Puolustusmateriaalihankkeiden

siirtyvät erät

Työryhmän loppuraportti

2012

FI.PLM.2013-302556/00.01.10/2012

4

Sisältö

Puolustusmateriaalihankkeiden siirtyvät erät – työryhmä

1. Johdanto ja tiivistelmä .............................................................................................. 5

2. Tehtävänanto ja nykytilan kuvaus ............................................................................. 6

2.1 Vuodelta 2011 siirtyneet erät ........................................................................................ 7 2.2 Budjetointiperiaatteet................................................................................................... 8 2.3 Hankintojen ohjaus ja toimeenpano ............................................................................... 9 2.4 Puolustusvoimien kehittämisohjelma ............................................................................ 10 2.5 Matsi 1- ja 2- työryhmien toimenpidesuositukset ........................................................... 11

3. Tehdyt selvitykset ja kuulemiset ............................................................................. 13

3.1. Valtiokonttori (VK) ..................................................................................................... 13 3.2. Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) ......................................................................... 13 3.3. Muut hallinnonalat ..................................................................................................... 13 3.4. Puolustushaarat......................................................................................................... 13 3.5. Foreign Military Sales (FMS) ........................................................................................ 14 3.6. Ylibudjetointi/sidonta ................................................................................................. 15 3.7. Muita hahmoteltuja vaihtoehtoja ................................................................................. 15

4. Työryhmän toimenpidesuositukset .......................................................................... 16

4.1. Nopeasti vaikuttavat suositukset ................................................................................. 16 4.1.1. Määrärahan käytön vuosikierron aikaistaminen ja nopeuttaminen .......................... 16 4.1.2. Puolustushallinnon materiaalipolitiikan (MAJO)- sekä puolustushallinnon

kaupallisen (PUKAJORY) –johtoryhmän johtosääntöjen ja ohjeiden tarkentaminen ... 17 4.1.3. Huoltovarmuuskeskuksen hankintojen hyödyntäminen ......................................... 17

4.2. Siirtyvien erien luokittelu ............................................................................................ 17 4.3. Muita pidemmällä aikavälillä vaikuttavia suosituksia ....................................................... 19

4.3.1. Prosessit, toimintatavat ja työvälineet ................................................................ 19 4.3.2. Valmius ja vakaus ............................................................................................ 20 4.3.3. Joustavuus ............................................................................................. 20 4.3.4. Kunnossapito ja varaosat .................................................................................. 20

5. Jatkotoimenpiteet ja seuranta................................................................................. 21

5

Puolustusmateriaalihankkeiden siirtyvät erät – työryhmä

1. Johdanto ja tiivistelmä

Puolustushallinnolta jää vuosittain käyttämättä huomattava määrä talousarviovuodelle myönnettyjä määrärahoja, jotka monivuotisina siirtyvät käytettäväksi talousarviolain mukaisesti seuraavana vuotena. Varainhoitovuodelta seuraavalle vuodelle siirtyvistä määrärahoista muodostuu ns. siirtyvä erä. Suurin osa määrärahoista siirtyy sopimuksiin sidottuina, jolloin niiden käyttötarkoitus on tiedossa ja määräraha ei ole käytettävissä muihin tarkoituksiin. Yleisessä keskustelussa siirtyviä eriä on pidetty ongelmallisena valtiontalouden rahoitussuunnittelun kannalta ja lisäksi ajoittain on väitetty, että puolustushallinnon muutenkin vähäisiä määrärahoja jäisi vuosittain huomattavasti käyttämättä. Väittämä on virheellinen, koska todellisuudessa puolustusvoimille osoitetuista määrärahoista jää kokonaan käyttämättä niiden voimassaoloajan päättyessä vain hyvin marginaalinen osuus. Puolustushallinnon siirtyviin määrärahoihin liittyviä haasteita on aiemmin tarkasteltu mm. kahdessa puolustusmateriaalihankkeiden tehostamista selvittäneissä MATSI 1 (2003)- ja MATSI 2 (2007)-työryhmissä. Työryhmät selvittivät laajasti puolustusmateriaalihankintoihin liittyvää ongelmatiikkaa ja antoivat lukuisia suosituksia tilanteen parantamiseksi. Vuosittaisten siirtyvien erien määrä ei ole kuitenkaan laskenut työryhmien hyvistä suosituksista huolimatta ja vuodelta 2011 siirtyi määrärahoja vuodelle 2012 sekä määrällisesti että suhteellisesti laskettuna ennätyksellisen paljon. Kesäkuussa 2012 kansliapäällikkö Arto Räty asetti työryhmämme tarkastelemaan siirtyvien erien ongelmia tavoitteena pienentää siirtyvien erien vuosittaista määrää (PLM003:00/2012; FI.PLM.2012-2927; 556/00.01.10/2012; 6.6.2012). Työryhmä on työssään käsitellyt mm. määrärahojen joustavamman uudelleenkohdentamisen edellytyksiä (esim. nopeasti käynnistettävät hankinnat kuten polttoaineet ja koulutus-ampumatarvikkeet sekä optioiden lunastaminen). Työryhmän näkemyksen mukaan määrärahojen käytön näkökulmaa on pystyttävä laajentamaan yksittäisestä kehittämis-ohjelmasta strategisemmalle suorituskykyjen tasolle ja samalla on etsittävä hyötyjä, miten vaikuttaa puolustushallinnon toiminnan kokonaistaloudellisuuteen. Tämän työryhmän loppuraportin päähavainto on se, että siirtyvät erät liittyvät pääsääntöisesti puolustusvoimien pitkäkestoisiin hankintaprojekteihin eivätkä siirtyvät erät ole kokonaan poistettavissa. Suuri osa siirtyvistä eristä aiheutuu teollisuuden toimitusongelmista, joihin puolustushallinto ei omalla toiminnallaan voi vaikuttaa. Tällöin tehtyjen tilausten osalta olisi mahdollista muuttaa sopimusten maksuehtoja, vastaanottaa materiaalia, joka ei täytä sopimusehtojen mukaisia ehdottomia vaatimuksia tai maksaa tilaukset täysimääräisesti etukäteen. Tämä ei ole järkevää ja lisäksi valtiontalouden määräykset sekä muut kaupalliset määräykset estävät tämän. Työryhmä selvitti työnsä aikana laajasti puolustushallinnon ulkopuolisten tahojen kanssa (mm. valtiovarainministeriö, Valtiontalouden tarkastusvirasto ja Valtiokonttori) siirtyvien erien haasteita ja kävi selvästi ilmi, että: Valtion kassanhallinnan kannalta puolustushallinnon nykytasolla olevat siirtyvät erät eivät

ole ongelma, koska rahoitus perustuu varainhoitovuoden aikana maksuperusteisiin kassa-ennusteisiin.

Puolustusvoimien käytäntö vastaanottaa hankinnat ja järjestelmät toimivina tilausehdot täyttävinä kokonaisuuksina on puolustusvoimien suorituskykyjen rakentamisen kannalta paras menettelytapa ja myös valtiontalouden kannalta taloudellisinta.

Maksuehtojen säätö ja ehdotukset talousarviolakien muuttamiseksi siirtyvien erien pienentämiseksi johtaisivat helposti hallitsemattomiin riskeihin.

6

Työryhmä esittää määrärahojen käytön tilannekuvan selkeyttämiseksi, että siirtyvät erät luokitellaan jatkossa puolustushallinnon materiaalipoliittisen johtoryhmän (MAJO) vahvistamina kolmeen eri luokkaan seuraavasti: 1. Siirtyvät erät, joiden syntyyn puolustushallinnon omalla toiminnalla voidaan vaikuttaa

(hallinnonalan arvio n. 1/5 siirtyvistä eristä)

2. Siirtyvät erät, joiden syntyyn puolustushallinnon omalla toiminnalla ei voida vaikuttaa (3/5) 3. Siirtyvät erät, jotka aiheutuvat monista eri tekijöistä (1/5). Siirtyvien erien luokittelu auttaa kohdistamaan tarvittavat korjaavat toimenpiteet hankintoihin, joihin puolustushallinnon omalla toiminnalla on mahdollista vaikuttaa. Uusi siirtyvien erien luokittelu parantaa puolustushallinnon raportoinnin läpinäkyvyyttä ja tuo esiin siirtyvien erien rakenteen. Ohjauksessa ja kehittämisessä on mahdollista tämän jälkeen keskittyä konkreettisesti vaikuttaviin toimenpiteisiin. Tämä mahdollistaa keskittyä ohjauksessa ja kehittämisessä konkreettisesti vaikuttaviin toimenpiteisiin. Työryhmä esittää, että nopeasti vaikuttavana toimenpiteenä tarkistetaan puolustushallinnon ohjeistusta siltä osin, että toimeksianto hankintojen käynnistämiseksi annetaan riittävän varhaisessa vaiheessa ja että hankintojen valmistelut aloitetaan nykyistä aiemmin. Toimeenpanoasiakirjan sisältämän määrärahan kirjaaminen puolustusvoimien toiminnanohjausjärjestelmään (PVSAP) on tekninen toimenpide eikä toimeksianto. Lisäksi työryhmä esittää, että puolustushallinnossa keskitytään edelleen tässä raportissa tärkeimmiksi todettujen MATSI 1- ja 2 -työryhmien suositusten toimeenpanoon. Työryhmä suosittelee, että vuoden 2015 alusta aloittavan puolustusvoimien logistiikkalaitoksen organisoinnissa ja toimintatavoissa huomioitaisiin soveltuvilta osiltaan tämän raportin toimenpidesuositukset.

