fiskalna politika u eurozoni.pdf
TRANSCRIPT
0
SVEUČILIŠTE U SPLITU
EKONOMSKI FAKULTET
FISKALNA POLITIKA U EUROZONI
DIPLOMSKI RAD
Mentor: prof. dr. sc. Nikša Nikolić Student: Josip Vican
Broj indeksa: 2123673
Split, srpanj 2013.
1
SADRŽAJ
1. UVOD .................................................................................................................................... 2
1.1. Problem istraživanja ........................................................................................................ 2
1.2. Predmet istraživanja ........................................................................................................ 4
1.3. Istraživačke hipoteze ....................................................................................................... 4
1.4. Ciljevi istraživanja ........................................................................................................... 5
1.5. Metode istraživanja ......................................................................................................... 5
1.6. Doprinos istraživanja ....................................................................................................... 5
1.7. Struktura rada .................................................................................................................. 6
2. EUROPSKA UNIJA I EUROZONA ..................................................................................... 7
2.1. Kontekst procesa širenja Europe ..................................................................................... 7
2.2.Integracijski principi EU ................................................................................................ 12
2.3.Eurozona ......................................................................................................................... 14
2.3.1.Pojam monetarne i valutne unije ............................................................................. 15
2.3.2. Zajedničko monetarno područje ............................................................................. 16
3. FISKALNI SUSTAV EUROPSKE UNIJE ......................................................................... 25
3.1. Pakt o stabilnosti i rastu ................................................................................................ 25
3.2. Fiskalni federalizam ...................................................................................................... 27
4. INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE ........................................................................... 30
4.1. Proračun Europske unije ............................................................................................... 30
4.1.1. Kontekstualna važnost proračuna ........................................................................... 30
4.1.2. Definicija i načela proračuna EU ........................................................................... 30
4.1.3. Struktura i veličina proračuna Europske unije ....................................................... 32
4.1.4. Redistribucijska uloga proračuna EU ..................................................................... 36
4.1.5. Strukturni fondovi i Kohezijski fond ..................................................................... 37
4.2. Proračuni zemalja članica .............................................................................................. 40
4.3. Fiskalna pravila u Eurozoni ........................................................................................... 44
4.4. Europski semestar ......................................................................................................... 49
5. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA U EUROZONI ................................................ 52
6. ZAKLJUČAK ...................................................................................................................... 58
POPIS TABLICA I GRAFIKONA .......................................................................................... 61
LITERATURA: ........................................................................................................................ 62
2
1. UVOD
1.1. Problem istraživanja
Posljednjih desetljeća svjedoci smo sve veće deregulacije i globalizacije svjetskog tržišta.
Mnoge razvijene zemlje, ali i zemlje u razvoju otvorile su svoja tržišta stranoj konkurenciji i
dopustile slobodno kretanje kapitala i roba preko granica. Činjenica je da stupanj mobilnosti
kapitala mijenja efikasnost monetarne i fiskalne politike na jedinstvenom valutnom području.
Efikasnost vođenja zajedničke monetarne politike ovisi o stupnju konvergencije zemalja
članica jedinstvenog valutnog područja te je za uspješno provođenje jedinstvene monetarne
politike potreban visok stupanj konvergencije navedenih zemalja.
Razvoj europske integracije kroz Europsku uniju (EU) podrazumijeva ne samo jačanje
integracije s ekonomskog aspekta, odnosno jačanje zajedničkog (jedinstvenog) tržišta, nego i
politički aspekt što uključuje jačanje političke integracije zemalja članica i njihovih
stanovnika. Preciznije, politička strana integracije odnosi se na jačanje unutrašnje politike EU
u čemu fiskalni sustav, odnosno sustav javnih financija EU ima izuzetno važnu ulogu.
Europska unija (EU), a posebno unutar toga europska Ekonomska i monetarna unija (EMU)
odnosno eurozona, predstavlja jedinstven oblik ekonomsko-političkog udruženja u kojem se u
provođenju ekonomske politike kombinira centralizirana monetarna politika i decentralizirane
ostale ekonomske politike od kojih se prvenstveno ističe fiskalna politika.
Fiskalni sustav i fiskalna politika EU jesu odraz izrazito snažnih i često suprotstavljenih
interesa između stvaranja zajedničkog tržišta i jače političke integracije. To pitanje povlači sa
sobom i drugu komponentu političko-ekonomske problematike, a to je odnos između
''središnje'' razine EU i ''nižih'' nacionalnih razina vlasti koje u biti donose sve važnije odluke
unutar EU. Također postoji poseban problem i izazov u vođenju jedinstvene fiskalne politike
prvenstveno zbog političkih i konstitutivnih ograničenja koja karakteriziraju jednu
konfederaciju kao EU.
Prema načelu supsidijarnosti, odgovornost za određeni segment fiskalne politike potrebno je
dodijeliti onoj razini vlasti koja će je najučinkovitije izvršiti. Zbog centralizirane monetarne
politike te heterogenosti stabilizacijskih ciljeva zemalja članica eurozone, najučinkovitiji
3
način za izvršenje fiskalne funkcije stabilizacije u eurozoni je da se ona ostvaruje preko
samostalnih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica eurozone.
Na taj način poštujući načelo supsidijarnosti, potrebno je bilo uvesti određena fiskalna pravila
koja bi koordinirala fiskalne politike zemalja članica.
Stupanjem na snagu Pakta o stabilnosti i rastu koji je svojevrsni nastavak maastriških kriterija
konvergencije, definiran je model decentralizirane fiskalne politike u EU.
Fiskalni sustav EU je specifičan i u određenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave
"klasičnih" nacionalnih država. Fiskalni sustav EU se može promatrati kroz tri segmenta.
Prvo, proračun EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa središnje, odnosno
supranacionalne razine EU. Proračun EU prvenstveno služi kao zajednička blagajna iz koje se
financiraju zajedničke politike EU, a njegovo makroekonomsko značenje nije kao kod
klasičnih proračuna nacionalnih država. Ostatak fiskalnog sustava se može promatrati kao
skup raznih pravila i dogovora preko kojih zemlje članice harmoniziraju i koordiniraju ostale
segmente fiskalne politike. Drugi takav segment jest harmonizacija oporezivanja, a treći
koordinacija fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica EU prema maastriškim
kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu.
U skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose u okviru kojih bi: 1) zemlje
članice EU zadržale visok stupanj političke i konstitutivne neovisnosti, 2) "supra-nacionalna"
ili konfederalna razina imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje članice dodijelile, 3)
fiskalna pravila utvrđena na konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj
razini te 4) treba doći do stvaranja monetarne unije unutar postojeće konfederacije.1
Upravo ovakvo okruženje utjecalo je na razvoj današnjega koncepta provođenja
stabilizacijske fiskalne politike u EU koja se temelji na koordinaciji pojedinih fiskalnih
(proračunskih) politika zemalja članica EU putem Pakta o stabilnosti i rastu.
Problem istraživanja ovog rada proizlazi iz trenutnog stanja integracije zemalja eurozone,
koje se razlikuju po strukturi gospodarstva i ekonomskom rastu, s jedinstvenim tržištem,
valutom i zajedničkom monetarnom politikom te fiskalnom politikom koja je pod
suverenitetom zemlje članice. Nepostojanje jedinstvene fisklne politike u tom smislu može
ugroziti stabilnost monetarne unije, a time i dosadašnje uspjehe integracije.
1 Grgić, M; Bilas, V; Šimović, H: ''Financijska liberalizacija, monetarna i fiskalna politika Europske unije'',
2006. str. 14
4
1.2. Predmet istraživanja
Glavni predmet istraživanja ovog rada jest fiskalna politika Europske unije, odnosno eurozone
i njen utjecaj na ekonomsku aktivnost eurozone, a time i Europske unije.
Općenito, javne financije, odnosno fiskalni sustav uvijek je ležao na granici političkog i
ekonomskog aspekta bilo koje države i/ili integracije. U slučaju EU, fiskalni sustav je
ogledalo razine razgraničenja između tržišne integracije i jače političke unije.
Fiskalni sustav EU u provođenju fiskalne politike jest specifičan i različit u sljedećim
činjenicama: 1) proračun EU ne sudjeluje u stabilizaciji cikličkih kretanja, 2) ne postoje
zajednički automatski stabilizatori koji bi proradili u slučaju ekonomskih šokova i 3)
stabilizacijska fiskalna politika u EU mora se promatrati u kontekstu eurozone.2
Naime, u eurozoni se provodi zajednička monetarna politika čiji je primarni cilj stabilnost
cijena, a ne stabilizacija cikličkih kretanja. Takva antiinflacijska monetarna politika
pretpostavlja određenu discipliniranost fiskalnih politika članica eurozone, odnosno
ograničene deficite čija je kontrola nužna za učinkovito izvršavanje ciljeva zajedničke
monetarne politike. Jednini zajednički, odnosno centralizirani instrument provođenja fiskalne
politike EU jest proračun EU. Proračun EU relativno je malen ali značajan instrument
provođenja fiskalne politike sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU.
EU se još uvijek nalazi u ranoj fazi integracije prema političkoj uniji, što sa sobom povlači
manju redistribucijsku ulogu na središnjoj razini. Postojeći proračun EU može biti dobar
instrument u premošćivanju ekonomskih i regionalnih razlika između zemalja članica EU i
instrument postizanja veće i jače integracije.
1.3. Istraživačke hipoteze
Polazeći od pretpostavke da je analizom i usporedbom različitih pokazatelja moguće
predvidjeti utjecaj fiskalne politike na ekonomsku aktivnost eurozone, formiraju se hipoteze
na kojoj se temelji rad, a koja glase:
H1: Postojeći stupanj koordiniranosti fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica
EU još nije zadovoljavajući.
2 Šimović, H: ''Fiskalna politika u EU i Pakt o stabilnosti i rastu'', 2005. str. 77
5
H2: Nepostojanje jedinstvene fiskalne politike umanjuje efikasnost monetarne politike.
1.4. Ciljevi istraživanja
Ciljevi i svrha istraživanja u ovom radu već su dijelom određeni problemom istraživanja i
postavljenom hipotezom. Glavni cilj istraživanja bit će, procjena utjecaja jedinstvene fiskalne
politike na monetarnu politiku i ekonomsku aktivnost eurozone. Pojedinačni ciljevi
istraživanja bit će utvrditi karakteristike trenutačne fiskalne politike zemalja eurozone te
analizirati prednosti i nedostatake do sada postignutog stupnja zajedničke fiskalne politike.
1.5. Metode istraživanja
U cilju prihvaćanja ili odbacivanja hipoteza primijenit će se niz metoda. Prvo će se objasniti
metode koje će se koristiti za potrebe dokazivanja hipoteza, a potom i ostale metode koje će
se također primijeniti tijekom istraživanja. Statističke i matematičke metode koristiti će se u
prikazivanju kretanja varijabli i veličina u koje prikazuju fiskalnu politiku u Europskoj Uniji.
Metodom komparacije usporedit će se rezultati prijašnjih istraživanja s rezultatima
istraživanja u ovom radu. Pored opisanih znanstveno-istraživačkih metoda koje će se
primijeniti u svrhu dokazivanja hipoteza, u radu će se koristiti i druge metode. A to uključuje
deduktivno-logički pristup kojim će se povezati ključni dosadašnji teorijski i empirijski
rezultati, te će se na kraju zaključak prikazati metodom sinteze.
1.6. Doprinos istraživanja
S obzirom na financijsku krizu i trenutačno stanje u svjetskom gospodarstvu, zatim reakcije
nositelja ekonomske politike, posebno fiskalne, ovo istraživanje pokušat će dati jedan
doprinos boljem razumijevanju fiskalne politike i njenom utjecaju na ekonomsku aktivnost
eurozone, odnosno Europske unije. Istraživanje će pokušati odgovoriti na pitanje da li su
akcije nositelja fiskalne politike u eurozone djelovale na gospodarsku aktivnost pogođenu
krizom. Pokušati će se utvrditi da li trenutni fiskalni sustav odgovara potrebama, ta da li je
potrebna njegova veća integracija i centralizacija.
6
1.7. Struktura rada
Rad se uz uvod i zaključak sastoji još od četiri glavna dijela. U uvodnom djelu opsuje se
problem i predmet istraživanja, postavljaju se određene hipoteze te iznosi doprinos
istraživanja. Drugi dio rada donosi pregled nastanka Europske unije i Eurozone. Treći dio
rada opisuje trenutačno stanje fiskalne politike u Eurozoni. U četvrtom dijelu rada navedeni
su instrumenti i pravila fiskalne politike EU. Peti dio rada opisuje učinkovitost monetarne i
fiskalne politike. Na kraju u zadnjem poglavlju daje se zaključak te odlučuje o prihvaćanju
postavljenih hipoteza.
7
2. EUROPSKA UNIJA I EUROZONA
2.1. Kontekst procesa širenja Europe
Proširenje se spominje na više mjesta već u Rimskim ugovorima3. Tako je u preambuli riječ o
čvrstoj volji da se ostvare osnove za sve uži savez europskih naroda. Drugi se narodi Europe
pozivaju da se uključe u nastojanja opisana u preambuli. Osim toga, u posebnom članku
Rimskih ugovora, reguliran je postupak primanja novih članica; po tom članku, svaka
europska država može podnijeti zahtjev za prijem u članstvo. Vijeće, kojem se podnosi
zahtjev, odlučuje jednoglasno, nakon što je čulo stav Komisije. Uvjeti se reguliraju ugovorom
između država članica i države koja podnosi zahtjev za prijem, nakon čega je tom ugovoru
potrebna ratifi kacija svih ugovornih strana. Što se tiče ove polazne točke ugovora, nakon
potpisivanja jedinstvenih europskih akata dogodila se bitna promjena, a to je da je od tada
potrebno i slaganje Europskog parlamenta povodom ugovornih točaka. Ovo pravilo
konkretizirano je u Ugovoru iz Maastrichta. Iako je, dakle, svim EU ugovorima stvoren
instrumentarij za proširenje, ipak nije bilo tako da se mukotrpno ili s uzbuđenjem radilo na
pridobivanju novih članica. Odgovornost za to ležala je u činjenici da bi više članova značilo
više heterogenosti, a samim time i otežano funkcioniranje. Zato se o zahtjevima za prijem
uvijek diskutiralo na osnovi pitanja bi li i u kojoj mjeri prijem novih članica mogao imati
negativne posljedice za produbljivanje procesa integracija. Ipak, do sada ni jedna odluka o
proširenju nije donesena na osnovu pukog odvagivanja između proširenja i produbljenja.
Najbitniji za aktere u ovom procesu bili su sljedeći aspekti ili dimenzije :
• Specifični po sektorima podijeljeni interesi, dakle činjenica da bi određene privredne grane
mogle imati negativne posljedice zbog nekih konkurentnijih proizvoda iz zemalja koje su se
prijavile za pristupanje. Primjer za ovo predstavlja agrarni sektor i proširenje na jug, koje je
obuhvatilo Grčku, Španjolsku i Portugal.
• „Nacionalni“ interesi, dakle činjenica da bi proširenje moglo negativno utjecati na
mogućnosti utjecaja pojedinačnih država članica na proces donošenja odluka.
3 Rimskim ugovorima, potpisanima 1957. godine u Rimu, osnovane su Europska ekonomska zajednica (EEZ) i
Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom). EEZ-om je ustanovljena carinska unija među državama
potpisnicama (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka) te su postavljeni kriteriji i
temeljni ciljevi stvaranja zajedničkog tržišta koje bi osiguralo slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala.
Euroatom je postavio ciljeve razvoja istraživanja nuklearne energije i njezine upotrebe u civilne svrhe.
Stupanjem na snagu Ugovora o Europskoj uniji Europska ekonomska zajednica preimenovana je u Europsku
zajednicu (EZ), a Ugovor o EEZ-u postao je Ugovor o EZ-u
8
• Sistem Unije kao takav, posebno njegova institucionalna struktura, te načini i sposobnost
donošenja odluka. Kratka analiza dosadašnjih proširenja EU pokazat će da su odluke o
prihvaćanju nove članice bile rezultat kompleksne igre svih ovih dimenzija.
Prvi zahtjev za proširenjem postavljen je već 1961. godine, dakle svega četiri godine nakon
stupanja Rimskih ugovora na snagu. Zapravo je prošlo još punih jedanaest godina do primitka
Velike Britanije, Irske i Danske u Uniju. Od centralnog je značaja bilo oštro protivljenje
francuskog predsjednika De Gaullea. Možda su pri tome i ekonomski motivi igrali neku
ulogu, ali osnovno je bilo političko dvoumljenje vezano za Veliku Britaniju, koja je imala
dobre veze sa Sjedinjenim Američkim Državama, te se postavljalo pitanje utjecaja SAD-a
kroz jednu državu članicu na politiku i razvoj Unije. Upravo je ovo bilo suprotno zamisli
predsjednika De Gaullea o osnivanju europske zajednice kao suradnje europskih suvremenih
država, ali bez američkog utjecaja. S druge strane, druge države članice vidjele su članstvo
Velike Britanije kao vrlo pozitivno, kroz prizmu stvaranja suprotnog pola jednoj od najjačih
članica, Francuskoj. Drugim riječima, držanje država članica karakterizirao je konflikt između
osnovnih pretpostavki o budućem pravcu razvoja europske zajednice. Potencijalno britansko
članstvo gledano je kao faktor koji bi u navedenom pitanju mogao oslabiti, odnosno ojačati
pozicije pojedinačnih država članica, a ni u kojem slučaju kao poseban problem. Ipak,
Francuska nije mogla spriječiti dugoročno proširenje. Na Haškoj konferenciji na vrhu 1969.
godine, nasljednik De Gaullea, Georges Pompidou, pristao je na proširenje koje će obuhvatiti
Veliku Britaniju, Irsku, Dansku i Norvešku (1973., potonja je izostala). Ono što je sasvim
jasno je da su se s Velikom Britanijom i Danskom u Uniji pojavile dvije zemlje koje imaju
potpuno različit odnos i zamisao o Europskoj uniji. Za obje ove zemlje europska je zajednica
bila primarno ekonomska zajednica, te su se nadale da će članstvom ostvariti ekonomski
profit. Niti za jednu, niti za drugu zemlju nisu dolazila u pitanje daljnja ograničenja
suvereniteta nacionalne države. U obje je zemlje članstvo u europskoj zajednici kao takvoj
predstavljalo pokretačku snagu za neslaganja i podjele, koja su došla do izražaja u javnom
mnijenju, društvenim grupacijama i partijama. Ovakva situacija bila je razlog, uzimajući u
obzir princip jednoglasnog donošenja odluka unutar europske zajednice, parlamentarnih kriza
i stagnacije u razvoju zajednice tijekom 70-ih i početkom 80-ih godina.
Dok je poželjnost britanskog članstva u zajednici bila dovedena u pitanje, za Grčku,
Španjolsku i Portugal – dakle, južno proširenje – takvo se pitanje nikada nije postavljalo i
njihovo je članstvo jednoglasno ocijenjeno kao pozitivno i poželjno zbog razloga političko-
strategijske prirode. Tijekom procesa prijema Španjolske u EZ, Europska komisija je u
9
mišljenju izrazila stajalište kako će nakon prijema ''Zajednica biti osnažena, a ne
razvodnjena''. Bilo je malih briga i razmišljanja vezano za ekonomske i institucionalne
posljedice. Ekonomski nivo razvoja je u sve tri zemlje bio dosta niži od onoga u zajednici.
Povećanje heterogenosti zajednice i jednostavno povećanje broja članica postavilo je pitanje
efikasnosti funkcioniranja institucija i tijeka procesa odlučivanja.
Uzevši sve u obzir, proširenje kada su zajednici pristupile Austrija, Finska i Švedska, je
proširenje koje je sa sobom nosilo najmanje problema. Odnosi između država u EFTA4-i bili
su još od 1972. godine regulirani bilateralnim ugovorom o slobodnoj trgovini. Ovi ugovori
poništeni su 1994. godine Ugovorom o europskom ekonomskom prostoru (EWR). Ekonomski
odnosi bili su, dakle, već dugo vrlo bliski i njegovani, mnoga od pravila Zajednice, posebno
pravila slobodnog tržišta, a sigurno nakon stupanja na snagu EWR-a, poštovala su se u ovim
zemljama i prije pristupanja. Osim toga, sve tri zemlje pokazivale su vrlo visok stupanj
razvoja privrede.
Njihov interes za pitanja kao što su više transparentnosti ili pitanja socijalne politike i politike
zaštite okoliša dali su nove impulse postojećim granama politike EU-a. Rezimirajući, iako su
se sva tri kruga proširenja dogodila pod različitim uvjetima, na njihov tijek i rezultat utjecala
je specifična kombinacija faktora, kao što je gore spomenuto, dakle, specifični nacionalni i
interesi po sektorima, kao i razmišljanje o sposobnosti funkcioniranja sistema zajednice nakon
prijema novih članova. Međutim, mora se uzeti u obzir i činjenicu da su svi procesi proširenja
bili povezani i s produbljivanjem procesa integracija. Europska unija je 1. svibnja 2004.
godine proširila svoje članstvo za deset novih zemalja članica, a to su Estonija, Litva, Latvija,
Poljska, Češka, Slovačka, Mađarska, Slovenija, Malta i Cipar. Dvije godine kasnije Uniji su
pristupile Rumunjska i Bugarska.
