Otvoreno dru{tvo ne mo`e da postoji tamo gdeizbori nisu slobodni i po{teni.1 Zato je potrebnoobezbediti da se izbori odr`e po me|unarodnimdemokratskim standardima. Institut za me|unaro-dnu i demokratsku pomo} pri izborima (IDEA)2, bri-tanska nevladina organizacija koja {irom svetapromovi{e odr`ivu demokratiju, predla`e da sepo{tuje nekoliko op{tih smernica:

u~initi da institucije uspe{nije predstaveraznovrsnost i zastupljenost razli~itih interesa uokviru dru{tva (uklju~uju}i i zastupljenost obapola);

dodeliti ve}a ovla{}enja institucijama lokalnevlasti;

prihvatiti da su opozicione partije klju~ni elementpoliti~kog sistema i stvoriti mehanizme koji }eomogu}iti su`ivot i me|usobno po{tovanjevladaju}ih i opozicionih stranaka;

podsticati razvoj odr`ivog strana~kog sistema;

priznati i uklju~iti kao partnere u op{tem razvojuzemlje grupe gra|anskog dru{tva, grupe zalobiranje koje se kriti~ki odnose prema vlastima,poput aktivista za ljudska prava, manjinskegrupe, grupe i politi~ka udru`enja `ena;

uvesti propise i procedure potrebne za stvara-nje demokratskog okru`enja, u kojem politi~kestranke, lokalne institucije, nevladine organi-zacije i mediji mogu slobodno da rade.

Vlada dobija legitimnost tako {to joj bira~i dajumandat. Izbori koji nisu legitimni mogu da pro-uzrokuju gra|anske nemire i nestabilnost i stvoreokru`enje u kojem }e se ubrzo pojaviti korupcija ikr{enje ljudskih prava. Zbog toga je od klju~nogzna~aja na~in na koji je mandat dobijen. Ne samoda izbori treba da budu po{teni ve} je neophodnoda tako nedvosmisleno izgledaju u o~ima svakogposmatra~a.

Moralni autoritet nove vlade bi}e znatno ve}i uko-liko je izborni proces efikasno i delotvorno nad-gledala nezavisna izborna komisija.

U mnogim zemljama je izborna komisija ustavnakategorija; u drugima se one uvode zakonom.3

Uobi~ajeno je da takvu komisiju ~ine ljudi iz razli~i-tih politi~kih partija, predstavnici gra|anskog dru{-tva i pripadnici oba pola. Od na~ina izbora ~lanovakomisije umnogome }e kasnije zavisiti i njen legiti-mitet. Ukoliko izbor vr{i vlada, bez ikakvih kon-sultacija sa drugima, mnogi }e ~lanove komisijesmatrati za marionete te vlade, sa svim posledica-ma koje takva percepcija ima na prihvatanje rezul-tata izbora od strane javnosti. Zato se smatra da jenajbolje kada se politi~ke stranke me|usobno kon-sultuju i, ako je mogu}e, prethodno se dogovore oizboru ~lanova komisije. Ako politi~ke stranke insis-tiraju na imenovanju sopstvenih pristalica, o~i-gledno je da na taj na~in podrivaju poverenje jav-nosti u nepristrasan rad tog tela.

Najve}i zna~aj IDEA pridaje nezavisnosti stru~nekomisije. Ona ukazuje na to da sprovo|enje izbo-ra mo`e da bude veoma politizovano i emocional-no, kao i da su kontrolisanje izborne komisije imanipulacije u izbornom procesu uobi~ajeno sred-stvo za odr`anje nedemokratskih re`ima na vlasti.Na slu`benike koji sprovode izbore ~esto padasumnja da su zastupnici vlade, odre|ene politi~kestranke ili nekog sektora dru{tva.

U tranzicionim re`imima mladih demokratija opozi-cija ~esto izra`ava bojazan da }e partija na vlastiiskoristiti poluge kontrole nad organima kojisprovode izbore za sopstvenu korist.

Sumnju ra|a i situacija kada komisija ne posedujedovoljno iskustva, npr. ako su njeni ~lanovi nepo-znati ili neprovereni. Veterani na politi~koj scenilako mogu da to neiskustvo iskoriste. Takav seslu~aj desio u Kampu}iji 1998. godine. Mada jeprema zakonu organ za sprovo|enje izbora treba-lo da bude neutralan, vladaju}a partija je uspela dau njega uklju~i svoje pristalice, me|u kojima su bilii vladini slu`benici.

19

20

Sumnja u pravilnost izbornog procesa je glavnirazlog zbog kojeg se {irom sveta primenjuju idodatni mehanizmi za kontrolu izbora od stranepoliti~kih stranaka i civilnog dru{tva. Kada neki odu~esnika na izborima ili sami bira~i misle da suorgani koji sprovode izbore pristrasni i da mani-puli{u rezultatima, odbi}e da u~estvuju na takvimizborima, odnosno odbi}e da priznaju izbornerezultate.

Dobro organizovana, verodostojna i neutralna iz-borna komisija je su{tinski uslov prihvatanja izborakao slobodnih i po{tenih. Takva komisija mo`ebitno da umanji mogu}nost za manipulacije. Na tajna~in se izgra|uje poverenje kako u izbore tako i uinstitucije.

