F.J.P. - B I B L I O T E C A

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N Ã O D A N I F I Q U E E S T A E T I Q U E T A

As TRANSFORMAÇÕES DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÃO NO BRASIL:

UMA ANÁLISE COMPARADA

FABRÍCIO D E BARROS SALUM

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO G O V E R N O D E M I N A S G E R A I S

FABRÍCIO DE BARROS SALUM

AS TRANSFORMAÇÕES DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL:

Uma Análise Comparada

Dissertação apresentada ao Programa de

Mestrado em Administração Pública da

Escola de Governo Professor Paulo Neves de

Carvalho como requisito para obtenção do

título de Mestre

Area de Concentração: Gestão Econômica

Orientador: Prof. Ricardo Carneiro

Fundação João Pinheiro Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho

Belo Horizonte maio/2005

FUKDAÇAO JOAO PINHEIRO

B I B L I O T E C A

Vol. Ex . Data: 4h / OflQi , - _ . • ••'-̂ r

F U N D A Ç Ã O J O Ã O P I N H E I R O G o v e r n o d e M i n a s C i c r a i s

ATA DA DEFESA PÚBLICA DE DISSERTAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: GESTÃO ECONÔMICA

Aos 23 (vinte e três) dias do mês de maio de 2005, foi realizada a defesa pública da

dissertação intitulada "As transformações do setor de telecomunicações no Brasil:

uma análise comparada", elaborada por Fabrício de Barros Salum, como requisito

parcial para obtenção do título de mestre do Programa de Mestrado em Administração

Pública: GESTÃO ECONÔMICA, da Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho.

Após a apresentação do trabalho, o mestrando foi arguido pelos membros da Comissão

Examinadora, composta por Prof. Ricardo Carneiro; Prof3 Elisa Maria Pinto da Rocha e

Prof. Álvaro Ramalho Júnior. A Comissão Examinadora reuniu-se para deliberar e,

considerando que a dissertação atende aos requisitos técnicos e acadêmicos previstos

na legislação do programa, decidiu, por unanimidade, pela A P R O V A Ç Ã O da mesma.

Este documento expressa o que ocorreu na sessão da defesa e será assinado pelos

membros da Comissão Examinadora.

Belo Horizonte, 23 de maio de 2005.

"Não fostes vós que escolhestes a mim, mas Eu vos escolhi a vós ". João 15:16

"Senhor, para quem iremos nós? Só Tu tens as palavras de vida eterna ". João 6:68

i

AGRADECIMENTOS

A Jesus Cristo, autor e consumador da Fé. Único e suficiente Salvador e Senhor. Que me deu a vida, sabedoria e capacidade para realizar esta dissertação. Agradeço de todo coração à minha família, pilar de mznka formação, caráter e amor. Ao meu pai, batalhador incansável, um verdadeiro herói. A minha mãe, sempre prestativa e preocupada. As minhas irmãs, pela força e apoio sempre presentes. A Paula, minha namorada, amiga, companheira, que a cada dia amo mais. Aos meus amigos, que sempre torceram por mim. Ao Gustavo pelo apoio no trabalho e ao Fred pela ajuda com os livros da FACE. Ao meu orientador e professor Ricardo Carneiro, que com muita paciência e sabedoria soube me guiar nesse caminho árduo, além das indicações e correções realizadas visando ao melhor deste trabalho.

ii

RESUMO

O mundo contemporâneo é caracterizado por um alto grau de inovações tecnológicas que

surgem em ritmo cada vez mais acelerado. Segundo a teoria contingencialista, a tecnologia é

fator determinantes na conformação de uma organização e seu ambiente, o que implica, para o

setor de telecomunicações, uma constante necessidade de adaptação frente a esse contexto,

tendo como resultado novas estruturas organizacionais.

Conjuntamente a esse ambiente, o Estado encontra-se inserido em um momento de intensas

transformações na sua forma de atuação, no que tange à sua própria manutenção e no

atendimento às demandas da sociedade, resultando em uma nova estrutura organizacional e

institucional, advindas da chamada Reforma do Estado. A teoria neoinstitucionalista aborda a

importância das instituições, no sentido de "regras do jogo", na definição dessa nova

conformação. Como parte essencial e voltada ao desenvolvimento da sociedade, o setor de

telecomunicações encontra-se no bojo desse processo de reformas, uma vez que, deve ser

provisionado pelo Estado, ou pelo setor privado, com a regulação sendo feita pelo primeiro.

Portanto, o setor de telecomunicações, é alvo de mudanças, tanto pelas inovações tecnológicas

como pela transformação ocorrida, e em desenvolvimento, no Estado brasileúo, implicando

assim, em novas conformações organizacionais e institucionais.

Palavras-chave: tecnologia, ambiente, instituições, isomorfismo, telecomunicações.

iii

ABSTRACT

The world contemporary is characterized by one high degree of technological innovations that

more appear in rhythm each sped up time. According to the theory of contingencialism, the

technology is factor determinative in the conformation of an organization and its environment,

what it implies, for the sector of telecommunications, a constant necessity of adaptation front

to this context, having as resulted new organizational structures. Jointly to this environment,

the State meets inserted at a moment of intense transformations in its form of performance, in

that it refers to its proper maintenance and in the attendance to the demands of the society,

resulting in a new organizational and institutional structure, happened of the Reformation call

of the State. The theory of neoinstitucionalism approaches the importance of the institutions,

in the direction of "rules of the game", in the definition of this new conformation. As part

essential and directed to the development of the society, the sector of telecommunications

meets in the bulge of this process of reforms, a time that, must be provisioned by the State, or

the private sector, with the regulation being made by the first one. Therefore, the sector of

telecommunications, is white of changes, as much for the technological innovations as for the

occurred transformation, and in development, in the Brazilian State, thus implying, in new

organizational and institutional conformations.

Key-words: technology, environment, institutions, isomorphism, telecommunications.

iv

S U M Á R I O

INTRODUÇÃO 1

1 MUDANÇAS TECNOLÓGICAS E ARRANJOS ORGANIZACIONAIS: A

PERSPECTIVA TEÓRICA DO CONTINGENCIALISMO ESTRUTURAL 6

1.1 Tecnologia e Teoria Organizacional 7

1.1.1 Ambiente g

1.1.2 Tecnologia 9

1.1.3 O Determinismo Tecnológico 10

2 OS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES: ESQUEMAS DE

PRECIFICAÇÃO E ASPECTOS TECNOLÓGICOS 1 5

2.1 Formação de preços sob regulação 16

2.2 Preços Ramsey- Boiteux 19

2.3 Descrição da indústria de telefonia: redes e serviços 22

2.4 Rede de telefonia fixa comutada local (RTFC) 23

2.4.1 RTFC local tradicional: tecnologia e estrutura de custos 23

2.4.2 RTFC local tradicional 25

2.5 RTFC de longa distância 26

2.6 Externalidade de rede 28

2.7 Meios de transmissão de longa distância: Redes interurbanas e 28

internacionais

3 A MUDANÇA INSTITUCIONAL 30

3.1 A crise e reforma do Estado 30

3.2 Mudanças nos arranjos institucionais: as abordagens

neoinstitucionalistas

3.2.1 O Novo Institucionalismo (Neoinstitucionalismo) 3 5

3.2.2 Instituições 36

3.2.3 O surgimento e as transformações das instituições 38

3.3 O isomorfismo institucional 41

v

4 EXPERIÊNCIAS NORTE-AMERICANA E DO REINO UNIDO 4 4

4.1 EUA 4 4

4.1.1 A reforma institucional 48

4.1.2 Regulação e competição pós-reforma 50

4.1.3 Preço de acesso 5 ]

4.2 Reino Unido 5 3

5 O MODELO DO SETOR BRASILEIRO DE TELECOMUNICAÇÕES 59

5.1 Antecedentes 59

5.1.1 O marco legal e a reestruturação do setor 61

5.1.2 As regras de interconexão 63

5.2 A implementação do novo modelo 64

5.2.1 A privatização 65

5.2.2 Agência Reguladora (ANATEL) 67

5.2.3 Regulação da concorrência 70

5.2.4 Os contratos de concessão e autorização 7 ]

5.3 Regulação de preços 7 5

5.3.1 Preço de varejo 75

5.3.2 Preço de acesso 7 9

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 81

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 89

vi

L I S T A D E T A B E L A S

TABELA 2.1 - Princípio de Regulação Tarifária nas Indústrias de Rede 19 TABELA 2.2 - Transmissão de Longa Distância: Principais Características 29 TABELA 4.1 - Divisão da Cesta de Serviços do Reino Unido 57 TABELA 5.1 - Comparativo entre os Regimes de Prestação Público e Privado 72 TABELA 5.2 - Características dos Operadores do segmento de Telefonia Fixa 75

L I S T A D E F I G U R A S

FIGURA 1.1 - O Ambiente Gera! e o Ambiente de Tarefa 8

vii

INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo realizar um estudo, através de um levantamento e

revisão bibliográficos, das transformações ocorridas no setor de telecomunicações do Brasil,

embasado na comparação com as experiências setoriais dos EUA e Reino Unido. A análise

compreende uma revisão da literatura a respeito da Teoria Contingencial e o

Neoinstitucionalismo (também chamado Novo Institucional! smo), focando as formas de

reestruturação organizacional e produtiva, que proporcionam subsídios teóricos para a

abordagem pretendida.

