основних елементи:

виконавчий та адміністративний федералізм в поєднанні з функціональним

розподілом законотворення та адміністративних функцій;

структура Бундесрату, тобто отримання місць в другій палаті не парламентарями, а

представниками уряду;

фінансові взаємозв’язки в рамках податкового об’єднання.

Ця база надзвичайно стійка та захищена від змін. З часів «Паульскірхенської

конституції» 1849 року існує базова структура, відповідно до якої основні законодавчі

ініціативи є компетенцією Федерації, в той час коли внутрішнє управління передається

в повноваження окремих земель. Ця базова модель під час створення фінансово-

політичної спілки на початку існування Ваймарської Республіки була доповнена

Бісмарком адміністративними механізмами Бундесрату.

1.1.1. Законні повноваження

Навіть якщо принцип федералізації відповідно до Основного Закону не може бути

зміненим (стаття 79, абзац 3 ОЗ), стосовно окремих деталей розподілу повноважень між

Федерацією та землями було внесено численні зміни. Наочним прикладом цього є

розподіл законодавчих повноважень в Німеччині. В принципі, відповідно до ОЗ (стаття

30), землі мають законодавчі повноваження, якщо ОЗ не визначає іншого. Проте

поступово в ході численних змін до конституції більшість законодавчих функцій було

перекладено на Федерацію. В 2006 році в рамках першої реформи федералізму були

скасовані федеральні закони, що визначають рамки, в яких може відбуватися

законотворення земель. В ході реформи було розподілено повноваження, за котрі

федерація та окремі землі конкурували між собою, змінено порядок схвалення законів в

бік зменшення кількості законів, які мають бути схвалені, а також було по-новому

врегульовано функції громад (про І реформу федералізму та дискусію про можливі

наслідки). Сьогодні можна виокремити дві форми федерального законотворення:

Говорячи про виключне право федерації на прийняття законів, мова йде про предмети,

які внаслідок їх специфічності можуть бути врегульовані виключно федерацією, або, з

метою уніфікації, про предмети, які мають бути однаково врегульовані на всій

федеративній території. В ході І реформи федералізму сфера виключних прав федерації

була розширена. Зокрема, її основними предметами, відповідно до статті 73 ОЗ, є (нові

позначено жирним шрифтом):

іноземні справи, оборона та цивільна оборона;

громадянство федерації;

право пересування та проживання, паспортна справа, прописка та облік громадян, виїзд та в’їзд на

постійне місце проживання, видача громадян;

валютна, грошова та монетна справа, митний захист та охорона кордонів;

федеральні залізниці та повітряний транспорт;

пошта та телекомунікації;

охорона промислових прав, авторського права;

митна та фінансова монополія;

захист від загрози міжнародного тероризму, законодавство про зброю та вибухівку;

7

обслуговування жертв війни;

ядерна енергія, утилізація радіоактивних речовин.

У спірних законах федерація стосовно вищевказаних сфер до 2006 року мала

законодавчі повноваження лише у тому випадку, коли це було необхідно для створення

рівнозначних умов проживання. Якщо федерація з посиланням на цю умову «створення

рівнозначних умов проживання» не використовував своє право законотворення, то це

право мали землі. Проте федерація все більше і більше користувалася цим правом.

Після І реформи федералізму в статті 72 ОЗ названі інші 10 сфер, для яких діє

попереднє правило (виділено курсивом) і федерація має чітко обґрунтувати свої наміри.

Всі інші названі в статті 74 предмети спірного законодавства є однозначною сферою

компетенцій федерації. Крім цього, в шести з названих в статті 72 сфер (виділені

жирним шрифтом) землі можуть приймати рішення, що відхилятимуться від рішень

федерації, якщо федерація використає своє право законотворення в цих сферах. До

цього часу ці сфери перебували в сфері повноважень федерації. Основні з спірних

законів, відповідно до статті 74 ОЗ, є:

цивільне право, кримінальне право, нотаріат;

законодавство громадянського стану, право, що регулює діяльність об’єднань, спілок та корпорацій;

право іноземних громадян на перебування та проживання;

державне соціальне забезпечення;

господарське та трудове право;

стипендії, субсидіювання наукових досліджень;

вилучення прав власності та соціалізація;

картельне право;

дотації сільського та лісового господарства, безпека та харчування;

планування земельних ділянок, земельне право, житлові відносини;

захист від епідемій, рух лікарських засобів, ліцензування лікарських професій, аптеки; економічна підтримка лікарень;

транспортний захист продуктів харчування та кондитерських виробів;

судноплавство та водні шляхи;

дорожній рух, перевезення вантажів, будівництво та обслуговування міжміських доріг;

контроль за відходами, викидами в атмосферне повітря, подолання шумових навантажень;

медичний супровід продовження людського життя, трансплантація, зміна спадковості;

мисливство;

охорона природи та догляд за ландшафтами;

розподіл земельних ділянок;

землеустрій;

водне господарство;

допуск до навчання у вищій школі, дипломування випускників вищих шкіл.

Вищевказані предметні сфери законотворчості земель не вказані чітко в ОЗ, але

розуміються такими, оскільки вони чітко не віднесені до сфери компетенції федерації і

федерація не використовує своє право регулювання таких спірних сфер

відповідальності. Внаслідок проведення І реформи федералізму в сфері спірних

функцій землям передали повноваження стосовно попереднього перебування під

вартою, сімейне право, регулювання часу роботи закладів торгівлі, заклади

громадського харчування, ігрові зали, виставки, ринки, регулювання землеустрою а

також оплата праці державних службовців. Проте як і раніше основними моментами

земельного законодавства залишилися:

правове регулювання шкіл та ВНЗ;

преса та радіомовлення;

комунальне право;

територіальне планування;

правові основи органів міністерства внутрішніх справ;

будівельні норми;

8

дорожнє право;

водне право.

Повноваження на видання правових актів окремих громад (комун) надаються в рамках

Положень. Ці повноваження базуються на гарантованому ОЗ праві на комунальне

самоуправління (стаття 28 абзац 2 ОЗ). Право видавати Положення надане

представницьким органам комунальних громад. Прикладами таких Положень є:

основне Положення;

бюджетне положення;

плани забудови;

положення про сплату зборів та платежів;

податкове положення, наприклад, ставка місцевих комерційних податків.

1.1.2 Адміністративні повноваження

Адміністративні повноваження, особливо невелика частка централізованого

адміністрування в Німеччині є наслідком принципу федералізму (адміністративного

федералізму), принципу поділу владних повноважень а також конституційних прав на

комунальне самоуправління. Адміністративні повноваження та регулятивні функції

часто розглядаються окремо. Багато адміністративних справ, якими відають землі та

громади, регулюються уніфікованими федеральними законами. Як правило, федерація

опікується адміністративними справами земель та окремих громад. Оскільки сильна

децентралізація адміністративних функцій нічим не загрожує єдності держави, то разом

з спільними федеральними законами, що виконуються регульованою більшою мірою

централізовано державною службою, забезпечується національна партійна структура та

єдина для всієї федерації економічна система.

Відповідно до ОЗ (стаття 30, 83), управління в Німеччині є, в основному, функцією

земель та громад. На відміну від, наприклад, США, управлінські та законотворчі

функції в більшості випадків покладено на різні структури. Потрібно розрізняти такі

управлінські функції (див. також рисунок 3).

Лише у виключних, чітко прописаних в основному Законі випадках існують федеральні

структури управління з власними регіональними підрозділами. Це називають

федеральним виконанням федеральних законів. До таких прикладів можна віднести

закордонні справи, федеральне фінансове адміністрування (яке, проте, також

проводиться федерацією та землями спільно), федеральні водні шляхи і судноплавство,

федеральна поліція (передусім прикордонники), управління збройними силами та

залізницею. В цих випадках існують широкі повноваження надавати розпорядження по

всій ієрархічній структурі державних установ, причому федерація повністю оплачує

здійснення цих завдань.

Земельне виконання федеральних законів за дорученням федерації, так зване

федеральне управління за дорученням, є скоріше рідкісним явищем. Це стосується

управління федеральними автобанами та дорогами, повітряним транспортом,

ліцензування атомних електростанцій та споруд для зберігання та переробки

радіоактивних речовин, а також адміністрування окремих видів податків. В рамках

федерального управління за дорученням існують широкі права федерації на

контролювання та видачу вказівок, федерація може в окремих випадках наказати

землям проводити певні заходи, що на практиці використовується в основному лише в

сфері ядерної енергетики, проте завжди є надзвичайно спірним моментом. Федерація в

9

таких випадках здійснює правовий та фаховий нагляд. Крім цього, федерація визначає

нормативи вищої освіти та приймає участь в підборі кадрів для установ середньої ланки

управління. Федерація несе всі відповідні витрати, наприклад, на будівництво

автобанів.

Рисунок 3. Виконання федеральних законів

Власна справа земель

(ст.. 84 ОЗ)

На доручення федерації

(ст.. 85 ОЗ)

За допомогою

федерального

управління (ст.. 86 та 87 ОЗ)

Спільні завдання (Ст.

91а ОЗ)

Федеральний нагляд або

законність

Федеральний нагляд

стосовно законності та

доцільності

Виконання за

допомогою

нижчестоячих

організацій

Співпраця федерації в

земельних питаннях в

рамках «спільного

планування»

Жодних прав федерації

на видачу вказівок (крім

виняткових випадків

при законних підставах

за дозволу Будесрату)

Право федерації на

видачу розпоряджень, в

загальному вищим

земельним установам

Значні права видавати

розпорядження на всіх

ланках ієрархічної

структури

Право інформування

федерального уряду та

бундесрату

Загальні адміністративні

нормативи федерація за

умови схвалення

Бундесрату

Як власні справи: вимоги до освіти та

право на узгодження

кандидатур на керівні

посади установ

середнього рівня

Федерація організовує власні установи і

набирає виконавчий

персонал

Управлінські витрати

несе земля, виплати

громадянам можуть на

50% фінансуватися

федерацією

Федерація несе всі

управлінські витрати;

невелика частина

виплат громадянам

може відшкодовуватися за рахунок землі

(ст..104а ОЗ)

Федерація несе всі

витрати

Федерація та землі

беруть на себе частину

витрат

Слід відмітити, що принципом адміністрування в Німеччині є те, що виконання

федеральних законів федеративними землями є справою самих федеративних земель5.

(Після І реформи федералізму існує заборона перекладання інших додаткових функцій

на федеративні землі та громади).

При цьому федеративні землі самостійно можуть визначати структуру установ та

адміністративні процеси. Практично, в сфері планування роботи лікарень, молодіжних

питаннях, захисті навколишнього середовища, санації міст, будівельному праві,

організації дорожнього руху та справах іноземців федеральні землі мають свободу дій в

межах рамок, не дозволених законодавством. В цих питаннях федерація здійснює лише

правовий контроль, не здійснюючи безпосереднього фахового нагляду. Відповідні

витрати здійснюються федеративними землями, проте якщо вони стосуються грошових

виплат населенню, то можуть до 50% оплачуватися за рахунок федерації.

У випадку виконання федеративними землями земельних законів ці повноваження

самостійно виконуються земельними органами влади без узгодження з федерацією. Ці

питання детально описані в розділі 3.4. До таких функцій відносяться в першу чергу

захист історичних пам’яток, театр, музеї, спорт, поліція, регіональна структурна

політика, економічне стимулювання, землеустрій.

10

Установами з чітким підпорядкуванням федерації та власною ієрархічною структурою

на місцях, після приватизації залізниці, пошти та служби безпеки польотів,

залишаються виключно відомства іноземних справ, федеральних водних шляхів,

федеральна поліція, державні фінансові установи, управління збройними силами та

служба зайнятості. Вся освітня сфера, лікарні, поліція, заходи з захисту довкілля,

будівництво доріг (в отму числі автобани та федеральні дороги), податкові

адміністрації, енергетичні заходи, багато соціальних служб та служб соціальної

допомоги, забезпечення коштів на житло та виплат жертвам війни і багато інших сфер

відповідальності забезпечуються землями та комунальними громадами. Якщо поділити

адміністративні функції на сектори, то можна узагальнити таку картину:

закордонні справи, оборона, фінансове та податкове управління перебувають у

сфері компетенції федерації;

громадський порядок, правовий захист, культура (включаючи ЗМІ) та освітня сфера

– у сфері повноважень федеративних земель, а

внутрішнє управління та загальні державні функції, соціальні питання, охорона

здоров’я, економічне стимулювання, транспорт та суспільні установи –

підпорядковані комунальним громадам.

1.2 Організація управління, управлінська структура та адміністративні функції

В загальних рисах можна розрізнити дві теоретичні базові моделі державної організації

– горизонтальну територіально орієнтовану та вертикальну функціонально орієнтовану

систему організації управління (рисунок 4).

Горизонтальна організація означає, що, як правило, немає суцільного

адміністративного апарату державних установ з рівня федерації до місцевого рівня, а

кожен рівень управління має власні відокремлені функції. Всі функції одного рівня

управління виконуються однією адміністративною одиницею, тому така модель

називається також модель територіальної організації. В цьому випадку мова йде про

поєднання управлінських функцій та єдиного управління. До такої організаційної

моделі відносяться такі ключові слова як «універсальність кола повноважень» та

«єдність управління». Такий поділ завдань між різними територіальними одиницями

(згідно Фрідо Вагенера територіальною одиницею вважається «… територіально

організована адміністративна одиниця з правом юридичної особи та органами

управління, обраними на прямих виборах») є базовим принципом федеральної системи

державної організації. Горизонтальна, територіально організована структура була

панівною в першу чергу в феодальних державах, в яких король, князь чи інший

абсолютний володар повністю керував певною територією. Проте така система

залишається центральним елементом місцевого самоуправління, територіальні громади

сьогодні мають «право регулювати всі питання місцевої спільноти під власну

відповідальність» (стаття 28, абзац 2 ОЗ). До такого типу управління відносяться також

округи.

Функціонально організована або вертикальна модель історично виникла набагато

пізніше в першу чергу там, де високо розвинуте комплексне індустріальне суспільство

розуміло важливе значення оптимального виконання часткових суспільних функцій.

Така система характеризується існуванням цілісного управлінського апарату, що

складається з окремих установ. Для кожної відокремленої функції створюється

спеціальна установа (наприклад, державні спеціалізовані організації). Тут домінує

секторальний спосіб побудови та орієнтована на окремих завданнях організаційна

11

модель. Наприклад, в Німеччині функціонально організованими завжди були відомства

з закордонних справ, залізниця, пошта та військо, проте на рівні окремих земель

прикладом може бути також такі державні сфери як лісове господарство, промисловий

нагляд, поліція або освіта.

В основному, територіальна організаційна модель спрощує гармонізацію та

врівноваження тенденційно заважаючи одна одній функцій, проведення

демократичного контролю «на місцях», проте також призводить до недостатньо

оптимального виконання завдань, якщо розглядати це з фахової точки зору.

Функціональна організаційна модель веде до спеціалізації та професіоналізації, проте

також і до централізації та погіршення контролю. Якщо висловлюватися неповторними

словами Фрідо Вагенера:

«Ті, хто приймає рішення та ті, що їх виконують в функціональній організаційній моделі через

професійну однобічність схиляються до переоцінювання потреб та внаслідок цього до надмірного виконання своїх функцій, що обмежені конкретними секторами суспільних завдань. Їх можна

поділити на фахівців, старших фахівців та «суперфахівців».

Закладений при такій організації конфлікт можна добре охарактеризувати на прикладі

екологічної політики Німеччини: прихильники партії зелених, через їх схильність до

демократичного контролю «на місцях», є скоріше прихильниками територіальної

організаційної моделі (сильне локальне, близьке до громадян та демократично

контрольоване управління), проте в сфері природокористування вони часто захищають

політику побудови сильних державних спеціалізованих установ (державне управління

охорони навколишнього середовища, державні екологічні установи), оскільки

побоюються, що на місцевому рівні рішення стосовно природоохоронних цілей будуть

прийматися в останню чергу.

Рисунок 4. Базові моделі організації управління

Територіальна організаційна модель Функціональна організаційна модель

- всі завдання на певній території виконуються

однією адміністративною одиницею

- регіональний розгляд

- поєднання адміністративних завдань - єдність управління

- універсальність дії

- горизонтальна інтеграція

- територіальні організації, наприклад,

комунальне управління

- гармонізація та врівноважування завдань, які

тенденційно заважають одне одному

з професійної точки зору не надто оптимальне

виконання окремих завдань

- спеціальна установа для кожної функції

- секторальний розгляд

- вирішальною є окрема функція

- функціональна організаційна модель - вертикальна інтеграція

- спеціальні установи: наприклад, лісове

господарство, промисловий нагляд та ін..

- спеціалізація

- централізація

- надмірне виконання функцій

- неналежна координація

*Власна розробка

В Німеччині можна говорити про існування ослабленої територіальної організації, в

якій багато фахових завдань покладені на окремі спеціалізовані установи. Грубо можна

розрізнити три основних рівні управління, які, будучи горизонтально організованими,

діють в принципі незалежно одні від інших: управління федерацією, управління

федеративними землями та управління комунальних громад. Територіальні одиниці та

юридично залежні від них підприємства є безсумнівно найважливішою частиною

суспільного управління в Німеччині. Разом з ними існують також заклади публічного

права, наприклад Федеральне агентство праці, Німецький Бундесбанк, установи

12

соціального страхування, державне радіомовлення та також численні умовно

«недержавні організації», які в подальшому розглядатися не будуть. Тому стосовно

адміністративної структури управління в Німеччині можна узагальнити таку модель

(рисунок 5).

Загальна побудова адміністративних структур в Німеччині ускладнюється тим, що є

три різних типи федеративних земель. В великих землях (Баден-Вюртенберг, Баварія,

Гессен, Нордрайн-Вестфаллен, Райнланд-Пфальц, Саксонія) існують (з 2005 року за

винятком Нижньої Саксонії) під рівнем федеративної землі також урядові округи або

окружні уряди. Крім цього у всіх великих землях (а також в деяких менших, наприклад,

Шлезвіг-Хольштайн або Заарланд, Брандербург, Мекленбург-Форпоммерн, Тюринген)

над рівнем найнижчого місцевого управління рівень управління в формі земельних

округів та міст земельного підпорядкування (не підпорядковуються округам). Також і

три «міста-землі» (Берлін, Гамбург та Бремен) є містами, що не підпорядковуються

округам та містами-землями одночасно (і таким чином прирівняними до федеративних

земель). При цьому можна розрізнити п’ять рівнів управління (рисунок 6).

Рисунок 5. Адміністративна структура Німеччини

*Власна розробка

13

Рисунок 6. Рівні управління

До адміністративної

реформи (ФРН) 1964

року

Після адміністративної

реформи (ФРН) 1964

року

Об’єднана Німеччина,

2006 рік

Федерація

Землі

Урядові райони

Земельні округи

Вільні міста

Громади

1

11

33

425

24411

1

11

26

237

91

8513

1

16

22

323

116

12312

*Статистичний щорічний ФРН, 2007 рік

Адміністративні установи, як вже було сказано спочатку і буде показано нижче, часто

виконують надзвичайно різні функції. Адміністративні установи, якщо говорити

абстрактно, це «буденні інструменти влади» (Макс Вебер) та одночасно з цим

виробники державних послуг. Громадянин не лише стосовно адміністративних установ

відіграє часто зовсім різні ролі, але й самі адміністративні дії є часто надзвичайно

диференційованими. Щоб розібратися з цими відмінностями доцільно здійснити

приблизну класифікацію різних адміністративних функцій, що не означає, що одна

адміністративна установа не може брати на себе різні функції.

при силовому управлінні мова йде про виконання та контроль за виконанням

законів та нормативів (наприклад, відомства промислового нагляду, відомство

будівельного нагляду, поліція). Управлінські дії орієнтуються в першу чергу на

нормативи, проте є певна свобода прийняття рішень для зайнятих в управлінських

структурах;

при управлінських послугах мовах йде про надавання технічних, особистих чи

фінансових послуг (відомства прийому громадян, соціальні служби, значна частина

комунальних відомств). Вони також мають певні зобов’язання відповідно до закону,

мають враховувати також фахові особливості. Між цими двома передумовами може

виникати певні розбіжності;

політичне управління надає керівну допомогу та готує проекти рішень політичних

посадовців (міністерства). Тут внаслідок близькості до політичних сил саме

політичні мотиви відіграють важливу роль;

при організаційному управлінні адміністративні органи піклуються про самих себе,

набираючи та опікуючись своїми трудовими ресурсами, закуповуючи та

експлуатуючи організаційні засоби та організовуючи фінансові ресурси (наприклад,

головне управління, управління кадрів, міське казначейство).

Силове управління та управлінські послуги відповідальні безпосередньо за виконання

суспільних завдань, організаційне управління – за створення умов для вирішення цих

завдань, а політичне управління – приймає участь у визначенні та конкретизації таких

суспільних завдань. Більшість всіх зайнятих на державній службі працюють саме у

сфері управлінських послуг.

2. Федеральний уряд та федеральне управління

Виконавча влада федерації складається з федерального уряду та федерального

управління. Федеральний уряд складається з бундесканцлера та федеральних міністрів.

Федеральне управління поділяється на верховні федеральні установи, установи

нижчого рівня та непряме федеральне управління (рисунок 7).

14

Центральну роль для організації федерального уряду відіграє, відповідно до ОЗ,

бундесканцлер, оскільки федеральні міністри призначаються та звільняються

бундеспрезидентом саме за його поданням. Погодження парламенту не потрібне,

оскільки це право відповідно до законодавства про уряд надано канцлеру. При

відставці канцлера у відставку йдуть всі міністри. Робота федерального уряду

визначається такими принципами (стаття 65 ОЗ):

канцлерський принцип;

кабінетний принцип;

відомчий принцип.

З одного боку, напрямки політики визначає канцлер, за що несе відповідальність. Він

керує справами уряду, встановлює загальні цілі внутрішньої та зовнішньої політики,

піклується про їх впровадження (стаття 65 ОЗ). При вирішенні своїх завдань канцлера

обслуговує Секретаріат канцлера, який інформує його про всі поточні питання

загальної політики, роботу міністерств, готує рішення канцлера та міністерств та

координує роботу міністерств. Секретаріат канцлера, як правило, очолює державний

секретар або федеральний міністр, який одночасно є відповідальним за службу

інформації федерації, яка є єдиною прямо підпорядкованою секретаріату установою.

При цьому Секретаріату канцлера підпорядковані різні державні міністри, наприклад

культури та ЗМІ. Разом з секретаріатом канцлеру підпорядковано іншу верховну

федеральну установу – Відомство преси та інформації, яке очолює, як правило,

державний секретар.

Відповідно до кабінетного принципу певні рішення уряду мають прийматися всім

кабінетом, наприклад внесення законопроектів або розробка держбюджету. Інші

інформаційні повноваження та повноваження щодо прийняття рішень описані

Загальним Регламентом Федерального уряду (GGO), а також при різних поглядах на

певні питання уряд вирішує їх колегіально. Проте в Німеччині колегіальний принцип

виражений не надто сильно, як наприклад у Швеції, де міністри взагалі не несуть

персональної відповідальності. Кабінет має функцію прийняття рішень, проте не має

завдання їх ініціювання.

В принципі, кількість та повноваження міністерств визначає канцлер, проте в умовах

існування коаліційних урядів це питання вирішуються під час коаліційних переговорів.

Кількість міністрів коливається між 13 та 21. Якщо при останньому уряді Гельмута

Коля в 1994 році було 16 відомств, не рахуючи Секретаріату канцлера, то червоно-

зелений уряд 2002 року знизив їх кількість вперше за багато років до13. При

сьогоднішній великій коаліції (2008) є 14 міністерств (перелік їх функцій і

підпорядковані установи описані на сторінці www.bund.de):

Федеральне міністерство закордонних справ (АА). Це центральне відомство

німецької дипломатії, в якому розробляються та аналітика та концепції, а також

конкретні вказівки до дій для іноземних представництв федерації. Вони

представляють інтереси держави, захищають її інтереси та охороняють німецьких

громадян у країнах перебування. Підпорядкованими йому є, наприклад, посольства

та консульства за кордоном.

Федеральне міністерство внутрішніх справ (ВМІ). Відповідає за внутрішню безпеку

та охорону конституції. Йому підпорядковуються федеральне відомство

конституційного захисту, федеральне кримінальне управління, федеральна поліція.

http://www.bund.de/

15

Крім цього, до його завдань належать також побудова суспільних служб, спорт,

політична освіта.

Федеральне міністерство фінансів (BMF). Відповідає за формування фінаосовї

політики та основні напрямки економічної політики федерального уряду.

Федеральний міністр фінансів координує бюджетні пропозиції міністерств та

розробляє річний бюджет. Підпорядкованими є, наприклад, федеральне управління

фінансів.

Федеральне міністерство оборони (BMVg). Відповідає за завдання військової

оборони, використання військ Бундесверу в рамках закордонних операцій та

загальне управління обороною.

Федеральне міністерство юстиції (BMJ). Відповідає за забезпечення правової

держави. Мова йде про підготовку, зміни та відміну законів.

Федеральне міністерство економіки та технологій (BMWi). Відповідає за

проведення економічної політики за допомогою різних законних, адміністративних

та координаційних функцій стосовно політики конкуренції, регіональної політики

та політики стосовно середнього класу. За допомогою структурно-політичних

заходів міністерство підтримує розвиток технічних інноваційних процесів.

Федеральне міністерство праці та соціальних питань (BMAS). Забезпечує рамкові

передумови збільшення зайнятості населення, забезпечує функціональність

соціальних систем. В сфері політики стосовно ринку праці особливе значення має

Федеральна агенція праці, яке є опосередкованим відомством для виконання

функцій у сфері повноважень міністерства.

Федеральне міністерство навколишнього середовища, охорони довкілля та безпеки

ядерних реакторів (BMU). Відповідає за питання охорони природи та енергетичної

політики. Його дії підтримуються федеральним відомством навколишнього

середовища, відомством захисту довкілля та численними консультаційними

органами, як наприклад, експертною радою з питань навколишнього середовища

або науковою консультаційною радою з питань глобальних кліматичних змін.

Федеральне міністерство харчування, сільського господарства та захисту прав

споживачів (BMELV). Відповідає за захист споживачів, особливо в сфері

харчування та за аграрну політику.

Федеральне міністерство освіти та досліджень (BMBF). Відповідає за основні та

координаційні функції з питань професійного навчання поза навчальними

закладами, законодавство стосовно стипендіювання освіти, основи вищої школи,

підтримання наукових досліджень та планування освіти.

Федеральне міністерство сім’ї, людей старшого віку, жінок та молоді (BMFSFJ).

Відповідає за підтримку сім’ї (допомога по догляду за дітьми, вихованню дітей,

захист материнства), підтримку людей старшого віку, дітей та молоді, цивільну

службу, благодійну допомогу та громадські заходи.

Федеральне міністерство здоров’я (BMG). Відповідає за підтримання

життєздатності системи медичного страхування та заклади охорони здоров’я.

Федеральне міністерство транспорту, будівництва та розвитку міст (BMVBS).

Відповідає за всі питання транспорту, які згідно закону знаходяться в межах

повноважень федерації. Крім цього, відповідає за функції федерації в сфері

житлових питань, землеустрою та будівництва.

Федеральне міністерство економічної співпраці та розвитку (BMZ). Відповідає за

планування та впровадження політики економічного розвитку федерального уряду в

рамках розвитку багатосторонніх та двосторонніх підтримувальних стратегій,

підтримку проектів розвитку, сприяння співпраці в сфері економічного розвитку.