Politički i kulturni razlozi govore o činjenici da se proširenjem EU operacionalizira nastojanje
da se uspješan model Unije, sa svojim vrijednostima, demokracijom, vladavinom prava,
zaštitom ljudskih prava i manjina, može ugraditi i u zemlje središnje i istočne Europe, te tako
4 Europska slobodna trgovinska zona osnovana je 1960. godine i reakcija je na osnivanje EEZ-a, kako bi se
spriječila opasnost o ekonomskoj diskriminaciji. EFTA je izgubila na značenju kroz pristupanje država članica
ovoj zajednici (Velika Britanija, Irska i Danska 1973., a Portugal 1986.). Europska zajednica je 1973. godine s
EFTA-om zaključila Ugovor o slobodnoj trgovini. Od 1994. na snazi je europski ekonomski prostor između
država Europske Zajednice i država EFTA-e. Nakon pristupanja Finske, Švedske i Austrije EU 1995. godine,
EFTA obuhvaća samo još Lihtenštajn, Norvešku, Island i Švicarsku. EFTA-u su osnovale Austrija, Danska,
Norveška, Portugal, Švedska, Švicarska i UK. 1961. godine Finska je postala zemlja suradnik EFTA-e, a 1986.
potpuna članica. EFTA-i se 1970. godine pridružio Island, a 1991. Lihtenštajn. Od navedenih država sve su osim
Lihtenštajna, Norveške, Islanda i Švicarske napustile EFTA-u zbog ulaska u EEZ ili EU, http://www.efta.int/
10
osigurati trajni mir, slobodu, sigurnost i političku stabilnost. Proširenje će zaustaviti umjetnu
podjelu Europe. Smještene u srcu povijesne Europe, zemlje središnje i istočne Europe
konačno će imati priliku sudjelovati u projektu europske integracije. U postojećim državama
članicama proširenje je smatrano ispunjenjem moralne obveze prema ovim zemljama, te
značajnim korakom prema „većoj Europi“5. Za građane stare Europe okružje slobodnog
kretanja i kulture koju poznaju i u kojoj žive, bilo je tako povećano prema istoku i jugu.
Gledajući s ekonomskog aspekta, konsolidiranje u smislu stabilnosti i međusobne sigurnosti
značiloje da se trgovina i investicije (posebno u novoprimljene zemlje) mogu dalje i
nesmetano razvijati. S pristupanjem deset novih članica, populacija Europske unije porasla je
za otprilike 75 milijuna, u ekonomsku zajednicu od približno 450 milijuna ljudi i tako postala
najveće svjetsko pojedinačno tržište, koje je uz to vrlo dobro pripremljeno za izazove
globalne konkurencije.
Ekonomski potencijal novih zemalja članica nije bio zanemariv, te je stoga EU integrirala
vrijedna i propulzivna tržišta s ovim zemljama. Također, malim i srednjim kompanijama bilo
je isprva lakše poslovati pod zajedničkim pravilima povećanog ekonomskog prostora.
Nastojanje deset zemalja oko ulaska u Uniju, dakle, prvenstveno je bilo motivirano
ekonomskim razlozima, naime one su se uzdale u primjere Irske (učlanila se 1973. g.) ili
Portugala i Španjolske (članovi od 1986.). Naime, pri ulasku u Uniju, navedene su zemlje bile
ekonomski zaostale, s prihodima daleko ispod prosjeka Zajednice. Sve tri zemlje intenzivno
su profitirale od velikodušne pomoći, a štoviše, napredovale su i zahvaljujući međunarodnim
privatnim investicijama i nabujalom poslovnom povjerenju.6
Proširenje na istok predstavlja jedan od najvećih uspjeha Europske unije. I za stare je države
članice ekonomski efekt proširenja također pozitivan – iako je znatno manji, iz jednostavnog
razloga što su gospodarstva novih članica tako mala.
Prvi bitni aspekt novog konteksta (proširene) EU, koji se pojavio već s razmatranjem
proširenja, vezan je za sam broj novih članica. Pristup deset novih članica uz postojećih
petnaest stvara disproporcionalan teret na već nategnutim institucijama Unije. Naime, prvotne
institucije jako su se malo promijenile od njihova uspostavljanja Rimskim ugovorom, i bile su
sasvim prikladne za asocijaciju šest sličnih zemalja. U međuvremenu je znatno porastao ne
samo broj zemalja članica, nego i djelokrug institucija zajednice. Posljedica ovoga je ozbiljan
operacionalni problem – kako preoblikovati institucije Zajednice, a da bi se osigurao
5 Dujšin, U: ''EU enlargement from fifteen to twenty five: Problems and prospects'', 2004. str. 228
6 Perica, J: ''Aspekti proširenja EU'', 2007. str. 54
11
učinkovit proces donošenja odluka, dok se u isto vrijeme potvrđuje demokratski karakter
cijelog procesa.
Sljedeća važna novost, koja je došla s proširenjem, je daljnja i brzorastuća tendencija prema
ekonomskoj nejednakosti i promjenama u ekonomskim relacijama. Uzimajući BDP Unije od
originalnih šest članica kao 100, prosječni će BDP Unije nakon pristupanja novih zemalja
pasti sa sadašnjih 89 na samo 75.20 Za neke siromašnije stare zemlje članice ovo također
znači da će se neke od njih možda naći iznad praga koji ih ovlašćuje na različite oblike
pomoći Zajednice, samo zato što su nove članice puno siromašnije nego što su Grčka,
Portugal i Španjolska bile u vrijeme svog pristupanja. Slijedom toga, nema sumnje da će ove
zemlje učiniti sve da minimiziraju gubitak ovih povlastica zbog nove situacije. Nadalje,
činjenica je da su osam od deset novih pristupnica bivše komunističke zemlje. Sve su one tek
nedavno (i s različitim stupnjem efikasnosti) izronile iz dugog i bolnog tranzicijskog procesa.
Europska se unija morala na vrijeme početi pripremati za svoju institucionalnu situaciju kada
pristupe nove zemlje. U tom je smislu 2004. bila iznimno bitna godina, jer su se institucije
EU, uz izbor novog Parlamenta i imenovanje nove Komisije, suočile s izazovima pristupa
deset članica 1. svibnja, te s izmjenama koje mogu biti uvedene Sporazumom o ustanovljenju
Ustava za Europu, koji je potpisan 29. listopada.
Osim toga, EU je tijekom priprema za proširenje pokrenula nove politike i revidirala
postojeće. To obuhvaća reviziju „unutarnjih“ politika EU (kao što je zajednička
poljoprivredna politika) i politika prema trećim zemljama (mediteranske države, Rusija,
Ukrajina, transatlantski partneri). Instrumenti politika prema susjednim regijama
podrazumijevaju stvaranje zona slobodne trgovine i kumulaciju pravila o porijeklu. Dakle,
kad se Hrvatska uključi u EU, morat će omogućiti slobodni pristup domaćem tržištu
proizvodima iz više država, ne samo iz članica EU.
Unija će razviti i neke politike koje nisu izravno vezane za proces proširenja. Hrvatska će
morati prihvatiti i takve politike. One bi mogle obuhvatiti ustavni dogovor, financijska pravila
(uključujući pitanja kao što su donošenje i podjela proračuna, državne potpore) i pitanja
vezana za politiku konkurencije. Dakle, EU se i dalje razvija, pa se može smatrati pokretnom
metom. Proširenje uzrokuje potrebu daljnjih reformi i stoga dodatnih obveza koje proizlaze iz
članstva, ali još je rano za utvrditi kako je proširenje utjecalo na brzinu i smjer njihovog
kretanja. Proširenje EU s 15 na 25, odnosno 27 članica povećava potrebu za unutarnjim
12
definiranjem Ustavom te za određenjem granica Europe usvajanjem strategije o široj Europi i
susjedstvu. Ta dva pitanja mogu odrediti proces budućih proširenja.
2.2.Integracijski principi EU
Govoreći o integracijskom principu temeljem kojega je Europa krenula ujedinjenje, ključno je
napomenuti kako je integracija je po svojoj naravi dinamična, a u političkom smislu moguća
je tek nakon što je ostvaren određeni stupanj društvene integracije. U početnim teorijskim
istraživanjima proučavane su uže integracijske forme. U vremenskom razdoblju između
pedesetih i sedamdesetih godina prošlog stoljeća fokus istraživanja usmjeren je na šire
integracijske forme. Teorijska raznovrsnost, te različitost očituje se u podjeli na političke i
ekonomske teorije, no one se međusobno nadopunjavaju.
Političke teorije integracije pokušavaju definirati ključna pitanja integracijskog procesa. Za
zastupnike ovih teorijskih stajališta najvažnija je uloga države i naddržavnih institucija glede
razvoja i funkcioniranja integracija. Politička skupina teorija integracija dijeli se na četiri
temeljna pravca: federalizam, funkcionalizam, neofunkcionalizam i pluralizam7
Zastupnici federalističkih koncepcija smatraju da se zajednice stvaraju izgradnjom formalnih
zajedničkih nadnacionalnih institucija, te objašnjavaju integraciju u smislu zajedničkih
institucija koje omogućavaju članovima osjećaj zajedništva. Integracija je komplementarna
suvremenim državama, prema zastupnicima ovih teorija, a nastaje povezivanjem
država/nacija na osnovi njihovih zajedničkih kulturnih, etničkih ili drugih karakteristika
(primjer je Švicarska, Kanada, Sjedinjene Američke Države). Ideja o stvaranju federalnih
država gubi na svojoj afirmaciji nakon Drugog svjetskog rata. Funkcionalizam se po samom
svom nazivu temelji na funkciji, tj. povezanosti određenih elemenata na osnovi funkcionalne
veze među njima. Dugoročno bi funkcionalizam postigao rezultate i na političkom planu, jer
bi tehničku integraciju nužno slijedila i ona politička. Političko ujedinjenje bilo bi moguće
putem „funkcionalnog prelijevanja“ (functional spillover)8, a to znači stvaranja političkog
procesa koji bi bio nadnacionalan.
7 Bodiroga-Vukobrat, N: ''Proširenje Europske unije '', 2000. str.786
8 Rodin, S: ''Ustavnopravni aspekti članstva u Europskoj uniji'', 1995. str. 50
13
Neofunkcionalizam teži stvaranju zajedničkih institucija sa stvarnom vlašću, potpunoj
ekonomskoj suradnji, po principu „step by step“9. Neofunkcionalisti impuls integracije vide u
zajedničkom interesu, koji je osnova zajedničke, obostrane suradnje. Ukratko, ono što
podržavaju funkcionalisti i neofunkcionalisti jesu ekonomski i socijalni interesi (ne politički)
koji potiču države na međusobnu suradnju i povezivanje. Pluralizam integraciju definira kao
zajednicu država s visokom političkom, ekonomskom i socijalnom suradnjom između zemalja
članica. Za razliku od federalista, ovaj smjer opravdava daljnje postojanje država suvremenog
tipa, no uz uvjet da se njihovi međusobni uvjeti poboljšaju.
Ekonomske teorije integracije grupirane su u dvije osnovne skupine, liberalizam
institucionalizam. Liberalizam ističe važnost primjene mehanizma tržišnog gospodarstva
kojim bi se trebalo osigurati slobodno kretanje roba, usluga i radne snage, sa ciljem
eliminiranja prepreka takvim slobodama. Niječe se potreba za uspostavom nadnacionalnih
institucija, ostavljajući princip suvereniteta, a potreba integracije ostvaruje se međunarodnom
koordinacijom nacionalnih politika10
.
Institucionalizam, samim nazivom, izražava potrebu za institucijama, naglašavajući
nedovoljnost ekonomskih uvjeta da bi se postigla integracija. Njihova teza počiva na unu
tarnjem organiziranju integracije posredovanjem tijela i institucija s nadnacionalnim
okvirima. U okviru ovih razmatranja, valja ukazati na razlikovanje političke i normativne
sfere u Europskoj uniji. Države članice, kao i države koje su u integracijskom procesu, nastoje
stvoriti unutarnje normativne uvjete i političke uvjete koji se kasnije ukotvljuju i stabiliziraju
ustavnim pravom dotične države. Sveobuhvatne integracijske teorije nema. Zavisno koji se
kriterij uzima kao relevantan, pa i u pogledu širenja i integracije EU, teorije nose takav
predznak. Navedena teorijska razmišljanja znakovito prate evolucijski put zajednica i
pokušavaju pojasniti bit integracijskog procesa.11
Činjenicu da se posljednji krug proširenja EU dogodio, te kada i kako se dogodio, treba
sagledati s gledišta politike Unije prema vlastitoj budućnosti. Naime, dugo je bila aktualna
debata predstavlja li proširenje prijetnju samom opstanku Unije kao takve, te treba li se težiti
„produbljivanju“ ili „proširenju“ Zajednice. Zabrinutost je počivala na dvama povezanima
razlozima. Prvo, bilo je teško upravljati već i zajednicom od petnaest članova; zajednica od
9 Samardžija, V: ''Europska unija i Hrvatska'', 2000, str. 13
10 Samardžija, V: op.cit. str. 14
11 Samardžija, V: op.cit. str. 14
14
dvadeset i pet zemalja bit će još puno problematičnija po tom pitanju – potencijalna
organizacijska paraliza. Drugo, u situaciji kada su problemi pred vladajućim strukturama
Unije upravo najzahtjevniji, potreba za jasnim smjerom djelovanja i glatkim posredovanjem
među razlikama u mišljenju – a što oboje proizlazi iz političkih i ekonomskih različitosti
zemalja članica – zbog čiste logike velikih brojeva aktualnija je nego ikad prije. Kada su
postojeće članice Unije počele razmišljati o ovom proširenju na istok, suočile su se s izborom,
što su mnogi tada i priznali. Mogli su težiti prema dubljoj Uniji, ili široj. Produbljivanje EU
značilo je premještanje više vlasti prema centru, što bi umanjilo nezavisnost pojedinačnih
članica i pokušaj ubrzavanja razvoja jedinstvenog europskog identiteta – a sve sa ciljem
približavanja idealu „Sjedinjenih Država Europe“ (United States of Europe). Drugim riječima,
prema Europskoj uniji koja govori jednim glasom u svijetu i koja je usporediva sa SAD-om
kao svjetskom silom.
Proširenje Unije, s druge strane, značilo je zauzdavanje takvih političkih ambicija, uz
nastojanje širenja probitaka iz uske gospodarske integracije što brže je to moguće, i to ne
samo na zemlje sličnog kulturno-povijesnog kruga – kao što su Poljska i Mađarska – nego i
na zemlje više udaljene od zapadnoeuropskog mainstreama, naime na Tursku.
Dva cilja, širenje i produbljivanje, očito su u nesuglasju. Što je Unija dublja, mora biti i uža,
kako bi članstvo bilo ograničeno na zemlje čiji su građani dovoljno sličnih razmišljanja za
bližu političku intimnostIpak, principijelno, Unija je odlučila slijediti oba ova disparatna
pravca odjednom. No, kako je vidljivo iz posljednjeg proširenja, velika se diskrepancija
dogodila u korist proširenja, zbog čega promišljanje o budućem ustroju institucija EU postaje
njezin prioritetan zadatak.12
2.3.Eurozona
Eurozona je zona članica EU-a (njih 17 od 27) koje su Euro prihvatile kao svoju službenu
valutu. Službeni joj je naziv Eursko područje. Od zemalja koje nisu članice Eurozone ni
Europske unije, kovanice eura izdaju još i Monako, San Marino i Vatikan.13
Osim u ovim državama, euro se kao službeno sredstvo plaćanja koristi još i u Andori, Crnoj
Gori, na Kosovu, kao i u francuskim prekomorskim posjedima.
12
Ćapeta, T: ''Courts, legal culture and EU enlargement'', 2005. str.55 13
http://www.eurozone.europa.eu/
15
Članice eurozone su:
Austrija
Belgija
Cipar
Estonija
Finska
Francuska
Grčka
Irska
Italija
Luksemburg
Nizozemska
Njemačka
Malta
Portugal
Slovačka
Slovenija
Španjolska
2.3.1.Pojam monetarne i valutne unije
Monetarna unija je područje u kojem ne postoje nikakva ograničenja plaćanja, a tečajevi
valuta članica su trajno fiksirani 14
. Valutna unija je poseban slučaj monetarne unije u kojoj
zemlje članice svoje različite nacionalne valute zamjenjuju jednom zajedničkom za sve
članice. Sinonimi za valutnu uniju su potpuna monetarna unija i zajedničko valutno područje.
Ako se promatramo s aspekta "jedna zemlja – jedna valuta", onda se svaka zemlja može
smatrati valutnim područjem. Monetarna se unija sastoji od dviju vrlo važnih komponenata:
prvu bismo komponentu mogli zvati unijom deviznih tečajeva, tj. trajno fiksno vezivanje
tečajeva zemalja članica, a drugu komponentu konvertibilnost. Ona predstavlja trajnu
odsutnost svih kontrola konverzije za tekuće ili kapitalne transakcije unutar područja unije.
Konvertibilnost kapitalnih transakcija, uključujući kamate i dividende, glavni je element u
14
Visser, H: ''A guide to international monetary economics'', 2004. str.127
16
tzv. integraciji tržišta kapitala gdje nema nikakvih ograničenja na kretanja kapitala unutar
određenog područja. Može se reći da se monetarna unija sastoji od unije deviznih tečajeva i
integracije tržišta kapitala. Moguće je imati jedno, a da drugo ne postoji. Postoje zemlje koje
imaju međusobno vezane (fiksne) devizne tečajeve, ali ne dozvoljavaju potpunu slobodu
kretanja privatnog kapitala, i zemlje koje dozvoljavaju potpuno slobodno kretanje kapitala u
kombinaciji s fluktuirajućim deviznim tečajevima (npr. SAD – Kanada). Moguće je
razlikovati pseudouniju deviznih tečajeva i potpunu uniju deviznih tečajeva. Pod
pseudounijom razumijeva se sustav potpuno fiksnih deviznih tečajeva i takav dogovor
zemalja gdje ne postoji eksplicitna integracija ekonomske politike, zajedničke devizne rezerve
ni zajednička centralna banka. Ovaj sustav ne dozvoljava mogućnost relativnog fluktuiranja
deviznog tečaja prema valutama zemalja nečlanica unije. Zemlje se mogu dogovoriti za
uvođenje zajedničke valute, međutim ovaj oblik unije ne osigurava trajnost veza među
valutama članicama.15
Uvijek postoji mogućnost da se predstavnici zemalja ne dogovore, da
deficitarna zemlja jednostavno ne odluči deflacionirati ili suficitarna zemlja inflacionirati da
bi se uspostavio zadovoljavajući paritet tečajeva. Potpuna unija deviznih tečajeva predstavlja
takvu uniju zemalja u kojoj postoje zajedničke devizne rezerve i zajednička centralna banka.
Ovo je već sustav koji je puno bliži uvođenju zajedničke valute. Zajednička centralna banka
djeluje na tržištu tako da čuva trajne odnose deviznih tečajeva među valutama zemalja članica
i dopušta relativno fluktuiranje tečaja prema valutama zemalja nečlanica. S obzirom na
činjenicu da sve zemlje neće biti istodobno u suficitu ili deficitu, zajedničke rezerve
omogućuju da suficitarne zemlje automatski pomažu deficitarnim. To znači da vlada nijedne
zemlje članice ne može više imati deficit koji financira njezina vlastita centralna banka.
2.3.2. Zajedničko monetarno područje
Automatsko pomaganje suficitarnih zemalja deficitarnima bilo je jedan od motiva stvaranja
Europske monetarne unije kao i mogućnost smanjenja vodeće uloge dolara u svijetu, odnosno
smanjenja ovisnosti Europe o njemu stvaranjem jedne jake valute. Teorija optimalnog
valutnog područja može se razmatrati kao dio problematike vezane uz izbor optimalnog
deviznog režima. Ona se uglavnom bavi izborom između režima čistog fluktuirajućeg i
fiksnog deviznog tečaja, ne uzima u obzir moguća rješenja između tih dviju krajnosti. Uzima
u obzir makroekonomski model i procjenjuje koji devizni režim može olakšati odgovor
15
Bilas, V: ''Teorija optimalnog valutnog područja; euro i Europska monetarna unija'', 2005. str. 40
17
ekonomije na različite turbulencije. Tako bi zemlja izložena eksternim nominalnim šokovima
trebala koristiti fleksibilni tečaj, dok bi za zemlju izloženu domaćim nominalnim šokovima
bio bolji fiksni devizni tečaj, a u slučaju domaćih realnih šokova fleksibilni.