2. Tehtävänanto ja nykytilan kuvaus

Puolustusmateriaalihankkeiden siirtyvät erät – työryhmän tehtävänä oli arvioida puolustusmateriaalihankkeiden siirtyvien erien ongelmaa. Varainhoitovuodelta seuraavalle vuodelle käyttämättömänä siirtyvät määrärahat ovat haaste erityisesti momentilla 27.10.18 (Puolustusmateriaalihankinnat), mikä kertoo mahdollisista puutteista suunnittelu- ja budjetointijärjestelmien sekä ohjauksen ja hankintatoimen yhteensovittamisessa. Puolustusvoimien määrärahojen käytöstä tulisi muodostua ajantasainen ja luotettava tilannekuva, jonka avulla puolustushallinto pystyy arvioimaan paremmin hankkeiden etenemistä suunnitelmien mukaisena. Puolustusvoimien hankintapäätökset ja sopimusten allekirjoittaminen painottuvat usein loppuvuoteen siten, että valtion talousarvioon sisältyviä hankintamäärärahoja ei ehditä käyttää varainhoitovuoden kuluessa ja ne siirtyvät käytettäväksi seuraavalle varainhoitovuodelle siirtomäärärahan voimassaoloajan niin salliessa. Määräraha, joka riittävän varhaisessa vaiheessa pystytäisiin ennakoimaan käyttämättä jääväksi eräksi, voidaan oikein suunniteltuna kohdistaa varainhoitovuoden aikana muihin tärkeiksi priorisoituihin tarpeisiin. Puolustusvoimiin osoitettujen määrärahojen käytölle on tyypillistä, että alkuvuodesta maksetaan edeltävältä vuodelta viivästyneitä toimituksia ja uusien alkavien hankkeiden ennakkomaksuja. Loppuvuotta lähestyttäessä määrärahan käyttö nopeutuu painottuen liiaksi loppuvuoteen (kuvan 1 trendiviiva) Uusien hankkeiden käynnistymistä tulee nopeuttaa ja määrärahojen käytön vuosikiertoa aikaistaa.

7

Kuva 1: Momentin 27.10.18. (Puolustusmateriaalihankinnat) määrärahojen käyttö kuukausittain v. 2009—marraskuu 2012 (joulukuun 2012 tieto puuttuu).

Työryhmän tehtävänä oli esittää uusia konkreettisia ja nopeasti vaikuttavia toimenpide-ehdotuksia siirtyvien erien määrän vähentämiseksi. Työryhmän tuli saada työnsä päätökseen 31.12.2012 mennessä. 2.1 Vuodelta 2011 siirtyneet erät

Puolustusvoimilla oli vuonna 2011 käytettävissään määrärahoja yhteensä 2 680 milj. euroa, josta käytettiin 2 236 milj. euroa ja seuraaville vuosille käytettäväksi siirtyi 445 milj. euroa (16,6 %). Siirtyvän erän määrä kasvoi sekä määrällisesti että suhteellisesti laskettuna paljon. Materiaalihankintoihin myönnetyistä määrärahoista 801 milj. euroa (momentit 27.10.18. ja 27.10.19.) siirtyi 326 milj. euroa, josta sitomattomana noin 55 milj. euroa. Siirtyvän erän määrä kasvoi vuoteen 2010 verrattuna noin 120 milj. euroa. Puolustusmateriaalihankintojen osuus puolustusvoimien siirtyneistä eristä oli noin 74 prosenttia. Määrärahojen siirtymiseen vuodelle 2012 vaikutti merkittävästi muutaman ison materiaalihankinnan toimitusten myöhästyminen sekä hallitusohjelmaan sisältyneet julkisen talouden säästötoimenpiteet. Vuonna 2011 puolustusmateriaalihankintoja pysäytettiin, kunnes talousarvioon tehtävien määrärahaleikkausten kohdistumisesta saatiin varmuus.

Kuva 2 Vuosina 2007—2011 käytettävissä olleet määrärahat sekä siirtyneet määrärahat (milj. euroa)

tammi helmi maalis huhti touko kesä heinä elo syys loka marras joulu 2009 1 % 3 % 6 % 2 % 11 % 7 % 6 % 8 % 7 % 4 % 8 % 12 % 2010 3 % 7 % 4 % 2 % 4 % 7 % 2 % 5 % 14 % 4 % 9 % 13 % 2011 2 % 3 % 4 % 5 % 5 % 4 % 4 % 4 % 4 % 4 % 5 % 15 % 2012 2 % 3 % 2 % 2 % 8 % 5 % 11 % 2 % 4 % 6 % 5 %

0 %

5 %

10 %

15 %

Yht. 2 257,8 Yht. 2 473,3

Yht. 2 635,8 Yht. 2 555,6 Yht. 2 680,3

265,7 315,2 286,9 297,1 444,5

0,0

500,0

1 000,0

1 500,0

2 000,0

2 500,0

3 000,0

2007 2008 2009 2010 2011

Sarja5

Mom. 27.30.20. (Sotilaallisen kriisinhallinnan kalusto- ja hallintomenot) Mom. 27.10.01. (Puolustusvoimien toimintamenot)

Mom. 27.10.19. (Hawk Mk 66 -koneiden hankinta)

Mom. 27.10.18. (Puolustusmateriaalihankinnat)

Siirtynyt seuraavalle vuodelle eri momenteilla yhteensä (milj. euroa)

8

Kuva 3: Vuosina 2007—2011 siirtyneet määrärahat käytettävissä olleista määrärahoista (%)

Kuva 4: Momentin 27.10.18. (Puolustusmateriaalihankinnat) määrärahojen käyttö v. 2003—2011 (milj. euroa)

Puolustusvoimissa siirretyt määrärahat ovat pääosaltaan sopimuksin ja tilauksin sidottuja eikä niitä voida siltä osin käyttää muiden lisärahoitustarpeiden kattamiseen. Lisäksi on huomattava, että puolustusvoimille osoitetuista määrärahoista jää kokonaan käyttämättä niiden voimassaoloajan päättyessä vain hyvin marginaalinen osuus.

Talousarviovuoden aikana määrärahoja voidaan kohdentaa uudelleen niiden käyttötarkoituksen ja menoajoituksen osalta puolustushallinnon omien toimivaltuuksien sisällä tai lisäbudjettimenettelyllä päätösvallan ollessa eduskunnalla.

Puolustushallinnossa on tärkeintä käyttää määrärahat taloudellisesti ja tuottavasti suorituskykyisen puolustusjärjestelmän rakentamiseen.

2.2 Budjetointiperiaatteet

Talousarviolain ja – asetuksen sekä niiden taustalla olevan perustuslain mukaan valtion talousarvioon budjetoidaan vuosittain määrärahat varainhoitovuoden menoihin ja arviot varainhoitovuonna kertyvistä tuloista. Tulojen ja menojen tulee olla tasapainossa. Talousarvion laadintamääräykset edellyttävät hyvää talouden suunnittelua, jossa määrärahatarpeet sekä valtuudet ja niiden käytöstä aiheutuvat menot määritellään asianmukaisesti.