Os diversos setores da economia brasileira passaram e ainda estão passando por

mudanças profundas e significativas em sua reconfiguração, seja pelo surgimento acelerado

de novas tecnologias, ou pela reestruturação do aparato estatal através da Reforma do Estado.

Esse aspecto é particularmente relevante para o serviço de telefonia, já que este é

caracterizado como um serviço de utilidade pública, o que resulta na necessidade de sua

prestação à sociedade ser provisionada pelo Estado ou ser tratada através da regulação estatal

quando sua provisão se der através do setor privado.

Em outras palavras, está alicerçado no fato de que os tempos atuais são caraUerizados

por múltiplas mudanças, que ocorrem em um ritmo cada vez mais acelerado, desafiando a

capacidade de reação das pessoas e organizações. A sociedade evolui, as relações sociais,

políticas e econômicas sofrem alterações a todo instante, exigindo novos padrões de

adaptação.

Se por um lado, os avanços tecnológicos alteraram significativamente os processos de

trabalho, possibilitando evoluções, agilizando procedimentos e facilitando processos do dia a

dia, trouxeram também a necessidade do desenvolvimento de novas formas de atuação

organizacional.

Para competir nesses ambientes altamente dinâmicos, as organizações precisam criar

novos produtos, serviços e processos, adotar a inovação e adaptação como modo de vida

corporativo. Relativamente ao setor de telecomunicações, essa situação pode ser

exemplificada: a) pelo aumento da demanda de transferência de dados resultando em um

conseqüente rearranjo do setor para atendê-la, tal como a instalação de cabos de fibra ótica,

que demandam menor tempo e custo, bem como maior velocidade de transmissão; b) pelo

crescimento do uso da Internet, que vem provocando uma pressão por novos serviços, assim

como qualidade, acessos rápidos e seguros, bem como vem exigindo novas conformações

entre prestadores de serviços de telefonia e provedores de acesso à rede mundial de

1

computadores; c) pela troca do fio de cobre pelo coaxial, possibilitando a entrada das TVs a

cabo no mercado, surgindo assim outro nicho de mercado, exigindo do Estado novas

regulamentações neste setor; e d) pela mudança da situação de monopólio natural na prestação

de serviços de telefonia para um setor competitivo regulado pelo Estado, uma vez que novos

serviços podem ser ofertados, tais como a telefonia celular, dentre outros exemplos.

Cabe ressaltar que usaremos o conceito de inovação tecnológica tal como definido por

Schumpeter (1961), "criação de uma função de produção nova através do emprego de

recursos inéditos" e que "as inovações caracterizam-se pela introdução de novas combinações

produtivas ou mudanças nas funções de produção". Uma inovação tecnológica implica um

aperfeiçoamento objetivo do desempenho de um produto ou da maneira como ele é produzido

ou distribuído. A inovação, para Schumpeter, não decorre necessariamente de qualquer

descoberta científica, mas pode simplesmente consistir em um novo método de tratar

comercialmente uma mercadoria.

Os processos de inovação e adaptação envolvem processos complexos e dinâmicos,

especialmente a tecnologia, que é determinada pelo meio ambiente onde a organização está

inserida. "Há diversos fatores contingenciais: estratégia, tamanho, incerteza com relação às

tarefas e tecnologia. Essas características organizacionais, por sua vez, refletem a influência

do ambiente em que a organização está inserida. Assim, para ser efetiva, a organização

precisa adequar sua estrutura a seus fatores contingenciais e, assim ao ambiente".

(DONALDSON, 1998, p. 105).

O setor de telecomunicações é de tal forma caracterizado pelo processo tecnológico

que suas transformações são impulsionadas pela geração de novas tecnologias, ou seja, a

rapidez com que o mundo atual renova e inova seu estoque de aparato tecnológico vem

impondo ao setor de telecomunicações, especificamente à telefonia, uma constante

adequação. Surpreende, assim, que o governo brasileiro, seguindo trajetórias de outros países,

se visse em uma situação tal que a mudança no arcabouço institucional, que disciplina e

ordena as atividades setoriais, fosse perseguido como um fenômeno natural e inexorável, isto

é, determinada pelas transformações ocorridas na base tecnológica da atividade.

Esse fato poderá ser verificado com as exposições de alguns serviços de

telecomunicações, explicitando suas características tecnológicas e o conseqüente processo de

inovação que é natural a esse setor.

Cabe ressaltar também a mudança institucional de caráter legal, com as privatizações e

a criação de uma agência reguladora ocorridas no setor de telecomunicações brasileiro, que

será descrita posteriormente. Esse novo modelo tem o objetivo de proporcionar legitimidade,

2

estabilidade e confiança às empresas privadas (mercado) que adquiriram o direito de atuar no

setor de telecomunicações, garantindo a elas que seus investimentos não serão perdidos e que

os contratos serão respeitados, entre outros aspectos. Um bom exemplo dessa situação é a

criação da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), órgão estatal responsável pela

regulação setorial das telecomunicações.

O arcabouço do Novo Institucionalismo será utilizado com vistas à análise da situação

do redesenho do modelo organizacional do setor de telecomunicações, ou seja, sua nova

organização, estruturação e conformação serão avaliadas segundo os princípios

neoinstitucionalistas que abarcam a importância de instituições sólidas capazes de dar

prosseguimento ao processo social em questão. O caráter legal dessas mudanças institucionais

é advindo da rearticulação estatal, através da criação de leis próprias, privatizações do setor e

conseqüente regulação.

Dessa forma, este trabalho propõe que as mudanças ocorridas no setor de

telecomunicações são originárias de duas fontes: a) a tecnológica, com o objetivo de atingir

uma maior eficiência econômica devido às inovações tecnológicas que ocorrem no setor; e b)

a institucional, com o objetivo de alcançar legitimação frente à sociedade e empresas

envolvidas, bem como a busca pelo menor nível possível de incerteza quanto aos caminhos e

decisões a serem seguidos pelo setor.

Unidos, esses fatores acabam por levar a um processo de desinstitucionalização -

quando da desmontagem do setor, dividindo-o em regiões e posteriormente realizando a

privatização reinstitucionalização — com a implantação de um novo modelo organizacional,

com a criação da ANATEL, órgão estatal que tem a competência e a incumbência de regular

os serviços a serem prestados pelas operadoras vencedoras do leilão de privatização - e o

desenvolvimento institucional - devido à inclusão de novos serviços que passaram a compor o

portfólio de projetos e ações do setor de telecomunicações, especialmente a telefonia.

Com vistas à elaboração de uma comparação será exposto o caso do setor de

telecomunicação dos Estados Unidos e também do Reino Unido, com um breve histórico de

cada um, bem como suas ações no sentido de buscar um modelo que privilegie a competição e

seu desenvolvimento. Finalizando com a exposição das convergências no trato dessa questão

nos respectivos países, incluindo-se o Brasil, especialmente nos últimos anos.

A metodologia utilizada nesta dissertação teve um caráter descritivo, pois foi um

esforço dedicado à pesquisa e estudo, através de uma extensa pesquisa bibliográfica, tendo

como pilares principais a Teoria Contingencial e o Novo Institucionalismo, embasado,

principalmente, no isomorfismo mimético.

O objetivo deste trabalho é a exposição do modelo brasileiro de telecomunicações,

especialmente o setor de telefonia, e para tanto se utilizou de uma comparação com outros

modelos de outros países, a saber, EUA e Reino Unido, como bases de comparação, no intuito

de alcançar algumas conclusões coerentes no trato das questões levantadas pelo

Neoinstitucionalismo. Outra questão é a temática que envolve a inovação tecnológica,

conceito que vem ganhando cada vez maior importância, dada sua crescente discussão em

várias pesquisas.

A definição de inovação depende do contexto institucional, no qual se incluem

estruturas de mercados, leis, regras e valores sociais, além de condições particulares de cada

organização.

Inovação é um tema de inserção multiteórica que pode ser estudado nas perspectivas

econômica, tecnológica, sociológica, organizacional e da psicologia social, além de outras.

Quando a inovação é estudada no setor empresarial, as perspectivas econômica e tecnológica

têm sido privilegiadas, sendo Schumpeter um dos mais influentes teóricos do assunto.

Visando atender tal objetivo, o presente trabalho encontra-se estruturado da seguinte

forma:

Com base nesses preceitos, o capítulo 1 discorre sobre a teoria contingencial, que

defende a vital importância da variável "tecnologia" na conformação das organizações, uma

vez que ela é determinante na estruturação entre as organizações e o ambiente em que estão

inseridas.

Utilizando da teoria abordada no capítulo anterior, o capítulo 2 apresenta

características inerentes ao setor de telecomunicações, mostrando que são em sua essência de

caráter tecnológico. Dessa forma, expõe que a estrutura desse setor é altamente influenciada

pelas mudanças tecnológicas do mundo atual, uma vez que essas são capazes de promover

transformações significativas, o que acaba por determinar, em parte, um subsídio às

adaptações que o setor de telecomunicações brasileiro passou e vem passando. Além de uma

breve discussão a respeito da questão da precificação utilizada no setor, que também é

alterada devido às várias transformações ocorridas nas telecomunicações. Como exemplo, a

mudança da característica de monopólio natural para um mercado competitivo.

O capítulo 3 aborda as questões da reorganização institucional do setor de

telecomunicações e a crise e reforma do Estado, mostrando que além das mudanças

tecnológicas que cooperam para a reformatação do setor, incorpora-se o fato de o Estado

enfrentar um momento de intensas mudanças na sua forma de atuação frente à sociedade, para

tal busca um redesenho de suas instituições. Dessa forma, introduz-se um breve estudo sobre

4

o institucionalismo, mais especificamente o neoinstitucionalismo, abordando a importância

das instituições no contexto dessas transformações.