Komisija treba da bude zadu`ena za sva pitanjakoja mogu da uti~u na izbore, sa ciljem smanjivanjamogu}nosti da oni koji su na vlasti manipuli{u rezul-tatima. Me|u zadu`enjima se nalaze i slede}a:

Sprovo|enje edukativnih programa (zajedno saorganizacijama civilnog dru{tva koje imaju sli~-ne ciljeve) radi upoznavanja gra|ana sa priro-dom izbora, ulogom bira~a u izbornom procesui na~inom glasanja

Kontrola da li se politi~ke stranke i kandidatipridr`avaju izbornih pravila

Registrovanje bira~a i priprema bira~kog spiska.Taj postupak treba da bude otvoren, uz dava-nje mogu}nosti politi~kim strankama i javnostida ga prate. Zavr{na verzija spiska treba da po-dle`e javnoj kontroli. Politi~kim partijama morabiti omogu}eno da ulo`e eventualne prigovore.

Registrovanje kandidata i provera ispunjenostiuslova. I ovaj proces treba da bude javan, a od-bijeni kandidati treba da imaju pravo `albe suduprotiv svake odluke kojom im je neko pravouskra}eno.

Nadzor nad pripremom, {tampanjem i distribuci-jom glasa~kih listi}a. Listi}i treba da budu nu-merisani kako bi predstavnici partija mogli da

provere koliko je listi}a upotrebljeno i da li se tajbroj sla`e sa brojem listi}a koji se na|u u glasa-~kim kutijama.

Nadzor nad celokupnom logistikom izbora,uklju~uju}i bira~ka mesta, izborni materijal, gla-sa~ke kutije, prevoz, odabir i obuku osoblja kojeradi na bira~kim mestima i ostalih koji su u vezisa izborima. Bira~ka mesta treba da budu takoosmi{ljena da garantuju privatnost bira~a pri-likom ozna~avanja svog izbora na glasa~komlisti}u. Bira~i moraju imati potpuno poverenje utajnost izbora koji ~ine.

Nadzor nad administracijom koja sprovodi iz-bore na bira~kim mestima. Ovaj nadzor obuhva-ta: omogu}avanje predstavnicima stranaka dapristupe bira~kim mestima; organizovanje poseb-nog prebrojavanja glasova na svakom bira~-kom mestu; proveru da li su izve{taje sa izbor-nih mesta potpisali predstavnici stranaka; dava-nje primerka izve{taja svakom od prisutnihpredstavnika partija; prikupljanje i objavljivanjeukupnih izbornih rezultata.

Prikupljanje i objavljivanje rezultata izbora

Objavljivanje potpunog izve{taja o izborima.Rezultate treba dati i posebno po bira~kim mes-tima. Davanje preporuka za neophodne prome-ne pre narednih izbora.

Transparentnost se garantuje kako bi bira~i imalipoverenje u izbore. Uvek }e biti pritu`bi na proceskampanje ili na same izbore, npr. da je vladaju}apartija bila u prednosti zbog mogu}nosti kori{}enjadr`avnih resursa. Na takve primedbe uobi~ajeniodgovor je da vladaju}a partija tako|e nosi bremeodgovornosti za trenutno stanje u zemlji.

[iroko je rasprostranjeno mi{ljenje da se izborigube i dobijaju pre nego {to do|e do glasanja.Sam izborni proces mo`e biti korumpiran a izbornirezultati la`irani na razne na~ine:

21

nea`urnim bira~kim spiskovima, na kojima suizostavljeni protivnici vlasti a dodati tzv. „duhovi“,

spre~avanjem bira~a da glasaju i zastra{iva-njem bira~a na putu do birali{ta,

zamenom kutija sa glasa~kim listi}ima kutijamakoje su unapred pripremljene,

zaokru`ivanjem kandidata protivno volji hendi-kepiranih ili starijih ljudi,

tajnim prebrojavanjem glasova,

la`iranjem pri prikupljanju rezultata,

kori{}enjem manjih neregularnosti kao povodaza ponavljanje izbora kada je o~igledno da ihoni koji su na vlasti gube.

Jedinstveno re{enje za mnoge od ovih problemaje transparentnost. Sâmo glasanje mora da budetajno, ali postoje mnogi delovi izbornog procesakoji treba da budu pod nadzorom predstavnikakandidata na izborima i me|unarodnih posma-tra~a.

Transparentno treba da bude imenovanje ~lanovaizborne komisije. Svaka politi~ka stranka treba navreme da pripremi listu kandidata za ~lanovekomisije kako bi njeni politi~ki protivnici imali razu-man rok za procenu da li su neki od predlo`enihkandidata politi~ki pristrasni. Naravno, ~itav procesje br`i kada stranke predla`u kandidate ~ija senepristrasnost ne mo`e osporiti.

Raspore|ivanje izbornog materijala tako|e morada bude potpuno transparentno. Svaka strankamora da ima uvid u kretanje tog materijala, kao i userijske brojeve glasa~kih listi}a. Dok glasanjetraje, slu`benici koji sprovode izbore treba da oba-ve{tavaju predstavnike partija na bira~kim mesti-ma o materijalu koji je iskori{}en i kojim redom.Kopije bira~kih spiskova treba da budu dostupnepredstavnicima partija kako bi i oni mogli da evi-dentiraju koji su bira~i iza{li na izbore, a koji ne. Priodre|ivanju slu`benika koji poma`e hendikepira-nim bira~ima treba voditi ra~una da broj bira~a koji-ma }e pomagati jedan slu`benik bude ograni~en.Naravno, ako se sve stranke saglase, taj posao

mo`e da radi i samo jedan slu`benik. S drugestrane, obi~no se smatra potrebnim da izgledglasa~kih listi}a ostane tajna sve do poslednjegtrenutka kako bi se na najmanju meru svelemogu}nosti za krivotvorenje.