27,6 27,1

22,6

25,4

40,9

2,6 3,4 2,8 4,1 5,0

17,9

24,6 23,2

34,4 33,3

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

2007 2008 2009 2010 2011

Mom. 27.10.18. (Puolustusmateriaalihankinnat)

Mom. 27.10.01. (Puolustusvoimien toimintamenot)

Mom. 27.30.20. (Sotilaallisen kriisinhallinnan kalusto- ja hallintomenot)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Käytettävissä 726 757 725 832 781 884 949 789 785 Siirtynyt seuraavalle vuodelle 185 155 184 266 216 240 215 200 321 Siirtynyt sitomattomana 18 6 34 35 52 37 44 41 52

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

1 000

9

Valtion talousarviossa määrärahat budjetoidaan joko siirto-, arvio- tai kiinteinä määrärahoina. Siirtomäärärahojen voimassaoloaika on kaksi tai kolme vuotta, jolloin varainhoitovuoden päättyessä käyttämätön osa määrärahasta siirretään tilinpäätöksen yhteydessä käytettäväksi seuraavana vuotena. Siirtyviä määrärahaeriä syntyy silloin, kun talousarviovuodelle budjetoitujen menojen maksatus ei jostakin syystä toteudu suunnitellulla tavalla ja määrärahan käyttö siirtyy. Siirrettyä määrärahaa voidaan käyttää niin kauan kuin määrärahaa ja sen voimassaoloaikaa on jäljellä. Siirtomäärärahojen tarkoitus on joustavoittaa sekä valtion että hallinnonalojen taloudenhoitoa siten, että määrärahaa käyttäville yksiköille ei synny tarvetta käyttää kaikkia määrärahoja vuoden loppuun mennessä. Puolustusvoimien kehittämisohjelmiin perustuvat puolustusmateriaalihankinnat budjetoidaan pääsääntöisesti Puolustusvoimien materiaalisen kehittämisen tilausvaltuuksiin, jolloin vuosittain eri kehittämisohjelmien toteuttamisvalmiit hankinnat otetaan valtion talousarvioon. Hankintojen sidonnat eli sopimukset on tehtävä kyseisen talousarviovuoden aikana ja sidonta ja sitä vastaavat menot otetaan käyttösuunnitelmien mukaisesti seuraavien vuosien talousarvioihin. Tilausvaltuuksiin perustuvat hankinnat on sidottava tilausvaltuuksien myöntämisvuonna ja muiden hankintojen osalta talousarvion myöntämisvuonna. Sotilaallisen maanpuolustuksen momentit on tällä hetkellä budjetoitu siten, että hallinnonalan sisäisellä päätöksellä on mahdollista muuttaa tilausvaltuuksien vuosiosuuksia valtuuden enimmäismäärää muuttamatta. Myös tilausvaltuuksien väliset määrärahojen muutokset ovat mahdollisia, kunhan momentille vahvistettua määrärahakehystä ei ylitetä. 2.3 Hankintojen ohjaus ja toimeenpano

Vuosittain määrärahat osoitetaan puolustusministeriön hallinnonalan toimeenpanoasiakirjalla puolustusvoimille, joka jakaa määrärahat edelleen toimeenpanoasiakirjoilla puolustusvoimien tulosyksiköille. Kehittämisohjelman määrärahojen ja valtuuksien käyttöoikeudet jaetaan toimeenpano-asiakirjassa suoraan hankintayksiköille. Puolustushallinnon materiaalipoliittinen johtoryhmä (MAJO) on hallinnonalan materiaalipoliittista toiminnanohjausta, päätöksentekoa ja toteutumista valmisteleva toimielin. MAJO osallistuu puolustusministeriön strategian ja materiaalipoliittisen osastrategian linjausten laatimiseen. Puolustusmateriaalihankinnat perustuvat puolustusvoimien kehittämisohjelmiin (PVKEHO). Kaikki yli neljä miljoonaa euroa maksavat hankinnat kuuluvat puolustusministeriön päätösvaltaan. Nämä hankinnat käsitellään puolustushallinnon kaupallisessa johtoryhmässä (PUKAJORY), joka seuraa ja ohjaa hankintojen valmistelua tietopyyntövaiheesta lähtien. PUKAJORY:n tekemät linjaukset (esim. puolto, ei puolto, keskeyttäminen, jätetään pöydälle) on otettava huomioon asian valmistelussa. Viime kädessä hankintapäätöksestä vastaa sen puolustusministerille esittelevä virkamies. Pääesikunnan materiaaliosasto (PEMATOS) ohjaa hankintatoimintaa puolustusministeriön vahvistamien materiaalipoliittisten linjausten mukaisesti. Hankinnat toimeenpannaan kehittämisohjelmien syötteen mukaisesti siten, että puolustushaaraesikunnat ja pääesikunnan osastot antavat toimeksiantoja hankintayksiköille, jotka valmistelevat hankinnat. Puolustusministerin päätettäväksi kuuluvat asiat kulkevat pääesikunnassa materiaaliosaston johtaman ”puolustusmateriaalitiimin” kautta. Tiimi tarkastaa mm. muotoseikat, PVKEHO -mukaisuuden, rahoituksen oikeellisuuden, hankeauditoinnin tuloksen, kaupallisjuridiset asiat, räjähdeturvallisuuteen liittyvät päätökset ja vastaavat. Puolustusvoimien hankintoja ohjaa hankintamääräys, joka:

– ohjaa hankintojen toteuttamista hankintalainsäädännön mukaisesti, – ohjaa hankintatoimintaa kaupallisesta (ei rahoituksellisesta) näkökulmasta, – määrittää hankintapäätösoikeuksia (euromääräiset), – määrittää asiakirjojen muoto- ja sisältövaatimukset ja – määrittää tarkastusprosessin (puolustusmateriaalitiimin toiminta).

10

Puolustusministeriölle toimitettavissa hankintojen valmisteluasiakirjoissa esitetään hankinnan kokonaissuunnitelma ml. hankkeen rahoitus. Hankinnoista annetun ohjeistuksen mukaan puolustusmateriaalihankintojen tulee olla pääsääntöisesti tarjouspyyntövaiheessa, kun ne sisällytetään tilausvaltuuksiin ja valtion talousarvioon. Määrärahojen jaon edellytyksenä on tilausvaltuuden asianmukainen käyttösuunnitelma. Varat tulee sitoa hankintapäätöksiin tilausvaltuuden myöntämisvuonna. Kuva 1 Puolustusministeriön hallinnonalan hankintaprosessi

2.4 Puolustusvoimien kehittämisohjelma

Puolustusvoimien kehittämisohjelma (PVKEHO) on suunnitelma puolustusvoimien ja -järjestelmän suorituskykyjen kehittämiseksi. Kehittämisohjelma laaditaan kerran neljässä vuodessa osana strategista suunnitteluprosessia. Kehittämisohjelmien päämääränä on vastata puolustusjärjestelmän osajärjestelmien alustaviin toiminta-ajatuksiin ja vaatimuksiin. Kehittämisohjelmien tavoitteena on turvata puolustusjärjestelmän pitkäjänteinen ja tasapainoinen kehittäminen.

Puolustusvoimien kehittämisohjelma perustuu: − puolustusjärjestelmän tavoitetilan suorituskykyvaatimuksiin, todettuihin

suorituskykyvajeisiin ja kehittämisen periaatteisiin, − voimassa olevaan puolustusvoimien kehittämisohjelmakokonaisuuteen (ml. siihen tehdyt

rahoitustarkennukset), − puolustusvoimien käyttö- ja toimintaperiaatteisiin, − olemassa olevien järjestelmien elinjaksosuunnitelmiin, − joukkotuotantojärjestelmän suunnitelmiin, − toiminnan ohjauksen kehittämisen suunnitelmiin ja − kehittämisohjelmakatselmoinnin valmistelussa laadittuihin rahoitustason tarkennuksiin.

Kehittämisohjelmien rahoitustaso perustuu puolustusministeriön hallinnonalan osuuteen valtiontalouden vuosittaisesta kehyspäätöksestä ja tulevien vuosien talousennusteisiin sekä puolustusvoimien johdon linjauksiin rahoituksen painopistealueista kehittämisohjelmakaudella. Kehittämisohjelmien ensimmäinen nelivuotisjakso kuvataan tarkasti, toinen jakso suunnitellaan ja kuvataan karkeasti, ja kolmas jakso suunnitellaan ja kuvataan vain yleisellä tasolla.

11

Puolustusvoimien kehittämisohjelma 2013—2024 käsittää kahdeksan kehittämisohjelmaa. Puolustusvoimauudistuksen yhteydessä uudistettavien toimintatapojen myötä myös kehittä-misohjelmarakenne muuttuu.

Kehittämisohjelmien toimeenpanon ohjaus toteutetaan osana toiminnan ja resurssien suunnittelu- ja seurantaprosessia. Toiminnan ohjauksessa varmistetaan: − puolustusvoimien johdon linjausten toimeenpano, − kehittämisohjelman mukaisten hankkeiden toiminnan suunnittelu, resurssien jakaminen,

seuranta ja raportointi, − tarvittavien korjausten ja muutosten tekeminen hankkeiden toteuttamiseksi sekä − hankkeiden edellyttämät määrärahat, toimitilat ja henkilöstö. Hankintayksiköille tilausvaltuuksiin sisältyviä määrärahoja ja käyttöoikeuksia osoitetaan toimeksiannoilla. Toimeksiannot on annettava riittävän aikaisin, jotta hankintayksikkö saa hankkeen hankinnat hankintavalmiiksi talousarviovuoden alkupuolella ja rahoituksen mahdolliset muutostarpeet voidaan huomioida TRS -prosessissa jo talousarvion suunnitteluvaiheessa. Toimeksiannossa annetaan kerralla koko hankkeen rahoitus. Mikäli hankkeen etenemisessä myöhemmin ilmenee rahoitukseen vaikuttavia asioita, pitää toimeksiantoa tapauskohtaisesti muuttaa. Kehittämisohjelman suunnittelija ohjaa määrä-rahojen ja valtuusosuuksien käytön ajoittamista. Koordinoinnilla pyritään siihen, että koko valtuuden määrärahat sidotaan sopimuksin ja tilauksin mahdollisimman nopeasti myöntämisvuonna ja määrärahat käytetään suunnitellussa aikataulussa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Toiminnan ohjauksessa hyödynnetään suorituskyky- ja kehittämisohjelmakatselmointeja, seurannan ja raportoinnin tuloksia sekä suunnittelua ja seurantaa tukevia tietojärjestelmiä.