O capítulo 4 busca mostrar as experiências norte-americana e do Reino Unido com o

objetivo de comparação com o modelo brasileiro, mostrando o percurso percorrido por esses

Estados no setor de telecomunicações e como ocorreram os respectivos processos de

mudanças.

A seguir, o capítulo 5 apresenta o processo de transformação do modelo brasileiro de

telecomunicações, mostrando as várias similaridades com o modelo norte-americano e

britânico, o que vem apontar que a montagem do modelo brasileiro foi "importada de lá para

cá", em um processo chamado de isomorfismo, segundo a teoria neoinstitucionalista.

No capítulo 6 são apresentadas as conclusões. São apresentadas as similaridades entre

os modelos apresentados através de uma análise comparativa, utilizando-se da teoria do

isomorfismo e aponta para a importância de um estudo mais abrangente do setor de

telecomunicações brasileiro, uma vez que transferências de "técnicas" e "experiências" de

outros não são simplesmente aplicáveis a outro contexto qualquer, uma vez que cada

ambiente demandará medidas diferentes para uma melhor adaptação às realidades próprias.

Além do fato de que o setor de telecomunicações é altamente complexo, uma vez que suas

transformações são resultado da tecnologia, em constante evolução, somado às novas

perspectivas institucionais que se apresentam pela formatação de um novo Estado.

5

1 MUDANÇAS TECNOLÓGICAS E ARRANJOS ORGANIZACIONAIS: A

PERSPECTIVA TEÓRICA DO CONTINGENCIALISMO ESTRUTURAL

Nos dias de hoje, a mudança organizacional respaldada na evolução tecnológica tem

sido um tema amplamente discutido e explorado, tanto no meio acadêmico quanto nas

organizações. O interesse pela mudança organizacional nos últimos anos parece ser

conseqüência, principalmente, de dois fatores. O primeiro diz respeito ao fato de que as

organizações precisam passar por processos de mudança - visando à modernização de suas

estruturas e sistemas - para enfrentar o novo cenário competitivo que se apresenta, em grande

parte decorrente da abertura dos mercados em conseqüência da globalização. O segundo

refere-se a um enfoque do conceito de mudança, não mais como uma situação de oposição a

algo estático, mas sim como um processo constante nas organizações e em seus ambientes,

variando apenas em grau.

A incorporação das novas tecnologias ao cotidiano do trabalho nas empresas extinguiu

muitas atividades, outras foram modificadas e novas tarefas criadas, afetando diretamente as

profissões que, por sua vez, também se alteraram: umas sendo extintas e outras sendo criadas,

mas com certeza todas sofrendo algum tipo de transformação, quer seja nos procedimentos e

métodos de trabalho praticados ou nas ferramentas e equipamentos utilizados. E importante

destacar que esse caminho parece ser inexorável em função da competitividade experimentada

pelos mercados na atualidade. Assim, as empresas que não se desenvolvem no aspecto

tecnológico tendem a apresentar considerável perda de competitividade no mercado e muitas

simplesmente desapareceram ou estão fadadas ao desaparecimento.

A implementação crescente de novas tecnologias em todos os setores da economia

aumentou o grau de complexidade organizacional e, como resultado, fez emergir novos

desafios para as organizações, seus membros e conseqüentemente a sociedade. As novas

tecnologias, ou tecnologias da informação, introduzem um conjunto de novos aspectos

organizacionais não contemplados anteriormente por teóricos da área de Organizações.

O termo "novas tecnologias" engloba diversos desenvolvimentos tecnológicos

realizados nos últimos anos, tais como a ciência da computação, a microeletrònica, as

telecomunicações, a engenharia de software e a análise de sistemas. As novas tecnologias

aumentam a capacidade de registrar, armazenar, analisar e transmitir grandes volumes de

informações complexas de maneira segura, flexível, confiável, imediata e com independência

geográfica. A tecnologia da informação tem sido capaz de transformar e reestruturar

operações que fazem uso de informações para realizar transações, acompanhar registros,

6

desenvolver análises, controlar e comunicar.

Como o trabalho é, cada vez mais, executado com a utilização de computadores e

outros equipamentos automatizados, a aceleração provocada - gerando novas tecnologias,

computadores e equipamentos que, via de regra, substituem os próprios trabalhadores - vem

provocando a obsolescência das antigas práticas de trabalho, em escala exponencial. Dessa

forma, os trabalhadores que no passado aprendiam os fundamentos de um determinado ofício

e passavam praticamente toda a vida trabalhando seguindo uma dada rotina, muitas vezes

atuando na mesma empresa e no mesmo local, se vêem obrigados a se adaptar, aprendendo

novos ofícios para mudar - mudar de atividade, de profissão, de empresa, e às vezes também

de estado ou mesmo de país (LAWRENCE & LORSCH (1973); CHIAVENATO (1996)).

1.1 Tecnologia e Teoria Organizacional

A palavra Contingência significa algo incerto ou eventual, que pode suceder ou não.

Dentro de um aspecto mais amplo, a Abordagem Çontingencial salienta que não se

atinge a eficácia organizacional seguindo um único e exclusivo modelo organizacional (the

best way), ou seja, não existe uma forma única que seja melhor para organizar no sentido de

alcançar os objetivos altamente variados das organizações dentro de um ambiente também

altamente variado. Os estudos atuais sobre as organizações complexas levaram a uma nova

perspectiva teórica: a estrutura de uma organização e seu funcionamento são dependentes da

interface com o ambiente externo no qual esta se insere (DONALDSON (1998);

LAWRENCE & LORSCH (1973)).

A mais notável contribuição dos autores da abordagem çontingencial (BURNS &

STALKER, LAWRENCE & LORSCH, PERROW, THOMPSON, WOODWARD) está na

identificação das variáveis que produzem maior impacto sobre a organização, como ambiente

e tecnologia, para então predizer as diferenças na estrutura e no funcionamento das

organizações devidas às diferenças nestas variáveis.

A teoria da contingência é um passo além da teoria de sistemas em administração. A

visão çontingencial da organização e de sua adn .inistraçao sugere que uma organização é um

sistema composto de subsistemas e delineado por limites identificáveis em relação ao seu

supra-sistema ambiental.

7

Figura 1.1 - O Ambiente Geral e o Ambiente de Tarefa

Condições Legais

Condições Politicas

Ambiente Geral

Condições Tecnológicas

Ambiente de Tarefa

Concorrentes

Fornecedores (Empresa j Clientes

Entidades Reguladoras

Condições Econômicas

Condições Demográficas

Condições Culturais

Condições Ecológicas

Fonte: Adaptado de WOODWARD (1965).

1.1.1 Ambiente

Seguindo a idéia de WOODWARD (1965), o ambiente é tudo aquilo que envolve

externamente uma organização (ou um sistema). É o contexto dentro do qual uma organização

está inserida. Como a organização é um sistema aberto, ela mantém transações e intercâmbio

com seu ambiente. Isto faz com que tudo o que ocorre externamente no ambiente passe a

influenciar internamente o que ocorre na organização.

Como o ambiente é vasto, complexo, envolvendo tudo o mais ao redor da organização,

ele pode ser analisado em dois segmentos:

a) Ambiente Geral: é o macroambiente, ou seja, o ambiente genérico e comum a todas

as organizações. O ambiente geral é constituído de um conjunto de condições semelhantes

para todas as organizações. As principais dessas condições são: condições tecnológicas,

econômicas, políticas, legais, demográficas, ecológicas e culturais;

8

b) Ambiente de Tarefa: é o ambiente mais próximo e imediato de cada organização. É

o segmento do ambiente geral do qual uma determinada organização extrai as suas entradas e

deposita suas saídas. O ambiente de tarefa é constituído por: fornecedores de entradas,

clientes ou usuários, concorrentes e entidades reguladoras.

Devido a essas constantes mudanças, o grande problema com que as organizações de

hoje se defrontam é a incerteza. Contudo, ela não está no ambiente. A incerteza está na

percepção e na interpretação das organizações e não na realidade ambiental percebida. Parece

mais adequado falar-se em incerteza na organização, pois o mesmo ambiente pode ser

percebido de maneiras diferentes por duas organizações (DONALDSON, 1998).

1.1.2 Tecnologia

Sob um ponto de vista administrativo, considera-se a tecnologia como algo que se

desenvolve predominantemente nas organizações em geral, e nas empresas, em particular,

através de conhecimentos acumulados e desenvolvidos sobre o significado e execução de

tarefas - know-how - e pelas suas manifestações físicas decorrentes - máquinas, equipamentos,

instalações - constituindo um enorme complexo de técnicas usadas na transformação dos

insumos recebidos pela empresa em resultados, isto é, em produtos e serviços. A tecnologia

pode estar ou não incorporada a bens físicos. A tecnologia incorporada está contida em bens

de capital, matérias-primas intermediárias e componentes (hardware). A tecnologia não

incorporada encontra-se nas pessoas - como técnicos, peritos, especialistas, engenheiros,

pesquisadores - sob formas de conhecimentos intelectuais ou operacionais, facilidade mental

ou manual para executar as operações, ou em documentos que a registram e visam assegurar

sua conservação e transmissão - como mapas, plantas, desenhos, projetos, patentes, relatórios

(software). Em suma, tecnologia é o conhecimento que pode ser utilizado para transformar

elementos materiais em bens ou serviços, modificando sua natureza ou suas características

(DONALDSON (1998); CHIAVENATO (1997)).

