fejlesztespolitika_strategiai_programalkotas_3

1. Fejlesztspolitika, Stratgiai programalkots a szocilpolitikban E-jegyzet Szerkesztette: Csongor Anna s Sziklai Istvn Szerzk: Bals Gbor, Bartal Anna Mria, Csongor Anna, Darvas gnes, Kis Gbor, Kiss Judit, Kiss Krisztina, Krdi Mikls, Lovszy Lszl, Szrszab Pter, Varga Pter Lektorlta: Mzer Pter Az elektronikus kiadvny a TMOP-5.4.4-09/1/C-2009-0001 Kpzsfejleszts az sszetartozsrt projektje keretben kszlt. Szerzk, 2012 Szerkeszts Csongor Anna, Sziklai Istvn, 2012 Hungarian edition ELTE TTK, 2012 Budapest, 2012

2. Tartalom Elsz.................................................................................................................................................................6 A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana 1.1. A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban (Bals GborKiss Gbor).....................8 1.1.1. Fogalmak s lehatrolsok: stratgik, tervek, programok, koncepcik..........................................8 1.1.2. A stratgiai tervezs a magnszektorban rvid ttekints.......................................................... 16 1.1.3. A kzpolitikai tervezs elmleti magyarzatai................................................................................ 19 1.1.4. A kzpolitikai tervezs trtneti fejldse.......................................................................................25 1.1.5. A stratgiai tervezs Magyarorszgon...........................................................................................36 1.1.6. A fogalmakrl ismt........................................................................................................................45 Irodalom....................................................................................................................................................46 1.2.Elterjedt programalkotsi mdszerek (Varga Pter)................................................................................50 1.2.1. A programozs folyamata...............................................................................................................50 1.2.2.Els szakasz: stratgiai tervezs.................................................................................................... 51 1.2.3.Msodik szakasz: projekttervezs .................................................................................................73 1.2.4.Harmadik szakasz: projektvgrehajts...........................................................................................81 1.2.5.Negyedik szakasz: ellenrzs, monitoring, rtkels.....................................................................83 1.3.Az rtkels fogalma az llami fejlesztspolitika kontextusban (Szrszab Pter)..............................85 1.3.1. Az rtkelsi tevkenysg nemzetkzi kitekintsben.....................................................................86 1.3.2.Az rtkelsi tevkenysg begyazottsga a Strukturlis Alapok programozsi logikjba.........89 1.3.3.Az rtkelsek tpusai ....................................................................................................................93 1.3.4.Az rtkels mdszertana..............................................................................................................97 1.3.5.Az rtkels minsge ................................................................................................................106 Irodalom.................................................................................................................................................. 110

3. 1.4.A partnersg kaleidoszkpja (Bartal Anna Mria)..................................................................................111 1.4.1. A partnersg a meghatrozsok, rtelmezsek soksznsge..................................................111 1.4.2.A partnersgek tpusai ................................................................................................................. 115 1.4.3.A partnersg trtneti alakvltozsai........................................................................................... 117 1.4.4.A partnersg alkmija.................................................................................................................. 119 1.4.5.Mrhet-e a partnersg?..............................................................................................................122 1.4.6.Esettanulmny.............................................................................................................................. 124 Irodalom .................................................................................................................................................134 A hazai szocilpolitikai fejlesztsek, a programalkots tapasztalatai 2.1. A cignysg felemelkedst, integrcijt clz programok (Csongor Anna)....................................... 137 2.1.1. Fogalommagyarzat..................................................................................................................... 137 2.1.2. Adatok s az adatok hinya .........................................................................................................138 2.1.3. A cignygy mint fejleszts, programalkots trgya.................................................................. 142 2.1.4. A Roma Integrci vtizede Program...........................................................................................153 2.1.5. NFT, MFT s a romaprogramok.................................................................................................158 2.1.6. A Nemzeti Trsadalmi Felzrkzsi Stratgia 20112020............................................................ 159 2.1.7. Fejlesztspolitika s gyakorlat terletek szerint............................................................................160 Irodalom.................................................................................................................................................. 172 2.2.Fogyatkossggy Eurpban s Magyarorszgon (Dr. Lovszy Lszl Gbor PhD)......................... 175 2.2.1. Kik is azok a fogyatkossggal l emberek?.............................................................................. 175 2.2.2.Alapvets...................................................................................................................................... 177 2.2.3.Az Eurpai Uni fogyatkossggyi politikja .............................................................................183 2.2.4.Fogyatkossggy Magyarorszgon............................................................................................ 197 Irodalom.................................................................................................................................................. 219 2.3.A gyerekszegnysg elleni kzdelem Gyerekszegnysg Elleni Nemzeti Program (Darvas gnes).....222 Fogalmak.................................................................................................................................................222 2.3.1. A gyerekszegnysg tnyei..........................................................................................................224 2.3.2.Gyerekszegnysg Elleni Nemzeti Program................................................................................228 2.3.3.A clok megvalsulsa.................................................................................................................245 Irodalom..................................................................................................................................................250

4. 2.4.A leghtrnyosabb helyzet kistrsgek felzrkztatsa (Krdi Mikls).............................................253 2.4.1. A kistrsg fogalma, kialaktsa, trtnete...................................................................................253 2.4.2.Htrnyos helyzet, leghtrnyosabb helyzet kistrsgek.........................................................255 2.4.3.A leghtrnyosabb helyzet kistrsgek jellemzi ......................................................................258 2.4.4.A leghtrnyosabb helyzet kistrsgek felzrkztatst clz komplex program .....................261 Irodalom..................................................................................................................................................269 Eslyegyenlsgi fejlesztspolitika: nemzetkzi kitekints 3.1. Az ENSZ rendszere, fejlesztsi szervezetei s programjai a vilgszegnysg cskkentsre s az eslyegyenlsg nvelsre (MDGs, UNDP, FAO, UNICEF) (Kiss Krisztina)........................... 271 3.1.1. Az Egyeslt Nemzetek Szervezete (ENSZ) s a fenntarthat fejlds szksgessge, elsegtse ........................................................................................................272 3.1.2. Az Egyeslt Nemzetek .................................................................................................................282 3.1.3. Az ENSZ rendszere......................................................................................................................285 3.1.4. Millenniumi Fejldsi Clok..........................................................................................................292 3.1.5. Az ENSZ Fejlesztsi Programja (UNDP) .....................................................................................300 3.1.6. lelmezsgyi s Mezgazdasgi Szervezet (Food and Agriculture Organization FAO) ........308 3.1.7. Az Egyeslt Nemzetek Gyermekalapja (UNICEF)........................................................................ 312 3.1.8. Kvetkeztetsek, javaslatok.......................................................................................................... 317 Irodalom ................................................................................................................................................. 319 Fggelk..................................................................................................................................................321 3.2.A fejlett orszgok nemzetkzi seglyezse (Dr. Kiss Judit)..................................................................336 3.2.1. A nemzetkzi seglyezs alapfogalmai........................................................................................336 3.2.2.A nemzetkzi seglyezs rvid trtnete ....................................................................................338 3.2.3.A seglyezs motivcii................................................................................................................339 3.2.4.Seglyezs a szmok tkrben.................................................................................................... 341 3.2.5.Az Eurpai Uni nemzetkzi fejlesztspolitikja...........................................................................350 3.2.6.A nemzetkzi fejlesztspolitika kihvsai......................................................................................363 Irodalom..................................................................................................................................................365

5. 3.3.Magyarorszg nemzetkzi fejlesztsi tmogatspolitikja (Dr. Kiss Judit)...........................................367 3.3.1. Mennyi tmogatst nyjtunk?.......................................................................................................367 3.3.2.Sikerl(t)-e az ODA/GNI clt teljesteni?......................................................................................369 3.3.3.A seglyek megoszlsa: a bi- s multilaterlis seglyek arnya.................................................. 370 3.3.4.Kik a legfbb multilaterlis recipiensek?.......................................................................................372 3.3.5.A bilaterlis NEFE-tevkenysg.................................................................................................... 374 3.3.6.A jv feladatai..............................................................................................................................387 Irodalom .................................................................................................................................................388 Fggelk..................................................................................................................................................389 Fogalomtr.....................................................................................................................................................401

6. 6 Elsz A szocilis terlet egyik a jelek szerint nagy gyengesgnek cskkentsre a stratgiai tervezs, programalkots s -rtkels mdszertannak, alkalmazsnak megismertetst, elmletnek s gyakorlatnak elemzst tzzk ki clul knyvnkben. Hrom nagy tmacsoportba gyjtve az albbiakra trnk ki: elsknt a stratgiai tervezs s rtkels mdszertana kr csoportostott fejezetek clja a hossz tv szocilis programok, fejlesztsek kialaktsa sorn alkalmazott legfontosabb mdszerek kritikai ismertetse. Olyan krdsekre keressk a vlaszt e rszben, mint: Mirt van szksg hossz tv szocilis programokra? Miben tr el a programalkots a projektmenedzsmenttl, a plyzatoktl? Milyen elterjedt mdszereket alkalmaznak e terleten? A msodik trgykrnkben a magyarorszgi szocilpolitikai fejlesztsek, programalkots tapasztalatait t- reksznk tfogni. Ismertetjk az elmlt 30 v fontosabb fejlesztsi programjait, azok kialakulsnak krlmnyeit, alapelveit, mdszereit s az eredmnyeket, gyakorlati kvetkezmnyeket. Rszletesebben elemezzk a cignysg felemelkedst, integrcijt clz programokat (telepfelszmols, kzoktatsi, foglalkoztatsi programok stb.), a fogyatkkal lk nll letvitelt (akadlymentests, nagy ltszm intzmnyek kivlt- sa) szorgalmaz tmogatsokat, a gyermekszegnysg elleni kzdelem tapasztalatait, valamint a leghtrnyosabb helyzet kistrsgek felzrkztatsra tett eddigi kormnyzati erfesztseket. Zrsknt nemzetkzi kitekintst kvnunk adni az Eslyegyenlsgi fejlesztspolitika helyzetrl. Ebben a rszben elssorban a kiemelked nemzetkzi szervezetek fejlesztsi cl programjait mutatjuk be a clok, mdszerek s elrt eredmnyek ismertetsvel, kritikai szrevtelekkel. Olyan tbb vtizedes mlttal rendelkez nemzetkzi szervezetek ez irny tevkenysgeit tekintjk t, elemezzk, mint amilyen az ENSZ tbb fejlesztsi programja a vilgszegnysg cskkentsre (MDG, FAO, UNICEF), illetve az EU tmogatspolitikja a fejld orszgok szmra, valamint kitrnk Magyarorszg nemzetkzi fejlesztsi politikjra. A szerzk kzt vannak olyan szakemberek, akik a gyakorlatban folytatjk alapos elmleti felkszltsggel munkjukat, illetve olyanok, akik elmleti/akadmiai oktati-kutati munkjukat a gyakorlatban is kamatoz- tatjk. A knyv megrsa sorn fontos volt szmunkra, hogy az elmleti alapok bemutatsn tl a gyakorlati megvalsuls tapasztalatait is felvillantsuk. Remnynk szerint kedvet kap az Olvas arra, hogy egy-egy tma, problmafelvets kapcsn tovbb gondolkodjon az itt feltrtakon. Ugyan szmos fejlesztsi program vagy egy adott program hatsa tnylik az rsok keletkezsnek je- lenidejbe, az olvas szmra ez mr mindenkppen mlt id. Napi aktualitsokat, aktulis fejlesztseket ne keressenek benne. A trtneti tapasztalatokat ismertet rsokban szerepl intzmnyrendszer az olvass idejre mr valsznleg sokat vltozott, olykor nehz vagy teljessggel lehetetlen visszakeresni az intzmnyek mai megfelelit. De ez mr egy msik tanulmny trgya lehetne. A szerkesztk

7. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana

8. 8 A stratgiai tervezs kialakulsa,1.1. trtnete a kzpolitikkban Bals GborKiss Gbor A stratgia grg eredet kifejezs, a stratos (sereg) s az agos (vezet) kifejezsekbl ered, eredeti tartalma szerint a katonai vezetsg hivatalt jellte. A sz jelentse a 20. szzadban az zleti vilgba val tvitele sorn sokkal bksebb jelentsre mdosult, s nem sokkal ksbb a kzszfrban is megjelent a kifejezs. Ebben a tanulmnyban bemutatjuk, hogy milyen karriert futott be a stratgiaalkots s a hozz szorosan kapcsold stratgiai menedzsment az llami politikk vilgban. Annak rdekben azonban, hogy a trtneti s elmleti httr kvethet legyen, elszr nhny defincival kezdnk: mit is neveznk stratginak, illetve stratgiai tervezsnek, illetve mit rtnk stratgiai menedzsmenten. Ezt kveten a stratgiai tervezs folyamatt, a klnbz nvvel elltott stratgiai dokumentumok (koncepci, stratgia, program, akciterv stb.) elksztst mutatjuk be, majd ttrnk a stratgiai menedzsmentre, illetve annak kzpolitikai dntsekben megfeleltethet szakpolitikai ciklusnak a fogalmaira, amely a stratgik hasznlathoz kapcsold tevkenysgeket is mr magban foglalja. Az ezt kvet rszben a kormnyzati stratgiaalkots szk- sgessgnek lehetsges elmleti magyarzatait mutatjuk be tbb diszciplna szemvegn keresztl. Ezen fogalmi s elmleti tisztzsok utn a kzpolitikai tervezs fejldstrtnetre trnk t, elszr a nemzetkzi majd a hazai gyakorlatban. A tanulmny vgn az elmondottak konklzijaknt nhny, a kormnyzati stra- tgiaalkotshoz kapcsold fogalom jragondolsra tesznk ksrletet, hogy azok tartalma ne csak unis elvrsknt, hanem hasznos eszkzknt maradjon meg az Olvask fejben. Br manapsg az llami szfrban meghonosodott stratgiaalkotsban hatalmas erforrsokat ldoznak a j minsg, szakmailag megalapozott stratgik ltrehozatalra, remljk, rsunk vgn az Olvas is osztani fogja azon nzetnket, hogy messzebbre juthatunk egy tkletlen, de megfelelen hasznlt stratgival, mint hogyha tkletes stratginak a polcunkon porosodik. Fogalmak s lehatrolsok: stratgik, tervek, programok, koncepcik1.1.1. A dokumentumok Mintzberg (1987) rtelmezse szerint a stratgia tbbflekppen definilhat aszerint, hogy milyen jelen- tseket tulajdontanak neki a mindennapi hasznlat sorn. A szerz szerint a stratgit szoktk rtelmezni tervknt, lpsknt, mintzatknt, pozciknt s perspektvaknt egyarnt (angolul ezeket a szavak alapjn egyttesen 5 P-vel jelli plan, ploy, pattern, position, perspective). A stratgit tervknt rtelmezve egy tudatosan, elre elgondolt cselekvssorozatra hivatkozhatunk. A stratgia egy szvegkrnyezetben sokszor

9. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 9 csak egy lpst, de fontos lpst takar, pldul amellyel egy vllalat elnyt prbl szerezni a versenytrsakkal szemben. A mintzat kifejezs arra utal, hogy stratgia alatt azt a megvalstott cselekvssort is rthetjk, melynek sajtossga a bels konzisztencia, de nem felttlenl ltezik rott formja. Az ilyen rtelmezs tipikus esete, amikor valamely cselekvnek egy utlag sikeresnek bizonyult lpssorozatt a kirajzold mintzatbl rekonstrulhat stratgiaknt mutat be egy elemzs. E szerint a kznapi hasznlatban (fknt az zleti let- ben) a stratgia nem csupn elre kialaktott tervet jell, hanem egy konzisztens cselekvssorozatot. A stratgia mint pozci fogalom a krnyezetben elfoglalt helye szerint rtelmezi az adott szervezetet. E megkzel- tsben a stratgink nem elre meghatrozott lpseket, hanem a jvben vrhat dntsi helyzeteinkben figyelembe veend, mrlegelend szempontokat takar. Amikor a stratgia fogalmt perspektva rtelemben hasznljuk, akkor a szervezeten bellre irnytjuk a figyelmet. Azt vizsglja, hogy annak tagjai miknt tekinte- nek szervezetk s krnyezetk kapcsolatra. Egyes vllalatok pldul agresszv, terjeszked vagy jt tevkenysget folytatnak, mg msok a stabilnak tekintett piacokon igyekeznek magukat krlbstyzni. Ltezik teht olyan stratgia is, amely a szervezetet alkot egynek fejben, egyms kztt megosztva ltezik. Mivel a kzpolitika a vllalatok vilgval ellenttben ersen formalizlt, s rgztett szablyok mentn hozza dntseit, ezrt a kzpolitika-alkots terletn a stratgia mindig adott formai kvetelmnyeknek megfelel rott dokumentumot jelent, ahol sokszor nemcsak a dokumentum tartalma kttt, de hasznlata (pl. nyomon kvetse, rtkelse, megjtsa) is kttt szablyok szerinti. Br a kzssgi dntshozatal, gy a stratgiaalkots is szmos szinten zajlik, a kormnyzati dntsektl egy adott kzszolglati szervezet (pl. szeretetott- hon) vezetsben hozott dntsekig, a stratgikkal kapcsolatban ltalban hasonl formai elvrsok fogal- mazdnak meg minden szinten. E dokumentum kttt formjban ltalban olyan tfog tervet jelent, amely egy jvkp (clllapot) elrst s a hozz vezet lpsek (prioritsok) meghatrozst tartalmazza (KPMG 2008). Ez a strukturlt dokumentum egyfell tartalmazza az adott terlettel (esetnkben pldul a szocil- politikval) kapcsolatos legfontosabb problmkat, az elrend clokat s az azokra vonatkoz prioritsokat rvid, kzp- s hossz tvon egyarnt. Msfell mg az intzmnyi stratgik egy konkrt intzmny nhny szereplje szmra r el feladatokat, a szakgi stratgik szektorokon tnylva kzszolglati intzmnyek egsz sort tfogja (Drtos 2007). A kttt rtelmezsek ellenre a stratginak elzleg bemutatott alternatv rtelmezsei is hasznosnak lesznek szmunkra, amikor a stratgit nemcsak megalkotsa, de hasznlata szerint is igyeksznk krbejrni. Amennyiben stratgiai tervezi szerepbe kerlnk valamely kzssgi dntshozatal sorn, akkor ezek a nzpontok segthetnek bennnket abban, hogy ne csak egy halott paprt, de a kzs dntshozatal minsgt javt eszkzt alkossunk. A stratgia mint dokumentum sok esetben nehezen megklnbztethet egyb stratgiai jelleg doku- mentumtl, a koncepcitl, programtl, akcitervtl, amelyekkel egytt a stratgia valjban egy dntsi fo- lyamatnak csak bizonyos llomst dokumentlja. Az adott terletrl kszlt helyzetelemzst s a lehetsges beavatkozsok bemutatst tartalmaz dokumentumot nevezik ltalban koncepcinak. A dokumentum meg- alapozza, nha egyes elemeiben szerves rszt kpezi a stratginak. Amennyiben koncepcialkots nem elzi meg a stratgia elksztst, akkor a stratgia rszeknt jnnek ltre a koncepcionlis keretek. Bizonyos esetekben a koncepci helyett a keretstratgia elnevezs is hasznlatos.

10. 10 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana A stratgia azonban tbbet jelent, mint egy koncepci, mivel tartalmazza a clok elrshez kivlasztott eszkzket is a szksges s rendelkezsre ll erforrsokkal (pl. a pnzgyi httrrel) s a megvalsts fbb intzmnyi kereteivel egytt. Amint azt Drtos (2007) megfogalmazta: a stratgia annyiban tbb mint a stratgiai clok sszessge, hogy a megvalsts mdjt is magban foglalja. A kzpolitikai tervezs sorn a koncepcik megalkotst gyakran megelzi a problmk feltrsa, rend- szerezse az rintett terleten tevkenyked szervezetek, vezetk, szakrtk s egyb trsadalmi szereplk bevonsval. Az ilyen tevkenysg gymlcseknt jnnek ltre a zld knyv, illetve fehr knyv nvvel elltott dokumentumok. A zld knyvek ltalban a problmk felvetsre s a terlethez kapcsold trtneti, szakmai ttekintsre szortkoznak, noha nem ritka az sem, hogy felvzolnak bizonyos javaslatokat is a beavatkozsi terleteken (pl. Zld knyv a magyar kzoktats megjtsrt 2008). A fehr knyvek tbbnyire a zld knyvek folytatsnak tekinthetk annyiban, hogy a clkitzsek s a szksges cselekvsek bemutatsval egyrtelm csapsirnyt jellnek ki az adott szakpolitika szmra (pl. Fehr knyv az eurpai szocilpolitikrl 1994). Az utbbi azonban ltalban kevsb strukturlt s rszletes, mint a fentebb emltett koncepci. Lnyeges megklnbztet jegye ezeknek a dokumentumoknak s a fentebb vzolt stratginak, illetve koncepcinak, hogy mg az elbbi kett esetben semmilyen ktelezettsgrl nem beszlhetnk a szakpolitikk vonatkozsban, az utbbiakat tlnyomrszt valamilyen jogszably rgzti, gy a vgrehajt szervek szmra ktelez jelleggel brnak. A stratgihoz szorosan kapcsold dokumentumok a programok s akcitervek is. Ezek a stratgiban kitztt clok megvalstsra fkuszl, egy-egy szerepl feladatait konkretizl dokumentumok, amelyek tartalmazzk a stratgiai clok megvalstshoz szksges konkrt feladatokat, azok felelseit s a megl- laptott hatridket. A programoknl s akciterveknl is rszletesebbek a projekttervek, melyeknek idhorizontja tbbnyire lnyegesen rvidebb az elbbieknl, s egy-egy konkrt dnts, lps pontos vgrehajtsi tervt jelentik, amelyek magukban foglaljk a fizikai megvalsts terveit, a kltsg-haszon elemzst s egyb rszleteket. A fentebb vzolt fogalmak teht egy hierarchiba rendezett, piramisszeren egymsra pl dokumentum- sorozatot alkotnak (1. bra), de a kzttk lv hatrvonalak nem egyrtelmek. Mg a hatrvonalak elmos- dottak, az egyes dokumentumok egymshoz val viszonya egyrtelmen megadhat, illetve meghatrozhat nhny olyan dimenzi a dokumentum rszletezettsge, az ltala rintett dntsek kre, az rintett szereplk szma s a dokumentum idhorizontja , amelyek mentn a dokumentumok e hierarchikus rendszerben egymsra plhetnek.

11. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 11 Rszleteit tekintve elnagyolt Aprlkosan kidolgozott rintett terletek szma Idtv Rsztvevk szma Koncepci Stratgia Program1 Programt Akciterv1 Akciterv2 Akcitervi Projektterv1 Projektterv2 Projektterv3 Projekttervn bra:1. A stratgiai tervek egymsra plse Az elbbiek alapjn lttuk, hogy a beavatkozsok a megvalstand clokkal sszefggsben jelennek meg a koncepciban, a stratgiban pedig mr megtrtnik a megfelel eszkzk s a forrsok kivlasztsa is. Ezen eszkzk rszletes bemutatsa, pldul a megvalstk felelseinek lehatrolsa, a rszletes kltsgvets mr csak a programok szintjn jelenik meg, az egyes eszkzk konkrt lpsei, beruhzsainak lpsei, kltsgelemei csak a projekttervekben vannak megjellve. Elmondhat teht, hogy koncepcitl a projekttervig haladva egyre cskken a lefedett beavatkozsok mennyisge, s ezzel prhuzamosan n a beavatkozsok rszletessge. Fontos dimenzi a stratgiai dokumentumok megklnbztetsre annak idtvja. Mivel a koncepcitl a projekttervekig haladva egyre rszletesebb dokumentumok szletnek, e rszletessg nem lln meg a helyt, ha tlsgosan nagyfok bizonytalansgban kellene a terveket megvalstani, ezrt nem meglep mdon a konkrtsg nvekedse egytt jr az idtvok rvidlsvel is. Mg a koncepci csak a vzi, a hossz tvon elrend clok dokumentuma, a stratgiban mr a dntshoz idhorizontjhoz kapcsold idtvon megvalsthat beavatkozsok kerlnek meghatrozsra. A stratgiaalkotst kvet programozs a programok, akcitervek majd projekttervek ltrehozatalakor egyre inkbb konkrt erforrsok felhasznlsra fkuszl, gy a lpseit, az erforrsok felhasznlsait is mr temezi. Ezen konkrtsgnak ksznheten: mg a koncepcik a dntshoz szemszgbl hossz tv clokat jellnek, a stratgik, programok mr kzptv feladatokat is meghatroznak, s lefektetik a kereteit az akcitervek, projekttervek rvid tv lpseihez. Vgs soron ez az idbeni lebonts vezet el ahhoz, hogy a tervezs sszehangolhat legyen a kltsgvetsi folyamatokkal is. Mivel a clok meghatrozsa s elrse a stratgia legfbb funkcija, ezrt szksg van arra is, hogy va- lamiflekppen mrhetv vljon azok teljeslse. A megvalsts intzmnyi kereteinek kijellsben hang-

12. 12 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana slyos szerepe van a teljeslst nyomon kvet monitoringrendszer alapelveinek, illetve a clok nyomon k- vetst szolgl mutatk, indiktorok meghatrozsnak. A stratgiai tervezs ezrt megfelel megvalsts esetn megteremti az alapjait annak, hogy a dntshozatal a clok folyamatos nyomon kvetse s a cloktl val eltrsekrl val visszacsatols rvn kzben tarthassa s szksg esetn korriglhassa a szervezet (szakpolitika) teljestmnyt. Ahogy a koncepcitl a projekttervig haladva n a dokumentumokban foglalt clok s beavatkozsok konkrtsga, s cskken azok idtvja, e clok mrst szolgl mutatszmok is egyre kzvetlenebbl kapcsoldnak a kzvetlen megvalst tevkenysghez, gy a stratgik egyre inkbb a megvalst tevkenysgrl szlnak. Egy msik szempont az rintett szereplk szma. Az rintettsgnek tbb szintje is ltezik. Vannak, akik elksztik s vgrehajtjk a stratgit. A vllalatoknl k a menedzserek, az llamigazgatsban k a brokratk (minisztriumi fosztlyvezetk, intzmnyvezetk). Vannak a dntshozk, akik a kulcsdntseket, ir- nyokat meghatrozzk, az alternatvk kztt dntenek. A vllalatoknl k az igazgatsg, a kzigazgatsban ltalban a politikusok (kpviselk, kormnytagok, polgrmesterek, nkormnyzati bizottsgi vezetk stb.). Mg az els kt csoport tagjai a stratgiai dokumentum ltrejttben kzvetlenl is rszt vesznek, ha tetszik, a tervezs bels krhez tartoznak, van tovbbi kt szereplcsoport, akik br a tervezsben kzvetlenl nem vesznek rszt, de folyamatosan alaktjk azt a krnyezetet, ahol a tervet meg kell valstani. Fontos teht, hogy ezen rintett csoportok elvrsai bepljenek a tervek kialaktsba. E kls rintetti krben vannak elssorban a projektgazdk, akik kzvetlenl kapcsoldnak az adott stratgiai dokumentum vgrehajtshoz (vllalatoknl a dolgozk, beszlltk, a kzigazgatsban pldul a tmogatott fejlesztsek megvalsti). Vgl vannak az egyb rintettek, akiket csak a dokumentum vgrehajtsnak eredmnyei befolysolnak. A vllalatoknl pldul a versenytrsak vagy a fogyasztk, a kzigazgatsban pldul az gyfelek vagy a civil szfra. Minl konkrtabb s kevesebb terletre terjed ki egy-egy stratgiai dokumentum annl inkbb cskken mind a bels, mind a kls rintett szereplk szma, illetve a bels szereplk akaratnak rvnyeslst egyre kevsb tudjk befolysolni a kls rintettek reakcii, gy a koncepcitl a projekttervig haladva egyre cskken a szereplk szma, s egyre nagyobb szabadsggal tud a bels kr dnteni a tervek tartalmrl. A tervezsi dokumentumok dimenziirl sszefoglal ttekintst nyjt az 1. tblzat.

13. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 13 tblzat:1. A tervezsi dokumentumok dimenzii Dokumentum Idtv Konkrtsg Szereplk a dokumentum kialaktsban Koncepci Hossz tv clok Vzit hatroz meg, a teendk, lpsek rszleteiben elnagyoltak Bels kr: minden szakterlet dntshozi s dnts-elkszti Kls kr: szles rintetti kr Stratgia Hossz tv clok s kzptv feladatok Idtvhoz kttt cljai vannak, de mr beazonosthatan meghatrozza a megvalstand lpseket Bels kr: a legtbb szakterlet dntshozi s dnts-elkszti Kls kr: szles rintetti kr Program Kzptv clok s rvid tv feladatok Kzptv clokat tz ki, rszletes kereteket ad az elvgzend feladatoknak Bels kr: a program ltal lefedett terlet dntshozi s dnts- elkszti Kls kr: az adott terleten rintett szereplk Akciterv Rvid tv Konkrt clokat s rszletes feladattervet tartalmaz Bels kr: az adott rszterlet dntshozi s dnts-elkszti Kls kr: a kulcsbeavatkozsok felelsei Projektterv Rvid tv Egy-egy konkrt beavatkozs lpseit adja meg, pontos temtervvel s erforrstervvel Bels kr: a projekt felelsei s vgrehajti Kls kr: a kzvetlenl rintettek Folyamatok 1.: a stratgitl a szakpolitikai ciklusokig Mg egy fogalmat fontos elhatrolnunk a dokumentumoktl s a dokumentum ellltst jelent stratgiai tervezstl e fejezet elejn: a stratgiai menedzsment fogalmt. A stratgiai terv elksztst, kommunikci- jt, a stratgiban foglalt intzkedsek vgrehajtst, monitoringjt s rtkelst, valamint a visszacsatolst kveten a stratgiai tervek esetleges mdostst nevezik sszefoglal nven a vllalati szfrban stratgiai menedzsmentnek (Drtos 2007). Ez a fogalom teht bvebb a stratgiai tervezsnl, s rtelemszeren mind a stratgia, mind az alacsonyabb szint tervek nyomon kvetst s mdostst magban foglalja. Mr itt fontos megjegyezni, hogy a stratgiai tervezs termkeinek ltrejtte s maga a termelsi folyamat is a vgtermk minsgi jellemzitl szinte fggetlenl komoly hatst tud gyakorolni egyes kormnyzati lpsek minsgre. A stratgiai menedzsment folyamatbl ered hasznokat a ksbbiekben rszletesen be is mutatjuk. A szakpolitikai stratgik s menedzsment elemeit kpez monitoring s rtkels lte abbl a szak- politikkkal szembeni alapvet elvrsbl fakad, hogy azok kpesek legyenek alkalmazkodni a vltoz k- rlmnyekhez s kpesek legyenek tanulni a korbbi tapasztalatokbl (Kopint-Trki 2009). Amint arrl mr korbban volt sz, azrt is kerlnek meghatrozsra a monitoring elemei, klnsen a mutatk, indikto-

14. 14 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana rok mr a tervekben, hogy megfelel kapaszkodt jelentsenek a visszacsatolsi rendszer megtervezshez. A stratgia tulajdonsgaival kialaktott szakpolitika ezrt ciklikus tevkenysget folytat, melynek egy ciklusa nagy vonalakban a tervezs, a vgrehajts, a visszacsatols s az ennek nyomn megindul jratervezs folyamatbl ll. A ciklusok a szakpolitika minden szintjn (stratgiai, program s projekt) jelen vannak, azonban a ciklusok hossza az egyes szinteken klnbz: a rvidebb idtartam projektek szintjn pldul lnyegesen rvidebb a visszacsatolsig tart id, mint a stratgia esetn, illetve az utbbi rtelemszeren sok projektet (s prog- ramot) foglal magban. Az elzleg elmondottakat szemllteti a 2. bra, ahol a krk hossza az id hosszt is jelenti, teht elvileg egy stratgia jratervezsig akr mr kt alkalommal is megtrtnhetett a programok jratervezse. A szakpolitikai ciklust illusztrlva pldnak hozhatjuk a az unis programok magyarorszgi rendszert, ahol a trsadalmi fejlesztseket tmogat TMOP-program flidei rtkelsig (20072010) mr kt jratervezsi ciklusn tl voltak a program egyes elemeinek (prioritsainak) vgrehajtst szolgl akcitervek (200708, 200910). Szakmapolitika Program Projekt elkszts elkszts elkszts vgrehajts vgrehajts vgrehajts lezrs lezrs lezrs Forrs: dr. Ttnyi Tams: Fejlesztsi koncepcik, stratgik rendszerbe szervezse. bra:2. A kormnyzati politikk szintjeinek letciklusa

15. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 15 Folyamatok 2.: a stratgiai tervezs s a kltsgvets kapcsolata Mint mr fentebb emltettk, a stratgiaalkots rszt kpezi a pnzgyi tervezs is. Ennek keretben kell meghatrozni a stratgia megalkotsval, valamint a vgrehajtssal, a kitztt eszkzk alkalmazsval jr kltsgeket. Emellett a pnzgyi tervezs szerves rsze a kltsgek meghatrozsra hasznlt mdszerek, feltevsek vzlatos bemutatsa (KPMG 2008). A stratgia megvalstsval kapcsolatos f pnzgyi irny- szmokat, amelyek ltalban az egyes tfog clokra, eszkzcsoportokra venknt fordthat ktelezettsg- vllals maximlis sszegt rgztik, az indikatv pnzgyi tbla tartalmazza. Ebben szerepelnek emellett a megvalstssal sszefggsben keletkezett s ahhoz felhasznlni kvnt bevtelek is (pl. kzponti kltsgvetsi tmogats, kltsgvetsi intzmny ltal felvett hitel). Az OECD (2001) ajnlsa szerint a kltsgvets meghatrozsa s a szakpolitikk kztti kapcsolat meg- teremtse azrt szksges, hogy az utbbi ne csupn egy kvnsglista legyen. Ennek rdekben azonos- tani kell az intzkedsek kltsgvonzatait a stratgiaalkot (pl. minisztrium) s a tbbi szerv tekintetben. A tervezs sorn emellett a pnzgyminiszterrel is konzultlni szksges a javaslatrl a miniszterek ltali ttekintst, valamint a bejelentst megelzen. A tbb vre elretekint fisklis clok keretet adnak a kltsgvets kialaktshoz, s hozzsegtik a kormnyt a fisklis politikjnak egyrtelm meghatrozshoz, valamint a trvnyhozst s a trsadalmat a politika vgrehajtsnak monitorozshoz, gy politikailag s pnzgyileg jobban elszmoltathatv teszik a kormnyzatot. Folyamatok 3.: partnersg Amint arrl korbban mr volt sz, a kzpolitikai beavatkozsok, folyamatok esetben azokat a szereplket (szemlyeket vagy szervezeteket), akiknek tevkenysgre, rdekeire azok hatssal vannak, a nemzetkzi szakirodalom stakeholdereknek nevezi. A stakeholderek lehetnek nemzetkzi szervezetek/donorok, hazai politikai szereplk, a vgrehajts szervei (pl. minisztriumok), szakszervezetek, magn- s nonprofit szervezetek, a civil trsadalom vagy az egyni fogyasztk (Schmeer 1999). E szereplk kzl azon kls rintettek krnek a bevonst a tervezs folyamatba, akik nem felelsek a stratgirt, trsadalmi partnersgnek nevezik. A trsadalmi partnersg nem egy ncl tevkenysg. A szereplk egy rsze elg szervezett s ers ahhoz, hogy nerbl befolysolja a tervezs folyamatt, ugyanakkor a stratgink sikere nagyban m- lik azon, hogy azon szereplk vrhat viselkedsrl is megfelel informcival rendelkezznk, akik nem elgg szervezettek ahhoz, hogy vlemnykkel befolysolni tudjk a tervezket. Elkerlend a spontn rszvtel torzt informciinak hatst stratginkra, javasoljk (s helyenknt elrjk) a kzpolitikkban a tudatos partnersgi folyamat megvalstst, ppen azok vlemnynek, szndkainak megismersre, akik nehezen tudjk rdekeiket rvnyesteni. A partnersg hatkony megszervezse azonban nemcsak a tervezshez, de a vgrehajtshoz is fontos inputokkal szolglhat. Amint lttuk, a stratgiai menedzsment rszeknt folyamatos visszacsatolsokkal halad elre a vgrehajts, gy az rintettek informcii, vlemnye e visszacsatolsi folyamatban is fontos szerepet jtszhat. A hatkony partnersg ezrt kiterjed a szakpolitikai ciklus egszre.