Рисунок 7. Структура федерального управління

Бундесканцлер

Відомство преси та інформації

федерального уряду

Федеральний міністр з особливих доручень

(Секретаріат канцлера)

Відповідальний федерального уряду за

культуру та ЗМІ Федеральне відомство

президії Федеральна рахункова

палата

Верховні федеральні установи

Міністерство праці та соціальних

питань

Міністерство

юстиції Міністерство економіки та технологій

Міністерство сім’ї, людей похилого віку, жінок та молоді

Міністерство економічної співпраці та

розвитку


оборони Міністерство освіти та досліджень

Міністерство довкілля, охорони навколишнього середовища та безпеки ядерних реакторів

Міністерство харчування, сільського господарства та захисту прав споживачів

Міністерство транспорту, будівництва та розвитку міст

Міністерство охорони здоров’я


фінансів Міністерство закордонних справ

Міністерство внутрішніх справ

Федеральна агенція зовнішньоекономічної діяльності Федеральне відомство економіки та експортного контролю Федеральна картельне відомство

Фізично-технічний федеральни

й заклад

Агенція федеральни

х мереж

Німецька служба патентів та торгівельних

марок

Федеральне управління юстиції

Генеральний федеральний адвокат при федеральному

суді

Федеральне управління страхування

Ви

щі ф

ед

ера

льні уста

но

ви

Федеральне відомство цивільної

служби

Федеральна експертна служба небезпечної для молоді

інформації

Федеральне відомство інформаційного менеджменту та інформаційної техніки

Бундесверу

Відомство військового

маскування

Фе

де

ра

льні

устан

ови

се

ре

дн

ьо

го

рів

ня

Оборонне

управління

Ни

жчі ф

ед

ер

ал

ьн

і уста

но

ви

Центри надання послуг

Бундесверу

Окружні служби

оборони

Місцеве управління

Ротт

Федеральне відомство охорони

довкілля

Федеральне відомство охорони від

опромінення

Екологічне федеральне відомство

Федеральне відомство захисту споживачів та безпеки продуктів харчування Інститут Фрідриха Льофлера

Інститут Йохана Хайнріха фон Тюнен Інститут Юліуса

Кюна

Федеральне відомство

сортів

Федеральне відомство будівництва та

землеустрою

Федеральне відомство вантажних перевезень Федеральне відомство водних

ресурсів

Федеральне відомство залізниць


транспорту

Федеральне відомство цивільного захисту та надзвичайних ситуацій Федеральне відомство міграції та

біженців

Федеральне відомство конституційн

ого захисту

Федеральна кримінальна служба

Федеральне статистичне управління

Федеральне відомство лікарських засобів та медичних

виробів

Федеральний центр пропаганди

здоров’я

Інститут Пауля

Ерліха

Інститут Роберта Коха

Дирекції водних шляхів та судноплавства

Гановерський комітет

новобудов

Відомства нового будівництва

водних шляхів

Відомства водних шляхів та

судноплавства


центральних служб та відкритих

майнових питань

Федеральне центральне відомство

податків

Федеральне монопольне відомство лікеро-горілчаних

виробів

Федеральне вирівнювальне

відомство

Федеральна фінансова дирекція

Митно-кримінальна служба

Головні управління

митниці

Розвідувальні митні управління

Центри митного технічного контролю та

навчання

Дирекції федеральної

поліції

Дирекції федеральної

воєнізованої поліції

Федеральні міністри є членами кабінету та самостійно і на власну відповідальність, в

рамках сформованих канцлером директив, керують своїми відомствами ()відомчий

принцип). Відомчий принцип є центральним принципом німецької системи управління,

оскільки за всіма правилами канцлер не втручається в роботу окремих відомств. Лише

у виключних випадках, коли мова йде про концептуальні рішення канцлера, міністри

мають впроваджувати ці рішення у життя як свої власні. Такий формальний підхід до

виконання директив в Німеччині надзвичайно рідкісне явище. В основному, міністри

несуть повну відповідальність за свої відомства та мають контролювати роботу

підпорядкованих їм служб (відповідальність міністрів). В рамках відомчих

повноважень міністри можуть вирішувати, чи певне конкретне питання буде

виконуватися міністерством чи підпорядкованими йому установами, тобто мають право

верховенства в організаційних та кадрових питаннях.

Разом з міністерствами, до верховних федеральних установ належать Секретаріат

Бундеспрезидента, управління бундестагу та бундесрату, Секретаріат канцлера,

відомство преси та інформації, відповідальний федерального уряду за культуру та

ЗМІ,федеральна рахункова палата. Вони характеризуються тим, що не підпорядковані

жодному іншому відомству, але підкоряються безпосередньо Конституційному органу

або іншому органу вищої політичної влади. Як вже зазначалося, є небагато

федеральних верховних установ з власною ієрархічною трьох ступневою структурою

(установи верховного, середнього та нижчого рівня), а саме – федеративне управління

фінансів, водних шляхів та судноплавства, оборони та федеральна поліція. Власну

структуру підпорядкованих установ має Відомство закордонних справ та дипломатична

служба, яка складається з 149 посольств, 62 генеральних консульств та консульств, 12

постійних представництв та 4 інших закордонних представництв (станом на

20.08.2008). Більшість інших міністерств має лише сам апарат міністерства та невеликі

підпорядковані їм структури.

Огляд різних форм неміністерського федерального управління наведений в такій

таблиці:

Рисунок 8. Неміністерське федеральне управління

Безпосереднє

федеральне управління

Опосередковане

федеральне управління

Федеральне управління

у формі цивільного

права

Цивільно-правове

управління за

дорученням

Правовий округ Публічно-правове Публічно-правове Публічно-правове Публічно-правове

Носій ФРН Юридична особа

публічного права

Суб’єкт цивільного

права, що має частку в

федеральному майні

Суб’єкт цивільного

права – кредитор

Тип Федеральні установи

вищого, середнього та

нижчого рівня,

представники

Заклад, товариство,

фонд

ТзОВ, АТ, спілка, фонд ТзОВ, АТ, спілка

Створення за

допомогою

закону Закону чи постанови Не регулюється Не регулюється

Керівництво Правовий та

професійний нагляд

Правовий нагляд Право видачі вказівок

власником чи

співучасником

Договір

Типові функції Секторальний

економічний нагляд,

регулювання,

повноважні завдання

Соціальне страхування,

дослідницькі установи,

спеціальне майно

федерації

Федеральні

підприємства, об’єкти

фінансування

досліджень, допомоги

на розвиток

Нормування, захист

споживачів, культура

18

Приклади - Федеральне

управління статистики

- Федеральне

адміністративне


- Федеральне картельне

відомство

- Федеральна агенція

мереж

- Федеральний заклад

нагляду за фінансовими

послугами

- Федеральний заклад

міграції та біженців

- Федеральний

відповідальний за

документи державної

безпеки

- Бундесбанк

- Федеральна агенція

праці

- Німецька спілка

пенсійного страхування

- Федеральна спілка

страхових лікарів

- Федеральний фонд

матері та дитини

- Фонд пруської

культурної спадщини

- Відомство

держмайна

- ТзоВ «Німецька

безпека польотів»

- DFG

- Товариство Макса

Планка

- ДААД

- Заклад кредитування

відбудови

- Гете інститут

- ТзОВ «Німецька

служба розвитку»

- GTZ

- Фонд «Тестування

товарів»

- Пошта АТ

- Залізниця АТ

- Телеком АТ

- Спілка технічного

контролю

- Центр споживачів

«Федеральна спілка»

- Спілка німецьких

інженерів VDI

- Німецьке товариство

харчування

- Німецька спілка

моторних яхт

* розроблено на основі: Дьолер 2007, с. 70

До безпосереднього неміністерського управління відносяться підпорядковані установи.

Вони поділені на три рівні – верховний, середній та нижчий. Безпосередньо

міністерствам підпорядковані верховні федеральні відомства, які виконують свої

функції на всій федеральній території без допомоги власних підпорядкованих установ.

Потрібно назвати, наприклад, федеральне кримінальне відомство, Федеральне

управління статистики, федеральне відомство конституційного захисту, Федеральне

картельне відомство, Відомство з питань патентів та торгівельних марок, відомство

вантажних перевезень, навколишнього середовища чи федеральне управління

страхування,федеральна служба погоди. Загальна кількість верховних федеральних

відомств точно не відома. В 1996 році Експертна рада під назвою «Економна держава»

вказувала на 61 таку установу, тоді як дослідник Дьолер в своїх дослідженнях виходить

з набагато меншої кількості – 42. Загальна кількість федеральних установ в 2006 році,

за даними федерального уряду – 445, проте точного пояснення, про що взагалі йдеться,

не було надано.

Поки Конституцією допускається федеральне управління з власними управлінськими

структурами середнього рівня, наприклад, дирекціями водних шляхів та судноплавства,

управліннями військових округів, вищими фінансовими дирекціями, які є одночасно і

федеральними, і земельними органами, та структурами нижчого рівня, як наприклад,

відомствами водних шляхів та судноплавства, дирекціями федеральної поліції,

відомствами федерального майна, лісовими господарствами.

Найбільша функціональна сфера безпосереднього федерального управління – це сфера

оборони. В ній в 2002 році було зайнято 292000 осіб (106000 управлінських та 186000

військових працівників), це 62% зайнятих на федеральних службі (у вузькому значенні

цього терміну, до яких крім цього відносяться 48400 зайнятих у сфері майна

федеральної залізниці). Інші 43000 зайнятих працюють фінансових структурах, 46000 в

федеральній поліції (в першу чергу захист кордонів) та Секретаріаті канцлера а також

24000 в міністерствах.

19

Рисунок 9. Персонал федерації за функціональними сферами (тис. чол.)

Функціональна сфера Кількість

зайнятих

в %

Політичне керівництво та центральне управління 42,4 8,9

Оборона 292,5 61,7

Громадська безпека 46,1 9,7

Правовий захист 4,6 1

Фінансове управління 42,8 9

Освіта, наука, дослідження 11,2 2,4

Транспорт та пошта 23,8 5

Різне 10,9 2,3

Всього 474,2* 200

Джерело: Федеральне статистичне управління, 2008 *без врахування майна федеральної залізниці

Разом з таким безпосереднім федеральним управлінням через міністерства та

підпорядковані їм установи є також і опосередковане федеральне управління, яке

здійснюється за допомогою федеральних товариств, закладів та фондів (стаття 86, 87

ОЗ). До неї відносяться публічно-правові організації з спеціальними функціями, які не є

частиною структури безпосереднього управління. Переважно мова йде про інститути

соціального страхування а також про наукові та культурні організації в формі закладів,

товариств чи фондів публічного права, які управляються за принципом самоуправління,

тому не підлягають безпосередньому контролю чи впливу федерації чи федеративних

земель. Громадські наглядові ради складаються в більшості випадків на принципах

паритетності між представниками роботодавців та застрахованих осіб (в основму

репрезентованих профспілками). Ці установи не підлягають фаховому нагляду (лише

правовому) відповідного міністерства. Доцільно назвати (Показники Федерального

статистичного управління 2008):

Федеральна агенція праці з центральним офісом в м. Нюрнберг, 10 регіональних

дирекцій, 176 агенцій праці, та близько 614 профспілок з загальною кількістю

зайнятих 111501 (в еквіваленті повної зайнятості 98417 чол.).

Органи соціального страхування: Спілка німецького пенсійного страхування,

Німецька спілка пенсійного страхування гірників «Bahn-See», 14 самостійних

регіональних органів – з 44127 зайнятими під наглядом федерації (в еквіваленті

повної зайнятості 38960 чол.) та 40086 під наглядом федеративних земель (в

еквіваленті повної зайнятості 34430 чол.).

органи державного медичного страхування (частково під наглядом федеративних

земель – місцеві медичні каси, альтернативні медичні каси, галузеві медичні каси,

медичні каси підприємств) з 151698 зайнятих (в еквіваленті повної зайнятості

131982 чол.).

органи законного страхування проти нещасних випадків на роботі (частково –

органи федеративних земель) в формі 26 галузевих товариств, 9 регіональних

сільськогосподарських спілок та 32 кас нещасних випадків з загальною кількістю

зайнятих 28312 (в еквіваленті повної зайнятості 25233 чол.)

Німецький Бундесбанк з 10391 зайнятих

Організації типу суспільного радіомовлення, торгово-промислові палати, фонди

(наприклад, фонд пруської культурної спадщини).

20

3. Земельні уряди та управління

Виконавча влада федеративних земель складається з земельних урядів (державні уряди,

сенати) та земельних управлінь. Землі відповідають за виконання більшості

федеральних законів і одночасно формують умови комунальних органів (за допомогою

проведення комунального нагляду, Положення про територіальні громади,

регулювання процесуальних норм). До виключної сфери повноважень федеративних

земель належить в першу чергу культурна сфера, тобто шкільна освіта, підтримка

науки та мистецтва, будівництво, вища школа, сфера внутрішньої безпеки а також

законодавство про пресу, радіо та телебачення. Проте навіть ці завдання виконуються

не завжди тільки федеративними землями, тобто чітке розмежування є неможливим.

Земельні міністерства беруть а себе як керівні так і управлінські функції і мають, як

правило, власні підпорядковані органи. Серед завдань федерального управління слід

назвати управління за дорученням федерації, функції виконання федеральних законів,

функції виконання земельних законів. В першому випадку землі виконують федеральне

право за дорученням федерації. Типовими прикладами є федеральні автобани та

міжміські шляхи, виконання оборонних законів та законів про виробництво та

використання ядерної енергії. Федерація, як правило, відшкодовує всі пов’язані з цим

витрати. Виконання земельних функцій власної компетенції стосується лікарень,

допомоги молоді, захисту навколишнього середовища, санації міст, будівельного права,

дорожнього руху та законів про іноземців. В цих сферах законом передбачено широкі

повноваження земель, федерація отримує лише завдання проводити правовий нагляд.

До виконання земельних законів відносяться сфери виховання та освіти (дитсадки,

школи, технікуми, університети, післядипломна освіта) а також захист історичних

пам’яток, театр, музеї, спорт, поліція, регіональна структурна політика, економічне

стимулювання, землеустрій.

Наочно показати важливість федеративних земель в сферах права, внутрішніх справах

та освіти можна на прикладі їх частки в загальних видатках відповідних

функціональних областей (див. наступний рисунок). В сфері суспільної безпеки,

правового захисту, довузівської освіти, шкіл та вищої школи вони становлять від 60 до

97%, тоді як частка витрат земель в загальних витратах держави становить 22,7%.

Серед всіх територіальних органів федеративні землі є органами з найбільшим числом

зайнятих – 51,8% (Федеральне статистичне відомство, 2008 рік). Найбільша частка

персоналу, зайнята на рівні федеративних земель, працює в сфері науки та освіти

(близько 51% всіх зайнятих на рівні земель). Після неї – поліція та громадська безпека

(9%) та податкова та фінансова адміністрація (близько 8%, рисунок 11). Тобто 82%

зайнятих на рівні земель працюють в сферах, в яких економія на робочій силі є

надзвичайно складним завданням. Таким чином, всі інші функціональні сфери

земельного управління обслуговуються 18% всіх зайнятих, при цьому політичне та

центральне управління – лише 6%. Отже, управління федеративної землі лише в

невеликій частці складається з власне управлінських кадрів, домінуючим є сфера

надання послуг.

21

Рисунок 10. Державні витрати та функціональні сфери федеративних земель.

Функціональна сфера Державні

витрати, 2006,

млн. євро

Витрати

земель, 2006,

млн. євро

Частка витрат

земель у

загальних

витратах, %

Частка витрат

на окремі

сфери у

загальних

витратах

земель, %

Політичне керівництво та

центральне управління

25626 7587 30,8 3,5

Закордонні справи 18528 70 0,4 0,04

Оборона 23740 - - - Громадський порядок 21310 12573 59 5,8

Правовий захист 11082 10771 97,2 5

Школи до дошкільні заклади 50971 40756 79,9 18,9

Вища школа 19840 18012 90,7 8,3

Підтримка освіти 4302 1575 36,7 0,7

Інша освітня сфера 2335 1367 58,5 0,6

Наука та дослідження 9305 2437 26,2 1,1

Культурні питання 8207 3528 43 1,6

Соціальна безпека 562944 22914 4,1 10,6

Здоров’я, спорт, відпочинок 14727 5229 35,5 2,4

Житлові питання, землеустрій 22626 4525 20 2,1

Харчування, сільське господарство, лісове господарство

11112 3806 34,2 1,8

Енергетичне та водне господарство,

промисловість, послуги

15776 6496 41,1 3,0

Транспорт та пошта 21977 5406 25 2,5

Господарські підприємства 11474 1911 16,7 0,9

Загальний капітал, спеціальний

капітал

10347 1800 17,4 0,9

Загальне фінансове господарство 117222 59032 50,4 27,3

Всього 9931250 215668 21,7 100,0

Джерело: Статистичний щорічник. 2007 рік, 2008

Рисунок 11. Персонал федеральних земель за функціональними сферами (тис. чол.)

Функціональна сфера Кількість зайнятих в %

Політичне керівництво та центральне


123,4 6,3

Громадський порядок 279,1 14,4

Правовий захист 179,7 9,2

Фінансове управління 148,0 7,6

Загальноосвітні та професійні школи 830,5 42,7

Вища школа 158,5 8,1

Соціальна безпека 38,2 2

Здоров’я, спорт, відпочинок 36,3 1,9 Житлові питання, землеустрій,

містобудування та спільні

комунальні служби

20,4 1

Харчування, сільське господарство,

лісове господарство

19,9 1

Транспорт та пошта 36,9 1,8

Різне 77,3 4

Всього 1948,2 100

Джерело: Федеральне статистичне управління, 2008, станом на 30.06.2007

22

Адміністративна структура федеративних земель організована ними самими, тому тут

існують значні відмінності. Змінними параметрами на рівні федеративних земель є:

кількість органів та (з обмеженнями) та кількість сфер спеціального

адміністрування та професійних установ;

розмір розподілу функцій на органи, що знаходяться в безпосередній близькості до

громадян;

питання трьох - чи двоступеневої структури управління (з чи без рівня урядових

округів);

внутрішня організація земельних міністерств та фахових установ;

формування умов комунального самоуправління.

Проте все-таки можна описати кілька базових принципів адміністративної структури

земель, оскільки принаймні між землями одного типу є значні спільні риси (великі

землі, малі землі та міста-держави).

Земельні уряди складаються з Президента, або в окремих містах-державах – керуючого

бургомістра (Берлін), бургомістра (Бремен), першого бургомістра (Гамбург) та

земельних міністрів ( в містах-державах - сенаторів). Керівники урядів обираються

парламентом, в містах обираються парламентом також і інші члени уряду. Крім Берліна

та Бремена Президент, як і Бундесканцлер, має повноваження видавати директиви.

Земельні міністри співпрацюють в рамках урядового колегіуму і є самостійними

керівниками міністерств. В структурі безпосереднього земельного управління можна

виділити три рівні (на прикладі Нордрайн-Вестфаллен на рисунку 12):

Верховні земельні установи та земельні вищі органи як центральна ланка: до

верховних належать земельні міністерства (від 6 до 12) та земельна рахункова

палата, а до земельних вищих органів, які часто організовані паралельно з

федеральними вищими органами, належать, як правило, земельне управління

конституційного захисту, земельний архів, земельне статистичне управління,

земельне управління оплати праці та, в залежності від конкретної федеративної

землі, інші органи.

Урядові президії та верховні спеціальні установи і якості середнього рівня (Окружні

уряди виникли в 19 столітті як регіональні установи для координації окремих

відомств. В терміні «уряд» можна вже помітити їх представницькі функції.

Координація рішень різних відомств була від початку одним з базових їх завдань). В

основному, під установою середнього рівня розуміють ті частини державного

управління, які відповідають за частину федеративної землі і мають підпорядковані

організаційні структури. Можна назвати такими окружні уряди або урядові президії.

В окремих землях є деякі земельні установи з регіональними повноваженнями а

також вищі комунальні об’єднання. До таких належать також Вищі фінансові

дирекції. Окружні уряди, як державні інстанції середнього рівня, знаходяться між

вищими земельними установами – міністерствами, і нижчими – комунальними

громадами. Головними їх функціями є координаційні (розвантаження міністерств,

допомога політичному керівництву, координація комунальних завдань) та

контрольні (наглядова установа та інстанція розгляду скарг). Спектр повноважень

урядових президій розповсюджується від поліцейський та справ та питань

правопорядку, справ територіальних громад, шкіл, будівництва ощадних кас до

завдань землеустрою. Питання про те, чи потрібні в великих федеративних землях

окружні уряди, залежить від наявності альтернатив. Без окружних урядів

міністерства та вищі установи мають виконувати їх функції, а також – комунальні

23

громади. Тому виходять з того, що їх координаційна функція є важко замінною,

оскільки їх функції складаються з функцій різних установ і відбувається таким

чином вирівнювання інтересів (див. Богуміл. До актуальної дискусії про реформу.

2007b). Окружні уряди до сьогодні існували в семи найбільших землях, проте

Нижня Саксонія станом на 1.1.2005 їх скасувала. Кількість окружних урядів у

розрахунку в середньому на одну федеративну землю коливається від 3 до 8. В

Баварії, Гессені, їх розмір коливається від 1,1 до 3,9 млн. чоловік, в Нордрайн-

Вестфалії – між 2 і 5,3 млн. чоловік (Дюссельдорф).

Нижчі адміністративні установи та спеціальні установи на нижчому рівні: до них

відносяться, наприклад, податкові адміністрації, управління охорони здоров’я,

управління соціальної допомоги, державні кадастри та шляхово-будівельні

управління, у випадку, якщо ці функції не інтегровані в завдання територіальних

громад. В рамках загального земельного управління слід назвати Ландрати та

Окружні адміністрації.

Рисунок 12. Структура земельного управління в Нордрайн-Вестфаллен

Міністерства Міністерство внутрішніх справ

Міністерство будівництва та


Міністерство шкіл та післядиплом

ної освіти

Міністерство інновацій, науки, досліджень та

технологій

Міністерство економіки, середнього класу та

енергетики


фінансів Міністерство довкілля, захисту природи, сільського господарства та захисту споживачів

Міністерство праці, здоров’я та соціальних

питань

Міністерство поколінь, сім’ї, жінок

та інтеграції

Міністерство юстиції

Земельний уряд Прем’єр-Міністр

Земельне управління центральних поліцейських служб Земельне

управління освіти, після-дипломної

освіти та персоналу

Земельне управління обробки даних

та статистики

Земельне кримінальне управління

Земельне підприємство шляхового

будівництва

Інститут дослідження розвитку землі та міст та


Два земельні екзаменаційні центри для проведення першого / другого державного іспиту для учбових

відділів шкіл

Земельний інститут викладання регіональної

економіки

Земельне управління природи, довкілля та захисту

споживачів

Директор сільсько-господарськ

ої палати

Земельний інститут здоров’я та

праці

Центральне відділення земель з питань лікарських засобів та медичних

виробів

14 університетів та ВНЗ

7 мистецьких

вищих шкіл

12

технікумів

Відомство перевірки матеріалів (Земельне підприємств

о

Геологічна служба (земельне підприємств

о)

Земельне підприємство мірил та стандартів

ваги

Вище земельне управління та інші

установи

Середні

інстанції

Нижче земельне управління

та установи

П’ять окружних уряди

47 окружних відділів поліції (18 поліцейських президій та 29

ландратів)

10 відомств мірил та стандартів

ваги (філії)

54 державних шкільних


36 вчительськи

х семінарій

Земельне експертне хімічне бюро, 3 державні

ветеринарні експертизи Земельне підприємство ліс та

дерево

Агенція ефективності НРВ

Агенція ефективності НРВ

Земельне відомство оплати праці та постачання Земельне відомство менеджмент

у персоналу

Інформаційний центр фінансового


Підприємство з будівництва та нерухомості

Дві вищих фінансових дирекції

133 фінансові управління

Вищий адміні-стративний суд та три земельні

професійні суди

Три вищі земельні суди, фінансові суди та трудові суди

Сім адміністра-тивних та три апеляційних суди

Земельна

виконавча служба

Земельний

соціальний суд

Три Генеральні

прокуратури

19 земельних судів

130 дільничних суди

30 робочих суди

8 соціальних судів

19 державних

прокуратур

В середніх за розміром федеративних землях не має земельних установ середньої

ланки, в містах-державах земельні уряди, що іменуються тут сенатами, беруть на себе

одночасно і земельні функції і функції територіальних громад. Під рівнем сенатів в

містах-державах є районні управління (див. розділ 5.2.5).

Поряд з таким безпосереднім земельним управлінням в федерації є опосередковане

державне управління за допомогою товариств, закладів, фондів цивільного права.

Товариства, наприклад, це земельні заклади страхування, місцеві медичні каси,

торгово-промислові палати, спілки адвокатів, промисловців, лікарів, фермерів, вищих

шкіл та ін., заклади, наприклад земельні банки та ощадкаси. Також до

опосередкованого рівня державного управління належать комунальні територіальні

спілки, якщо їм передані певні державні виконавчі функції. Це спостерігається,

наприклад, у Нордрайн-Вестфаллен в сфері правових норм стосовно водних ресурсів,

розміщення відходів, управління охорони довкілля, землеустрою та будівельного

нагляду.

26

2. Система місцевого управління та самоврядування

Джерело: Йорг БОГУМІЛ, Ларс ГОЛЬТКАМП

VS Verlag für Sozialwissenschaften –

VS Видавництво соціальних наук, Вісбаден, 2006 р.

Комунальна політика та комунальне управління

І. Інституційні рамкові умови комунальної політики

Система ухвалення рішень на комунальному рівні визначається інституційними

засадами в формі нормативно-правових актів та взаємозв’язків, а також стратегіями

основних гравців на місцевому рівні. В даному матеріалі буде представлено її

інституційну побудову. Це відбудеться за декілька кроків. Спочатку буде розглянуто

коло завдань комун (1.1), після цього – комунальні фінанси (1.2), розміри громад (1.3),

різноманітні комунальні устрої (1.4) і зрештою побудову внутрішньої організації (1.5).

1.1 Структура комун

Основний закон інтегрує комунальне самоуправління в демократичну побудову

держави, визначаючи право на комунальне самоуправління в розділі „Федерація та

землі”. Держава та комунальне самоуправління вже не розглядаються як

протилежності. Тим не менше з точки зору державного права комуни є частиною

федеральних земель і тим самим підпорядковуються їхньому праву нагляду та праву

надавати розпорядження, навіть якщо вони є юридичною особою, що має публічні

права на даній території і належать до трьох основних адміністративних рівнів. Отже,

якщо в більш вузькому сенсі йдеться про державне управління, маються на увазі лише

федерація та землі, оскільки тільки вони володіють власне державною владою.

Через це конкретна організація комунальних завдань, повноважень та структур

врегульовується Конституцією відповідної федеральної землі та розробленими цими

землями комунальними конституціями. Так, наприклад, в землі Північний Рейн –

Вестфалія до них відносяться статут громади, положення про район, закон про

комунальні вибори, закон про комунальні платежі, закон про союз громад Рурської

області та закон про комунальну кооперацію. Основні приписи містяться в статуті

громади. В принципі для реалізації права на самоврядування громади в рамках законів

федерації та земель мають суверенітет на вирішення організаційних, кадрових,

фінансових, планових, статутних, територіальних та інших питань, пов’язаних з

власними завданнями. Фаховий та правовий нагляд на комунальне адміністрування має

земля. Він здійснюється окружними управліннями (якщо такі є), районами та

Міністерством внутрішніх справ.

Оскільки згідно з Основним законом (стаття 30, абзац 83) управління в Німеччині є

передусім завданням земель та громад і існує лише відносно невелика частка

центрального адміністрування1, вся освітня галузь, лікарні, поліція, екологічні заходи,

будування шляхів ( в тому числі автобанів та доріг федерального значення), фінансові

1 Міністерство закордонних справ, федеральні водні сполучення, відомство з питань роботи, Бундесвер –

структури, які після приватизації залізниці, пошти та відомства з забезпечення польотів залишаються в

структурах федерального підпорядкування.

27

відомства, енергетична галузь, багато соціальних послуг, як-то дотації на оренду житла

або догляд за жертвами воєн і таке інше перебувають в компетенції земельних та

комунальних відомств. В той час, коли земля відповідає за такі сектори, як громадська

безпека та порядок, правовий захист та освіта, комуни переймають на себе виконання

завдань у таких секторах, як внутрішнє адміністрування та загальні державні завдання,

соціальна політика, охорона здоров’я, економічний розвиток, транспорт та публічні

установи. Таким чином, у Німеччині велика частина управлінських завдань перебуває в

компетенції громад та союзів громад. У зв’язку з цим відповідно до статті 83 ff

Основного закону громади з одного боку переймають на себе завдання федерації та

землі як нижча управлінська інстанція (перенесення сфери впливу, делеговані зверху

повноваження), а з іншого вони згідно зі статтею 28 Основного закону мають цілу

низку завдань у власній відповідальності (повноваження в рамках самоврядування).

Залежно від змісту розрізняються завдання порядку, послуг та планування.

До делегованих повноважень відносяться регулювання реєстрації громадян, нагляд за

будівництвом, справи іноземців, цивільна оборона й охорона громадської безпеки та

порядку. Йдеться про такі завдання, як проходження техогляду автомобілів, реєстрація

та обслуговування іноземців, видача паспортів та реєстрація громадян, нагляд за якістю

продуктів харчування, нагляд за шкільною освітою та питання, пов’язані з веденням

промислу. В цій галузі непрямого державного управління при визначення цілей не існує

простору для вільних дій комун. Особливо якщо йдеться про делеговані повноваження

в рамках федерального права, діє загальне право на надання розпоряджень. Наглядові

установи здійснюють не тільки правовий, але й фаховий нагляд. Делеговані

повноваження, як правило, не перебувають у компетенції представництв громад, за їх

виконання відповідає штатний бургомістр. Правові приписи землі та закон про

функціональну реформу визначають, які з цих обов’язків мають бути делеговані на

виконання громадам, а які – містам-районам та районам.

Серед повноважень в рамках самоврядування, тобто недержавних завдань місцевого

самоврядування розрізняються

добровільні завдання (озеленення місцевості та догляд за насадженнями, музеї,

басейни, театри, спортивні споруди, молодіжні заклади, бібліотеки, місця для

відпочинку осіб похилого віку, громадські заклади; підтримка об’єднань;

розвиток економіки; партнерства з іншими містами) та

завдання для обов’язкового виконання (шляхи в громаді, плани забудови,

організація будівельних робіт, дитячі садки, робота з молоддю, дотації на оренду

житла, управління школами, народні школи, підтримка житлобудівництва, вивіз

сміття, відведення стічних вод).

При ухвалення рішень з завдань в рамках самоврядування представництво громади є

єдиною найвищою інстанцією. Тут дія всебічна юрисдикція ради. Втім, залежно від

окремих сфер завдань існують різноманітні можливості управління. Найбільші

можливості формування комунальної політики криються у сфері добровільних завдань,

оскільки тут також визначаються цілі. Державні рівні здійснюють тут тільки правовий

нагляд, тобто вони стежать, щоб при виконанні своїх завдань громади не порушували

закони. Втім, частка добровільних завдань в рамках самоврядування зменшилася через

звуження фінансових рамок комун та правові норми ЄС, федерації та землі ( частково

через необхідність створення рівних умов життя). В рамках обов’язкових завдань

самоврядування простір свободи дій комун обмежений визначеними нагорі цілями.