A tecnologia tem a propriedade de determinar a natureza da estrutura e do

comportamento organizacional. Existe um forte impacto da tecnologia sobre a vida, natureza

e funcionamento das organizações (CHIAVENATO, 1997).

A tecnologia, em nome do progresso, cria incentivos em todos os tipos de empresas,

para levar os administradores a melhorarem cada vez mais a eficácia, mas sempre dentro do

critério normativo de produzir eficiência.

9

No intuito de se verificar os modelos de estruturas organizacionais mais eficazes em

determinados tipos de indústrias, alguns pesquisadores, desde a década de 60, passaram a

abordar os vários aspectos que compunham o êxito ou não de várias organizações procurando

compreender e explicar o modo como as empresas funcionavam em diferentes condições.

1.1.3 O Determinismo Tecnológico

BTJRNS e STALKER (1961) foram responsáveis por introduzir os principais

conceitos da Teoria da Contingência que, posteriormente, seriam desenvolvidos por outros

autores como LAWRENCE e LORSCH (1967), PERRO W (1967), THOMPSON (1967) e

WOODWARD (1965), entre outros.

A teoria da contingência estrutural vem com uma reflexão acerca do efetivo papel do

contexto na dinâmica das organizações. E começa dizendo que não há uma estrutura

organizacional única que seja altamente efetiva para todas as organizações. A otimização da

estrutura variará de acordo com determinados fatores, tais como a estratégia da organização

ou seu tamanho. Assim, a organização ótima é contingente a esses fatores, que são

denominados fatores contingenciais (LAWRENCE e LORSCH, 1967). Isto mostra que o

contexto tem um papel importante e relevante na organização, pois é nele que esta se encontra

ou está inserida, fazendo-se necessárias ponderações a respeito do contexto e de seus efeitos

sobre a organização. O que acaba se contrapondo ao postulado da escola clássica da

administração que defendia a existência de um modelo ótimo de organização.

Em um primeiro momento, BURNS e STALKER (1961) caracterizam as organizações

como sistemas de interpretação dos sinais do ambiente. As pesquisas realizadas inicialmente

pelos autores em uma usina inglesa e em uma organização do setor eletroeletrônico

permitiram que definissem dois sistemas de gestão: a) o modelo mecânico e b) o modelo

orgânico, tendo em vista características distintas dos ambientes em que estas operavam. O

primeiro foi caracterizado por papéis organizacionais firmemente definidos pela gerência

sênior, que detinha o monopólio do conhecimento organizacional, com organograma

detalhado, a comunicação reduzida e bem hierarquizada, centralizando as decisões no topo do

poder. Este escopo revela-se mais adequado, segundo os autores, em um contexto mais

estável, com "pouca inovação tecnológica, mercado regular e previsível". O segundo

caracterizou-se por uma definição menos rígida dos papéis formais, que resultavam de

discussões entre as partes, pois o conhecimento para definir e desempenhar tarefas estava

diluído na organização (DONALDSON, 1998), demonstrando uma maior flexibilidade frente

10

ao anterior, com menor grau de detalhamento e formalização, com as decisões envolvendo

mais discussão e cooperação entre os empregados, já que o conhecimento necessário para a

execução das tarefas encontra-se bem compartilhado entre os empregados. Na interpretação

dos autores, este modelo se adequa melhor a um ambiente com elevado índice de inovação e

mercado muito competitivo. Os modelos definidos por BURNS e STALKER (1961) são tipos

ideais, ou seja, construções teóricas que representam dois extremos, os sistemas reais de

administração não aderem integralmente a um ou outro modelo, mas contêm elementos de

ambos.

Na base do conceito de contingência está a incerteza da tarefa, o trabalho realizado

internamente pela empresa ou organização, cujo significado deriva da percepção de que

quanto mais incerta a tarefa, mais informações têm que ser processadas e isto, por sua vez,

molda as estruturas de comunicação e controle. Quando há um alto grau de incerteza da

tarefa, as atividades de trabalho se apoiam em arranjos ad hoc, pois são menos suscetíveis de

programação. As organizações que lidam com a incerteza têm que se valer de procedimentos

especializados e isto exige uma flexibilização da estrutura hierárquica mecânica em direção a

uma organização mais orgânica, pois parte do conhecimento pode estar localizado nos seus

níveis hierárquicos mais baixos comprometendo o controle.

A incerteza da tarefa é guiada pela inovação que, por sua vez, reflete fatores

ambientais como, por exemplo, a competição com outras empresas por novos produtos ou a

introdução de novas tecnologias comercialmente disponíveis. Desta forma, fatores ambientais

poderão levar uma organização a aumentar seu grau de inovação pretendida, o que causaria a

adoção de uma estrutura orgânica para acomodar o aumento de incerteza da tarefa. Portanto, a

idéia introduzida por BURNS e STALKER (1961) de que as organizações se definem através

de processos de adaptação às condições ambientais é central para a teoria da contingência.

Aproximadamente no mesmo momento em que BURNS e STALKER (1961)

apresentavam sua teoria, WOODWARD (1965) conduziu um estudo comparativo quantitativo

de uma centena de organizações manufatureiras, cujo tamanho variava de 100 a 8000

empregados, na região do sudeste de Essex (Inglaterra) e obteve resultados consistentes com o

quadro da teoria da contingência. WOODWARD (1965) concluiu que existiam relações

interessantes entre a tecnologia da operação e a estrutura organizacional, algo enunciado pela

primeira vez por Thorstein Veblen em 1904, segundo a autora. Nas empresas onde havia uma

tecnologia de operação simples (produção de pequenos lotes sob encomenda), como por

exemplo, a fabricação de instrumentos musicais, a organização era razoavelmente informal e

orgânica. Nos locais onde o sistema de fabricação havia avançado para a produção em massa

11

(produção de grandes lotes em linha de montagem) e onde se fazia uso de equipamentos mais

sofisticados, como nas montadoras de automóveis, a organização do trabalho era mais

formalizada e mecanicista, de acordo com as prescrições da administração clássica. No

entanto, WOODWARD (1965) verificou que com o avanço tecnológico posterior, oriundo do

uso intenso de capital, surgiu um sistema de produção contínua (produção intermitente), como

por exemplo, a indústria química. Neste novo contexto, a organização mecanicista de

produção em massa cedeu lugar para uma organização mais orgânica, baseada em equipes de

trabalho e maior ênfase nas relações humanas (DONALDSON, 1998).

Para WOODWARD (1965) e seus colaboradores, os primeiros avanços tecnológicos

permitiram que a produção em massa substituísse a produção artesanal, o que levou as

organizações a se tornarem mais mecânicas. Em seguida, novos avanços tecnológicos

possibilitaram, em algumas indústrias, a substituição do sistema de produção de massa pelo

sistema de produção contínua, e as estruturas organizacionais tornaram-se mais orgânicas.

As conclusões de WOODWARD (1965) são consistentes com as de BURNS e

STALKER (1961), uma vez que os autores compartilham o conceito de estrutura mecânica e

orgânica e convergem a respeito da tecnologia como fator indutor de incerteza, o que leva a

uma adaptação da estrutura organizacional. A autora sugere, em seus estudos, que mudanças

na tecnologia tendem a forçar mudanças no ambiente interno das organizações. Com vistas à

redução dos níveis de incerteza, a autora argumenta que organizações que alinham sua

estrutura organizacional à tecnologia apresentam um desempenho superior ao das

organizações onde isso não ocorre (DONALDSON, 1998).

WOODWARD (1965) não foi a única autora na época a considerar as influências da

tecnologia sobre as estruturas organizacionais. PERROW (1967) realizou estudos importantes

na área, dentro do referencial teórico da contingência estrutural. Para este autor, as

organizações complexas são conceituadas considerando-se suas tecnologias. Ou seja,

conforme o descrito em seu artigo "A Framework For The Comparative Analysis of

Organizations ":

"Em primeiro lugar, a tecnologia, ou o trabalho realizado em uma

organização, é considerada a característica que define a organização. Isto

é, as organizações são vistas primordialmente como sistemas para

realizar o trabalho, para aplicar técnicas ao problema de transformar a

matéria-prima, seja ela pessoas, símbolos ou coisas. Isto é, em contraste

com outras perspectivas que percebem a organização como, por

exemplo, sistemas de cooperação, instituições ou sistemas de tomada de

12

decisões. Em segundo lugar, nesta perspectiva a tecnologia é uma

variável independente, e a estrutura - os arranjos entre as pessoas para

realizar o trabalho - uma variável dependente". (PERROW, 1967,

p.194).

As organizações destinam-se à transformação de matéria-prima em bens e serviços, e,

portanto precisam de técnicas e tecnologia. "Porém a tecnologia não é necessária só para o

processo de produção, em si, mas também para a aquisição de material, capital e mão-de-obra,

para a distribuição da produção entre outras organizações ou consumidores, e para a

coordenação das três funções ou etapas de compra-transformação-venda". (PERROW, 1967,

p.101).

Portanto, a tecnologia é um meio de transformar matéria-prima (humana, simbólica ou

material) em mercadorias ou serviços vendáveis. Sob esta abordagem da tecnologia, as

máquinas e equipamentos não são a tecnologia, mas tão somente instrumentos.