16. 16 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana A klnbz rintett szereplk tervezsbe s vgrehajtsba val bevonsnak gyakorlatt foglalja ssze teht a partnersg fogalma. Abban az esetben, ha a formlisan bevont partnerek nem csupn a dntshozk s a kormnyzaton belli vgrehajtk kzl kerlnek ki, hanem a tbbi rintett, stakeholder is rszt vesz benne, trsadalmi partnersgrl beszlhetnk. A trsadalmi partnersg funkcija nem merl ki a tervezs demokratikussgnak s legitimcijnak erstsben. Azltal, hogy az egyes trsadalmi csoportok kpvi- seli rszt vehetnek a tervezsben, bvl ugyanis a terv alapjul szolgl informcik kre. Az adott terleten ersen rdekelt szereplk viselkedse nagymrtkben befolysolja a terv logikai hatsmechanizmusnak teljeslst, ezrt az vlemnyk beptse sikeresebb tervek ksztst teszi lehetv. Msfell a partnersgnek kommunikcis szerepe is lehet, hiszen a terv vltozatainak megismersvel (s befolysolsval) a partnerek is elre tudjk tervezni tevkenysgket, amirl ismt csak a partnersgi mechanizmus keretein bell tjkoztathatjk a dntshozkat. A partnersgrl nll tanulmnyban foglalkozunk e ktetben, de a kzpolitikai stratgiai menedzsment elmleti alapjai s gyakorlati tapasztalatai utn e krdsre jelentsge miatt az sszefoglalban mg egyszer visszatrnk. Krdsek A kzpolitikai tervezsnek milyen dokumentumai vannak? Az egyes dokumentumtpusok milyen szempontok szerint klnthetk el egymstl? Mik azok a szakpolitikai ciklusok? Milyen klnbsgek vannak az egyes dokumentumtpusok ciklusai kztt? A stratgiai tervezs a magnszektorban rvid ttekints1.1.2. Amint arrl mr volt sz az j kzmenedzsment divatjnak elterjedsvel vllalati szfrbl rkezett a stratgiai tervezs a kzpolitikba. Mieltt bemutatjuk a stratgiai tervezs kzpolitikai gyakorlatnak trtnett, elbb rviden ttekintjk a prototpus fejldst. Noha egyes amerikai nagyvllalatok mr a II. vilghbor eltt is rendelkeztek valamilyen stratgival, a stratgiai tervezs fogalma csak a mlt szzad 70-es veiben terjedt el a nyugati vilg vllalati s akadmiai vilgban. A vilghbor s az ezredfordul kztti vllalati tervezs szempontjbl ngy elklnthet idszakot jellnek meg a szerzk (lsd pl. Tari 1997, Barakonyi 1999), ezek a kvetkezk: a pnzgyi tervezs idszaka kb. 1955-ig, a hossz tv tervezs idszaka 19551970, a stratgiai tervezs idszaka 19701980, a stratgiai menedzsment idszaka 1980-tl.

17. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 17 A nagyjbl 1955-ig tart idszakban a pnzgyi elirnyzatok s a bevteli tervek ksztsre korltoz- dott a vllalati tervezs. A tervek viszonylag rvid tvra kszltek, mivel az jjpts els veit jellemz gazdasgi fellendlsben nem volt nagy kihvs a vllalatok kztti verseny, gy jelents menedzsmentkihvsok sem rtk a vllalatok vezetst. Az jjptssel egytt jr tarts gazdasgi fellendls, a gazdasgi krnyezet kiszmthatsga vezetett elszr a megersd vllalatoknl a hosszabb tv tervezs gyakorlatnak kialakulshoz. Az ilyen vllalati tervek, melyek a vllalat egsznek tevkenysgre vonatkoztak, mr szofisztiklt matematikai mdszertan- nal (pl. opercikutats) kszltek, azonban vltozatlanul kedvez piaci krnyezetet feltteleztek, a termels nvelsre fkuszlva. Legelszr az Egyeslt llamokban jelentek meg a hossz tvra szl tervek, de a 60-as vektl mr a nyugat-eurpai orszgokra is jellemz volt a 35 ves tervek ksztse. A gazdasgi krnyezet szmotteven megvltozott a 70-es vekben, a nvekeds lassulst pedig a kt olajvlsg slyosbtotta. A krnyezet instabilitst erstette a fogyasztk szksgleteinek differencildsa is. A vltozkony krnyezet a vllalati dntsek rugalmassgt is ignyelte, ezrt a termelsi funkci domi- nancija megrendlt a tervezsben, s a vllalatoknak olyan eszkzk hasznlatnak megtervezst akartk megerstenik, mint a K+F s a marketing. Ebben az idszakban bontakozott ki a stratgiai tervezs gyakor- lata, amelyhez az akadmiai szfra ltal kzlt tanulmnyok is nagyban hozzjrultak (Tari 1997). A vllalati stratgiai tervezs egyik els jelents vvmnya az els modell-lers a Harvard Business Review-ban, amely mg jval a vlsg bekszntt megelzen, 1962-ben jelent meg. Az n. Design School modellje a krnyezet, a clok s az akcik rendszerszemllet kezelsre volt hivatott, ennek rdekben alaktotta ki az azta is rendszeresen hasznlt SWOT-analzis mdszertant (Barakonyi 1999). 1965-ben Igor Ansoff megjelentette Vllalati stratgia cm mvt, amelyben folyamatmodellben sszegezte a stratgiai tervezs elemeit. E szerint a stratgiai tervezs fontos elemt a krnyezet alakulsnak figyelembevtele, valamint a vllalat szintjeinek elklntse s a teljes kidolgozottsg. Az n. portfolimodelleket a 70-es vekben alaktjk ki a klnbz zleti tancsad cgek, mint a Boston Consulting Group vagy a McKinsey. A modellek ktdimenzis, 22-es mtrixok formjban brzoljk a vllalatok tevkenysgszerkezett s az egyes zletgak termkpiaci helyzett. Az alkalmazott kt dimenzi kztt tbbfle tnyez szerepel a modellekben, ilyenek pldul a piaci rszeseds s nvekeds, a piaci vonzer s a versenykpessg, vagy a termkletciklus s a versenypozci (Tari 1997). A stratgiai tervezst kemny kritikk rtk, fknt amiatt, hogy a stratgiai terv megvalstsnak kidol- gozst a vllalatok nagy rsze vgl mellzte, gy a tervek vgrehajtsa is sokszor elmaradt. A kritikk a stratgiai menedzsment koncepcijnak kialaktst eredmnyezte, ami az elbbieknek megfelelen a megvalsts rszleteihez is tmutatst kvnt adni. Porter 1980-ban kiadott, ipargazdasg-tani alapokra pt, Versenystratgia cm knyve a stratgiai menedzsment egyik alapmve. Porter megkzeltse szerint az iparg strukturlis vltozsainak s a versenyhelyzet vizsglata sorn minden lnyeges szerepl, gy pldul a vevk s s szlltk alkupozcijnak vltozst is figyelembe kell venni. A szerz hrom vllalati alapstra- tgit (kltsgdiktl, differencil s sszpontost) nevez meg, valamint az rtklncmdszer hasznlatt

18. 18 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana javasolja. Az utbbi sorn az zletgak rtkalkot tevkenysgt fzisokra bontva kell vizsglni, lehatrolva a vllalat adott zletgra jellemz versenyelnyket s a versenytrsakra nem jellemz kpessgeket. Ksbb szintn jelents hozzjruls volt a stratgiai menedzsment irodalmhoz a stratgiai mez elmlet, mely az zletgak kztti kapcsolatokat, valamint az azok koordincijbl ered megtakartsokat hangs- lyozza. Az vtized kzepn jabb fogalmak kerlnek a stratgiai menedzsmenttel foglalkoz szakirodalom vizsgldsnak kzppontjba. Ilyenek pldul a misszi s a vzi, melyeknek jelentsgt az orientcis s vllalati lgkrt javt szerepben, valamint a munkatrsak rtkeinek kzeltsben, a mozgst er- ben, valamint a vezet elktelezettsgnek kifejezsben ltjk (Tari 1997). A 80-as vekben egyes szerzk a stratgit tmogat rendszerek kialaktsnak fontossgt is felismerik, melyek clja a kommunikcis, informcis s ellenrzsi dntsek megalapozsa (pl. Hax s Majluf 1984). Az 1980-as vekre felgyorsult a technolgiai fejlds, az ipargi hatrok elmosdtak, az vtized vgre egyre gyakoribb vlt a vllalatok kztti integrci, valamint a totlis, aktv krnyezeti alkalmazkods. Jel- lemz lett tovbb a cgek kztti kooperci s stratgiai szvetsgek ltrehozsa, felismerve, hogy az egyttmkds nvelheti a termels hatkonysgt, illetve lehetv teheti a tuds tadst. A vllalati diver- zifikci gy visszaszorult, helyt tvette a kulcskompetencikra s kulcstermkekre (core competences, core products) val fkuszls, aminek alapjt a vllalaton bell meglev szellemi tkk s felhalmozott tapaszta- latok adjk (Pralahad s Hamel 1990). Az elbbi rvid ttekintst sszefoglalva: mg az zleti szfrban a stratgiai tervezs kialakulsa a tarts prosperitsban val mkdst segtend jtt ltre, valdi alkalmazsa, a stratgiai menedzsment mr mlyrehat krnyezeti vltozsokra adott reakci volt. A stratgiai menedzsment manapsg a vltozkony krnyezet s a tbb zletggal rendelkez vllalatok koordincis ignyt segti. Amint ltni fogjuk, e funkcik megegyeznek majd a kzssgi stratgiai menedzsment esetben is, de termszetesen a piaci krnyezetben s a kzszfrban hat tnyezk nagymrtkben klnbznek, gy e hasonlsg sok klnbsggel is prosul. A kzszolglati szervezetek krnyezett ltalban stabilabbnak tekinthetjk, s a vltozsok gyakorisgval, mrtkvel kapcsolatos informcik is biztosabbak, s hamarabb rendelkezsre llnak. Hirtelen alkalmazkodsi knyszereket elidz tnyezk lehetnek azonban a gazdasgi teljestmny kilengsei vagy a politikai kurzusvltsok (Drtos 2007). Feladatok Sorolja fel a magnszektor tervezsi gyakorlatnak ngy f idszakt az 1950-es vek ta! Soroljon fel hrom tervezsi mdszert, melyet a szakrtk a magnszektorra fejlesztettek ki!

19. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 19 A kzpolitikai tervezs elmleti magyarzatai1.1.3. Annak ellenre, hogy ma mr termszetesnek vesszk, hogy a kzssgi szereplkn szmon krjk a stratgijukat, a kzssgi dntsek vilgnak elmleti htterben komoly fejldsnek kellett ahhoz vg- bemenni, hogy a stratgit, a stratgiamenedzsmentet mint tevkenysget el tudjuk helyezni a kormnyzati mkdsrl alkotott elmleti magyarzatok kztt. Ez a fejlds alapveten annak a vltozsnak ksznhet, ahogy a kormnyzati dntshozatalt fekete dobozknt, a kormnyzati dntshozt autonm szemlyknt el- kpzel trsadalomtudomnyi megkzeltst felvltottk a kzssgi mint tagolt, sokszerepls dntshoza- tali folyamat eredmnyeknt ltrejv dntst rtelmez, vizsgl s modellez elmleti iskolk. Jlti gazdasgtan s a tervez llam A kzgazdasgtannak az llam feladatairl alkotott magyarzatnak fsodrt a mai napig a jlti gazdasg- tani alapok adjk annak ellenre, hogy az elmlt kt vtized Nobel-djait szinte kizrlag ezen iskola alapjait megkrdjelez tudsok kaptk. Amikor azonban a tervezsnek a kzpolitika-alkotsban betlttt szerep- vel kapcsolatos elmleti kereteket vizsgljuk, megkerlhetetlen kiindulpont tovbbra is ennek az iskolnak a gondolatvilga. A mikrokonmin alapul jlti kzgazdasgtan az elmleti levezetseinek f zenett (cscst) kt t- telben fogalmazza meg. Az els ttel szerint a tkletes piacok kialakul forrselosztsi egyensly pareti rtelemben vve hatkony (elmozdulni belle csak gy lehet, ha valaki rosszabbul jr), a msodik ttel szerint pedig minden hatkony forrselosztsi ponthoz ltezik az raknak egy olyan rendszere, amelyben az adott pont egyben egyensly is, teht mr senki nem tudja a javait egyedl az adott pontbl kimozdtani a vilgot, mert nem tall partnert a felknlt cserhez. Egyszerbben megfogalmazva az els trvny szerint a tkletes piac hatkony, s az llam e tren csak rontani tud beavatkozsaival. Bebizonytottk azonban, hogy mind egyenslyi, mind hatkony llapotbl vgtelen szmossg ll rendelkezsre, gy hatkony s egyenslyi lehet az az llapot is, ahol valaki(k) hen hal(nak), mikzben egyetlen szemly birtokolja a javak 90100 szza- lkt. Ezrt a beavatkozsra igny bven lenne a trsadalomban, s hogy ez mgis lehetsges, abban segt a msodik trvny, amely leegyszerstve gy szl, hogy ha az rakba nem avatkozik be az llam, csak a tulajdonokat osztja jra, akkor egy neki kvnatos egyenslyi llapot fel is terelheti a gazdasgot. Az alapeset szerint teht a tervezs clja, hogy amennyiben az llam ismeri a trsadalom ltal elvrt igazsgos llapotot, akkor megfelel tervezssel el is tudja oda juttatni a gazdasgot. A kiindulpont azonban szerencsre a hatkonysgi oldalon is tartogat mg lehetsgeket az llam szmra, hiszen tkletes piac nyilvnvalan nincs, mrpedig a fenti kt ttelt csak ezekre ll a tudomny szerint. E piacokrl ltalban felttelezzk, hogy minden ru csak azok szmra nyjt lvezetet, akik birtokoljk, s msra ezen ruk hatssal nincsenek, felttelezzk, hogy a piacon elrhet ruk sszessgrl mindenki mindent tud (tkletes az informltsg), (feltesszk rla, hogy minden jszg vgtelenl oszthat), s vgl feltesszk, hogy senki nincs abban a helyzetben hogy egyedl befolysolni tudja brmely termk rt. E felt- telek oly mrtkben elmletiek, hogy szmos, a valsgban ltez termk piaca nem frne bele, mint amilyen

20. 20 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana az externlival jr termkek (pl. cigaretta, ahol a cigarettz nemcsak maga, de szomszdja lett is befolysolja), a kzjavak (pl. a vilgttornyok, amelyek fogyasztsbl gysem lehet senkit kizrni, gy pnzt is csak specilis esetben adna rte brki is), de nem frnnek bele a valsgban ltez piaci ingadozsok sem. Ezeket a ritka kivteleket nevezi a jlti gazdasgtan piaci kudarcoknak, amelyek miatt mgis ltezhetnek a piacokon hatkonysgi, az llam beavatkozst ignyl problmk. A Nagy Gazdasgi Vilgvlsgot kveten a piacok ciklikus egyenslytalansga kln fejtrst okozott a kzgazdszoknak meg is indult ht a hatkony llami tervezs lehetsgrl szl vita, amelynek kln sztnzst adott a Szovjetuni ltrejtte. A 30-as vek vgn lezajlott teht a hres szocialista tervezsi vita Friedrich A. Hayek s Oscar Lange kztt arrl, hogy lehetsges-e egyltaln llami tervezs. Mivel a matematikai kzgazdasgtan formlisan meg tudta mutatni a hatkony egyensly ltrejttt, gy tnt, hogy mr csak nhny informcis s informcifeldolgozsi problmt kellene megoldani, ahhoz, hogy a szocialista tervgazdasg primtust a decentralizlt, ezrt instabil piacokon nyugv kapitalizmus felett empirikusan is bebizonythassk. Ltszlag Hayek alulmaradt az akadmiai vitban; ksbb az let azonban bebizonytotta, hogy az ltala felvetett problmk olyan komoly tech- nikai akadlyok, hogy a nagy empirikus ksrlet a leghatkonyabb egyenslyi nvekedst biztost tervgazdasgra megbukott. Az elmlet fejldsnek ksznheten nhny olyan alapelvet s eszkzt hozott be ksbb az llami szakpolitika-alkotsba, amelyek a mai napig fontos szerepet jtszanak a stratgiai tervezsben, gy pldul, hogy a tervezsben a beavatkozsok cljaknt a mai napig fontosnak tartjuk a piaci kudarcok felszmolst. Ezen elmletnek a Pareto-hatkonysg meghaladsra tett ksrletnek ksznhetjk a kltsg-haszon elemzs eszkzt, ahol az egyes szereplk hasznainak s kltsgeinek (felldozott hasznainak) szmbavtelvel tu- dunk dntseket hozni a cl elrst biztost alternatvk kztt. A jlti gazdasgtannak a tkletes egyensly fel val trekvst mint az llami tevkenysg cljt azonban egyre tbb kritika rte az intzmnyi kzgazdasgtan klnbz irnyzatai fell, felhvva a figyelmet az llami dntshozatal sszetett voltra, ahol vlasztk, politikusok, rdekcsoportok s brokratk bonyolult sszjtkaknt szletnek valjban a dntsek. E kritikk szerint tves a jlti gazdasgtannak az a megkzeltse, hogy AZ llamnak fogalmaz meg javaslatokat, mikzben AZ llam nem is ltezik. Ahogy ezen iskolk kritikjukat kell gnnyal megfogalmaztk, az llam nem egy jakarat dikttor, aki tudja, meri s teszi is a kzjt, hanem valjban a dntsek egy sokszerepls alkufolyamatban szletnek meg, ezrt a tervezs szerepe ezen alkufolyamat kereteinek meghatrozsa s eredmnyeinek rgztse. A tervek ebben a meg- kzeltsben teht nem a helyes vgllapotot, hanem a szereplk kztti alku szerzdst rgztik. Azt, hogy a terv mennyire kzelti meg a jlti gazdasgtan szerinti optimlis llapotot, a tervezst irnyt ltal fellltott procedurlis szablyok fogjk meghatrozni, s nem a tervezs szakmai sznvonala.

21. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 21 Magyarzatok az intzmnyi kzgazdasgtan szemszgbl Az, hogy mennyire szksgszer a tervek ilyen trtelmezse, az intzmnyi kzgazdasgtan azon lltsai is altmasztjk, hogy mg a nagy nllsg dntshozknak is tekintettel kell lennik ms trsadalmi szereplk rdekeire hatalmuk megrzse rdekben, mg diktatrban is. A klnbz llamberendezkedsek pldit vizsglva megrthetjk, hogy mik azok az sztnzk, amelyek mg a legcentralizltabb llami dntshozt is a javak jraelosztsra sarkallja. Benson (1999) a hatalmi intzmnyek kialakulsnak brzolsakor abbl indul ki, hogy minden egyn sajt gazdagsgnak s knyelmnek nvelsre trekszik, ennek a trekvsnek pedig az erforrsok sz- kssge szab hatrt. Az emberek ignyeit azonban csak a tbbi emberrel val egyttmkds vagy erszak alkalmazsa ltal rheti el. Mivel az emberi trtnelem korai szakaszban a klcsnsen elnys megllapodsok betartst tl sok bizonytalansg ksrte, leginkbb az erszak volt a jellemz. Benson arra vezeti vissza az llamok ltrejttt, hogy az erszakot alkalmaz, zskmnyszerz hadurak is rbredtek, hogy jobban jrnak, ha az adott lakossgot nem zsigerelik ki teljesen, s biztostjk szmra a gazdasgi prosperits feltteleit: ilyen a vdelem a kls betolakodk ellen s a tulajdonjogok vdelme. Az eredetileg zskmnyol hadurak teht uralkodkk vlnak, akik annak rdekben, hogy hatalmukat hosszabb tvon megrizzk, az erszak alkalmazsban komparatv elnykkel rendelkez trsadalmi csoportoknak transzfereket juttatnak a lzadsokat elkerlend. Az uralkodk ltalban specializlt brokrcikat hoznak ltre, amelyeknek clja nem az erszak, hanem a trgyalsos egyttmkds ltal a hatalom megrzsnek elsegtse. Br a hatalom legitimlst az uralkod elrheti a valls felhasznlsval, de lehetsge van az ersebb trsadalmi csoportokkal val megalkuvsra is, amennyiben hajland rszben lemondani hatalmi monopliumrl. Ugyanakkor legitiml tnyez lehet a fentebb mr emltett kzjavak, pldul a vdelem biztostsa is. Olson (2000) Bensonhoz hasonlan felhvja a figyelmet arra, hogy a sajt rdekeit kvet dikttornak figyelembe kell vennie a trsadalom jltt is, hiszen a tlzott mrtk jvedelemelvons vagy a vdelem hinya sajt rendszernek stabilitst veszlyezteti. Az elrelt dikttor teht korltozza sajt magt az adszeds tekintetben, s a jvedelem nagy rszt a fentebb emltett kzjavak biztostsra fordtja. Wintrobe (1998) formalizlt modellben is brzolta a dikttorra hat sztnzket, s annak viselkedst s bebizonytotta, hogy mg a diktatrkban is szksg van a trsadalom ignyeinek figyelembevtelre a dntshozatalban, s nem dnthet e krdsekrl a dikttor sem szabadon. A modellben a dikttor irnti lojalits hrom tnyeztl fgg: az elnyoms mrtktl, a gazdasgi telje- stmnytl, valamint a lojalits rtl, mely utbbi a npjlti intzkedsek s a kzjavak ellltsnak kltsgt jelenti. Wintrobe szerint az elnyoms nvelse egy darabig ugyan hozzjrul a lojalits emel- kedshez, azonban egy bizonyos szint felett jabb jlti intzkedsek vagy a gazdasgi teljestmny javulsa nlkl nem rhet el tovbbi javuls, ugyanis az emberek belefsulnak az elnyomsba, annak tovbbi nvelse pedig a lojalits cskkensvel jr. Ekkor a dikttornak a hatalom nvelshez a kltsgvetsi korltjt kell kitolnia a bevtelei nvelsvel, ami viszont csak a megfelel gazdasgi teljestmny mellett lehetsges.