2.5 Matsi 1- ja 2- työryhmien toimenpidesuositukset

Puolustusvoimien siirtyvien erien syitä, niihin liittyviä ongelmia ja toimenpiteitä tilanteen korjaamiseksi on aikaisemmin käsitelty mm. puolustusmateriaalihankkeiden tehostamista selvittäneissä ns. MATSI-työryhmissä. Ensimmäinen MATSI-työryhmä antoi 30.6.2003 loppuraporttinsa, jossa tehtiin monia puolustusmateriaalihankkeiden tehostamiseen tähtääviä toimenpide-ehdotuksia. Työryhmä keskittyi työssään erityisesti materiaalihankkeiden suunnitteluprosessin sekä hankintojen toteuttamisen parantamiseen. Toisen MATSI-työryhmän loppuraportti valmistui 31.12.2007 ja siinä painopisteenä olivat talousarviosuunnitteluun liittyvät kehittämisehdotukset. Siirtyvät erät –työryhmä arvioi MATSI-työryhmien toimenpidesuosituksia ja niistä vaikut-tavuudeltaan parhaimpia ovat olleet seuraavat toimenpiteet: 1. Riskienhallinnan kehittäminen osaksi jokapäiväistä toimintaa

vaikuttavuus parantunut koulutuksen ja kokemusperäisen oppimisen avulla parantanut ennakoitavuutta

2. Milestone-ajattelun lisääntyminen ja sen toimintatapojen yleistyminen

vaikuttavuus parantunut koulutuksen ja kokemusperäisen oppimisen avulla rahankäytön päätöspisteet / maksupositiot näkyvät PVSAP:ssa

3. Hankeohjauksen tehostuminen

yleismääräykset koordinaation ja yhteistyö lisääntyminen hankevalmistelujen ja tuotekehityshankkeiden rahoituksen eriytyminen

12

4. Hankehenkilöstön kouluttaminen

Puolustusvoimien hankekoulutusohjelma Tekniikan lisäopinnot

5. Joustavampi budjetointitapa

Yleiset tilausvaltuuksien suunnittelua ja valmistelua koskevat ohjeet Tilausvaltuuksien perustelumuistion käyttö on vakiintunut Vuosiosuuksien muuttaminen, automaattinen uudistaminen, TTK-PROTO –valtuudet.

MATSI-työryhmien toimenpidesuositukset ovat edelleen pääsääntöisesti kannatettavia ja niissä on hyödynnettävää. Siirtyvät erät -työryhmän näkemyksen mukaan seuraavien ehdotusten toimeenpanoa tehostamalla saadaan selkeää hyötyä, kun pyritään vähentämään siirtyvien erien määrää.

- Ohjaava elinjaksoauditointi

Kaikissa kehittämisohjelmien mukaisissa materiaalihankkeissa noudatetaan laadun-hallintajärjestelmänä hankeauditointimenettelyä. Hankeauditoinnilla ja -ohjauksella tuetaan päätöksentekoa ja samalla kehitetään toimintatapoja. Hanke- tai hankinta-auditointi on tehtävä aina ennen kuin hankintaa esitetään talousarvioon sisällytettäväksi. Auditoinnissa tulee tarkastella erityisesti hankinnan suunnitelmien mukaisen toteutumisen edellytysten olemassa-oloa sekä riskiä, että hankinta myöhästyy. Siirtyvien erien määrän pienentämiseksi auditoinneissa tulee nykyistä paremmin verrata suunniteltua rahoitusta hankeaikatauluun ja hankkeen hankintasuunnitelmaan. Auditointien tulee perustua dokumentoituun näyttöön. - Hankintastrategian tarkentaminen

Puolustushallinnon hankintastrategiaa on tarkennettava osana materiaalipoliittista ohjelmaa. - ”Parhaat käytännöt” ja ”Kokemuksista oppiminen” osaksi yleistä

toimintakulttuuria

Aiemmista hankinnoista saatuja kokemuksia olisi koottava järjestelmällisesti ja niitä olisi hyödynnettävä puolustusmateriaalihankkeiden/hankintojen suunnittelijoiden ja toteuttajien koulutuksessa. - Hankintahenkilöstön osaamisen turvaaminen

Puolustushallinnon hankehenkilöstön taidoilla ja sitoutuneisuudella on ratkaiseva vaikutus materiaalihankkeen toteutumiseen. Hanketoiminnan arvostusta ja houkuttelevuutta erityisosaamisalana on lisättävä. Hankkeen omistajan tulisi aina varmistaa, että hankkeen läpivientiin on käytettävissä riittävä ja oikein koulutettu henkilöstö. - Kertahankintamäärärahojen osuuden lisääminen

Valtion vuoden 2013 talousarviossa momentille 27.10.18 (Puolustusmateriaalihankinnat) myönnetään määrärahaa yhteensä 685,272 milj. euroa, josta muiden puolustus-materiaalihankintojen kuin tilausvaltuudella hankittavan materiaalin eli kertahankinta-määrärahojen osuus on 26,910 milj. euroa eli noin 4 %. Osuus on niin vähäinen, että tilausvaltuuksiin sisältyy todennäköisesti hankintoja, jotka voitaisiin rahoittaa ilman valtuutta, myönnetyn määrärahan puitteissa. Taloussuunnittelua tulisi kehittää niin, että puolustusmateriaalihankinnat, jotka eivät välttämättä edellytä tilausvaltuutta, budjetoitaisiin ns. kertahankintamäärärahoina, jotka ovat käyttöperusteiltaan laaja-alaisia ja tarvittaessa joustavasti puolustushallinnon sisäisin päätöksin uudelleen kohdennettavissa.

13

3. Tehdyt selvitykset ja kuulemiset

Työryhmä halusi selvittää, missä määrin puolustusvoimien määrärahojen siirtyminen vuodelta toiselle on valtiontalouden kannalta epätaloudellista. Asiaa selvitettiin Valtiokonttorista ja Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Puolustushallinnon kannalta voidaan yleisesti todeta, että puolustusvoimat on suurin julkisia hankintoja tekevä yksikkö Suomessa ja, että määrärahojen siirtyminen suuressa määrin käyttökohteisiin sitomattomana vuodelta toiselle on taloudellisesti epätarkoituksenmukaista johtuen mm. yleisestä inflaatiosta ja puolustusmateriaalin kustannustason vuosittaisesta noususta. Todettakoon, että puolustusministeriön hallinnonalan määrärahat ovat vain noin 5,4 % valtion talousarviosta 2013. Työryhmä selvitti myös, onko muilla hallinnonaloilla siirtomäärärahan käyttöön liittyviä vastaavia haasteita. Lisäksi maa-, meri- ja ilmavoimien suunnittelu-, hanke- ja talous-prosesseissa toimiville lähetettiin kysely, jossa tiedusteltiin käytännön tietoa, kokemuksia ja kehittämisehdotuksia liittyen siirtyvien erien haasteisiin ja siihen millainen ongelma siirtyvät erät ovat hallinnonalallamme ja miten siirtyvät erät vaikuttavat päätöksentekoon ja toimintatapoihin. 3.1. Valtiokonttori (VK)

Työryhmä selvitti onko puolustushallinnon siirtyvillä erillä vaikutusta valtiokonttorin rahaliikenteeseen ja sen suunnitteluun. Valtiokonttorin antaman vastauksen mukaan siirtyvillä erillä ei ole vaikutusta valtion kassanhallintaan ja ennusteisiin, koska puolustushallinnon osuus valtion rahaliikenteestä jää vähäiseksi. Vuonna 2011 puolustushallinnon osuus koko valtion menovirroista oli 3 %. Tähän suhteutettuna muutaman sadan miljoonan euron siirtyvä erä ei olennaisesti muuta valtiokonttorin varainhankintasuunnitelmia. On myös huomioitava, että puolustusvoimien valtiokonttorille toimittamissa kassavirtojen 12 kk:n ennusteissa sekä tarkentavissa 30 päivän ennusteissa ei huomioida siirtyviä eriä. 3.2. Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV)