Na kraju glasanja predstavnici stranaka treba daimaju jasan uvid u to koliko je ljudi glasalo i koji suglasa~ki listi}i iskori{}eni (na osnovu serijskih bro-jeva). Na taj na~in se ote`ava eventualna zamenaglasa~kih kutija. Zatim, predstavnici partija trebada imaju mogu}nost da ostanu uz glasa~ke kutijedo trenutka otvaranja. Svako od njih treba dapotvrdi da je prebrojavanje glasova obavljeno kakotreba. Primerak izve{taja o glasanju na odre|e-nom bira~kom mestu, koji potpi{u svi prisutni~lanovi bira~kih odbora i politi~kih stranaka, trebada ostane svakom od njih. Na taj na~in svaka par-tija mo`e da formira svoju sliku o rezultatima izbo-ra. ^ak i kada nema rezultate sa svih bira~kihmesta, politi~ka stranka na taj na~in mo`e da me-todom provere slu~ajnog uzorka u odnosu nazvani~no progla{ene rezultate na delotvoran na~inspre~i falsifikovanje ve}eg obima.

Broj ljudi koji je uklju~en u izborni postupak je uneposrednoj vezi sa nivoom transparentnosti ipouzdanosti tog postupka. [to je vi{e ljudiuklju~eno, to je te`e prikriti informacije i manipu-lisati ciframa. Naro~ito onda kada su u procesuklju~eni i predstavnici gra|anskog dru{tva, nivopoverenja u izborni postupak zna~ajno raste.

Nave{}emo nekoliko prakti~nih sugestija zare{avanje problema u izbornom postupku i finan-siranju izbornih kampanja, koje su proistekle izvelikog broja izve{taja posmatra~a na izborima izraznih krajeva sveta:

Pre izbora treba ustanoviti kodeks pona{anjakoji bi potpisale sve politi~ke stranke i koji bi seodnosio na njihovo pona{anje tokom izbornekampanje, ~ime se obezbe|uje da ona budeslobodna i po{tena.

Kad god je to mogu}e, izborna komisija treba dastvori uslove za prethodnu raspravu me|u parti-jama da bi se obezbedilo da se one upoznaju sasvojim pravima i obavezama u svim segmenti-ma izbornog postupka.

22

Vrednost poklona (u novcu ili uslugama) kojepoliti~ke stranke mogu da primaju od pojedi-naca ili firmi treba da bude ograni~ena kako bise spre~ilo „kupovanje“ uticaja. Takvim ograni-~enjima ne bi trebalo da podle`e rad partijskihvolontera.

Predlaga~i lista za koje se utvrdi da su dali la`neizjave ili da su prekomerno tro{ili u izbornojkampanji treba da budu ka`njeni gubitkom os-vojenih mandata.

Od svih partija i kandidata treba zatra`iti da pri-jave svoju imovinu i obaveze pre nego {to po~-ne izborna kampanja, kao i neposredno nakonglasanja. U nekim zemljama se od kandidatatakvi podaci tra`e prilikom podno{enja prijaveza u~estvovanje na izborima.

Pla}ene radio i televizijske reklame treba dabudu ograni~ene, ako ne i potpuno zabranjene.Pored toga, izborna komisija treba da odredibesplatne termine na javnim radio i TV stanica-ma koji bi bili ponu|eni svim partijama kojeu~estvuju u izbornoj kampanji.

Reklamiranje interesnih grupa i drugih koji neu~estvuju na izborima a u vezi su sa izborimatreba da bude zabranjeno kako bi se spre~ilozaobila`enje ograni~enja o maksimalnom utro{-ku sredstava za reklamiranje tokom kampanje.Svi ~lanovi izborne komisije treba da prijavesvoje imovno stanje, prihode i obaveze pre iposle svakih izbora na dr`avnom nivou.

Izborne kampanje ne treba da traju predugo datro{kovi ne bi bili preveliki, ali ni prekratko davladaju}a stranka ne bi bila u prednosti nadopozicijom.

Treba uvesti ograni~enja toškova politi~kih par-tija i kandidata (u gotovini i robi u uslugama) zavreme izborne kampanje.

Izve{taji o utro{ku sredstava tokom kampanjetreba da budu dostupni javnosti i predati izbornojkomisiji najkasnije dva meseca od dana zavr{etkaizbora zajedno sa sertifikatom ovla{}enog revizo-ra. Pored toga, politi~ke stranke svake godinetreba da podvrgnu reviziji svoje finansijske knjige u

kojima bi tro{kovi izbora za razne nivoe vlasti biliposebno iskazani.

Treba zabraniti anonimne donacije i donacijepreko organizacija koje slu`e kao fasada za po-liti~ke partije.

Treba omogu}iti finansiranje iz bud`eta, bilo naosnovu rezultata na pro{lim izborima bilo naosnovu dogovorene formule. Ta sredstva trebaraspore|ivati kandidatima i partijama preko ne-zavisne izborne komisije. Sredstvima iz bud`etane bi trebalo pokrivati samo potrebe finansira-nja izbornih kampanja, ve} i rad partija u perio-du izme|u izbora.

Aktivno posmatranje je klju~no za obezbe|ivanjepo{tenih izbora i primenjuje se u svim demokrat-skim sistemima koji funkcioni{u u praksi. Opozi-cione politi~ke stranke treba da radi sopstvenihpotreba prate sve aspekte izbora, da prikupe doku-mentaciju o nepravilnostima koje primete i da onjima izveste. Kao {to je ranije prime}eno, onemoraju da budu uklju~ene u izborni postupak odsamog po~etka.