Виконання цих завдань прописане федеральними та земельними законами, державні

28

рівні здійснюють, звичайно, і тут правовий нагляд. Тим не менше залежно від ступеню

детальності рамкових законів інколи тут відкривається суттєвий простір для дій.

1.2 Комунальні фінанси

Для того, щоб фінансувати виконання своїх завдань, комуни мають можливість

стягувати податки. Перш за все це – так звані прямі податки (стаття 106, абзац 6

Основного закону), тобто податки на промисли та землю, а також невеликі податки на

специфічні форми використання доходів та на предмети споживання (наприклад,

податок на утримання собак). З податку на промисел 22% надходжень відходять через

перерозподіл промислових податків федерації та землям. Рішення про податкові ставки

приймає рада. Податок на промисел як елемент, пов’язаний з господарюванням, має

враховувати витрати громади на надання інфраструктури. В 2001 році податок на

промисел складав 35% комунальних надходжень (Арбайт / Фрідріх, 2003, 10).

Поруч з цим громади в рамках податкового об’єднання одержують частку в 15% від

прибуткового податку та 2,2% від податку з обороту. Прибутковий податок має

віддзеркалювати навантаження, що виникають у зв’язку з забезпеченням населення

комунальними послугами. В 2001 році частка прибуткового податку складала 42%

податкових надходжень комун, а податок з обороту – 5,5% (Арбайт / Фрідріх, 2003, 16-

19).

Третім джерелом надходжень виступають відрахування від земель, які, щоправда,

частково прив’язані до певних цілей або потреб. Вони відкривають можливість для

(участі в) розвитку комун. Цей фінансовий баланс є результатом виписаної в

Основному законі необхідності доступу комун до загальних податків з метою

посилення їхньої фінансової спроможності для виконання завдань комунального рівня.

Подальше джерело фінансових надходжень – це стягнення зборів і платежів за

користування комунальними послугами та позики, які, тим не менше, підлягають

контролю з боку наглядових органів і можуть братися лише для фінансування

інвестицій, заходів з підтримки інвестицій та для рефінансування заборгованості.

Окремі види надходжень розподілялися в 2002 році наступним чином (порівняй

Карренберг / Мюнстерман, 2003, 10):

Таблиця 1: Структура комунальних надходжень у 2002 р.

Загальна частка в надходженнях Поточні відрахування 24%

Прибутковий податок - частка 16%

Податок на промисел 12%

Інші податки 8,2%

Збори 11,8%

Інвестиційні надходження 4%

Інші надходження 23,8%

При вивченні позицій надходжень стає ясно видно, що їх розмір великою мірою

залежить від рішень федерального та земельного рівнів, а також від економічного

розвитку. Отримання кредитів підлягає нормативно-правовому регулюванню, а в

деяких федеральних землях потребує і дозволу наглядових органів, надходження від

податків на промисел и доходи залежать від кон’юнктури, надходження від відрахувань

федерації та земель є результатом переговорних процесів, при яких комуни володіють

29

мінімальними ресурсами впливу, а збори здійснюються за принципом покриття витрат.

Таким чином, керування ситуацією стосовно власних надходжень є обмеженим.

Якщо подивитися на витрати, то поруч з витратами на персонал з часткою розміром у

26,5% та витратами на оснащення в 19,8% подальшим великим блоком витрат комун є

видатки на соціальні послуги з часткою в 19,6%, на який практично не можна вплинути.

Далі ідуть інвестиційні витрати в 15,1%. Великі витрати на персонал на комунальному

рівні здійснюються в соціальній галузі та в галузі з охорони здоров’я, а також в

будівельному управлінні та управлінні державних закладів.

Таблиця 2: Структура комунальних витрат у 2002 р.

Загальна частка в витратах Персонал 26,5%

Устаткування 19,8%

Соціальні послуги 19,6%

Інвестиції 15,1%

Відсотки 3,5%

Інвестиційні надходження 4%

Інші витрати 15,7%

Загалом же на комунальному рівні, як правило, здійснювати вплив можна лише на такі

позиції надходжень та витрат (порівняй розділ 5.1.3):

ставки податку на землю та на промисел, а також збори за відчуження майна,

поточні витрати на устаткування, витрати на персонал, інвестиційні витрати в

спілці з цілеспрямованими інвестиційними відрахуваннями землі.

Комунальні надходження та витрати фіксуються в проекті бюджету. В статутах громад

та в розпорядженнях усіх федеральних земель стосовно бюджетів громад розрізняються

адміністративний та майновий бюджети (майновий бюджет називається також

бюджетом капіталовкладень). Орієнтовне розподілення основних надходжень та витрат

подано в наступній таблиці:

Таблиця 3: Адміністративний та майновий бюджети

Адміністративний бюджет Майновий бюджет

Надходження Стягнення податків (податки на землю,

на промисел та прибуткові податки)

Відрахування до адміністративного

бюджету

Стягнення зборів (передусім за вивіз сміття, відведенні стічних вод та

прибирання вулиць)

Надходження зі змін основних капіталів

Ключові відрахування Відрахування на інвестиції

Оренда / здача в найом Вилучення з резервів

Повернення адміністративних витрат Отримання кредитів

Відрахування з майнового бюджету

Витрати Витрати на персонал Погашення кредитів

Утримування будівель Витрати по змінах основних капіталів

Трансфертні послуги (соціальна допомога

та робота з молоддю)

Відрахування до резервів

Відрахування надходжень на користь

району

Відрахування до адміністративного

бюджету

Відсотки

Витрати на офісні матеріали

Відрахування до майнового бюджету

30

Адміністративний та майновий бюджети поділені на десять окремих планів таким

чином, що в плані 1, наприклад, представлені виключно державні бюджетні кошти на

безпеку та порядок. Окремі плани поділені далі на розділи по галузях (наприклад, 1.3 -

протипожежні заходи) та підрозділи. В підрозділах надходження та витрати

представлено за груповим планом, де вони розподіляються відповідно до мети

використання. Цей груповий план структурований ще далі таким чином, що кожна

стаття бюджету чітко визначає мету фінансування кожної невеликої одиниці

управління. Кошти, призначені на придбання службової або захисної форми для

пожежників, не можуть бути використані, наприклад, в разі потреби для купівлі

вогнегасників або на тушіння спраги під час щорічних святкувань дня пожежника.

Якщо гроші не витрачаються за призначенням, в кінці року вони повертаються до

скарбниці, часто з тим наслідком, що наступного року на ці цілі грошей буде виділено

менше. Тому в світлі Нової політичної економії раціонально мислячий управлінець

найпізніше в грудні витрачає всі гроші („груднева лихоманка”), як правило, незалежно

від того, існує потреба в формі чи нею завалено весь склад.

„Бюджетну філософію” , що стоїть за такою систематизацією, легко окреслити. З

поточних надходжень після здійснення звичайних відрахувань має бути отриманий

надлишок, що передається з адміністративного бюджету в майновий бюджет, аби

зробити там важливі інвестиції. Цей надлишок, як правило, називають „вільним

вершечком” (Шмідт-Йортціг / Максвіт, 1991), хоча слід пам’ятати, що з даного

надлишку ще мають бути стягнуті обов’язкові відрахування адміністративного

бюджету для того, щоб „вільний вершечок” можна було обрахувати. Обов’язкові

відрахування відповідають витратам у майновому бюджеті для погашення та отримання

кредитів. Тобто надлишки від надходжень до адміністративного бюджету мають бути

передані в майновий бюджет, у той час, як надлишки майнового бюджету, як правило,

не можна перераховувати в адміністративний бюджет. Слід також пам’ятати, що ні

адміністративний, ні майновий бюджети в принципі не мають права отримувати

дефіцит (принцип бюджетного балансу). Якщо дефіцит майнового бюджету відносно

неважко закрити взяттям кредиту та відмовою від нових інвестиційних проектів,

вирівнювання адміністративного бюджету в період фінансових криз є значно

складнішою справою, тому що для збалансування бюджету не дозволяється брати

довгострокові кредити2. Щоправда, часто забувається, що і адміністративний бюджет

опосередковано може бути профінансований за рахунок кредитів. Так, наприклад, в

адміністративний бюджет можуть бути перераховані кошти з загальних резервів, які в

такому розмірі були наявними лише завдяки отриманню кредитів у попередні роки. А

для вирівнювання адміністративного бюджету можуть бути застосовані надходження зі

змін основних капіталів (наприклад, за рахунок продажу земельних ділянок). В цьому

разі дані надходження не поступлять до майнового бюджету і він, можливо, буде

змушений компенсувати їх отриманням інших кредитів.

Якщо адміністративний бюджет не може бути збалансований (хоча в землі Північний

Рейн – Вестфалія обов’язкові відрахування також ідуть в майновий бюджет), в

адміністративному бюджеті має бути віддзеркалений відповідний дефіцит. Починаючи

з 1991 року, ці „дефіцитні комуни” Північного Рейну – Вестфалії мусять представляти

концепцію забезпечення бюджету, не отримуючи на це ніяку фінансову підтримку

землі як додаткову допомогу. В цій концепції забезпечення бюджету „обов’язково має

бути вказаний період часу, в рамках якого буде досягнуто вирівнювання

адміністративного бюджету (...) В інтересах забезпечення стабільного планування рік

2 Навіть за умови представлення концепції з забезпечення бюджету можуть надаватися лише

короткострокові кредити для покриття дефіциту, за які сплачуються контокорентні відсотки.

31

вирішення проблеми не мусить бути дуже віддаленим від останнього року періоду

фінансового планування” (Міністр внутрішніх справ Північного Рейну - Вестфалії,

1991, 1190). Тобто цей період, як правило, повинен бути не довшим, ніж п’ять років. По

основних надходженнях та видатках мають здійснюватися прогнози на наступні п’ять

років. При цьому особливу увагу слід приділяти орієнтовним даним фінансового

планування громад землі Північний Рейн – Вестфалія. Концепція забезпечення

бюджету має бути затверджена наглядовим органом, а дефіцит адміністративного

бюджету має бути покритий адміністративними бюджетами наступних років.

Затвердження може відбутися за накладенням певних зобов’язань. З 427 міст, громад та

районів Північного Рейну – Вестфалії в 2005 році 194 перебувають в процесі

забезпечення бюджету (Воланд, 2006, 7).

Концепція забезпечення бюджету Північного Рейну – Вестфалії стала зразком для

багатьох інших федеральних земель. Так, вона – щоправда, з певними змінами в

регулюванні – була впроваджена в статути громад Бранденбургу, Рейнланд-Пфальцу,

Тюрінгії та Саксонії, необхідність розробки концепції забезпечення бюджету визнана в

статутах таких земель, як Нижня Саксонія, Саар та Мекленбург – Передня Померанія

(Дімер, 2005, 90).

Поруч з можливістю наглядових органів затверджувати концепцію забезпечення

бюджету з накладенням певних обов’язків до останнього часу в Північному Рейні –

Вестфалії в їхньому розпорядженні перебували ще два інструменти для накладення

санкцій. По-перше, наглядовий орган може не затвердити концепцію бюджетного

забезпечення, внаслідок чого неможливо оголосити положення бюджету, тому що

згідно з реформою статуту громад концепція забезпечення бюджету є складовою

частиною проекту бюджету (Рем / Кронауге, 1996). Тим самим громади з

незатвердженою концепцією забезпечення бюджету підпадають під директиви §81

Положення про територіальні громади Північного Рейну – Вестфалії щодо

попереднього виконання бюджету (так званий бюджет за надзвичайних обставин). При

попередньому виконанні бюджету комуна, наприклад, може брати лише чверть

загальної суми кредитів, які брала в попередньому році, аби вжити необхідних

інвестиційних заходів. Концепція бюджетного забезпечення здебільшого не

затверджується, якщо в прогнозах на наступні п’ять років не може бути доведено, що

первинний3 дефіцит буде виведено на нульову позначку. Якщо в середині 90-х років у

Північному Рейні – Вестфалії не затверджувалося від 3 до 9 бюджетів на рік, на кінець

2005 року 105 комун, тобто майже чверть всіх комун цієї землі, не мали затверджені

бюджети (Воланд, 2006, 7). Тим самим бюджет за надзвичайних обставин стає

звичайним явищем, а якщо тривалість періоду для концепцій бюджетного забезпечення

залишиться без змін, кількість незатверджених бюджетів буде, напевне, постійно

збільшуватися.

По-друге, нижній наглядовий орган може подати сигнал Міністерству внутрішніх справ

про те, що комунальні політики, судячи з усього, не в стані вирівняти бюджет, а у

зв’язку з цим відповідно до §124 Положення про територіальні громади Північного

Рейну – Вестфалії має бути призначений уповноважений, який тимчасово перейме на

себе виконання обов’язків ради або бургомістра в галузі бюджетної політики. Втям, до

сьогоднішнього дня цей уповноважений у Північному Рейні – Вестфалії4 не

призначався (Хельд, 1995).

3 Первинний дефіцит містить баланс видатків та надходжень у адміністративному бюджеті актуального

бюджетного року, при цьому покриття старих дефіцитів вже не враховується. 4 В літературі є повідомлення, що в деяких, дуже невеликих громадах нових федеральних земель такий

уповноважений призначався. В старих федеральних землях він призначався лише в невеликій громаді

32

Через це тривалий час не існувало дієвих засобів, які могли б бути застосовані для

подолання проблем при бюджеті в надзвичайних обставинах. Зараз новий земельний

уряд Північного Рейну – Вестфалії в співробітництві з окружним керівництвом

розробив новий інструмент нагляду, який з січня 2006 року проходить апробацію на

окраїні Рурської області в місті Вальтроп (30.000 жителів). Завданням радника, який

був призначений земельним урядом, є розробка бюджету на 2006 рік у співробітництві з

правлінням адміністрації Вальтропа та його „супроводження” протягом трьох років.

Розроблені ним заходи консолідації мають прийматися радою міста, але у випадку,

якщо вона не захоче реалізовувати його рекомендації, наглядові органи призначать

„справжнього” уповноваженого згідно з §124. Тобто йдеться не про простого радника,

але і не про уповноваженого, який повністю переймає на себе справи певного органу.

Його поле діяльності лежить посередині між цими двома полюсами.

1.3 Кількість громад

Кількість громад поруч з територіальною мобільністю та залежністю між

народжуваністю та смертністю суттєво залежить і від земельної політики, вона дуже

варіюється по різних федеральних землях. Так, у старих федеральних землях, у яких

середня кількість громад іще й сьогодні невелика, комунальна територіальна реформа

здійснювалася не так рішуче, як у інших землях. З цим пов’язана велика різниця в

кількості громад. Так, рівнинний Північний Рейн – Вестфалія має найменшу кількість

громад (396). В Баварії їх сьогодні 2.056, а в Баден-Вюртемберзі – 1.111 (загалом в

Федеративній Республіці Німеччина на 2005 рік налічувалася 12.661 громада).

Поруч з громадами в ФРН існує 323 райони, які покривають 96% території країни і в

яких проживає понад 60% населення. Райони мають подвійну функцію. З одного боку,

це – утворення, більше за місцевий рівень, яке формує союз громад, з іншого, це –

нижня державна адміністративна ланка. Райони мають власні представництва, що

виконують завдання „надмісцевих спільнот” по відношенню до громад, які входять в

даний район. Залежно від розмірів та дієздатності громад, що входять в райони, їхні

завдання по всій ФРН дуже різні.

Бад-Мюнстер-ам-Штайн (3.600 жителів) у Рейнланд-Пфальці. З 2000 по 2003 рр. він ухвалював рішення в

галузі бюджетної політики замість ради та бургомістра. Заборгованість громади складала 6.400 євро на

жителя.

33

Таблиця 4. Громади по землях та класифікація по кількості громад

Земля Громад усього До 500

500- 1000

1000- 2000

2000- 5000

5000- 10000

10000- 20000

20000- 50000

50000- 100000

100000- 200000

200000- 500000

500000 та більше

К і л ь к і с т ь г р о м а д

Баден-Вюртемберг 1111 36 48 107 401 268 153 75 14 5 3 1

Баварія 2056 2 129 598 783 322 157 47 10 5 2 1

Берлін 1 - - - - - - - - - - -

Бранденбург 421 6 130 84 73 55 46 23 2 2 - -

Бремен 2 - - - - - - - - - - -

Гамбург 1 - - - - - - - - - - -

Гессен 425 - 1 10 93 150 112 47 7 3 1 1

Мекленбург – Передня Померанія 979 413 308 127 84 22 16 4 4 1 -

Нижня Саксонія 1026 22 212 265 198 125 112 73 11 6 1 1

Північний Рейн – Вестфалія 396 - - - 3 50 128 138 47 14 11 5

Рейнланд-Пфальц 2306 1001 589 373 215 82 25 12 5 4 - -

Саар 52 - - - - 12 27 11 1 1 - -

Саксонія 539 2 8 112 250 94 43 20 2 1 3 -

Саксонія-Анхальт 1235 484 363 215 109 27 16 18 1 - 2 -

Шлезвіг-Гольштейн 1129 426 300 196 106 51 29 16 3 - 2 -

Тюрінгія 1007 377 252 149 164 33 12 16 1 3 - -

Федеративна Республіка Німеччина 12682 2769 2340 2236 2479 1291 876 500 108 46 25 12

з них:

старі федеральні землі 8505 1487 1279 1549 1799 1060 743 419 98 39 20 12

Нові федеральні землі 4177 1282 1061 687 680 231 133 81 10 7 5 -

34

Г р о м а д и в %

Баден-Вюртемберг 100 3,2 4,3 9,6 36,1 24,1 13,8 6,8 1,3 0,5 0,3 0,1

Баварія 100 0,1 6,3 29,1 38,1 15,7 7,6 2,3 0,5 0,2 0,1 0,0

Берлін 100 - - - - - - - - - - 100,0

Бранденбург 100,0 1,4 30,9 20,0 17,3 13,1 10,9 5,5 0,5 0,5 - -

Бремен 100 - - - - - - - - 50,0 - 50,0

Гамбург 100 - - - - - - - - - - 100,0

Гессен 100 - 0,2 2,4 21,9 35,3 26,4 11,1 1,6 0,7 0,2 0,2

Мекленбург – Передня Померанія 100 42,2 31,5 13,0 8,6 2,2 1,6 0,4 0,4 0,1 - -

Нижня Саксонія 100 2,1 20,7 25,8 19,3 12,2 10,9 7,1 1,1 0,6 0,1 0,1

Північний Рейн – Вестфалія 100 - - - 0,8 12,6 32,3 34,8 11,9 3,5 2,8 1,3

Рейнланд-Пфальц 100 43,4 25,5 16,2 9,3 3,6 1,1 0,5 0,2 0,1 - -

Саар 100 - - - - 23,1 51,9 21,2 1,9 1,9 - -

Саксонія 100 0,4 1,5 20,9 46,7 17,6 8,0 3,7 0,4 0,2 0,6 -

Саксонія-Анхальт 100 39,2 29,4 17,4 8,8 2,2 1,3 1,5 0,1 - 0,2 -

Шлезвіг-Гольштейн 100 37,7 26,6 17,4 9,4 4,5 2,6 1,4 0,3 - 0,2 -

Тюрінгія 100 37,4 25,0 14,8 16,3 3,3 1,2 1,6 0,1 0,3 - -

Федеративна Республіка Німеччина 100 21,9 18,5 17,6 19,5 10,2 6,9 3,9 0,9 0,4 0,2 0,1

з них:

старі федеральні землі 100 17,5 15,0 18,2 21,2 12,5 8,7 4,9 1,2 0,5 0,2 0,1

нові федеральні землі 100 30,7 25,4 16,4 16,3 5,5 3,2 1,9 0,2 0,2 0,1 -

Станом на 4.07.2007 р., джерело: Асоціація міст ФРН / Спілка міських статистиків.

35

1.4 Відносини між політикою та управлінням на комунальному рівні

При розгляді формальних відносин між політикою та управлінням у статутах громад

можна побачити, що класичний розподіл влади не діє на комунальному рівні.

Представницький орган комуни за німецькою традицією є органом управління, якому

частково належать комунальне самоврядування та виконавча влада, тобто за правовими

нормами він не є парламентом, хоча багато в чому його завдання й співпадають з

завданнями цього органу. Чіткого розподілу між політикою та управлінням не існує. Так, і

в старому Положенні про територіальні громади Північного Рейну – Вестфалії

наголошувалося, що громада – найвищий орган управління5. Водночас це Положення

зауважує, що управління займається політикою, готуючи ухвалення рішень у

представництві громади. Вирішальним у відсутності парламентського статусу, на думку

деяких авторів, є той факт, що громади не мають власної законодавчої компетенції, тобто

не мають державної влади. Закони можуть приймати лише земельні парламенти та

Бундестаг. Рішення ж представництва громади можуть бути оскаржені, скасовані або

навіть замінені, Міністерство внутрішніх справ може призначити уповноваженого для

виконання окремих завдань, а рада може бути розпущена за рішенням земельного уряду,

тобто про первинні парламентські права тут не може бути й мови.

Незважаючи на такі обмеження, в комунальній практиці, принаймні у великих містах,

комунальне самоврядування набуло форм сучасної місцевої демократії. І в

інституційному плані, починаючи з 70-х років, відбулася розбудова інформаційних та

контрольних прав комунальних парламентів (процесуальні права для фракцій, права

меншості для опозиції, розвиток процедури звернень та прав на ознайомлення зі справою)

шляхом змін Положень про територіальні громади, завдяки чому статус представництва

громади в цьому розумінні наблизився до статусу парламенту. В Північному Рейні –

Вестфалії, наприклад, з 1969 року існують приписи щодо відрахувань з заробітної платні

та компенсації представницьких витрат. З 1979 року комітети проводять засідання

відкритими, а фракції користуються правами меншості при скликанні ради, голосуванні з

питань порядку денного, правом на ознайомлення зі справами та на вимогу таємного або

поіменного голосування. Представництва комун, крім того, обираються також як

парламент, їхні депутати утворюють, як правило, фракції, вони мають право на прийняття

статутів комун і відчувають себе парламентарями.

З-поміж класичних парламентських прав вони мають можливість ухвалювати політичні

управлінські рішення, рішення про бюджет, мають повноваження на нормотворчу

діяльність, а також право на контрольні функції Для виконання завдань, пов’язаних з

контролем, представництва комун мають поруч із уже згаданим правом на прийняття

бюджету також право на запитання та відповіді й широкі права на отримання інформації.

Загалом же представництва комун часто сприймаються як парламенти, зокрема - в

політології (Фрай / Насмахер, 1975; Вольман, 1998). В науково-правовому дискурсі

уявлення про них як чисто управлінські органи також відійшло в минуле (Штраус, 1998,

92), тому рада комуни все частіше розглядається як парламент або принаймні

характеризується з парламентських засад (Шмідт / Айхштед, 1985, 31; Отт, 1994).

Отже, згідно з комунальним правом комуни мають статус особливої форми політичного

управління. Нечітке трактування цього статусу є однією з причин конфліктів між

управлінськими та партійними концепціями комунального самоврядування.

5 В Баден-Вюртемберзі існує два органи: рада громади як головний орган та бургомістр.

36

1.5 Внутрішня організація

Райони та громади володіють у рамках земельних правових приписів суверенним правом

організації на своїй території, тобто правом формування внутрішньої організації на власну

відповідальність. Це охоплює вибори органів, організацію власного управління громади та

врегулювання „внутрішнього устрою” громади шляхом прийняття статуту та регламенту.

Це право на організацію управління громади дійсне як щодо завдань самоврядування, так і

делегованих повноважень. При цьому бургомістр як керівник управління відповідає за

керування та розподіл доручень в управлінні. Він виступає як начальник по службі в

відносинах з виборними службовцями, чиновниками, службовцями та працівниками. При

цьому як дисциплінарний начальник виступає наглядовий орган. Тим самим бургомістр

користується організаційним правом, в яке представництво громади може втручатися

тільки в виключних, законодавчо обумовлених випадках, як це відбувається в більшості

земель при регулюванні завдань бургомістра. Бургомістр може самостійно розробляти й

затверджувати план розподілу завдань та організаційних обов’язків і окремими

розпорядженнями регулювати розподілення роботи між співробітниками управління.

Штатний бургомістр є виборним службовцем комунального рівня6. Він відповідає за

керівництво та контроль в управлінні, за керування та розподіл обов’язків і готує рішення

представництва громади, представництв округів та комітетів.

У внутрішній організації громади слід розрізняти інституційну організацію, тобто

побудову управління, та функціональну організацію, тобто процес управлінської

діяльності. Побудови комунальних управлінь орієнтується в громадах усіх класів та

земель на Положення з управління комунальними представництвами, що було розроблене

ще в 50-ті роки й неодноразово доповнювалося.

Як неважко зрозуміти, в комунальному управлінні панує високе розподілення роботи та

сильно розвинена ієрархія. Центральною організаційною одиницею є служба. Служби

відповідають за виконання комунальних завдань, у спілкуванні з зовнішнім світом вони є

самостійними одиницями. Начальники служб мають здійснювати фаховий та службовий

нагляд за своїми співробітниками і володіють відповідними інструментами.

Згідно з планом служби мають вісім груп завдань. Така систематизація створює основу

для організаційної побудови управління. По цих основних групах завдань служби

підпорядковуються управлінню, їхня нумерація здійснюється за допомогою двозначних

арабських чисел. Служби діляться на відділи (тризначні числа) та сектори (чотиризначні

числа). Загалом знизу догори слід розрізняти наступні робочі одиниці: робоче місце, група

співробітників, сектор, відділ, служба, керівництво. Виключення з такого розподілення

складають так звані поперечні служби, завдання яких полягає в забезпеченні роботи

управління. Основними поперечними службами є головна служба, служба роботи з

персоналом та фінансова служба. Окремі відхилення від такої структури пов’язані, як

правило, з місцевими обставинами, але ці відхилення носять – особливо в містах-районах

– маргінальний характер. Кількість служб залежить передусім від розмірів міського

управління. В структурному плані не обумовлюються політичні та адміністративні

повноваження всередині управління. Як правило, подробиці містяться в плані розподілу

роботи, складеному керівництвом.

6 На відміну від позаштатного бургомістра, який у великих містах отримує компенсацію розміром

приблизно в 30.000 євро, штатний бургомістр (залежно від величини громади) одержує орієнтовно 110.000

євро на рік. Втім, зарплатня має розглядатися у співвідношенні до інших посад. Так, доход спікера

правління міського підприємства з надання послуг складає майже 260.000 євро.

37

У ньому розподілено галузі керування між окремими заступниками. Тобто керівництво

управлінням – завдання заступників бургомістра, які обираються представництвом

громади на певний час (наприклад, на вісім років). Рішення про кількість заступників та

структуру керівництва ухвалює знов-таки представництво громади в рамках статуту

громади. Через це спрямованість роботи та кількість керівних органів цього рівня часто

залежить від політичних міркувань та знань керівників. У містах-районах Північного

Рейну – Вестфалії існує щонайменше чотири, щонайбільше одинадцять заступників

бургомістра (Шуленбург, 1999, 47). Вони є безпосередніми керівниками начальників

служб (Пфайфер, 1995, 50).

В минулому десятиріччі відбулися деякі зміни в побудові комунального управління, так

що зараз не можна говорити про чинність Положення з управління комунальними

представництвами по всій території Німеччини та про однакову ієрархію управлінських

одиниць. В багатьох середніх та великих містах в рамках реалізації Нової моделі

керування було створено нові організаційні форми, але нової форми організації, чинної

для всіх, запроваджено не було. Згідно з репрезентативним опитуванням німецьких комун

розміром понад 10.000 жителів, організованого в 2005 році, 44% опитаних відзначили, що

впровадження структур, орієнтованих на певну галузь, є ознакою модернізації і вже

сьогодні реалізовано повною мірою.

Функціональна організація, тобто процес управлінської діяльності, регулюється

центральним регламентом та загальними приписами. Ці регулювання стосуються питань

співробітництва між окремими одиницями, комунікацією з населенням та організацією

справ як таких (пошта, обробка вхідних документів, оборот документів, повноваження

підписування документів, ведення актів). Поруч з завданнями в „центрі управління”

існують комунальні завдання інших організаційних форм, тобто завдання державних

підприємств, підприємств комунальної власності та приватних підприємств різних форм

власності. Крім того, існує окрема форма роботи з організації співробітництва між

різними комунами.

З-поміж співробітників, які працюють у комунальних управліннях, 63% мають статус

службовців, 26% є робітниками і лише 12% - державними службовцями. Таким чином, в

комунальних управліннях порівняно з державною службою як такою працює багато

службовців. Якщо розглянути цифри зайнятості в державній службі, то там працює 45%

службовців, 14% робітників та 41% державних службовців. Також і в фахово-

професійному спектрі на комунальному рівні поруч з чисто управлінськими галузями

існує чимало фахових секторів. На комунальному багато персоналу залучено до таких

галузей, як соціальний захист, загальне управління та надання послуг в громадському

секторі, передусім у лікарнях. В соціальних службах, охороні здоров’я та в будівництві

житла комунальний рівень стає все важливішим, починаючи з початку 60-х років. Він

переймає на себе виконання завдань, що раніше належали земельному рівню.