Područje zajedničke valute predstavlja dakle u biti svojevrstan režim fiksnog deviznog tečaja
s postojanjem zajedničke centralne banke kao vrhovne monetarne vlasti. Preporuke o izboru
deviznog režima su različite. Na osnovu istih čimbenika jedni ekonomisti preporučuju režim
fiksnog deviznog tečaja, dok drugi fleksibilnog. Mnogi se trude determinirati čimbenike koji
utječu na izbor deviznog režima pa neki navode sljedeće: priroda šokova u gospodarstvu,
kredibilnost naspram fleksibilnosti monetarne politike u mirnim i kriznim vremenima, efekti
bilance plaćanja i financijska ranjivost, postojanje financijskih i makroekonomskihuvjeta za
primjenu određenog deviznog režima, financijska otvorenost, očekivana visina priljeva
kapitala, povijest deviznih režima u nekoj zemlji te sama monetarna politika.
Tečajni režim u zemljama koje teže priključenju EU trebao bi osigurati i olakšati put k
monetarnoj integraciji koja je u njima jasno postavljena kao cilj. Zemlje koje provode režim
fiksnog deviznog tečaja moraju voditi računa o tome da prilagode svoje tečajeve prije
priključenja EU kako bi se osigurale da uđu u uniju s ravnotežnom razinom deviznog tečaja.
Fleksibilni su tečajevi, naprotiv, pokazali da se lakše nose s neravnotežom u tekućem i
kapitalnom računu bilance plaćanja. Isto tako, povećana volatilnost nominalnog deviznog
tečaja može biti štetna za izvoz i investicije sektora vanjskotrgovinske robe, za inflaciju i rast.
Prevelika volatilnost je također štetna prije ulaska u monetarnu uniju jer može ugroziti
stabilnost deviznog tečaja.
Treba biti svjestan da ne postoji neki općenito poželjan devizni režim za ove zemlje. Sve je
individualno za pojedinu zemlju jer se one razlikuju makroekonomski, strukturno,
institucionalno i stoga je teško determinirati jedinstveni režim koji bi im svima odgovarao.
Zemlja se može odlučiti za neki devizni režim ako je on potpuno konzistentan s prihvaćenim
monetarnim uređenjem, ako su ispunjeni makroekonomski preduvjeti te ako se ekonomija
može nositi s troškovima vezanim uz prihvaćanje i održavanje odabranog deviznog režima.
Pitanje izbora deviznog režima dobiva još više na važnosti ako uzmemo u obzir da
nestabilnost deviznog režima negativno utječe na kapitalne tijekove. Stabilnost tečaja je
najlakše postići režimom fiksnog deviznog tečaja. Ako se provode kontinuirane reforme te
postoji fleksibilnost nadnica, režim je fiksnog deviznog tečaja održiv. Najvažniji predstavnici
režima fiksnog deviznog tečaja su upravo zajednička valuta ili monetarna unija te valutni
odbor.
18
Režim fleksibilnog deviznog tečaja odgovara brojnim nominalnim sidrima uključujući indeks
cijena ili stopu inflacije ili neki monetarni agregat. Sidro inflacije je najšire rasprostranjeno i
najbolji su rezultati postignuti koristeći se ovim sidrom u tom deviznom sustavu. Ovaj režim
može dovesti do male aprecijacije u skladu s Balassa-Samuelson efektom te pomoći zemlji da
ostvari ciljanu inflaciju bez restriktivne monetarne i fiskalne politike. Jedan od najčešće
spominjanih argumenata u korist režima fleksibilnog deviznog tečaja je efikasnija zaštita od
spekulativnih napada. Sljedeće karakteristike čine korisnim uvođenje fleksibilnog deviznog
tečaja:16
-visok stupanj nominalne rigidnosti u domaćim cijenama i troškovima
-ako je zemlja relativno velika i ima nizak stupanj otvorenosti u trgovini dobrima i uslugama17
-ako su šokovi asimetrični i specifični toj zemlji, a ne simetrični ili zajednički
-manje diversificirana struktura proizvodnje i potražnje
-nizak stupanj faktorske mobilnosti, posebno rada preko granica, nepostojanje značajnih
-nacionalnih ili supranacionalnih fiskalnih mehanizama (poreznih).
Jedan od važnijih razloga ulaska zemalja u monetarnu uniju je smanjivanje ekonomske
nesigurnosti, tj. smanjivanje nesigurnosti i rizika u poslovanju. Ta se nesigurnost upravo
smanjuje ako ekonomski agenti pri svom poslovanju ne moraju uzimati u obzir moguće
promjene tečaja. Ako se kvalitetno ne osigura od rizika i na neki način ne predvidi kretanje
deviznog tečaja, mogući su veliki financijski gubici za sudionike tržišta. Ulaskom u uniju taj
rizik nestaje, poslovnim subjektima se omogućuje ulazak na strana tržišta, a to se sve može
odraziti na pojačanu konkurenciju te efikasniju proizvodnju i distribuciju jer su nacionalna
tržišta u uniji mnogo više povezana. Ako monetarna unija predstavlja područje s niskim
stopama inflacije, pojedinačnoj zemlji može biti vrlo korisno pridružiti se jednoj takvoj uniji
kako bi i sama postigla niske stope inflacije.
Unutar monetarne unije također su niži troškovi transakcija kada više zemalja koristi
zajedničku valutu nego kada svaka od njih koristi vlastitu nacionalnu valutu. Ako je to slučaj,
onda ekonomski agenti moraju mijenjati jednu valutu za drugu, osim ako one nisu savršeni
supstituti što nije vrlo vjerojatno jer se obično dominantna valuta prihvaća u drugim
16
Buiter W.H; Grafe C: ''Central banking and the choice of currency regime in accesion countries'', 2001. str. 10 17
I u teoriji optimalnog valutnog područja nalazimo da što je neka zemlja otvorenija, to manje koristi ima od
fleksibilnog deviznog tečaja.
19
zemljama, ali ne postoji simetrija, odnosno zemlja posjednica dominantne valute neće na isti
način prihvatiti valute drugih zemalja. Korištenjem zajedničke valute postaju više
transparentne relativne cijene i smanjuju se troškovi procjene stanja gospodarstva.Nadalje,
usvajanjem zajedničke valute poboljšava se funkcioniranje financijskih tržišta. Manja je
vjerojatnost da će velike transakcije uzrokovati šokove cijena na velikom tržištu unije nego na
manjim nacionalnim tržištima. U valutnoj uniji povećava se likvidnost financijskih sredstava.
Povjerenje ljudi u njezinu stabilnost ključna je karakteristika snažne valute. Sama stabilnost
ovisi o nekoliko faktora, kao što su veličina područja na kojem se koristi za transakcije,
stabilnost monetarne politike, odsutnost kontrola, snaga i kontinuitet emisijske zemlje.
Veličina u smislu dubine i širine tržišta je mjera stupnja do kojeg valuta može iskoristiti
ekonomiju obujma. Što je veće područje korištenja, to je valuta sposobnija odolijevati
šokovima jer je likvidnija. Nadalje, nijedna valuta nije dugo preživjela kao međunarodna s
visokim stopama inflacije. Poželjna je niska stopa inflacije i to stabilna, a što se tiče
monetarne politike, potrebno je da bude predvidljiva i konzistentna. Da bi mogla postojati
monetarna stabilnost, potrebna je politička stabilnost. Jake međunarodne valute uvijek su bile
povezane s jakim državama. Jaka međunarodna valuta koja ima status rezervne valute, donosi
prihode po osnovi seignioragea, omekšava međunarodno ograničenje za vođenje
makroekonomske politike, donosi prednost domaćim financijskim institucijama, omogućuje
veću ulogu izdavaču međunarodne rezervne valute u međunarodnim financijskim
institucijama i donosi šire geopolitičke prednosti. Sve ove prednosti uživale su SAD otkad su
svrgnule funtu s pozicije vodeće svjetske valute 18
.
Euro je međunarodna valuta čvrsto povezana s područjem Europe za razliku od američkog
dolara koji ima više globalni karakter. To je druga svjetska valuta po korištenju postupno
rastućom ulogom. Naslijedio je status valuta koje je zamijenio, naročito njemačke marke. U
svijetu je oko 50 zemalja koje euro koriste kao vezujuću valutu. Režimi deviznog tečaja u
ovim zemljama obuhvaćaju širok spektar mogućnosti i kreću se od potpune euroizacije do
mnogo slabijih oblika vezivanja. Upotreba eura je najveća na području Europe. Postoje tri
koncentracijska kruga oko EMU. Prvi koncentracijski krug sastoji se od zemalja članica EU
koje još nisu prihvatile euro te zemalja kandidatica za ulazak u EU (sada već novih članica
EU). Drugi koncentracijski krug obuhvaća druge zemlje i regije u susjedstvu EU (zapadni
18
Vujčić, B: ''Hrvatska monetarna strategija: preuzimanje eura kao zajedničke valute - kako i kada?'', 2001. str.8
20
Balkan, Srednji istok, sjevernu Afriku, europski dio Commonwealtha). Na zapadnom Balkanu
većina zemalja koristi ili fiksni ili fluktuirajući tečaj vezan za euro. Treći koncentracijski krug
je najudaljeniji i u njemu euro ne igra pretjerano važnu ulogu. Euro kao međunarodna valuta
obavlja razne funkcije i koriste ga i privatni i javni sektor u svojim djelovanjima euro dakle
ima trojaku funkciju: obračunske jedinice, sredstva razmjene i mjere vrijednosti. Privatni
sektor ga najčešće koristi za podmirivanje obveza, u vanjskoj trgovini, za denominaciju
financijskih instrumenata i slično, a javni sektor za denominaciju službenih deviznih rezervi,
intervencije na deviznim tržištima, službene financijske tijekove i/ili kao cilj u fiksiranju
tečajeva19
.
Europski sustav centralnih banaka (ESCB) sastoji se od nacionalnih centralnih banaka
zemalja članica EU i Europske centralne banke (ECB). Izraz “Eurosustav” koristi se kao
naziv za ECB i nacionalne centralne banke zemalja koje su prihvatile euro. Europska
centralna banka osnovana je u proljeće 1998. godine, a odgovornost za provođenje monetarne
politike preuzela je 1. siječnja 1999. kao supranacionalni autoritet.
Primarni cilj Eurosustava predstavlja održavanje stabilnosti cijena. Stabilnost cijena je
definirana kao godišnji porast harmoniziranog indeksa potrošačkih cijena (HICP20
) za ispod
2%, dok donja granica nije eksplicitno navedena mada se i deflacija smatra kao odstupanje od
cilja stabilnosti cijena. Strategija Eurosustava orijentirana je na srednji rok. Objašnjenja i
makroekonomski argumenti na kojima se bazira ovaj cilj je činjenica da i inflacija i deflacija
uzrokuju troškove u obliku smanjenja općeg ekonomskog blagostanja. Ostali ciljevi su
podupiranje općih ekonomskih politika unije, održivi rast i visoka razina zaposlenosti.
Referentnim agregatom, proglašen je monetarni agregat M3.
Eurosustav ima sljedeće glavne zadatke:
- definiranje i implementaciju monetarne politike na području EMU
- vođenje operacija konverzije
- držanje i upravljanje službenim rezervama zemalja članica
- promocija operacija finog prilagođavanja.
Bitno je istaknuti kako je Eurosustav neovisan. Ugovorom iz Maastrichta čak se tražiod
centralnih banaka da prethodno postignu visok stupanj neovisnosti kako bi mogle ući u
19
Mehl, A; Winkler, A: ''Currency boards and the euro'', 2003. str.19 20
HICP = eng. Harmonised Index of Consumer Prices
21
ESCB, odnosno kako bi država mogla ući u EMU. Neovisnost Europske centralne banke se
temelji na:
- institucionalnoj neovisnosti – nacionalne centralne banke u Upravnom vijeću ECB
same moraju imati visok stupanj neovisnosti
- operativnoj neovisnosti – ECB je potpuno slobodna u odabiru i provedbi monetarnih
istrumenata
- osobnoj neovisnosti – članovi Upravnog vijeća imaju duge i neopozive mandate
- financijskoj neovisnosti – neovisne nacionalne centralne banke su jedine upisale kapital
ECB.21
Vođenje politike je u početku bilo otežano jer nije postojao pouzdan skup agregatnih
ekonomskih pokazatelja za područje EMU. To je u prvom redu zbog problema konzistentnosti
pojedinih nacionalnih statističkih podataka, ali i zbog nepostojanja zajedničke povijesti i
kritične mase istraživanja koja počivaju na zajedničkim agregatima.Područje EU je prilično
diversificirano i te različitosti mogu dovesti do značajnih razlika u transmisijskim
mehanizmima. Minimalno se u prijelaznom razdoblju mogu očekivati različite reakcije na
monetarnu politiku.
Dominantni problem EU je visoka nezaposlenost koja je povezana s kumuliranjem javnih
dugova. Ekonomisti taj problem promatraju s raznih stajališta, a jedan dio njih smatra da je
uzrok nezaposlenosti strukturalne naravi, dok drugi smatraju da je ona rezultat“output gap”-a,
odnosno nedovoljne agregatne potražnje. Neki pak glavni razlog vide u nedovoljnoj
fleksibilnosti razine cijena i nadnica. Nezaposlenost je u Europi počela rasti u 1970-im i 1980-
im godinama te je otada ostala na visokoj razini. Na pitanje zašto je to tako, teško je
odgovoriti. Iz Phillipsove relacije slijedi da je stvarna stopa nezaposlenosti jednaka prirodnoj
stopi nezaposlenosti kad je inflacija relativno stabilna. Kad uslijedi pad inflacije, dolazi do
rasta nezaposlenosti. U 1970-im došlo je do rasta inflacije i stvarna stopa nezaposlenosti bila
je manja od prirodne stope nezaposlenosti, ali isto je rasla u tom razdoblju što je uzrokovalo i
rast prirodne stope. U 1980-im je došlo do pada inflacije i stvarna stopa nezaposlenosti bila je
viša od prirodne, dok je od 90-ih godina prošlog stoljeća inflacija relativno stabilna, pa bi iz
Phillipsove relacije slijedilo da je stvarna stopa nezaposlenosti približno jednaka prirodnoj, a
to je onda nekih 8%. Zaključak svega bi bio da se od 70-ih prirodna stopa nezaposlenosti
21
Vujčić B: op.cit. str.4
22
povećala za 2-3 postotna poena. Porast prirodne stope nezaposlenosti u 1970-im i 1980-im
pokušava se objasniti naftnim cjenovnim šokovima, ali oni su se stabilizirali u 80-im, što bi
onda značilo da se prirodna stopa trebala smanjiti. Također se nastoji objasniti smanjenjem
stope tehnološkog napretka i neprilagođenim očekivanjima te zahtjevima radnika za većim
plaćama, no opet nije moguće da prilagodba traje 30 godina.
Postoje dvije teorije koje obrazlažu današnju visoku stopu prirodne nezaposlenosti.
Prva je poznata pod nazivom hysteresis kojom se tvrdi da je, suprotno dosadašnjim
pretpostavkama, prirodna stopa ovisna o povijesti stvarne stope nezaposlenosti. Iz toga bi
slijedilo da je razdoblje visoke nezaposlenosti u Europi dovelo do porasta prirodne stope
nezaposlenosti. Dodatni su još razlog visoke naknade za nezaposlene. Druga teorija
eurosclerosis objašnjava rast prirodne stope nezaposlenosti kao strukturalni problem.
Rigidnost tržišta rada, pri čemu se misli na visoke minimalne nadnice te naknade za
nezaposlene, onemogućuje prilagodbu tehnološkim promjenama što povećava prirodnu stopu
nezaposlenosti. Prilično visoke stope nezaposlenosti koje predstavljaju veliki problem za EU
(EMU) zahtijevaju adekvatno rješavanje. Stanje će se još dodatno pogoršati proširenjem EU i
u doglednoj budućnosti EMU jer nove članice isto imaju problema s nezaposlenošću. To će
predstavljati veliki izazov za vođenje zajedničke monetarne politike i održavanje niske
inflacije, odnosno stabilnosti cijena. Zemlje koje se suočavaju s asimetričnim šokovima
trebaju određenu fleksibilnost tržišta rada. Visok stupanj mobilnosti rada može služiti kao
kanal za prilagodbu na šokove koji se pojavljuju, no faktor globalne krize koji reflektira i
eurozonu je sa druge strane faktor koji prema ekonomskim predviđanjima anulira takav
potencijal prilagodbe.
Euro je bio uveden kao konačni eksplicitni znak monetarne unije, zajedno s osnivanjem
Europske središnje banke (European Central Bank – ECB) u Frankfurtu. Njegov je kredibilitet
bio u značajnoj mjeri narušen već u prve tri godine postojanja budući da se odnos eura prema
američkom dolaru spustio s 1€ = 1,17 USD na početku 1999. sve do 1€ = 0,83 USD u jednoj
fazi u prošlosti. Kasnije je narastao na 1,49 USD za 1 €, a u novije se vrijeme, s recesijom u
cijelom svijetu, omjer smanjio na 1,25 USD prema 1 €.
Nije jasno zašto je na početku uopće došlo do ovog slabljenja eura budući se pretpostavlja da
su makroekonomske osnove (vanjska i unutarnja ravnoteža) mnogo snažnije u EMU nego u
SAD (s postojanim i značajnim deficitom tekućeg računa i proračunskim viškom koji 2002.
brzo prelazi u deficit). Među čimbenicima ovakve neočekivane i neželjene deprecijacije eura
23
u njegovim prvim godinama postojanja navode se nedostatak usklađenosti fiskalne politike
unutar EMU, neprikladno monetarno područje te netransparentna politika Europske središnje
banke. Slabljenje je eura, međutim, pomoglo zemljama članicama EMU da poboljšaju svoj
konkurentni položaj na svjetskom tržištu i da ostvare višak na tekućem računu.
Prije početka tranzicije 1990. godine, u srednjoistočnoj je Europi njemačka marka (DEM)
bila mjera vrijednosti, a često i sredstvo razmjene i oblik štednje. Uvođenjem eura, njemačku
je marku u funkciji dobrog novca u većini ovih zemalja u tranziciji zamijenio euro zbog čega
je stabilnost eura također važna i za vanjske odnose bivših tranzicijskih zemalja. Pri
prijelazu iz planirane socijalističke na tržišne kapitalističke ekonomije tranzicijske su zemlje
odabrale različite tečajne režime:
-tečaj domaće valute čvrsto vezan uz njemačku marku (euro), koristeći je kao nominalno ----
-sidro kako bi najprije suzbili inflaciju i stabilizirali ekonomiju, ali nauštrb rasta (Hrvatska)
-valutni odbor: kao zadnje pribježište za stabiliziranje financijskog sektora u zemlji
-upravljani (plivajući) tečaj, gdje se nezavisna tečajna politika koristila kao jedan od ----------
-instrumenata ekonomske politike kako bi podržala izvoz, a kroz izvoz i rast BDP-a s ----------
uravnoteženijom bilancom odnosa s inozemstvom, ali s višom inflacijom.
Na početku tranzicije većina je zemalja Srednje i Istočne Europe više-manje odabrala tečaj
fiksiran uz njemačku marku (DEM) ili američki dolar (USD) slijedeći savjete stranih
savjetnika (MMF, Sachs grupa). To je na kraju dovelo do velikih vanjskih neravnoteža koje
su zemlje mogle pokriti jedino prodajom domaćih poduzeća i ekonomskih resursa strancima
za gotovinu budući da su domaće devizne rezerve uskoro bile potrošene. Tijekom svjetske
financijske krize 1998. godine ovi su se fiksni tečajni režimi pokazali pogrešnima za većinu
zemalja u tranziciji te su zamijenjeni nekim oblikom kontroliranog plivajućeg tečaja.
U zadnje vrijeme, u globalnoj financijskoj krizi, moć EU, EMU i eura u značajnoj je mjeri
pala. 2012. godine Euro i EMU postaju elementi krize i glavne zabrinutosti globalnih
financijskih tržišta i svjetskih ekonomskih sila (G20). Nakon što ju je kontaminirala kriza
drugorazrednih zajmova (sub-prime kriza) koja je započela u SAD i proširila se širom svijeta
uz pomoć inovativnih financijskih izvedenica, naivna je Europa njome bila zahvaćena u još
većoj mjeri nego SAD. Eurozona se trese; zemlje PIIGS-a su na putu izlaska iz eura ili čak
same integracije.
24
Jedino financijsko rješenje za Euroland i širu EU daljnja je integracija s monetarnom i
fiskalnom unijom u ekonomskom smislu, što u stvari znači (kon)federaciju u političkom
smislu. Postavlja se pitanje jesu li zemlje eurozone/EU u ovoj fazi otvorene daljnjoj
integraciji i odricanju od gospodarskog i političkog suvereniteta.U odmjeravanju argumenata
za ili protiv takvog razvoja ključne će biti subjektivne političke prosudbe, dok će znanost
(ekonomska, društvena) u davanju odgovora moći jako malo napraviti. Ipak, nered u kući EU
ne sprečava one koji su vani u njihovoj želji da uđu u nju. Prva koja će to napraviti je
Hrvatska u srpnju 2013. godine.