LAWRENCE e LORSCH (1967) também exploram a integração entre organização e o

contexto, chegando às mesmas conclusões, mas utilizando-se de um diferente ponto de

partida. Eles concluem que não é possível definir uma estrutura organizacional que possibilita

a melhor performance. A adaptação se faz necessária para evitar a ocorrência de desempenhos

insatisfatórios ou subótimos que acabariam por conduzir à sua eliminação. Desta forma,

organizações que se adaptam e se adequam ao contexto e à tecnologia vão se encontrar em

níveis superiores de desempenho aos de organizações que não se adaptam às mudanças

tecnológicas.

DONALDSON (1998) expõe que organizações com estruturas centralizadas e mais

formalizadas obtinham alta eficiência, entretanto apresentavam baixos índices de inovação,

enquanto organizações com estruturas descentralizadas e menos formalizadas eram menos

eficientes, em contrapartida apresentavam altos índices de inovação. Portanto, a estrutura

organizacional adequada depende do objetivo da organização, pois a busca da eficiência ou

inovação acaba por impor características estruturais que a organização deve ter, no risco de

perda de performance ou desempenho insatisfatório. THOMPSON (1967) ainda adiciona

outro fator quando diz que as organizações, para poderem gerir eficientemente suas

atividades, necessitam controlar as "incertezas ambientais" que rodeiam suas atividades, para

tanto se utilizam de projeções, relatórios e mecanismos diversos.

O autor ressalta também que "a estrutura organizacional é moldada de forma a prover

a organização de efetivo funcionamento", buscando proporcionar níveis adequados, ou pelo

menos satisfatórios, de performance, capazes de garantir sua persistência e continuidade no

13

tempo. As organizações buscam adequar suas estruturas às contingências, bem como às

mudanças tecnológicas, mostrando assim a inter-relação entre contingência e estrutura.

A ênfase é, portanto, no processo adaptativo, sendo adequação a palavra-chave. A

teoria da contingência estrutural enfatiza o caráter adaptativo das organizações ao seu

ambiente contingencial. Por pressuposição, desta maneira, as organizações que se adaptam de

forma adequada ao seu ambiente institucional tendem a superar aquelas que não o fazem ou

não conseguem fazê-lo. Isto implica em entender que nesta perspectiva, a adequação é causa e

o desempenho passa a ser o efeito deste processo.

Assim, a teoria da contingência defende, como idéia central, a tese de que não existe

nada de absoluto ou universal nos princípios de administração das organizações. Os aspectos

normativos, se existem, estão na relação entre a organização, seu ambiente de atuação e a

tecnologia utilizada no seu processo (CHIAVENATO, 1997).

Os demais fatores, tais como tarefas, estrutura e pessoas, são importantes do ponto de

vista do sucesso, porém, em menor grau se comparados ao impacto causado pela tecnologia e

o ambiente. Para a teoria da contingência, as características das organizações são variáveis

dependentes da tecnologia e do ambiente. Daí a importância dada a estes dois aspectos.

14

2 OS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES: ESQUEMAS DE

PRECIFICAÇÃO E ASPECTOS TECNOLÓGICOS

Ao contrário do que pode parecer, o objetivo central da regulação de atividades

econômicas não é promover a concorrência como um fim em si mesmo, mas aumentar o nível

de eficiência econômica dos mercados correspondentes. É verdade que muitas vezes esses

objetivos são coincidentes, de tal forma que um aumento da concorrência, espontâneo ou

como resultado de política, freqüentemente conduz a maior eficiência (DEMSETZ, 1968).

Durante as últimas décadas, as indústrias de infra-estrutura conheceram uma

verdadeira revolução quanto à sua estrutura e funcionamento. Outrora, vistas como o exemplo

acabado de monopólios naturais1, eram estruturadas na forma de monopólios verticalmente

integrados (e também, freqüentemente, com integração horizontal e centralmente

coordenados), regulados pelo custo de serviço. Hoje, tanto a estrutura como o funcionamento

dessas indústrias assumem formas bem distintas daquele modelo. Na maior parte delas,

admite-se que alguns segmentos são potencialmente competitivos e a discussão centra-se em

como promover do melhor modo possível essa concorrência. Mesmo nos segmentos que

permanecem avaliados como sendo monopólios naturais (particularmente a operação das

redes físicas), a maioria passou a ser regulada por esquemas ditos incentivados,

particularmente pela regulação de preço-teto.

Os princípios básicos da regulação de indústrias de infra-estrutura envolvem um

amplo leque de objetivos dentre os quais, cabe destacar: a) promoção da competição; b)

correção das imperfeições do mercado; c) garantia do livre acesso às redes; d) incentivo à

eficiência; e) garantia da qualidade adequada do serviço; e f) manutenção do equilíbrio

econômico-financeiro da concessão.

Todos esses princípios estão direta ou indiretamente associados com um dos

instrumentos de regulação econômica de monopólios mais importantes: a determinação de

práticas tarifárias adequadas. Com este instrumento, o regulador pode controlar a quantidade

do excedente social, garantindo à firma incumbente um lucro que a possibilite permanecer

1 São mercados caracterizados pela presença de economias de escala a tal ponto significativas em relação ao tamanho do mercado, que este comporta apenas um pequeno número de plantas de escala mínima eficiente (com custo mínimo de longo prazo), no limite, uma única. Assim, qualquer tentativa de ampliar o número de produtores na indústria, de modo a estimular a concorrência, leva à presença de uma ou mais plantas de escala sub-ótima, e, portanto, custos médios mais elevados que o mesmo nível de produção realizado pela oferta existente (monopolista ou oligopoíista). Para esses casos, incluídos entre as convencionalmente chamadas "falhas de mercado", aceita-se de forma generalizada a regulação pública do mercado, de forma a impedir a prática de preços monopolísticos, mantendo-os próximos do nível de custos médios (entre outros objetivos regulatórios).

15

operando ao mesmo tempo em que impeça a mesma de se utilizar de seu poder de mercado e

cobrar preços abusivos. O órgão regulador pode, portanto, minimizar a perda de bem-estar

gerada ao consumidor final.

O presente capítulo busca fornecer uma visão a respeito dessas transformações,

embasados nos conceitos básicos da teoria da formação de preços na regulação de monopólios

e mercados, sua aplicação na indústria de infra-estrutura, na qual se encontram inseridas as

telecomunicações, que tiveram imensos impulsos de mudanças advindas da inovação

tecnológica, uma vez que este setor é composto essencialmente de características

tecnológicas, seja nos seus equipamentos ou nas formas de comunicações, bem como em sua

vasta gama de aplicações.

Este capítulo apresenta essas características tecnológicas inerentes ao setor de

telefonia, demonstrando que o surgimento de novas tecnologias modifica suas características

econômicas e a forma de aplicação, bem como cria a possibilidade de atendimento a um

número maior de usuários, um menor tempo para construção de novas redes, evidenciando a

questão contingencial, que comprova que essas inovações tecnológicas alteram a estrutura do

setor na sua conformação com o ambiente.

Inovações tecnológicas podem alterar profundamente a situação de uma indústria: a)

uma inovação pode tornar uma indústria antes competitiva em um monopólio natural ou

mesmo criar uma nova indústria; b) por outro lado, monopólios naturais podem deixar de sê-

lo através de mudanças tecnológicas, ou um monopólio pode ampliar o escopo de suas

atividades, passando a competir em outro mercado.

2.1 Formação de preços sob regulação

Segundo DEMSETZ (1968), são utilizados na análise econômica, basicamente, três

conceitos de eficiência: produtiva, distributiva e alocativa. O primeiro consiste na utilização,

com máximo rendimento e mínimo custo, da planta produtiva instalada e respectiva

tecnologia. O segundo refere-se à capacidade de eliminação, por meio da concorrência ou de

outro dispositivo, de rendas monopolísticas ou outros ganhos temporários por parte de agentes

individuais. A noção de eficiência alocativa, em particular a de origem paretiana, tornou-se

praticamente sinônimo de eficiência econômica. Assim, considera-se determinado resultado

econômico mais eficiente que outro se ele é superior de Pareto ao outro. Em geral considera-

2 Refere-se a uma situação onde se e somente se nenhum agente pode estar em uma posição melhor sem fazer com que outro agente assuma uma posição pior.

16

se que tal condição se cumpre na situação em que maior volume de transações é realizado

(maior renda é gerada), na impossibilidade de estabelecer comparações entre utilidades de

diferentes agentes e, portanto, de avaliar transferências de renda entre agentes. Assim, os

chamados teoremas de bem-estar mostram que só mercados sob concorrência perfeita, em

equilíbrio geral, permitem alcançar o ótimo de Pareto. Dessa forma, tal condição, aplicada a

um mercado específico, se traduz em igualar o preço ao custo marginal, condição de

equilíbrio das firmas sob concorrência perfeita.

Na realidade, nas observações relativas ao mundo real, em que não se verificam

situações de concorrência perfeita, a condição paretiana é buscada nas ações regulatórias, por

aproximação. Freqüentemente toma-se a redução dos preços aos custos médios como um

second best3 adequado: seja mediante a criação de condições estruturais para que pressões

competitivas sejam exercidas, quando no contexto da regulação exercida por políticas de

concorrência (ou antitruste); seja por meio de preços ou tarifas administrados direta ou

indiretamente, quando no contexto da regulação exercida sobre "monopólios ou oligopólios

naturais", típicas dos setores de serviços públicos de infra-estrutura (DEMSETZ, 1968).

A formação de preços é central para a tarefa da regulação, pois concentra as questões

sobre o excedente e sua distribuição. Dentre as atribuições do regulador, destaca-se a fixação

de regras tarifárias que conciliem o interesse dos consumidores e da firma regulada. As regras

tarifárias empregadas tradicionalmente são: a tarifação a custo de serviço e a custo marginal.