Povrh toga, gra|ansko dru{tvo mo`e da odigrava`nu ulogu u pra}enju izbora na nepristrasanna~in. Stvar dobre politike je da se gra|animaomogu}i da posmatraju tok izbora predstavnika zasvoje organe. Uvo|enje takve prakse mogu da za-tra`e me|unarodni posmatra~i, a doma}e grupegra|anskog dru{tva sa pravom ra~unaju na to.

U mnogim zemljama u kojima su predstavnicigra|anskog dru{tva prihvatili ovakvu ulogu potre-bnoje promeniti izborne zakone kako bi i oni bili ovla{}eniposmatra~i pri prebrojavanju glasova. I kada imzakoni ne dozvoljavaju da budu zvani~ni posmatra~iizbornog procesa, oni ipak mogu da deluju tako da senjihovo prisustvo oseti. Mogu da vr{e nadzor nad agi-tovanjem i tako {to }e ispitivati glasa~e nakon {toglasaju. „Anketiranje glasa~a pri izlasku“ mo`e daposlu`i kao dodatna provera manipulacije izbornimrezultatima. Objavljivanje rezultata ovakvihistra`ivanja se pokazalo kao delotvorno protiv nam-era vlade da la`ira rezultate izbora.

23

Timovi me|unarodnih posmatra~a imaju naro~itova`nu ulogu u novim demokratskim sistemima.Oni mogu da pomognu i da pru`e smernice zaizgradnju poverenja u izborni postupak kadaocene da je on bio po{ten, a mogu i da skrenupa`nju na slabosti izbornog procesa koji nije izve-den u skladu sa me|unarodnim standardima.Grupe gra|anskog dru{tva tako|e treba da buduaktivne. Na du`i rok, integritet izbornog sistemajedne zemlje po~iva na oceni njenih gra|ana.

Strani donatori mogu da pomognu, i to ne samopokrivanjem tro{kova izbora ve} i posredovanjemu slu~aju spora. U Kampu}iji su strani donatori dalive}u pomo} da bi se formirao Ustavni savet,vrhovni sudski organ koji olak{ava razre{enjeizbornih sporova.

U vezi sa tro{kovima, va`no je imati na umuodr`ivost izbornog procesa. Prilikom obezbe|iva-nja po{tenih izbora treba voditi ra~una o tro{kovi-ma. Transparentnost ne treba samo da uve}a tro{-kove odr`avanja izbora.4 Delotvorno planiranje irazvoj dobrog sistema pre svega zavisi od vreme-na i stru~nosti koje budu imali na raspolaganju onikoji izbore prate.

Mediji u dr`avnom vlasni{tvu se gotovo neizbe`nonalaze na izbornom boji{tu. Treba da postoje jas-napravila o zastupljenosti opozicionih partija na timmedijima. Ukoliko je to neophodno, raspored pojavlji-vanja pojedinih stranaka na radiju i televiziji mo`e seodrediti `rebom. Sli~no, treba da postoje jasna pravi-la i o sadr`aju informativnog programa. Izve{taji u timemisijama treba da budu objektivni, zasnovani na~injenicama i li{eni politi~kog stava novinara.

U javnom je interesu da politi~ke stranke buduadekvatno finansirane od strane zajednice i odgo-

vorne prema dru{tvu - ne samo u smislu politi~keodgovornosti o kojoj se odlu~uje na izborima ve} iza postupanje tokom izbornog procesa.

Kada je broj politi~kih stranaka velik, kao {to jeslu~aj u mnogim novim demokratskim dr`avama,stvara se konfuzija i dodatno deli i ina~e podeljenodru{tvo. U zemljama sa velikim brojem malih par-tija verovatnije je da }e politi~ke stranke kojimaefektivno vladaju pojedinci ili dr`avni krugovi domi-nirati politi~kom scenom. Ustanovljenje cenzusa, uvidu broja gra|ana za registraciju partije ili brojaglasova za sticanje legitimnosti, mo`e da poslu`ionima koji su na vlasti da na lak na~in onesposobeprotivnike. Kada se izbornim sistemom tra`i dapobedni~ki kandidat dobije vi{e od polovine glaso-va bira~a u jednoj izbornoj jedinici, to vodi koncen-trisanju glasova oko kandidata koji imaju najvi{eizgleda. Sli~no, uslov da partije polo`e finansijskidepozit prilikom predaje kandidatura mo`e dabude ozbiljna prepreka za stranke koje predstav-ljaju siroma{ne i one kojima je oduzeta imovina.5

Kako bi se spre~ile takve situacije, dovoljno je pos-taviti cenzus od 4-5 posto glasova. Stranke koje uproporcionalnom izbornom sistemu dobiju manjeglasova od tog cenzusa ne dobijaju mandate uparlamentu ili im se iz bud`eta dodeljuje manjesredstava od iznosa koji je potreban za vo|enjekampanje.

Bez odgovaraju}eg sistema provera i ravnote`e,vladaju}e stranke mogu da ostvare veliki i u su{tininedemokratski upliv na javni `ivot i politi~ku mo}.U nekim zemljama su napori da se ovakve situaci-je izbegnu usmereni na davanje ovla{}enja izbor-noj komisiji da sprovodi i slobodne i po{teneunutarpartijske izbore. Svrha ovoga je odvajanjefunkcije koju partija ima od funkcije vlasti i da seizbegne de facto integrisanje politi~ke partije sadr`avom. Sli~nu ulogu mogu da imaju i ad hocstrana~ke komisije.