Valtiontalouden tarkastusviraston näkökulmasta puolustusvoimien siirtyvät erät eivät sinänsä ole ongelmallisia, koska siirtomäärärahan tarkoitus on luoda joustavuutta rahoitukseen. Talousarvion kokonaissuunnittelun ja valtion rahoituksenhallinnon näkökulmasta on kuitenkin tarkoituksenmukaista, että määrärahat eivät jatkuvasti ja olennaisesti ylittäisi todellista rahan käyttöä. Lähtökohtana tulee olla, että määrärahat mitoitetaan todellista käyttöä vastaavasti. 3.3. Muut hallinnonalat

Muilla hallinnonaloilla siirtyy myös vuosittain suurehkoja eriä määrärahaa seuraavalle vuodelle. Työryhmä selvitti lyhyesti olisiko muiden julkisen hallinnon organisaatioiden (liikenne- ja viestintäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, rajavartiolaitos ja Helsingin kaupunki) toimintatavoissa jotain hyödynnettävää. Vertailu osoitti, että puolustushallinnon kokemat käytännön ongelmat siirtyvien erien hallinnassa ovat hyvin tuttuja ja tyypillisesti samankaltaisina esiintyviä ilmiöitä kaikilla. Vertailuorganisaatioiden kertoman mukaan käytössä olevat siirtyvien erien hallinnan toimenpiteet eivät olennaisesti poikkea puolustushallinnon käytännöistä. Yleisesti koettiin, että siirtyvät erät sinällään eivät ole varsinainen ongelma. Merkittävästi tärkeämpää on käytännössä toiminnallisesti varmistaa hankinnan kokonaisuuden toteutuminen hankinnalle hyväksytyssä enimmäismäärässä. Työryhmä totesi, että hallinnonalojen ja rahan käyttötarkoituksien eroavaisuuksista johtuen ei ollut syytä tehdä tarkempaa vertailevaa selvitystä hyvien toimintatapojen löytämiseksi. 3.4. Puolustushaarat

Työryhmä teki puolustushallinnon suunnittelu-, hanke- ja talousprosesseista vastaaville toimijoille kirjallisen kyselyn, jossa vastaukset pyydettiin vastaajan oman toimintaympäristön näkökulmasta.

14

Kysymykset olivat:

1. Mitä siirtyvät erät ovat toimintayksikkönne näkökulmasta ja mitä vaikutuksia siirtyvillä erillä on yksikkönne toimintaan? (esim. hidaste, este, työllistäjä)

2. Miksi siirtyviä eriä syntyy vuosittain?

3. Millaisia kehittämisehdotuksia toimintayksiköllänne on suunnittelu-, hanke- ja talousprosesseihin, jotta vuosittain siirtyvän erän määrä saataisiin vähenemään? (esim. mitä ja miten kehittäisitte hallinnonalamme rakenteita ja toimintatapoja).

Vastausten perusteella työryhmä kutsui maa-, meri- ja ilmavoimien edustajat keskustelemaan tarkemmin käytännön haasteista ja kehittämisehdotuksista. Työryhmä on huomioinut toimenpidesuosituksissaan em. toimijoiden näkökohtia ja kehittämisehdotuksia. 3.5. Foreign Military Sales (FMS)

FMS-kaupalla hankitaan sellaista puolustusmateriaalia, jota ei voida hankkia normaalein kaupallisin menettelyin. Se on Yhdysvaltain ja Suomen hallitusten välistä kauppaa ja siinä noudatetaan sitä koskevia erityisiä sääntöjä ja toimintatapoja, jotka perustuvat suurelta osin Yhdysvaltain lainsäädäntöön. FMS-säännöt ja -toimintatavat sisältävät useita tekijöitä, jotka johtavat maksuaikataulun etupainotteisuuteen. FMS-hankinnoista ei saa syntyä kustannuksia Yhdysvaltain liittohallitukselle, niiden hinnoittelu perustuu konservatiivisiin enimmäishintoihin (Not To Exceed Price) ja sopimusten maksuaikataulu on etupainotteinen. FMS-kauppojen rahoitussuunnittelu tilausvaltuuksien määrittelyvaiheessa perustuu Suomen puolustusvoimien kokemuksiin vastaavista aiemmista hankkeista. Hankkeen tarkempi budjetointi varsinaisen hankinnan valmisteluvaiheessa perustuu virallisesti pyydettyyn P&A (Price & Availability) -hintatietoon. LOA (Letter of Acceptance) -tason hintatietoa ei ole käytettävissä seuraavan vuoden talousarvioehdotusta laadittaessa. Standardimaksuaikataulu (= algoritmiin perustuva laskennallinen maksuaikataulu) ei täysin kohtaa hyvinkään suunniteltua valtuutta. Kehittämisohjelmarahoituksen suunnittelussa ja valtuuksien aikatauluttamisessa ei aina onnistuta. FMS-sopimusten hyöty Suomen puolustusvoimien kannalta perustuu pääosin siihen, että Yhdysvaltain hallitus yhdistää FMS-asiakkaiden tarpeet omiin tilauksiinsa. Seurauksena tästä on kuitenkin mm. se, ettei toimitusaikoja tiedetä tarkasti etukäteen. Tällä hetkellä Suomen puolustusvoimilla on Yhdysvaltojen kanssa yli 60 FMS-sopimusta, joista on maksuja vielä suorittamatta noin 560 milj. dollaria. Sopimusten maksuaikataulu suunnitellaan yhteistyössä Yhdysvalloissa sopimusta hoitavan puolustushaaran kanssa siten, että siinä pyritään sovittamaan yhteen Suomen puolustusvoimien käytettävissä oleva rahoitus sekä myyjäosapuolen esittämä rahoitustarve. FMS-maksujen välityksessä käytetään Suomen valtion tiliä Federal Reserve Bankissa, New Yorkissa (FRBNY-tili). Aikaisemmin maksut suoritettiin Yhdysvaltoihin neljännesvuosittain tehtyjen FMS-sopimusten maksuaikataulujen mukaisesti. Edellä kuvattujen maksuaikataulujen toteutumiseen liittyvien ongelmien johdosta FRBNY-tilin saldon kasvoi huomattavan suureksi, mikä oli Suomen valtion kannalta taloudellisesti epäedullista. Tämän johdosta Suomen puolustusministeriö teki sopimuksen, jonka mukaan vuoden 2011 marraskuun alusta lukien siirryttiin käyttämään FMS-maksuissa SBA (Special Billing Arrangement) –menettelyä. Siinä maksut suoritetaan kuukausittain toteutuneiden maksujen pohjalta laskettuihin rahoitustarpeisiin perustuen. SBA-menettelyn käyttöönotto on nopeasti pienentänyt FRBNY-tilin saldon noin neljäsosaan aikaisemmasta tasosta ja se on ollut Suomen kannalta rahoituksellisesti edullinen. SBA-menettelyä noudatettaessa tulevien maksujen suuruus ei ole yhtä tarkkaan ennakoitavissa kuin FMS-sopimusten maksuaikatauluihin perustuvaa menettelytapaa käytettäessä. Tähän liittyen vuoden 2012 lokakuussa pidetyn FMS-sopimuksia koskevan Financial Management Review:n yhteydessä selvitettiin Yhdysvaltojen hallitusta edustavan Defence Security Cooperation Agencyn (DSCA) edustajilta sitä, voisiko Yhdysvallat antaa SBA-

15

laskujen osalta sitovia maksuennusteita. Tällöin todettiin, ettei tämä ole SBA-sopimuksen mukaista. Toisaalta olisi myös olemassa riski, että maksuennusteet laadittaisiin todennäköisesti niin varman päälle, ettei menettelytapa olisi Suomelle hyödyllistä. Edellä olevaan perustuen Siirtyvien erien –työryhmä katsoi, että FMS-maksujen osalta on tarkoituksenmukaista jatkaa SBA-menettelyn käyttämistä. SBA-laskujen määrän ennustettavuuteen liittyvien ongelmien osalta työryhmä päätti, että ne on perusteltua ottaa siirtyvien erien tarkastelussa huomioon osana sitä luokkaa, jonka määrään ei voida vaikuttaa puolustushallinnon toimenpitein. 3.6. Ylibudjetointi/sidonta

Työnsä yhteydessä Siirtyvien erien –työryhmä hahmotteli alustavasti mahdollista ”ylibudjetointia/ylisidontaa” yhtenä keinona vähentää siirtyvien erien määrää. Kyse on siitä, että puolustusmateriaalin hankintasopimuksia tai –tilauksia tehtäisiin suuremmalla arvolla kuin, mitä määrärahoja tai tilausvaltuuksia olisi talousarvioissa myönnettyinä käytettävissä. Tältä osin käytetään jatkossa ylisidonta-käsitettä. Ajatuksen taustalla oli se, että kokemuksen mukaan kaikki sopimukset ja tilaukset eivät toteudu aikanaan, vaan osa niistä myöhästyy toimitusten osalta, mistä on seurauksena siirtyviä eriä.

