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FACULTAD DE DERECHO
INFORME DE INVESTIGACIÓN
Análisis de la regulación histórica de las Zonas Francas en Colombia 1950-2013
AUTOR: SANTIAGO CARDONA ESPINOSA
CÓDIGO: 200816361
DIRECTOR: ALVARO PEREIRA BOGOTÁ D.C
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
AÑO 2014
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Tabla de Contenido
Resumen .................................................................................................................................. 3
Introducción ............................................................................................................................ 4
I. Marco Conceptual ............................................................................................................... 7
1.1 Inversión Extranjera Directa ...................................................................................... 7
1.2 Zona Franca .................................................................................................................. 7
1.3 Clasificación según sus características generales ...................................................... 9
1.4 Clasificación según su actividad .................................................................................. 9
II. Experiencias Internacionales .......................................................................................... 10
III: Análisis de la regulación histórica de las Zonas Francas en Colombia. .................. 14
Primera Etapa: creación de la figura de Zona Franca ................................................. 14
Segunda etapa: privatización de las Zonas Francas y políticas neoliberales. ............ 17
Tercera etapa: Nuevo marco normativo e institucional ................................................ 19
Cuarta etapa: las reformas normativas introducidas por la Ley 1607 de 2012 .......... 23
V. Conclusiones y recomendaciones .................................................................................... 24
Bibliografía ............................................................................................................................ 27
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Resumen
Las Zonas Francas fueron creadas en Colombia en la década de 1950 como un mecanismo
para facilitar la apertura económica e incentivar la importación de insumos necesarios
para fortalecer la industria local. Este texto analiza la evolución normativa de la figura de
Zona Franca, con el propósito de describir y analizar los motivos y efectos de las
principales reformas.
La hipótesis del documento es que desde la década de 1950 el marco regulatorio de las
Zonas Francas en Colombia ha evolucionado como resultado de las políticas económicas.
Los cambios normativos han generado que las Zonas Francas sean entendidas en la
actualidad como herramientas de política económica y social para la generación de empleo,
captación de nuevas inversiones de capital, desarrollo competitivo de las regiones y la
simplificación procedimientos en el comercio. Sin embargo, los cambios introducidos por
la Ley 1607 de 2012 han abandonado ese camino, afectando negativamente los objetivos
iniciales de las Zonas Francas.
Palabras claves: Zonas Francas, inversión extranjera directa, política económica, política
fiscal.
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Introducción
El presente documento realiza una revisión histórica del régimen legal de Zonas Francas en
Colombia. A partir de este ejercicio se sostiene que la figura jurídica de Zona Franca fue
creada y ajustada durante gran parte de su historia, como una herramienta de política
económica. Es decir, un instrumento para realizar fines relacionados con el crecimiento
económico, el desarrollo, la generación de empleo, entre otros. Sin embargo, se afirma
también que los cambios legales más recientes han abandonado ese camino, afectando
negativamente los propósitos iniciales de las Zonas Francas, a cambio de un fin
exclusivamente fiscalista, en términos de dictar medidas enfocadas solamente en aumentar el
recaudo de impuestos.
El uso de Zonas Francas como herramientas de política económica es un fenómeno
ampliamente recogido y apoyado por la literatura. Diversos autores reconocen que las Zonas
Francas como institución jurídica tienen importante repercusiones económicas, son fuente de
crecimiento para el país por atraer inversión que desarrolla tecnología, economías de escala1,
generación de utilidades, procesos de industrialización, recaudos tributarios, concentración
de capital, entre otros (Fedesarrollo, 2011). A manera de ejemplo se puede observar que para
finales del 2013 se han autorizado en Colombia 106 Zonas Francas, con metas de inversión
de 900 mil millones (Proexport, 2013), situación que ejemplifica la dimensión de estos
impactos económicos2.
Adicionalmente, los efectos positivos de las Zonas Francas en el desarrollo social se
aprecian en su contribución a la formalización y creación de empleos directos e indirectos,
desarrollo de regiones marginadas, mejora de infraestructura pública (vías, puentes,
acueductos, etc.) y privada (plantas de producción, bodegas, oficinas, etc.), justificando aún
más la entrada en funcionamiento y los incentivos para las Zonas Francas. Por ejemplo, la
1 Las economías de escala son economías que tienen ventajas de tener bajos costos por producir en altas cantidades. Los factores de producción disminuyen su costo medio por unidad según se incrementa la producción. Las economías de escala son generalmente proyectos de largo plazo .
2 De igual importancia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) informó que durante el cuarto trimestre de 2013, los ingresos totales de mercancías hacia las Zonas Francas colombianas crecieron 15,4%, con relación al mismo trimestre del año anterior, al pasar de US$6.395 millones en 2012 a US$7.378 millones (DANE, 2014).
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Zona Franca Palmaseca en el Valle del Cauca es una Zona Franca permanente que opera
desde Julio 1 de 1994 y acoge a más de 50 empresas entre usuarios industriales y
comerciales3, logrando generar más de 4.000 empleos directos y 10.000 indirectos por la
operación (Proexport, 2013).
Estas posibilidades de desarrollo, sumadas a la pertinencia de la figura para Colombia,
convierten a la figura de Zona Franca en un aspecto relevante para la investigación legal.
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el país ha avanzado en el desarrollo de
políticas macroeconómicas y condiciones de seguridad lo que genera un contexto político
atractivo para los inversionistas extranjeros interesados en proyectos de Zonas Francas4.
Teniendo en cuenta la creciente importancia de las Zonas Francas para el desarrollo social y
crecimiento económico del país, el objetivo general de este texto es analizar los motivos y
efectos de las principales reformas normativas que han incidido en su finalidad y creación.
Con el propósito ulterior de promover la reflexión sobre el rol que deben cumplir en el
futuro. Para ello se ha realizado una investigación jurídica, centrada en el estudio de las
normas más relevantes sobre las Zonas Francas y de la principal bibliografía sobre la materia,
así como de informes estadísticos nacionales e internacionales.