38

Таблиця 5: Структура управління згідно з Положенням з управління комунальними представництвами

1 2 3 4 5 6 7 8

Загальне


Фінансове


Управління з

питань права,

безпеки та

порядку

Управління

шкіл та

культури


соціальних

питань, роботи з

молоддю та

охорони здоров’я

Будівельне



громадських

закладів


економіки та


10 Головна служба

20 Фінансова служба

30 Юридична служба

40 Служба управління

школами

50 Соціальна служба

60 Служба управління

будівельними

роботами

70 Служба очищення міста

80 Служба розвитку



11 Служба по роботі з

персоналом

21 Каса 31 41 Служба з питань культури

51 Служба роботи з молоддю

61 Служба планування міста

71 Бойня та скотарня

81 Власні підприємства

12 Статистична

служба

22 Податкова

служба

32 Служба

правопорядку

42 Бібліотека 52 Спортивна

служба

62 Вимірювальна та

кадастрова служба

72 Служба

ринків

82Служба

лісового господарства

13 Прес-служба 23 Служба

нерухомості

33 Служба

реєстрації жителів

43 Народна вища

школа

53 Служба охорони

здоров’я

63 Служба

контролю за порядком


14 Облікова

служба

24 Служба з

оборонних питань

34 Запис актів

громадянського стану

44 Музична

школа

54 Лікарні 64 Служба

підтримки будівництва житла

35 Страхова

служба

45 Музей 55 Погоджувальна

служба

65 Служба


висотних об’єктів

36 46 Театр 66 Служба


підземних об’єктів

37 Протипожежна служба

47 Архів 67 Служба озеленення

38 Служба

39

цивільної оборони

40

Таблиця 6: Структура управління міста Хаген (1999)

1 2 3 4 5 6 7 8

Загальне


Фінансове



питань права,

безпеки та порядку

Управління шкіл та

культури


соціальних питань,

роботи з молоддю

та охорони здоров’я

Будівельне



громадських

закладів




Служба ради 20 Міська фінансова

служба

30 Юридична

служба та страхова

служба

40 Служба

управління школами

та вищою освітою

50 Соціальна служба 60 Служба управління

будівельними роботами

Хагенське

підприємство

вивезення сміття

Керівництво 21 Міська каса 32 Служба громадської

безпеки, транспорту

та громадянського

стану

41 Служба з питань культури

51 Служба роботи з молоддю

61 Служба планування міста

Офіс бургомістра 23 Служба

нерухомості

37 Служба захисту

від пожеж та

катастроф

43 Служба

підвищення

кваліфікації та мас-

медіа

52 Спортивна служба 62 Вимірювальна та

кадастрова служба

Заступники

бургомістра

24 Служба лісового

господарства

39 Ветеринарна

служба

44 Музична школа

ім. Макса Регера

53 Служба охорони

здоров’я

63 Служба контролю за

порядком будівництва

10 Головна служба 45 Музей Карла

Ернста

53 Фармацевтично-

технічне училище

64 Служба будівництва

житла

11 Служба роботи з

персоналом

46 Хагенський театр /

Хагенський

філармонійний оркестр

54 Служба хімічних

досліджень


висотних об’єктів

12 Статистична

служба

47 Краєзнавчий

музей /

Міський архів

Служба соціальної

допомоги

Будинок пристарілих


шляхів та мостів

13 Прес-служба 67 Служба озеленення

14 Облікова служба 69 Служба охорони

довкілля

15 Центр обробки

даних

Служба відведення

стічних вод

160-163 Окружні

структури

41


42

ІІ. Модернізація місцевої політики з 90-х років

Дискусія на початку ХХІ сторіччя вирізняється тим, що після відносно спокійної фази

стосовно питань комунальної політики на початку 90-х років – пов’язаної з тим, що

з’явилися нові теми, як-то трансформаційні процеси, європейські дослідження – виникає

все більше тенденцій стосовно модернізації місцевої політики та відповідних змін у

процесах ухвалення рішень на комунальному рівні. При цьому розрізняються з одного

боку тенденція економізації, а з іншого - тенденція участі. До заходів економізації

відносяться:

модернізація управління через елементи публічного менеджменту, особливо в

німецькій формі Нової моделі керування та

устремління до лібералізації та приватизації, обумовлені вищими федеральними

рівнями або фінансовою скрутою, передусім це стосується забезпечення життя на

комунальному рівні (енергія, вода, сміття, громадський транспорт місцевого

значення).

В тенденції участі розрізняють:

загальні зміни комунального устрою з орієнтацією на південнонімецьку модель,

особливо це стосується впровадження прямих демократичних елементів та

„ренесанс” участі громадян та відкриття громадянської активності, що загалом

визначається як кооперативна демократія.

Щодо всіх імпульсів модернізації слід відзначити, що їхній вплив ще не пройшов

докладного емпіричного дослідження (перша спроба – Богуміл, 2001). По деяких впливах

ще не накопичено достатнього досвіду. Тим не менше, все більше видно, що, на відміну

від минулих дискусій, нормативні критерії оцінки (демократична легітимність, ефективне

та результативне розв’язання проблем) розглядаються у взаємозв’язку і все більше

простежується тенденція до спільного аналізу або принаймні розгляду різноманітних

напрямків модернізації.

Отже, виникають запитання,

наскільки чітко виражені зазначені тенденції в комунальній практиці (ступінь

імплементації) та

який вплив справляють імпульси модернізації на комунальний трикутник

розподілу сил між радою, керівною ланкою управління та громадянами.

Для відповіді на ці запитання спочатку окремо буде представлено заходи з модернізації,

після чого буде розглянуто їхній вплив на окремих ключових гравців.

2.1 Модернізація управлінь

2.1.1 Уявлення про цілі та інструменти

З початку 90-х років на порядку денному стоять внутрішня модернізація управління та

нове розуміння державних завдань відповідно до концепції „New Public Management”

43

(NPM). Якщо розуміти менеджмент як загальне комплексне керівництво організаціями, то

публічний менеджмент турбується про специфікацію проблем керування громадськими

організаціями. NPM спрямований на аналіз та організацію процесів менеджменту в

окремих управлінських одиницях (Будеус, 1989, 231; 1994, 45f). Критиці піддаються

структура та розміри державного сектора. В намірах – нова організація виконання завдань

державними та комунальними інститутами та нове оцінювання державних завдань

(Нашольд / Богуміл, 2000):

З одного боку, йдеться про спосіб адміністративно-організаційної реалізації

державних завдань і, зокрема, про впровадження керованої ринком і спрямованої

на клієнта громадської системи надання послуг, яка обговорюється під назвою

внутрішня модернізація. При цьому домінуючим є питання: як можна підвищити

результативність у державному секторі?

З іншого боку, в центрі уваги перебувають межі дії державної політики, нове

визначення державних завдань, зокрема – визначення оптимальної глибини її дії.

Тут виникає запитання, чи повинна взагалі відбуватися державна діяльність і які

форми вона мусить отримувати.

Таким чином, у диспозиції перебувають спектр завдань та виконання завдань державних

інституцій. Навіть якщо ці два аспекти містяться в концепції публічного менеджменту, на

початку 90-х років дискусія в Німеччині концентрується передусім навколо внутрішньої

модернізації територіальних представництв. Питання щодо нового визначення державних

завдань стає предметом посилених наукових та практичних дискусій – за винятком деяких

приватизаційних заходів на федеральному рівні – лише в кінці 90-х років. Центральним в

NPM було і залишається кредо щодо того, що класичне бюрократичне керування

управлінням стає все менш продуктивним і що концепції сучасного підприємницько-

економічного менеджменту з успіхом можуть бути перенесені на державне управління.

Негативному образу бюрократичного та централізованого способу керування було

протиставлено нову модель, орієнтовану на результат, прозорість та децентралізацію

правління. Це означало: мотивація замість споживацьких настроїв серед персоналу

(наприклад, оплата праці залежно від її результатів), власна відповідальність замість

ієрархії в організації роботи (децентралізована відповідальність за ресурси, горизонтальна

ієрархія тощо), результати замість приписів в процесі роботи (контракт-менеджмент,

порівняння результатів, орієнтація на продукцію), обрахування витрат замість застарілих

камеральних наук у фінансах (порівняй Ян, 2000). З цієї точки зору окремі елементи нової

системи менеджменту попервах були нічим іншим, як чистої води ідеалістичними

міркуваннями з метою щось протипоставити вадам та недолікам існуючої практики

керування.

NPM спрямований на стимулювання нових механізмів у державному секторі з метою

підвищення якості, результативності та ефективності надання послуг. В дискусії, що

точиться між німецькими авторами, щоправда, варіюються кількість та вибір елементів,

які мають відношення до NPM (Будеус, 1994; Дамковськи / Брехт, 1995). Але будь-що всі

концепції NPM єдині в необхідності проведення організаційних змін, а саме в тому, що

вони мають відбутися на різних ділянках управління одночасно (структури, процедури,

44

кадрова політика, комунікація з зовнішнім світом), оскільки між ними існує сильна

взаємозалежність (порівняй Кіслер / Богуміл / Грайфенштайн / Віхман, 1997, 23 ff).

Окремі елементи організації тут представлені не будуть (див. Богуміл / Кульман, 2004). У

NPM ідеться з одного боку про підвищення результативності через впровадження

децентралізованої відповідальності за ресурси та орієнтації на результат, а з іншого – про

покращання політичної спроможності керування в комунальних управліннях через

перебудову взаємовідносин між управлінням та представництвом комуни (концентрація

ради на формулюванні стратегічних цілей, нова структура комітетів, розгалужена система

звітності). В рамках даного матеріалу ми звернемося передусім до останнього пункту,

оскільки тут йдеться про можливі зміни наявного розподілу влади між управлінням та

представництвом комуни. З цією метою спочатку буде представлено концептуальні

уявлення щодо змін у відносинах між політикою та управлінням, після цього буде

продемонстровано ступінь імплементації, а згодом – її результати та вплив на дану сферу.

Таблиця 7: New Public Management: елементи організації

Внутрішній вимір

Зовнішній вимір Відхід від „бюрократичної моделі” Взаємовідносини

політика - управління

Елементи

конкуренції (тендери,

ринкове тестування,

порівняльний аналіз);

орієнтація на клієнта

шляхом

менеджменту

абсолютної якості та

агенцій типу „One-

Stop” .

Процедура: орієнтація на результат шляхом визначення

продукції, облік витрат та облік продукції; контракт-

менеджмент між управлінськими рівнями; зведення в одне

ціле відповідальності за фахові та ресурсні аспекти на

фаховому рівні.

Організація: структура концерну з частково автономними

центрами результату як підприємницький рівень;

центральна керівна служба по стратегічних завданнях;

перебудова поперечних служб на центральні сервісні

пункти з функціями одержувача замовлень.

Персонал: підприємницько-економічні ноу-хау; елементи

участі, співробітництва та групової роботи;

взаємозалежність в роботі; системи стимулювання;

сучасний кадровий менеджмент (оцінювання тощо).

Розмежування між

політикою („Що?”) та

управлінням („Як?”);

„Політичні

контракти”;

керування з

орієнтацією на

результат шляхом

продуктивних

бюджетів; політичний

контроль.

4.1.2 Взаємовідносини між радою та управлінням в дискурсі модернізації

У концепції NPM або його німецького варіанту комунальної політики - Нової моделі

керування - політика та політизація державного управління розглядаються передусім як

перешкода для ефективного менеджменту. Так, за логікою Нової моделі керування

основною передумовою кращого керування ресурсами в державному секторі є створення

організаційно відокремлених одиниць, які виконували б роль центрів відповідальності

(децентралізована відповідальність за ресурси). Для цього необхідно розробити процедуру

інтеграції та координації децентралізованих центрів відповідальності (стратегічний

менеджмент), а політика має зрозуміти, що вона більше не повинна втручатися в

оперативне керівництво і мусить обмежитися визначенням стратегічних вимірів та

рамкових даних. Децентралізована відповідальність за ресурси та результати працюватиме

45

лише тоді, коли ніхто не втручатиметься у сферу відповідальності агенції. Перенесення

ухвалення оперативних рішень в самостійні центри відповідальності має послідовно

дотримуватися. Чіткий розподіл політики (policy making) та громадських послуг (service

delivery) перебуває, таким чином, у тісному зв’язку зі створенням центрів відповідальності

та результатів.

Організований для цього Спільний орган територіальних громад з питань удосконалення

управління займався спочатку чітким розподілом відповідальності між політикою та

управлінням (порівняй Богуміл, 2002с). Політика має встановлювати цілі та рамкові умови

і тим самим почати виконувати роль суб’єкта, який робить замовлення і надає капітал.,

тобто йдеться про відому модель під назвою „що та як”7 Спільного органу територіальних

громад з питань удосконалення управління від 1993 року. З перебігом часу це „наївне”

уявлення було уточнено. Спочатку в тому сенсі, що сфери відповідальності політики та

управління за рахунок делегування можуть бути краще розподілені, тим самим буде

менше переплетінь у спільних компетенціях. У третій фазі діяльності Спільного органу

територіальних громад з питань удосконалення управління восени 1999 року вихідним

пунктом знову виступає менеджмент, але цього разу він сприймається як процес з

безкінечними поворотами. До старого розподілу між стратегічним та оперативним

менеджментом додається ще одна категорія – нормативний менеджмент. Він розуміється

як зразок, загальні цілі та уявлення комуни. Але головна увага приділяється стратегічному

менеджменту, який до цього взагалі не відігравав великої ролі. На відміну від попередньої

аргументації тепер немає чіткого відведення певної групи відповідальних гравців на

конкретні функції менеджменту. Наголошується, що на перший план виходить

переплетіння та конструктивна співпраця. Втім, наголошується, що бажано визначити

основні напрямки діяльності політики, керівництва управлінь та фаховими галузями.

Тобто протагоністи модернізації не відходять від свого намагання провести масштабний

відрив політики від управління. Власне, ці уявлення щодо відокремлення політики від

управління відповідають ідеї „законодавчого керування програмами”, яка широко

дискутувалася в ранні 70-ті роки (порівняй Граухан, 1970). Тут управління зобов’язується

виконувати виписану в ухвалених парламентом законах та рішеннях волю, закону

відводиться роль керівного засобу. Це – не тільки повернення до класичних уявлень про

розподіл влади, а і згадка про модель Макса Вебера, згідно з якою управління – це

організований інструмент виконання, діяльність якого чітко виписана в відповідних

приписах та програмах. Тут все прив’язується до мети, згідно з якою співробітники мають

виконувати свої завдання, незалежно від того, чи вважають вони цю мету доцільною.

Політичне управління в цій моделі не передбачається.

4.1.3 Ступінь імплементації та аналіз перших результатів

Що можна сказати по проходженні десятиріччя з початку реформування про результати

NPM? Наслідки реформи можна визначити шляхом порівняння намічених результатів та

фактичного положення справ, аби з'ясувати, як близько останнє підійшло до „ідеалу”

NPM. Але при цьому не можна оцінити всю Нову модель керування. Йдеться передусім

7 Згідно з нею політика відповідає за цілі („Що?”) та за управління реалізацією цілей („Як?”).

46

про новий стан взаємовідносин між політикою та управлінням. Для аналізу

використовуються дані дослідження „Оцінка модернізації комунального управління”.

Заходів з модернізації управління було вжито практично в усій Німеччині в комунах, де

проживає понад 10.000 осіб. 92% бургомістрів відзначають, що, починаючи з 1990 року,

вживали заходів по модернізації управління, хоча і не завжди йшлося саме про заходи

Нової моделі керування. 76% опитаних зазначили, що при модернізації керувалися

заходами Нової моделі керування, при цьому 15% наголосили, що Нова модель керування

була для них загальною концепцією, а 61% бургомістрів підкреслили, що

використовували тільки її окремі інструменти. Ці цифри співпадають з цифрами,

отриманими під час більш ранніх опитувань в Асоціації міст ФРН.

47

3. Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина: ст. 28 та 106

Cтaтья 28

[Кoнcтитyциoнный cтpoй зeмeль (тpeбoвaниe oднopoднocти);

oбecпeчeниe кoммyнaльнoгo caмoyпpaвлeния]

(1) Кoнcтитyциoнный cтpoй в зeмлях дoлжeн cooтвeтcтвoвaть пpинципaм

pecпyбликaнcкoгo, дeмoкpaтичecкoгo и coциaльнoгo пpaвoвoгo гocyдapcтвa в дyхe

нacтoящeгo Ocнoвнoгo зaкoнa. B зeмлях, paйoнaх и oбщинaх нapoд дoлжeн имeть

пpeдcтaвитeльcтвo, coздaннoe пyтeм вceoбщих, пpямых, cвoбoдных, paвных и тaйных

выбopoв. Нa выбopaх в paйoнaх и oбщинaх пpaвoм избиpaть и быть избpaнными нaдeлeны

в cooтвeтcтвии c пpaвoм Eвpoпeйcкoгo Cooбщecтвa тaкжe лицa, имeющиe гpaждaнcтвo

oднoгo из гocyдapcтв-члeнoв Eвpoпeйcкoгo Cooбщecтвa. B oбщинaх выбopный opгaн

мoжeт быть зaмeнeн coбpaниeм oбщины.

(2) Oбщинaм дoлжнo быть гapaнтиpoвaнo пpaвo peгyлиpoвaть в paмкaх зaкoнa пoд cвoю

oтвeтcтвeннocть вce дeлa мecтнoгo cooбщecтвa. Oбъeдинeния oбщин в paмкaх cвoeй

зaкoннoй кoмпeтeнции и в cooтвeтcтвии c зaкoнaми тaкжe oблaдaют пpaвoм

caмoyпpaвлeния. Oбecпeчeниe caмoyпpaвлeния включaeт тaкжe ocнoвы caмocтoятeльнoй

финaнcoвoй oтвeтcтвeннocти; к этим ocнoвaм oтнocитcя cooтвeтcтвyющий

экoнoмичecкoмy paзвитию oбщины иcтoчник нaлoгoв, кoтopым oбщинa oблaдaeт c пpaвoм

ycтaнoвлeния мecтнoй cтaвки нaлoгa.

(3) Фeдepaция гapaнтиpyeт cooтвeтcтвиe кoнcтитyциoннoгo cтpoя зeмeль ocнoвным

пpaвaм, a тaкжe пoлoжeниям чacтeй 1 и 2.

Cтaтья 106

[Pacпpeдeлeниe нaлoгoвых дoхoдoв]

(1) Фeдepaции пpинaдлeжaт дoхoды oт финaнcoвых мoнoпoлий и cлeдyющиe нaлoгoвыe

пocтyплeния:

1. тaмoжeнныe пoшлины;

2. нaлoги нa пoтpeблeниe, ecли oни нe пocтyпaют зeмлям coглacнo чacти 2, Фeдepaции и

зeмлям – coглacнo чacти 3, или oбщинaм – coглacнo чacти 6;

3. нaлoг нa гpyзoвoй aвтoтpaнcпopт;

4. нaлoги c oбopoтa кaпитaлa, cтpaхoвoй нaлoг и вeкceльный нaлoг;

5. eдинoвpeмeнныe имyщecтвeнныe cбopы и кoмпeнcaциoнныe cбopы, взимaeмыe в цeлях

ocyщecтвлeния кoмпeнcaции зa yщepб, пpичинeнный вoйнoй;

6. дoпoлнитeльный cбop к пoдoхoднoмy нaлoгy и к нaлoгy c кopпopaций;

7. cбopы в paмкaх Eвpoпeйcких Cooбщecтв.

(2) Зeмлям пpинaдлeжaт пocтyплeния пo cлeдyющим нaлoгaм:

1. нaлoг нa имyщecтвo;

2. нaлoг нa нacлeдcтвo;

3. aвтoмoбильный нaлoг;

48

4. нaлoги, cвязaнныe c тoвapнo-дeнeжным и имyщecтвeнным oбpaщeниeм, пocкoлькy oни

нe пocтyпaют Фeдepaции coглacнo чacти 1, или Фeдepaции и зeмлям – coглacнo чacти 3;

5. нaлoг нa пивo;

6. cбop c выpyчки игopных дoмoв.

(3) Пocтyплeния пo пoдoхoднoмy нaлoгy, нaлoгy c кopпopaций и нaлoгy c oбopoтa

пpичитaютcя Фeдepaции и зeмлям (oбщиe нaлoги), ecли пocтyплeния пo пoдoхoднoмy

нaлoгy coглacнo чacти 5, и пocтyплeния пo нaлoгy c oбopoтa coглacнo чacти 5a, нe

нaпpaвляютcя oбщинaм.

Пocтyплeния пo пoдoхoднoмy нaлoгy и нaлoгy c кopпopaций pacпpeдeляютcя пopoвнy

мeждy Фeдepaциeй и зeмлями. Дoли пocтyплeний пo нaлoгy c oбopoтa в пoльзy Фeдepaции

и зeмeль ycтaнaвливaютcя фeдepaльным зaкoнoм, тpeбyющим oдoбpeния Бyндecpaтa. Пpи

oпpeдeлeнии этих дoлeй нaдлeжит иcхoдить из cлeдyющих пpинципoв:

1. B пpeдeлaх тeкyщих дoхoдoв Фeдepaция и зeмли имeют paвнoe пpaвo нa пoкpытиe

нeoбхoдимых pacхoдoв. Пpи этoм paзмepы pacхoдoв дoлжны oпpeдeлятьcя c yчeтoм

мнoгoлeтнeгo финaнcoвoгo плaниpoвaния.

2. Пoтpeбнocти Фeдepaции и зeмeль в пoкpытии pacхoдoв дoлжны быть coглacoвaны тaк,

чтoбы дocтичь их cпpaвeдливoгo выpaвнивaния, избeжaть пepeгpyзки

нaлoгoплaтeльщикoв и oбecпeчить oдинaкoвыe ycлoвия жизни нa тeppитopии Фeдepaции.

Пpи ycтaнoвлeнии дoлeй Фeдepaции и зeмeль в нaлoгe c oбopoтa yчитывaeтcя

дoпoлнитeльнo нeдoбop нaлoгoв, вoзникaющий для зeмeль пocлe 1 янвapя 1996 г.

вcлeдcтвиe yчeтa нaличия дeтeй зaкoнoдaтeльcтвoм o пoдoхoднoм нaлoгe. Пoдpoбнocти

peгyлиpyютcя фeдepaльным зaкoнoм, пpинимaeмым coглacнo пpeдлoжeнию 3.

(4) Дoли Фeдepaции и зeмeль в нaлoгe c oбopoтa дoлжны быть пepecмoтpeны, ecли

cooтнoшeниe мeждy дoхoдaми и pacхoдaми Фeдepaции и зeмeль бyдeт cyщecтвeннo

измeнятьcя. Нeдoбop нaлoгoв, кoтopый yчитывaeтcя дoпoлнитeльнo пpи ycтaнoвлeнии

дoлeй нaлoгa c oбopoтa coглacнo пpeдлoжeнию 5 чacти 3, пpи этoм нe пpинимaeтcя вo

внимaниe. Ecли фeдepaльный зaкoн вoзлoжит нa зeмли дoпoлнитeльныe pacхoды либo

coкpaтит их дoхoды, тo в cooтвeтcтвии c фeдepaльным зaкoнoм, тpeбyющим oдoбpeния

Бyндecpaтa, дoпoлнитeльнoe oбpeмeнeниe, ecли oнo oгpaничивaeтcя кpaтким cpoкoм,

тaкжe мoжeт быть кoмпeнcиpoвaнo зa cчeт cyбcидий co cтopoны Фeдepaции. B тaкoм

зaкoнe дoлжны быть ycтaнoвлeны пpинципы иcчиcлeния и pacпpeдeлeния yкaзaнных

cyбcидий мeждy зeмлями.

(5) Oбщины пoлyчaют чacть пocтyплeний пo пoдoхoднoмy нaлoгy, кoтopaя дoлжнa

пepeдaвaтьcя зeмлями oбщинaм в cooтвeтcтвии c плaтeжaми, внocимыми житeлями

пocлeдних в видe пoдoхoднoгo нaлoгa. Пoдpoбнocти peгyлиpyютcя фeдepaльным зaкoнoм,

тpeбyющим oдoбpeния Бyндecpaтa. Oн мoжeт ycтaнoвить, чтo oбщины oпpeдeляют

мecтныe cтaвки пo пpичитaющeйcя им дoли.

(5a) C 1 янвapя 1998 гoдa oбщины пoлyчaют дoлю в пocтyплeниях пo нaлoгy c oбopoтa.

Этa дoля пepeдaeтcя зeмлями oбщинaм в cooтвeтcтвии co шкaлoй pacпpeдeлeния,

oпpeдeляeмoй иcхoдя из мecтных и экoнoмичecких ycлoвий. Пoдpoбнocти

ycтaнaвливaютcя фeдepaльным зaкoнoм, тpeбyющим oдoбpeния Бyндecpaтa.

49

(6) Пocтyплeния пo пoзeмeльнoмy и пpoмыcлoвoмy нaлoгaм пpичитaютcя oбщинaм,

пocтyплeния пo мecтным нaлoгaм нa пoтpeблeниe и нa oпpeдeлeнныe виды зaтpaт –

oбщинaм или, в cooтвeтcтвии c зaкoнoдaтeльcтвoм зeмeль, – oбъeдинeниям oбщин.

Oбщинaм дoлжнo быть пpeдocтaвлeнo пpaвo ycтaнaвливaть мecтныe cтaвки пoзeмeльнoгo

и пpoмыcлoвoгo нaлoгoв в paмкaх зaкoнoв. Ecли зeмля нe имeeт в cвoeм cocтaвe oбщин, тo

пocтyплeния пo пoзeмeльнoмy и пpoмыcлoвoмy нaлoгaм, a тaкжe пo мecтным нaлoгaм нa

пoтpeблeниe и нa oпpeдeлeнныe виды зaтpaт пpичитaютcя зeмлe. Фeдepaция и зeмли мoгyт

pacпpeдeлить мeждy coбoй пocтyплeния пo пpoмыcлoвoмy нaлoгy. Пoдpoбнocти

pacпpeдeлeния peгyлиpyютcя фeдepaльным зaкoнoм, тpeбyющим oдoбpeния Бyндecpaтa. B

cooтвeтcтвии c зaкoнoдaтeльcтвoм зeмeль пoзeмeльный и пpoмыcлoвый нaлoги, a тaкжe

дoля oбщины в пocтyплeниях пo пoдoхoднoмy нaлoгy и нaлoгy c oбopoтa, мoгyт cлyжить в

кaчecтвe ocнoвы pacчeтoв для oпpeдeлeния oтчиcлeний.

(7) Oбщины и oбъeдинeния oбщин coвмecтнo пoлyчaют ycтaнaвливaeмый

зaкoнoдaтeльcтвoм зeмли пpoцeнт ee дoли в coвoкyпных пocтyплeниях пo oбщим нaлoгaм.

B ocтaльных cлyчaях зaкoнoдaтeльcтвo зeмли oпpeдeляeт, пepeдaютcя ли пocтyплeния пo

нaлoгaм зeмeль oбщинaм (oбъeдинeниям oбщин) и в кaких paзмepaх.

(8) Ecли в oтдeльных зeмлях или oбщинaх (oбъeдинeниях oбщин) пo pacпopяжeнию

Фeдepaции coздaютcя ocoбыe yчpeждeния, кoтopыe влeкyт нeпocpeдcтвeннoe yвeличeниe

pacхoдoв или yмeньшeниe дoхoдoв (ocoбыe oбpeмeнeния) для этих зeмeль или oбщин

(oбъeдинeний oбщин), тo Фeдepaция oбecпeчивaeт нeoбхoдимyю кoмпeнcaцию, ecли и

пocкoлькy нeльзя paccчитывaть, чтo зeмли или oбщины (oбъeдинeния oбщин) cпocoбны

нecти эти ocoбыe oбpeмeнeния. Кoмпeнcaциoнныe выплaты, пocтyпaющиe oт тpeтьих лиц,

и финaнcoвыe пpeимyщecтвa, вoзникaющиe для этих зeмeль или oбщин (oбъeдинeний

oбщин) в peзyльтaтe дeятeльнocти yкaзaнных yчpeждeний, yчитывaютcя пpи oпpeдeлeнии

paзмepa пpичитaющeйcя им кoмпeнcaции.

(9) Пoд дoхoдaми и pacхoдaми зeмeль, являющимиcя пpeдмeтoм peгyлиpoвaния нacтoящeй

cтaтьи, тaкжe пoдpaзyмeвaютcя дoхoды и pacхoды oбщин (oбъeдинeний oбщин).

50

4. Звіт про фінансовий стан громад у 2008 р. – стислий виклад

Багаті та бідні міста, відповідальність земель

З точки зору фінансової політики 2007 р. відзначався значним зростанням доходів на

федеральному, земельному та комунальному рівнях. У поєднанні з помірним зростанням

видатків така ситуація на комунальному рівні призвела до утворення у 2007 р.

надзвичайно позитивного загального фінансового сальдо усіх комун у розмірі 8,6 млрд.

євро. Незважаючи на припинення зростання податкових надходжень на комунальному

рівні, у 2008 р. також очікується профіцит бюджетів міст та громад.

Проте, значні або зростаючі дисбаланси між багатими та бідними містами відчутно

нівелюють ці досягнення та являють собою найсерйознішу проблему комунальної

фінансової політики. Розрив між благополучними містами, у більшості з яких

спостерігаються процеси ре урбанізації, та містами у скрутному фінансовому становищі,

які намагаються подолати зменшення кількості робочих місць та чисельності населення,

необхідно скорочувати через покращення фінансового стану слабших міст. Федеральні

землі не мають права ухилятися від своєї відповідальності за збалансоване фінансове

забезпечення структурно слабких комун, посилаючись при цьому на позитивне загальне

фінансове сальдо.

На відміну від заборгованості на ринку кредитів обсяг короткострокових кредитів

Федерального банку і надалі зростає. Це вказує на існування бюджетних проблем саме у

фінансово слабших комунах.