Asiaa selvittäessään työryhmä totesi, että puolustusmateriaalihankintamäärärahoja on jo nykyisin mahdollista siirtää joustavasti sekä tilausvaltuuteen sisältyvien hankkeiden välillä että eri tilausvaltuuksien kesken edellyttäen, etteivät tilausvaltuuksien enimmäismäärät tai vuosittaisten maksatusmäärärahojen enimmäismäärät muutu. Tätä mahdollisuutta kohdentaa määrärahoja uudelleen tulisi hyödyntää puolustusvoimissa enemmän.

Mahdollisen ylisidonnan hahmotelmassa todettiin, että siihen kuuluisi olennaisena osana vastuu siitä että vuoden lopussa hankkeiden yhteenlaskettu toteuma ei ylittäisi käytettävissä olevaa rahoitusta. Käytännössä tämä edellyttäisi päätösvaltaa yli yksittäisten hankkeiden ohjauksen, ja tarvittaessa konkreettisia toimenpiteitä. Siirtyvien erien –työryhmä totesi, että ylisidonnan malli sisältää merkittäviä riskitekijöitä. Valtion taloushallintoa koskevat säännökset eivät nykyisin tunne mallin mukaista menettelytapaa ja sen käyttöönotto edellyttäisi säädösmuutoksia, joiden läpimeno olisi epävarmaa. Käytännössä puolustushallinnossa olisi pystyttävä varmistumaan siitä, että mikäli kaikki hankkeet etenisivät suunnitellusti, ei kokonaisuuden rahoitus ylittäisi käytettävissä olevaa määrärahaa. Tämä todennäköisesti aiheuttaisi haittaa suorituskykyjen rakentamiselle sekä häiriöitä hankeohjaukseen aiheuttaen kaupallisten sopimusten rikkomuksia seuraamuksineen. Edellä esitetyn perusteella Siirtyvien erien –työryhmä päätyi siihen, että ylisidonnan mallia ei ole syytä kehittää pidemmälle. Työryhmä keskittyy sellaisiin siirtyvien erien ongelman ratkaisumalleihin, joihin ei liity huomattavia taloudellisia riskejä ja jotka ovat myös välittömästi ja varmuudella käyttöönotettavissa. 3.7. Muita hahmoteltuja vaihtoehtoja

Työryhmä mietti työnsä aikana myös muita mahdollisuuksia vaikuttaa siirtyvien erien määrään kuten sulkutilin käyttö, jolloin maksut maksetaan suunnitelman mukaisesti sulkutilille, josta raha vapautuu toimittajalle hyväksyttyä toimitusta tms. maksuehtoa vastaan tai elinjaksohankinnat, jotka mahdollistavat vuosimaksujen varsin tarkan ennakoinnin. - Sulkutili Siirtyvistä eristä voidaan toimituksen myöhästyessä päästä teoriassa eroon silloin, kun maksut tehdään suunnitelman mukaan eikä sidota hankkeen toteutusaikatauluun. Rahat voidaan periaatteessa maksaa toimittajan sulkutilille, josta toimittaja saa ne käyttöönsä maksajan asettaman ehdon täyttyessä (esim. hyväksytty vastaanotto). Työryhmä ei selvittänyt vaihtoehtoa tarkemmin, joten tekniset kysymykset jäivät toteutuksesta avoimeksi. Tällaisia kysymyksiä ovat mm. tilille kertyvä korko, saatavat kaupan peruuntumisen tai toimittajan konkurssin yhteydessä sekä menettelyn mahdollisesti edellyttämät sopimusmuutokset ja –lisäykset. Olemassa oleviin sopimuksiin, mahdollisin sopimusmuutoksin, sovellettaessa keino on nopeavaikutteinen.

16

- Elinjaksohankinnat

Elinjaksomallilla tehdyssä hankinnassa maksetaan kertahankinnan sijaan elinjakson ajan vuosittaista maksua. Nämä vuosittaiset maksuosuudet voidaan ennakoida ja suunnitella varsin tarkasti, joten siirtyvien erien määrä voidaan lähes poistaa. Elinjaksomallin varsinaisena etuna pidetään sitä, että sekä investointi- että käyttökustannuksista vastaa sama taho, jonka intresseissä on minimoida elinjaksokustannukset kokonaisuutena. Elinjaksomallin nimitys sisältää erilaisia toteutuksia rahoituksen ja omistuksen suhteen. Elinjaksohankkeen rahoitus on mahdollista järjestää julkisen sektorin erityisehdoin silloin, kun vakuutena on sopimuksen mukainen kiinteä kassavirta. Työryhmä toteaa, ettei oheisia vaihtoehtoja tutkita tässä yhteydessä enempää eikä esitetä työryhmän suosituksiksi.

4. Työryhmän toimenpidesuositukset

Siirtyvät erät -työryhmän toimenpidesuositukset voidaan nähdä puolustushallinnon tilannekuvaa tai reagointikykyä parantavina ehdotuksina sekä näiden yhteensovittamisena. Työryhmä ehdottaa puolustushallintoon seuraavia toimintatapamuutoksia ja toimenpidesuosituksia: 4.1. Nopeasti vaikuttavat suositukset

4.1.1. Määrärahan käytön vuosikierron aikaistaminen ja nopeuttaminen

Määrärahan käytön vuosikierron nopeuttaminen voi huomattavasti vähentää riskiä siirtyvien erien syntymiseen. Työryhmä suosittelee, että hankintapäätösten ja määrärahojen jakoon liittyvä toimeenpanoprosessi tarkastetaan ja ohjeistetaan uudelleen siten, että hankintojen käynnistymistä vuoden alusta voidaan selkeästi aikaistaa ja nopeuttaa. Puolustusvoimien kehittämisohjelmien on aktiivisesti seurattava ja ohjattava hankinta-valmiuden kehittymistä ennen talousarviovuoden alkamista toimeksiantojensa avulla. Kehittämisohjelmien on varmistuttava siitä, että toimeksiannot ovat aikataulunsa ja rahoituksensa osalta ajanmukaisia niin, että toimeksianto on riittävä peruste hankintayksikölle taloussäännön mukaisesti varmistua uuden määrärahan ja valtuuden riittävyydestä ja oikeellisuudesta hankintapäätöksen perusteeksi. Siirtomäärärahojen ja olemassa olevien valtuuksien osalta hankintayksiköille on ohjeistettava vakioitu menettely, jolla tieto-järjestelmästä varmistetaan taloussäännön mukainen rahoituksen riittävyys ja oikeellisuus. Tilipuitteiden on oltava hyväksyttyjä ja tarvittavilta osin järjestelmässä käytettävissä ennen talousarviovuoden alkamista. Talousarvion syöttöä viivyttäviä muutoksia tilipuitteisiin ei saa tehdä talousarviovuoden alettua. Talousarvion toimeenpanon valmistelun on oltava rinnakkainen prosessi siten, että perusteet kaikilla hallinnon tasoilla julkaistaan edellisen vuoden aikana. Talousarvion tietojen tallentaminen puolustusvoimien toiminnanohjausjärjestelmään on aloitettava ennen talousarviovuoden alkamista ja tallentamisen on valmistuttava samanaikaisesti kuin lopulliset talousarvion toimeenpanoasiakirjat julkaistaan. Tavoitteena tulee olla että määrärahat (ml. siirtomäärärahat) ovat normaalisti seurattavissa ja raportoitavissa toiminnanohjaus-järjestelmään helmikuun aikana.

17

4.1.2. Puolustushallinnon materiaalipolitiikan (MAJO)- sekä puolustushallinnon kaupallisen (PUKAJORY) –johtoryhmän johtosääntöjen ja ohjeiden tarkentaminen

Työryhmä suosittelee, että MAJO:n ja PUKAJORY:n ohjeistusta täydennetään siten, että johtoryhmissä voidaan painottaa valmisteltavien ja linjattavien asioiden vaikutuksia siirtyviin eriin. Näin tilannetietoisuutta määrärahojen käytöstä voidaan huomattavasti laajentaa ja ehkäistä siirtyvien erien syntymisen riskiä sekä tarvittaessa mahdollistaa muiden tasapainottavien korjaavien toimenpiteiden tarpeen tunnistaminen ja niiden toteuttaminen. MAJO:n ja PUKAJORY:n toimintaa tulee tehostaa siten, että johtoryhmien asemat suhteessa toisiinsa selkeytyvät, johtoryhmiin tuotavia asioita tarkennetaan ja valmistelumahdollisuuksia laajennetaan. Esim. päätösten virkamiesvalmistelu ilman PUKAJORY-käsittelyä mahdollistetaan rutiiniluontoisissa asioissa kuten jatkohankinnat ja optiot. Edellä mainituilla toiminta-tapamuutoksilla kevennetään puolustushallinnon sisäistä hankintojen päätösprosessia ja luodaan joustavuutta hankintojen toteuttamiseen. Lisäksi PUKAJORY:ssa käsiteltävien asioiden valmisteluasiakirjoihin tulee jatkossa sisällyttää rahoitussuunnitelma siten, että siitä ilmenee selkeästi mahdolliset siirtyvät erät, luokittelun (kts. 4.2.) mukainen syy siirtyvän erän muodostumiselle sekä kehittämisohjelman suunnitelma siitä, miten rahoitusta korjataan tai uudelleen kohdennetaan. Ohjetta, joka on annettu hankintojen ja muiden kaupallisten asioiden käsittelystä puolustushallinnon kaupallisessa johtoryhmässä, täydennetään oheisella lisäyksellä. Edellä mainitut suositukset ovat toteutettavissa välittömästi. 4.1.3. Huoltovarmuuskeskuksen hankintojen hyödyntäminen