3 Dentro de los sectores de la Zona Franca se destacan los proyectos en textiles, químicos, automotores, artes gráficas, plásticos y operadores logísticos, entre otros. 4 El país ha avanzado en el desarrollo de políticas macroeconómicas y condiciones de seguridad, apoyado en instrumentos como las Zonas Francas o beneficios tributarios para sectores determinados,4 lo que genera un contexto político atractivo para los inversionistas extranjeros. Las reformas legislativas implementadas desde principios del decenio de 1990 han llevado a modernizar el Estado. La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (“OECD”, por sus siglas en inglés) destaca el fortalecimiento de las políticas macroeconómicas y las mejores condiciones de seguridad entre los aspectos más importantes para el crecimiento económico y estabilidad del país desde principios de 2000 (OECD, 2013; OECD, 2013). Estos avances han llevado al país al segundo lugar en Latinoamérica con mejor entorno de negocios, según el Doing Business Report 2010 (Plaza, 2010).
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Procurando la mayor claridad posible, el texto se ha dividido en seis secciones. En la
primera, se presenta el marco conceptual, precisando los fines de las instituciones jurídicas
más relevantes.
En la segunda sección se exponen experiencias internacionales relevantes en la
implementación y desarrollo de Zonas Francas, con particular énfasis en las experiencias de
México y Brasil en los últimos 10 años.
La tercera sección está reservada para el análisis de la normativa que ha regulado las Zonas
Francas en Colombia desde su creación, detallando cómo éstas ganaron protagonismo en la
política económica y social del país desde la década de 1950 hasta la actualidad, cuando sus
propósitos son revaluados.
Por último, la cuarta sección reúne las conclusiones más relevantes de la investigación y
propone reflexiones sobre posibles cambios normativos que incentiven la creación de Zonas
Francas en Colombia.
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I. Marco Conceptual
Antes de entrar a presentar el análisis de la evolución normativa, esta sección se presentan
los conceptos y se describe la figura jurídica de la Zona Franca y sus particularidades.
1.1 Inversión Extranjera Directa
Se considera inversión extranjera en Colombia la inversión de capital del exterior en el
territorio colombiano, incluidas las Zonas Francas colombianas, por parte de personas no
residentes5 en Colombia (Decreto 2080 de 2000, art. 1). Se considera que la inversión es
“directa”, cuando tiene vocación de permanencia en el país; por oposición a la de
“portafolio”, que se caracteriza por ser efímera.
La inversión extranjera directa (“IED”) es atractiva para países como Colombia al ser
considerada una importante herramienta para la creación de empleo, ahorro y nuevas
tecnologías. Así mismo, la IED incentiva los proyectos regionales de infraestructura y
estimula las exportaciones (OECD, 2013). Como se verá más adelante, la IED es
determinante para los propósitos de este texto, entre otras, porque las Zonas Francas se
benefician de inversiones de esta naturaleza, al punto de que su atracción llegó a ser un
objetivo de éstas.
1.2 Zona Franca
Una Zona Franca es una área del territorio nacional delimitada en la cual se desarrollan
actividades industriales y comerciales de bienes y servicios. En esta área el Estado autoriza
la aplicación de un régimen normativo especial a través del cual se ofrecen incentivos en
5 Para catalogar una inversión como extranjera es indispensable evaluar si el inversionista es residente. Se consideran residentes todas las personas naturales que habitan en el territorio nacional. Asimismo, se consideran residentes las entidades de derecho público, las personas jurídicas, incluidas las entidades sin ánimo de lucro, que tengan domicilio en Colombia y las sucursales de sociedades extranjeras establecidas en el país (Decreto 1735 de 1993 Art. 2).Se consideran como no residentes las personas naturales que no habitan dentro del territorio nacional, y las personas jurídicas, incluidas las entidades sin ánimo de lucro, que no tengan domicilio dentro del territorio nacional. Tampoco se consideran residentes los extranjeros cuya permanencia en el nacional no exceda de seis meses, continuos o discontinuos, en un período de doce meses (Decreto 1735 de 1993, art. 2).
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materia cambiaria, aduanera, de inversión de capitales, de comercio exterior y tributarios
sobre la venta de bienes y servicios a mercados externos.
En Colombia las Zona Francas son establecimientos públicos6 con personería jurídica, es
decir que poseen autonomía administrativa7 y patrimonio independiente, y están adscritas al
Ministerio de Comercio Exterior. El objeto de estas zonas es la prestación de un servicio
público sin ánimo de lucro a personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras,
domiciliadas o no en el país, que introduzcan dentro del área mercancías o materias primas
libres de gravamen para manufacturar u operar en ellas (Garay, 2004). Las Zonas Francas
son administradas por actores privados (nacionales o extranjeros) o públicos, de acuerdo con
lo establecido en los decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993.
Estas zonas fueron creadas en la Ley 105 de 1958 con el objetivo de incentivar el modelo de
apertura económica y cooperación internacional. Pero, la Ley 1004 de 2005 repasó el
concepto de Zona Franca y redefinió su finalidad como una herramienta para la creación de
empleo, captación de nuevas inversiones de capital, desarrollo competitivo de las regiones,
simplificación de procedimientos en el comercio, entre otros.
En Colombia existen actualmente dos clasificaciones principales para las Zonas Francas. Por
un lado, se clasifican según sus características generales (tiempo de permanencia, tamaño,
entre otros); y por otro lado, según su actividad o sector económico.
6 Desde la Ley 1521 de 1959 (Art. 1) se define que los establecimientos públicos son parte de la administración publica; sus bienes y rentas, por su origen, son desmembración del patrimonio público, y están afectos a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales, y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la Constitución. Estas entidades de tiene autonomía administrativa, personería jurídica, y patrimonio independiente aportado directa o indirectamente por el Estado. 7 La autonomía administrativa es la facultad de manejar la organización y administración de sus servicios públicos y bienes, y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades (Corte Constitucional, 2001).
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1.3 Clasificación según sus características generales
Clasificación según sus características generales
Zona Franca Permanente
Zona Franca Permanente Especial
Zonas Francas Transitorias
Régimen general en el que e instalan múltiples empresas las cuales gozan de los beneficios tributarios y aduaneros, un usuario operador administra la Zona Franca.
Régimen especial que otorga la declaratoria de Zona Franca a una sola empresa para que goce de los beneficios tributarios y aduane Y los proyectos deben tener un alto impacto económico y social para el país y cumplir con los requisitos de inversión y de empleo.
Este régimen le confiere el tratamiento de Zona Franca temporalmente a los áreas donde se celebren ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional, con el fin de permitir el ingreso de mercancías procedentes del exterior con un trato especial. El tiempo máximo de permanencia de las mercancías en la Zona Franca Transitoria incluye la duración del evento más dos períodos adicionales; uno de tres meses antes de su iniciación y otro de seis meses después de su terminación.