Сучасний фінансовий стан міст

У 2007 р. очищені доходи комун зросли на 6,7% до 169 млрд. євро. Натомість, динаміка

зростання очищених видатків була більш помірною. Рівень їх зростання склав 3,2%,

відповідно, обсяг видатків склав 161 млрд. євро, завдяки чому було отримане унікальне

для повоєнних часів фінансове сальдо. З загального фінансового сальдо 7,2 млрд. євро

припали на комуни у західних землях, на комуни у східних землях припали 1,4 млрд. євро.

Відповідно, фінансове сальдо перевищило надходження від продажу майна у 2007 р.

(прибл. 5 млрд. євро) на 3,6 млрд. євро.

Значне фінансове сальдо 2007 р. є результатом спільної дії ряду особливих факторів, а

тому не може бути повторене у 2008 р. У 2008 р. очікується зростання очищених доходів

лише на 1,7% до приблизно 172 млрд. євро. Зростається очищених видатків прогнозується

на рівні 4,3% до 167,6 млрд. євро. Відповідно, позитивне фінансове сальдо може

зменшитися до 4,6 млрд. євро.

Структура доходів вказує на значні відмінності між комунами у східних та західних

землях, що може слугувати аналогією для відмінностей між структурно слабкими та

структурно сильними містами у масштабах країни. Субвенції становлять більшу частину

доходів бюджетів комун у Східній Німеччині; натомість, у західних землях субвенції

51

становлять менше третини надходжень комун. Комуни у східних землях були недостатньо

спроможні фінансувати свої видатки власними силами, у той час, як комуни у старих

землях можуть самостійно фінансувати відчутно більшу частину своїх видатків.

Залежність структурно слабких комун від субвенцій з земельних бюджетів є додатковим

несприятливим фактором для фінансової дієздатності цих міст, тому що ці субвенції у

багатьох випадках використовуються недостатньо ефективно.

Видаткові статті у 2008 р. характеризуються у першу чергу зростанням витрат на

персонал. Таке зростання відбувається через нещодавні домовленості про тарифи оплати

праці, незважаючи на фактичне скорочення чисельності персоналу. У Східній Німеччині

витрати на персонал зростатимуть набагато відчутніше, ніж у старих землях. Це пов’язано

не лише з домовленостями про тарифи, які передбачають різні режими зростання

зарплатні. Додаткова причина більш стрімкого зростання витрат на персонал полягає у

тому, що у нових землях частка службовців у загальній чисельності персоналу є значно

вищою у порівнянні з Західною Німеччиною.

Доходи/Видатки 2006 2007 2008 2007 2008

Mrd. Euro +/- %

Доходи 2) 158,64 169,30 172,19 6,7 1,7

у т. ч.:

Податки 61,03 66,31 66,16 8,7 -0,2

включно:

Надходженя податку на промисел 28,28 30,28 27,97 7,1 -7,6

Частка прибуткового податоку 20,13 22,89 25,24 13,7 10,3

Частка податку на додану вартість 2,76 3,08 3,19 11,8 3,6 довідково:

Брутто-надходження податку на

промисел

34,65 36,80 33,22 6,2 -9,7

Збори 15,84 15,86 15,71 0,2 -1,0

Поточні призначення із Землі / Федерації 43,73 48,29 51,24 10,4 6,1

Інвестиційні призначення із Землі /

Федерації

7,60 8,02 8,76 5,6 9,2

Інші доходи 30,44 30,81 30,31 1,2 -1,6

Видатки 2) 155,70 160,71 167,61 3,2 4,3

у т.ч:

Персонал 40,53 40,53 41,89 0,0 3,4

Матеріальні витрати 31,25 32,96 34,71 5,5 5,3

Інші послуги 36,63 37,58 38,36 2,6 2,1 Відсотки 4,84 5,11 5,39 5,6 5,5

Капіталовкладення 19,05 20,00 21,55 5,0 7,7

включно:

будівництво 14,67 15,42 16,88 5,1 9,5

Купівля von нерухомого майна 4,39 4,58 4,67 4,4 2,0

Інші видатки 23,40 24,52 25,70 4,8 4,8

Фінансове сальдо 2,94 8,59 4,58 x x

Найбільш позитивним аспектом видаткової частини є те, що комунам вдалося закріпити

тенденцію до збільшення обсягу інвестицій, і у 2007 р. також було досягнуто зростання

саме інвестиційних витрат. Проте, з огляду на зростання цін на будівельні роботи слід

ретельніше перевірити, наскільки реальним виявилося розширення інвестиційних заходів

комун. Поза усяким сумнівом, подальше збільшення обсягу інвестицій є необхідним для

52

збереження та модернізації інфраструктури. Так, результати дослідження Difu,

присвяченого вивченню інвестиційних потреб комун, вказують на те, що комуни та

комунальні підприємства щорічно потребують додаткових інвестицій у розмірі 7млрд.

євро.

Зміни механізмів фінансування на комунальному рівні

Так само, як і у попередні роки, комунальні фінанси у цьому році зазнають впливу у

вигляді ряду законодавчих актів. У першу чергу тут слід згадати перерозподіл частки

громад у надходженнях від податку на оборот, закон про підтримку дитинства, а також

участь держави у фінансуванні житлових витрат та забезпеченні базових потреб громадян

похилого віку. Ці плани законодавців не можуть не викликати занепокоєння, оскільки

подібні законопроекти спрямовані на запровадження нових обов’язкових витрат і, у такий

спосіб, прихованого вилучення у громад фінансових коштів.

Зокрема, після ухвалення закону про підтримку дитинства слід очікувати, що деякі землі

не будуть виконувати свої відповідні зобов’язання. Даний закон передбачає розширення

заходів з догляду за дітьми віком до трьох років. Кількість дітей, охоплених цими

заходами, до 2013 р. повинна бути збільшена до 35% загальної кількості дітей

відповідного року народження; з 2013 р. передбачено також право на місце у дитячому

садку. Основна ідея принципу пов’язаності, яку можна висловити як «платить той, хто

замовляє», вимагає від земель участі у фінансуванні відповідних витрат, яка є ширшою,

ніж перенаправлення на відповідні заходи коштів, отриманих з федерального бюджету.

Проте, навіть таке перенаправлення зазначених коштів (зокрема, для покриття

виробничих витрат) для забезпечення догляду за 35% дітей одного року народження було

забезпечено не в усіх федеральних землях. Окрім цього, обсяг витрат на реалізацію права

на отримання допомоги з догляду за дітьми, яке на думку З’їзду міст повинне забезпечити

належний догляд для понад 35% загальної кількості дітей одного року народження, так

само важко спрогнозувати, як і джерела для їх фінансування.

Натомість, у відношенні витрат на утримання житла додаткове фінансове навантаження

на комуни створює у першу чергу федеральний рівень. Розмір федеральної частки, яка

надається землям для подальшого розподілу між комунами, регулярно перераховується за

допомогою спеціальної формули. Через застосування нематеріальних критеріїв (зростання

фінансового навантаження на комуни у зв’язку з фінансуванням витрат на утримання

житла пов’язане не лише з кількістю потенційних отримувачів цих коштів, а і з середніми

витратами на кожного з них) держава намагається уникнути відповідальності за зростання

витрат. Держава залишає без допомоги у першу чергу комуни, які через свої структурні

проблеми несуть великі витрати на соціальну сферу і через це зазнають проблем з

виконанням своїх бюджетів.

Політична тема «комунальне фінансове вирівнювання»

З огляду на значну дефрагментацію фінансових ресурсів комунального рівня та

розширення кількості обов’язкових витрат комун і розпорошення відповідного

фінансового навантаження, особливого значення набуває адекватне та справедливе

53

фінансове вирівнювання на комунальному рівні. Питання правильного фінансування

відповідних заходів має такий самий вік, як і саме фінансове вирівнювання на

комунальному рівні. Як правило, визначений обсяг фінансового вирівнювання та механізм

розподілу коштів між комунальними структурами є компромісом між часто

суперечливими інтересами.

Комунальне фінансове вирівнювання занадто часто виконує роль резервної каси для

державних службовців, які відповідають за санацію бюджетів. Багато політиків на

земельному рівні вважають, що конче необхідне заощадження коштів можна легше

забезпечити загальним скороченням найбільших статей видатків на кшталт комунального

фінансового вирівнювання замість того, щоб провадити клопітку роботу, спрямовану на

дерегуляцію та критичну перевірку тих чи інших функцій. Наразі особливо голосними є

заклики з боку комун до впровадження альтернативних інструментів захисту у

фінансовому вирівнюванні, більш ефективних процедурних захисних механізмів для

забезпечення права на адекватне фінансування та забезпечення ефективного правового

захисту.

У конституціях федеральних земель у більшості випадків зазначається, що обов’язкове

комунальне фінансове вирівнювання є менш пріоритетним завданням у порівнянні з

необхідністю забезпечення дієздатності земельного бюджету. Це дещо нівелює

можливості комун для того, щоб домогтися кращого фінансування заходів з фінансового

вирівнювання у судовому порядку з посиланням на конституційні норми. Конституційні

суди федеральних земель також є підготовленими до таких вимог з боку комун. Так,

Державна судова палата Нижньої Саксонії у своєму останньому рішенні з приводу

фінансового вирівнювання («Бюкебург IV») нівелювала вимогу позивача про мінімальне

фінансове забезпечення. У рішенні Палати зазначається, що за критичного стану бюджету

можливим є адекватний розподіл фінансового дефіциту між відповідною федеральною

землею та комунами, який забезпечується через обопільне скорочення обсягу фінансових

коштів, наявних для виконання відповідних бюджетних завдань. Але в той же час Судова

палата зазначила, що федеральна земля не має права у односторонньому порядку

«створювати собі фінансові резерви за рахунок комунального рівня». Законодавчі органи

федеральних земель також зобов’язані вживати заходів для зменшення до дозволеного

рівня незаконно отриманих бюджетних кредитів, якими у якості довгострокового

фінансового інструменту користуються комуни, які не отримують достатнього

фінансування через структурні проблеми.

Для того, щоб пом’якшити суперечки, які щороку точаться навколо вертикального

розподілу фінансових коштів, деякі федеральні землі застосовують так званий принцип

рівномірності, який повинен забезпечити рівномірний розвиток загальних доходів

федеральної землі (після вирахування трансферів комунам) та загальних доходів комун.

Завдяки цьому можна значною мірою позбавитися фінансово-політичного свавілля.

Проте, з точки зору фінансів така система працює лише у тому випадку, коли зростання

власних доходів є більш повільним, ніж зростання доходів на іншому рівні.

Як інший варіант для стабілізації трансферів у комунальному фінансовому вирівнюванні

наразі обговорюється створення спеціальних фондів. Так, федеральна земля Райнланд-

54

Пфальц для захисту від структурних та кон’юнктурних коливань ухвалила т.з. «Пакт про

підтримку», а дещо пізніше утворила власний стабілізаційний фонд і, таким чином, вже

наприкінці 2002 р. обрала такий метод стабілізації системи фінансового вирівнювання.

Завдяки створенню подібного фонду можна бути впевненим у тому, що відповідні кошти

дійсно будуть спрямовуватися на адресу комун, а не будуть застосовані для санації

земельного бюджету.

Очікується, що у 2009 та 2010 рр. Саксонія також обере такий шлях та спрямує

надлишкові кошти комунального фінансового вирівнювання до новоствореного

стабілізаційного фонду. На відміну від Райнланд-Пфальцу, модель Саксонії буде

обмеженою у часі (до 2015 р.) та буде спиратися на дві опори. Трохи більше половини

суми стабілізаційних резервів, які наразі складають 616,7 млн. євро, буде перебувати у

безпосередньому управлінні землі Саксонія. Окрім цього, комуни повинні будуть

створити комунальний стабілізаційний фонд у розмірі 300 млн. євро, для чого

передбачено обов’язкові спеціальні відрахування.

Судові рішення з комунального фінансового вирівнювання

Протягом останніх років багато федеральних земель (частково це пов’язано з

відповідними рішеннями конституційних судів) вжили заходів для посилення

процедурного захисту комун у питаннях, які стосуються комунального фінансового

вирівнювання. У своєму рішенні від 28 листопада 2007 р. Конституційний суд Баварії

вказав на те, що відсутність зазначеного процедурного захисту є настільки серйозним

недоліком, що закон Баварії про фінансове вирівнювання є несумісним з Конституцією.

Ради та комісії з питань фінансового вирівнювання можуть сприяти більш змістовній

дискусії про комунальне фінансове вирівнювання та забезпечити необхідний діалог між

землями та комунами. Якщо рішення про відповідний розподіл фінансових коштів

ухвалюється переважно у політичній площині, через що неможливо встановити придатні

для можливого судового розгляду критерії, необхідно принаймні посилити та забезпечити

законодавчо право відповідних суб’єктів на висловлення своєї позиції та участь у

відповідних процедурах.

Іншим варіантом є чітке визначення задач та витрат, для фінансування яких

передбачаються кошти, що надаються у рамках фінансового вирівнювання. Мета такого

фінансового вирівнювання полягає у тому, щоб заздалегідь визначити загальний обсяг

коштів вирівнювання. При цьому необхідно як забезпечити наявність у комун

мінімальних передбачених законом фінансових коштів, так і забезпечити наявність у них

додаткових, адекватних за обсягом коштів. Найбільшою проблемою такого методу є

складність об’єктивного визначення необхідних завдань та витрат, за якого неодмінно

виникає конфлікт з базовими принципами місцевого самоврядування.

Проте, своїм рішенням з питань фінансового вирівнювання, ухваленим у 2005 р.,

Конституційний суд Тюрінгії зобов’язав місцевий земельний парламент визначити середні

показники фінансового навантаження на комуни, яке пов’язане з виконанням власних та

делегованих повноважень, та належним чином враховувати їх у фінансовому

вирівнюванні. Тому не дивно, що останні зміни у законодавстві Тюрінгії з питань

55

фінансового вирівнювання, які набрали чинності 1 січня 2008 р., викликають неабиякий

інтерес у інших федеральних землях. Можливість застосування описаного методу

фінансового вирівнювання наразі обговорюються у землях Мекленбург – Передня

Померанія та Саксонія – Анхальт.

Проте, враховуючи досвід Тюрінгії, наразі можна говорити про те, що побоювання

критиків даної моделі виявилися вірними. На основі фактичних витрат важко об’єктивно

визначити потребу у фінансовій підтримці. Профінансовані у минулому заходи

демонструють перш за все обсяг наявних фінансових коштів, у той час як поза увагою

залишаються важливі статті видатків, які не були профінансовані через брак коштів. Це

дає серйозний привід для критики, зокрема, у зв’язку з виявленим блокуванням

необхідних інвестицій та неефективним управлінням на комунальному рівні. Існує також

ризик того, що та чи інша федеральна земля може втручатися у розподіл коштів

комунального фінансового вирівнювання на основі однобоко визначених потреб,

апелюючи при цьому до нібито об’єктивно визначених пріоритетних завдань та витрат.

Фінансово-конституційний принцип пов’язаності

З усіх інструментів захисту фінансового забезпечення комун особливою увагою

користується принцип пов’язаності. У відповідності до формули «платить той, хто

замовляє», принцип пов’язаності є синонімом причинного принципу: відповідальність за

ухвалені рішення та їх фінансування повинні належати одному суб’єкту.

Протягом останніх років принцип пов’язаності набув неабиякої популярності. Починаючи

з 1998 р., п’ять федеральних земель законодавчо закріпили цей принцип у своїх

конституціях, а інші землі внесли уточнення до свого чинного законодавства та надали їм

обов’язкового характеру. Земля Баден – Вюрттемберг, яка і раніше була взірцем

неухильного дотримання зазначеного принципу, нещодавно внесла зміни до свого

законодавства, які ще більше посилюють його дію.

У той час, як у деяких федеральних землях принцип пов’язаності забезпечує належний

захист практично на усій території, ситуація у інших землях вважається незадовільною. У

разі дотримання вето на делегування завдань відповідно до результатів першої реформи

федерального устрою (ст. 84 абз. 1 реч. 7 Основного Закону) федерація та землі у деяких

випадках усе одно мають можливість ухвалювати певні угоди, які мають фінансові

наслідки для комунального рівня. Такими можливостями є підвищення певних

загальнодержавних стандартів щодо фінансового забезпечення людей похилого віку,

перетворення добровільних видатків на обов’язкові або широкі за змістом повноваження,

передбачені земельним законодавством. У цих випадках ризик ухвалення т.з. «прихованих

домовленостей» між федерацією та землями є особливо високим.

У землі Північний Рейн – Вестфалія перші два «серйозні» випадки застосування принципу

пов’язаності стали об’єктом перевірки на відповідність конституційному законодавству.

Підставою для цього є реформа структури державного управління у цій землі, результатом

якої має бути більш струнка система земельного управління. У свою чергу, така система

призведе до масштабного перенесення функцій соціального забезпечення та захисту

56

довкілля на комунальний рівень. Відповідні законодавчі заходи засвідчили наявність дуже

відмінних між собою варіантів відповіді на питання стосовно принципу пов’язаності у

стосунках між землею та комунами, який було закріплено у земельній конституції у 2004

р. Чи може земля, наприклад, відповідно до положення «персонал слідує за своїми

завданнями» зобов’язати свої комуни «узяти під свою юрисдикцію» персонал земельних

органів управління та, відповідно, повністю або частково фінансувати його утримання? Чи

може земля обраховувати вирівнювання додаткового фінансового навантаження, яке

пов’язане з виконанням комунами відповідних завдань, у такий спосіб, щоб брати при

цьому за основу виконання цих завдань на центральному рівні? Чи може земля визначати

для громад певні показники ефективності та/або вираховувати з суми вирівнювання

додаткового фінансового навантаження певну суму задля забезпечення належної

мотивації або через наявність «власних інтересів комун»?

Ці та інші проблемні питання вказують на те, що реалізація принципу пов’язаності є не

лише довгим, але і непростим шляхом. У практичній адміністративній діяльності

ефективність принципу пов’язаності як захисного інструменту для комун у багатьох

випадках має певні обмеження та вимагає вирішення відповідних конфліктних ситуацій

ще до судового розгляду цих суперечок. Тому у майбутньому необхідно буде закривати

ще неврегульовані питання, а також законодавчо закріплювати положення принципу

пов’язаності таким чином, щоб усі зацікавлені суб’єкти розглядали досягнуту прозорість

та адекватність витрат як перемогу, а не перепону їх діяльності.

57

5. Доходи місцевих органів влади у Німеччині

Джерело: Хорст ЦИММЕРМАНН. Муниципальные финансы

Видання: «Дело и Сервис» – Москва. – 2003. – ст. 131

Чтобы дать представление о роли различных источников доходов в финансовой системе

местных органов власти (городов и районов), «собственные» источники доходов

противопоставляются остальным источникам доходов (см. таблицу1). Это дает первое

представление о степени финансовой независимости местных бюджетов. К категории

«собственных» относятся также те налоги, которые разделяются по принципу

происхождения (derivation principle – англ.), - например, подоходный налог в Германии, в

распределении которого учавствуют и местные органы власти.

Если рассматривать местный уровень власти в целом (таблица 1, два первых столбца), то

60% всех доходов являются «собственными». Доля местных налогов превышает размер

доходов местных органов власти от разделения подоходного налога и лишь немного

меньше, чем доходы от коммунальных платежей и сборов. Показатель долгового

финансирования, составивший в 1996 г. 2,7% совокупных доходов местных органов

власти, выглядит в долгосрочной перспективе весьма низким. Трансферты, которые

должны иметь дополняющий характер, составили около 40% - это высокая доля.

В целом из таблицы 1 видно, что в 1996 г. доходы местного уровня власти в Германии на

треть состояли из налогов, трансфертов и коммунальных платежей и сборов. При этом

доля коммунальных платежей и сборов была несколько ниже, а доля трансфертов

несколько выше указанного значения.

Для районов ситуация выглядит совсем по-другому (таблица 1, два последние столбца).

Здесь количественно (79%) доминируют трансферты, называемые районными

отчислениями (Kreisumlage – нем.). Следующий по размеру источник доходов – платежи и

сборы – составляет всего 10%. Налоговые доходы незначительны.

58

Таблица 1

Система доходов местных органов власти в Германии в 1996 г.,

млн. нем. марок

Местные органы власти –

всего

В том числе районы

млн. DM % млн. DM %

А. «Собственные источники доходов» 173732 59,78 8838 11,93

1. Местные налоги (право на доход, частично

право установление налоговой ставки)

60361

20,77

247

0,33

1.1 Поземельный налог, в том числе

поземельный налог типа В

1.2 Промысловый налог (нетто)8

1.3 Мелкие местные налоги и аналогичные

доходы

13116

12494

33422

1329

4,51

4,30

11,50

0,46

2

0

1

244

0,00

0,00

0,33

2. Фиксированная доля от общих (разделяемых) налогов

Подоходный налог

37809

37809

13,01

13,01

3. Доходы в соответствии с принципом

получаемых выгод

3.1 Платежи

3.2 Сборы

3.3 От хозяйственной деятельности

Концессионные зборы

3.4 Операции с муниципальной

собственостью

75562

36896

5467

14293

6130

12776

26,01

12,70

1,88

4,92

2,11

4,40

8591

7369

7

686

29

500

11,60

9,95

0,01

0,93

0,04

0,67

В. Трансферты (отчисления) из бюджетов

других уровней

115841 39,87 62479 84,35

1. Отчисления от налога на добавленную

стоимость 2. Отчисления в текущий (административный)

бюджет

3. Отчисления в бюджет капиталовложений

-

95161

20680

32,75

7,12

-

58265

4214

78,66

5,69

С. Кредитное финансирование (нетто) 7858 2,70 1229 1,66

D. Другие доходы (рассчитаны как разность) -6828 -2,35 1529 2,06

Всего доходов: 290603 100,0 74075 100,0

Источник: Statistisches Bundesamt/Kommunale Haushalte fuer 1996

Если систематизировать все написанное об отдельных видах местных налогов, то их

можно классифицировать следующим образом (Napp 1994, S. 320; другая аргументация

см. Homburg 1996, S. 492).

Поземельный налог имеет отношение ко многим общественным благам локального

характера и поэтому в целом хорошо подходит на роль местного налога;

Неообходим также значительный по доходности местный налог, нецеленный на

налогообложение жителей, и

Местный налог, нацеленный на налогообложение предприятий

8 После вычета доли промыслового налога, подлежащей перечислению в бюджеты других уровней.

59

В Германии все три вида местных налогов нуждаются в реформировании. При этом

необходимо обращать особое внимание на укрепление финансовой автономии местных

органов власти в области доходов.

Если строить аргументацию исходя из того, что источники доходов, подразумевающие

высокую степень самостоятельности местных властей, в наибольшей степени подходит на

роль местных налогов, то возникает вопрос о том, насколько конкретные

муниципалитеты, со своей стороны, действительно заинтересованы в том, чтобы иметь

право устанавливать ставки определенных налогов или право налоговой инициативы.

Возможно, муниципалитеты предпочитают участвовать в разделении налогов, потому что

в этом случае в их распоряжение поступает фиксированная доля определенных налогов,

вышестоящие органы на ее размер влияния не оказывают и к тому же местные власти не

несут ответственности за эти налоги перед жителями муниципалитета. Последним

преимуществом обладают и выравнивающие трансферты, поступающие в местную казну

из вышестоящих бюджетов. В этой связи может возникнуть вопрос: а не обладают ли

целевые трансферты (субвенции и субсидии) наибольшей привлекательностью для

местных властей? Так, любой ответственный за планирование сотрудник местных

администраций (особенно в больших городах) прекрасно знает, как с помощью различных

проектов, которых можно придумать великое множество, получить деньги у земельного

правительства.

Итак, вполне может оказаться, что местные власти вовсе не заинтересованы в повышении

своей финансовой независимости. И здесь возникает другой вопрос: не должны ли

федеральные и региональные власти силой закона передать в компетенцию местных

властей право самостоятельно устанавливать ставки налогов, а возможно, и право их

введения и отмены с тем, чтобы укрепить финансовую самостоятельность последних?

Например, кажется целесообразным в конституционном порядке возгалать на них

определенную «принудительную ответственность». Получая в свое распоряжение

достаточно налоговых источников, местные власти должны одновременно иметь

обязательство всегда, когда требуется осуществление дополнительных расходов, давать

своим жителям отчет о том, какие дополнительные доходы необходимо для этого

мобилизировать, то есть какие дополнительные налоги должны будут заплатить

налогоплательщики. Данное требование стало еще более обоснованным с тех пор, как

после проведения в 70-е гг. реформы административно-территориального деления

финансовые возможности германских муниципалитетов заметно выросло.

60

6. Конституція землі Баден-Вюртемберг, ст. 69-78

VI. Управління

Стаття 69

Управління здійснюють уряд, підпорядковані йому установи та суб’єкти самоврядування.

Стаття 70

(1) Структура, територіальна організація та повноваження органів земельного

управління регулюються законом. Перед підпорядкованими установами мають ставитися

завдання, котрі вони можуть виконувати надійно та доцільно.

(2) Організація державних установ зокрема є компетенцією уряду, на підставні наданих

ним повноважень – міністрів.

Стаття 71

(1) Земля надає громадам та об’єднанням громад, а також цільовим об’єднанням право

самоврядування. Вони управляють своїми справами в рамках законів на власну

відповідальність. Те ж саме стосується також інших публічно-правових об’єднань та

закладів в межах, встановлених законом.

(2) Громади у своїй області є носіями повноважень публічної влади, якщо певні

повноваження в громадських інтересах не передані законом іншим установам. Об’єднання

громадян в рамках своїх повноважень мають рівне становище.

(3) Громадам та об’єднанням громад може законом передаватися виконання певних

наявних або нових завдань публічної влади. Одночасно мають бути прийняті

розпорядження про покриття витрат. Якщо ж ці завдання, пізніші зміни за ініціативою

землі їхньої структури або витрат на їх виконання або пізніші не за ініціативою землі

зміни витрат на виконання переданих обов’язкових завдань за вказівкою призводять до

значного перевершення навантаження громад та об’єднань громад, то тоді має бути

забезпечена фінансова компенсація. Речення 2 та 3 є, відповідно, чинними, якщо земля

переводить добровільні завдання громад та об’єднань громад в обов’язкові завдання або

обґрунтовує особливі вимоги до виконання наявних, не переданих завдань. Деталі щодо

консультацій з названими у четвертому абзаці об’єднаннями щодо оцінки наступних

витрат можуть бути врегульовані законом або угодою земельного уряду з цими

об’єднаннями.

(4) Перед тим, як законом або постановою будуть врегульовані загальні питання, котрі

торкаються громад та об’єднань громад, то слід своєчасно заслухати їхню думку.

Стаття 72

(1) У громадах та в районах народ повинен мати представництво на підставі загальних,

прямих, вільних, рівних і таємних виборів. На виборах в районах та громадах право

обирати та бути обраними, а також право голосу при голосуванні мають також особи,

котрі є громадянами держави-члена Європейського Союзу відповідно до права

Європейського Співтовариства.

61

(2) Якщо в громаді подається більше одного чинного списку кандидатів, то вибори

повинні відбуватися з урахуванням засад пропорційної системи. Ччерез регулювання

статутів громад частинам населених пунктів може забезпечуватися представництво в раді

громади. У малих громадах замість обраного представництва можуть виступати збори

громади.

(3) Деталі регулюються законом.

Стаття 73

(1) Земля забезпечує виконання громадами та об’єднаннями громад їхніх завдань.

(2) Громади та райони мають право стягувати власні податки та інші збори відповідно

до закону.

(3) Громади та об’єднання громад з урахуванням завдань землі мають частку в її

податкових надходженнях. Деталі регулюються законом.

Стаття 74

(1) Територія громад та об’єднань громад може бути змінена з міркувань інтересів

загалу (суспільного блага).

(2) Територія громади може бути змінена через угоду сторін-учасників за згодою

держави, через закон або на підставі закону. Ліквідація громад проти їхньої волі

відбувається через закон. Перед зміною території громади слід заслухати думку населення

територій, яких це безпосередньо стосується.

(3) Територія об’єднань громад бути змінена через закон або на підставі закону.

Ліквідація районів (округів) відбувається через закон.

(4) Деталі регулюються законом.

Стаття 75

(1) Земля здійснює нагляд за законністю управління громадами та об’єднаннями громад.

Законом може встановлюватися, що перебирання боргових зобов’язань та порук, а також

вилучення майна стають залежними від згоди державних органів, що уповноважені

здійснювати нагляд, і що ця згода може надаватися або ні з точки зору впорядкованого

управління господарством.

(2) При передачі державних завдань земля може залишати за собою право давати

розпорядження відповідно до детальнішого припису закону.

Стаття 76

(1) Громади та об’єднання громад можуть звертатися до державного суду землі з

твердженням, що закон порушує приписи статті 71-75.

Стаття 77

(2) Здійснення повноважень суверенного права як постійне завдання має надаватися, як

правило, зайнятим в державній службі, котрі перебувають у публічно-правових службових

та довірчих відносинах.

(3) Усі зайняті у державній службі є повіреними та слугами всього народу.

62

Стаття 78

Кожен посадовець складає таку присягу:

«Я клянуся, що виконуватиму свої службові обов’язки, застосовуючи кращі знання та

уміння, дотримуватимуся Конституції та права й захищатиму їх,, а також буду

справедливим до всіх. І хай допоможе мені Бог».

Присяга може бути складена й без релігійного запевнення.