25
3. FISKALNI SUSTAV EUROPSKE UNIJE
3.1. Pakt o stabilnosti i rastu
Fiskalna politika ostala je u ovlasti zemalja članica EU. Na taj je način fiskalni položaj EU
određen zbirom fiskalnih položaja zemalja članica EU. Fiskalni položaj reguliran je prvo
maastriškim sporazumom koji je bio svojevrsna uvertira Paktu o stabilnosti i rastu kojim je
dodatno proširena i više definirana tzv. procedura kod prekomjernih deficita.
Pakt je uveden usvajanjem Rezolucije Europskog vijeća o Paktu o stabilnosti i rastu u
Amsterdamu u lipnju 1997. godine (European Council, 1997c). Rezolucija omogućuje
zemljama članicama EU, Vijeću EU i Komisiji EU čvrsta pravila i upute u provođenju Pakta.
Kao svojevrsni nastavak maastriških kriterija22
, Pakt je usvojen kako bi zemlje članice
nastavile provoditi razumnu proračunsku politiku i nakon ulaska u EMU, odnosno da bi se
očuvala stabilnosti cijena koja se može narušiti fiskalnom nedisciplinom zemalja članica EU.
Kao što je prethodno spomenuto, osnovni cilj Pakta je sprečavanje pojave prekomjernih
deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja javnim financijama
i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU (SGP, 2005).
Prema Paktu, zemlje članice EU se obvezuju da će svoja srednjoročna salda proračuna dovesti
u ravnotežu ili čak suficit. Smatralo se kako će se na taj način ostaviti dovoljno prostora
proračunskoj politici da se nosi s normalnim cikličkim fluktuacijama te da (ciklički) deficiti
koji bi se u tom slučaju pojavili, ne bi smjeli biti veći od referentne vrijednosti 3% bruto
domaćeg proizvoda (BDP-a).
Implementacija Pakta o stabilnosti i rastu počivala je isprva na dva osnovna stupa (tzv. twin-
track strategija):
- na načelu multilateralnog nadzora proračunskih pozicija i
- na procedurama u slučaju prekomjernih deficita.
Osnovni elementi ovih dvaju stupova definirani su dvjema zasebnim regulacijama Vijeća EU.
Nadzor proračunskih pozicija odnosi se na tzv. srednjoročni rani sustav upozoravanja i
kratkoročni nadzor. U slučaju prekomjernih deficita nastupaju razne mjere koje donosi Vijeće
22
Maastriški kriteriji konvergencije, kao što je prethodno spomenuto, predstavljaju gospodarske uvjete kojima se
procjenjuje spremnost zemalja članica EU za sudjelovanje u EMU. Kriterijima konvergencije definirani su okviri
kretanja inflacije, deviznog tečaja i kamatnih stopa. Također, određeni su ciljevi koji se izravno odnose na
fiskalnu politiku. Javni dug pojedine članice EU ne smije prelaziti 60% BDP-a, a proračunski deficit 3% BDP-a.
26
EU na prijedlog Komisije EU. Ovakav sustav temelji se na izvještajima (projekcijama) koje
zemlje članice dva puta godišnje (ožujak i rujan) dostavljaju Komisiji EU, a kompletna
procedura u slučaju prekomjernog deficita traje 10 mjeseci.
Rani sustav upozoravanja (engl. early warning system) odnosi se na srednjoročne projekcije
proračunskih pozicija i njime se u ranoj fazi prepoznaju eventualne prepreke u izvršenju
ciljeva Pakta o stabilnosti i rastu. U okviru njega je sadržana obveza prezentacije godišnjih
programa stabilnosti zemalja članica EMU i planova konvergencije ostalih zemalja članica
EU. Ti programi sadrže srednjoročne proračunske projekcije i planove koje imaju za cilj
ostvarenje proračunske ravnoteže ili čak suficita. Ovakve programe moraju podržati prije
svega Komisija EU, ali i Europska središnja banka (ECB) te Ekonomska i financijska
komisija EU (EFC), kako bi se predočili Vijeću EU, odnosno Vijeću ECOFIN-a-23
.
Na temelju izloženih podataka Vijeće donosi odluku može li dotična država održati deficite u
granici 3% BDP-a. Ako je odluka Vijeća negativna, članica mora revidirati planove i
postupke kako bi u ponovljenom procesu dobili pozitivnu ocjenu.Kratkoročnim nadzorom
(engl. short-term surveillance) provjeravaju se trenutne proračunske pozicije na osnovi
polugodišnjih izvještaja. Komisija odvojeno provjerava izvještaje i donosi odluku o tome
postoji li prekomjerni proračunski deficit i je li proračunska politika adekvatna za izvršenje
cilja od 3%. U slučaju negativnog mišljenja, Komisija obavještava Vijeće koje kvalificiranom
većinom donosi konačno pozitivno ili negativno mišljenje. Ta odluka se donosi najkasnije 3
mjeseca od podnošenja izvještaja (projekcije) zemlje članice. Pri donošenju konačne odluke
Vijeća EU (ECOFIN-a) u obzir se uzimaju sve olakšavajuće činjenice, kao npr. recesija
gospodarstva, prirodne katastrofe i sl. Tako se npr. dozvoljava deficit veći od 3% ukoliko se
dotičnoj zemlji članici u promatranoj godini BDP smanjio najmanje za 2%. Nadalje, ako se
realni BDP snizio između 0.75% i 2%, onda je moguć prekomjeran deficit, ali uz suglasnost
Vijeća. Zemljama članicama kojima se BDP snizio do 0.75% ne dozvoljava se prekomjeran
deficit kao posljedica određenih olakšavajućih činjenica.24
Ako Vijeće donese negativno mišljenje, onda slijede procedure u slučaju prekomjernog
deficita (engl. an excessive deficit procedure). Vijeće u početku daje određene preporuke
(prijedloge) dotičnoj članici kojih bi se trebala pridržavati za smanjenje deficita u iduća četiri
23
Vijeće ministara financija i gospodarstava zemalja članica EU. To je Vijeće EU, naziva se iVijećem ministara,
a čine ga ministri zemalja članica čiji sastav ovisi o temi o kojoj Vijeće raspravlja. 24
Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: ''European Monetary and Fiscal Policy'', 2000. str. 80
27
mjeseca. Ako se ta članica ne pridržava tih prijedloga, Vijeće joj onda može nametnuti
detaljne mjere za smanjenje deficita koje treba implementirati u roku mjesec dana. Ako se i
dalje članica ne pridržava zadanih mjera, Vijeće se može odlučiti za uvođenje sankcija koje bi
omogućile izvršavanje zadanih mjera. Te sankcije uključuju informiranje javnosti o neposluhu
u slučaju izdavanja državnih obveznica, reviziju kreditne politike od strane Europske
investicijske banke, obvezu deponiranja beskamatnog depozita u određenom iznosu i
nametanje raznih novčanih kazni (globi). Nakon što se Vijeće odlučilo za konkretne mjere,
daje se još dva mjeseca zemlji članici da dovede deficit u zahtijevane granice prije same
implementacije tih mjera. Ukoliko se ti zahtjevi ne izvrše, sankcije nastupaju trenutno.
Najznačajnija sankcija u tom slučaju je deponiranje beskamatnog depozita. Veličina tog
depozita se sastoji od fiksnog (inicijalnog) dijela koji iznosi 0,2% BDP-a te varijabilnog dijela
koji iznosi 0,1% BDP-a za svaki postotni poen za koji je stvarni deficit veći od referentnog
(3% BDP-a). Ako fiskalna politika i dalje nije usklađenja zahtjevima Pakta, taj depozit se
pretvara u bespovratnu novčanu kaznu, bez obzira zadovoljili se uvjeti ili ne.25
3.2. Fiskalni federalizam
Fiskalni federalizam označava fiskalne odnose središnje vlasti i nižih razina vlasti, odnosno
financijske aspekte odnosa vlasti supranacionalne razine te nacionalne razine država članica.
Fiskalni federalizam obuhvaća dva povezna područja. Prvo je raspodjela nadležnosti u
odlučivanju o javnim rashodima i javnim prihodima među različitim razinama vlasti
(supranacionalnim, te nacionalnim). Drugo je područje stupanj slobode odlučivanja
nacionalnih vlasti u razrezivanju vlastitih poreza te u određivanju pojedinih rashoda (u
agregatnomu i detaljnom smislu). Razina tih nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju imanentne
suverenosti države članice kako u političkomu, tako i u administrativnom smislu u odnosu na
EU.26
Fiskalni sustav EU je specifičan i dosta je različit u odnosu na fiskalne sustave nacionalnih
država, odnosno zemalja članica. Proračun EU je jedini instrument koji se u potpunosti
provodi sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU. Uloga proračuna EU je prvenstveno
blagajna iz koje se financiraju zajedničke politike EU. Njegovo makroekonomsko značenje te
utjecaj na gospodarstvo nije kao kod proračuna nacionalnih država.
25
Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: op.cit. str.88 26
Kesner-Škreb, M: ''Fiskalni federalizam'', 2009. str. 237
28
S obziorom na politička i konstitutivna ograničenja koja se danas odnose na konfederacije27
,
kakva je EU, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose u okviru kojih bi zemlje članice
zadržale svoju političku neovisnost i financijsku suverenost, te bi konfederalna razina imala
samo one ovlasti koje su joj zemlje članice dodijelile s fiskalnim pravilima koja na
konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj razini. Fiskalna politika u EU
temelji se na koordinaciji pojedinih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica EU
putem Pakta o stabilnosti i rastu. Naime, u EMU se provodi zajednička monetarna politika čiji
je primarni cilj stabilnost cijena, a ne stabilizacija cikličkih kretanja. Takva antiinflacijska
monetarna politika pretpostavlja određenu discipliniranost fiskalnih politika članica EMU,
odnosno ograničene deficite čija je kontrola nužna za učinkovito izvršavanje ciljeva
zajedničke monetarne politike.
Teoretski gledano, ako unutar pojedine zajednice nastanu takvi ekonomski šokovi koji
različito pogađaju regije unutar dotične zajednice te ako takva zajednica ima zajedničku
monetarnu politiku, kao najučinkovitiji instrument za ublažavanje diferencijalnih šokova
ostaje fiskalna politika. Takav model primjenjiv je i na EU gdje su mnogi autori dokazivali
nužnost provođenja samostalnih fiskalnih (proračunskih) politika u EU, odnosno EMU.28
Tako su Garmlich i Wood primjenom jednostavnog Taylorovog pravila prikazali kako je
stabilizacija u zemljama članicama EU potrebna u različitim razdobljima upravo zbog
postojanja diferencijalnih šokova. Taylorovo pravilo su primijenili na kratkoročne kamatne
stope u deset zemalja članica EU gdje su pomoću odstupanja od ravnotežne realne kamatne
stope dokazali učestalost diferencijalnih šokova u EU.29
U teoriji se spominje nekoliko mehanizama za ublažavanje takvih šokova. To mogu biti
- mobilnost faktora proizvodnje,
- promjena relativnih cijena,
- međuregionalni transferi itd.
Većina ovih instrumenta je u EU neučinkovita, što fiskalnu politiku zemalja članica ostavlja
kao osnovni instrument za prilagodbe diferencijalnih šokova.30
27
Grubiša, D: ''Politološke dvojbe o Europskoj uniji: Potraga za određenjem'', 2011. str. 117 28
Tradicionalna optimalna teorija javnih financija, odnosno fiskalnog federalizma preporučuje provođenje
fiskalne funkcije stabilizacije na središnjoj (federalnoj) razini zbog tzv. leakage učinka. Provođenje
stabilizacijske funkcije fiskalne politike je samo jedan od primjera u kojem je postojeći sustav u "sukobu" s
teorijom javnih financija. Slično vrijedi za fiskalnu funkciju alokacije i redistribucije fiskalne politike. 29
Pretpostavili su da ravnotežna kamatna stopa, odnosno proizvoljna točka za razvijanje Taylorovog pravila,
iznosi 3,25%, što je približno dvadesetogodišnjem njemačkom prosjeku. 30
Ackrill, R: "Stabilization in EMU: A critical review", 2004. str. 103
29
Postoje još mnogi autori koji naglašavaju nužnost fiskalnih politika u provedbi stabilizacije
u EU. Tako npr. Ackrill objašnjava svoj stav preko teorije optimalnog valutnog područja te
uspoređuje sličnosti i razlike EU sa SAD-om u provedbi stabilizacijske fiskalne politike. U
slučaju odsutnosti politike fleksibilnih tečajeva, uporište teorije optimalnog valutnog područja
leži u mobilnosti radne snage radi ublažavanja diferencijalnih šokova.31
Kako će mobilnost
utjecati na stabilizaciju, ovisi i o specijalizaciji industrija. Ako postoji velika sličnost u
specijalizaciji industrija unutar valutnog područja, pojedini ekonomski šok koji bi se javio na
jednom segmentu industrijske proizvodnje podjednako bi se odrazio na sve regije, a i lakše bi
se ublažio s većom unutarregionalnom mobilnošću radne snage. U slučaju veće specijalizacije
u industrijskoj proizvodnji među regijama, veća je mogućnost nastajanja diferencijalnih
šokova.
31
Postoji više vrsta mobilnosti radne snage. Osnovna podjela je na međuregionalnu i unutarregionalnu
mobilnost.
30
4. INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE
4.1. Proračun Europske unije
4.1.1. Kontekstualna važnost proračuna
Dosegnuti stupanj razvoja Europske unije i daljnje “promicanje gospodarskog i socijalnog
napretka” te “očuvanje i razvijanje Unije kao područja slobode, sigurnosti i pravde” (čl. 2.
Ugovora o Europskoj uniji) ne bi bili ostvarivi bez poduzimanja gospodarskih, socijalnih,
edukacijskih, znanstvenoistraživačkih, upravnih i drugih aktivnosti s ciljem razvijanja i
usmjeravanja integracijskih procesa. Pri tome se nije dovoljno osloniti na aktivnosti koje u tu
svrhu provode pojedine države članice samostalno ili u suradnji s drugim državama, već
integracijski orijentirane procese kao takve mogu uspješno i učinkovito provoditi samo glavne
ustanove i tijela Europske unije. Stoga je nužno da europska tijela odlučivanja neovisno i
autonomno raspolažu odgovarajućim financijskim sredstvima namijenjenima financiranju
politika koje provode. Sredstva za te svrhe osiguravaju se u proračunu Europske unije pa se
može zaključiti da je glavni instrument europeizacije ekonomskih, političkih i pravnih odnosa
na području Europske unije njezin proračun.32
Proračun Europske unije obuhvaća financijska sredstva koja se u njemu godišnje prikupljaju i
kojima raspolažu nadležna tijela odlučivanja Europske unije usmjeravajući ih u financiranje
predviđenih proračunskih rashoda. Proračunska sredstva Europske unije označavaju se
sintagmom “financijski interesi Europske unije”, što je općeprihvaæeno ne samo u stručnoj
literaturi već i u pravnoj regulativi.
4.1.2. Definicija i načela proračuna EU
Proračun je financijski okvir djelovanja Europske unije u kojemu se iskazuju sve vrste
njezinih prihoda i rashoda. Zasniva se na nekoliko načela:
• jedinstvu – svi prihodi i rashodi prikazani su u jedinstvenom dokumentu;
• godišnjem razdoblju – proračunski iznosi odnose se na proračunsku godinu u trajanju od 1.
siječnja do 31. prosinca.
32
Đurđević, Z: ''Proračun EU'', 2004. str. 55
31
Budući da se sve veći dio rashoda odnosi na višegodišnje projekte, stavke proračuna
usporedno se iskazuju na dva načina. Rashodi prema obračunskom načelu (commitment
appropriations) predstavljaju troškove koji proizlaze iz aktivnosti izvedenih (obračunanih,
fakturiranih) tijekom financijske godine. Rashodi prema gotovinskom načelu (payment
appropriations) obuhvaćaju iznose plaćanja za aktivnosti obavljene iste godine, ali uključuju i
plaćanja po osnovi obveza iz prethodnih razdoblja, a ne uključuju iznose koji se odnose na
istu godinu a na naplatu dospijevaju kasnije;
• ravnoteži – rashodi trebaju biti jednaki prihodima. Nije dopušteno pozajmljivati
sredstva za pokrivanje deficita, a proračunski se suficit prenosi u iduće razdoblje. Proračun
EU financira se vlastitim sredstvima Unije (own resources) koja nisu podložna međuvladinim
pregovorima. Postoje četiri vrste vlastitih prihoda kojima se financira proračun:
poljoprivredne pristojbe, carine, udio u PDV-u i uplate zemalja članica. Prva dva oblika
prihoda, tj. Poljoprivredne pristojbe i carine, koristili su se u početku djelovanja Unije i bili su
dostatni za njezino financiranje. No s vremenom je njihovo relativno značenje slabilo i
pojavila se potreba za novim izvorima financiranja. Tako se danas glavnina proračunskih
prihoda prikuplja novim vlastitim sredstvima: udjelom u PDV-u i uplatama zemalja članica.
Proračun Europske unije (EU) jedini je centralizirani instrument provođenja “zajedničke”
fiskalne politike na razini EU. Ostatak fiskalnog sustava EU može se promatrati kao skup
raznih pravila i ugovora putem kojih zemlje članice usklađuju i koordiniraju ostale segmente
fiskalne politike. EU je konfederacija, odnosno složena politička i ekonomska tvorevina, te je
u tom segmentu potrebno promatrati i proračun EU kojim se financira samo ograničen broj
zajedničkih funkcija EU. Svaki proračun unutar neke nacionalne države (bilo unitarne ili
federalne) ima više zadaća. Osnovne su funkcije proračuna provođenje fiskalne (proračunske)
politike i politike transfera među (različito razvijenim) regijama odnosno pojedincima.
Fiskalna politika obuhvaća upravljanje proračunskim prihodima i rashodima, odnosno
upravljanje deficitom/ suficitom proračuna zbog njegova utjecaja na agregatnu potražnju.
Učinci fiskalne politike na agregatnu potražnju mogu se ostvariti na više načina: 1. pomoću
ugrađenih (automatskih) stabilizatora, 2. pomoću diskrecijskih mjera nositelja fiskalne
politike i 3. pomoću utvrđivanja “pravila”, odnosno pomoću tzv. formule fleksibilne politike.
Svaka od tih mjera imala je tijekom povijesti različitu važnost (npr. Keynsov
intervencionizam) i svaka od njih ima različite učinke (npr. učinak istiskivanja privatnih
investicija). Bez obzira na to koja od tih mjera prevladavala, postoje određene sličnosti svih
proračunskih politika. Prvo, svaki proračun mora biti dovoljno velik s obzirom na društveni
32
proizvod kako bi mogao utjecati na ekonomska kretanja. Drugo, mora postojati mogućnost
stvaranja proračunskih deficita ili suficita kojima bi se moglo djelovati na ciklička kretanja u
gospodarstvu. I treće, fiskalna i monetarna politika trebale bi biti koordinirane kako bi
zajednički usmjeravale gospodarstvo u određenom pravcu. Proračun EU u svim je tim
segmentima specifičan i s obzirom na političko i ekonomsko okruženje u kojemu postoji,
mnoga spomenuta pravila za njega uglavnom ne vrijede.
Koncept fiskalnog federalizma u EU uvelike se razlikuje od onih u nacionalnim državama,
bilo federalnima ili unitarnima. EU se može promatrati kao konfederacija, odnosno ima
obilježja međunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) države. Poput međunarodne
organizacije, Unija je stvorena sklapanjem međunarodnih ugovora, ali se od takve
organizacije razlikuje po ovim bitnim elementima:
- raspolaže dijelom suvereniteta zemalja članica (npr. poljoprivreda i trgovinska politika),
- raspolaže vlastitim (proračunskim) prihodima,
- donosi pravne propise kojih se neposredno trebaju pridržavati njezine članice,
- ovlaštena sklapati ugovore s trećim državama.
Upravo je takvo okruženje utjecalo na strukturu i funkcije današnjeg proračuna EU koji
sudjeluje u ograničenoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji cikličkih kretanja ne
sudjeluje.33
U usporedbi s klasičnim nacionalnim proračunima, te se razlike ogledaju u
nekoliko osnovnih obilježja proračuna EU: 1. prihodna i rashodna strana proračuna EU
razlikuju se od proračuna nacionalnih država; 2. proračun EU relativno je malen u odnosu
prema veličini gospodarstava koja pokriva; 3. strože je i čvršće reguliran, iz čega proizlazi
činjenica da je strogo uravnotežen; s tim u skladu, 4. iz njega je izuzeto zaduživanje, ali i
posuđivanje sredstava korisnicima proračuna.
4.1.3. Struktura i veličina proračuna Europske unije
Prihode proračuna EU čini sustav vlastitih prihoda. U vlastite prihode pripadaju uvozne
carine, poljoprivredne pristojbe, dio poreza na dodanu vrijednost (PDV) i prihod utemeljen na
BDP-u zemalja članica. Maksimalan iznos sudjelovanja zemalja članica u vlastitim izvorima
33
Jedna od glavnih diskusija među stručnjacima za fiskalnu politiku u EU koja se vodi oko načina izgradnje i
budućeg izgleda fiskalnog sustav EU, temelji se na dvama različitim pristupima. Prvi je onaj koji je u skladu s
tradicionalnom optimalnom teorijom javnih financija, a drugi u skladu s pristupom javnog izbora.