22. 22 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana A demokratikus trsadalmakban a hatalom s az rintettek kztti alku knyszere mg nyilvnvalbb m- don jelenik meg, hiszen a vlasztsok sorn a polgrok dnthetnek arrl, hogy elgedettek-e a kormny elz idszakban vgzett tevkenysgvel. A Weingast (1997) ltal kialaktott jtkelmleti modell szerint a demokrcia konszolidldshoz az kell, hogy a klnbz trsadalmi szereplk szankcionlni tudjk a szablyszeg elitet. A dntshoznak persze a hatalma megtartshoz nem szksges minden trsadalmi csoport tmogatsa, bizonyos csoportok tmogatsval t is hghatja a demokrcia szablyait, gy csak a trsadalomban meglv rtkkonszenzus korltozhatja a dntshoz hatalmt. Br nmagban a trsadalom egyes csoportjainak elvrsaival kapcsolatos informci sszegyjtse is problmkat vethet fel, ha azonban a csoportok felfogsa az llam szerept illeten nem tr el szmotteven egymstl, ltrehozhat kzttk egy olyan kompromisszum, amely hatrokat szab az llam mkdsnek. Amennyiben ltezik ez a minimlis konszenzus, akkor az llami dntshoz a verseny miatt rknyszerl arra, hogy a demokrci- ban kvesse e konszenzus cljt, teht tervezni fog. A konszenzusos clok elrse s kiknyszertse azonban egyltaln nem egyszer. A stratgiai tervezs elmleti alapjainak vizsglata sorn e gondolati krben a megbz-gynk problmbl kell kiindulni. E szerint a megbz (szavazk vagy azok egy csoportja) egyfajta szerzdst kt az gynkkel (dntshoz, politikus), melynek keretben az elbbi finanszrozst (adk) nyjt az utbbinak bizonyos javak termelsrt vagy szolgltatsok nyjtsrt. Ktfajta informcis problma merlhet fel a szerzdses kapcsolat ltrejtte utn, mely esetnkben a brokrcia ltrehozsval esik egybe. Ezek egyike a rejtett cselekvsek, a msik pedig a rejtett informcik problmja. Az elst ms nven morlis kockzat problmjnak is nevezik, arra utalva, hogy a megbz (a szavazpolgr) nem kpes megfigyelni, milyen kemnyen (vagy valban milyen clrt) dolgozik az gynk. A rejtett informci problmja pedig azt jelenti, hogy az gynk magasabb szint infor- mcikkal rendelkezik a vgrehajts krlmnyeirl s a klnbz (pl. hatkonysgjavtsi) lehetsgeket illeten, mint a megbz (Mas-Collel et al. 1995). A hatalomnak korltokat llt trsadalom vlasztinak nagy rsze nem kpes a kormnyzat teljestmnyt felgyelni az informcik megszerzsnek kltsgei miatt (Downs 1957). Egy ilyen helyzetben ltrejnnek azok a specialistk, vlemnyvezrek, akik jobban informltak, mint a tbbiek (lobbik, rdekvdelmi szervezetek vezeti), ezrt nekik nagyobb a politikai befolysuk, gy a dntshoznak elegend e szereplk meggy- zse. A stratgiai terv az informltabb polgrok szmra ebben az esetben olyan szerzdsknt szolglhat, aminek betartsa megfigyelhet, s amely alapjn rtkelhet a kormnyzat teljestmnye. Br amint azt Becker (1968) kimutatta, e lobbik nem felttlenl torztjk el az llami dntseket, de ltezik olyan szituci, amikor megfelel tervezs nlkl elllhat egy torz eredmnyt ad szituci, amit az irodalom szablyozi csapdaknt ismer. Amikor a vgrehajt brokrcia egy-egy specializlt, kevs szerepl ltal mkdtetett piacon akarja az llami akaratot rvnyesteni, akkor komoly problmt okoz, hogy a megfelel tervek elksztshez szksges informcik a szablyozand kevesek birtokban van. Ahhoz, hogy e terleteken az llam be tudjon avatkozni, specializlt brokrcira van szksg. A brokratknak azonban termszetes mdon ppen a szablyozand szervezetek nyjthatnak alternatv karrierutakat, gy rtelemszeren csak korltozottan akarjk majd rknyszerteni az llami akaratot e terletek szervezeteire. Azokon

23. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 23 a terleteken, ahol ilyen problma fennll, hatkony kontrollt a szablyozandk fogyasztinak s beszllti- nak minl szlesebb bevonsa tud csak biztostani. A stratgia azonban nemcsak a specialistknak segt az llamra vonatkoz dntseik meghozatalban, de kzvetlenl a vlasztkat is segtheti a downsi modellben a ngyvenknti vlasztsban. Ilyenkor olyan dntsi helyzetekre kell elre felhatalmazst adnia a kormnyzatnak, amelyek mg elre nem lthatak, gy a tervekben megfogalmazott clok ltal jelzseket tud szolgltatni a kormnyzat politikai elkpzelseivel kapcsolatban egy mg elre nem ltott bizonytalan szitucira is. A dntshozs s a vgrehajts egysgvel kapcsolatos eddigi felttelezsek a mai demokrcikban nem fedik a valsgot. A kzpolitikai tervezs funkcijnak megrtshez meg kell megvizsglni a dntshoz s a vgrehajt (a brokrcia) kztti kapcsolatot is, amelyet szintn a mr ltott megbz-gynk problma jellemez. A bonyolult llamigazgatsi gpezetben az informci aggreglsa nehzkes, az egyes szervek pedig ltalban a teljes sajt kltsgvetskre nyjtanak be ignyt a kzponti kltsgvetsnek, nem pedig ellltott egysgenknt kapnak kifizetst (Niskanen 1968), gy a dntshozt egy dupla vagy semmi dnts meghozatalra knyszertik a brokrcik. Mivel az ellenrzssel kapcsolatos kltsgek meglehetsen ma- gasak lehetnek, a dntshoznak nem felttlenl ri meg a szigor felgyelet gyakorlsa a brokrcia felett, aminek kvetkezmnye, hogy az nrdekkvet brokrcia a trsadalmi optimum helyett sajt erforrsai- nak maximalizlsra tudja hasznlni az aszimmetrikus informcis helyzetet (Niskanen 1975). E problma megoldst is szolgljk a stratgiai tervek, amelyekben az elre rgztett clokkal a dntshozk is korltot szabhatnak a brokrcia terjeszkedsnek. A clok kitzse azonban nem egyszer. Dixit (1996) a megb- z-gynk modellt alkalmazva arra jut, hogy a brokratkra hat sztnzknl egyes feladatok teljestse knnyebben megfigyelhet s rtkelhet, ms feladatok esetben azonban nehzsgekbe tkzik. Ha csak a megfigyelhet feladatok nyomon kvetsre szabjk az ellenrzsi rendszert, annak az lesz a kvetkezmnye, hogy a vgrehajts sorn tlslyba kerlnek az arra fordtott erforrsok. Ha viszont az sztnzket a kevsb megfigyelhet feladatokra szabjk, akkor a felgyeleti rendszer kialaktsakor le kell mondani az ellenrizhetsg elnyeirl. A vlasztknak a dntshozt, a dntshoznak pedig a vgrehajtst ellenrizni s kontrolllni vgy menedzsment szerzdseit, stratgiai terveit azonban lnyegesen nehezebb meghatrozni, mint a piaci ma- gnszervezetek tulajdonos-menedzsment relcijban. Amint arra Jean Tirole (1994) felhvta a figyelmet: a kzszfrban a szervezeti clok soksznbbek, mint a magnszfrban, a teljestmnyek rtkelst segt sszehasonltsok msik llam hinyban lehetetlenek, a tulajdonosi zlsek/elvrsok is heterognebbek, mint a vllalkozsoknl, vgl a tulajdonosi szerkezet is sokkal sszetettebb. Mint lttuk, a teljestmny megfigyelse ugyan nehzkes a kzszfrban, ahhoz azonban, hogy a kzjavakat a trsadalmi optimumhoz kzeli mennyisgben lltsk el, bizonyos feladatok elvgzshez alkalmazhatk teljestmnymutatk a megbz-gynk problma enyhtse rdekben. A fentiek alapjn a mrhet s nem mrhet feladatok kztti forrsallokci jelenti a problmt, illetve a klnbz szervezetek koordincija a komplex feladatok megvalstsban. A stratgiaalkots mindkt problmra vlasz lehet, hiszen egyfell mrhet clok kijellst teszi lehetv, msfell hasonl szerepet jtszik a kormnyzati szempontok, clok

24. 24 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana sszehangolsban, mint az egyes feladatok megosztsa a vgrehajtsban rszt vev szervek kztt Tirole modelljben. A stratgiai feladatok kijellse sorn lehetsg addik a klnbz kormnyzati szempontok tkztetsre s sszehangolsra, valamint a koordincis szerepet is betlt dokumentum ltrehozsval a fentebb emltett komplex misszik elltsa is megoszthatv vlik. Informcis problmk jtkelmleti keretben: koordinci s szablyozsi csapda a tervezsben A stratgiai tervek nemcsak abbl a szempontbl fontosak, hogy a kzpolitikai szervezeteket a trsadalmi clok kvetsre szortsk, de nmagukban is segthetik a piacokon egyenslytalansgot okoz informcis problmk enyhtst. A stratgiai tervezs megfeleltethet egy olyan szitucis problma felolds- nak, amelyet a jtkelmlet a Nemek harcnak vagy Vezr tpus jtknak nevez (Rapoport 1998/67). Az eredeti nemek harca jtk pldja szerint egy pr az este ki1 szeretne mozdulni otthonrl, azonban mg a frfi focimeccsre, a n moziba szeretne menni. Napkzben nem tudjk megbeszlni, hogy vgl melyik lehetsget vlasszk, noha tisztban vannak a msik preferenciival. Ha vgl mindketten hazamennek, rosszabbul jrnak, mintha egytt elmentek volna a brmelyikk ltal preferlt helysznre, viszont akkor jrnak a legrosszabbul, ha egyedl mennek el a meccsre/moziba. A jtk szerint teht gy jrnak a legjobban, ha valamelyikk bejelenti, hogy melyiket vlasztja, a msik pedig kooperl. A jtkelmleti plda kt szereplje mdosthat a kzpolitikai dntshozra s stakeholderek sszess- gre. Ha az llam bejelenti, hogy merre kvn menni, akkor az igazodsi pont lehet a piaci szereplk szmra is, hogy a szmukra is legjobb dntst meghozhassk. Egy megfelel partnersg mentn kialaktott tervezsi folyamatban az alkalmazkodsi kltsgek is cskkenthetek, vagyis a trsadalom mr a terv hatlybalpse eltt is hozzigazthatja vrakozsait s terveit a kormnyzati clokhoz. Ha a kormny cljai nem a legopti- mlisabbak is egyes piaci csoportoknak, s rosszabbul jrnak, mintha maguk alaktottk volna ki a stratgit, ami szmukra egy hosszadalmas s kltsges folyamat lett volna, mg gy is jobban jrhatnak azltal, hogy vgl a dntshoz lpett elszr, s k csak hozz alkalmazkodtak. Szervezetszociolgiai megkzelts Hasznos eszkznek bizonyulhat a kzpolitikai tervezs indttatsainak megrtshez a kontingenciaelmlet. A szervezetszociolgiai megkzelts leegyszerstve abbl indul ki, hogy egy szervezet struktrjt s a bels koordincit annak krnyezete s mrete befolysolja (Kieser 1996). A szervezet nvekedsvel l- talban heterognebb vlnak a bels feladatok, ezrt azok egyre intenzvebb koordincit ignyelnek. Mivel a legfelsbb vezets szmra nehezebb vlik a feladatok tltsa, a dntsek deleglsa alsbb szintekre ekkor nagyobb mreteket lt. Az utbbinak megvan az a kockzata, hogy egymssal vagy a vllalati politikval ellentmond dntsek szletnek ezrt van szksg az emltett intenzvebb koordincis mechaniz- musokra. Ezzel egytt azonban a nagyobb szervezetek esetben az is megfigyelhet, hogy egy bizonyos 1 Nagyszer pldt lthatunk erre a John Nash lett bemutat Egy csodlatos elme cm filmben, amikor a ki kit krjen fel tncra javasol jtkelmleti megoldst a ksbb Nobel-djjal kitntetett matematikus.

25. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 25 feladatra (pl. HR, pnzgy) tbb egymshoz hasonl munkakr jut, e munkakrk esetben pedig alacsonyabb intenzits koordinci is elegend. Az utbbi egyben azt is jelenti, hogy a nagyobb szervezetekben a dolgozk egyedi feladatai egyszerbbek. Azt mondhatjuk teht, hogy a szervezetek nvekedsvel a funkci- k szma n, azonban az egyes munkakrk koordincija a funkcikon bell kevsb intenzv. A koordinci erforrsignyt emellett nagymrtkben befolysolja az egyes funkcikat ellt szervezeti egysgekre hat krnyezeti szegmensek klnbsge, a klnbz osztlyok struktrjnak s orientcijnak eltrsei. Eb- bl addik, hogy mg a kisebb vllalatok esetben a koordinci f eszkzt a szemlyes utastsok jelentik, a mret nvekedsvel a programozs, az nll sszehangols s a tervezs kapnak hangslyt: a programozs sorn a vllalati folyamatokat pontosan elre meghatrozzk; az nll sszehangols sorn a vllalatok egyes rszlegeinek vezeti informcicservel oldjk meg a koordincit (pl. rendszeres lsek); a tervezs esetn a vllalat szmra a kijellt clok mentn minden rszleg megkapja a maga feladatt, amit meg kell valstania. A programozs s az nll sszehangols is egyre kltsgesebb vlik a szervezetek nvekv mret- vel, mg a tervezst a magas fix kltsgei miatt tbbnyire csak a nagyobb szervezetek engedhetik meg ma- guknak. A megnvekedett mennyisg koordincis feladat elltsra ezrt nll egysget hozhatnak ltre a vllalatok, mely egysg idelisan a vezets s az egyb funkcikat ellt egysgek kztt helyezkedik el a hierarchiban. Kiemelend, hogy az itt trgyalt szervezetszociolgiai megkzelts egyarnt megllja a helyt a magnvllalatok s a kzszolglati szervezetek esetben, hiszen nem az sztnzk, hanem a szervezetek struktrja s a krnyezet dinamikja alapjn vizsglja a szervezetek mkdst. Krdsek, feladat Mirt van szksg minden politikai rendszerben a trsadalom preferenciinak figyelembevtelre? Mi az a megbz-gynk problma, s hogyan segthet a stratgiai tervezs az enyhtsben? Mutassa be az llami brokrcira hat sztnzket! Hogyan vltozik a szervezeteken belli koordinci a mret nvekedsvel a kontingenciaelmlet szerint? A kzpolitikai tervezs trtneti fejldse1.1.4. A stratgiai tervezs eredete a kzpolitikban A kzp- s hossz tvra szl, teljestmnyorientlt tervek ksztsvel a kzszfrban nem sokkal a msodik vilghbort kveten mr szmos orszgban ksrleteztek. Ezekben az esetekben nem stratgikrl beszlhetnk, hanem ltalban a gazdasg egszt tfog tervekrl, egyes orszgokban pedig a kzponti kltsgvets kiterjesztsnek, illetve teljestmnymutatkhoz ktsnek ksrletrl. Ebben a pontban a tervezs

26. 26 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana jellegzetes irnyairl szmolunk be, szt ejtnk a szocialista tervgazdasgrl, a teljestmny-kltsgvetsi mdszerek bevezetsrl az Egyeslt llamokban, valamint a stratgiai tervezs kialakulshoz nagymrtkben hozzjrul New Public Management mozgalmrl. Az angolszsz orszgok az utbbi irnyzatbl kiin- dulva tfog reformokat vezettek be a kzpolitika-alkots gyakorlatban, melyek kzl az Egyeslt Kirlysg esett emeljk ki a tbbi orszgot (j-Zland, Ausztrlia, Kanada stb.) is reprezentland. Ezt kveten a nem szocialista berendezkeds kontinentlis eurpai orszgok kzl Franciaorszg, Nmetorszg s Ausztria tervezsi gyakorlatt s kzigazgatsi reformjait vzoljuk fel. A szocialista tervgazdasg A szocialista orszgokat tervgazdasgoknak is neveztk, azonban ez az elnevezs vitatott, ugyanis a terv ltalban formlis szerepet tlttt csak be (Csaba 2004). A tervalkuhoz vezet megllapodsok kiindul- pontjt a tervhivatal makroszmtsai kpeztk; ennl a szervezetnl sszpontosultak a tulajdonjogok s a szablyozsi feladatok. A szmtsokat a Politikai Bizottsg hagyta jv, emellett megjellte a kvetend clokat s a megvalstand beruhzsokat. Az gy ltrejv terveket lebontottk vllalati szintre, ahonnan gazati javaslatok rkeztek a vltoztatsokat illeten. A tervalku az sszestett gazati javaslatok s a PB ltal jvhagyott terv sszevetsvel jtt ltre. A tervek alakulsa az egyes szereplk alkupozcijn mlott, ahol erteljesen rvnyeslt a fent brzolt megbz-gynk problma: a vllalatok valdi teljestmnyt s mkdsi krlmnyeit a felsbb szinten nehezen tudtk ellenrizni. A vllalatok letkpessgt nem piacon mkd rmechanizmus, hanem a kzpontilag elosztott pnzek hatroztk meg. A rendszer egyik alapvet problmja teht abbl addott, hogy a terveket, melyek az rakat s a termels mennyisgt is meghatroz- tk, a gazdasg egszre vgeztk el, azonban nem volt lehetsges a szksges informcik fels szinten trtn aggreglsa. A szocializmus kudarcval vilgoss vlt, hogy a mindent tfog, piaci mechanizmuso- kat helyettest tervezs nem megvalsthat. Teljestmny-kltsgvets az Egyeslt llamokban Az Egyeslt llamokban a hbor idejn kialakult nagymret brokrcia s llamadssg miatt a kiadsok cskkentsre val trekvs vezetett az els teljestmny-kltsgvets kialaktshoz. Az 1947-ben megala- ktott Hoover-bizottsg clja a gazdasgossg, hatkonysg s a szolgltatsok javtsa volt a vgrehajt szervekben. A bizottsg 270 javaslatot dolgozott ki, melyek tbbek kztt az egyes minisztriumok tszer- vezsre, valamint a teljestmny-kltsgvets bevezetsre fkuszltak. Az utbbi lnyege az volt, hogy a kltsgvets kialaktsakor az adott szerv funkciira s cljra sszpontostottak pusztn a foglalkoztatottak szmnak s a beszerzsnek jvhagysa helyett (GAO 2007/1997). A Kongresszus elszr a Vdelmi Mi- nisztrium, majd a teljes vgrehajts tekintetben fogadta el a teljestmny-kltsgvets alkalmazsrl szl trvnyeket. Az 1953-ban fellltott msodik Hoover-bizottsg az addigi eredmnyek ttekintsekor azonban gy tallta, hogy az egyes programok s kltsgeik kztt nem volt biztostva a megfelel kapcsolds. Egyik legfontosabb problmjnak azt tartottk, hogy a teljestmny-kltsgvets nem a korbbi rendszer helybe lpett, hanem csupn kiegsztette a kltsgvetsben szerepl ttelsoros adatokat (Szalai 2007).

27. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 27 Johnson elnk nevhez fzdik a 60-as vekben bevezetett PPBS-rendszer (Planning-Programming- Budgeting-System Tervezs-programozs-kltsgvets rendszere), mely a Vdelmi Minisztriumban kialaktott kltsgvetsi gyakorlatbl eredt. Ennek lnyege az volt, hogy az intzmnyek ves programjait egy tves terv rszeknt kellett bemutatni, s igazolni kellett, hogy az ves program hozzjrul a tervben meg- jelen trsadalmi cl megvalsulshoz (Szalai 2007). Az egyes intzmnyeknek el kellett ksztenik az intzmnyi clokat tisztz kldetsnyilatkozatukat s programstruktrjukat. Az utbbi a tervezs hrom szintjbl llt: programkategrikbl, program-alkategrikbl s programelemekbl. Ezek a dokumentumok eltr rszletessggel hatroztk meg a clok teljestshez szksges intzkedseket. Tovbbi dokumentumok sszegeztk a teljestmnymutatkat s a programkategrikhoz kapcsold kltsgeket, az egyes elemek egymshoz mrt hatkonysgt, az alternatv finanszrozsi mdokat s egyb sszefggseket. A kialaktott rendszerrel kapcsolatos problmk kztt emlthet, hogy nagyon kevs idt hagytak a rendszer kialaktsra, hatalmas tbblet-paprmunkt vgeztek, s a rendszert az ves parlamenti kltsgvetstl fggetlenl hoztk ltre. Emellett felvetdtt az is, hogy a teljestmnyek sszevetse nem helyettestheti az allokcival kapcsolatos politikai dntseket. A Nixon-kormnyzat a 70-es vek elejn vezette be az MBO rendszert (Management By Objectives Megegyezses eredmnyclokon alapul vezets), melynek keretben a kialaktott Kltsgvetsi Hivatal s az egyes intzmnyek vezeti kzsen hatroztak meg n. eredmnyclokat, s a szervezetek teljestmnyt ezeket alapjn rtkeltk (Szalai 2007). Az els vben mg akciterveket is kellett ksztenik a vezetknek, azonban a rendszer eredeti formja a msodik vre mr mdosult. A rendszer viszonylag rvid let volt, s az eredmnyek mrse helyett vgl csak az outputok valsult meg. A Nullbzis kltsgvets (ZBB Zero-Base Budgeting) mdszernek bevezetse a nvekv kltsgvetsi hinyra adott vlaszknt is rtelmezhet. A Kongresszus s Jimmy Carter (mint elnkjellt) mr 1976-ba javaslatokat tett a kltsgvets rendszeres nullbzis fellvizsglatra (GPA 1997). Az 1977-ben bevezetett ZBB keretben a kiadsi javaslatok versenyeznek a finanszrozsrt, ami azonban nem azt jelenti, hogy egy kls szakrt nullrl kezdi sszeadni az intzmny kiadsait, hanem azt kveteli meg az intzmnyektl, hogy mutassk be, milyen teljestmnyre lennnek kpesek, ha a korbbinl kevesebb sszegbl kellene gazdlkodniuk. Nullbzisv az teszi a kltsgvetst, hogy az intzmnyek ltal lltott alternatvk mellett mindig feltntetik az adott szolgltats megszntetsnek lehetsgt is. A korbbi megkzeltshez hasonlan az egyes szervezeteknek meg kellett hatrozni a cljaikat, valamint az eredmny elrsnek mdjt. A kltsgvetsi terveknek dntsi csomagokat kellett tartalmazniuk, amelyek magukban foglaltk a szervezet egyes egysgeinek alternatv finanszrozsi szintjeit s az ezekhez tartoz teljestmnyszinteket. A csomagok tartalmaztk az egysgekre vonatkoz minimlisnak tartott szinteket is, a rangsorolt csomagokat pedig egysgek kztt is sszehasonltottk. A kt vtizedig mkd rendszer egyik problmjt az jelentette, hogy a beadott alternatv lehetsgek nem voltak tgondoltak, hanem csupn a szervezet kltsgvetsnek s egyttal teljestmnynek ugyanolyan arnyban val cskkentse: pldul a kltsgvets hromnegye dhez a teljestmnyszint hromnegyedt rendeltk (Szalai 2007). Ugyanakkor ez a megolds is jelents tbblet-paprmunkt ignyelt. Ebben az idben kezdtek el szaporodni emellett az olyan kiadsok, amelyek nem