63

7. Закон про земельне управління від 14 жовтня 2008 р.

Частина перша – Сфера дії Закону та структура адміністративних установ

§ 1 – Сфера дії та структура адміністративних установ

Частина друга – Загальні положення щодо нагляду, передачі повноважень та щодо

співпраці адміністративних установ

§ 2 – Службовий та галузевий/спеціальний нагляд

§ 3 – Зміст службового та галузевого/спеціального нагляду

§ 4 – Передача повноважень

§ 5 – Співпраця адміністративних установ

§ 6 – Адміністративні дані

Частина третя – Адміністративні установи

Розділ перший – Вищі земельні установи

§ 7 – Вступ

§ 8 – Повноваження

§ 9 – Зміни сфер діяльності міністерств

Розділ другий – Загальні адміністративні установи

Підрозділ перший – Вступ

§ 10 - Загальні адміністративні установи

Підрозділ другий – Окружні адміністрації

§ 11 – Адміністративні округи та окружні адміністрації

§ 12 – Територія адміністративних округів


§ 14 – Нагляд

Підрозділ третій – Нижчі адміністративні установи

§ 15 – Встановлення сфери повноважень, збори та витрати

§ 16 – Спільне здійснення повноважень

§ 17 – Спільні адміністративні органи


§ 19 – Повноваження Великих районних центрів та спільних адміністративних органів

§ 20 – Нагляд за відомством ландрату (районною держадміністрацією)

64

§ 21 – Нагляд за містами районного значення, великими районними центрами та

спільними адміністративними установами

§ 22 – Норми щодо застосування електронної обробки даних

Підрозділ третій – Особливі адміністративні установи

§ 23 - Вступ


§ 25 – Створення, ліквідація, місцезнаходження та округ

§ 26 – Нагляд за особливими адміністративними установами

Частина четверта – Перехідні та кінцеві положення

§ 27 – Відношення до Закону про поліцію

§ 28 – Адміністративні приписи

Частина перша

Сфера дії Закону та структура адміністративних установ

§ 1

Сфера дії та структура адміністративних установ

(1) Закон про земельне управління є чинним для всіх державних установ, котрі мають

виконувати задачі державного управління, та для всіх комунальних установ, у тій мірі,

наскільки їм передані задачі державного управління (адміністративні установи). Для

громад та спільних адміністративних органів положення про нижчі адміністративні

установи є чинними лише настільки, наскільки вони мають виконувати завдання згідно з

цим законом. Закон про земельне управління не є чинним для органів судочинства.

(2) Адміністративні установи розподіляються на вищі земельні установи (§§ 7 – 9),

загальні земельні установи (§§ 10 – 22) та особливі адміністративні установи (§§ 23 – 26).

Частина друга

Загальні положення щодо нагляду,

передачі повноважень та щодо співпраці

адміністративних установ

§ 2

Службовий та галузевий/спеціальний нагляд

Державні адміністративні установи підлягають службовому та галузевому/спеціальному

нагляду.

§ 3

65

Зміст службового та галузевого/спеціального нагляду

(1) Службовий нагляд поширюється на структуру, внутрішній розпорядок,

використання та розподіл кадрових і речових засобів, внутрішнє ведення справ та кадрові

питання установи.

(2) Галузевий/спеціальний нагляд поширюється на правомірне та доцільне здійснення

фахової адміністративної діяльності установи.

(3) Наглядові органи можуть укладати цільові угоди з установами, що підлягають

їхньому нагляду й вимагати від них звітності, надання документації, а також збору та

передачі даних про виконання державних завдань, провадити перевірки та видавати

розпорядження. На укладання цільових угод з підпорядкованими установами дія Закону

землі про представництва персоналу не поширюється.

(4) Земельний уряд може приймати детальніші положення про здіснення службового

та галузевого/спеціального нагляду за винятком сфери діяльності Рахункової палати.

(5) Закон про територіальні громади, Положення про райони, особливі законодавчі

регулювання у цьому Законі та інші правові приписи, котрі розширюють чи звужують

права службового та галузевого/спеціального нагляду, залишаються недоторканими.

§ 4

Передача повноважень

(1) Якщо це не суперечить нормам закону, міністерства можуть через нормативно-

правово-правові акти передавати одній або кільком підпорядкованим установам певні свої

повноваження або для спрощення адміністративної процедури чи для поліпшення

ефективності управління через нормативно-правово-правові акти передавати певні

повноваження одних підпорядкованих адміністративних установ іншим підпорядкованим

адміністративним установам.

(2) Земельний уряд може для спрощення адміністративної процедури чи для

поліпшення ефективності управління передавати певні повноваження окружних

адміністрацій, нижчих адміністративних установ або особливих адміністративних установ

відповідно одній або кільком цим адміністративним установам, також стосовно округу

інших установ.

(3) Земельний уряд може своєю постановою визначити, що для спрощення

адміністративної процедури чи для поліпшення ефективності управління певні

повноваження із зазначених в § 19 абз. 1 справ за вказівкою передаються великим містам

районного значення та спільним адміністративним органам згідно з § 17 як нижчим

адміністративним установам чи громадам як обов’язкові повноваження.

(4) Передача повноважень особливим адміністративним установам може відбуватися

через розпорядження з відхиленням від абзаців 1 та 2.

(5) Абзаци 1, 2 та 4 відповідно є чинними для Рахункової палати.

§ 5

Співпраця адміністративних установ

66

(1) Якщо адміністративна установа перед прийняттям рішення повинен дати

можливість викласти свою позицію іншій адміністративній установі, то вона має

встановити домірний для цього термін, що, як правило, не повинен перевищувати одного

місяця. Якщо ж відповідна адміністративна установа впродовж відведеного їй терміну

заявляє, що позиція не може бути викладена своєчасно, вона повинна це детально

обґрунтувати відповідальній за прийняття рішення адміністративній установі і назвати

термін, до якого вона може викласти свою позицію. Якщо протягом терміну згідно з

реченням 1 або впродовж названого залученою адміністративною установою терміну

позиція не була викладена, то відповідальна за прийняття рішення адміністративна

установа може виходити з того, що не буде висловлено заперечень, якщо це не суперечить

федеральному праву. Інші регулювання залишаються недоторканими.

(2) Абзац 1 є чинним також для підпорядкованих земельному нагляду юридичних осіб

публічного права.

(3) Абзац 1 речення 2 і 3 та абзац 2 відповідно застосовуються, якщо установам інших

земель або Федерації має бути надана можливість викласти свою позицію.

§ 6

Адміністративні дані

Долучені до адміністративних мереж адміністративні установи та заклади можуть

опрацьовувати та надавати одна одній в електронних списках для загального

ознайомлення такі дані, що стосуються особи своїх працівників:

1. Прізвище, ім’я, складові імені, особистий титул, назва посади,

2. Назва адміністративної установи та підрозділу,

3. Службові контактні реквізити (службова адреса, приміщення, номер телефону

та факсу, адреса електронної пошти),

4. Інформації часової можливості контакту в регулярний робочий час, а також

5. Дані про сферу діяльності та про членство в різних органах.

Частина третя

Адміністративні установи

Розділ перший

Вищі земельні установи

§ 7

Вступ

Вищим земельними установами є земельний уряд, прем’єр міністр землі, міністерства та

Рахункова палата.

67

§ 8

Повноваження

(1) Вищі адміністративні установи мають повноваження, надані їм або центральним

земельним установам Конституцією чи законом. Повноваженнями, наданими

федеральним законодавством вищим земельним установам, земельним міністерствам або

центральним земельним установам, не повинні користуватися вищі адміністративні

установи, якщо в нормативно-правово-правових актах оголошується допустимість

передачі цих повноважень підпорядкованим установам; утім вищі адміністративні

установи можуть залишити за собою окремі повноваження.

(2) До завдань вищих земельних установ належать в рамках їхньої компетенції такі:

1. зв’язки з ландтагом,

2. розробка і подання законопроектів та прийняття правових та адміністративних

приписів,

3. зв’язки з бундестагом, а також з вищими федеральними та земельними органами,

4. зв’язки з представництвом землі при Федерації,

5. зв’язки з іноземними органами та міждержавними установами.

Для особливих випадків пунктів 3-5 може прийматися особливе регулювання.

(3) До обов’язків міністерств та Рахункової палати належать:

1. керівництво та нагляд за підпорядкованими їм установами,

2. повноваження вищих службових інстанцій в галузі законодавства про статус

чиновників, про матеріальне забезпечення, тарифного права, якщо не застосовується

особливе регулювання для особливих випадків,

3. повноваження землі, котрі не надані іншій установі.

Крім того до обов’язків міністерств в межах їхньої сфери діяльності належить нагляд за

юридичними особами публічного права та закладами, що поширюються на кілька

адміністративних округів.

§ 9

Зміни сфер діяльності міністерств

(1) Якщо встановлюються нові межі сфер діяльності міністерств, то визначені

законами, нормативно-правово-правовими актами та адміністративними приписами

компетенції переходять на уповноважене після нового розмежування міністерство.

Земельний уряд повідомляє про це, а також про час передачі в офіційному законодавчому

бюлетені.

(2) Наданої міністерству законами, нормативно-правово-правовими актами та

адміністративними приписами компетенції зміна назви міністерства не зачіпає.

(3) Міністерство внутрішніх справ при зміні компетенції або назви міністерств

уповноважується постановою за погодженням з дотичними міністерствами замінити в

законах та нормативно-правово-правових актах назву уповноваженого досі міністерства

68

назвою нового уповноваженого міністерства або дотеперішню назву міністерства новою

назвою.

Розділ другий

Загальні адміністративні установи

Підрозділ перший

Вступ

§ 10

Загальні адміністративні установи

Загальними адміністративними установами є окружні адміністрації та нижчі

адміністративні установи.

Підрозділ другий

Окружні адміністрації

§ 11

Адміністративні округи та окружні адміністрації

(1) Територія землі поділяється на адміністративні округи:

Штутгарт з розташуванням окружної адміністрації в м. Штутгарт,

Карлсруе з розташуванням окружної адміністрації в м. Карлсруе,

Фрайбург з розташуванням окружної адміністрації в м. Фрайбург

та

Тюбінген з розташуванням окружної адміністрації в м. Тюбінген.

(2) В кожному адміністративному окрузі є окружна адміністрація. Окружні

адміністрації за згодою міністерства внутрішніх справ для здійснення певних

повноважень можуть створювати зовнішні осередки.

§ 12

Територія адміністративних округів

(1) Адміністративний округ Штутгарт охоплює міста-райони Штутгарт та Гайльбронн,

а також райони Бьоблінген, Есслінген, Гьоппінген, Гайденгайм, Гайльбронн, Гоенлое,

Людвігсбург, Майн-Таубер, Остальб, Ремс-Мурр та Швебіш Галль.

(2) Адміністративний округ Карлсруе охоплює міста-райони Баден-Баден,

Гайдельберг, Карлсруе, Мангайм та Пфорцгайм, а також райони Кальв, Енц,

Фройденштадт, Карлсруе, Неккар-Оденвальд, Раштат та Райн-Неккар.

69

(3) Адміністративний округ Фрайбург охоплює місто-район Фрайбург, а також райони

Брайсгау-Верхній Шварцвальд, Емедінген, Констанц, Льоррах, Ортенау, Ротвайль,

Шварцвальд-Баар, Тутлінген та Вальдсгут.

(4) Адміністративний округ Тюбінген охоплює місто-район Ульм, а також райони

Альб-Донау, Біберах, Бодензее, Равенсбург, Ройтлінген, Зігмарінген, Тюбінген та

Цоллернальб.

(5) При віднесенні районів до адміністративного округу вирішальне значення має його

відповідний територіальний склад.

§ 13


Окружні адміністрації мають надані їм, вищим адміністративним установам або

відповідним установам законом чи нормативно-правово-правовим актом повноваження.

Це не стосується повноважень, котрі належать до компетенції вищої особливої установи

або на підставі законодавчих повноважень передані нижчим або особливим


§ 14

Нагляд

(1) Міністерство внутрішніх справ здійснює службовий нагляд за адміністраціями

округу. Воно має надані міністерствам повноваження в галузі кадрових питань щодо

працівників адміністрацій округу, за винятком працівників шкільної психологічної та

шкільної педагогічної служб, а також працівників відділу управління лісового

господарства адміністрацій округу. Прийняття на роботу фахових працівників

міністерством внутрішніх справ відбувається за узгодженням з відповідним фаховим

міністерством.

(2) Міністерства здійснюють галузевий/спеціальний нагляд за адміністраціями округу

в рамках своєї сфери діяльності.

Підрозділ третій

Нижчі адміністративні установи

§ 15

Встановлення сфери повноважень, збори та витрати

(1) Нижчими адміністративними установами є:

1. в районах відомства ландрату (районні державні адміністрації), а також

згідно з § 19 великі районні центри та спільні адміністративні органи згідно

з § 17,

2. в містах-районах – громади.

(2) Завдання нижчих адміністративних установ виконуються як обов’язкові за

вказівкою в містах-районах та великих районних центрах бургомістром, в спільних

70

адміністративних органах – головою об’єднань або бургомістром громади, котра виконує

завдання об’єднання адміністративних органів територіальних громад.

(3) Для стягнення зборів та витрат діє Закон про порядок справляння та сплати

комунальних зборів, якщо повноваження нижчої адміністративної установи мають

громада або спільний адміністративний орган. На відміну від цього для стягнення зборів

та витрат для будівельно-технічного контролю за приписами будівельного права діють

керівні для державних установ приписи, а для стягнення федеральних чи земельних

тарифів за спеціальне використання в рамках норм права, що регулюють дорожній рух –

приписи цього права.

§ 16

Спільне здійснення повноважень

(1) Райони, міста-райони, великі районні центри та спільні адміністративні органи

згідно з § 17, а також нижчі особливі установи землі можуть узгоджувати спільне

здійснення певних повноважень нижчих адміністративних установ та нижчих особливих

установ, якщо це не суперечить федеральному законодавству. Для цього вони можуть

створювати спільні органи. Спільний орган може також бути створений як частина

установи, що бере участь. Створення спільних органів не зачіпає повноважень установ.

(2) Працівники здійснюють свою діяльність в спільному органі за фаховими

приписами уповноваженої в окремому конкретному випадку установи. Їхнє посадове

становище в іншому є незмінним.

(3) Якщо працівник при виконанні своєї діяльності в спільному органі порушує свій

службовий обов’язок стосовно третьої сторони, відповідальність за це несе те об’єднання,

чия установа несе за офіційну службову дію предметну і територіальну відповідальність.

(4) Кожна установа також при створенні спільних органів дбає про те, щоб у місці

їхньої дислокації була служба з достатньо кваліфікованим персоналом, котра в сфері

діяльності спільного органу надавала б необхідну інформацію та приймала б заявки чи

інші заяви громадян.

(5) Абзац 1 речення 4 та абзаци 2-4 є чинними, якщо не був створений спільний орган,

відповідно для спільного проведення заходів, що сягають поза межі території громади.

§ 17

Спільні адміністративні органи

(1) Земельний уряд може оголошувати спільні адміністративні органи з населенням

понад 20 000 мешканців за їхнім поданням нижчими адміністративними установами;

подача заявки на об’єднання адміністративних органів територіальних громад потребує

ухвали більшості у дві третини статутної кількості голосів зборів об’єднання; подача

заявки виконавчої громади узгодженого спільного адміністративного органу потребує

ухвали більшості у дві третини всіх голосів спільного комітету. Оголошення спільних

адміністративних органів нижчими адміністративними установами має бути

опублікованою в законодавчому бюлетені. При пізніших вступі та виході громад

відповідно чинним є речення 2.

71

(2) Земельний уряд може відкликати оголошення, якщо більше не виконуються названі

в абзаці 1 реченні 1 півреченні 1 передумови. Відкликання має бути опублікованим в

законодавчому бюлетені.

§ 18


(1) Нижчі адміністративні установи є відповідальними за всі надані їм законом або

нормативно-правово-правовим актом державні адміністративні повноваження. До

компетенції спільних адміністративних органів належать також всі повноваження громад,

що входять до їх складу, які надані великим районним центрам як нижчим


(2) Це не стосується завдань, переданих нижчим особливим установам на підставі

законодавчих повноважень.

§ 19

Повноваження Великих районних центрів

та спільних адміністративних органів

(1) З повноважень великих районних центрів та спільних адміністративних органів як

нижчих адміністративних установ вилучені такі питання:

1.

а)

державне громадянство,

б)

нагляд за веденням актів цивільного стану,

в)

захист від катастроф та цивільна оборона,

г)

повноваження відповідно до Закону про забезпечення військовослужбовців

роботою після демобілізації та Закону про прийняття біженців,

д)

дозвіл на керування транспортним засобом,

е)

перевезення осіб по суходолу та вантажні перевезення включно з перевезенням

небезпечних вантажів шляхами,

є)

повноваження згідно з § 50 абз. 3 п. 1 літера а та § 53 b абз. 2 речення 1 п. 2 літера а

Закону про автомобільні шляхи,

2.

72

а)

повноваження згідно з § 34 с Положення про промисли і ремесла (ПпПіР),

повноваження згідно з виданими на підставі § 34 с абз. 3 ПпПіР нормативно-

правово-правовими актами та повноваження згідно з § 139 b абз. 7 та 8 ПпПіР,

б)

коло питань, що стосується пожежної безпеки, врегульоване законом від 1969 р.,

в)

законодавство про позначення цін,

3.

а)

сільське господарство,

б) боротьба з епізоотіями, законодавство про утилізацію трупів тварин та захист

тварин,

в)

законодавство про охорону природи за винятком повноважень згідно з §§ 25, 31, 34

Закону про охорону природи (ЗпОП) стосовно компетенції щодо пам’яток природи

та § 55 абз. 1 речення 3 та абз. 2 ЗпОП,

г)

законодавство про продукти харчування і товари щоденного попиту, контроль за

виробництвом вина, санітарно-гігієнічне законодавство по м’ясу та санітарно-

гігієнічне законодавство по м’ясу птиці,

д)

лісове господарство, крім випадків § 47 абз. 3 Закону землі про лісове

господарство,

е)

землеустрій,

є)

повноваження відповідно до Закону про землевпорядкування.

4.

а)

повноваження відповідно до Закону про службу охорони здоров’я, законодавство

про соціальне відшкодування та провадження за позовом про визнання згідно з

дев’ятим томом соціального кодексу,

б)

повноваження відповідно до Закону про робочий час,

в)

73

повноваження відповідно до Закону про лікарів на виробництві, інженерів з техніки

безпеки та інших фахівців з безпеки праці,

г)

повноваження відповідно до Закону про захист молоді,

д)

повноваження відповідно до Закону про захист материнства,

е)

повноваження за §18 Федерального закону про допомогу по догляду за дитиною,

є)

повноваження відповідно до законодавства про працівників, зайнятих у галузі

транспортних перевезень,

ж)

повноваження за §17 абз. 1-8, а також за § 20 абз. 3 та 4 Закону про робочий час

підприємств торгівлі,

з)

повноваження відповідно до земельного Закону про гуртожитки

и)

повноваження Страхового управління

5.

а)

законодавство про збір та утилізацію відходів

б)

водне право та водо- і землегосподарські спілки

в)

законодавство про захист ґрунтів та екологічну шкоду,

г)

право захисту довкілля від шкідливого впливу,

д)

повноваження відповідно до Закону про безпеку приладів та продукції, а також

повноваження згідно з прийнятими відповідно до § 14 Закону про безпеку приладів

та продукції нормативно-правово-правовими актами,

е)

повноваження відповідно до Закону про захист праці та виданих згідно з ним

підзаконних актів,

74

є)

повноваження відповідно до Положення про робоче місце та до Положення про

особливі вимоги до захисту праці під час роботи поза приміщенням в період з 1

листопада по 31 березня,

ж)

законодавство про хімічні препарати,

з)

повноваження відповідно до Положення про біоматеріали,

и)

повноваження відповідно до Положення про стиснуте повітря,

і)

повноваження відповідно до Постанови про порядок впровадження Закону про

бензиновий свинець,

законодавство про вибухові матеріали.

(2) На відміну від абз. 1 п. 5 літера d згідно з Положенням про

підсудність/підвідомчість відповідно до Закону про захист довкілля від шкідливого

впливу повноваження згідно з Положенням про малі та середні паливневі установки (1.

BImSchV), згідно з Положенням про обмеження викидів деревного пилу (7. BImSchV),

згідно з Положенням про захист спортивних споруд від шуму (18. BImSchV), згідно з

Положенням про кремацію (27. BImSchV) та згідно з Положенням про захист від шуму

приладів та машин (32. BImSchV) не виключаються з компетенції великих районних міст

та спільних адміністративних органів. Теж саме стосується законодавства про вибухові

речовини відповідно до абз. 1 п. 5 літера l згідно з Положенням про

підсудність/підвідомчість щодо вибухових речовин.

§ 20

Нагляд за відомством ландрату (районною держадміністрацією)

(1) Окружні адміністрації провадять нагляд за відомствами ландрату. Відповідні

фахові міністерства мають повноваження вищої службової інстанції згідно з § 8 абз. 3

речення 1 п. 2 для фахових чиновників служби вищої категорії та подібних працівників

федеральної землі у відомствах ландрату; прийняття на роботу фахових працівників

відбувається за узгодженням з міністерством внутрішніх справ. В іншому вищою

інстанцією службового нагляду є міністерство внутрішніх справ.

(2) Окружні адміністрації провадять галузевий/спеціальний нагляду нагляд через

відомства ландрату. Вищими органами галузевого/спеціального нагляду є міністерства в

рамках їхньої сфери діяльності.

§ 21

75

Нагляд за містами районного значення, великими районними центрами та

спільними адміністративними установами

(1) Як нижчі адміністративні установи міста-райони, великі районні центри та спільні

адміністративні органи підлягають галузевому/спеціальному нагляду.

(2) Галузевий/спеціальний нагляд мають здійснювати в рамках своєї компетенції

міністерства та окружні адміністрації.

(3) Установи галузевого/спеціального нагляду мають необмежене право віддавати

розпорядження.

§ 22

Норми щодо застосування електронної обробки даних

(1) Міністерства за узгодженням з міністерством внутрішніх справ та міністерством

фінансів можуть через нормативно-правово-правові акти визначати, що нижчі

адміністративні установи необхідні для виконання завдання дані в електронній формі

обліковують, опрацьовують, отримують і в заданому форматі прописаним шляхом

передають певному органу, якщо до цього зобов’язують землю Приписи Європейського

Співтовариства або Федерації або якщо завдання виконується за дорученням Федерації

(стаття 85 Основного Закону).

(2) Міністерства за узгодженням з міністерством внутрішніх справ та міністерством

фінансів можуть через нормативно-правові акти видавати процесуальні приписи

відповідно до абзацу 1. Крім того, вони можуть визначати, що

1. між нижчими адміністративними установами та іншими установами земельної

адміністрації запроваджуються та розвиваються єдині процедури електронного

обміну документами та даними, а також для спільного використання баз даних,

2. застосовуються єдині та, в разі необхідності, спільні методи обробки даних,

3. застосовуються сполучувані між собою методи та знаряддя.

Можливі згідно з реченням 2 положення можуть застосовуватися, в разі необхідності

1. для захисту або запобігання небезпекам, що загрожують загальному благу,

2. для проведення на базі нормативно-правових актів Європейського Співтовариства

заходів сприяння та збалансування, якщо вони підлягають фінансовому контролю, і

для опрацювання предметно та технологічно сполучених з цим заходів сприяння та

збалансування Федерації та землі,

3. для виконання звітних та контрольних обов’язків, прописаних нормативно-

правовими актами Європейського Співтовариства чи федерального законодавства,

4. для спрощення адміністративних процедур з метою поліпшення ефективності

управління або зменшення видатків країни та комунальних органів.

(3) Федеральні або земельні приписи щодо даних стосовно осіб залишаються

незмінними.

Підрозділ третій

76

Особливі адміністративні установи

§ 23

Вступ

(1) Особливі адміністративні установи поділяються на земельні вищі установи, вищі

особливі установи та нижчі особливі установи.

(2) Земельними вищими установами є установи, чия компетенція поширює на цілу

територію землі.

(3) Вищими особливими установами є дирекції об’єднань та Державні фінансові

ревізійні управління.

(4) Нижчими особливими установами є всі решта установи, котрим виділена фахово

обмежена сфера для частини федеральної землі.

§ 24


Особливі адміністративні установи користуються всіма повноваженнями, наданими їм

законом, нормативно-правовим актом чи розпорядженням згідно з § 4 абз. 4.

§ 25

Створення, ліквідація, місцезнаходження та округ

(1) Вищі земельні установи можуть створюватися й ліквідуватися лише через закон.

(2) Вищі та нижчі особливі установи можуть, якщо інакше не визначено законом,

створюватися та ліквідуватися земельним урядом. Утім створення такої установи

потребує закону, якщо вона слугує завданням, котрі досі не ще виконувала якась особлива

адміністративна установа. Місцезнаходження та округ вищих та нижчих особливих

установ визначає земельний уряд, у випадку установ, підпорядкованих Рахунковій палаті,

– Рахункова палата за узгодженням із земельним урядом.

(3) Округи нижчих особливих установ мають створюватися таким чином, щоб вони

охоплювали один чи кілька районів одного й того ж самого округу. В особливих випадках

земельний уряд може встановити інше регулювання.

§ 26

Нагляд за особливими адміністративними установами

(1) Службовий та галузевий/спеціальний нагляд здійснюють:

1. міністерства та Рахункова палата в рамках своєї сфери діяльності через особливі

адміністративні установи,

2. окружні адміністрації, вищі земельні установи та вищі особливі установи через

підпорядковані їм нижчі особливі установи.

(2) Нижчі особливі установи, підпорядковані не окружній адміністрації, а безпосередньо

міністерству чи вищому земельному органу, визначаються земельним урядом, якщо не

існує для окремих видів установ особливих законодавчих регулювань.

77

Частина четверта

Перехідні та кінцеві положення

§ 27

Відношення до Закону про поліцію

Цей Закон не зачіпає положень Закону про поліцію.

§ 28

Адміністративні приписи

Необхідні для виконання цього Закону адміністративні приписи видають:

1. земельний уряд для вищих земельних установ та окружних адміністрацій,

2. Рахункова палата для Державних фінансових ревізійних управлінь,

3. в іншому – міністерства для адміністративних установ, що належать до

їхньої сфери діяльності.

78

8. Велика реформа структури державного управління у федеральній

землі Баден-Вюрттемберг

Перший аналіз результатів та міркування стосовно їх застосування у федеральній

землі Північний Рейн - Вестфалія

Висновок експерта, на замовлення

фонду- спілки „Вестфальська ініціатива“ (Мюнстер)

Автори

Проф., д-р Йорг Богуміл

Фальк Ебінгер

27.05.2005 р.

Рурський університет Бохум

Факультет соціальних наук

Кафедра порівняльної політики міст та регіональної політики

Університетштрасе 150, GC 05/703

44801 Бохум

Tел.: 0234/32- 27805 / - 28409 (секр.)

Фах: 0234/32 - 14487

Ел. адреса: [email protected]

http://homepage.ruhr-uni-bochum.de/Joerg.Bogumil


http://homepage.ruhr-uni-bochum.de/Joerg.Bogumil

79

Для чого була потрібна велика адміністративна реформа?

На офіційному рівні наводять дві причини проведення великої адміністративної реформи

у Баден-Вюрттемберзі, а саме – фінансовий стан землі та функціональні потреби. Проте,

ці потреби не обов’язково потребують масштабної адміністративної реформи, оскільки

реформа стає можливою лише завдяки вмілим діям голови земельного уряду та осіб, які

його підтримують. Голова земельного уряду Ервін Тойфель та вузьке коло його

соратників у зв’язку з драматичною фінансовою ситуацією землі Баден-Вюрттемберг

вбачали у реформі майже унікальну можливість втілити у життя необхідні на їх думку

заходи, які у іншому випадку могли б наштовхнутися на значний спротив перш за все на

рівні міністерств і через це не мали б шансу на їх ухвалення.

2.1 Фінансовий стан землі Баден-Вюрттемберг

Значне зниження податкових надходжень у обсязі близько 1 млрд. євро та зростаючі

витрати на виплату відсотків за отриманими запозиченнями та на утримання персоналу у

2003 р. призвели до подальшого погіршення стану бюджету у змелі Баден-Вюрттемберг.

За показником нової заборгованості у 2003 р. було встановлено рекорд у розмірі 2,039

млрд. євро. Значне скорочення податкових надходжень та необхідні додаткові витрати у

період від ухвалення змін до бюджету 1999 р. до ухвалення проекту бюджету на 2004 р.

призвели до виникнення дефіциту у розмірі прибл. 8 млрд. євро (див. FM 2003). У проекту

дворічного бюджету 2005-2006 передбачено (з урахуванням запланованих заходів з

скорочення витрат) дефіцит у розмірі 1,6 млрд. євро у 2005 р. та 1,7 млрд. євро у 2006 р.,

навіть якщо нова чиста заборгованість залишатиметься на максимальному рівні 2003-2004

рр. (FM 2004: 10).

Найбільший ризик для майбутнього бюджету Баден-Вюрттембергу становлять витрати на

соціальне забезпечення та обслуговування відсотків за узятими запозиченнями, така

ситуація спостерігається також в усіх інших федеральних землях. Обидві зазначені статті

витрат відзначаються надзвичайно високою динамікою, яка вже є відчутною для бюджету

землі.