33
limitiran je na 1,27% bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) EU. Među vlastitim prihodima
postoje još neki, manje značajni izvori prihoda koji se svrstavaju u skupinu ostalih prihoda.
Prihodi proračuna EU dijele se na sljedeće.
• Uvozne carine (engl. customs duties) – carine i ostala davanja koja se ubiru na temelju
Zajedničke carinske tarife pri uvozu proizvoda iz zemalja izvan EU.
• Poljoprivredne pristojbe, među koje pripadaju carine na uvoz poljoprivrednih proizvoda i
davanja za šećer i glukozu. Ta se davanja ubiru pri trgovini sa zemljama izvan EU, u sklopu
Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP-a) te proizvodnje i skladištenja šećera i glukoze.
• Prihodi na osnovi poreza na dodanu vrijednost (engl. percentage of Value Added Tax). Ti se
prihodi za svaku zemlju utvrđuju primjenom jedinstvene stope na harmoniziranu poreznu
osnovicu koja se utvrđuje prema određenim pravilima EU. Od 1999. ta osnovica ne smije
prijeći 50% BDP-a država članica, a predviđeno je smanjivanje jedinstvene stope iz godine u
godinu (u 2002. iznosila je 0,75%, u 2004. 0,5%).
• Prihod na osnovi bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) zemalja članica. Taj se prihod
izračunava tako da se određena stopa primijeni na razliku između BNP-a svake zemlje članice
i harmonizirane osnovice PDV-a.
• Ostale izvore prihoda čine porez na dohodak i pristojbe koje plaća osoblje institucija EU,
prihodi od kamata i jamstava, prihodi od kazni i drugi prihodi.34
Rashodi proračuna EU planiraju se srednjoročno, u sklopu tzv. sustava financijske
perspektive, instrumenta kojim EU provodi proračunsku disciplinu postavljanjem gornjih
granica rashoda na osnovi raspoloživih prihoda (sustav vlastitih prihoda). Sustav financijske
perspektive utvrđuje se međuinstitucionalnim sporazumom između Parlamenta, Vijeća i
Komisije. Takav je sustav uveden Prvim Delorovim paketom 1988. godine zbog proračunskih
kriza u 80-im godinama. Proračunske su krize nastajale zbog dva razloga: zbog nerazmjera
između prihoda i rashoda i zbog jačanja uloge Parlamenta u donošenju odluka unutar EU.
Posljedica toga bila je napetost između Vijeća i Parlamenta. Zbog tih “svađa” dolazilo je do
kašnjenja u donošenju proračuna. Tako je Delorov paket postao sinonim za reformu unutar
financijskog sustava EU. Nakon Prvog Delorova paketa (1988-1992) slijedio je Drugi
Delorov paket za razdoblje 1993-1999. Perspektiva, popularno nazvana Agenda 2000,
donesena je 1999. godine u Berlinu za razdoblje od 2000. do 2006, dok je trenutno na snazi
financijska perspektiva za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Međutim, treba naglasiti da
34
Šimović, H: op. cit. str. 449
34
financijska perspektiva ne predstavlja višegodišnji proračun, budući da je godišnja
proračunska procedura ključna u određivanju stvarne visine rashoda i strukture različitih
poglavlja proračuna. Rashodima proračuna EU dodjeljuju se sredstva za razvoj i provedbu
zajedničkih politika EU. Područja koja se financiraju iz proračuna EU jesu ona za koja su
zemlje članice prenijele svoje ovlasti na EU.
Tablica 1: Financijska perspektiva 2007.-2013. (u milijardama eura)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ukupno
2007-
2013
Održivi razvoj 53,979 57,653 61,696 63,555 63,974 67,614 70,644 439,115
Priroda i okoliš 55,143 59,193 56,333 59,955 59,888 60,810 61,310 412,632
Građanstvo, sigurnost i pravda 1,273 1,362 1,518 1,693 1,889 2,105 2,449 12,289
EU – globalni faktor 6,758 7,002 7,44 7,893 8,43 8,997 9,595 55,935
Administracija 7,039 7,38 7,525 7,882 8,091 8,523 9,095 55,535
Kompenzacije 0,445 0,207 0,210 0 0 0 0,75 0,937
Rashodi prema obračunskom
načelu35
124,457 132,797 134,722 140,978 142,272 148,049 153,168 976,443
Rashodi prema gotovinskom
načelu36
122,19 129,681 120,445 134,289 133,7 141,36 144,285 925,95
Izvor: Europska komisija, 2012
Rashodi proračuna EU dijele se na sedam skupina (stavki):
• Poljoprivreda. Rashodi za zajedničku poljoprivrednu politiku (ZPP) zapravo su rashodi
Odjela jamstava Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (engl. Guarantee Section of
the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF). To su ujedno najveći
izdaci proračuna EU, a najveći dio njih iskorištava se za jamčenje cijena poljoprivrednih
proizvoda “domaćim” proizvođačima.
• Strukturne operacije. Izdaci za strukturne operacije ili strukturnu politiku pokrivaju i
područja regionalne i socijalne politike. Većina tih sredstava (više od 90%) dodjeljuje se
strukturnim fondovima: Europskom fondu za regionalni razvoj (European Regional
Development Fund – ERDF), EAGGF-ovu Odjelu usmjeravanja, Europskom socijalnom
fondu (European Social Fund – ESF) i Financijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva
(Financial Instrument for Fisheries Guidance – FIFG). U tu skupinu pripada i Kohezijski fond
35
Iznos koji EU jamči za plaćanje budućih računa, ako se ispune potrebni uvjeti. 36
Iznos sredstava koja se isplaćuju korisnicima. Ova dva iznosa se razlikuju zbog programa i projekata s
višegodišnjim trajanjem jer obveza za njih nastupa u godini implementacije, a plaćaju se tijekom trajanja.
Ovaj je iznos manji i zbog toga što se neki programi i projekti ne provedu.
35
(Cohesion Fund), koji je financijski mehanizam pomoći samo onim članicama čije je BDP po
stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Nakon rashoda za poljoprivredu,
rashodi za strukturnu politiku najveći su u proračunu EU.
• Unutarnje politike. Rashodi za razne unutarnje politike grupirani su u pet skupina, među
koje pripadaju različiti rashodi, npr. za transport, obrazovanje, kulturu, zapošljavanje, medije,
energetsku politiku, nuklearnu zaštitu, okoliš, razne aktivnosti vezane za unutarnje tržište,
istraživanje i tehnološki razvoj, pravdu i sigurnost.
• Vanjske aktivnosti. Rashodi za vanjske aktivnosti odnose se na izdatke pomoći zemljama
izvan EU, osim zemalja koje su uvrštene u rashode proširenja EU i ERDF-a. To mogu biti
troškovi pomoći u hrani i humanitarne pomoći, kao i troškovi raznih oblika suradnje sa
zemljama izvan EU, npr. CARDS program (suradnja s balkanskim zemljama), TACIS
program (suradnja s bivšim republikama Sovjetskog Saveza), suradnja s mediteranskim
zemljama, zemljama u razvoju u Aziji, Latinskoj Americi i Južnoj Africi.
• Administrativni troškovi. Odnose se na troškove institucija EU i ustanova. Najveći dio
troškova otpada na rad Komisije (više od 60%), zatim Parlamenta (oko 20%), pa onda slijede
Vijeće, Sud pravde i Revizijski sud.
• Rezerve. Postoje tri vrste rezervi: monetarne rezerve, rezerve za hitnu pomoć i garancijske
rezerve. Ta sredstva služe za eventualne neočekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti tijekom
izvršenja proračuna.
• Pomoć budućim članicama. Ti rashodi po tipu pripadaju vanjskim aktivnostima. No zbog
važnosti i visine troškova posebno su izdvojeni. Odnose se na financiranje raznih pomoći
državama kandidatkinjama za članstvo u EU. Te su zemlje podijeljene u dvije skupine: zemlje
središnje i istočne Europe te mediteranske zemlje (Malta, Cipar i Turska). Pomoć se
dodjeljuje putem triju programa: SAPARD za poljoprivredu; PHARE – za pomoć zemljama
središnje Europe u tranziciji i restrukturiranju gospodarstava; te ISPA – preko kojega se
financiraju infrastrukturni projekti u transportu i zaštiti okoliša.
Relativni odnos rashoda za ZPP i strukturne operacije unutar proračuna EU mijenja se tijekom
posljednjih godina u korist strukturnih. Jedan od razloga je želja za jačanjem tržišta “iznutra”,
odnosno za stvaranjem učinkovitoga ekonomskog okruženja koje će biti konkurentno izvan
granica EU, a ne stvaranje konkurentnosti “umjetnim” putem, raznim korektivnim
mehanizmima kao što su carine i kvote.37
37
Šimović, H: "Fiskalni federalizam u Europskoj uniji: odnosi fiskalnih nadležnosti", 2005. str. 450
36
4.1.4. Redistribucijska uloga proračuna EU
Jedna od uobičajenih makroekonomskih uloga proračuna jest da bude temelj djelovanja
automatskih stabilizatora. Na prihodnoj strani proračuna ta se uloga uglavnom očituje
djelovanjem progresivnog oporezivanja, pri čemu treba naglasiti da je stupanj progresivnosti
poreznih sustava u razvijenim zemljama danas znatno manji nego prije dvadesetak godina. Na
rashodnoj strani djelovanje automatskih stabilizatora očituje se putem raznih proračunskih
transfera u slučaju nezaposlenosti ili izdataka za socijalno osiguranje. Glavna preraspodjela
sredstava ostvaruje se preko središnjega nacionalnog proračuna, koji bi za tu funkciju trebao
biti dovoljno velik, ali i usmjeren na ostvarenje funkcije blagostanja u promatranoj složenoj
zajednici (državi). Razlog postojanja redistribucije dohotka u tradicionalnoj se fiskalnoj teoriji
objašnjava altruističkim motivima – nesebičnom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka
za preraspodjele.Nasuprot tome, uteoriji javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne
pogodnosti na kojima se temelji redistribucija objašnjavaju se kao rezultat bolje
organiziranosti i lobiranja raznih interesnih skupina te složenosti strukture javnog sektora
U kontekstu proračuna EU i redistribucijske politike u EU, drugo je objašnjenje prikladnije
zbog složenosti vertikalne strukture i političkog odlučivanja u “javnom sektoru EU”. Naime,
proračun EU nije relativno velik niti je primarno orijentiran na ostvarivanje funkcije
blagostanja, stoga je njegova normativna redistribucijska uloga samim time ograničena.
Kao što se vidi iz usporedne analize proračuna EU i proračuna nacionalnih država, EU kao
konfederacija nema visok stupanj homogenosti i integriranosti u ponudi osnovnih javnih
dobara i usluga te u oporezivanju. U takvoj je situaciji mogućnost da se redistribucijska
funkcija snažnije centralizira slaba, posebno u ranim fazama integracije.
U skladu s time, da bi se pomoglo siromašnijim regijama unutar nekog područja, potreban je
jak osjećaj pripadnosti, zajedništva i solidarnosti.Takvo okruženje više karakterizira pojedinu
zemlju članicu nego kompletan EU. Uzrok tome su različite barijere (kulturne, vjerske ili
jezične). Zbog toga je regionalna politika EU zasnovana na pružanju financijske pomoći koja
utječe na poboljšanje općih uvjeta privređivanja, kako bi se slabije razvijenim regijama
omogućilo da povećaju fleksibilnost proizvodne strukture i približe se alokaciji resursa koja bi
rezultirala optimalnim ekonomskim rastom. Najvažniji instrumenti u tom segmentu
redistribucijske politike jesu prethodno spomenuti rashodi proračuna EU za strukturne
operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko četiri strukturna fonda i Kohezijskog fonda. Njihov je
zajednički cilj postizanje što veće socijalne i ekonomske kohezije unutar EU. Od ukupnih
37
sredstava za strukturne operacije više od 90% troši se za potrebe strukturnih fondova, dok se
ostatak troši za rashode Kohezijskog fonda. Za isti projekt zemlja članica ne može istodobno
dobiti sredstva iz jednoga od strukturnih fondova i iz Kohezijskog fonda. Jednako tako,
pojedina članica EU ne može dobiti transfere iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU
u iznosu većem od 4% vlastitog BDP-a.
Politika preraspodjele proračunskih sredstava temelji se na političkim i ekonomskim
motivima. Politički motiv u EU relativno je slabo izražen, a odnosi se na prethodno spomenuti
osjećaj međusobne pripadnosti, zajedništva i solidarnosti. Ekonomski motiv očituje se u težnji
za što učinkovitijim funkcioniranjem gospodarstva. Za sada je to glavni motiv ograničene
preraspodjele sredstva u EU. No i takvi ograničeni transferi mogu utjecati na negativne pojave
kao što su povećana ovisnost slabije razvijenih regija o sredstvima proračuna EU ili problem
moralnog hazarda – situacije u kojoj je usvajanje određenih politika prije svega motivirano
dobivanjem određenih financijskih sredstava umjesto željom za bržim ekonomskim
razvojem38
.
4.1.5. Strukturni fondovi i Kohezijski fond
Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) najveći je od četiri strukturna fonda. Namijenjen
je financijskom praćenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju regionalnih
neravnoteža. Sredstva najčešće usmjerava na financiranje “čvrste” prometne infrastrukture, ali
ulazi i u druge isplative investicije kao što je pomoć malim i srednjim poduzećima. Europski
socijalni fond (ESF) namijenjen je tržištu rada, poticanju mobilnosti ljudskih činitelja
proizvodnje i financiranju raznih oblika obuke i doškolovanja radne snage. Među strukturne
fondove pripada i Fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), koji je ponajprije
zadužen za poljoprivrednu politiku, ali je u sklopu strukturne politike nadležan za
ujednačivanje regionalnih razlika u poljoprivrednoj proizvodnji (tzv. Odjel usmjeravanja).
ERDF, ESF i EAGGF još se nazivaju tradicionalnim strukturnim fondovima. Četvrti
strukturni fond je Financijski instrument za usmjeravanje ribarstva (FIFG), nadležan za
područje ribarstva unutar EU.
38
Ardy, B: ''The development of the EU Budget and EMU'', 2004. str. 93
38
Kohezijski fond osnovan je zbog dodatne potrebe postizanja socijalne i ekonomske kohezije
unutar EU. To je financijski mehanizam pomoći samo onim članicama čiji je BDP po
stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Prije proširenja 2004. ta su sredstva
dobivali Grčka, Irska, Portugal i Španjolska. Najveći dio sredstva Kohezijskog fonda
usmjeren je u promet i zaštitu okoliša. Za razliku od strukturnih fondova, čija su sredstva
dodatna, sredstva koja se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda uvjetovana su. Čim zemlja članica
prijeđe prosjek od 90% po stanovniku BDP-a Unije, više nema pravo na ta sredstva. Kao što
je već navedeno, jedan od načina mjerenja redistribucijskih učinaka proračuna EU jest razina
neto transfera primljenih iz proračuna EU. Taj je učinak ograničen na maksimalni iznos
transfera koji pojedina zemlja članica može dobiti (4% BDP-a). Postoje i drugi načini
mjerenja redistribucijskih učinaka proračuna, poput razine nezaposlenosti ili BDP-a po
stanovniku.
Komisija EU je u Agendi 2000 dala svoja stajališta o uvjetima (kriterijima) što ih tranzicijske
zemlje moraju ispuniti kako bi u cijelosti postale ekonomski i politički integrirani dio EU.
Također je naglašeno kako će pridruživanje novih članica prouzročiti brojne probleme, prije
svega financijske naravi, i u postojećim i u budućim članicama EU, bez obzira na različit
stupanj njihove razvijenosti.
Činjenica je da će proširenje donijeti mnogo veće financijske potrebe zbog toga što zemlje
kandidatkinje znatno zaostaju u gospodarskom razvoju za članicama EU-15. Proširenjem su
se očekivali i povećani troškovi administracije EU, zatim pojačani pritisak na rashodnu stranu
proračuna, pogotovo u segmentu ZPP-a te strukturnih fondova. Takav razvoj događaja
posebno je kako se točno prediciralo, utjecao na preraspodjelu postojećih sredstava jer je
Komisija jos prilikom prosirenja naglasila kako se namjerava pridržavati ograničenja prema
kojemu svaka članica može maksimalno primiti 4% sredstava vlastitog BDP-a.
Na Berlinskom samitu 1999, kada je i donesena Agenda 2000, dogovorene su određene mjere
kojima bi se ublažili učinci proširenja u segmentu strukturne redistribucijske politike. Ipak,
činjenica je da su deset novih članica koje su 2004. pristupile EU 1999. godine imale BDP po
stanovniku samo oko 49% prosjeka EU. Uzmu li se u obzir kriterijikoji su vrijedili za članice
EU-15, nove bi se članice uvelike koristile sredstvima strukturnih fondova, te bi se time
smanjili iznosi što su ih dotad dobivale manje razvijene članice EU-15. Budući da su nove
članice morale i pridonositi proračunu EU, prema početnim projekcijama one su bile
39
sposobne sufinancirati samo 25% udjela u sredstvima kojima bi se koristile iz Kohezijskog
fonda i strukturnih fondova.
U segmentu ZPP-a mogli su se očekivati još veći problemi jer su mnoge članice EU-15 imale
ruralna i pretežno poljoprivredna područja. Pristupanje tranzicijskih zemalja EU izazivalo
zabrinutost članica EU-15 zbog nekoliko razloga:
-tranzicijske zemlje kandidatkinje za članstvo imale su neusporedivo naglašeniji ponder ------
-poljoprivrede u gospodarstvu nego članice EU-15;
-cijene poljoprivrednih proizvoda niže nego u članicama EU-15,
-pristupanjem novih članica poljoprivredne površine u EU povećane za 50%.
Prema tadašnjim pokazateljima, bilo je teško očekivati da će nove, ali i buduće članice, imati
jednak tretman u poljoprivrednoj i strukturnoj politici kakav su imale članice EU-15. Razlog
tome bio je činjenica da su neke članice EU-15 koje su do sada bile neto korisnice
proračunskih sredstava postale neto platiše proračuna EU. Proširenje je time povećalo
zahtjeve za promjenama u proračunu EU. Usto, proširenje je bilo i najvažniji razlog otpora
promjenama. Koliko su članice EU-15 bile zainteresirane za zadržavanje tih povlastica vidi se
iz niza aktivnosti koje su poduzimale prije i nakon 10. veljače 2004, kada je Komisija
priopćila javnosti prijedlog sljedeće financijske perspektive za razdoblje 2007-2013.39
Tim je priopćenjem samo službeno počela “bitka” zemalja članica za što boljim neto
pozicijama u proračunu EU.
Još 2001. godine, na samitu u Nici, dogovoreno je da konsenzus svih članica EU-15 ostane
važeća procedura pri donošenju odluka o pitanjima strukturnog financiranja. Tada je
Španjolska kao najveći neto korisnik uspjela zadržati veto pri donošenju odluka o dodjeli
sredstava za regionalni razvoj za razdoblje 2007 – 2013. Njemačka i Francuska su 2002.
godine postigle dogovor o ograničavanju uplata u proračun EU, te o odbijanju radikalnijih
reformi vezanih za promjene sredstava za ZPP. Nadalje, u prosincu 2003. godine šest
bogatijih članica EU (Austrija, Francuska, Njemačka, Nizozemska, Švedska i Velika
Britanija) uputile su otvoreno pismo tadašnjem predsjedniku Komisije EU, zahtijevajući da se
visina ukupnog proračuna EU i dalje kreće oko 1% BDP-a Unije. Prema prijedlogu Komisije,
proračun EU u novoj financijskoj perspektivi za 2007 – 2013. (Agenda 2007) ne bi doživio
značajnije promjene. Smanjio bi se broj i naziv proračunskih stavki, ali bi se i dalje najviše
39
Europska komisija: ''Building our common future: Financial and political outlook for the enlarged Union
2007-2013'', 2004.
40
sredstava odvajalo za poljoprivrednu politiku unu-tar stavke Upravljanje i zaštita prirodnih
resursa. Drugi značajniji rashod i dalje bi ostao onaj za strukturne operacije, koji bi postao
sastavni dio stavke Održivi razvoj. Te dvije stavke proračuna EU i dalje bi činile više od 75%
rashoda proračuna EU. I veličina proračuna ostala bi otprilike jednaka, odnosno kretala bi se
oko 1,15% BNP-a EU. Na takve prijedloge Komisije na kojima bi se trebala temeljiti nova
financijska perspektiva te buduća preraspodjela proračunskih sredstava EU utjecali su mnogi
pritisci zemalja članica EU-15.
Prema očekivanju Agenda 2007 nije bitno odstupala od prijedloga Komisije, odnosno od
Agende 2000. Razlog tome su prethodno navedeni pritisci “starih” i bogatijih zemalja članica.