1.4 Clasificación según su actividad
Clasificación según su actividad
Zona Franca Industrial de Bienes y servicios
Zona Franca Industrial de Servicios
Turísticos
Zona Franca Industrial de Servicios
Tecnológicos Su objeto principal es desarrollar el proceso de industrialización de bienes y servicios, con miras en la exportación y de manera subsidiaria el mercado nacional.
Su objetivo principal es promover la prestación de servicios de la actividad turística (hotelería, agencias de viajes, restaurantes, transporte, etc.) a viajeros extranjeros y de manera subsidiaria a viajeros colombianos.
Su objeto principal es promover y desarrollar empresas tecnológicas, cuya producción sea para el mercado internacional y de manera subsidiaria al nacional, debe integra la menos 10 empresas.
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II. Experiencias Internacionales
Colombia no es el único país que ha desarrollado las Zonas Francas como instrumento para
incentivar el desarrollo económico. Esta sección reconstruye experiencias internacionales al
respecto. Las zonas francas son cada vez más comunes en los países en desarrollo, de
acuerdo a la base de datos de la Organización Internacional del Trabajo en 1986, habían 176
Zonas Francas en 47 países, y para el año 2006 la cifra superaba las 3.500 Zonas Francas en
130 países (Farole, 2011). En promedio un tercio de las zonas en 2008 estaban en los países
desarrollados (FIAS, 2008).
En teoría, los países crean y desarrollan estas zonas especiales por diferentes razones:
generar empleo, acumular reservas internacionales, atraer inversión extranjera directa,
estimular el desarrollo regional y apropiar conocimiento tecnológico (Gligo, 2007).
La OECD (2013) agrupa las razones para que lo países instauran Zonas Francas en su
territorio. La primera razón es para direccionar el mercado. Las Zonas Francas son fuente
de externalidades positivas por eso los estados crean condiciones favorables para fomentar
estas actividades e incentivar a los agentes privados a desarrollarlas en lugares específicos.
El marcado autónomamente no tiene las condiciones para incentivar estas externalidades
(OECD, 2013) .
La segunda razón es para compensar debilidades del Estado. Es muy frecuente la
instauración de Zonas Francas en países con instituciones débiles y baja calidad en la
contratación para atraer la inversión (en particular la IED). Los estados que tienen una
institucional y un ambiente contractual poco atractivo deben crear este tipo de mecanismos
para atraer la inversión y compensar sus debilidades. (OECD, 2013).
La tercera razón está relacionada con el impulso de infraestructura en lugares específicos.
Los estados crean Zonas Francas para incentivar la inversión en regiones particulares y así,
desarrollar la infraestructura y fomentar el desarrollo (OECD, 2013). Por ejemplo, el
programa de Turquía Organizada Zona Industrial destaca la importancia de la creación de
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estas mecanismos para el desarrollo de infraestructura y producción industrial en lugares
específicos.
Sin importar la razón por la cual los estados instauran Zonas Francas, la OCDE (2013)
concluye que son mecanismos que fomentan el desarrollo de infraestructura, difusión del
conocimiento y la tecnología, cumplimiento de las normas ambientales y cooperación entre
las empresas industriales y universidades.
Sin embargo, la experiencia internacional en la implantación de las Zonas Francas o zonas
espaciales es variada. Países como China, Vietnam, Bangladesh y algunos países de
América Central han logrado desarrollar grandes proyectos de Zonas Francas que tienen
incidencia directa en el crecimiento y desarrollo del Estado. (OECD, 2013).
En Latinoamérica, el desarrollo de Zonas Francas no ha tenido el mismo impulso. Sin
embargo, países como México y Brasil han empezado a incentivar la creación de estos
proyectos como instrumento de política económica y desarrollo (KPMG, 2009).
Por último, los resultados más desalentadores en términos de creación y resultados de
zonas franca se presentan en África (FIAS, 2008). Estudios revelan que la implementación
de Zonas Francas puede traer consecuencias negativas mediante la fragmentación de la
economía nacional y complicando la administración, en Estados con debilidades
institucionales. La implementación y éxito de las Zonas Francas depende de Estados con un
gobierno eficiente, avances en la regulación privada, infraestructura fuera de las
instalaciones, y controles al medio ambiente (FIAS, 2008)
A continuación, se describe en detalle las experiencias de los últimos diez años de México y
Brasil en la creación de Zonas Francas. Con el fin de compararlas brevemente con el caso
colombiano en términos de la finalidad de la figura jurídica de las Zonas Francas.
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Recuadro 1: México vs Colombia
México en los últimos años ha cambiado y estructurado la figura de las Zonas Francas en los que hoy
conocemos como un Recinto Fiscalizado Estratégico “REFIE”. Este cambio fue incluidos en el régimen
aduanero por medio de la Ley Aduanera 2003, en la cual de definen importantes beneficios fiscales y de
operación aduanera para estas zonas. Los principales objetivos de los REFIE es la simplificación
administrativa y/o tramitación aduanera.
En la actualidad el REFIE permite introducir mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas para ser
transformadas, elaboradas, comercializadas, distribuidas o reparadas con exención o con diferimiento de
aranceles de importación y del Impuesto al Valor Agregado. El REFIE en su modalidad de manufactura,
permite la exoneración total de impuestos al comercio exterior y al impuesto al valor agregado por el
ingreso de la mercancía (KPMG, 2009). En este contexto las mercancías no están sujetas a regulaciones y
restricciones arancelarias (con algunas excepciones), bajo este esquema el beneficio esencial es la
exención en el pago de impuestos aduaneros a las exportaciones.
Adicionalmente, desde 2007 se permite que las empresas privadas y los gobiernos de las entidades
federativas administren los REFIE. Esto genera incentivos fiscales adicionales (por ejemplo, la exención de
impuestos de nómina o exenciones de impuestos de propiedad) cuando se trata de un REFIE que es
administrado por un gobierno federal.
En este escenario México tiene importantes incentivos fiscales y aduaneros. Sin embargo, la actividad
operativa de esta figura es muy poca, y las inversiones realizadas han sido marginales y operan como
parques industriales (KPMG, 2009).