Rimski car Vespazijan (9-79) jednom je primetioda „novac nema miris“. Ali, kad je o izborima re~,miris novca mo`e biti veoma neprijatan. Politi~kestranke su veoma skupe za odr`avanje. Potrebna

24

su im sredstva za kancelarije, pla}anje osoblja ikomunikaciju sa bira~ima.

Obi~no se smatra legitimnim da pojedinci i organi-zacije koji se bave politikom prikupljaju novac odsvojih pristalica, barem do izvesne granice. Sdruge strane, prikupljanje manjih priloga od velikogbroja pristalica je u ve}ini zemalja skup posao, paje glavni izvor finansiranja politi~kih partija privatnisektor. Ova ~injenica najvi{e dolazi do izra`ajakada je re~ o izbornim kampanjama. Glavni razlogkoji opredeljuje pojedince ili firme da finansirajupoliti~ku stranku je o~ekivanje da }e dobiti ne{toza uzvrat, bilo u formi postavljanja na funkcije udr`avnim ili paradr`avnim institucijama, bilo uformi dobijanja prilike za lak{e sklapanje poslovasa dr`avom, naravno u slu~aju da oni koje finan-siraju do|u na vlast.

^esto se de{ava da je veliki deo novca koji se slivau partijske fondove nezakonito ste~en ili baremneprijavljen poreskim organima. U nekim zemlja-ma se i kriminalci odlu~uju na bavljenje politikomkako bi sebi obezbedili imunitet od krivi~noggonjenja u slu~aju da budu izabrani.

Postoje dva modela finansiranja politi~kih stranaka- finansiranje iz javnih izvora (npr. Japan, Francus-ka, [panija) i finansiranje iz privatnih izvora (npr.SAD i Velika Britanija). Me|utim, retki su sistemikoji su ~isti predstavnici jednog od modela. Razlikame|u njima je pre razlika u stepenu finansiranja izjednog ili drugog izvora. I u zemljama u kojima jefinansiranje iz javnih izvora zna~ajno ipak postoji iprivatno finansiranje, i obrnuto. Kao {to se mo`evideti na primeru [panije, ne postoji su{tinska pro-tivre~nost izme|u postojanja ograni~enja zapotro{nju i sistema finansiranja iz javnih izvora.

Dr`avno finansiranje nosi sa sobom rizik stvaranjamno{tva malih i slabih partija, {to mo`e da pred-stavlja prepreku za demokratski razvoj politi~kihinstitucija. Naravno, cenzus za u~estvovanje napoliti~koj sceni ne bi smeo da bude nerealan.Cenzusi mogu da dovedu i do pitanja ustavnostiizbornog procesa. Na primer, u Ju`noafri~koj Re-publici pominjan je argument da je finansiranje izjavnih izvora prema zakonu iz 1998. godine bilodiskriminativno prema onima koji nisu pre{li izbornicenzus.

Kakav god da je proces finansiranja, va`no jeobezbediti da se politi~ki sistem ne izvrgne u svojusuprotnost - da demokratske institucije ne skliznuu naru~je onih koji imaju pristup novcu. Mnogezemlje su uvele mehanizme kojima bi preduprediletakve situacije, ali su se oni ~esto pokazali kaonedelotvorni. Kao {to je prime}eno, ~ak i stare,stabilne demokratije, koje izda{no finansiraju svojepoliti~ke stranke iz javnih izvora, bile su `rtva veli-kih skandala. U jednoj zemlji je predsednik vlade uodlasku uporno odbijao da otkrije identitet finansi-jera pozivaju}i se na to da je obe}ao da }e njihovaimena ostati tajna.

Izvesno je da uslov za objavljivanje izvora donaci-ja mo`e biti povod tvrdnjama da se na taj na~in kr{iprivatnost. Obezbe|ivanje tajnosti skromnijihdonacija obi~no mo`e da ubla`i ove brige. I kadase praktikuje obelodanjivanje tih informacija, trebaobezbediti pravo na slobodu udru`ivanja. Naprimer, da li od dr`avnih slu`benika tra`iti daobelodane ~injenicu da su dali prilog opozicionojpartiji? Da li se ograni~enje rashoda kandidatamo`e smatrati ugro`avanjem njihove slobode go-vora?

Ukoliko proces finansiranja nije transparentan iako se od politi~kih partija ne tra`i da objave izvoreve}ih donacija, onda se javnosti ostavlja da samadonese zaklju~ak, npr. kada oni za koje se misli dasu finansirali vladaju}e partije ostvaruju korist krozugovore koje zaklju~uju sa vladom. Izbori se mogubrzo degenerisati u aukciju politi~ke mo}i jer parti-je uzimaju sredstva od pristalica koje veruju umogu}nost pobede. Zato je transparentnost poli-ti~kih priloga postalo vode}e pitanje u gotovo svimdemokratijama.

U nekim zemljama su tro{kovi politi~ke kampanjepostali toliko visoki da prevazilaze ograni~enjapostavljena zakonom. Zbog toga se de{ava dapoliti~ke stranke tiho kr{e propise o finansiranjukampanje. Politi~ki protivnici ~esto dostavljaju pri-tu`be o takvoj praksi me|unarodnim posmatra~i-ma, ali samo retki su voljni da zvani~no pokrenu topitanje.

Donacije politi~kim strankama iz inostranstva~esto mogu da budu razlog za brigu demokratskiorijentisanih gra|ana pre nego pomo} koja dolazi

25

iz inostranstva za finansiranje samog izbornogprocesa. Takve donacije se lako mogu predstavitikao poku{aj stranih vlasti, kompanija ili pojedinacada na vlast dovedu partiju koja }e ih najboljeslu{ati. Politi~ke stranke u SAD, Velikoj Britaniji,Nema~koj i Australiji su bile pozvane da objasneza{to im stranci i strane korporacije daju velikepriloge. Neke zemlje, poput Poljske, problem supotpuno izbegle tako {to su zabranile politi~kepriloge iz inostranstva.