S tim u vezi opravdano je bilo i ključno pitanje je li nova financijska perspektiva bila “još
jedna propuštena prilika” formiranja proračuna EU kao središnjega fiskalnog instrumenta EU
koji bi preuzeo veće funkcije i odgovornosti unutar postojećih ekonomskih i političkih
mogućnosti.
4.2. Proračuni zemalja članica
Iako mnogi možda misle da je proračun isključivo tehničko pitanje kojim se postižu
proklamirani ekonomski ciljevi države, proračunski je proces u prvom redu politički proces (s
čime se slažu brojni društveni znanstvenici. No izuzetno je teško političku utakmicu koja se
vodi u procesu budžetiranja povezati s ishodom i učincima politika koje se provode putem
proračuna. Naime često su kratkoročni interesi pojedinih čimbenika i aktera koji sudjeluju u
proračunskom procesu, u prvom redu interesi vladajućih političkih stranaka i odnos snaga u
predstavničkom tijelu, nadređeni poželjnim i deklariranim dugoročnim ciljevima i politikama
koje bi se proračunom trebale postići. Takvim se podređivanjem dugoročnih ciljeva
kratkoročnim i parcijalnim negiraju i narušavaju demokratski procesi, napose javni, opći
interes svih stanovnika. Stoga je izuzetno važno biti upoznat s procesom budžetiranja kako bi
se putem proračuna u što većoj mjeri utjecalo na ispunjenje dugoročnih ciljeva određene
zemlje. Budžetiranje je ujedno i proces u kojemu se očituju interesi pojedinih interesnih
skupina, vidi raspodjela moći unutar različitih centara moći te uspostavlja ili pokazuje odnos
između izvršne i predstavničke vlasti, te proces koji pokazuje što vlade čine s proračunom i na
koji način troše javni novac. Naravno, kako su želje i potrebe brojne, a mogućnosti i dostupni
izvori sredstava ograničeni, proračun i proračunski proces moraju poput vage uspostaviti
41
ravnotežu između postavljenih proračunskih zadaća i ciljeva te ograničenih izvora sredstava
kojima se ti ciljevi nastoje ostvariti. Veće želje uz ograničena sredstva nužno vode do jače
političke borbe, koja može rezultirati najgorim mogućim rješenjem za jednu zemlju, a to je
prekomjerno trošenje i zaduživanje radi potrošnje, a ne radi rasta i razvoja zemlje. Drugim
riječima, javno je budžetiranje politički proces jer proračun odražava stavove i želje vlade
koja o njemu odlučuje te ga provodi putem predstavničkog tijela. U proračunu se vidi što će
vlada financirati u narednom razdoblju, koje će usluge, kome i u kojem obujmu pružati
(zdravstvo, obrazovanje, obrana), na koji će se način boriti s gospodarskim poteškoćama,
kako će privući strana ulaganja itd. Stoga možemo reći da je proračunski proces u manjoj
mjeri tehnički proces, odnosno da je u prvom redu politički proces u kojem se reflektira
raspodjela moći između ključnih političkih čimbenika jedne zemlje, kojim se određuju i
kreiraju određena pravila i kriteriji te se uspostavlja ravnoteža između izvršne i
predstavničkevlasti i drugih čimbenika u procesu.40
Američka politologinja Irene Rubin ističe kako je zbog svega toga “javno budžetiranje i
tehnički i politički proces. Politički je proces u kontekstu odlučivanja o proračunu, koje može
biti fleksibilno i prilagodljivo te mora voditi k ostvarenju pet djelomično neovisnih dijelova
cjelokupnog procesa: procesa odlučivanja – o proračunu, prihoda, rashoda, uravnoteženja
proračuna te izvršenja proračuna. Svaki pojedini dio ima svoje vlastite političke
karakteristike” 41
Ako između tih dijelova nema ravnoteže,proračunski proces može biti ispolitiziranpitanjima
tko, kada i u kojem obujmuima koristi od proračuna, te kome će on pogodovati u većoj, a
kome u manjoj mjeri, u smislu načina potrošnje javnih sredstava i njihove namjene. To je
razlog zašto su u budžetiranju potrebna jasno definirana pravila. Rubin stoga navodi da su
“bez jasnih, nedvosmislenih i neutralnih proračunskih pravila koja omogućuju proces
odlučivanja u politički vođenom okruženju, mogući sukobi zbog kojih je gotovo nemoguće
usvojiti proračun, što je jako čest slučaj u manje stabilnim demokratskim sustavima. Ako su
proračunska pravila korektna, poštena i neutralna, ako omogućavaju svim strankama da utječu
na proračun u predstavničkom tijelu putem amandmana, ako postoji dovoljan broj informacija
o proračunu u potrebnom vremenskom roku te ako ima dovoljno vremena za raspravu o
prijedlozima, proračunski proces pomaže ostvarenju demokracije. No ako to nije slučaj,
odnosnoako se odluke donose tajno, ako je proces zatvoren i nedostaje mu odgovornosti, ako
40
Bratić, V: ''Politika proračuna i proračunskog procesa'', 2010. str. 19 41
Rubin, I. S: ''Budgeting'', 2006. str. 139
42
pravila nisu jasna i nisu donesena unaprijed, a neka su čak zanemarena i ispuštena, tada su
demokratski procesi i demokratski načini upravljanja itekako kompromitirani” 42
.
Tablica 2: Proračun opće države (u milijunima eura)
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Belgija 45.392,2 47.916,3 49.220,4 50.699,9 52.943,1 54.863,7
Njemačka 215.010,0 220.650,0 228.800,0 233.120,0 239.560,0 245.240,0
Estonija - - - - 2.097,2 2.196,8
Irska 22.865,8 24.247,7 23.550,1 22.117,0 21.912,3 21.379,5
Grčka 29.778,0 32.730,0 35.846,0 33.170,0 31.600,0 30.575,0
Španjolska 125.096,0 136.935,0 144.472,0 145.700,0 144.814,0 137.855,0
Francuska 295.138,3 304.890,0 312.974,0 319.383,0 326.685,0 333.098,0
Italija 200.491,0 207.585,0 210.118,0 212.177,0 208.695,0 204.548,0
Cipar - 2.703,0 2.869,2 2.937,2 3.063,4 3.021,3
Luksemburg 3.393,2 3.540,5 3.801,0 4.024,1 4.212,8 4.409,9
Malta - 955,9 957,7 976,9 1.012,7 1.058,0
Nizozemska 66.463,0 69.732,0 73.284,0 75.249,0 75.373,0 75.114,0
Austrija 28.367,7 29.839,9 31.319,2 32.123,9 32.694,7 33.508,3
Portugal 23.577,6 23.872,7 24.512,1 24.351,4 22.707,8 19.702,5
Slovenija 4.290,2 4.789,0 5.061,1 5.213,1 5.386,7 5.259,7
Slovačka - - 6.583,5 6.857,5 6.772,9 6.927,8
Finska 27.436,0 29.110,0 29.834,0 30.342,0 31.434,0 32.512,0
Eurozona 1.087.299,0 1.139.497,0 1.183.202,3 1.198.442,0 1.210.964,6 1.211.269,5
Izvor: Eurostat, 2013.
Postavlja se pitanje zašto su proračunski proces, donošenje proračuna i utjecaj na nj tako
važni za neku zemlju i njezino gospodarstvo, te u kojem se smjeru ogleda ta važnost kod
interaktivnog pristupa gradnje proračuna kao vlastitog, te zajedničkog unutar EU, za zemlje
članice. Prvo, proračunski je proces važan zato što se odluke o načinu prikupljanja i trošenja
javnog novca donose tijekom pripreme i prihvaćanja proračuna. Drugo, proračunski je proces
sredstvo kojim država definira ukupan plan proračuna (kao planiranu razinu prihoda i
rashoda) te unutar kojega se donose odluke o raspodjeli sredstava. Treće, i najvažnije,
raspodjelom sredstava proračunski proces postaje korisno sredstvo osiguranja učinkovita
upravljanja državom.
Iako proračun EU ima vlastite i neovisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda
klasičnih proračuna nacionalnih država. Prihodi proračuna EU potječu od poreznih prihoda
nacionalnih proračuna zemalja članica i kontroliraju ih nacionalne vlade. Proračun EU nema
klasične porezne prihode kao što su PDV, porez na dobit i dohodak. Druga osnovna razlika
između proračuna EU i nacionalnih proračuna jest da središnji proračun prikuplja većinu
poreznih prihoda i raznim transferima financijski pomaže proračune nižih razina vlasti. U
kontekstu EU niže razine vlasti odnosno zemlje članice EU kontroliraju porezne prihode i iz
42
Rubin, I. S: op. cit. str. 146
43
njih se izvode prihodi kojima se financira proračun EU. Najvažniji razlog što proračun EU ne
sudjeluje u većoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava jest njegova veličina. Prihodi
nacionalnih proračuna kreću se od 15 do 50% BDP-a za pojedinu državu. dok se taj isti odnos
u EU kreće oko 1%. Slično prihodima, i rashodi proračuna EU ograničeni su na uzak spektar
politika s obzirom na proračune nacionalnih država. Kao što je prethodno spomenuto, u
proračunu EU ističu se dvije značajnije skupine rashoda: zajednička poljoprivredna politika i
strukturna politika. Najveći udio rashoda “klasičnih” proračuna nacionalnih država čine
uglavnom rashodi za socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje i obranu. Dio sredstava
odvaja se za troškove kamata za otplatu javnog duga. Ta stavka u proračunu EU ne postoji jer
ne postoji mogućnost zaduživanja, što čini bitnu razliku u alokaciji sredstava u usporedbi s
nacionalnim proračunima.
Druga važna razlika u odnosu prema nacionalnim proračunima jest veličina proračuna. Čak i
izrazito decentralizirane (federalne) države kao SAD i Kanada imaju znatan udio rashoda
središnje države u BDP-u, oko 20%, dok je u EU taj udio iznosio 1,1% BDP-a Unije. Razlog
svih tih razlika između proračuna EU i proračuna nacionalnih država jest već spomenuti
politički i ekonomski ustroj EU u kojemu se, kao u konfederaciji, u izgradnji fiskalnog
sustava moraju uzeti u obzir i drugi razlozi osim onih koje razmatra tradicionalna teorija
javnih financija. Osim veličine i strukture prihoda i rashoda, proračun EU razlikuje se od
proračuna nacionalnih država po tome što je čvršće reguliran. Osim propisa koji reguliraju
postupak izrade, usvajanja i izvršenja proračuna, njegovu pravnu strukturu definira još niz
pravnih dokumenata (tzv. sekundarno zakonodavstvo) institucija EU.43
Međutim, pri tome je
važno da sustav financijske perspektive strogo definira okvir proračunskih rashoda koji se za
definirano razdoblje ne smije probiti. Usto, sustav vlastitih prihoda izvršava se u skladu sa
zadanim okvirima proračunskih rashoda. Time je iz proračuna izuzeto zaduživanje, ali i
posuđivanje sredstava. U skladu s tim ograničenjem, doneseno je i načelo proračunske
ravnoteže, kao i druga načela proračuna EU koja ocrtavanju njegova glavna obilježja.
Svaka zemlja članica izdvaja u proračun EU određen iznos prihoda, ali se i koristi određenim
iznosom rashoda proračuna EU. Najviše sredstava u proračun EU uplaćuje Njemačka, zatim
Francuska, Italija te Ujedinjeno Kraljevstvo (UK). U rashodima proračuna odnosno
transferima dobivenim iz proračuna EU prednjače Španjolska, Njemačka i Francuska. Najviše
43
Ðurđević, Z: op. cit. str. 181
44
tih rashoda odnosi se na ZPP te na financiranje preko strukturnih fondova EU.Što se tiče neto
transfera proračuna EU koji čine razliku između iznosa prihoda (doprinosa) i rashoda (koristi)
pojedine zemlje članice u proračun EU. Neto proračunski transferi mogu se prikazati i kao
udio u ukupnim rashodima proračuna EU. Njemačka najviše uplaćuje u proračun EU, čak 6,1
mlrd. EUR, odnosno ima neto udjel u rashodima proračuna EU veći od 7,7%. Bez obzira na
povlašteni položaj, Velika Britanija je odmah iza Njemačke prema neto doprinosima u
proračun EU, zatim slijede Italija, Nizozemska i Francuska. Manje od 1% neto transfera imaju
Danska, Luksemburg, Austrija i Finska, što znači da je njihov doprinos proračunu EU gotovo
jednak transferima koje primaju iz proračuna EU. Neto korisnici proračuna EU četiri su
najslabije razvijene zemlje u EU (korisnice sredstava iz Kohezijskog fonda: Grčka, Irska,
Portugal i Španjolska). Po visokim transferima koje prima za poljoprivredu i strukturnu
politiku posebno se ističe Španjolska.
Što se tiče nejednake raspodjele sredstava proračuna EU, možese zaključiti da iako je krajnji
utjecaj tih nejednakosti na redistribuciju dohotka unutar EU malen, on ipak postoji i donekle
je razuman s obzirom na razine dohotka u zemljama članicama EU.
Europskoj uniji 1. svibnja 2004. godine priključilo se deset novih država. U isto vrijeme
uspostavljeni su i javnofinancijski novčani tokovi između proračuna EU kao središnjeg
subjekta i nacionalnih proračuna. Iako su sva pravila jasna i unaprijed poznata - definirana
direktivama i uredbama EU, ostaje nekoliko nejasnoća, koje mogu značajno utjecati na
likvidnost kao i javnofinancijski položaj proračuna novih članica. Najveći problem za
likvidnost proračuna novih članica EU pretstavljala je vremenska neusklađenost između
priliva i odliva europskih sredstava, do koje je dolazilo posebno zbog vremenskog kašnjenja
naplata iz europskog proračuna i slabe apsorbcijske sposobnosti, odnosno sposobnosti
preuzimanja tih sredstava iz europskih fondova. Posljedica toga bili su nepredvidivi troškovi
za državni proračun i dodatni teret naplata zakasnjelih kamata u briselsku blagajnu.
4.3. Fiskalna pravila u Eurozoni
Fiskalna pravila u EU koja sa su sadržana u maastriškim kriterijima konvergencije i Paktu o
stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju – stabilnosti cijena.
Postoji nekoliko osnovnih razloga uvođenja fiskalnih pravila u EMU. Prvo, potreba uvođenja
45
fiskalnih pravila u obliku Pakta može se opravdati stajalištem da se kod većine zemalja
pojavljuju prekomjerni deficiti posebno nakon ulaska u monetarnu uniju. Da bi ukazao na tu
činjenicu, Beetsma je razvio ekonometrijski model u kojem razmatra ove mogućnosti te kao
osnovni razlog prekomjernih deficita navodi bojaznost vladajuće političke garniture da ne
bude ponovno izabrana. Drugo, fiskalne restrikcije proizašle iz tih kriterija prvenstveno su
rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja članica može utjecati na rast kamatnih
stopa u drugim članicama EMU, što može bitno utjecati na stabilnost cijena. Fiskalna
nedisciplina utječe na rast kamatnih stopa zbog čega dodatno raste javni dug, odnosno javni
rashodi naspram javnih prihoda.
Takve sve veće nestabilnosti odražavaju se na tržište kapitala i sve su jači spillover učinci na
druga tržišta. U najgorem scenariju ovakav slijed događaja vodi k nestabilnosti globalnog
tržišta, odnosno u ovom slučaju tržišta EU Treće, visoki fiskalni deficiti mogu potkopati
kredibilitet nove središnje banke, a "mekana" monetarna politika može utjecati na
raskalašenost fiskalnih politika zemalja članica EMU. Četvrto, postoji bojaznost da neki
sudionici tržišta mogu pretpostaviti kako će EU izvući pojedine zemlje iz financijskih teškoća
i prema tome formirati svoja očekivanja (Thygesen, 1999; Eijffinger i de Hann, 2000: 81-87).
I kao posljednje, ako se želi pristupiti određenom klubu, kao EMU, potrebno je poštovati
njihova pravila, a to je provedba politike Pakta o stabilnosti i rastu te maastriških kriterija
konvergencije (Masson, 1996: 996-998).
Pakt je, dugoročno gledano, najbolji način postizanja stabilnosti u međunarodnim okvirima,
bez obzira na njegov nedostatak nemogućnosti rješavanja pojedinačnih nestabilnosti zemalja
članica EU. Mogu se istaknuti tri elementa koja jamče uspjeh Pakta. Prvo, osim Komisije koja
je glavni protagonist u provedbi fiskalnih pravila u EU, provedba fiskalnih pravila u EMU
ovisi i o Europskoj središnjoj banci (ECB) koja također priprema izvješća na temelju kojih
Vijeće donosi odluke u svezi prekomjernih deficita. Na taj se način u EMU cilj održavanja
ekonomske stabilnosti dodatno provodi od strane ESB politikom održavanja monetarne
stabilnosti za koju je nužno postojanje fiskalne stabilnosti. Drugo, Maastricht je stvorio
svojevrsnu kulturu stabilnosti koju provode i lijevo orijentirane vlade (Velika Britanija,
Njemačka i Francuska) čija usmjerenost na socijalnu politiku često utječe na rast javnih
rashoda i deficita proračuna. Iz tog razloga Pakt je bitan da se zadrži postojeća stabilnost koju
su dosad najviše ugrožavale upravo Njemačka i Francuska (SGP, 2005.). I kao treće, ako bi se
pojedine članice odlučile na promjenu politike prema Paktu i EMU, većina aspekata takve
46
politike je već ozakonjena, a za njezinu promjenu potrebna je jednoglasna odluka Vijeća EU.
Prema tome, ključni elementi politike fiskalne discipline u EU do detalja su definirani, a u
slučaju potrebe postoji još Europski sud pravde na koji se Komisija može osloniti u slučaju
pojave fiskalne nediscipline u EU (Rotte, 2004: 56-57). Buti i Giudice (2002.) smatraju kako
je Pakt logičan slijed događaja nuždan radi očuvanja fiskalne discipline koja je postignuta
maastriškim kriterijima konvergencije, ali s druge strane dovoljno je fleksibilan pri
ublažavanju cikličkih kretanja u članicama EMU. Oni smatraju kako je specifično
politoekonomsko okruženje u EU dovelo do razvoja institucionalnih zahtjeva koji
kombiniraju fiskalnu disciplinu i fleksibilnost te da se ovakav recept teško može primijeniti na
području drugih monetarnih unija u stvaranju, kao na primjer onih u Latinskoj Americi.
Osnovno svim zagovornicima Pakta je u tome što svi smatraju da ostavlja dovoljno prostora
da se automatskim stabilizatorima zemalja članica djeluje na stabilizaciju cikličkih kretanja.
Drugim riječima, smatra se da se referentna vrijednost deficita od 3% BDP-a odnosi na
ciklički deficit koji nastaje pod utjecajem automatskih stabilizatora. Strukturni deficit je taj
koji mora biti uravnotežen, odnosno diskrecijskim mjerama fiskalne politike ne bi se smjelo
značajnije utjecati na proračunsku ravnotežu. Provedba takve fiskalne politike ne bi utjecala
na izvršenje osnovnog cilja fiskalnih pravila, a to je postizanje uravnoteženosti proračuna
zemalja članica u dužem roku.44
Kako postoje mnoge prednosti fiskalnih pravila, tako postoje i mnogi nedostaci i kritike
koje se upućuju fiskalnim pravilima u EU.
Jedna od primjedaba u provedbi maastriških kriterija jest mogućnost manipuliranja
ekonomskim indikatorima konvergencije preko kratkoročnih instrumenata fiskalne politike.
Tako npr. Rotte (2004) navodi primjer Grčke koja je 2000. privremeno smanjila indirektne
poreze kako bi zadovoljila maastriški kriterij koji se odnosi na inflaciju, te na taj način
zadovoljila zadane kriterije pristupanja EMU i lažno prikazala svoj kredibilitet.
Kao što je prethodno napomenuto, nakon što se zadovolje maastriški kriteriji konvergencije,
odnosno zadovolje uvjeti za pristupanje EMU, brigu o očuvanju fiskalne discipline preuzima
Pakt o stabilnosti i rastu. Upravo je Pakt taj koji je mnogo više kritiziran nego maastriški
kriteriji konvergencije jer direktno utječe na djelovanje automatskih stabilizatora i u
potpunosti formulira stabilizacijsku fiskalnu politiku u EU.
44
Šimović, H: ''Fiscal system and fiscal relations in the European Union: political restraints alternative approach
to public finance'', 2007. str. 5.