„У 2004 р. бюджетні витрати на пенсії та соціальну допомогу для колишніх державних

службовців заплановані у обсязі прибл. 2,9 млрд. євро. У той час, як у 1990 р. кількість

отримувачів зазначених виплат у Бадне-Вюрттемберзі складала прибл. 59000 осіб, у 2003 р. у

землі проживало вже 76000 колишніх державних службовців. На початку 2004 р. Їх кількість складатиме приблизно 80000 осіб. У 2015-2016 рр. очікується навіть подвоєння, а до 2030 р. –

потроєння суми пенсійних та соціальних виплат колишнім державним службовцям.“ (FM

2003).

Обсяг поточного дефіциту та прогнозована динаміка бюджетних показників унаочнюють

потребу у структурних заходах з заощадження коштів. Для компенсації недостатніх

надходжень до відкоригованого бюджету 2003 р. та до проекту бюджету на 2004 р.

земельний уряд розробив масштабний пакет заходів для консолідації бюджету. Окрім так

званих «доручень про перевірку», які передбачають перевірку використання земельних

коштів у окремих галузях, міністерствами були заплановані конкретні заходи, за

80

допомогою яких у 2004 р. необхідно було заощадити кошти у обсязі 595 млн. євро9. Від

виконавців також очікувалося заощадження ресурсів через критичний розгляд тих чи

інших функцій та інноваційний підхід до зменшення забюрократизованості державного

управління. Проте, у зв’язку з тим, що ці (у своїй більшості досить традиційні) заходи самі

по собі не були здатні зменшити фінансове навантаження на бюджет та погрожували

інвестиційній активності у довгостроковій перспективі, уряд Баден-Вюрттембергу не

бачив альтернативи глибоким структурним змінам, наприклад, у вигляді структурної

адміністративної реформи.

„Через драматичну бюджетну ситуацію, частку витрат бюджету на утримання персоналу у

розмірі 42% та зростання витрат на соціальну підтримку державних службовців консолідація

бюджету є можливою лише через радикальне скорочення витрат на утримання персоналу.

Такий крок є нагальним і через те, що опосередковані витрати на утримання персоналу, які

також враховують земельні субвенції для персонал, становлять навіть понад 52%. Протягом

останніх десяти років було реалізовано численні програми скорочення робочих місць у

органах державного управління. (…) Але подальше покращення ситуації на основі наявних

структур державного управління є неможливим. […] У межах зазначених структур стає усе

важче реалізовувати плани оптимізації персоналу. Для подальшого скорочення витрат на

утримання персоналу необхідно переглянути саму базову структуру управління. Тому

земельний уряд ставить собі на меті масштабну оптимізацію адміністративної структури у Баден-Вюрттемберзі, її реформу та внутрішню інтеграцію“ (StM 2003).

2.2 Функціональна необхідність

Окрім зазначених обставин фінансового характеру, які спонукають уряд до підвищення

ефективності адміністративних земельних органів, у Баден-Вюрттемберзі існує також

функціональна необхідність у структурній оптимізації управління. Через паралельну

структуру триступінчатого управління та одночасне розпорошення значного обсягу

фахових задач між численними спеціальними органами система земельного управління та

її повноваження були непрозорими та незрозумілими для громадян, компаній та

інвесторів. Навіть нібито прості процедури отримання дозволів державних органів

вимагали участі та взаємодії цілого ряду окремих органів різного підпорядкування.

З огляду на комфорт, витрати часу та прогнозованість дій державного управління така

структура була неоптимальною та стала розглядатися як потенційно несприятливий

фактор у конкурентній боротьбі за залучення нових інвесторів для землі Баден-

Вюрттемберг. Окрім цього, вона також шкодила репутації та, відповідно, легітимності

державного управління. У зв’язку з цим було зроблено спробу інтегрувати різні органи

управління, ліквідувати у такий спосіб недоліки у взаємодії між різними сферами

управління та наблизитися до ідеалу «єдиного вікна» (у першу чергу, на рівні окружних

адміністрацій).

9 Детальний огляд актуального стану бюджету та заходів з заощадження див. у: „промова

міністра фінансів Штаттхауса про внесення проекту державного бюджету на 2005-2006

рр.“(FM 2004).

81

3 Закон про реформу структури державного управління

3.1 Цілі та основні пункти законопроекту

Концепція великої адміністративної реформи у Баден-Вюрттемберзі, представлена

головою земельного уряду Ервіном Тойфелем 25.3.03 р., має на меті консолідацію

земельного бюджету, а також модернізацію адміністративних структур за принципом

субсидіарності через децентралізацію повноважень галузевих державних органів. Ця

реформа охоплює усі галузі та рівні управління у землі Баден-Вюрттемберг та передбачає

ліквідацію приблизно 350 з наявних 450 галузевих органів. Передбачається об’єднання

вищих земельних органів та середніх галузевих органів у 4 урядові президії, а також

об’єднання галузевих органів нижчих рівнів у 35 відомств окружних адміністрацій та 9

адміністрацій міст земельного підпорядкування.

Тобто, на відміну від, наприклад, Нижньої Саксонії, триступінчата адміністративна

структура а Баден-Вюрттемберзі зберігається і навіть відчутно посилюється. Для

виконання земельних функцій міські та земельні райони отримують кошти, які раніше

використовувалися землею (базовий рік - 2004: прибл. 376 млн. євро10

). Ці кошти до 2011

р. будуть поступово зменшені на 20% задля досягнення передбачених земельним урядом

показників ефективності. Урядові президії також повинні заощадити 20% матеріальних

витрат та витрат на персонал під час виконання нових функцій. Натомість,

переформатування або об’єднання міністерств та комунальна територіальна реформа

наразі не розглядаються через можливий спротив їх реалізації. Закон про реформу

структури державного управління було ухвалено земельним парламентом 30 червня 2004

р., 1 січня 2005 р. він набрав чинності.

„Закон про реформу структури державного управління та розширення сфери дії для

комунального рівня повинен забезпечити єдність державного управління у Баден-Вюрттемберзі як передумову для ухвалення інтегрованих рішень. Триступінчата структура

управління стає визначальним елементом земельного управління (виділено авторами

експертного висновку). Об’єднальна функція урядових президій, окружних адміністрацій та

міських районів задля виконання державних завдань відчутно розширюється та посилюється.

Вищі земельні органи та галузеві органи середнього рівня інтегруються до урядових президій,

а галузеві органи нижчого рівня інтегруються до відомств окружних адміністрацій у якості

державних органів та у адміністрації міських районів. Метою цих заходів є більш ефективне

та економічно виправдане виконання державних функцій, завдяки якому протягом семи років

необхідно заощадити 20% матеріальних витрат та витрат на утримання персоналу.“ (IM

2004a)

Головні цілі Закону про реформу структури державного управління:

- Ліквідація галузевих органів нижчих рівнів через передачу відповідних функцій

відомствам окружних адміністрацій та міським районам11

;

10

З них прибл. 330 млн. євро припадають на прямі перерахування, а прибл. 47 млн. євро припадають на

внески для управління лісовим господарством та збори за землемірні роботи, які (за попереднім планом)

залишаються у розпорядженні міських та земельних районів. 11 Окрім дев’яти міських районів (міста земельного підпорядкування), у Баден-Вюрттембергу існують також

т.з. великі міста районного підпорядкування, які можна порівняти з великими містами районного

82

- Ліквідація вищих земельних органів та галузевих органів середнього рівня через

об’єднання повноважень на середньому рівні управління в урядових президіях.

Наявний персонал повинен і надалі виконувати свої функції. У відомствах окружних

адміністрацій працівники до вищого рівня включно (чиновники та прирівняні до них

службовці) повинні бути переведені на роботу до земельних районів. Працівники

середнього рівня (чиновники та прирівняні до них службовці) у відомствах окружних

адміністрацій повинні продовжувати роботу на земельному рівні. Для території міських

районів відбувається перепідпорядкування від землі до міського району відповідно до

§§128 і далі Закону про правовий статус чиновництва. Працівники обох благодійних

земельних спілок переходять на роботу до міських та земельних районів або до нової

комунальної спілки відповідно до перерозподілу завдань (див. IM 2004: 1f.).

Нова концепція земельного уряду для проведення реформи структури управління охоплює

усі галузі та рівні управління. Реформа структури управління охоплює понад 450 органів,

причому 350 з них будуть ліквідовані, об’єднані або інтегровані до інших структур.

Паралельно з цією реформою необхідно також провести реформу системи юстиції, а

також необхідно продовжувати реалізацію заходів з де бюрократизації. Головними

пунктами Закону про реформу структури державного управління є наступні (див. StM

2003b):

_ у зв’язку з інтеграцією галузевих органів триступінчата організація державного

управління стає визначальним структурним елементом. Вона повинна враховувати

необхідну ступінь централізації та усі можливості децентралізації задля

забезпечення на території землі Баден-Вюрттемберг з населенням у 10½ млн. чол.

справедливе, близьке до громадян та ефективне управління.

_ об’єднальна функція урядових президій, окружних адміністрацій та міських

районів для виконання державних завдань повинна бути суттєво розширена та

посилена;

_ земельні органи вищого рівня та галузеві органи середнього рівня входять до

урядових президій, у разі необхідності така інтеграція забезпечується через

надання повноважень на місцях;

_ галузеві органи нижчого рівня входять до окружних адміністрацій та міських

районів. У такий спосіб земельний уряд враховує досвід інтеграції інших органів у

таких галузях, як охорона здоров’я, водне господарство та ветеринарна медицина;

_ єдність управління, яка вже протягом десятиріч застосовується на місцевому

рівні, запроваджується також на рівні районів та районів у містах;

_ для виконання державних завдань міські та земельні райони спочатку отримують

фінансове відшкодування у повному обсязі. Але метою інтеграції зазначених

органів є підвищення ефективності роботи у вигляді заощадження коштів на 20%

протягом 5-7 років.

підпорядкування у землі Північний Рейн - Вестфалія. Право на отримання такого статусу мають міста з

населенням від 20000 чол. Даний статус передбачає виконання більш широкого кола завдань. Але при цьому

великі міста районного підпорядкування не обов’язково повинні бути районними центрами, де знаходиться

окружна адміністрація.

83

Зазначений обсяг скорочення витрат ґрунтується на оцінках президента Спілки

земельних районів Баден-Вюрттембергу, Едгара Вайса, стосовно середнього

ефекту синергії завдяки концентрації завдань нижчого рівня галузевого управління

на рівні земельних районів. Засобом для досягнення цього ефекту є скорочення

матеріальних витрат та витрат на утримання персоналу. Скорочення витрат на

утримання персоналу стає можливим у рамках переміщення персоналу.

Забезпечується відповідний коридор для працевлаштування. У виконавчій

поліцейській службі скорочення робочих місць не відбувається;

_ Чиновники середнього рівня та прирівняні до них службовці, а також усі

працівники виконавчої поліцейської служби залишаються працівниками

земельного підпорядкування. Виконання завдань земельного рівня за наказом та

фаховий нагляд земельних органів середнього та вищого рівнів зберігають

чинність. Регулярно відбуваються службові наради між земельним урядом та

новими виконавцями завдань;

_ відбувається оптимізація на рівні міністерств. Усі міністерства повинні

ліквідувати принаймні по одному управлінню та кілька відділів. Міністерства і

надалі беруть участь у реалізації загальної програми оптимізації робочих місць;

_ критичний аналіз завдань, що виконуються, повинен слугувати ліквідації

неактуальних функцій та перенесенню завдань від нижчих адміністративних

органів на рівень міст та громад.

Якщо розглядати плани стосовно окремих міністерств, то об’єктами реформи є наступні

міністерства та галузі управління:

84

Mіністерства Галузі управління

Міністерство внутрішніх

справ

- інтеграція чотирьох земельних поліцейських управлінь до відповідних урядових президій; ліквідація та інтеграція до

відповідних президій або управлінь водної поліції та трьох управлінь дорожньої поліції; передача на комунальний рівень

функцій з нагляду за дотриманням швидкості на автошляхах та попередження злочинів;

- передача міським та земельним районам колишніх завдань виконавчої поліцейської служби у сфері нагляду за якістю

харчових продуктів.

Міністерство фінансів Загальні теми, фінансова адміністрація:

- розрахунок можливостей скорочення витрат та розрахунок земельних субвенцій;

- об’єднання обох вищих фінансових управлінь, створення земельного розрахункового центру фінансового управління, зменшення кількості податкових відомств з 80 до 64 (поза межами реформи структури управління, на основі простого акту з

організаційних питань (§ 7 Закону про фінансові управління))

Міністерство соціальної

політики

Управління у сфері соціального забезпечення, земельне відомство захисту здоров’я, промисловий нагляд (частково), земельні

благодійницькі спілки (з IM):

- передача земельним районам функцій восьми управлінь соціального забезпечення; управління міськими районами

здійснюється адміністраціями у містах земельного підпорядкування;

- передача функцій земельного відомства охорони здоров’я урядовій президії у Штутгарті;

- ліквідація обох земельних благодійницьких спілок. Передача міським та земельним районам їх функцій, зокрема, надання

адресної допомоги та допомоги з соціальної інтеграції інвалідам.

Міністерство культури та

освіти

Управління у галузі шкільної освіти:

- передача до урядових президій функцій чотирьох вищих управлінь шкільної освіти, 30 державних управлінь шкільної освіти

– до земельних районів або приєднання до міських районів.

Міністерство економіки Землевимірювальні роботи; земельне відомство охорони пам’ятників; земельне відомство геології, природних ресурсів та

гірничої промисловості; земельне відомство промисловості: - передача урядовим президіям функцій дев’яти державних відомств з промислового нагляду за небезпечним виробництвом,

передача інших функцій земельним та міським районам.

- передача земельним районам функцій 35 державних управлінь землевимірювальних робіт, для міських районів ці функції

стають обов’язковими; Земельне відомство землевимірювальних робіт у Штутгарті з відділенням у Карлсруе залишається

земельним органом вищого рівня до приватизації 2/3 землевимірювальних робіт. Після цього заплановано приєднання до

урядової президії у Карлсруе.

- приєднання земельного відомства геології, природних ресурсів та гірничої промисловості до урядової президії у м. Фрайбург.

- передача урядовій президії функцій земельного відомства охорони пам’ятників; урядова президія у Штутгарті бере на себе

усі відповідні функції для всієї території Баден-Вюрттембергу.

- ліквідація земельного відомства промислового нагляду, відповідні функції переходять до урядової президії. Додатково кожна

президія переймає відповідні функції на місцях; пробірна палата повинна бути приватизована після ухвалення відповідного федерального закону.

Міністерство захисту Будівництво автошляхів, промисловий нагляд (частково), управління водного господарства, земельне відомство захисту

довкілля / центр дослідження характеристик довкілля, екологічних досліджень та безпеки приладів:

85

довкілля та транспорту - передача урядовій президії функцій управління водним господарством для водойм першої категорії, а для водойм другої

категорії – міським та земельним районам.

- земельне відомство захисту довкілля (LfU) та центр дослідження характеристик довкілля, екологічних досліджень та безпеки

приладів (UMEG) продовжують працювати до другого етапу структурної реформи державного управління, під час якого вони

будуть об’єднані у формі установи; долучені до них раніше окружні відділи захисту довкілля та охорони ландшафтів

інтегруються до урядової президії.

- міські та земельні райони переймають від управління шляхового будівництва функції планування та будівництва усіх шляхів

до рівня району, а також функції з утримання шляхів земельного та федерального значення; урядова президія у м. Тюбінген як

місцевий орган переймає функції спеціальних установ управління шляхового будівництва;

Земельна установа шляхової техніки інтегрується до урядової президії у м. Тюбінген.

Міністерство юстиції Суд, прокуратури, нотаріат, кадастрові управління

Поза рамками адміністративної реформи: - розширення нотаріату у регіоні Баден

- приватизація функцій судової допомоги та нагляду за умовно засудженими особами

- зосередження фінансової юрисдикції у Штутгарті

Miністерство

забезпечення продуктами

харчування та розвитку

сільських районів

Лісове та сільське господарство, землевпорядкування, BNL:

-передача земельним районам та урядовим президіям функцій земельного упорядкування та розвитку земель, при цьому є

можливим гнучке використання персоналу у цільових робочих групах; урядова президія у Штутгарті переймає функції вищого

галузевого органу, земельного відомства землевпорядкування та розвитку земель.

- передача міським та земельним районам функцій 163 державних відомств лісового господарства; управління лісового

господарства урядової президії у Фрайбурзі та Тюбінгені отримують „право на втручання“, якщо це необхідно у зв’язку з „

ринковими обставинами надрегіонального характеру“.

- Інтеграція відомств сільського господарства, ландшафтів та грунтів до земельних районів; управління міськими районами

здійснюється адміністраціями у містах земельного підпорядкування.

Miністерство науки та

мистецтва

Бібліотекарська справа:

- об’єднання архівного управління у формі земельного архіву Баден-Вюрттембергу, бібліотечні заклади не змінюють свого розташування; інтеграція чотирьох державних установ з бібліотечної справи до урядової президії.

Мал. 1: Міністерства і галузі реформи

3.2 Окремі заходи

3.2.1 Інтеграція галузевих органів до урядових президій

До урядових президій повинні бути інтегровані наступні галузеві органи:

_ управління лісового господарства

_ вищі відомства шкільної освіти

_ частини управлінь водного господарства

_ земельне відомство з геології, сировини та гірничої промисловості

_ окружне відомство захисту довкілля та ландшафтів

_ земельне відомство охорони пам’ятників

_ земельні поліцейські управління

_ частини управлінь з промислового нагляду

_ земельне управління соціального забезпечення (на місцях)

_ земельне управління землевимірювальних робіт (у разі, якщо у галузі

вимірювальних робіт на земельних ділянках досягнуто рівень приватизації на рівні

2/3)

_ земельне відомство землевпорядкування

_ земельне відомство охорони здоров’я (на місцях)

Зазначену концепцію інтеграції для адміністративних органів вищого рівня було без змін

включено до проекту закону про реформу структури державного управління.

3.2.2 Інтеграція галузевих органів до окружних адміністрацій та міських районів

Наступні галузеві органи повинні бути інтегровані до окружних адміністрацій та міських

районів:

_ відомства шкільної освіти

_ відомства сільського господарства

_ відомства дорожнього будівництва

_ земельні благодійницькі спілки (інтеграція у міські та земельні райони)

_ відомства соціального забезпечення

_ частини управлінь водного господарства

_ частини управлінь з промислового нагляду

_ управління лісового господарства

_ управління землевимірювальних робіт

_ відомства землевпорядкування

Під час зазначених заходів також були відсутні відмінності між концепцією та ухваленим

законопроектом (за винятком поліцейських управлінь).

87

9. Звіт уряду федеральної землі за статтею 179 абзац 1 Закону про

проведення адміністративної реформи

Парламент федеральної землі Баден-Вюртемберг

14та легіслатура

Повідомлення Міністерства внутрішніх справ

Закон про проведення адміністративної реформи (VRG)

Звіт уряду федеральної землі за статтею 179 абзац 1 Закону про проведення

адміністративної реформи

Лист Міністерства внутрішніх справ від 16 вересня 2007 р., реєстр. № S-0144/42-13:

Закон про проведення адміністративної реформи у статті 179 абзац 1 передбачає, що міські

та районні округи повинні до 30 червня 2007 року звітувати МВС про проведення реформи

структур управління, розміри заощаджених коштів, а також про ступінь приватизації в

галузі обмірів нерухомого майна, зокрема земельних ділянок. Про результати уряд

федеральної землі повинен проінформувати земельний парламент.

Всі округи у встановлений термін подали свої звіти МВС через районний та міський

окружні парламенти землі Баден-Вюртемберг. Районний та міський окружні парламенти

додатково передали МВС узагальнені зауваження і побажання щодо проведеної реформи.

Парламент місцевого самоуправління (громад) землі Баден-Вюртемберг також передав свої

зауваження. На замовлення уряду федеральної землі Міністерство внутрішніх справ передає

земельному парламенту комплексний звіт про результати реформи. Загальний звіт містить

47 додатків зі звітами усіх районів та вищезгаданими зауваженнями комунальних федерацій

землі.

Міністр внутрішніх справ Рех

Закон про проведення адміністративної реформи у федеральній землі Баден-

Вюртемберг (VRG)

Звіт за статтею 179 абзац 1 Закону про проведення адміністративної реформи

Міністерство внутрішніх справ

Відділ адміністративних реформ

реєстраційний № S-0144/42-13

1. Звіт за статтею 179 Закону про проведення адміністративної реформи

У статті 179 Закону законодавець визначив: «Міські та районні округи повинні до 30 червня

2007 року звітувати МВС про проведення реформи структур управління, розміри

заощаджених коштів, а також про ступінь приватизації в галузі обмірів нерухомого майна,

зокрема земельних ділянок. Про результати уряд федеральної землі інформує земельний

парламент».

Всі округи у встановлений термін подали свої звіти МВС через районний або міський

окружні парламенти Баден-Вюртемберга. Як районний, так і міський окружні парламенти

додатково передали МВС узагальнені зауваження щодо проведеної реформи. Парламент

місцевого самоуправління Баден-Вюртемберга також передав свої зауваження.

88

Звіти всіх округів та зауваження комунальних федерацій землі містяться у додатках до

пропонованих загальних висновків.

Загальні висновки включають основні змістові пункти з окружних звітів. Однак висновки не

можуть слугувати заміною окремим звітам і зауваженням. Звіт відтворює виключно точку

зору округів. В ньому немає оцінки земельного уряду.

2. Узагальнюючі висновки

2.1. Окружний парламент Баден-Вюртемберг

З погляду окружного парламенту адміністративна реформа була успішно реалізована у всіх

галузях управління. Вона може слугувати зразком для проектів реформ у всіх інших

федеральних землях. Необхідними є не базові структурні зміни, а лише окремі

урегулювання. Районні округи та окружний парламент висунули пропозиції щодо таких

урегулювань. «Видалення» окремих галузей управління з даного пакету реформ з точки зору

районних округів та окружного парламенту є неприпустимим, оскільки такий захід не

тільки входить у протиріччя з основною метою реформи, а й робить неможливим отримання

ефективних відсотків прибутковості і призведе до невирішальних проблем з персоналом.

Окружний парламент вказує на те, що комітети округів більшістю голосів прийняли

рішення по результатам звітів окружних управлінь. Значна узгодженість позиції в цьому

питанні наміжпартійному та міжфракційному рівнях знайшла відображення також у

повідомленнях ЗМІ, де висвітлювався хід нарад окружних комітетів. Окрім того, окружний

парламент підкреслює позицію місцевих представництв персоналу, яка міститься у

письмових зауваженнях округів. Ця чітко висловлена позиція полягає в тому, що

співробітники адміністрації, які перейшли на роботу до новостворених органів окружного

управління, задоволені новою організацією праці і не є зацікавленими у поверненні назад

до умов, які існували до проведення адміністративної реформи.

2.2. Парламент міст Баден-Вюртембергу

Парламент міст відзначає, що з погляду всіх міських округів рішення про проведення

адміністративної реформи було правильним. Завдяки реформі намітились перші успіхи у

виконанні державних завдань з боку міських округів. Таким чином міські округи стали ще

ближче до громадян і клієнтів.

Однак необхідно зазначити, що у деяких спеціальних галузях через слабке виконання

конкретних рішень не був досягнутий «ефект взаємопроникнення», і як наслідок, ефективні

відсотки прибутковості очікуються лише у частині спеціальних галузей. Те ревізійне

застереження до закону, яке парламент міст пропонував з самого початку, виявилося

виправданим. Там, де згідно до правових норм федерації або ЄС з’являється значний обсяг

додаткових завдань, зокрема в галузі контролю за якістю продуктів харчування, міські

округи можуть розраховувати лише на ресурси з власного бюджету.

Стосовно § 16 Закону про земельне управління (LVG) існує значна потреба у

подальшому розвитку. Великі окружні міста і адміністративно-господарські об’єднання при

вирішенні будівельно-правових питань повинні згідно до § 14 Закону про земельне

управління враховувати норми природоохоронного законодавства та закон про водні

ресурси. В цьому смислі закон про адміністративну реформу, який переніс широке коло

нових завдань у сферу компетенції окружних міст і адміністративно-господарських

об’єднань, є лише першим кроком.

89

2.3. Парламент місцевого самоуправління Баден-Вюртембергу

(парламент громад)

Парламент громад повідомляє, що дві третини громад і міст, які взяли участь в опитуванні

парламенту громад, оцінюють реформу загалом як позитивну («успішну, покращену, вдалу,

оптимальну»), особливо з погляду на інтеграцію адміністративних органів особливого

призначення у відомства земельних округів. Однак необхідно зазначити й деякі недоліки.

Так, дотепер не відбулося ефективного розвантаження громад з боку уряду федеральної

землі. Навіть спеціально створений Закон про звільнення від комунальних стандартів, який

міститься у Законі про адміністративну реформу, не змінив ситуацію.

З погляду парламенту громад на підставі отриманих наразі відсотків прибутковості ще не

можна робити висновки про те, що міським та районним округам вдасться досягти

запланованого до 2011 року розміру відсотків.

Парламент громад критикує перенесення відповідальності згідно до § 16 Закону про

земельне управління на великі окружні міста і адміністративно- господарські об’єднання,

згідно до § 14 Закону головним чином в галузях природоохоронного законодавства та

закону про водні ресурси, а також перенесення завдань у сферу компетенції міст і громад

разом із відповідним фінансуванням.

3. Міжгалузеві висновки

3.1. Бюджетне регулювання та ефективні відсотки прибутковості

З погляду окружного парламенту та парламенту міст, а також багатьох районів основні

структури бюджетного регулювання витрат округів були збережені й після проведення

адміністративної реформи. Однак окружний парламент та парламент міст поряд із

фінансовими питаннями, пов’язаними з окремими галузями діяльності, вбачають

необхідність у корегуванні § 11 Закону про бюджетне регулювання.

В якості компенсації за виконання завдань адміністративних органів нижчої ланки

управління округи отримали дотації:

-згідно до § 11 абз. 1 Закону про бюджетне регулювання за виконання наявних завдань

до 30 червня 1995;

-згідно до § 11 абз. 4 Закону про бюджетне регулювання – за включення до свого складу

спеціальних адміністративних органів, які регламентуються Законом про приєднання

спеціальних адміністративних органів до складу інших державних адміністративних

одиниць;

-згідно до § 11 абз. 4 Закону про бюджетне регулювання – за фактичну інтеграцію у свій

склад спеціальних адміністративних органів нижчої ланки управління до 1 січня 2005

року в ході проведення адміністративної реформи.

Організаційні структури, які займалися цими питаннями у складі окружних управлінь та

мерій, припинили своє існування. Окремі комплекси завдань з організаційного погляду були

об’єднані між собою. Тому з погляду окружного парламенту та парламенту міст було б

доцільно також об’єднати окремі державні дотації та асигнування згідно § 11 Закону про

бюджетне регулювання. Дотації за § 11 абз. 4 та § 11 абз. 5 Закону про бюджетне

регулювання збільшуються завдяки різним факторам. Для дотацій згідно до § 11 абз. 1

Закону про бюджетне регулювання немає механізмів щодо їх економічного збільшення.

90

Тому для комплексних дотацій згідно до § 11 Закону про бюджетне регулювання необхідно

передбачити загальну процедуру їх збільшення.

Прибуткові відсотки

З метою компенсації поточних витрат, які виникають під час виконання завдань,

передбачених адміністративною реформою, районні та міські округи отримують паушальні

(загальні) дотації. Державні дотації станом на 2004 склали загалом 327,3 млн. євро і

збільшувались, починаючи з 2005 року.

Щорічний розмір державних дотацій зменшився на суму, яка склала 2 відсотки від загальної

суми дотацій в 2005 році, та у період з 2006 по 2011 роки знижка від суми дотацій зростала

на 3 відсотки щорічно (так звані прибуткові відсотки; загалом складають 20%). Ця знижка

від загальної суми дотацій розраховувалась на підставі збільшеної суми дотацій розміром

374 млн. євро станом на 2004 рік.

Ці дотації включали в себе, зокрема підвищений внесок на розвиток управління лісним

господарством та частку суми внесків на проведення топографо-геодезичних зйомок.

Окремо були компенсовані також витрати на працівників лісного господарства і двірників,

майбутні витрати на забезпечення (включаючи субсидії) державних службовців, які

перейшли на роботу до адміністративних органів міських та районних округів, витрати

державного лісного господарства та кошти за експлуатацію і підтримання у належному

стані федеральних доріг. Ці витрати були компенсовані районним та міським округам

окремо.

За оцінками окружного земельного парламенту досягнутий розмір прибуткових відсотків за

роки 2005-2006 пояснюється заощадженнями витрат на розміщення та оплату персоналу.

Значною мірою йдеться про одноразові ефекти. Досягнення прибутковості у наступні роки

стає складнішим для багатьох округів, оскільки спостерігається плинність нових кадрів

через вікові особливості (багато державних службовців має пенсійний вік). Однак районні

округи виходять з того, що вони зможуть досягти запланованого прибуткового ефекту у

розмірі 20% на 2011 рік.

Необхідною передумовою є той факт, що не можна проводити ґрунтовні зміни

у структурі управління, оскільки для окремих ізольованих галузей діяльності досягнення

прибутковості взагалі не є можливим. Лише під час міжгалузевого розгляду структур

управління, приєднаних до нових адміністративних одиниць до 1 січня 2005 року, районні

округи зможуть досягти необхідних показників прибутковості у відсотках.