Tem-se também, a partir de experiência mais recente, a regulação dita por incentivos {price

cap4) (PINTO JR. e SILVEIRA, 1999).

A taxa de retorno é utilizada fíxando-se a taxa de remuneração do capital investido e

as tarifas são calculadas de modo a satisfazer essa taxa, para um nível de consumo previsto. A

regulação a custo de serviço consiste em fixar uma taxa de remuneração do capital investido,

considerada justa pelo regulador. As tarifas são calculadas baseadas nesta taxa, a um nível de

consumo previsto. A firma vai escolher seus insumos e executar suas decisões quanto a outros

custos e receitas à qual a sua taxa de retorno não exceda a taxa estipulada.

Teoricamente, o ponto de funcionamento de uma indústria que maximiza o excedente

social é aquele no qual o preço de um bem ou serviço iguala seu custo marginal. Se essa

3 É uma regra de precifícação que consiste em otimizar o excedente, igualando a receita total ao custo total (mais um lucro razoável e uma provisão para incertezas). Esta alternativa também gera preço igual ao custo médio em condições estáveis a longo prazo, sem incertezas. É utilizada quando não é possível o uso da situação first best. 4 O mecanismo do price cap consiste basicamente em uma regra que define as condições sob as quais o reajuste das tarifas deve ser realizado periodicamente, exercendo limites para o estabelecimento dos valores tarifários praticados. Sinteticamente, a regra do price cap determina que, definido o valor inicial da tarifa, o seu reajuste não pode ultrapassar um valor máximo (o preço-teto) (www.teleco.com.br).

17

indústria é um monopólio sob controle público essa política simularia um mercado perfeito e

seria ótima para a sociedade.

Segundo PINTO JR. e SILVEIRA (1999), os casos em que essa política levasse a

déficit, quando da ocorrência de monopólios fortes, ou lucros insuficientes ou excessivos, no

caso de monopólios fracos, poderiam ser atacados de duas maneiras: através de taxações e

transferências, ou buscando um second best através da otimização do excedente com a

exigência de que a receita total igualasse o custo total (acrescentando-se mais um lucro

julgado razoável e uma provisão para incerteza). As duas alternativas levam a resultados

distintos e têm igualmente características bem diferentes quanto à viabilidade.

Em teoria, a melhor solução para financiar um déficit setorial seria cobrar uma taxa de

todos os consumidores da economia para não criar distorções. Igualmente, um lucro reputado

excessivo poderia ser enxugado, taxando o monopolista e repartindo o resultado entre todos

os consumidores. Na prática, as desigualdades existentes tornam difícil definir e executar essa

estratégia, a qual enfrenta ainda dificuldades políticas na medida em que aumenta impostos. O

enxugamento de lucros excessivos seria mais aceitável politicamente, mas repassar aos

consumidores os lucros enxugados sem criar distorções não é tão simples na prática.

A alternativa do second best é formalmente idêntica à de preços pelo custo médio, se a

situação não se altera ao longo do tempo, não há incerteza e a depreciação iguala as despesas

com reposição.

Supondo um monopólio natural forte, para o qual preços a custos marginais resultam

em déficit. Aplicando as equações de Ramsey-Boiteux5\ os preços de todos os bens ou

serviços serão superiores a seus custos marginais. O aumento relativo do preço sobre o custo

marginal, contudo, é inversamente proporcional à elasticidade da demanda. Em outras

palavras, bens ou serviços com demanda melástica terão maiores aumentos que bens ou

serviços cuja demanda é elástica (PINTO JR. e SILVEIRA, 1999).

Embora seja teoricamente ótima (no sentido de maximizar o excedente social), esta

regra está longe de ser aceita consensualmente. A principal objeção levantada por seus

opositores é a redistribuição de renda que a regra implica: a discriminação que ela faz entre

consumidores é a mesma empregada por monopolistas que visam maximizar seus lucros.

Outras objeções levantadas contra a regra são de ordem prática: a primeira, que pode

ser estendida a todas as regras de formação de preços baseadas no custo marginal, é que sua

5 A solução de Ramsey é estabelecida com base na discriminação de preço. Assume-se que a firma pode distinguir entre diferentes produtos, ou vendendo o mesmo bem em diferentes mercados, ou vendendo diferentes bens no mesmo mercado, sendo cobrado um vetor de preços para estes produtos, P = (PI, P2,...).

18

correta aplicação requer identificação satisfatória das funções de demanda, o que nem sempre

é fácil ou mesmo viável; a segunda é que a regra de Ramsey-Boiteux não garante

sustentabilidade e implica em subsídios cruzados. Em outras palavras, julgamentos e ajustes

de diversas naturezas podem vir a ser necessários para adequar a regra à realidade.

Tabela 2.1 - Princípio de Regulação Tarifária nas Indústrias de Rede

Tipo de Regulação Taxa de Retorno Price-cap

Objetivos/Características Assegurar o reajuste de preços que permita o reembolso integral dos custos.

Assegurar um preço-teto, menos um índice negociável X, fixado ex-ante (indicador de produtividade (RPI-X)).

Vantagens

Assegurar a viabilidade econômica da firma; Incitar o investimento, aspecto importante em fase de forte, expansão.

Proteção dos consumidores; Incitar a redução de custos.

Desvantagens

Tendência à má alocação de recursos; Multiplicação de reajustes; Nenhuma incitação à redução de custos.

Necessidade de definição de um padrão mínimo de qualidade; Critério para a revisão do parâmetro X (assimetria de informação); Se ambiente econômico incerto: cap é alto, ou prazo para a revisão de X longo.

Fonte: LAMAS (2002).

2.2 Preços Ramsey-Boiteux

Na maior parte dos países, o setor de telecomunicações tem experimentado mudanças

tecnológicas significativas, alterando a estrutura de precificação adotada, evidenciando-se

assim o alto grau de conexão entre precificação e tecnologia. A conseqüente diminuição no

custo dos serviços permite a oferta de novos planos de serviços. O principal desafio para as

autoridades regulatórias é fazer com que os benefícios da mudança tecnológica sejam

19

adequadamente partilhados com os consumidores, especialmente aqueles referentes à

eqüidade, sem comprometer a eficiência econômica do mercado.

Especificamente neste setor, os preços Ramsey-Boiteux são muito aplicados, uma vez

que muitas questões de política de competição em setores regulados estão relacionadas à

estrutura de preços cobrados por firmas multiproduto, como por exemplo, discriminação de

preços, subsídios cruzados, preços de acesso à rede e preços não-lineares (LAMAS, 2002).

Ainda segundo LAMAS (2002), em um ambiente econômico first best6 as políticas de

preço seguem uma regra simples: o preço pelo qual uma unidade marginal de uma mercadoria

deve ser vendida iguala seu custo marginal. Num ambiente second best, onde restrições como

retornos crescentes de escala, por exemplo, impedem que se atinja uma situação first best, as

políticas de preço perdem sua trivialidade, exigindo políticas mais complexas.

Decisões de precifícação, particularmente no contexto dos serviços públicos, no

passado, foram baseadas prioritariamente nos custos de produção. Esse foco de política exclui

o lado da demanda de mercado. Sob o critério de eficiência, ou não-distorção, o critério de

Ramsey, às vezes denominado regra da elasticidade inversa, oferece um fundamento

econômico para taxação e precifícação, levando em conta o lado da demanda

(LAMAS, 2002). No campo da regulação, os preços de Ramsey determinam aqueles preços

second best que são Pareto-ótimos, sujeito ao requerimento que eles geram receitas suficientes

para cobrir o custo total incorrido pela firma. Ou seja, reconhecendo que na presença de

economias de escala a firma teria prejuízos se fixasse os preços de seus produtos igual aos

correspondentes custos marginais (situação first best), a teoria explora possibilidades

alternativas de precifícação para a firma equilibrar receitas e custos, na ausência de

possibilidade de subsídio do governo. Uma firma que produz mais de um produto ou serviço,

ou vende sua produção para mais de um mercado, pode usar infinitas combinações de preços

para gerar receita total que cubra seu custo total. Porém, desse conjunto, apenas os preços de

Ramsey são eficientes. Isto é, o modelo básico consiste da maximização de uma função típica

de bem-estar social, composta do lucro da firma e da soma dos excedentes dos consumidores,

sujeita a: a) condições de equilíbrio de mercado; b) tecnologia da firma; e c) lucro não-

negativo.

6 Refere-se a uma situação na qual não haveria nenhum tipo de restrições, representado somente pela tecnologia e recursos disponíveis, para sua devida implementação. Exemplos dessas restrições seriam as de caráter legal e institucional e principalmente a informação incompleta. Em um ambiente econômico first best as políticas de preço seguem uma regra simples: o preço pelo qual uma unidade marginal de uma mercadoria deve ser vendida iguala seu custo marginal.

20

Um dos objetivos de política que podem utilizar os preços de Ramsey é a

universalização de serviços públicos. Políticas de universalização do acesso aos serviços de

telefonia existem a partir da incapacidade de um mercado competitivo não subsidiado prover

um nível politicamente aceitável na taxa de penetração dos serviços.