47
Pri provedbi Pakta o stabilnosti i rastu Vijeće i Komisija nadziru provedbu stabilizacijskog
programa predloženog od zemlje članice, a prihvaćenog od strane Komisije i Vijeća. Ako
ciljevi koji se odnose na proračunske pozicije nisu postavljeni, niti mogu biti postavljani u
skladu sa stvarnim strukturnim i cikličkim kretanjima, u slučaju negativnih ekonomskih
kretanja može doći do iskakanja zemalja članica iz granica zacrtanih Paktom. U takvim
okolnostima Vijeće i Komisija reagiraju i zahtijevaju od članice da dodatno "stegne" svoj
fiskalni položaj u cilju izvršenja programom određenih ciljeva. U obrnutoj situaciji, kada je
članica u boljem ekonomskom položaju od pretpostavljenoga, tada članice opet mogu
odstupiti od planiranog programa tako da "olakšaju" svoj fiskalni položaj i daljnje ostvarenje
zacrtanih ciljeva. U oba slučaja, fokusiranjem na krive ciljeve, stabilizacijskim programom se
mogu izazvati prociklička kretanja, a posebno u recesiji dodatno otežati položaj pojedine
zemlje članice EU. Problem je posebno naglašen u prvom primjeru, kada u pojedinoj članici
dođe do usporavanja rasta, a takva slična ekonomska kretanja nisu prisutna u cijeloj eurozoni.
Naime, monetarna politika, a time i kamatne stope, određene su na središnjoj razini, što znači
da se njome ne može utjecati na stabilizaciju. Članica je prisiljena djelovanjem automatskih
stabilizatora i diskrecijskih mjera fiskalne politike poticati ekonomski rast, što za krajnu
posljedicu ima rast deficita i javnog duga.
Osnova mnogih kritika Pakta leži upravo kod ovakvih situacija. Mnogi su se pitalii prije krize
što će se dogoditi ako pojedina članica uoči da joj slijedi recesija i nastoji ekspanzivnom
fiskalnom politikom utjecati na diferencijalne šokove. Eichengreen i von Hagen Smatrali su
da će u slučaju takve krize, pošto se iscrpe sva dozvoljena sredstva borbe, određena članica
trpjeti posljedice takve politike zbog načela solidarnosti kao jednog od temeljnih načela EU.
Zahvaljujući toj solidarnosti i poštovanju fiskalnih restrikcija unatoč krizi u zemlji, članica
može očekivati korist preko financijske pomoći uključujući čak i monetizaciju duga. Bez
obzira na eventualnu pomoć koju članica može dobiti da prevlada krizu, Eichengreen i von
Hagen oštro su se protivili ovakvom načinu vođenja politike javnog duga i deficita. Navodeći
primjere mnogih monetarnih unija gdje ograničenje zaduživanja i fiskalna disciplina nisu
nužne za stabilnost zajedničke valute. Isto su tako Eichengreen i von Hagen na uzorku od 16
federacija ukazali kako ne postoji značajnija veza između monetarne unije i zaduživanja nižih
razina vlasti, ali su također dokazali da postoji povezanost između zaduživanja i jačine
kontrole lokalnih vlasti nad (lokalnom) poreznom osnovicom. Naime, smanjenom kontrolom
nad poreznom osnovicom niža razina vlasti ne može značajnije utjecati na rast poreznih
prihoda u kojima može naći potencijalno utočište kod eventualne dužničke krize. Nadalje,
48
naglašavali su kako se ograničenjem zaduživanja neće moći eliminirati potražnja za javnim
investicijama, stoga takva ograničenja mogu utjecati na zahtjeve lokalnih vlasti da se
zadužuju kod središnjih. Kako bi zemlje članice bile u mogućnosti izbjeći numerička
ograničenja Pakta koja po njima nikad neće biti učinkovita, Eichengreen predllžio je reforme
triju osnovnih fiskalnih institucija. To su reforma sustava donošenja proračuna, reforma
mirovinskog osiguranja te reforma osiguranja od nezaposlenosti i tržišta rada. Naime,
neučinkovitost tih institucija je pokazala se kao glavni čimbenik visokih javnih rashoda i
potrebe za dodatnim financijskim sredstvima koje se najčešće pribavljaju zaduživanjem.45
Ackrill također upozorava da ako su deficiti preveliki, a recesija nije tolika da bi određena
članica prema Paktu izbjegla penalizacije i opravdala postojanje prekomjernih deficita, tada
zbog pritisaka na fiskalnu politiku ona može biti prociklička, odnosno poticati i dalje
negativna ekonomska kretanja. Jedino opravdanje Pakta vidi se u činjenici da mora postojati
neka vrsta kontrole koja bi osigurala kompatibilnosti fiskalnih politika zemalja članica s
antiinflacijskim položajem Europske središnje banke. Bez obzira na potrebu usklađivanja
fiskalne i monetarne politike, smatra se da cilj uravnoteženosti proračuna u srednjem roku nije
prikladan oslonac (benchmark) za tako nešto. Predlaže se da se u sustav Pakta o stabilnosti i
rastu unese određena doza fleksibilnosti. Drugim riječima, predlaže se da se isključe neki
elementi javnih rashoda koji su dosad bili ograničavani, kao rashodi za javne investicije i
drugi rashodi koji u dužem roku utječu na izgradnju takvog okruženja koje bi se lakše nosilo s
nepredvidivim diferencijalnim šokovima.
Barry (2001) kao jedan od kritičara Pakta, upozorava da Pakt i pojava porezne konkurencije u
EU utječe na smanjivanje javnih rashoda nacionalnih proračuna, a time i neizvršavanje
osnovnih funkcija proračuna. On se pomalo ismijava zagovornicima Pakta koji smatraju kako
ograničenjem deficita, a time i javne potrošnje, mogu očekivati ekspanzivne učinke fiskalne
politike u EU. Naime, smanjenjem javnih rashoda nacionalnih proračuna dolazi u pitanje
financiranje socijalnih funkcija nacionalnih proračuna (država blagostanja). Ako se nastavi
voditi takva politika, smatra nužnim jačanje uloge proračuna EU, i to u fiskalnom i
funkcionalnom smislu. Kao otežavajuću okolnost sadašnjoj politici, navodi rastuću štetnu
poreznu konkurenciju u EU koja također utječe na smanjivanje poreza, a time i javnih
rashoda. Bez obzira na mnoge pozitivne strane Pakta i stalnu namjeru da ga se učini
45
Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: op. cit. str. 55
49
učinkovitijim, još uvijek je upitno može li Pakt izdržati veće probleme, odnosno što će se
dogoditi ako se pojavi velik broj zemalja prekršitelja Pakta. Tu mogućnost dodatno naglašava
činjenica kako za veća istupanja ne postoji neka krajnja kazna, kao što bi bilo izbacivanje iz
EMU, odnosno EU. Mogućnost pojave ovakve situacije povećava se s proširenjem EU,
pogotovo jer je većina novih članica imala povećane deficite, a slično stanje je i sa sadašnjim
zemljama kandidaticama za članstvo u EU. U skladu s time, Butier i Grafe (2003) smatraju
kako postojeća fiskalna pravila nisu prikladna ekonomskoj različitosti u EU, posebno nakon
njena proširenja. Proces pristizanja slabije razvijenih, uglavnom novih, zemalja članica sa
sobom povlači i veće deficite koji sami po sebi ne moraju biti prekomjerni ako su iznad 3%
BDP-a.
Na osnovi prethodnih kritika i nedostataka Pakta, može se zaključiti da se ekspanzivna
fiskalna politika u EU u slučaju recesije, može provesti na tri načina. Prvo, i za svakoga
najgore rješenje, značilo bi odstupanje od planiranih ciljeva zacrtanih Paktom. Drugo, dotična
zemlja članica može zatražiti napuštanje zadanih ciljeva, odnosno djelomično "olakšanje"
svog fiskalnog položaja. Treće rješenje, u kojem većina kritičara Pakta pri sadašnjem stanju
vidi izlaz u nekom dužem roku, odnosi se na politiku u kojoj bi dotična članica smanjila svoj
javni dug i deficit toliko ispod referentnih vrijednosti (60% i 3% BDP-a) i stvorila svojevrsnu
"zalihu" za recesijska vremena. Opet, i u ovakvom scenariju postoji bojaznost da bi određena
članica nastupala pesimistično u pripremi izvještaja srednjoročnih projekcija proračunskih
pozicija za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu. Na taj bi se način osigurala i od recesije, ali i
od prigovora Vijeća i Komisije u slučaju nepredviđenih odstupanja od zacrtanih ciljeva.46
4.4. Europski semestar
Sve zemlje članice EU obvezale su se ispuniti ciljeve iz Strategija Europa 2020 i inkorporirale
su ih u svoje nacionalne strategije i ciljeve ekonomske politike. To će imati željeni učinak na
rast samo ako su individualni napori svih zemalja članica koordinirani i usmjereni prema
zajedničkim ciljevima. Stoga je Europska komisija uspostavila novi mehanizam za
upravljanje ekonomskom politikom u EU – Europski semestar. Europski semestar predstavlja
godišnji ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU koji uključuje
prikupljanje, analizu i ocjenjivane skupa ekonomskih podataka po strogo utvrđenom
46
Šimović, H: op. cit. str.59
50
rasporedu. Ovaj proces uključuje sve institucije EU koje vode brigu o ekonomskoj politici,
kao i vlade zemalja članica. Cilj mu je koordinacija proračunskih i ekonomskih politika
država članica EU u skladu s ciljevima fiskalne stabilnosti i rasta (strategija Europa 2020).
Svake godine Europska komisija provodi detaljnu analizu programa ekonomskih i strukturnih
reformi zemalja članica i na osnovu toga daje im preporuke za naredno razdoblje od 12-18
mjeseci.47
Europski semestar počinje kada Komisija usvoji Godišnju strategiju rasta koja definira
prioritete u poticanju rasta i zaposlenosti za iduću godinu. Zatim u ožujku Europsko vijeće
izdaje smjernice za ekonoske politike zemalja članica. Nakon toga u travnju zemlje članice
predaju svoje planove ekonomske politike, Program konvergencije (definira ključne aspekte
javnih financija za trogodišnje razdoblje) i Nacionalni program reformi (odnosi se na
strukturne reforme, poticanje rasta i zaposlenosti).
Grafikon 1: Europski semestar - raspored
Izvor: Ministarstvo financija RH, 2013.
U svibnju/lipnju Europska komisija analizira i procjenjuje programe i donosi preporuke za
svaku zemlju posebno. Nakon toga Europsko vijeće raspravlja o njima i odobrava njihovo
usvajanje. Tako zemlje članice dobiju preporuke za ekonomsku politike prije nego što završe
47
Europska komisija, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_en.htm
51
prijedloge svojuh proračuna za sljedeću godinu. Na kraju, krajem lipnja ili početkom srpnja
Vijeće EU formalno usvaja ove preporuke.
Ako neka zemlja ne provede radnje iz preporuke u zadanom roku, može se izdati upozorenje.
Postoji i mogućnost nametanja provedbe putem poticaja ili sankcija, u slučaju prekomjernih
makroekonomskih ili proračunskih neravnoteža. Potrebna je bliska suradnja svih EU
institucija i nacionalnih vlada da bi se osigurala uspješna implementacija.
Komisija je u svom godišnjem pregledu gospodarskog rasta za ovu godinu istaknula tri
prioriteta i predložila deset akcija. Prvi prioritet je makroekonomska stabilnost, što u prvom
redu znači fiskalnu konsolidaciju. Fiskalna konsolidacija nije sama sebi svrhom, nego je ona
potrebna kako bi osigurala budući rast, zapošljavanje i prosperitet. Drugi prioritet su
strukturne reforme, poglavito na tržištu radne snage. Zemlje članice moraju se fokusirati na
reforme tržišta radne snage tako da se mogu otkloniti prepreke za veću zaposlenost. Potrebno
je hitno reformirati i mirovinske sustave te osigurati da naknade za nezaposlene budu
poticajne za traženje posla. Treći prioritet je ubrzanje investicija, ali takvih koje osiguravaju
gospodarski rast. Europski semestar je dio cijelog niza mjera koje Europska unija nastoji
uvesti kako bi pojačala proračunsku disciplinu i omogućila lakše kažnjavanje onih koji krše
dogovorena pravila. Sada se više pozornosti posvećuje razini zaduženosti zemalja članica,
paralelno s praćenjem proračunskih deficita.
52
5. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA U EUROZONI
Eurozona predstavlja grupu zemalja članica EU, koje su svoju vlastitu valutu zamijenile
Eurom. One su time svoju monetarnu neovisnost, dio svog ekonomskog suvereniteta i politike
prenijele na zajedničku instituciju, ECB. Zemlja članice zadržavaju autonomiju u vođenju
fiskalne politike i njenom utjecaju na gospodarstvo, ali uz određenja pravila i ograničenja.
Gubitak monetarne neovisnosti kao sredstva ekonomske politike za utjecaj na ekonomska
kretanja neće imati utjeceja ako su ispunjenja sljadeća dva kriterija:
-ako se poslovni ciklusi u zemljama monetarne unije podudaraju
-ako su efekti monetarne politike isti u zemljema monetarne unije.48
Podaci pokazuju da u stvarnosti nijedan od ovih kriterija nije ispunjen.
Mnogi ekonomisti smatraju potrebnim da Eurozona, da bi se održala dalje i ispunila svoje
ciljeve, uvede sustav međudržavnih transfera između članica da bi se pomoglo članicama koje
se suoče s poteškoćama izazvanim asimetričnim šokovima, s kojima se same ne mogu nostit.
Financijska kriza koja 2008. godine zahvatila globalnu ekonomiju, najviše je, od razvijenih
zemalja, pogodila EU odnosno Eurozonu. Posljedice s kojima se suočavaju zemlje članice
ozbiljno su uzdrmale stabilnost Eurozone i zajedničke valute. Dužnička kriza u EU, mjere
koje su poduzete i njihovi rezultati doveli su u pitanje i sposobnost EU, njenih institucija i
politika da se nose s ovim problemima u današnjem svijetu.
Sukladno svom mandatu, ECB provodi monetarnu politiku čiji je glavni cilj stabilnost cijena i
na taj način pridonosi stabilnom makroekonomskom okruženju. Inflacija u Eurozoni je u
razdoblju od siječnja 1999. godine do kolovoza 2007. godine u prosjeku iznosila 2,04%.
Usporedno s stopama inflacije u drugim razvijenim zemljama, Eurozona je imala jednu od
nižih i najstabilnijih stopa inflacije. Zbog uvođenja eura i pristupanja zajedničkoj monetarnoj
uniji došlo je do značajnog poboljšanja u fiskalnoj politici 11 zemalja koje su prve uvele euro.
Ovo je bio u prvom redu rezultat napora tih zemalja da ispune potrebne uvjete.
48
Currie, D: ''Pros and cons of EMU'', 1997, str. 9
53
Grafikon 2: Stope inflacije u odabranim razvijenim zemljama (u %)
Izvor: ECB, 2012.
Međutim, nakon toga tijekom razdoblje ekonomskog rasta većina zemalja Eurozone nije
poduzela potrebne korake da bi otklonili nedostatke u fiskalnim politikama i osigurala
određenu ''zaleđinu''. Zbog usporavanja ekonomske aktivnosti 2001. godine došlo je do
pogoršanja fiskalnih prilika i povećanja deficita u znatnom broju zemalja Eurozone. 2003.
godine šest od tadašnjih jedanaest zemalja imalo je deficite veće od 3%, s prosjekom za
Eurozonu također većim od te vrijednosti. Pogoršanje stanja javnih financija i nepridržavanje
dogovorenih pravila oslabili su kredibilitet pravila fiskalne politike EU. Umjesto striktnog
provođenja pravila, odlučeno je da se reformira Pakt o stabilnosti i rastu. U konačnici
reformom je postignuta veća fleksibilnost u provođenju pravila. Zbog toga je ECB izrazila
zabrinutost da će ove promjene fiskalna pravila učiniti kompleksnijim i manje transparentim.
Razdoblje nakon reforme Pakta obilježeno je s znatnim poboljšanjem javnih financija većine
zemalja Eurozone: 2007. godine deficit Eurozone iznosio je 0,7% BDP-a, najniži od uvođenja
eura. Međutim, u većini zemalja, ovo poboljšanje je više bilo rezultat povoljnih ekonomskih
kretanja nego konkretnih reformi fiskalne politike.
54
Tablica 3: Deficit/suficit i javni dug Eurozone Deficit/suficit
(u % BDP) 1998
Deficit/suficit (promjena u p.p.)
Deficit/suficit (u % BDP)
2011
Javni dug (u % BDP)
1998
Javni dug (promjena u p.p.)
Javni dug (u % BDP)
2011 1998-2007 2007-2010 1998-2007 2007-2010
Belgija -0,9 0,9 -3,8 -3,7 117,2 -33,2 12 98,0
Njemačka -2,3 2,6 -4,5 -1,0 60,5 4,7 17,9 81,2
Estonija -0,7 3,1 -2,1 1,0 6,0 -2,3 3,0 6,0
Irska 2,4 -2,3 -31,2 -13,1 53,0 -28,2 67,6 108,2
Grčka -3,9 -2,6 -3,9 -9,1 95,4 12 37,5 165,3
Španjolska -3,0 4,9 -11,3 -8,5 64,2 -27,9 25,0 68,5
Francuska -2,6 -0,1 -4,3 -5,2 59,5 4,7 18,1 85,8
Italija -2,7 1,0 -3,0 -3,9 114,2 -11,2 15,5 120,1
Cipar -4,2 7,7 -8,8 -6,3 59,2 -0,4 2,7 71,6
Luksemburg 3,4 0,3 -4,5 -0,6 7,1 -0,4 12,4 18,2
Malta -9,9 7,6 -1,4 -2,7 53,4 8,8 7,2 72,0
Nizozemska -0,9 1,1 -5,3 -4,7 65,7 -20,4 17,6 65,2
Austrija -2,4 1,5 -3,6 -2,6 64,4 -4,2 11,7 72,2
Portugal -3,9 0,7 -6,7 -4,2 50,3 18,0 25,1 107,8
Slovenija -2,4 2,3 -6,0 -6,4 23,1 -0,1 15,7 47,6
Slovačka -5,3 3,5 -5,9 -4,8 34,5 -4,9 11,5 43,3
Finska 1,6 3,7 -7,8 -0,5 48,4 -13,2 13,2 48,6
Eurozona -2,3 1,6 -5,6 -4,1 72,8 -6,5 19,2 88,0
Izvor: ECB, 2012.
Stoga je strukturni deficit (nominalni deficit prilagođen za utjecaj cikličkih kretanja) iznosio
2% BDP-a, a javni dug Eurozone 66% BDP-a, s tim da su se fiskalni pokazatelji različito
kretali od zemlje do zemlje.49
Dva su glavna razloga za ovako stanje javnih financija prije
izbijanja krize. Prvo, preventivni dio reformiranog Pakta o stabilnosti i rastu nije u potpunosti
provođen, samo nekoliko zemalja je postiglo cilj ili su poduzele potrebne korake da bi ih
postigle. Drugo, zemlje koje su imale deficit veći od 3% BDP-a nisu sankcionirane. Povrh
toga, ni financijska tržišta nisu efikasno valorizirala pravo stanje. Do početka 2008. godine
zemlje Eurozone su se zaduživale po podjednakim kamatama, bez obzira na razlike u stanju
javnih financija, što je također utjecalo na provedbu reformi i konsolidaciju javnih financija.
Eurosistem je odgovorio na financijsku krizu kombinacijom standardnih mjera monetarne
politike (operacije otvorenog tržišta, obvezna pričuva...) koje su dovele do pada kamatnih
stopa, i ne-standardnih mjera monetarne politike (neograničena dostopnost sredstava za
likvidnost po fiksnim kamatama, produženje roka dospijeća za operacije refinanciranja,
proširenje liste imovine prihvatljive kao kolateral...) što je rezultiralo povećanjem kreditne
potpore bankarskom sektoru. Cilj ovih mjera bio je ublažiti negativne efekte koje je krizom
pogođeno nefunkcionalno novčano tržište imalo na likvidnost solventnih banaka, a time i na
uvjete na kreditnom tržištu i dugoročne kamatne stope. Na taj su način pomogli osigurati
dostupnost kredita za kućanstva i gospodarstvo, te smanjiti rizik stabilnosti cijena.
Odgovor na krizu na nacionalnoj razini uključio je stimulativne mjere fiskalne politike
(dogovorene na razini EU) i mjere potpore financijskom sektoru. To je sa padom BDP-a i
49
ECB, Monthly Bulletin, july 2012. str. 56
55
učinkom automatskih stabilizatora u recesiji, dovelo do povećanja deficita i javnog duga. U
razdoblju od 2007. do 2010. godine deficit Eurozone se povećao za 5,6 p.p., dok je se javni
dug povećao za 19,2 p.p. Ovo pogoršanje javnih financija i slaba ekonomska aktivnost doveli
su do povećanja prinosa na obveznice jer su investitori imali slaba očekivanja vezano za
mogućnost rasta nekih ekonomija. Za većinu zemalja Eurozone nagli rast prinosa na
obveznice pripisan je transferu rizika s financijskih tržišta nakon propasti investicijske banke
Lehman Brothers u jesen 2008. godine. Zemlje Eurozone su od 2010. godine postepeno
prestale provoditi stimulativne mjere fiskalne politike i počele s implementacijom programa
konsolidacije javnih financija. To je zajedno s rastom BDP-a, nakon pada u 2008. i 2009.
godini, dovelo do smanjenja deficita Eurozone u 2011. godini. Stupanj konsolidacije se dosta
razlikovao među zemljama Eurozone; 11 od 17 zemalja je u 2011. godini zabilježilo deficite
veće od 3% BDP-a. Postoji zabrinutost hoće li neke zemlje, posebno one na jugu Kontinenta,
politički izdržati potrebne fiskalne i strukturne prilagodbe, a da to ne izazove zahtjeve za
radikalnim rješenjima poput izlaska iz Eurozone, jer je trenutno stanje javnih financija u tim
zemljama neodrživo, a postojeći stupanj koordiniranosti fiskalnih politika između zemalja
nedovoljan. Veći stupanj centralizacije fiskalnih nadležnosti na razini zajednice i veća
koordiniranost fiskalnih politika zemalja na nacionalnoj razini nužni su u pogledu vođenja
učinkovite fiskalne politike u budućnosti.