La principal diferencia con Colombia esta en términos de los objetivos de las Zonas Francas, por un lado,
Colombia concibe en la Ley 1004 de 2005 Art. 2 las Zonas Francas como mecanismos para el desarrollo,
generación de empleo, entre otros. Por otro lado, los objetivos de los REFIE es la simplificación
administrativa y/o tramitación aduanera. Esto lleva a una desarticulación entre los incentivos y los
objetivos. Pues se tienen importantes incentivos en REFIE pero objetivos marginales, y esto e traduce en la
poca incidencia y éxito de la implementación de los REFIE. Es importante señalar que actualmente sólo hay
10 zonas habilitadas como REFIE en México, siendo el más importante el ubicado en San Luis Potosí.
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Recuadro 2 : Brasil vs Colombia
Actualmente, en Brasil están autorizados dos tipos de Zonas Francas: la Zona Franca de Manaus y la Zona
Franca de Procesamiento de Exportación. Los inversionistas y empresas deben obtener la aprobación previa
del gobierno antes de utilizar o invertir en cualquiera de las Zonas Francas (KPMG, 2009). EL objetivo
principal de las Zonas Francas en Brasil es fomentar la fabricación de productos para el consumo interno o
incentivar la exportación, dependiendo del tipo de Zona Franca.
La Zona de Manaus ofrece beneficios e incentivos para fomentar la fabricación de productos para el
consumo y mercado interno de Brasil, y se encuentra en la capital de Amazonas. Todas las empresas
interesadas deben estar aprobadas para operar dentro de esta zona, y deben cumplir con un nivel mínimo de
fabricación. Las emperezas autorizadas tiene los siguientes beneficios:
i. Exención a los derechos de importación de las materias primas utilizadas para la fabricación y una
reducción del 88 por ciento para los bienes terminados que entra comercio interior
ii. Exención del impuesto del producto industrializado (IPI) en la importación de materias primas y
productos terminados.
iii. Reducción del IVA
iv.
Por otro lado, la Zona de Procesamiento de Exportación entrega beneficios para las empresas que realizan
procesos de fabricación y montaje para exportación, similar a las Zonas Francas en Colombia. Las normas y
reglamentos para estas zonas fueron rectificadas por el gobierno en abril de 2009. Actualmente, las zonas de
procesamiento de exportación están empezando a operar y más de 17 proyectos han sido aprobados. La
construcción de infraestructura para estos proyectos se esta adelantando desde el 2009 (KPMG, 2009). Los
beneficios de estas zonas son la exención de impuestos aduaneros y descuentos para las materias primas
para bienes de exportación.
Bajo este marco, la principal diferencia con Colombia es que las Zonas Francas en Brasil tienen como
finalidad fomentar la fabricación de bienes ( para el mercado nacional e internacional) sin incidencia explícita
en el desarrollo o competitividad. Brasil al igual que México no han estructurado una política integral para
desarrolla las Zonas Francas como catalizadoras de externalidades positivas y desarrollo regional.
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III: Análisis de la regulación histórica de las Zonas Francas en Colombia.
A continuación se hace análisis de la regulación más relevantes para las Zonas Francas en
Colombia con el propósito de demostrar que desde la década de 1950 la normativa
evolucionó hasta hacer de las Zonas Francas una herramienta de política económica y social
para la generación de empleo, captación de nuevas inversiones de capital, desarrollo
competitivo de las regiones y la simplificación procedimientos en el comercio. Así miso, se
explica como los cambios legales más recientes han abandonado ese camino, afectando
negativamente los propósitos iniciales de las Zonas Francas, a cambio de un fin
exclusivamente fiscalista.
Primera Etapa: creación de la figura de Zona Franca (1930-‐1985) El primer antecedente de Zona Franca en Colombia fue la Ley 79 de 1931 “Estatuto
Orgánico de Aduanas”. Esta Ley autorizó al gobierno declarar puertos libres en la costa
atlántica, costa pacífica, Amazonas y bajo Putumayo. Esta Ley se enmarcó en un proceso de
transformación de los Estados en Latinoamérica en la década de 1930. En Colombia se
impusieron los primeros gobiernos liberales, con un nuevo modelo de desarrollo con
reformas agrarias e intervención estatal en la economía ( control en tasa de cambio, régimen
fiduciario, impuesto a la renta y al patrimonio, etc.) (Ocampo & Montenegro , 82).
Después de la segunda Guerra mundial la creación de nuevas Zonas Francas tuvo un nuevo
impulso con el fin de fortalecer la cooperación internacional y el comercio (Guamanga &
Buitrago, 2010). En 1950 las Zonas Francas ya eran un incentivo importante para el
crecimiento económico al generar empleo y fortalecer el comercio internacional. La política
económica estaba encaminada a la sustitución de importaciones e industrialización interna.
Por eso, La Misión Currie propuso la creación de las primeras Zonas Francas en Colombia
con el fin de incentivar la producción a gran escala y disminuir las tasas tributarias que se
aplicaban (Mejía, Kleiner, & Cardona, 2006).
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Bajo esta iniciativa el Congreso decretó la Ley 105 de 1958 y crea la primera Zona Franca
del país en Barranquilla8. Esta Ley definió las Zonas Francas como un mecanismo para abrir
el comercio y la importación de insumos, y se consideró como la primera norma de Zonas
Francas. Y describió por primera vez las Zonas Francas como establecimientos públicos, con
personería jurídica, ubicadas en terrenos de utilidad pública y con patrimonio independiente.
Así mismo, la Ley reglamentó que las actividades que se desarrollaran en las Zonas Francas
tendrían exención en gravámenes, impuestos y contribuciones. La Ley 105 de 1958
desenvolvió en un contexto en el que el país tenía una estrategia de crecimiento basada en
la sustitución de importaciones. Por lo tanto, las Zonas Francas no tenían la misma
relevancia que en las décadas posteriores. Bajo esta Ley se crearon las Zonas Francas de
Santa Marta, Palmaseca, Cúcuta, Buenaventura y Cartagena. Estas Zonas Francas han
evolucionado pero siguen en funcionamiento9.
Al final de la década de 1970 todos los esfuerzos políticos y financieros del Estado fueron
estructurados alrededor del proyecto de la diversificación de las exportaciones. Este
proyecto llegó como solución a la crisis económica 10 generada por modelo anterior de
desarrollo con base en el proteccionismo y la sustitución de las importaciones. A comienzos
de los 80´s inicio un período particularmente complejo de ajustes macroeconómicos en la
región con el fin de lograr mayor estabilidad, inserción en los mercados internacionales y un
crecimiento económico sostenible.