Nema nikakvog smisla tretirati sve partije jednako.Te{ko da bi se moglo smatrati demokratskim uko-liko bi i sasvim male i najve}e partije dobijale istiiznos sredstava od dr`ave.

Ostaje, dakle, pitanje kako podeliti “finansijskikola~” koji dru{tvo investira u izgradnju partija kaodela demokratskog sistema. U nekim zemljama sesredstva raspodeljuju srazmerno broju glasovakoje su stranke dobile na prethodnim izborima. Toomogu}ava partijama da se zadu`e kod svojihpristalica i da pri tom budu sigurne da }e taj dugvratiti kad do|e vreme za to.

Mada je za mnoge taj koncept relativno nov, pres-tup u vidu „trgovine uticajem“ je ve} dugo poznat unekim zemljama, npr. u Francuskoj. „Trgovina uti-cajem“ stvara koruptivne veze u kojima osoba sastvarnim ili pretpostavljenim uticajem „prodaje“ tajuticaj za novac. Posrednik se ne „podmi}uje“ kaojavni slu`benik, ve} uglavnom slu`i kao veza izme-|u dve strane. Na primer, politi~ari i visoki slu`-benici, u zamenu za tajno finansiranje strana~kihaktivnosti, „trguju“ svojim uticajem menjaju}i svrhufunkcija koje vr{e u demokratskom sistemu, kr{ena~elo jednakosti i podrivaju na~elo meritornosti.

Evropska konvencija zabranjuje ovakvo pona{a-nje, a sli~na re{enja su se nalazila i u ranim nacr-tima Konvencije UN protiv korupcije. U praksi,te{ko je povu}i jasnu liniju izme|u „trgovine utica-jem“ i ~istog sponzorstva.

Tokom 90-tih, Vlada Ju`ne Koreje je preduzelajedinstvene mere kako bi odstranila politi~kukorupciju i druge vrste finansijskih zloupotreba.Uredbom br. 13957 zabranjena je upotreba izmi-{ljenih ili „pozajmljenih“ imena u finansijskom pos-lovanju. U starom sistemu Koreanci su mogli daprikriju svoju imovinu, izbegnu pla}anje poreza,podmi}uju slu`benike i daju nezakonite prilogepartijama koriste}i la`na imena.

Prema uredbi, obavezna je upotreba pravih imenau svim finansijskim transakcijama, uklju~uju}i ibankarske depozite, akcije i obveznice. Po stu-panju uredbe na snagu, oni koji su koristili la`naimena morali su da se u roku od dva meseca legit-imi{u pravim imenima, a isti je slu~aj bio i sa onimakoji su `eleli da otvore ra~un ili da podignu ve}esume novca. Oni koji nisu postupili po uredbi bili supodvrgnuti istrazi poreskih vlasti i rizikovali su dabudu ka`njeni oduzimanjem dela novca koji senalazio na ra~unu.

Aprila 2003. Savet Evrope je dr`avama ~lanicamapreporu~io slede}a Op{ta pravila protiv korupcijeu finansiranju politi~kih stranaka i izbornih kam-panja6:

I. Spoljni izvori finansiranja politi~kih stranaka

^lan 1 - Finansiranje politi~kih stranaka iz javnih iprivatnih izvora

I dr`ava i gra|ani su ovla{}eni da finansijskipodr`e politi~ke stranke.

Dr`ave treba da obezbede podr{ku politi~kimstrankama. Podr{ka od strane dr`ave treba dabude ograni~ena na razuman iznos. Podr{ka odstrane dr`ave sme da bude finansijska.

Pri raspodeli dr`avne podr{ke treba da se prime-njuju objektivni, po{teni i razumni kriterijumi. Dr`a-ve treba da obezbede da pomo} koju one ili gra|a-ni daju ne uti~e na nezavisnost politi~ke stranke.

26

^lan 2 - Definicija priloga koji se daju politi~kimstrankama

Prilog je svaki svestan ~in kojim se poklanja nekaekonomska ili druga korist politi~koj stranci.

^lan 3 - Op{ti principi u vezi sa prilozima

a. Mere koje dr`ava preduzima prilikom dodeledonacija politi~kim strankama treba da pru`epravila:

za izbegavanje sukoba interesa;za obezbe|enje transparentnosti donacija iizbegavanje tajnih donacija;za izbegavanje predrasuda o aktivnostimapoliti~kih stranaka;za obezbe|enje nezavisnosti politi~kihstranaka.

b. Dr`ave treba da:

i. obezbede da prilozi koje partije dobijaju budujavni, naro~ito donacije koje prelaze utvr|eniiznos,

ii. razmotre mogu}nost uvo|enja gornje granicevisine priloga koji se mo`e dati politi~koj stranci,

iii. usvoje mere za spre~avanje zaobilaznog kr{e-nja postavljenih ograni~enja.

^lan 4 - Poreske olak{ice za priloge

Poreskim propisima treba predvideti mogu}nostsmanjenja poreske osnovice za iznos dat kaoprilog politi~kim strankama. Mogu}nost smanjenjaporeske osnovice treba tako|e da bude ograni-~ena.