Таку позицію підтримує і Закон про проведення адміністративної реформи. На відсотки

прибутковості негативно впливають також підвищені нарахування надходжень геодезичних

служб.

Окружний парламент округів землі Баден-Вюртемберг у порівняльному дослідженні

«Комунальний бухгалтерський облік» розробив інструкцію з вирахування розміру відсотків

ефективної прибутковості. Ця інструкція передбачає щорічне протиставлення витрат, які

виникли під час проведення адміністративної реформи, розміру дотацій федеральної землі і

решті доходів. Якщо при порівнянні значень отримуємо нуль або позитивне сальдо, мета

вважається досягнутою. Всі округи заявили про готовність користуватись даною

інструкцією під час вирахування своїх прибуткових відсотків. Однак представлення

прибуткових відсотків в окремих звітах є дуже неоднорідним і частково відсутнім, тому не

91

можна просто ставити поряд наявні цифри і порівнювати їх між собою. Виходячи з цього,

окружний парламент склав перелік округів-учасників дослідження, який містить однотипне

представлення економічних результатів округів, і на підставі якого можна проводити

порівняльний аналіз.

Згідно до цього переліку районні округи досягли у період 2005 (за планом: 2 %) та 2006

років (за планом: 5 %) значення, наведені у таблиці.

У своїх звітах міські округи міст Хайльбронн (2005: 2,0 %, 2006: 3,0 %) та Ульм (2005: 2,0

%, 2006: 3,0 %), а також міський округ міста Пфорцгейм (2005: > 20 %, 2006: < 20 %)

навели конкретні дані про досягнуті відсотки прибутковості.

Районні округи 2005 2006

Округ Альб-Донау 14,3 19,7

Біберах 6,1 11,2

Округ Бодензее 3,6 8,0

Бьоблінген 17,3 14,2

Брайсгау-Хохшварцвальд 2,0 3,0

Кальв 9,8 9,6

Еммендінген 11,7 8,5

Округ Енц 2,0 10,3

Еслінген 7,0 9,7

Фройденштадт 6,8 11,5

Гьопінген 11,7 10,7

Гейденгайм 3,8 15,0

Хайльбронн 7,5 8,3

Округ Хоенлое 13,2 16,4

Карлсруе 1,2 3,5

Констанц 4,4 8,0

Льорах 7,8 8,7

Людвігсбург 5,5 12,0

Округ Майн-Таубер 12,6 11,0

Округ Некар-Оденвальд 14,0 13,3

Округ Ортенау 8,1 8,0

Округ Остальб 14,9 8,7

Растатт 2,5 5,5

Равенсбург 8,1 10,2

Округ Ремс-Мур 5,4 8,2

Ройтлінген 12,5 17,5

Округ Рейн-Некар 3,8 9,2

Роттвайль 2,3 15,0

Швебіш Халь 7,9 7,2

Округ Шварцвальд-Баар 7,3 9,4

Зігмарінген 10,9 12,0

Тюбінген 7,4 8,6

Туттлінген 7,4 5,7

Вальдсхут 4,5 9,5

Округ Цоллернальб 2,9 5,6

Відсотки прибутковості в округах у 2005 та 2006 роках

3.2. Персонал

Службовці колишніх спеціальних адміністративних органів нижчої ланки управління

зберегли свій статус і приступили до виконання службових обов’язків в окружних

управліннях та округах міст. Всі службовці, за винятком керівників вищої ланки управління

та людей, що перейшли на роботу до округів міст, могли обрати собі робоче місце за

92

принципом одностороннього добровільного вибору. Вони мали вибір між роботодавцем в

галузі комунального господарства або господарчих служб на рівні федеральної землі.

Рада міністрів ФРН у липні 2003 року прийняла рішення застосувати положення «Закону

про приєднання спеціальних адміністративних органів до складу інших державних

адміністративних одиниць» у питанні переходу державних службовців на інші робочі місця.

Також Рада керувалась принципами «м’якої» соціальної реорганізації адміністративних

органів, запропонованими земельним урядом від 15 грудня 1997 року, під час розробки і

втілення в життя Закону про проведення адміністративної реформи.

Проведення «м’якої» соціальної реорганізації адміністративних органів

Окружний парламент повідомляє, що на підставі угод з федеральною землею державні

службовці колишніх спеціальних адміністративних органів нижчої ланки управління без

перешкод були інтегровані у нову організаційну структуру окружних управлінь. Багато

окружних управлінь констатують той факт, що вони подолали соціальні труднощі під час

інтеграції працівників до структури окружних управлінь та змогли врахувати соціальні

потреби людей.

Однак, наприклад, в галузі управління забезпеченням, спостерігалось збільшення часу, який

витрачався працівниками на проїзд до місця нової роботи, як повідомляють округи Швебіш

Халь, Тюбінген та Енц. В окрузі Цоллернальб у перший рік реформи вдалося за допомогою

спеціальних моделей неповного робочого дня, створення груп працівників, яких перевозять

службовим транспортом та введення паушальної суми на покриття транспортних витрат,

вирішити проблему подовження часу проїзду.

В окрузі Некар-Оденвальд була введена надомна робота. Однак, окремі округи

повідомляють про наявність незавершених судових справ з приводу службових переміщень

або відкомандирувань державних службовців.

Переведення державних службовців до комунальних служб

Переважна частина державних службовців, яка обрала нові робочі місця за принципом

одностороннього добровільного вибору, прийняла рішення перейти на роботу до округів. За

даними окружних управлінь кількість державних службовців всіх фахових галузей, які

залишилися працювати у відомствах федеральної землі, є малою. Дані по працівниках

нижчої ланки управління в галузі забезпечення коливаються від нуля (округи Бодензее,

Альб-Донау, Гейденгайм) до 7ми працівників (округи Брайсгау-Шварцвальд та Остальб).

Багато з тих, хто залишився працювати у відомствах федеральної землі, є людьми

пенсійного віку або наближаються до нього. Деякі вже пішли на пенсію.

Технічні служби

Округ Райн-Некар вважає необхідним ще раз перевірити оцінку робочих місць у технічних

службах. Багато радників з питань персоналу комунальних служб критикують ущемлення

інтересів працівників технічних служб, та відсутність можливостей кар’єрного росту та

розвитку порівняно з іхнім статусом до проведення адміністративної реформи. З іншого

боку, мають місце позитивні зміни, наприклад, в галузі лісного господарства, де за

допомогою припливу нових працівників були вирішені проблеми у системі перевезень.

Обмін персоналом між різними рівнями управління

93

Деякі округи, наприклад Тутлінген, Гейденгайм та Гьопінген, повідомляють, що обмін

персоналом між різними рівнями управління у них відбувається лише серед керівників-

службовців вищої ланки. За даними округів Біберах, Констанц, Людвігсбург, Равенсбург та

Бодензее там взагалі не відбувається такий обмін. Переважна частина округів вітає обмін на

рівні вищої ланки управління та підтримує відповідні ініціативи федеральної землі. Однак

на підставі даних округів, в них немає попиту на подібний обмін серед службовців.

Як повідомляють округи Шварцвальд-Баар та Ротвайль, проведені опитування показали, що

попиту на обмін службовцями фактично немає. В будь-якому разі передумовою обміну є

єдина структура робочих місць (округ Людвігсбург). В окрузі Вальдсхут вважають, що

обмежений термін роботи службовця в президії уряду або міністерстві може відбуватись і

без обміну. У технічних професіях немає партнерів для такого обміну, оскільки відсутні

молоді кадри. Якщо МВС прийме до сфери своєї компетенції також фаховий технічний

персонал, стане можливим застосування більш гнучкого підходу при відкомандируваннях.

Округ Растат пропонує закріпити суверенітет влади районних округів, який

розповсюджується на службовців вищої ланки управління. Округ Райн-Некар вітає й

підтримує перехід державних службовців вищої ланки управління до комунальних служб,

оскільки в результаті цього виконання завдань і управління персоналом знаходиться в одніх

руках.

3.3. Організація і розміщення

Організація

За даними окружного парламенту приєднання спеціальних адміністративних органів

нижчої ланки управління до окружних управлінь відбулося успішно. На підставі угод з

керівництвом федеральної землі державні службовці колишніх спеціальних

адміністративних органів нижчої ланки управління були вдало інтегровані у нову

організаційну структуру окружних управлінь. Така позитивна оцінка інтеграції має місце

також навіть у критичній позиції представництв персоналу.

При впорядкуванні нових адміністративних одиниць до існуючих структур окремі округи

міст та районів діяли індивідуально. «Приймаючі» органи влади з різним ступенем

інтенсивності та акцентуванням різних видів діяльності поєднували вже існуючі завдання

з новими. Водночас шляхом регулювання та надання необхідних послуг всюди вдалося

досягти ефекту інтеграції.

За даними оцінювання ходу реформи більшість міських та районних округів вже завершили

процес приєднання нових адміністративних органів і наразі мають лише потребу в

оптимізації праці та пристосуванні до нових умов. Всі окружні управління прагнуть до

цілеспрямованого укріплення й покращення своєї адміністрації. З цією метою були створені

внутрішні проектні групи та роздані зовнішні експертні відгуки.

Округи Майн-Таубер, Енц та Констанц планують реорганізацію своїх лісництв. Округи

Ройтлінген, Некар-Оденвальд та Райн-Некар мають намір оптимізувати дорожно-ремонтні

служби. Округи Людвігсбург, Швебіш Халь, Ройтлінген та Енц планують за умов

відповідних рішень керівництва федеральної землі провести об’єднання управлінь

землеустрою та геодезичної служби. Округи Лерах, Ройтлінген та Енц планують зміни в

галузі нагляду та управління середніми загальноосвітніми школами. Міста Фрайбург та

94

Ульм, а також округи Людвігсбург і Ройтлінген мають намір провести реформи в галузі

соціального забезпечення.

Територіальне розміщення

Багато округів вбачають у щільному територіальному розміщенні важливу причину

заощаджених коштів у перші роки проведення адміністративної реформи. Так само, як і під

час інтеграції, в даному питанні також спостерігаються значні розбіжності від округу до

округу. Якщо, з одного боку, окремі округи територіально розмістили свої адміністративні

органи в одному приміщенні, інші надають перевагу децентралізованому розміщенню, як,

наприклад, округи Остальб, Райн-Некар та Брайсгау-Шварцвальд.

Принципову роль при розміщенні « під одним дахом» грали професійні вимоги й побажання

працівників.

3.4 Інформаційна та комунікаційна техніка

Для інтеграції інформаційної та комунікаційної техніки спеціальних адміністративних

органів нижчої ланки управління були необхідними значні фахові, персональні та фінансові

зусилля з боку окружних управлінь. На момент набуття чинності реформи окружні

управління шляхом інтенсивної співпраці з керівництвом федеральної землі забезпечили

реалізацію різних фахових технологій. Вони наразі застосовуються для виконання завдань у

приєднаних галузях управління. Для цього керівництво федеральної землі заключило

державно-правові угоди з комунальними земельними управліннями, які регулюють

використання, експлуатацію та розвиток техніки.

В межах цих угод між землею та комунами були створені комітети з регулювання, у яких

представлені парламент міст, району та деякі округи. Окружний парламент вважає таке

регулювання і методологію надійними. Парламент міст не висловлює думку щодо питання

інтеграції інформаційної та комунікаційної техніки у своєму звіті про результати реформи.

Позиції окремих міських та районних округів у питанні інтеграції інформаційної та

комунікаційної техніки дуже відрізняються одна від одної. Так, окремі округи вважають

розмір наданих керівництвом федеральної землі коштів на переведення й поточну

експлуатацію техніки достатнім, в той час як інші дотримуються протилежної думки.

Централізований режим роботи інформаційної та комунікаційної галузі на рівні федеральної

землі оцінюється позитивно. Однак деякі округи критикують недостатню кількість

спеціалістів-виконавців на місцях. Мають місце побажання отримати більш швидкий

широкосмуговий доступ до мережі Інтернет.

Різні округи бачать потенціал прибутковості в об’єднанні різних технологічних підходів у

галузі Географічних інформаційних систем.

Оцінка різних технологій є подекуди протирічливою. Окружний районний парламент

планує внести пропозиції окремих окружних управлінь для обговорення на наступних

засіданнях комітетів з регулювання.

3.4. Співробітництво і кооперація

Окремі міські та районні округи описують свої відносини з президіями земельного уряду та

міністерствами як бездоганні, прагматичні, цілеспрямовані, добрі або дуже добрі. В окремих

95

випадках мають місце скарги на намагання втручатися у справи приєднаних

адміністративних органів в обхід керівництва, а також підвищений фаховий нагляд в

окремих галузях. Однак чітко простежується розуміння того, що у цих випадках йдеться про

тимчасові проблеми, які не мають значного впливу на двосторонні відносини.

На думку деяких міських та районних округів відносини з президіями уряду ускладнюються

через відсутність чіткого розподілу сфер відповідальності, зокрема, в галузі управління

будівництвом доріг. Тут мають місце проблеми розмежування сфер відповідальності.

Розділення фахового та службового нагляду оцінюється по-різному. Проблеми виникають

насамперед в галузях землеустрою та лісового господарства, а також управління сільським

господарством. В цілому йдеться про розподіл суверенітету адміністративних органів землі

та округів, який розповсюджується, з одного боку, на персонал, з іншого боку, на коло

завдань.

У деяких галузях, зокрема нагляду за школами та лісництві, президії земельного уряду

згідно до звітів округів заключили цільові угоди з адміністративними органами нижчої

ланки управління. Однак цей інструмент фахового нагляду використовується насамперед у

тих галузях, де такий нагляд здійснювався раніше, ще до проведення адміністративної

реформи. В той час, коли окремі адміністративні органи нижчої ланки управління

принципово відхиляють цільові угоди, інші підтримують їх та вважають такі угоди дійовим

інструментом контролю. Наразі округи ще не мають можливості комплексної оцінки

ефективності свого співробітництва і бажають визначення спільних цілей в дусі

рівноправного партнерства.

Завдяки адміністративній реформі співробітництво адміністративних органів нижчої ланки

управління між собою набуло великого значення. Міські та районні округи повідомляють

про значну кількість таких видів кооперації на неофіційній або договірній основі, але також

на підставі розпоряджень та законів.

Вже з появою закону «Про приєднання спеціальних адміністративних органів нижчої ланки

управління до інших адміністративних одиниць» до Закону про земельне управління (§ 13

абз. 2) було внесено право земельного уряду надавати розпорядження адміністративним

органам міських та районних округів. Згідно до цього права земельний уряд визначає, що

для спрощення процесу управління або покращення послуг управління один

адміністративний орган нижчої ланки може відповідати за виконання певних завдань у

кількох округах.

Так, земельне міністерство соціального забезпечення на бажання деяких округів

використало це право і передало управлінню округа Бьоблінген відповідальність в сфері

соціального права на відшкодування збитків. Це окружне управління вирішує надане

завдання не тільки в своєму окрузі, а й на території районів Еслінген та Ремс-Мур. Згідно до

заяви кількох округів вищий земельний орган управління з питань будівництва доріг

передав управлінню округа Еслінген відповідальність в галузі будівництва доріг також і на

території округа Гьопінген.

Повноважне право на перерозподіл сфер відповідальності з боку земельного уряду

передбачають також Закон про утримання вулиць та Закон про школи. Так, округи

Людвігсбург і Еслінген несуть відповідальність за утримання вулиць в районі міста

Штутгарт. У такий самий спосіб між районами розподілені сфери відповідальності за 24

центри підвищення кваліфікації вчителів та 24 консультаційні пункти шкільних психологів.

96

Завдяки Закону про проведення адміністративної реформи Закон про земельне управління

отримав додаток (§ 13а). На його підставі округи і державні адміністративні органи можуть

заключати угоди про спільне виконання завдань адміністративних органів нижчої ланки

управління в одному відомстві, не змінюючи при цьому своєї основної сфери

відповідальності. Насамперед округи використали таке право для вирішення завдань органів

управління з питань забезпечення. Так, в адміністративних органах нагляду за школами

нижчої ланки управління є спільні відомства в округах міст Хайльбронн, Баден-Баден та

Ульм і, відповідно, в районах Хайльбронн, Растат і Альб-Донау. Завдання лісництва виконує

округ Райн-Некар у спільному відомстві з округом міста Мангейм. В галузі землеустрою

цей інструмент використовують округи Кальв і Фройденштадт.

Поряд з наведеними формами співробітництва існують багато форм кооперації між

округами міст і районів на неофіційній або договірній основі у різних фахових галузях.

Однак окружний парламент вважає, що насамперед в галузях землеустрою, нагляду за

підприємницькою діяльністю та школами необхідно заключати більше угод про

співробітництво.

3.6.Критика завдань, звільнення від комунальних стандартів

Окружний земельний парламент спільно з іншими округами вимагає посилення уваги

керівництва федеральної землі до наявних завдань окружних управлінь та зменшення іх

кількості. Від цього залежить досягнення високих відсотків прибутковості. Земельний уряд

повинен виконувати свої зобов’язання. Однак звіти округів майже не містять конкретних

пропозицій щодо зменшення кількості завдань і послаблення стандартів.

За оцінками парламенту громад, незважаючи на ініціативи земельного уряду, так і не

відбулося відчутного зменшення кількості завдань для місцевих органів управління. Як і

очікував парламент громад, навіть Закон про звільнення від стандартів, який набув чинності

під час проведення адміністративної реформи, не зміг нічого змінити. З погляду парламенту

громад необхідно не вводити нові методи зменшення навантаження, а узаконити повне

зняття стандартів, які ускладнюють управління в округах.

Парламент громад припускає, що міста і громади відмовляться від заяв на звільнення від

стандартів, оскільки побоюються, що витрати на процедуру звільнення за відповідним

Законом перевищать користь від такого звільнення. Тому необхідно критично перевірити

сам закон. Важливим є не тільки скасування старих, а й встановлення нових або якісне

покращення існуючих стандартів. Парламент громад вимагає обов’язкове визначення

основних напрямів діяльності з боку земельного уряду для скорочення кількості завдань та

введення заходів підтримки такого скорочення. Він називає, зокрема, врахування потреб у

регулюванні даного питання, оцінку наслідків та проведення комунальних пілотних

проектів з метою ліквідації стандартів.

10. Структура земельної

адміністрації до реформ

Спрощена структура земельної адміністрації до реформи1)

Прем’єр-міністр Земельний Уряд Рахункова палата

Земельний уповноважений з питань

захисту даних


земель


внутрішніх справ

Міністерство культури,

молоді і спорту


юстиції Міністерство

фінансів


економіки Міністерство продовольства і

сільської місцевості Міністерство праці

та соціальної політики Міністерство науки,

досліджень та мистецтва

Міністерство екології

4 Управління

середніх шкіл Земельний архів

4 фахових бюро з

питань бібліотечної

справи

2 Генеральні

прокуратури Земельне Управління

з оплати праці та

соціального

забезпечення


справами

земельного Уряду

Головне

фінансове


Земельне Управління з

питань геології,

сировини та гірської

справи

Земельне Управління промисловості

Земельне


геодезії

Земельне Управління

охорони пам’ятників

Земельне Управління з питань впровадження нового

порядку землекористування

2 Управління

лісництвом

4 окружних бюро з

питань охорони

природи та

ландшафтів

Земельне



Земельне управління


страхування

Земельне


екології

Центр екологічних

вимірів, збору

даних та безпеки

обладнання

Земельна служба

конституційного захисту

Управління поліції з питань водного

захисту


кримінальних справ


особливими загонами

поліції

5 Управлінь поліції 4 окружних управління

35 окружних управлінь і 9 служб міських голів міських округів 35 поліцейських управлінь (у невеликих

містах)

+ 2 Управління поліції (у

великих містах) 18 управлінь

дорожнього


9 держуправлінь по

нагляду за

промисловим

виробництвом

4 водних управління

8 управлінь



2 курортних

клініки

35 управлінь сільського


163 управлінь лісництва

19 управлінь з питань

впровадження нового

порядку землекористування

35 геодезичних

управлінь 81 фінансових

управлінь 17

прокуратур 6 Державних архівів 30 державних

Управлінь шкільної

освіти

1) без правосуддя

Джерело: Міністерство земель / Міністерство внутрішніх справ

98

11. Структура земельної

адміністрації після реформ

Спрощена структура земельної адміністрації після реформи1 (станом на 4 лютого 2004 р.) 1)

Прем’єр-міністр Земельний Уряд Рахункова палата

Земельний уповноважений з

питань захисту даних

Міністерств

о земель


внутрішніх справ

Міністерство культури,

молоді і спорту


юстиції


фінансів


економіки

Міністерство продовольства і

сільської місцевості Міністерство праці

та соціальної політики

Міністерство науки,

досліджень та мистецтва

Міністерство екології

Земельний архів 2 Генеральні

прокуратури


з оплати праці та


забезпечення Земельне


статистики

Головне

фінансове


Земельне


екології

Центр

екологічних

вимірів, збору

даних та безпеки

обладнання

Земельна служба

конституційного

захисту

Управління поліції

міст


кримінальних справ


особливими загонами

поліції

4 окружних управління

35 окружних управлінь і 9 служб міських голів міських округів

35 поліцейських

управлінь (у невеликих містах)

+ 2 Управління поліції

(у великих містах)

64 фінансових

управлінь 17 прокуратур

99

Міністерство внутрішніх

справ

Міністр внутрішніх справ

Земельний уповноважений з питань

депортованих, біженців та переселенців

Державний секретар

Уповноважений земельного Уряду з питань

дебюрократизції, перегулювання та

зменшення кількості завдань

Міністеріальдиректор Уповноважений з питань рівності

можливостей

Особистий референт

Офіс Міністра

Особистий референт

Міністеріальдиректор

Міністеріальдиректор

(управляючий справами

Міністерства)

Земельний уповноважений з

питань захисту даних

Міністерство внутрішніх справ Баден-

Вюртемберга

Доротеенштр., 6

70173 Штуттгарт

а/с 10 24 43

70020 Штуттгарт

[email protected]

www.innenministerium.baden-wuerttemberg.de

Управління 1

Центральні

міжгалузеві

завдання*


Конституція,

муніципальні та ощадні

каси, право


Земельне управління

поліції


Іноземці та

переселенці

Управління 5 Захист населення,

Дисциплінарне право,

конституційний захист


Дорожнє

господарство


Транспорт

Штаб з питань

адміністративної

реформи

Відділ 11

Право, пов’язане з

персоналом,

навчання

Відділ 12 Персонал - стратегічне

планування, вища служба,

підвищення кваліфікації

Відділ 13 Персонал – підвищена,

середня та проста служба,

бюро, тарифне право

Відділ 14

Фінанси, контролінг

Відділ 15

Організація

Відділ 21

Конституція,

парламентські

вибори, право

Відділ 22 Муніципальне

конституційне право і право, пов’язане із

державною службою

Відділ 23

Комунальне

господарство та

місцеві фінанси

Відділ 24

Ощадні каси

Відділ 25 Захист даних, орган

нагляду із захисту даних у

недержавному секторі

Інспектор поліції

Відділ 31 Застосування,

ситуативний центр,

транспорт

Відділ 32

Боротьба із

злочинністю,

запобігання,

кримінологія

Відділ 33 Кадрове планування,

навчання і підвищення

кваліфікації, організація /

нове керування

Відділ 34

Право, принципи,

робота з

громадськістю

Відділ 35 Бюджет, персонал та

соціальне


Відділ 36

Техніка

Відділ 41 Депортовані, культурна

діяльність, відшкодування втрат, загальні адміністративні

справи

Відділ 42 Прийняття біженців та пізніх

переселенців / Комісія у

важких питаннях

Відділ 43

Інтеграція

Відділ 44

Право, пов’язане з

іноземцями

Відділ 51 Захист від надзвичайних

ситуацій, профілактика,

громадянська оборона

Відділ 52 Пожежна команда,

зв’язок

Відділ 53

Конституційний

захист, спеціальне

поліцейське право

Відділ 54 Право з питань

громадянства, громадянський стан,

інші правові області

Відділ 61

Управління, бюджет,

дорожнє право

Відділ 62 Експлуатація, технічні засоби

регулювання вуличного руху,

менеджмент транспортного руху,

електронна обробка даних

Відділ 63 Будівництво доріг,

інженерний менеджмент,

збереження

Відділ 64 Будівництво доріг - східні області

землі, встановлення потреби, захист

навколишнього середовища у

будівництві доріг

Відділ 65 Будівництво доріг – західні

області землі, принципи

планування, створення

дорожніх мереж

Відділ 71 Принципові питання

транспортної політики,

пароплавство, бюджет

Відділ 72

Громадське місцеве

пасажирське

сполучення

Відділ 73

Залізниця

Відділ 74

Безпека руху, екологічний

розвиток транспортного

руху, автомобільна техніка

Відділ 75 Повітряний

транспорт

Відділ 76 Вантажні перевезення та

економіка дорожнього


Відділ 77

Земельний проект

«Баден-Вюртемберг –

21»

Відділ 10

Адміністративна

реформа, розвиток


Відділ 20 Інформаційна та

комунікаційна техніка, право в галузі інформації

та комунікацій

Відділ 30

Офіс

Уповноваженого

Уряду з питань

дебюрократизації


http://www.innenministerium.baden-wuerttemberg.de/

100

Організаційна структура

управління Штуттгарта

КЕРІВНИК УРЯДОВОГО УПРАВЛІННЯ

Schmalzl

ЗАСТУПНИК КЕРІВНИКА УРЯДОВОГО УПРАВЛІННЯ

Kreuzberger

Уповноважений з питань рівності

можливостей

Контролінг


Керування і управління

Сприяння розвитку ЄС

Голова Ради представницького органу

чиновників

Довірена особа інвалідів важкого

стану

Координація Патронажний офіс

Референт по зв’язках

з громадянами Прес-служба


Економіка,

Планування

територій,

Будівництво, Пам’ятні місця,

Охорона здоров’я

Управління 3 Сільське

господарство,

Сільська місцевість,

Продукти



Дорожнє

будівництво і

транспорт


Охорона

навколишнього

середовища


Земельне


поліції


Школа і освіта


Земельне




Земельне


соціального страхування


Земельне


охорони пам’ятників

11 Організація,

Інформація та

комунікації

21 Планування

територій,

будівельне право,

охорона

пам’ятників

31 Право і

управління, освіта

41 Право і

управління,

Придбання

земельних ділянок

51 Право і


61 Право і


71 Правові і управлінські

питання шкіл, освітніх

установ з навчання

вчителів, дисциплінарних

справ

101 Право і


91 Право і


111 Право і


42 Керування і

будівельні

фінанси, договірна

та підрядна справа

32 Економіка

виробництва, розвиток аграрного

сектору, структурний

розвиток

22 Санація міста,

сприяння розвитку економіки, промислове

право, право, що

регулює цінові питання

12 Персонал 72 Кадрові та

адміністративні

питання викладацького

складу

62 Поліцейське

право

52 Водне та

земельне

господарство

112 Фахові основи,

інвентаризація, дослідження


103 Справи згідно

із законом про суд

із соціального

забезпечення

92 Охорона

здоров’я,

пов’язана з

екологією

23 Культурна та соціальна

інфраструктура,

фінансування лікарняних кас,

фаховий офіс з питань

громадських бібліотек

13 Бюджет 33 Рослинне та

тваринне

виробництво

43 Інженерне

будівництво

53.1 Водне

господарство 1-ий

Порядок,

Захист від повені,

Південна територія

63 Поліцейська

медична служба

73 Призначення

вчителів та

планування потреби

93 Загальна

гігієна,

інфекційний

захист

104 Лікарська

служба

113 Охорона

будівельних та

мистецьких

пам’ятників,

реставрація

14 Ощадні та муніципальні каси,

пожежна справа,

захист від

надзвичайних ситуацій

24 Медичні та

фармацевтичні

справи

34 Ринок та

харчування,

нагляд за

тваринними

кормами

Futtermittel-

überwachung

44 Планування доріг 53.2 Водне

господарство 1-ий

Порядок,

Захист від повені,

Північна територія

Gewässer I.

Ordnung,

Hochwasserschutz,

Gebiet Nord

64 Управління та

застосування

74 Початкові,

середні, реальні та

спеціальні школи

94 Розвиток

здоров’я,

запобігання,

реабілітація

114 Догляд за археологічними

пам’ятками,

Принципи та

центральні служби

115 Основні розкопки,

аналіз, археологія у

вологих ґрунтах

95

Епідеміологічна та

медична звітність

75 Загальноосвітні

гімназії

65 Боротьба із

злочинністю

54.1 Промисловість/

Основний напрям заходи з очищення

повітря

45 Експлуатація

доріг та дорожня

техніка

35 Ветеринарна справа,

нагляд за продуктами


25 Догляд за

пам’ятниками

15 Право,

встановлення

плану

16 Надання прав

мешканця, еміграція,

право притулку

26 Окружне

управління сприяння

навчанню

46 Транспорт 54.2 Промисловість /

Громади Основний напрям -

сміття

66 Поліцейська

техніка

76 Професійні школи 96 Медицина праці,

державний

промисловий лікар

97 Окружне управління

перевірки медицини,

фармакологи і апробації

77 Забезпечення якості,

і розвитку, консультації

з питань освіти

54.3 Промисловість /

Громади Основний напрям -

каналізація

47.1 Будівельний

відділ «Північ»


Основний напрям –

охорона праці


відділ «Схід»


Основний напрям –

безпека обладнання


відділ «Південь»


відділ «Захід»

55 Охорона природи, право

56 Охорона природи і

ландшафтний догляд

управління в Україні20%d0%b... · 2014-10-24 · Звіт про...

Documents