En este contexto se creó la norma marco de Zonas Francas, la Ley 47 de 1981. Esta Ley
reformó la reglamentación en materia de Zonas Francas y estableció el “Estatuto Orgánico
de las Zonas Francas Industriales y Comerciales”. El primer gran cambio fue modernizar la 8 Esta Ley creó la Zona Franca de Barranquilla y definió que esta zona estaba exenta de cualquier impuesto nacional o territorial. Así mismo, reglamentó que las personas naturales o jurídicas (usuarios) que operaran dentro del área de la Zona Franca si estaban obligados al pago del impuesto sobre la renta conforme las normas generales.
9 Se destaca la Zona Franca de Palmaseca al ser la tercera Zona Franca a nivel nacional por valor total de operaciones y un superávit en el 2013 que creció en US$102,2 millones de dólares (DANE, 2014). Así mismo, la Zona Franca de Cartagena sobresale por ser pionera en programas del medio ambiente con la única planta de tratamiento y aguas residuales en Zonas Francas.
10 La crisis económica de los años 70’s fue resultado de los malos términos de intercambios para Latinoamérica y desventaja tecnológica con los países más desarrollados, lo que llevó a tener pocos avances socioeconómicos en la región.
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definición de Zonas Francas como establecimientos públicos, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscritos al Ministerio de Desarrollo
Económico. El segundo cambio fue modificar la finalidad de las Zonas Francas,
estableciendo el objetivo de: “promover y facilitar la importación y exportación de bienes y
servicios, la constitución de empresas industriales y comerciales, la generación de empleo,
la introducción de nuevas tecnologías y, en general, el desarrollo económico y social del
país y especialmente el de la región donde se establezcan mediante la utilización de
recursos humanos y naturales”.
Estas reformas normativas son reflejo de la política económica de apertura internacional del
Estado colombiano de los primeros años de la década de 1980. El país estaba implementado
políticas que incentivan la entrada de divisas y las exportaciones con el fin de aumentar las
reservas internacionales y la cuenta corriente (Marinez, 2008)11 .
Bajo esta contexto económico las Zonas Francas evolucionaron rápidamente lo que produjo
la necesidad de una nueva reglamentación. Esto llevó a la derogación de la Ley 47 de 1981
con la entrada en vigor de la Ley 109 de 1985. Este cambio trajo importantes reformas, en
primer lugar, diferenció por primera vez las clases de usuarios de Zonas Francas: usuarios
industriales, o comerciales o mixtos. En segundo lugar, reestructuró los incentivos
tributarios y aduaneros dentro de los que se destaca la exención del impuesto de renta y
complementarios para las empresas que principalmente produjeran bienes para la
exportación. Adicionalmente, definió que los pagos y transferencias al exterior por concepto
de intereses y servicios técnicos no tenían retención en la fuente, impuestos de renta, y de
remesas.
Durante la vigencia de la ley 109 de 1985, las Zonas Francas eran establecimientos públicos,
por ende, su administración correspondía exclusivamente al Estado. Sin embargo, este 11 Este incremento de las exportaciones (tanto tradicionales como no tradicionales) y la venta de productos ilegales permitieron que Colombia aumentara aproximadamente 10 veces sus reservas (pasaron de US$ 408 millones en 1975 a US$ 5.313 millones en 1982) y lograra una cuenta corriente nuevamente superavitaria: 1.69% del PIB en 1977 (Marinez, 2008).
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esquema no logró los resultados esperados en términos de empleo, comercio exterior y
crecimiento de IED.
Segunda etapa: privatización de las Zonas Francas y políticas neoliberales (1991-‐ 2005)
Pocos años después se inició un proceso de liquidación de las Zonas Francas como se
conocían. En virtud de la Ley 7 de 1991 y los Decretos 2111 de 1992 y 1125 de 1993 se
promovió en 1994 un esquema de privatización de las Zonas Francas, y se liquidaron los
establecimientos públicos operadores de las Zonas Francas Industriales y Comerciales de
Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Cúcuta, Palmaseca y Buenaventura. Así mimos, se
incentivó y autorizó la creación de nuevas Zonas Francas en Bogotá, Rionegro, Palmira,
Cartagena y la Tebaida en el departamento del Quindío.
Estos cambios fueron consecuencias de la transformación del escenario económico
internacional de la década de 1990 con el naciente fenómeno de la globalización. En este
nuevo contexto, los países quedaron interconectados entre sí, generando un nuevo mercado
mundial y nuevas estructuras institucionales. Luego de décadas de altos niveles de
regulación estatal sobre la economía en Latinoamérica se impulsó un cambio en la
modernización de los estados y la implementación de políticas neoliberales12 (Frenkel, 2003).
Este escenario generó la necesidad de una nueva estructura y una articulación entre las
tendencias de economía mundial y el comportamiento económico interno. Multiplicando la
capacidad de las relaciones económicas internacionales para actuar como transformador
estructural de la economía interna. En este contexto el comercio exterior y el ingreso de
capitales extranjeros se vuelven instrumentos indispensables para el crecimiento económico
y las Zonas Francas en manos de los privados se alinean con los objetivos de desarrollo del
Estado (Gambina & Estay).
12 Las nuevas políticas neoliberales incluían disciplina fiscal, redefinición de prioridades en el gasto público, reforma impositiva; privatización de empresas estatales, liberalización de las tasas de interés, tipos de cambio competitivos, liberalización de los ingresos de inversión extranjera, entre otras (Frenkel, 2003).
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Los siguientes cambios normativos no fueron estructurales pero si precisaron y delimitaron
el marco normativo. El Decreto 2233 de 1996 redefinió las Zonas Francas industriales de
bienes y de servicios como áreas geográficas dentro de las cuales se debían desarrollar
actividades económicas dirigidas principalmente a la producción de bienes y servicios para
los mercados externos. Este Decreto estableció las categorías de usuario operador, usuario
industrial y usuario comercial, y reafirmó los incentivos en materia tributaria13 (Ramos &
Rodriguez, 2011). Adicionalmente, el Decreto estableció tres requisitos para declaración de
una área como Zona Franca: i) ser continua y no inferior a 20 hectáreas; ii) tener aptitud para
ser dotada de infraestructura básica: iii) que en ella no se estén realizando las actividades
que el proyecto solicitado planea promover y se trate de inversiones nuevas.