^lan 5 - Prilozi pravnih lica

a. Pored op{tih principa o prilozima, dr`ave trebada obezbede:

i. da se donacije pravnih lica politi~kim partijamaregistruju u njihovim poslovnim knjigama i nara~unima i

ii. da deoni~ari i pojedina~ni ~lanovi pravnog licabudu informisani o datom prilogu.

b. Dr`ave treba da preduzmu mere sa ciljem ogra-ni~avanja, zabrane ili drugog strogog regulisa-nja donacija pravnih lica koja dobavljaju dobra iusluge za javnu upravu.

c. Dr`ave treba da zabrane pravnim licima koja supod njihovom kontrolom ili pod kontrolom drugihorgana vlasti da daju donacije politi~kim stran-kama.

^lan 6 - Donacije entitetima koji su povezani sapoliti~kim strankama

Pravila koja se odnose na davanje prilogapoliti~kim strankama, osim onih koja se odnose namogu}nost smanjenja poreske osnovice iz ~lana4, treba da se primene, kada je to mogu}e, i na sveentitete koji su neposredno ili posredno povezanisa politi~kim strankama ili se nalaze pod njihovomkontrolom.

^lan 7 - Donacije inostranih donatora

Dr`ave treba da odrede ograni~enja, zabrane ili dana drugi na~in reguli{u priloge stranih donatora.

II. Izvori finansiranja kandidata na izborima iizabranih predstavnika naroda

^lan 8 - Primena pravila o finansiranju kandidatana izborima i izabranih predstavnika naroda

Pravila o finansiranju politi~kih stranaka treba dase mutatis mutandis primenjuju i na:

finansiranje izbornih kampanja kandidata naizborima;

finansiranje politi~kih aktivnosti izabranihpredstavnika naroda.

III. Ograni~enja rashoda izborne kampanje

^lan 9 - Ograni~enja rashoda

Dr`ave treba da razmotre uvo|enje mera radispre~avanja preterane potrebe za finansiranjempoliti~kih stranka, kao {to je ustanovljenje ograni-~enja visine rashoda izborne kampanje.

27

^lan 10 - Evidencija o rashodima

Dr`ave treba da propi{u obavezu da sve stranke,predlaga~i lista kandidata i svaki kandidat naizborima vode posebnu evidenciju o svim rashodi-ma, direktnim ili indirektnim, koji se odnose naizbornu kampanju.

IV. Transparentnost

^lan 11 - Ra~uni

Dr`ave treba da zahtevaju od politi~kih stranaka isvih entiteta navedenih u ~lanu 6 da vode odgo-varaju}e poslovne knjige i ra~unovodstvo. Ra~unipoliti~kih stranaka treba da budu konsolidovani,tako da obuhvataju, kada je to mogu}e, i ra~uneentiteta iz ~lana 6.

^lan 12 - Evidencija priloga

a. Dr`ave treba da zahtevaju da se u poslovnimknjigama politi~kih stranaka evidentiraju sviprilozi koje politi~ka stranka dobije, uklju~uju}i ivrstu i vrednost svakog pojedina~nog priloga.

b. U slu~aju da je visina priloga ve}a od utvr|enevrednosti, treba evidentirati i imena donatora.

l̂an 13 - Obaveza da se ra~uni prika`u i u~ine javnim

a. Dr`ave treba da zahtevaju od politi~kih stranakada ra~une iz ~lana 11 prikazuju redovno, a najma-nje jednom godi{nje, nezavisnom telu iz ~lana 14.

b. Dr`ave treba da zahtevaju od politi~kih stranakada redovno, a najmanje jednom godi{nje, u~inejavnim ra~une iz ~lana 11, ili makar sa`etakizvoda iz tih ra~una, koji treba da obuhvati iinformacije tra`ene u ~lanu 10, kada je to prik-ladno, i one tra`ene u ~lanu 12.

V. Nadzor

^lan 14 - Nezavisno pra}enje

a. Dr`ave treba da obezbede nezavisno pra}enjefinansiranja politi~kih stranaka i izbornih kam-panja.

b. Nezavisno pra}enje treba da obuhvati i nadzornad ra~unima politi~kih stranaka i rashoda uvezi sa izbornim kampanjama, kao i njihovoprezentovanje i objavljivanje.

^lan 15 - Specijalizovano osoblje

Dr`ave treba da uvedu specijalizaciju u okvirupravosu|a, policije i drugih slu`bi koje se bore pro-tiv nezakonitog finansiranja politi~kih stranaka iizbornih kampanja.

VI. Sankcije

^lan 16 - Sankcije

Dr`ave treba da propi{u da kr{enje pravila u vezisa finansiranjem politi~kih stranaka i izbornih kam-panja podle`e delotvornim, srazmernim i odvra}a-ju}im sankcijama.

Dalje smernice sti`u od 50 {efova dr`ava ili vladazemalja Komonvelta, sadr`ane u „Okvirnim prin-cipima Komonvelta za borbu protiv korupcije“(“Commonwealth Framework Principles on Com-bating Corruption”).7 Ovaj dokument sadr`i i od-redbe o finansiranju politi~kih stranaka. Te odred-be su usmerene na:

spre~avanje sukoba interesa i kori{}enja neprik-ladnog uticaja,

o~uvanje integriteta demokratskih politi~kihstruktura i procesa,

zabranu kori{}enja sredstava ste~enih na neza-konit na~in ili korupcijom za finansiranje politi-~kih stranaka,

zaokru`enje koncepta transparentnosti finansiran-ja politi~kih stranaka uvo|enjem obaveznog pri-javljivanja priloga koji prelaze odre|enu granicu.