O aspecto da precifícação dos serviços de telecomunicações começa a ganhar

importância em razão da distorcida estrutura de precifícação até recentemente vigente na

maioria dos países. Preços individuais historicamente foram determinados a partir de

processos arbitrários de alocação de custos, descolados das práticas de mercado. Subsídios

cruzados entre os diversos serviços foram substanciais, com serviços de longa distância,

comerciais e de telefonia móvel subsidiando serviços local, residencial e rural. A existência de

subsídios cruzados não é em si uma distorção, pois pode atender questões de eqüidade. A

evidência, porém, demonstra que este aspecto dificilmente foi contemplado no passado

(PINTO JR. e SILVEIRA (1999), LAMAS (2002)).

A universalização pode ser vista como um caso especial de preços redistributivos,

onde se procura influir na distribuição de renda através do sistema de preços, como uma

alternativa à taxação e/ou transferências diretas. Geralmente o subsídio cruzado em

telecomunicações se dá entre consumidores de alto custo de provisão dos serviços e

consumidores de baixo custo de provisão. A questão que se coloca é se os critérios de

precifícação são compatíveis com a universalização dos serviços, minimizando perdas de

eficiência.

Nesse sentido, os preços de Ramsey são apresentados como um meio economicamente

eficiente para atingir objetivos de universalização dos serviços de telefonia, através de

markups7 ótimos, sob cenários alternativos de combinação de parâmetros e características de

mercado. Desta forma, estabelecidos os objetivos de universalização, surgem os preços de

Ramsey como um meio eficiente de fazê-lo, alternativamente às políticas regulatórias mais

distorcivas. A partir da regra de Ramsey para markups ótimos procede-se a uma série de

análises de sensibilidade desses markups em relação aos valores dos parâmetros. Essas

análises são feitas localmente em torno de valores de referência dos parâmetros, extraídos da

literatura empírica (LAMAS, 2002).

7 O preço de markup refere-se à uma taxação fixa sobre o preço de custo. Representa um valor de referência para os preços de Ramsey, calculado sob cenários alternativos de combinação de parâmetros e características de mercado. Para mais detalhes consultar LAMAS (2002).

21

2.3 Descrição da industria de telefonia: redes e serviços

Uma divisão possível no processo produtivo da indústria de telefonia distingue dois

grupos de atividades principais: a operação de redes de telefonia e a provisão de serviços

(PIRES e PICCININI, 1997). Os operadores de redes fornecem os meios para que os vários

serviços de telefonia cheguem até os consumidores. A operação da rede e a provisão de

serviços podem ser e muitas vezes são controlados por uma mesma firma. Os principais tipos

de redes públicas de telefonia fixa são: a) Rede de telefonia fixa comutada local - RTFC

local; b) Rede de telefonia fixa comutada de longa distância nacional; e c) Rede de telefonia

fixa comutada de longa distância internacional.

A provisão de serviços pode utilizar um único tipo de rede de telefonia ou uma

combinação delas. Por exemplo, para produzir o serviço de ligação telefónica de longa

distância geralmente são utilizadas a rede local (RTFC local) e a rede de longa distância. O

serviço típico de telefonia é a ligação telefônica para transmissão em duas vias de voz,

entretanto as redes modernas podem ser utilizadas para um grande escopo de serviços tais

como: toll-free (0800), serviço de vendas (0900), serviço de informações, transmissão de

sinais de TV, transferência de dados.

As características econômicas da rede de telefonia são determinadas pelo tipo de

tecnologia utilizada (PIRES e PICCININI, 1997), portanto, as inovações no campo

tecnológico vão necessariamente afetar o campo econômico, podendo levar a uma nova

conformação organizacional.

Na caracterização do mercado de telefonia é necessário identificar os elementos da

rede que possuem características de monopólio natural e aqueles que são potencialmente

competitivos. É importante ressaltar que, usualmente na literatura, o elemento de uma rede

com característica de monopólio natural é denominado de gargalo, pois sua duplicação é

ineficiente do ponto de vista produtivo sendo, além disso, insumo essencial no processo de

produção de vários outros serviços. O principal exemplo de gargalo é a rede de telefonia fixa

comutada local (RTFC local). Tal rede apresenta características de monopólio natural e é, ao

mesmo tempo, insumo essencial para inúmeros serviços de telefonia.

Uma das tecnologias de transmissão mais avançadas é a de cabos de fibra ótica ,

tecnologia de pulsos de luz, especialmente pela sua alta capacidade de tráfego, o que faz com

A fibra ótica é fina e leve. Muitos dos dutos de cabo atuais estão cheios. A remoção e subseqüente substituição do cobre por fibras deixam os dutos vazios e o cobre tem valor de revenda para as refinarias especializadas, pois se trata de um minério de alta qualidade. Além disso, a fibra é mais leve que o cobre. 1.000 pares de cobre

22

que o custo marginal seja extremamente baixo. O surgimento dos cabos de fibra ótica é um

fator tecnológico que vem alterando a composição dos custos, trazendo assim benefícios aos

consumidores. A adoção desta tecnologia é maior na transmissão de longa distância, embora

sua adoção nas transmissões locais seja crescente.

Os meios de acesso dos consumidores à rede de telecomunicações são denominados

customer premises equipament (CPE), que inclui aparelho de telefone, fax, PABX.

Os equipamentos de CPE podem ser analógicos ou digitais. Os analógicos

decodificam o sinal do usuário em sinal elétrico, que replica o conteúdo de energia do sinal

original. O meio analógico usa sinais contínuos de onda, que flutuam sobre o tempo. Meios

digitais medem a amplitude do sinal nos intervalos de freqüência, e então representam esta

amplitude em um número binário codificado. Assim, o sinal digital é sempre alto ou baixo (1

ou 0). A internet é um exemplo de meio de transmissão digital. As vantagens da transmissão

digital são custos mais baixos, maior velocidade, melhor qualidade e capacidade de

transmissão de uma grande variedade de serviços (PIRES e PICCININI, 1997).

2.4 Rede de telefonia fixa comutada local (RTFC)

A rede de telefonia fixa comutada (RTFC) local é a rede de telefonia que abrange uma

determinada região e seus limites usualmente coincidem com os limites geográficos da cidade

ou região metropolitana onde os serviços de telefonia local são produzidos, somando-se a

esses fatores a forma de concessão dos serviços. A RTFC local pode ser construída utilizando

diferentes tecnologias. A tecnologia tradicional para operacionalizar a RTFC local utiliza fios

ou cabos de cobre como meios de transmissão da rede. Outra tecnologia que também utiliza

cabos é a produção dos serviços de telefonia através das redes de TV por assinatura a cabo.

Atualmente, com o desenvolvimento da técnica celular, parte ou toda rede pode ser

operacionalizada sem fio. Esta tecnologia é conhecida como Wireless Local Loop (WLL)9.

2.4.1 RTFC local tradicional: tecnologia e estrutura de custos

A tecnologia da RTFC local tradicional é a utilizada pelas operadoras locais

incumbentes - empresas já instaladas e em funcionamento no mercado - em praticamente

trançados com 1 km de comprimento pesam 8 t. Duas fibras têm mais capacidade e pesam 100 kg, reduzindo assim a necessidade de sistemas mecânicos de suporte, cuja manutenção é cara. 9 Essa tecnologia será apresentada mais detalhadamente na seção 2.5.

23

todos os países. A planta de distribuição , formada por fios de cobre, liga a interface do

consumidor (telefone, computador) à planta de alimentação. A planta de alimentação vai até a

central comutadora local, que por sua vez roteia a ligação. A alimentação e a distribuição

formam o loop local". O número de centrais locais de uma RTFC local depende do tamanho

e da densidade de assinantes da área de abrangência.

Em uma ligação telefônica local, a voz, a partir do telefone, vai até a central

comutadora local e no caso de o número chamado pertencer à mesma central que originou a

chamada, o sinal (voz) é roteado até a localização do número chamado. Quando a ligação é

feita para um consumidor localizado na área de outra central comutadora local ocorre uma

transmissão entre centrais.

Na transmissão entre centrais normalmente são utilizados processos de

multiplexação12. As principais operadoras de telefonia trabalham com a transmissão digital

entre centrais e, para este tipo de transmissão, a capacidade de transmissão usual é cerca de 30

(trinta) canais de voz quando realizada através de um par de fios de cobre e pode superar

30000 (trinta mil) canais se realizada através de uma única fibra ótica. A fibra ótica vem

substituindo o fio de cobre na transmissão entre centrais comutadoras. Essa substituição

começou pelas regiões de maior densidade e em novas rotas.

Quanto à estrutura de custos, as atividades de comutação e transmissão entre centrais

são sensíveis ao tráfego. Ligações não completadas são um indicativo de que a comutação e

transmissão entre centrais estão com capacidade saturada. Nas cidades com maior número de

assinantes, a utilização das últimas inovações em multiplexação e a substituição dos meios de

transmissão entre centrais por fibras óticas aumentaram a capacidade da rede, representando

assim, outro indicativo da necessidade de nova organização setorial, decorrente de inovações

tecnológicas, para o atendimento a um público maior. As economias de escala existentes na

atividade da comutação se exaurem quando a capacidade de comutação (número de conexões

simultâneas) se esgota. A utilização da fibra ótica aumenta a capacidade, assim como as

economias de escala de transmissão entre centrais e da comutação.

A planta de distribuição é também denominada last mile. 1 1 Um sistema de telefonia convencional é composto basicamente: pelos equipamentos de comutação, de transmissão e pela rede de cabos metálicos que ligam os assinantes à central. Destas, a parte que mais demanda recursos são os cabos metálicos que ligam o assinante à central (Local Loop ou loop local). 1 2 A multiplexação, de uma forma geral, é a divisão de um único meio de transmissão em múltiplos canais, cada um em uma faixa de freqüência distinta do meio de transmissão. Por exemplo, um único par de fios de cobre tipo par trançado é multiplexado em múltiplos, em geral 30 canais digitais de transmissão de voz.