Por su parte, el Decreto 2685 de 1999 modificó la Legislación Aduanera y cambió aspectos
relevantes para la normatividad de las Zonas Francas. En primer lugar, el artículo 242
definió que toda mercancía elaborada en las Zonas Francas Industriales de Bienes y de
Servicios debía cumplir con la obligación de diligenciar la Declaración Andina del Valor,
generando un nuevo requisito. En segundo lugar, el artículo 392 y siguientes resumieron
que los bienes que se introduzcan a las Zona Francas Industriales de Bienes y de Servicios
por parte de los Usuarios se considerarían fuera del territorio aduanero nacional14 para
efectos de los tributos aplicables a las importaciones e impuestos a las exportaciones. En
este marco normativo las Zonas Francas siguen por fuera del territorio nacional para
términos aduaneros y con exoneración de gravámenes a las importaciones. Pero, las
exportaciones de las Zonas Francas al resto del territorio nacional no están exoneradas de
estos beneficios.
Sin embargo, bajo esta reglamentación solo se crearon en el país un total de 10 Zonas
Francas con 391 empresas operadoras, industriales, comerciales y de servicios hasta el año
13 Este Decreto estableció un nuevo incentivo en la exoneración del impuesto de remesas a los ingresos obtenidos en las actividades industriales realizadas en las Zonas Francas.
14 Artículo1 del Decreto 1198 de 2000. Territorio Aduanero Nacional. Demarcación dentro de la cual se aplica la legislación aduanera; cubre todo el territorio nacional, incluyendo el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa el Estado colombiano, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales.
19
2005 (Ramos & Rodriguez, 2011). Estos resultados no eran los esperados en términos de
inversión y no tenían la incidencia en empleo y desarrollo que se pretendía.
Tercera etapa: Nuevo marco normativo e institucional (2005-‐ 2013) En consecuencia, en el 2005 se radicó un proyecto de ley para modificar el régimen
normativo de las Zonas Francas en Colombia. Como resultado, se expidió la Ley 1004 de
2005, la cual tenía como finalidad incentivar la creación e implementación de Zonas
Francas. Adicionalmente, la Ley tenía el objetivo de adecuar tales regímenes a los
compromisos internacionalmente con la Organización Mundial del Comercio (Plazas Vega,
2006).
Desde la exposición de motivos de La Ley 1004 de 2005 se definió la importancia de
competir en la atracción de la inversión extranjera con los países de la región por medio de
las Zonas Francas, y como estas zonas constituyan polos de desarrollo, con base en el
establecimiento de procesos industriales o comerciales altamente productivos y competitivos,
dentro de unas condiciones avanzadas de tecnología, producción limpia y buenas prácticas
empresariales (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2005) .
Esta Ley rediseñó el marco normativo y generó reformas importantes, en primer lugar, la
Ley 1004 de 2005 repasó el concepto de Zona Franca como “área geográfica delimitada
dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de
servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria,
aduanera y de comercio exterior”. Por lo tanto, esta Ley retomó la importancia de definir las
Zonas Francas como áreas concretas que desarrollan actividades económicas con incentivos
legales (descuentos tributarios y arancelarios). En esta medida se retoma la naturaleza de las
Zonas Francas como incentivos legal para atraer inversión.
En segundo lugar, esta Ley redefinió la finalidad de las Zonas Francas como la creación de
empleo, la captación de nuevas inversiones de capital, el desarrollo competitivo de las
regiones y de los procesos industriales, la generación de economías de escala y la
20
simplificación de procedimientos en el comercio. Por lo tanto, se describen las Zonas
Francas como instrumentos de política económica y social para generar empleo, atraer
Inversión Extranjera Directa (IED), retener la inversión nacional, aumentar la
competitividad en las regiones donde se establezcan, mejorar los procesos y dar
transferencia tecnológica. Este cambio en la finalidad de las Zonas Francas fue progresivo,
las definiciones de la Ley 109 de 1985 y la Ley 78 de 1991 acentuaban la finalidad de las
Zonas Francas como un mecanismo para promover las exportaciones y el comercio exterior.
Sin embargo, las últimas décadas han reevaluado la finalidad de las Zonas Francas en lo que
hoy tenemos en el Art 2 de la Ley 1004 de 200515 como herramientas de política económica
y social.
En tercer lugar, se reglamenta de nuevo los beneficios e incentivos para las Zonas Francas.
La exención tributaria, el no pago de arancel, el descuento del IVA por los equipos y
materias primas que llegan a estas áreas se mantiene. Y se continúa con un 15 por ciento de
impuesto de renta en Zonas Francas a diferencia del 25 por ciento que se paga en el resto
del país. Esta nueva reglamentación estableció una tarifa única para usuarios de las Zonas
Francas del quince por ciento (15%) de impuesto sobre la renta gravable de las personas
jurídicas que sean usuarios de Zona Franca sin importar hacia donde se vendan los bienes y
servicios elaborados. Así mismo, se reglamenta que si un usuario industrial de bienes
compra materia prima en Colombia para cualquier proceso industrial que tenga como fin
desarrollar el objeto social de la empresa, esta compra quedará tratamiento arancelario
diferente al Territorio Aduanero Nacional (TAN). Aunque, anteriormente la Ley 863 de
2003 ya les había concedido el benefició de deducción por inversión en activos fijos al
declarar el impuesto de renta16 la Ley 1004 de 2005 redefinió los incentivos. De esta manera
la Ley retoma la importancia de un tratamiento diferencial para las Zonas Francas en
términos tributarios y arancelarios.
15 Congreso de la República Ley 1004 de 2005 Artículo 2°. La Zona Franca tiene como finalidad: 1. Ser instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital. 2. Ser un polo de desarrollo que promueva la competitividad en las regiones donde se establezca.3. Desarrollar procesos industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales. 4. Promover la generación de economías de escala. 5. Simplificar los procedimientos del comercio de bienes y servicios, para facilitar su venta.
16 La Ley 1370 de 2009 eliminó la utilización de este beneficio cuando se aplique la tarifa del 15% sobre renta.
21
En cuarto lugar, se modifica al impuesto de remesas como gravamen accesorio al de la renta.
Este cambio consiste en exonerar del pago de este tributo los giros al exterior realizados por
los usuarios de las Zonas Francas. Como mecanismo para optimizar la inversión extranjera
disminuyendo las cargas fiscales.
Por último, por medio de esta la Ley se quería cumplir con los compromisos y convenios
internacionales de la Organización Mundial del Comercio que Colombia había suscrito.