Työryhmä suosittelee, että tutkitaan voidaanko puolustusvoimien huoltovarmuuden kannalta hyödyllisten, maanpuolustusta tukevaa tuotantoa edistävien huoltovarmuuskeskuksen välityksellä tehtävien hankintojen avulla vähentää siirtyviä eriä. Puolustusvoimien ja Huoltovarmuuskeskuksen (HVK) yhteistyö perustuu yleissopimukseen huoltovarmuus-järjestelyistä ja varmuusvarastoinnista, sekä erillissopimuksiin. Sopimukset koskevat kriittisten raaka-aineiden ja tuotteiden, kuten lentopetrolin, voiteluaineiden, ruudin ja räjähteiden, metallien ja kriisispesifisten lääkeraaka-aineiden varmuusvarastointia, sekä kriittisiin tuotantolinjoihin ja teknisiin järjestelmiin liittyviä investointeja. Toimiva käytäntö siirtyvien erien tilanteessa saattaa olla, että HVK:n voimassaoleviin hankintasopimuksiin markkinoilta sisällytetään esimerkiksi lisähankintavaraus (optio), joka olisi loppuvuodesta lunastettavissa. Lisäselvityksiä vaatii se, missä määrin hankinnat pystyttäisiin sitomisen lisäksi myös maksamaan saman vuoden aikana. Työryhmä esittää, että pääesikunta ja HVK selvittävät mahdollisuuksia laajentaa huoltovarmuushankintojen määrää ja kohteita. Tarpeen vaatiessa huoltovarmuushankintojen ohjeistusta on uusittava. Hankintojen tulee kuitenkin olla toiminnallisesti tarpeellisia ja perusteltuja sekä puolustusvoimien hankintakokonaisuuden kannalta mahdollisimman joustavasti toteutettavissa.

4.2. Siirtyvien erien luokittelu

Työryhmä on selvittänyt laajasti syitä, joista siirtyvät erät syntyvät ja mitkä tekijät aiheuttavat toimitusten viivästymisiä. Tämän perusteella työryhmä esittää määrärahojen käytön jälkikäteiseen tilannekuvaan uutta lähestymistapaa siten, että siirtyvien erien tarkastelu kohdistetaan niihin syihin, joihin voidaan vaikuttaa omalla toiminnalla ja suunnittelulla. Jatkossa siirtyvät erät tulee aiheutumisperusteensa mukaan jaotella seuraavasti:

18

I Siirtyvät erät, joiden syntyyn puolustushallinnon omalla toiminnalla voidaan vaikuttaa

Siirtyvät erät, joiden syntyyn puolustushallinto voi omalla toiminnallaan vaikuttaa, on tärkein luokka keskusteltaessa määrärahojen käytön tilannekuvasta. Puolustusvoimien osavuosiraportin perusteella siirtyväksi eräksi ennakoituihin hankintoihin on mahdollista kohdentaa määrärahoja väliaikaisesti muihin hankintoihin tai tehdä menoajoitusmuutos syksyn lisätalousarvioon. Toisaalta jälkikäteinen arviointi vuosiraportin perusteella antaa mahdollisuuden tehdä ohjaavia linjauksia, joilla yleisesti vähennettäisiin vastaavien viivästysten syntymistä. Puolustushallinnon omasta toiminnasta aiheutuvia toimitusviiveitä aiheutuu mm. seuraavista syistä: - Hankintojen operatiiviset perusteet ovat epäselvät ja suorituskykyvaatimukset muuttuvat

hankinnan edetessä (muutoksia kesken hankintojen, hankinnan sitominen epärealistiseen rahoitustasoon liian aikaisessa vaiheessa)

- Hankintojen aikataulutus (etupainotteinen rahoituksen menoajoitus, talousarviobudjetointi liian aikaisessa vaiheessa, loppuvuoden toimitukset ja vastaanotot, ylioptimistisuus)

- Määrärahat ja budjetointi (määrärahan käyttöennusteiden epäluotettavuus, rahankäytön vuosikierto, riskienhallinnan puutteet)

- Hankeauditoinnin ja –ohjauksen puutteet (toimittajan ja alihankintaketjujen toimintaedellytysten selvittäminen, kehittämisohjelmien kokonaisvaltainen koordinointi, toimittajaketjujen hallinta, rajapintojen selkeys ja kokonaisarkkitehtuurin ymmärtäminen, tilataan keskeneräisiä tuotteita, omia muutoksia valmiisiin tuotteisiin, ongelmien siirto ylemmälle tasolle liian myöhään)

- Hanke- ja hankintahenkilöstön määrä ja kokemus - Optiot (mm. voimassa liian lyhyen aikaa, kriittisiä ominaisuuksia sisällytetään optioihin) - Hankkeiden keskeytykset (sovittelu- ja neuvottelumenettely). II Siirtyvät erät, joiden syntyyn puolustushallinnon omalla toiminnalla ei voida

vaikuttaa

Puolustushallinnon omalla toiminnalla ei aina voida vaikuttaa toimitusten etenemiseen suunnitelmanmukaisesti. Tällaisia toimitusviiveitä aiheutuu esim. seuraavista syistä: - Force majeure (mm. luonnonolosuhteet, onnettomuudet, työtaistelut, sodat, kriittiset

materiaalit ja yllättävät kansainväliset asevalvontarajoitukset) - Kansainvälisen puolustusmateriaalialan yhteistyön kehitys (mm. toimijoiden suuri määrä,

uudet yhteistyömuodot, poliittinen maariski) - Toimittajasta aiheutuvat (tarkoituksellisen halpa tarjous kilpailun voittamiseksi, hankkeen

aliresursointi, mahdollisten toimittajien vähyys, tekninen syy, toimittajan ylioptimistisuus hankkeen toteuttamisesta)

- Valitukset (mm. markkinaoikeus)

III Siirtyvät erät, jotka aiheutuvat monista eri tekijöistä

Joissakin hankinnoissa syy- ja seuraussuhde toimitusviiveen aiheuttajasta ovat epäselviä ja tulkinnanvaraisia. Siirtyvä erä saattaa aiheutua useista tekijöistä, joiden syntyyn on vaikuttanut sekä puolustushallinnon oma toiminta että ulkopuolisten toimijoiden toimintatapa. Esimerkiksi: - Sopimusriidat - Päätoimittajasta riippumattomat syyt. Työryhmä esittää, että puolustusvoimien vuosi- ja osavuosiraportteihin lisätään em. luokittelun mukainen seurantakohde, joka sisältää tilausvaltuuksittain, puolustusvoimien kehittämisohjelmittain ja puolustushaaroittain eriteltynä siirtyvät erät, joiden arvo ylittää miljoonaa euroa. Raportoinnin yhteydessä selvitetään lyhyesti syyt määrärahojen siirtymiselle, mutta lopullinen syyluokittelu nostetaan ylemmälle organisaatiotasolle hankintaorganisaation ulkopuolelle.

19

Työryhmä esittää, että MAJO käsittelee kaksi kertaa vuodessa, keväällä vuosiraportin ja alkusyksystä osavuosiraportin valmistumisen jälkeen, siirtyviä eriä ja vahvistaa luokittelun myöhempien linjausten tueksi. Työryhmä uskoo, että luokittelun avulla siirtyvistä eristä saadaan selkeämpi kokonaiskuva ja tällöin keskustelu voidaan kohdistaa tekijöihin, joihin puolustushallinto voi oikeasti vaikuttaa.