28. 28 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana a menedzseri dntsektl, illetve a hatkonysgtl fggtek, hanem hossz tv elktelezdstl, mint az adssgszolglat vagy a nyugdj. A 90-es vek kzepn indtott teljestmny-kltsgvetsi, rvidtve GPRA-rendszer (Government Per formance and Results Act) az elz ksrletek tapasztalataira ptett. A trvny elvrja az intzmnyektl az tves stratgiai tervek ksztst, amelyeknek tartalmazniuk kell az intzmny kldetst, hossz tv ltalnos cljait, az eredmnyekre vonatkoz clkitzseket s annak lerst, hogy tevkenysge sorn ezeket a szervezet mikppen szndkozik elrni (GPA 1997). A stratgiai tervek kpezik az alapjt az ves programterveknek s a programok teljestmnye mrsnek a clkitzsek vonatkozsban. Az egyes programokat a korbbiaktl eltren nem kell egy-egy clhoz rendelni, a szervezetek egy programhoz tbb clt rendelhetnek, s fordtva. Az intzmnyeknek ves teljestmnytervet is kell ksztenik, ami tbbek kztt az eredmnyekre s az outputokra vonatkoz indiktorokat tartalmazza. Az ves teljestmnytervek hivatottak a kzvetlen kapcsolatot ltesteni a stratgiai clok, illetve a vezetk s alkalmazottak mindennapos tevkenysge kztt. A szervezetek ves jelentsekben szmolnak be a teljestmnykrl, sszehasonltva a kitztt clokat s az elrt eredmnyeket. Ha egy clt nem sikerl elrnik, ehhez magyarzatot kell mellkelnik, illetve egy tovbbi tervet a cl elrshez. A trvny alkotsakor azt is szem eltt tartottk, hogy a vezetk nagyobb elszmoltathatsga sszefgg azzal, hogy mekkora mozgstrrel, diszkrcival rendelkeznek a megvalsts tern, ezrt a menedzserek az ves teljestmnytervek keretben engedmnyekrt is folya- modhatnak az adminisztratv elrsokat illeten. A New Public Management irnyzata A New Public Management (NPM j Kzmenedzsment) elnevezs mozgalom az angolszsz orszgokbl indult ki, majd a szakmai let figyelmnek felkeltsvel, a nemzetkzi szervezetek (pl. OECD, Vilgbank, IMF) kzremkdsnek ksznheten ma mr mind a kzigazgatsi gyakorlatot, mind az arrl foly diskurzust tekintve fldrajzi rtelemben egyre inkbb elterjedt. Az NPM elmlete tbb intellektulis-tudomnyos forrsra is visszavezethet, ilyen a kzssgi vlasztsok elmlete (public choice), a neo-taylorizmus/neo-fordizmus, vagy az j jobboldal neokonzervatv llamfelfogsa. Az irnyzat gyakorlati megvalstsnak kezdetei Margaret Thatcher (Egyeslt Kirlysg, 1979) s Ronald Reagan (USA, 1980) kormnyzshoz kthet, akik az angolszsz neokonzervatv ideolgia alapjn kezdtk meg a kzigazgats mkdsnek talaktst. Az NPM irnyzatnak legfbb elemeit a 80-as vekben a kvetkezk jellemeztk (Hajnal 2004): Az llam leptsnek s visszaszortsnak ignye. Ennek oka abban keresend, hogy a nemzetkzi szinten lesed versenyben a jlti llam mkdtetsvel jr adterhek a versenykpessget visszafog tnyezknt jelentkeztek. Emellett a tlkltekez, az egyn cselekvsi szabadsgt visszafog llam mint nrtk is megjelent a felfogsban. A kormnyzati-kzssgi krben marad funkcikkal szemben a 3E hangslyozsa: olcssg (economy), hatkonysg (efficiency), hatsossg (effectiveness). A felfogs szerint az llam megmarad funkciit ezen elvek alapjn kell megszervezni, amelyekhez ksbb a minsg kvetelmnye trsult.

29. Bals GborKiss Gbor: A stratgiai tervezs kialakulsa, trtnete a kzpolitikkban 29 Piaci mechanizmusok bevezetse a kormnyzs mkdsi elveibe. Ennek rdekben tbbfle eszkzhz lehet folyamodni, ilyenek: Privatizci: az llam szolgltatsi felelssgnek vagy eszkzeinek magnkzbe adsa. Ktelez versenyeztets rendszere: a kzjavak szolgltatjt versenyeljrs alapjn vlasztjk ki, ame- lyen a korbbi llami monoplium mellett tovbbi szereplk is rszt vehetnek. Voucher-rendszerek: az llami finanszrozsi szolgltatsok ignybevtele az n. voucher-jegyek be- vltsval valsul meg, a fogyasztk a jegyeket annl a szolgltatnl klthetik el, amelyiknl akarjk. A szolgltatk kztt gy verseny jn ltre, ami a hatkonysg nvelsre sztnz. Menedzserializmus. Ez alatt kt klnbz, egymshoz kapcsold dolgot rtenek: a felelssgkerl, csak a szablyok betartsra gyel brokrata helyett eredmnyorientlt, vl- lalkoz tpus kzigazgatsi menedzserek idelja. Ennek rdekben pldul teljestmnyfgg bnuszrendszereket vezettek be, valamint decentralizltk a dntsi kompetencikat (a hierarchikat lelaptva); a magnvllalatok menedzsmenttechnikinak tvtele, mint a stratgiai tervezs/menedzsment, a telje- stmnyrtkels vagy a Total Quality Management. A nagy, sokfunkcis, vertiklisan integrlt kormnyzati szervek feldarabolsa egy stratgiai irnyt funkcikat ellt kzpontra, illetve viszonylag nagy autonmival rendelkez vgrehajt gynksgekre, melyek a kzponttal kvzi szerzdses viszonyban llnak. Az gynksgek rtkelsbe gyakran teljestmnypa- ramtereket vezettek be, amelyek folyamatos monitoringjt is biztostottk. Dntsorientlt eszkzk alkalmazsa a hatkony szakpolitikai menedzsment rdekben. A hatkony s eredmnyes megvalsts hangslya mellett a kzpolitika-elemzs (public policy alanysis) s a program- rtkels mdszereinek tovbbfejlesztse. Az elbbi lnyege a nagyobb sly szakpolitikai dntsek meg- hozatala eltti feltr-elemz munka, az utbbi a kormnyzati intzkedsek, programok, stratgik eredmnyeinek, clszersgnek utlagos rtkelse. Az elemzsek mdszertana az empirikus tudomnyok szles krre tmaszkodik. Deregulci. Ez a tevkenysg a tlburjnzott jogszablyhalmaz ritktst irnyozta el azzal a cllal, hogy cskkentsk betartsuk magas kltsgeit. Kzszolgltatsok magn- s llami szereplk ltali kzs nyjtsa (PPP). Ennek eredetileg az a lnyege, hogy a kzszolgltatsokat a trsadalmi csoportok nszervezdsre ptve nyjtsk, egyarnt hozzj- rulva a magasabb szint hatkonysghoz, valamint a trsadalmi autonmia s szolidarits eszmnyeihez. Stratgiai kormnyzs az Egyeslt Kirlysgban Az Egyeslt Kirlysgban a 80-as vek olyan intzkedseit kveten, mint a nemzeti ipargak privatiz- lsa, a kzszolgltatsok kiszervezse s a kzintzmnyi vezetk hatskreinek s felelssgnek talaktsa, a 90-es vekre a stratgiai kormnyzs bevezetse kerlt napirendre. Ez alapveten a kzpolitika- alkots (policymaking) reformjt jelenti a tnyalap kormnyzs bevezetsvel. A reformok indoka az volt, hogy a kzigazgats klnbz szervezetei s klnbz szintjei kztt nem volt elgsges az egyttm-

30. 30 1. A stratgiai tervezs s rtkels mdszertana kds s a koordinci, az egyni teljestmnyek rtkelse nem kapcsoldott a stratgiai clokhoz, az intzmnyekre pedig tovbbra is jellemz volt a kockzatkerls (PPH 2008). A kzpolitika-alkots sorn a stratgiai kormnyzs megkzeltse szerint a vezetknek hossz tv clokra kell fkuszlni, a tervezsnl a tudomnyos kutatsi eredmnyeket s a statisztikai elemzseket nagyobb mrtkben kell hasznostani. A Blair-kormnyzat a kzpolitika-alkots javtsa rdekben egyebek mellett a stratgiai clok s eredmnyek alapjn trtn kormnyzst, illetve a korbbiaknl az rintettekre gyakorolt hatsok vizsglatt s a tervezst tekintve a nyitottabb kzpolitika-alkotst tzte zszlajra. Ezzel prhuzamosan a kltsgvetsi mechanizmusok talaktsa is lezajlott, melynek keretben kettosztottk a kltsgvetsi forrsokat venknt elosztott kiadsokra s minisztriumi kiadsi korltokra. Az utbbiak szerint azokat a kiadsokat ha- trozzk meg, amelyeket rdemes tbb vre tervezni. Bevezettk a ktvente kiadott Kiadsi ttekintsek rendszert (Spending Reviews), amelyek rendelkeznek a minisztriumi kiadsi korltok keretn belli pnzek minisztriumok kztti elosztsrl, hromves ciklusokban. Az egyes minisztriumok a kzponti kormny- zattal s a pnzgyminisztriummal Kzszolgltatsi Egyezmnyeket (PSA, Public Service Agreement) ktnek a pnzeszkzk felhasznlst s a kormnyzati stratgia megvalstsnak elemeit illeten. A PSA-k a bennk megfogalmazott alapvet clokat tovbbi clkitzsekre bontjk le, amikhez clrtkeket rendelnek. A minisztriumokkal emellett Szolgltatsbiztostsi Egyezmnyeket (Service Delivery Agreement) is ktnek, melyek egyfell az eredmnyfkusz clok konkrt elrsi tervt, msfell pedig a minisztrium ltalnos teljestmnyt (pl. egy adott szolgltats minsgnek nvelse) rint vllalsokat s megoldsi terveket tartalmazzk. Emellett a minisztriumok is megalkotjk sajt stratgiai terveiket az elbb emltett dokumentumokhoz illeszkedve, a minisztriumi clkitzseket s azok megvalstsi tervt rgztend. Az egyes clkitzsekhez a minisztriumok teljestmnyindiktorokat is rendelnek (PPH 2008). A trgyalt reformok megvalstsa nem volt zkkenmentes. Problmt jelentett, hogy a Kzszolglta tsi Egyezmnyek egyeztetsre a Pnzgyminisztriumnak nem volt elegend kapacitsa, illetve eleinte az egyes minisztriumok nem a kzpolitika-alkotsrt felels, hanem a pnzgyi munkatrsakat kldtk tr- gyalni. Az egyezmnyekben szmos esetben ad hoc clokat s homlyos clkitzseket rgztettek, ami a nyomon kvetst s ellenrizhetsget neheztette. Az utbbihoz hozzjrult az adatok esetenknt rossz minsge s az, hogy az ellenrzst vgz szervek nehezen tudtk ket megszerezni. Emellett felmerl az sztnzk ktfajta problmja is, melyek kzl az egyik az, hogy a clok nem teljeslst a rendszer nem bnteti igazn (pl. forrsmegvonssal). Ebbl addan csak az elhivatottsg, a kompetencia demonstrls- nak ignye, illetve az ellenzk kritikja sztnz a clok teljestsre. A msik problma abbl fakad, hogy a kockzatkerls miatt a minisztriumok olyan clokat tznek ki maguk el, amelyeknek knnyen meg tud- nak felelni. A clok kitzsnek szigorbb ttelhez a kzponti intzmnyek tudnnak hozzjrulni, azonban az informcis aszimmetribl addan erre sokszor nem kpesek (James 2004, idzi PPH 2008). Tervezs s reformok a kontinentlis Eurpa orszgaiban Franciaorszgban a msodik vilghbort kveten a dirigizmusnak nevezett rendszer alakult ki, ami a gazdasg s a trsadalom llam ltal irnytst jelli, valamint utal az llami tulajdon vllalatok magas sz

fejlesztespolitika_strategiai_programalkotas_3

Documents