Colombia hace parte del Acuerdo para la Promoción y Protección Reciproca de las
Inversiones (APPRI´s) 17 y con los Convenios de Doble Tributación que facilitan e
incentivan la inversión extranjera. Por lo tanto, el país es privilegiado al acceder a derechos
y protecciones en los mercados internacionales gracias a estos acuerdos comerciales y
arancelarios que garantizan el acceso. Sin embargo, Colombia, como miembro de la OMC
tiene obligaciones que tiene que cumplir como miembro pleno de esta organización. Por
consiguiente, la creación de esta Ley fue fundamental para integrar al marco jurídico
colombiano los compromisos adquiridos por el país ante la Organización Mundial del
Comercio (OMC), sobre todo en el desmonte de subvenciones a las exportaciones (Plazas
Vega, 2006).
A esta marco normativo se le sumaron los decretos 383 y 4051 de 2007, que definen y
modifican parcialmente el actual régimen de las Zonas Francas. El Decreto 383 de 2007
modificó aspectos puntuales y creó tres tipos de Zonas Francas diferentes: las permanentes,
las permanentes especiales o “uniempresariales” y las transitorias. Este decreto, integró por
primera vez requisitos para la declaratoria de las zonas francas permanentes en términos de
montos mínimos de inversión y de creación de empleo. Adicionalmente, para el
establecimiento de Zonas Francas uniempresariales descartó el requisito de área mínima de
20 hectáreas para la declaratoria de la zona. Y reglamentó la figura de Zonas Francas
transitorias, estas zonas son creadas de manera temporal en territorios nacionales donde se
celebren eventos (ferias, exposiciones, congresos y seminarios) de carácter internacional.
17 El acuerdo de la OMC entró en vigencia para Colombia a partir del 30 de abril de 1995.
22
El Decreto 4051 de 2007 modificó diferentes aspectos de la regulación. Se destaca la
creación de la posibilidad de transformar un proyecto en una Zona Franca permanente
especial siempre que se efectúe una nueva inversión por US$178,2 millones, dispongan de
un patrimonio líquido superior a US$38,6 millones y puedan duplicar su renta gravable. Así
mismo, sobresale la adición de nuevos requisitos generales para la solicitud de calificación
como usuario industrial de servicios y la reglamentación de requisitos aduaneros para la
introducción de bienes procedentes de otros países.
Bajo este esquema normativo se pasó de sólo 11 proyectos aprobados de Zonas Francas
antes del 2007 a más de 104 proyectos para finales del 2013 en el país. El número de
empresas que se han integrado a estos proyectos también han aumentado aceleradamente,
sobre todos en proyectos industriales. Para el 2013 se han instalado en Zonas Francas
permanentes más de 700 empresas, sobre todo en Cundinamarca, Bolívar, Antioquía, Cauca
y Valle del Cauca, mientras que para el año 2000 había solo 282 empresas (Díaz Granados,
2013). Este auge ha llevado a un avance en la generación de empleo, se calcula que se han
creado aproximadamente 14.797 nuevos empleos directos e indirectos en los proyectos de
Zonas Francas y se esperan alrededor de 30.000 en los próximos años (Díaz Granados,
2013).
Por consiguiente, el régimen normativo de las Zonas Francas descrito en la Ley 1004 de
2005 y reglamentado por los decretos 383 de 2007 y 4051 de 2007 es acorde a las políticas
de desarrollo del Estado18, y ha tenido gran incidencia en la creación y desarrollo de nuevas
Zonas Francas en el país en la última década.
18 Esta normatividad es acorde al CONPES 3527 de 2008, el cual describe una nueva política de competitividad del Estado y la estrategia de crecimiento del Plan Nacional de Desarrollo. Este CONPES describe 15 planes de acción para desarrollar la Política Nacional de Competitividad y resalta la importancia de las Zonas Francas como herramientas indispensables para la inversión y desarrollo del país. Puntualmente, el CONPES define la necesidad de eventos de divulgación en ciudades capitales e intermedias sobre Zonas Francas y conceptos anuales de la Secretaria Técnica de la Comisión de Zonas Francas sobre solicitudes de usuarios de Zona Franca formuladas y 20 decisiones referentes a los Planes Maestros.
23
Cuarta etapa: las reformas normativas introducidas por la Ley 1607 de 201219
La última reforma importante a la normatividad vigente de Zonas Francas fue generada por
la Ley 1607 de 2012. Esta Ley contiene una reforma tributaría y entró en vigencia desde el
1º de enero de 2013. La reforma se fundamentó en la necesidad de cambios tributarios para
enfrentar la desigualdad, informalidad y desempleo como barreras al desarrollo20.
La reforma grava a las empresas, sociedades y personas jurídicas declarantes del impuesto
sobre la renta, y los proyectos instalados en las Zonas Francas solicitadas después del 31 de
diciembre de 2012 con el nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE. Con esta
modificación los proyectos instalados en las Zonas Francas solicitadas después del 31 de
diciembre de 2012 deben pagar el impuesto de renta a la tarifa de 15% y el nuevo Impuesto
CREE. La tarifa del CREE es del 9% durante los años 2013- 2015 y del 8% a partir del 2016
para estos proyectos.
Por consiguiente, Ley 1607 de 2012 cambia los incentivos definidos en la normatividad
anterior para las Zonas Francas. La reforma crea nuevos aportes obligatorios para los
proyectos instalados en las Zonas Francas solicitadas después del 31 de diciembre de 2012
con el nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE. Esta reforma generó un
cambio estructural pues desnaturalizó las Zonas Francas, en términos de los fines para los
que existen. Pues, integra a las Zonas Francas en una nueva política fiscal con objetivos de
recaudo sacrificando los objetivos de desarrollo del marco regulatorio de la Ley 1004 de
2005.
19 Nota del Autor: este texto no hace un análisis de política fiscal, solo introduce los cambios de la reforma tributaria y describe como se ve afectada la finalidad de las Zonas Francas.
20 La Exposición de Motivos de la Ley 1607 de 2012 destaca la ineficiencia del sistema tributario anterior por su inequidad en la estructura y consecuencias en la informalidad del mercado laboral colombiano. En esta dirección, la reforma busca avanzar en un sistema tributario progresivo y que incentive la formalidad laboral, con el fin de mejorar el sistema, aumentar el empleo formal y reducir la desigualdad.
24
A pesar de que la Ley intenta contrarrestar los efectos del impuesto CREE en las Zonas
Francas al disminuir la presión fiscal en la contratación de mano de obra no calificada21.