4.3. Muita pidemmällä aikavälillä vaikuttavia suosituksia

4.3.1. Prosessit, toimintatavat ja työvälineet

Siirtyvien erien hallinnan kannalta on tärkeää varmistaa prosessien, toimintatapojen ja työvälineiden mahdollisimman hyvä toimivuus. Hankintaprosessien jatkuvan kehittämisen ja hankkeiden elinjaksohallinnan ja -auditointien lisäksi suositellaan selkeiden ja parhaiden toimintatapojen, järjestelmällisen hankintaprojektinhallintametodin sekä luotettavien ja ajantasaisten projektinhallintatyövälineiden kehittämistä ja käyttöä. SAP-hankehallintatyökalu otetaan käyttöön vuoden 2013 aikana. Selkeät ja parhaat toimintatavat sisältävät mm. parhaiden käytäntöjen tunnistamisen ja niiden määrätietoisen ja määrämuotoisen koko toimikenttään levittämisen, ja kokemuksista oppimisen kannustamisen ja nostamisen osaksi yleistä toimintakulttuuria, sekä sujuvan päätöksenteon varmistamisen, jonka osalta on tärkeää aktiivisesti ehkäistä liian pitkien ja monimutkaisten päätöksentekoketjujen muodostuminen. Esimerkkejä parhaista käytännöistä ovat mm. sisäinen laadunvarmistaja hankintaprosessin tukena ja esikuntien suunnitteluosastojen lisäksi valmisteluun mukaan riittävän ajoissa myös kaupalliset valmistelijat ja materiaaliosastot. Hankkeiden elinjaksohallinnan lisäksi voidaan yksityiskohtaisemmalla hankintaprojektien tasolla saada toimintaan lisää näkyvyyttä ja hallittavuutta ottamalla käyttöön systemaattinen ja yhdenmukainen projektinhallintametodi. Sen tulee sisältää määrämuotoisia välitarkastelupisteitä, joissa säännönmukaisesti tarkistetaan ja varmistetaan hankkeiden eteneminen tärkeimpien yhdenmukaisesti määriteltyjen kriteerien avulla ja joissa samalla tuotetaan ajantasaista tilannekuvatietoa sekä varmistetaan systemaattinen riskienhallinta. Projektinhallintatyövälineiden kehittäminen sekä hankehallinnan ja rahoituksen sovellusten ja käytäntöjen sisällyttäminen nykyistä selkeästi paremmin nähdään erittäin merkittävänä siirtyvien erien hallintaa parantavana mahdollisuutena. Tavoitteena tulee olla luotettavien, ajantasaisten ja riittävän hyvää ennustettavuutta tuottavien sekä hankehallinnan, rahoituksen ja riskienhallinnan käytäntöjä toiminnallisesti integroivien työvälineiden systemaattinen ja kattava kehittäminen ja käyttö.

Luokittelu ja perustelu

viivästykselle

Siirtyvä erä yli 1 M€

Analysointi ja

raportointi

Puolustusvoimien vuosi- ja

osavuosiraportit

• Käsittely ja vahvistaminen

• Ohjaavat suositukset

Puolustushallinnon materiaalipoliittinen johtoryhmä (MAJO)

MAJO:n suositusten

huomioiminen

PUKAJORY, PE,puolustushaarat ja hankintayksiköt

20

4.3.2. Valmius ja vakaus

Siirtyvien erien määrää vähennettäessä on tärkeätä arvioida ja todeta oikein hankkeiden ja hankintojen valmistelun talousarviovalmius sekä sopimusta edeltävänä aikana taata valmistelulle riittävä vakaus. Hankkeiden ja hankintojen valmistelun riittävää valmiutta ja vakautta voidaan varmistaa ja tukea esimerkiksi kehittämisohjelmakatselmointien ja Puolustushallinnon materiaalipolitiikan johtoryhmän käsittelyjen tätä näkökulmaa tukevien painotusten avulla. Lisäksi tulee pyrkiä varmistumaan siitä, ettei hankinnan perusteisiin tulisi suunnittelemattomia uudelleenvalmistelua ja rahoitusmuutoksia vaativia muutoksia sekä varaamalla riittävästi aikaa sopimusvalmisteluihin ja neuvotteluihin. Työryhmä suosittelee aikaisempaa painokkaampaa varmistumista siitä, että edellä mainitut tekijät toteutuvat. 4.3.3. Joustavuus

Siirtyvien erien hallinnassa keskeisessä roolissa on olemassa olevien talousarvio- ja tilausvaltuusprosessien riittävän joustavuuden takaaminen ja toteuttaminen puolustushallinnon sisäisesti. Työryhmä pitää tavoiteltavana, että puolustushallinto pystyy tarkoituksenmukaisesti lisäämään joustavuuttaan tehdä rahoitusmuutoksia. Sisäistä joustavuutta voidaan parantaa mm. kehittämällä hanke- ja rahoitushallinnan keskinäistä yhteistyötä sekä yksinkertaistamalla puolustusvoimien sisäistä rahoitusrakennetta. Lähtökohtana ja edellytyksenä paremman sisäisen joustavuuden saavuttamiselle on edellä kuvattujen suositusten mukaisesti prosessien, toimintatapojen ja työvälineiden toimivuutta optimoimalla tuotettu nykyistä selkeästi parempi ja aktiivisesti päivittyvä ennakoiva tilannekuva sekä yksityiskohtien että kokonaisuuksien osalta. Hyvän tilannekuvan ja ennustetiedon perusteella on mahdollista tarkastella hankesalkkua enemmän kokonaisuuksien näkökulmasta ja strategisemmalla tasolla, ja sisäisesti joustaen väliaikaisesti uudelleen kohdentaa tasapainottavia ja korjaavia toimenpiteitä, esimerkiksi yksittäisten hankintojen nopeuttamisia tai viivästämisiä. Lisäksi sisäisten hanke- ja rahoitusrakenteiden yksinkertaistamisen ja paremman keskinäisen koordinaation aktiivinen mahdollistaminen ja tukeminen voi merkittävästi parantaa sisäistä joustavuutta. Muita sisäisen joustavuuden lisäämistä edistäviä tekijöitä voivat esimerkiksi olla nopeasti käynnistettävien hankkeiden aikaisempaa aktiivisempi tunnistaminen sekä kriisinhallinnan sisällyttäminen kehittämisohjelmakatselmointeihin laajemman kokonaiskuvan saavuttamiseksi. Myös sen tarkasteleminen ja tarkemmin määritteleminen, mitä kuuluu viraston sellaiseen normaaliin toimintaan, jonka osalta saattaisi olla mahdollista nykyistä joustavammin tehdä useampivuotisia sopimuksia ilman tilausvaltuusprosessia. Joustavuutta voidaan sisäisten käytäntöjen ja toimenpiteiden lisäksi hakea myös ulkoisten sopimusten kautta, esimerkiksi neuvottelemalla sopimuksiin joustavuutta optioiden lunastamisten tai jatkuvan volyymien tukemisen tai vastaavien tekijöiden osalta.

4.3.4. Kunnossapito ja varaosat

Edellä kuvattujen yleisten suositusten lisäksi työryhmä suosittelee, että selvitetään mahdollisuuksia tehostaa kunnossapidon ja varaosien hankintoja. Kunnossapidon ja varaosahankintojen osalta toimitusviiveiden minimoinnilla paremman suunnittelun ja vastaavien muiden toimenpiteiden avulla voi olla huomattavaa vaikutusta siirtyvien erien paremman hallinnan saavuttamisessa.

21

5. Jatkotoimenpiteet ja seuranta

Työryhmä suosittelee, että Siirtyvät erät –työryhmän esittämien toimenpidesuositusten toimeenpanoa ja vaikuttavuutta jatkossa seuraavat: a) Puolustushallinnon materiaalinen johtoryhmä (MAJO), joka mm. puolustusvoimien vuosiraporttiin ja osavuosiraporttiin sisältyvän toimitusviivästysluokittelun perusteella käsittelee listan siirtyvistä eristä, joiden määrä ylittää miljoona euroa. Vuosiraportin jälkeen MAJO vahvistaa siirtyvien erien syyluokittelun sekä antaa mahdollisia suosituksia jatkotoimenpiteiksi. Puolustusvoimien osavuosiraportin perusteella MAJO voi antaa ohjaavia suosituksiaan siitä, miten siirtyviksi ennakoituja eriä voidaan käsitellä tai kohdentaa uudelleen. Vuoden 2012 vuosiraporttiin sisällytettävä siirtyvien erien listaus toteutetaan erillisellä ohjeistuksella normaalista vuosiraportointiaikataulusta poiketen 31.3.2013 mennessä. Vuodesta 2013 alkaen siirtyvien erien syyluokittelu sisällytetään osaksi normaalia vuosi- ja osavuosiraportointia. b) Kaartinkorttelin johtoryhmä, joka kaksi kertaa vuodessa käsittelee keskeisimpiä siirtyviä eriä ja toimitusviiveisiin vaikuttaneita tekijöitä. Johtoryhmien työn kannalta on olennaista, että käytettävissä on ajantasainen ja luotettava tilannekuva määrärahan käyttötilanteesta, joka perustuisi PVSAP:in raportointityökalujen tuottamaan ajantasaiseen toteumatietoon hankkeiden etenemisestä.

3

Eteläinen Makasiinikatu 8, PL 31, 00131 Helsinki

www.defmin.fi