Razina predanosti centralne banke u ostvarenju zadanog cilja utječe i na stabilizacijske
politike u monetarnoj uniji. Ako je centralna banka pretežno fokusirana na cilj stabilnosti
cijena, tada fiskalna ograničenja mogu imati negativan utjecaj, jer nositeljima ekonomske
politike ostavljaju malo prostora za djelovanje. Unatoč predanosti svome cilju, centralna
banka nema dovoljno instrumenata da djeluje na stabilizaciju ekonomske aktivnosti ako
zemlju članicu (ili više članica) monetarne unije pogode asimetrični šokovi. Da bi osigurala
stabilnost, fiskalna politika mora reagirati na povećanje kamatne stope u slučaju inflatornih
pritisaka povećanjem primarnog suficita. Drugim riječima, monetarna politika usmjerena na
stabilnost cijena, kao kod Europske centralne banke, mora ići ''ruku pod ruku'' s fiskalnom
politikom koja djeluje po određenim pravilima vezanim uz deficit i javni dug.50
Centralne
banke također imaju ulogu i u potpori fiskalnoj prilagodbi, čime bi se kompenzirali negativni
utjecaji restriktivne fiskalne politike. Ali pri tome monetarna politika ne smije dopustiti rast
inflacije iznad ciljane stope i ne smije ugroziti neovisnost i reputaciju centralne banke.
50
Buti, M; Franco, D: ''Fiscal policy in economic and monetary union'', 2005. str. 83
56
ECB ne smije posuđivati sredstva zemljama članicama, ali je osigurala neizravnu financijsku
pomoć zemljama u poteškoćama putem snižavanja kriterija za kolateral za posuđivanje,
uvođenjem posebnih instrumenata za refinanciranje za banaka u poteškoćama i uvođenjem
dugoročnih operacija refinanciranja. Iako je uvođenje ovih mjera bilo opravdavano s aspekta
monetarne politike i financijske stabilonsti, većina njih imala je u kvazi-fiskalna obilježja.51
Grafikon 3: Ukupna imovina/obveze ECB (u mlrd EUR) i Fed (u mlrd USD)
Izvor: ECB, Fed, 2012.
Ukupno povećanje imovine i obveza u bilancama ove dvije centralne banke izgleda slično, ali
je vremenski okvir promjena različit. U slučaju Fed-a, to se dogodilo pretežno na početku
financijske krize 2008. godine. ECB je također povećala svoju imovinu i obveze u drugoj
polovini 2008., ali u znatno manjoj mjeri. Bilanca ECB je ostala na toj razini do sredine
2011., kada je znatno porasla, što se podudara s vremnom većeg uključivanja u aktivnosti u
spašavanju Eurozone. Dok je veličina standardnih operacija financiranja u imovini ECB opala
tijekom ovog perioda, one su nadomještene s višestrukim povećanjem dugoročnih operacija
refinanciranja, potraživanja na osnovu vrijednosnih papira i ostalih potraživanja od rezidenata
Eurozone. Na strani obveza došlo je do znatnog povećanja depozita koje komercijalne banke
51
Dabrowski, M: ''Fiscal and Monetary Policy Determinants of the Eurozone Crisis and its Resolution'', 2012. str
26
57
drže kod ECB (bez depozita propisanih obveznom rezervom). Sve to neizravno potvrđuje
uključenost ECB u operacije spašavanja Eurozone, posebno nakon 2011. godine.
Ovi potezi ECB se mogu promatrati s više gledišta. Kvazi-fiskalne intervencije ECB mogu
dovesti do smanjenja prinosa na državne obveznice i popoljšati stanje na financijskom tržištu
za određeno vrijeme. Također pomažu u izbjegavanju širenja problema između zemalja i
omogućavaju zemljema dovoljno vremena da usvoje korektivne mjere u ostalim segmentima
ekonomske politike. Ali, isto tako mogu imati i negativne učinke.
Kao prvo, mogu potkopati reputaciju ECB kao potpuno nezavisne centralne banke, što može
negativno utjecati na stabilnost eura. Zatim, mogu imati određene inflatorne i fiskalne
posljedice, i time utjecati na konsenzus zemelja oko zajedniče valute. Isto tako, utječu na
pogrešno ponašanje privatnih investitora i ohrabruju moralni hazard. Također, uključenost
ECB u razne segmente financijskog tržišta istiskuje transakcije privatnog sektora, što za
posljedicu ima smanjenje uloge međubankovnog tržišta za posuđivanje u korist operacija za
refinanciranje i držanje depozita kod ECB.
Velike ekonomije, kao Eurozona, sa stabilnim i vjerodostojnim valutama koje su manje
izložene vanjskim šokovima imaju više mgućnosti i prostora djelovanje u monetarnoj politici
u odnosu na male otvorene ekonomije. S druge strane, treba imati na umu da je projekt
zajedničke valute u Europskoj uniji relativno nov i podložan složenim političkim odnosima i
kompromisima zemalja članica, koje imaju različit stav prema ulozi monetarne i fiskalne
politike, kao i ciljevima i neovisnosti centralne banke. Ovo je važan čimbenik koji ograničava
mogućnost i efikasnost djelovnja ECB i monetarne politike. Dok se ECB bude pridržavala
uloge i slijedila pravila definirana svojim statutom, njena reputacija i kredibilitet eura će ostati
neupitni, čak i u slučaju kriza. Eurozoni je potrebna veća fiskalna disciplina na razini zemalja
članica da bi se minimizirao rizik moralnog hazarda zemalja članica, koji je i jedan od glavnih
uzroka trenutne krize. Centralna banka može pružiti potporu fiskalnoj politici i prilagodbi i
time smanjiti ekonomske troškove za zemlju u slučaju nestabilnosti provođenjem fleksibilnije
monetarne politike. No za to potrebna veća usklađenost i suradnja između nositelja fiskalne
politike. Međutim, postoje znatna ograničenja ovoj ulozi centralne banke koja se određena
njenim prioritetnim ciljem stabilnosti cijena i institucionalnom neovisnošću. U slučaju ECB
postoji dodatni rizik i opasnost koji proizlaze iz samog njenog ustroja koji je baziran na
konsenzusu svih zemalja članica Eurozone.
58
6. ZAKLJUČAK
Nakon prvog desetljeća, u kojem se činilo da je euro polučio neograničen uspjeh, previranja
posljednjih godina, u kombinaciji s iznenadnošću i intenzitetom tržišnih napada, zatekla su
europske lidere nespremnima. Dijelom je to zbog toga što se razmjere promjena koje sa
sobom nosi monetarna unija često i lako zaboravljaju. Odluke vezane za monetarnu politiku
sada su supranacionalne, a fiskalna politika se mora voditi po ograničavajućim propisima, što
ne samo da lišava vlade zemalja iz Eurozone nekih ovlasti za implementiranje diskrecijskih
politika, već znači i da im je na raspolaganju manje političkih instrumenata pomoću kojih
mogu odgovarati na krize. Posljedica toga je da su vlade dovedene u jednu neugodnu poziciju
u kojoj moraju odgovarati građanima za ishode politika za koje su izgubile dio ovlasti.
Što se fiskalne politike tiče, također postoji poseban problem i izazov vođenju jedinstvene
fiskalne politike prvenstveno zbog političkih i konstitutivnih ograničenja koja karakteriziraju
jednu konfederaciju kao EU. Jedini zajednički, odnosno centralizirani instrument provođenja
fiskalne politike EU jest proračun EU. Proračun EU relativno je malen ali značajan instrument
provođenja fiskalne politike sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU. Zbog
složenosti vertikalne strukture i političkog odlučivanja o fiskalnim pitanjima u EU,
redistribucija ograničenih sredstava temelji se na postizanju što veće ekonomske i socijalne
kohezije unutar EU. U sustavu proračuna EU od samog svog početka vrše se razne izmjene
koje su najčešće posljedica političkih pritisaka pojedinih zemalja članica EU. S druge strane,
proširenje EU, kao i drugi integracijski procesi, utječu na zahtjeve za promjenama unutar
proračuna EU te stvaraju potrebu za drugačijom raspodjelom sredstava radi postizanja
spomenute kohezije među zemljama članicama EU. Osim samog proširenja EU, pred
proračun EU stavlja se nekoliko dodatnih zahtjeva kao što su već uobičajena razilaženja među
zemljama neto platišama i neto korisnicima proračuna EU, koja zahtijevaju određene
promjene, te postojanje razilaženja oko toga kako bi se proračun EU trebao financirati –
postojećim sustavom transfera ili uvođenjem određenog poreza na razini EU. EU se nalazi u
fazi integracije koja sa sobom nosi manju redistribucijsku ulogu na središnjoj razini. Postojeći
proračun EU može biti dobar instrument u premošćivanju ekonomskih i regionalnih razlika
između zemalja članica EU i instrument postizanja veće i jače integracije.
S obzirom da se monetarna politika implementira kroz financijski sustav, ovaj sustav treba
biti što je moguće efikasniji kako bi bila zagarantirana efikasna transmisija monetarne
59
politike. Stupanj financijske integracije važan je stoga u određivanju mogućnosti efikasne
transmisije. Financijska tržišta unutar EU pokazuju visok stupanj integriranosti. Banke su
iznimno značajne za transmisiju impulsa monetarne politike na ekonomiju i unatoč razvoju
financijskog tržišta i drugih financijskih institucija one su još uvijek najvažnije financijske
institucije u Eurozoni. Za uspješno provođenje jedinstvene monetarne politike u monetarnoj
uniji potreban je visok stupanj konvergencije zemalja članica. Poseban problem i izazov
vođenju jedinstvene monetarne politike Eurozoni predstavlja potencijalno proširenje. Visok
stupanj konvergencije navedenih zemalja s područjem Eurozone je nužan. Postoje također i
problemi koordiniranja i donošenja odluka unutar ECB s obzirom na veći broj članica.
Model stabilizacijske fiskalne politike u EU je specifičan i drugačiji je nego za pojedinu
nacionalnu državu. Razlog tome je konfederalno uređenje EU i decentralizirane fiskalne
politike zemalja članica EU. Fiskalni položaj EU određen je zbirom fiskalnih položaja
zemalja članica EU, a reguliran je preko, prije svega, Pakta o stabilnosti i rastu. Takva
fiskalna pravila imaju svoje prednosti, ali i nedostatke koji iziskuju mnoge kritike. Zbog
mogućih negativnih posljedica mnogi stručnjaci zagovaraju reformu Pakta i postojeće fiskalne
politike u EU. Jedan od mogućih pravaca je odstupanje od zadanih pravila, za što je nužna
reforma fiskalnih institucija zemalja članica, kao što su mirovinsko osiguranje, osiguranje od
nezaposlenosti itd. koje su uzrok povećane državne potrošnje i generatori prekomjernih
deficita. Takva politika bi vodila daljnjoj decentralizaciji, ali i narušavanju europske
ekonomske integracije, što ju čini manje vjerojatnom. Druga opcija pretpostavlja veću
centralizaciju fiskalne moći u EU i kretanje u pravcu formuliranja takve fiskalne politike koja
bi najučinkovitije djelovala na stabilizaciju cikličkih kretanja, a ujedno ne bi narušavala
dostignuti stupanj ekonomske integracije u EU. Zanimljivo, kritičari i zagovornici trenutnog
načina vođenja fiskalne politike u EU smatraju da je određena doza centralizacije fiskalnih
moći nužna u pogledu vođenja učinkovite fiskalne politike u budućnosti. Zahtjev za većom
fiskalnom centralizacijom paralelno prate drugi integracijski procesi u EU. Za razliku od
monetarne politike, s centralnim neovisnim autoritetom i definiranim ciljem, fiskalna politika
nalazi se u nadležnosti zemalja članica, s različitim stupnjem razvoja, različitim
gospodarstvima i ciljevima koje trebaju postići, što potvrđuje hipotezu ''Postojeći stupanj
koordiniranosti fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica EU još nije
zadovoljavajući''. Iako na nivou zajednice postoje određena pravila koja definiraju
koordiniranost fiskalne politike, njihova provedba često nije poštivana, a eventualne sankcije
za kršenje istih nisu izvršene, ponajprije zbog političkih razloga.
60
Monetarna politika je od kada postoji monetarna unija pokazala jako dobre rezultate u vidu
ispunjenja cilja stabilnosti cijena, ali je to vrijeme karakteriziralo bolje ekonomsko okruženje.
U vremenu krize, kada su se zemlje okrenule stimulativnoj fiskalnoj politici, ne pridržavajući
se pravila vezanih uz deficit i javni dug, stavile su dodatni pritisak na stabilnost i uspješnost
monetarne politike. Posljedice toga bili su ogromni deficiti i znatan rast javnog duga, koji su
doveli određene zemlje na rub bankrota i doveli u pitanje budućnost eura kao zajedničke
valute. Imajući u vidu važnost eura, ne samo s ekonomskog nego i s političkog stajališta, ECB
je pružila pomoć pogođenim zemljama neizravno, imajući ulogu ''posljednjeg utočišta'', što
potvrđuje hipotezu ''Nepostojanje jedinstvene fiskalne politike umanjuje efikasnost monetarne
politike''.
Načelo supsidijarnosti je i dalje dominantno u formuliranju politike EU što omogućuje
različite pristupe zemljama članicama u postizanju svojih ciljeva. Uz to, jedno od temeljnih
pitanja stabilizacijske politike leži u mobilnosti radne snage unutar EU, što će također utjecati
na formuliranje fiskalne politike u EU u budućnosti. U EU se općenito smatra kako ovakva
fiskalna politika, uz dana ograničenja i jedinstvenu monetarnu politiku, može funkcionirati.
Naime, daljnjom integracijom EU tržišta kapitala neće više biti tako segmentirana. Nastat će
jedno veliko zajedničko tržište kapitala gdje će se trgovati u jednoj valuti (euro) i gdje će
svako prekomjerno zaduživanje biti brzo i drastično sankcionirano visokim troškom
zaduživanja, odnosno visokom kamatnom stopom. Ipak, navedeni nedostaci postojeće
fiskalne politike u EU ukazuju na moguće poteškoće zemalja članica u stabilizaciji svojih
gospodarstava, a time i ekonomskog sustava EU. Ovakav razvoj situacije navodi na to da će
problematika fiskalnih pravila dobiti sigurno jedan novi epilog s novim problemima, posebno
u svjetlu daljnjeg proširenja EU.
61
POPIS TABLICA I GRAFIKONA Tablica 1: Financijska perspektiva 2007.-2013. (u milijardama eura)............................................................ 35
Tablica 2: Proračun opće države (u milijunima eura)...................................................................................... 42
Tablica 3: Deficit/suficit i javni dug Eurozone (u %)...................................................................................... 54
Grafikon 1: Europski semestar – raspored....................................................................................................... 50
Grafikon 2: Stope inflacije u odabranim razvijenim zemljama....................................................................... 53
Grafikon 3: Ukupna imovina/obveze ECB (u mlrd EUR) i Fed (u mlrd USD).............................................. 56
62
LITERATURA:
Ackrill, R: "Stabilization in EMU: A critical review", Fiscal Federalism and European
Economic Integration, London, 2004.
Ardy, B: ''The development of the EU Budget and EMU'', Fiscal Federalism and
European Economic Integration, London, 2004.
Bilas, V: ''Teorija optimalnog valutnog područja; euro i Europska monetarna unija'',
Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu br. 1, 2005.
Bodiroga-Vukobrat, N: ''Proširenje Europske unije'', Zbornik pravnog fakulteta u
Rijeci br. 2, 2000.
Bratić, V: ''Politika proračuna i proračunskog procesa'', Anali hrvatskog politološkog
društva br. 7, Hrvatsko politološko društvo Zagreb, 2010.
Buiter W.H; Grafe C: ''Central banking and the choice of currency regime in accesion
countries'', SUREF, Vienna, 2001.
Buti, M; Franco, D: ''Fiscal policy in economic and monetary union'', Edward Elgar
Publishing, Cheltenham UK, 2005.
Currie, D: ''Pros and cons of EMU'', HM Treasury London, 1997.
Ćapeta, T: ''Courts, legal culture and EU enlargement'', Croatian Yearbook of
European Law and Policy br. 1, Pravni fakultet Zagreb, 2005.
Dabrowski, M: ''Fiscal and Monetary Policy Determinants of the Eurozone Crisis and
its Resolution'', Center for Social and Economic Research Warsaw, 2012.
Dujšin, U: ''EU enlargement from fifteen to twenty five: Problems and prospects'',
Ekonomski pregled br. 3-4, Hrvatsko društvo ekonomista Zagreb, 2004.
Đurđević, Z: ''Proračun EU'', Financijska teorija i praksa 28, Institut za javne financije
Zagreb, 2004.
EFTA, http://www.efta.int/
Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: ''European Monetary and Fiscal Policy'', Oxford
University Press, 2000.
Europska centralna banka, http://www.ecb.int/home/html/index.en.html
Europska komisija, http://ec.europa.eu/index_en.htm
Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/
Federal reserve, http://www.federalreserve.gov/
63
Grgić, M; Bilas, V; Šimović, H: ''Financijska liberalizacija, monetarna i fiskalna
politika Europske unije'', Ekonomski fakultet Zagreb, 2006.
Grubiša, D: ''Politološke dvojbe o Europskoj uniji: Potraga za određenjem'', Politička
misao br. 2, Fakultet političkih znanosti Zagreb, 2011.
Kesner-Škreb, M: ''Fiskalni federalizam'', Financijska teorija i praksa 33, Institut za
javne financije Zagreb, 2009.
Mehl, A; Winkler, A: ''Currency boards and the euro'', 2003.
Ministarstvo financija RH, http://www.minfin.hr
Perica, J: ''Politički aspekti proširenja EU'', Pravnik br. 83, Udruga Pravnik Zagreb,
2006.
Rubin, I. S: ''Budgeting'', Handbook of Public Policy, London, 2006.
Samardžija, V: ''Europska unija i Hrvatska'', Institut za međunerodne odnose Zagreb,
2000.
Šimović, H: ''Fiskalna politika u EU i Pakt o stabilnosti i rastu'', Zbornik Ekonomskog
fakulteta u Zagrebu br. 1, 2005.
Šimović, H: "Fiskalni federalizam u Europskoj uniji: odnosi fiskalnih nadležnosti",
Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 2, 2005.
Šimović, H: ''Fiscal system and fiscal relations in the European Union: political
restraints alternative approach to public finance'', Ekonomski fakultet Zagreb, 2007.
Visser, H: ''A guide to international monetary economics'', Edward Elgar Publishing,
Cheltenham UK, 2004.
Vujčić, B: ''Hrvatska monetarna strategija: preuzimanje eura kao zajedničke valute -
kako i kada?'', Strategija razvitka RH, 2001.
64
SAŽETAK
U radu se analizira postojeći sustav vođenja stabilizacijske fiskalne politike u Europskoj uniji,
odnosno europskoj Ekonomskoj i monetarnoj uniji (EMU). Fiskalna politika u EU se temelji
na koordinaciji pojedinačnih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica EU putem
maastriških kriterija konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu. U radu se zatim detaljnije
analizira sustav Pakta o stabilnosti i rastu, prednosti i nedostaci takvog sustava, odnosno
razlozi uvođenja fiskalnih pravila u EMU kao i kritički osvrt na ta pravila. Zatim se opisuje
kako je to dovelo vlade zemalja članica da zanemare ograničenja Pakta o stabilnosti i rastu
koja se odnose na deficite i kako ih nastoje zaobići mijenjajući pravila. U radu se također
razmatra i problematika vezana uz postojanje jedinstvene valute i neovisnih fiskalnih politika
zemalja članica Europske ekonomske i monetarne unije.
ABSTRACT
The paper analyses current stabilization fiscal policy system in the European Union, European
Economic and Monetary Union (EMU) respectively. Fiscal policy in EU is based on
coordination of single member states fiscal (budgetary) policies through Maastricht
convergence criteria and the Stability and Growth Pact. Further, this paper studies the details
of Stability and Growth Pact, its advantages and disadvantages, the need for fiscal rules in
EMU and the criticism these rules are exposed to. It describes how that has led EMU
governments to ignore the Stability Pact’s constraint on budget deficits and how they are
seeking to undermine it by changing the rules themselves. The paper also discusses the
inherent conflict between the simultaneous existence of a single currency and the independent
fiscal policies of the member countries of the European Economic and Monetary Union.