Kao {to je ve} pomenuto, izbori dobijaju na te`inikada njihovo sprovo|enje prate ne samo zvani~ni

28

organi dr`ave ve} i predstavnici gra|anskog dru{-tva. Grupe gra|anskog dru{tva, naro~ito u Latin-skoj Americi, oti{le su i dalje od toga da naprostoposmatraju glasanje. One su razvile metodologijuza pra}enje tro{kova izborne kampanje bele`e-njem o~iglednih rashoda (televizijske reklame,mesta gde se lepe posteri, bro{ure, itd.) i poredilesu te rezultate sa izve{tajima o utro{ku koje supartije dostavljale.

Tvrdnje o {iroko rasprostranjenoj korupciji u jav-nom sektoru Argentine bile su stalno mesto tokomposlednje decenije pro{log veka, a ni korupcija ufinansiranju izbornih kampanja nije bila izuzetak.Kao odgovor na takvu situaciju, organizacija Poder

Cuidadano (Mo} gra|ana) zapo~ela je program ujednoj saveznoj izbornoj jedinici u kojoj su kandi-dati na izborima morali da podnose sertifikovanefinansijske izve{taje o svojoj imovini, kao i pisanuizjavu o svojim finansijskim pozicijama u vezi saizbornom kampanjom. Zna~ajna pa`nja medija jepomogla da se ovaj program ostvari; u~e{}e kan-didata je bilo sna`no. Naredna inicijativa je obuh-vatila pra}enje i izve{tavanje o rashodima kam-panje na mese~nom nivou. Ovaj skup inicijativa,nazvan „Sporazum o integritetu“, rezultirao jereformom izborne kampanje u celoj Argentini.8

Sli~ne inicijative se danas preduzimaju u nekolikodrugih zemalja tog regiona, a ceo pristup jeprivukao pa`nju {irom sveta.

1 Najva`niji resursi: Projekat o politi~koj transformaciji iizbornom procesu u postkomunisti~kim zemljama Evrope(The Project on Political Transformation and the ElectoralProcess in Post-Communist Europe), sa sedi{tem u bri-tanskom Univerzitetu u Eseksu (University of Essex ),uklju~uje i bazu podataka na Internetu koja sadr`i rele-vantne izborne zakone, zakone koji se odnose na finan-siranje kampanje, zakone o medijima i masovne medije.Me|u zemljama koje se prate nalaze se Bugarska,^e{ka, Estonija, Ma|arska, Letonija, Litvanija, Moldavija,Poljska, Rumunija, Rusija, Slova~ka i Ukrajina. Videti:http://www.essex.ac.uk/elections/; Komparativna studijaizbornih sistema Mi~igenskog univerziteta (SAD) [TheUniversity of Michigan (US)’s Comparative Study ofElectoral Systems] omogu}ava korisnicima da analizirajuiskustva o izborima iz 50 zemalja {irom sveta. Videti:Comparative study of electoral systems: http://www.umich.edu/~cses/; Projekat Demokratska dr`ava, IDEA(State of Democracy Project). Videti: http://www.idea.int/ideas_work/14_political_state.htm; za informacije oadministriranju i tro{kovima izbora, videti projekat ACE naadresi http://www.aceproject.org/; za informacije o medi-jskoj pokrivenosti izbora, videti Centar za javni integritet(Center for Public Integrity) http://www.publicintegrity.org/dtaweb/home.asp; K. D. Juing (urednik): Finansiranje po-liti~kih stranaka u Evropi i van nje, 1999 [K. D. Ewing (ed.)The Funding of Political Parties: Europe and Beyond(1999)] (Bologna; ISBN 88-491-1269-6); R. Vilijams:Finansiranje stranaka i politi~ka korupcija (Williams, R.,Party Finance and Political Corruption (Palgrave, London,2000).

2 IDEA: http://www.idea.int/thematic_b.htm

3 Velika Britanija je tek nedavno preduzela ovaj korakustanovljenjem Izborne komisije i stvaranjem uslova zakontrolu finansiranja politi~kih stranaka na osnovu Zakonao politi~kim strankama, izborima i referendumu iz 2000.(Political Parties, Elections and Referendums Act 2000),slede}i preporuke Odbora za standarde u javnom `ivotu.

4 Vi{e o tro{kovima videti na http://www.aceproject.org/main/english/ei/ei40.htm

5 Ostavljanje depozita je veoma sporno pitanje. KancelarijaOEBS-a za demokratske institucije i ljudska prava je2001. godine preporu~ila Ukrajini da „sistem depozitamo`e da poslu`i za izbegavanje na fin na~in velikog brojaprakti~nih problema regulisanja i verifikovanja prikupljan-ja potpisa za podr{ku kandidatu ili stranci“. Me|utim, juna2003. Izborna komisija Velike Britanije je preporu~ila uki-danje izbornog depozita od £500 (oko $927, po kursu od8. marta 2004) koji se tra`io od svih kandidata na op{timizborima.

6 Savet Evrope, Komitet ministara, Preporuka: Rec(2003)4:http://www.cm.coe.int/stat/E/Public/2003/adopted_texts/recommendations/2003r4.htm

7 Skup {efova vlada Komonvelta iz 1999, dokument „Zaborbu protiv korupcije potrebna je dobra vlada“ NihalaD`ajavikrama (Fighting Corruption Requires GoodGovernment by Nihal Jayawickrama): http://www.chogm99.org/bgpapers/f2.htm

8 Studija slu~aja o gra|anskim inicijativama i nadzoru nadfinansiranjem kampanje u Argentini (Working Paper 248,Center for Institutional reform and the Informal Sector,University of Maryland, USA): http://128.8.56.16/docs/docs/wp248.pdf

29