Felipe Arroyo, gerente de la Zona Franca La Cayena explica que las empresas con
estructuras medianas o pequeñas en Zonas Francas se pueden ver afectadas al no tener
grandes márgenes en la reducción de los parafiscales pero, si altos gastos con el impuesto de
renta y el 8 por ciento adicional del CREE, quedando con una contribución del 23 por ciento
(Arroyo, 2013). Este cambio le resta competitividad al sector y tendrá efectos para las
nuevas empresas (Gaitan, 2013).
Es decir, este esquema puede llegar a desincentivar la inversión y la creación de nuevos
proyectos en las Zonas Francas. Estos cambios en materia de tributación están integrados a
nueva política fiscal del Estado que tiene objetivo de evitar mayores deterioros en las
finanzas públicas e incentivar la formalidad laboral (Clavijo, 2011). Pero muchas veces estas
reformas fiscales pueden tener efectos secundarios contarios a los objetivos si no se tiene en
cuenta las características de los actores involucrados y las repercusiones en el largo plazo.
V. Conclusiones y recomendaciones
A manera de cierre esta sección del trabajo hace un breve recorrido por los hallazgos y
conclusiones de todo el trabajo, en particular aquellos cambios normativos más importantes
a lo largo de la evolución estudiada.
Las Zonas Francas son importantes para el país al ser un incentivo legal para atraer
IED. La inversión a su vez es un catalizador para el desarrollo de nuevas tecnologías,
economías de escala, infraestructura, concentración de capital, entre otros (Fedesarrollo,
2011). Así mimos, tiene efectos sociales, como el fortalecimiento y creación de empleos
directos e indirectos22 , desarrollo de regiones marginadas, entre otros.
21 Las empresas contribuyentes de renta no pagaran el 5%de aporte obligatorio de parafiscal como empleador por cada uno de sus empleados con salarios menores a los 10 SMMV. Este aporte de parafiscales corresponde al 2% para el Sena y 3% para el ICBF
22 Se comprometieron a generar al menos 115.952 nuevas plazas de trabajo, de las cuales 33.521 provendrán de empleos directos y 82.431 de empleos indirectos (Ramos & Rodriguez, 2011)
25
El marco regulatorio de las Zonas Francas en Colombia ha evolucionado como
resultado de las políticas económicas. La Ley 105 de 1958 crea la primera Zona Franca del
país en Barranquilla resultado de la política económica de producción a gran escala (Mejía,
Kleiner, & Cardona, 2006). La Ley 47 de 1981 reformó la reglamentación en materia de
Zonas Francas como consecuencia de la estructuración del Estado alrededor de la política de
diversificación de las exportaciones de la década de los 80’s. En la década de los 90´s el
proceso de modernización del Estado y la implementación de políticas neoliberales se
reflejaron en el esquema de privatización de las Zonas Francas de la Ley 7 de 1991 y los
Decretos 2111 de 1992 y 1125 de 1993. En el 2005 la Ley 1004 rediseñó el marco
normativo como resultado de la nueva política de competitividad del Estado y la estrategia
de crecimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
La finalidad de las Zonas Francas se ha transformado radicalmente desde la Ley 109
de 1985 hasta el marco regulatorio actual. Ley 109 de 1985 describía la finalidad de las
Zonas Francas como un mecanismo para promover las exportaciones y el comercio exterior.
Sin embargo, las últimas décadas se ha reevaluado la finalidad de las Zonas Francas en lo
que hoy tenemos en el Art 2 de la Ley 1004 de 2005 como herramientas de política
económica y social23. Esta finalidad se ha ido construyendo progresivamente desde la Ley
47 de 1981 y ha tenido incidencia en la generación de nuevas Zonas Francas.
La Ley 1607 de 2012 desincentiva la inversión y creación de nuevos proyectos en Zonas
Francas. Esta Ley integra a las Zonas Francas en una nueva política fiscal con objetivos de
recaudo que sacrifican los objetivos de desarrollo de estas zonas. En este esquema las
empresas con estructuras medianas o pequeñas en Zonas Francas se van a tener que pagar el
23 Congreso de la República Ley 1004 de 2005 Artículo 2°. La Zona Franca tiene como finalidad: 1. Ser instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital. 2. Ser un polo de desarrollo que promueva la competitividad en las regiones donde se establezca.3. Desarrollar procesos industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales. 4. Promover la generación de economías de escala. 5. Simplificar los procedimientos del comercio de bienes y servicios, para facilitar su venta.
26
impuesto de renta y el 8 por ciento adicional del CREE, quedando con una contribución del
23 por ciento. En este punto, salta a la vista como la reforma introducida por la Ley 1607,
así se trate formalmente de la introducción de un nuevo tributo, está afectando la estructura
de incentivos que se habían desarrollado desde hacía varios años para efectos de promover el
desarrollo por vía de las Zonas Francas. Las personas que establecían negocios bajo los
parámetros de las Zonas Francas tenían un tratamiento tributario especial en la medida en
que, más allá de la utilidad del recaudo, su actividad económica traía otros beneficios al
País.
Se debe modificar el marco normativo para generar un mayor compromiso y
cumplimento de los objetivos de empleo e inversión en las Zonas Francas. El Estado no
debe desincentivar la creación de Zonas Francas, pero si debe crear mecanismo de control y
sanción en caso de que se estén beneficiando de los descuentos tributarios y arancelarios
sin cumplir con los compromisos adquiridos. Con lo anterior nos referimos a la posibilidad
de reformar el régimen legal de Zonas Francas introduciendo unos criterios de cumplimiento
de objetivos que justificaran mantener los privilegios tributarios iniciales. En un escenario
como esos, el legislador podría haber optado por un régimen bajo el cual el usuario de Zona
Franca pierde beneficios en la medida en que no logre cumplir como metas de desarrollo
particulares. Las ventajas de una figura normativa como la anterior residen en que, en primer
lugar hay un fuerte incentivo a que los proyectos de Zona Franca se presenten con
proyecciones reales, es decir, con aquellos objetivos que son factibles para el proyecto. En
segundo lugar, este tipo de régimen, por oposición al que se creó con la Ley 1607, no
desincentiva la inversión en Zonas Francas, sino que por el contrario, promueve la eficiencia
de los usuarios, en la medida en que seguirán interesados en mantener los beneficios que los
cobijan.
27
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