24

2.4.2 RTFC local tradicional

As recentes inovações da RTFC local tradicional permitem que serviços que

precisavam anteriormente de redes específicas para a sua oferta possam ser realizados pela

rede pública de telefonia local, um fator interessante partindo do pressuposto contingencial, já

que essas inovações podem acarretar em transformações no processo. O desenvolvimento das

centrais comutadoras e dos protocolos de sinalização13 permitem que a rede local, mesmo

utilizando o fio de cobre, produza, além da ligação telefônica tradicional, vários serviços de

valor adicionado (SVAs), entre eles: toll-free (0800), serviço de vendas (0900), serviço de

"siga-me", caixa postal de voz e fac-símile, identificação de chamadas, conferência, Redes

Privadas Virtuais ou Centrex14 (PIRES e PICCININI, 1997). Estes serviços são ligados à rede

de transmissão de voz e, portanto, prestados a um menor custo através da RTFC local, uma

vez que significam economias de escopo1 5 se produzidos conjuntamente à transmissão de voz

pela mesma rede. A presença de economias de escopo implica que os serviços mencionados

são produzidos ao menor custo utilizando a planta da RTFC local como insumo. Para

aproveitar estas economias de escopo, não é necessário que a mesma firma que opera RTFC

local deva produzir os serviços por ela transmitidos e sim que os serviços sejam transmitidos

através da RTFC local.

Segundo PIRES e PICCININI (1997), outro uso do RTFC local é para a transmissão

de dados. Apesar da transmissão de dados necessitar de redes específicas, muitas vezes as

instalações da rede de telefonia local são utilizadas. A Internet e as redes corporativas são

exemplos de aplicações que podem utilizar a rede local como insumo. Para clientes

corporativos a rede local fornece serviços específicos: linhas privadas, redes privadas virtuais.

E verdade também que o tráfego de dados não se limita às corporações, tendo ocorrido,

principalmente a partir da década de 90, um crescimento geral na transmissão de dados em

O protocolo de sinalização interpreta o sinal enviado de um terminal ou de outra central comutadora e faz a correspondência correta. Como exemplo, quando teclamos o número no aparelho de telefone, é o protocolo de sinalização que "interpreta" o que nós queremos ao digitar aquele conjunto de números. Antes, cada número de teclado era transformado em um pulso elétrico que era "decodificado" pelo protocolo de sinalização. O protocolo de sinalização mais utilizado atualmente na telefonia f i xa , SS7 (Signaling System 7), interpreta tons de áudio, o que aumenta a possibilidade de serviços e a eficiência na utilização da rede. O SS7 leva, entre outras, as seguintes informações: o número de telefone discado, a natureza da ligação (ligação simples, com telefonista, grátis (0800), conferência) e o número do telefone de quem originou a chamada.

4 O Centrex ou PABX virtual substitui o equipamento de PABX. 1 5 Economias de escopo ocorrem quando o custo total de uma firma para produzir conjuntamente, pelo menos dois produtos/serviços, é menor do que o custo de duas ou mais firmas produzirem separadamente estes mesmos produtos/serviços, a preços dados de insumos. De forma similar às economias de escala, as economias de escopo podem também ser entendidas como reduções nos custos médios derivadas da produção conjunta de bens distintos, a preços dados de insumos.

25

decorrência da Internet16. Grande parte dos usuários utiliza o RTFC local para acessar a

Internet. As instalações da operadora local são utilizadas para possibilitar a transmissão de

sinais entre o consumidor e um provedor de serviços de Internet17. Nesse sentido, existem

economias de escopo quando os serviços de acesso à Internet utilizam o RTFC local.

O crescimento do uso da Internet, uma alteração devido ao surgimento de nova

tecnologia, vem provocando mudanças no padrão de consumo da RTFC local. Uma mudança

é a pressão dos usuários por acessos rápidos e seguros à Internet. A planta de distribuição

utiliza fio de cobre como meio de transmissão. Mas este meio de transmissão, se usado sem

modificações para transmissão de dados, não consegue taxas de transferências ideais, mesmo

para uso doméstico. Para a transmissão de dados atingir uma taxa de transferência razoável, a

rede local deve ser adaptada. As plantas de distribuição e alimentação representam a maior

fração do custo da rede. Portanto, a substituição dos meios de transmissão por outros de maior

largura de banda envolveriam custos significativos. Porém, já existem e estão em

desenvolvimento técnicas de banda larga que possibilitam um melhor aproveitamento do fio

de cobre, aumentando sua capacidade.

2.5 RTFC de longa distância

A RTFC de longa distância existe nas modalidades nacional e internacional. A RTFC

de longa distância compreende a transmissão de sinais entre duas cidades do mesmo país

(nacional) ou entre duas cidades de países diferentes (internacional). A RTFC de longa

distância utiliza tecnologias com e sem fio {wireline e wireless). Nas tecnologias com fio têm-

se o cabo coaxial e a fibra ótica como meios de transmissão. Nas tecnologias sem fio as

técnicas de radiocomunicação utilizadas são microondas e satélites.

Até a década de 50, na RTFC de longa distância nacional, o principal meio de

transmissão utilizado era o cabo coaxial. Os cabos coaxiais saíam do ponto de presença (POP)

1 6 A Internet foi, originalmente, um canal aberto de comunicações para universidades e laboratórios de pesquisa norte-americanos, criado em decorrência de um projeto de pesquisa do Departamento de Defesa dos Estados Unidos, no final dos anos 60. A expansão do uso alternativo da Internet pode ser visualizada pela perda anual de receitas telefônicas (interurbanas e internacionais) e de fax de 16 grandes empresas de telecomunicações mundiais, estimada em US$ 154 milhões em 1997 e cerca de US$ 2 bilhões em 2001 pela Consultoria Philips Tarifica. Entretanto, este fenômeno tem gerado uma rápida reação das operadoras internacionais no fornecimento de serviços de acesso e de assinaturas para usuários da Internet, bem como no aluguel de linhas privadas para o fornecimento destes serviços. A Internet é a conexão de múltiplas redes utilizando um protocolo padrão, o TCP/IP. Apesar do seu surgimento no final da década de 60, somente após o advento da aplicação World Wide Web (WWW) em 1989 é que ela se popularizou. 1 7 Os provedores de serviços de Internet agregam o tráfego de vários usuários e os enviam através de meios de transmissão de alta velocidade para o ponto de presença onde está instalado o backbone da Internet. O backbone da Internet faz a ligação de longa distância nacional e internacional entre as redes que formam a Internet.

26

da operadora de longa distância, instalado normalmente na central da operadora da RTFC

local, para a central de uma operadora localizada em outra cidade. A característica da

tecnologia que utiliza o cabo coaxial é o alto custo fixo de instalação.

A partir do início do uso comercial da fibra ótica, as três maiores operadoras de longa

distância dos EUA (AT&T, MCI, Sprint) lançaram fibra ótica em suas rotas (PIRES, 1999).

Praticamente por todo país existem três ou mais redes (plantas) de fibra ótica que dividem a

demanda pelos serviços de longa distância de voz e dados. A característica econômica da fibra

ótica é um alto custo fixo, alta capacidade e baixo custo marginal. Desta forma, uma só

operadora produziria a um custo mais baixo do que mais de uma operadora no mercado. A

proliferação de redes de longa distância de fibra ótica seria, a princípio, ineficiente.

Isso acaba por ilustrar a dinâmica da indústria de telecomunicações: a rápida evolução

tecnológica provoca transformações na estrutura da indústria. No caso da RTFC de longa

distância, as redes com cabo coaxial que tinham características de monopólio natural foram

substituídas por outra tecnologia, a microondas, que não proporciona altos retornos de escala.

A substituição da tecnologia microondas pela fibra ótica deixou a rede de longa distância

novamente com características tecnológicas de monopólio natural, pelo menos para a

demanda atual. Este movimento ocorreu na maioria dos países (HAUSMAN, 1999).

Um último aspecto fundamental do processo de produção dos serviços de longa

distância nacional e internacional é que, na maioria das vezes, um dos insumos do seu

processo produtivo é a RTFC local. Como parte da RTFC local, particularmente o loop local,

tem característica de monopólio natural, a rede local é considerada um gargalo ou uma

instalação essencial no processo de produção dos serviços de longa distância. Este problema é

denominado acesso em uma via, pois os provedores de serviço têm como insumo essencial à

rede de telefonia fixa comutada local. A questão do acesso em uma via é comum a todos os

provedores de serviços que têm na rede de telefonia fixa local um insumo essencial. Uma

possível exceção é a provisão de serviços de telefonia de longa distância para grandes

clientes, onde a operadora de longa distância pode entrar no mercado local de telefonia. Neste

caso, ou o cliente pode construir uma ligação direta com a operadora de longa distância, ou a

operadora de longa distância pode construir uma rede local que atenda seus principais 1 Ü

clientes. Podendo se utilizar da "duplicação da rede"

1 8 A duplicação de rede ocorre quando há a construção de uma segunda ou mais redes para competir diretamente com a rede de telefonia fixa local incumbente. A duplicação também ocorre quando uma rede existente é adaptada para serviços de telefonia.

27

2.6 Externalidade de rede

Segundo PIRES e PICCININI (1997), a externalidade de rede 1 9 na telefonia existe

quando os consumidores de um serviço se beneficiam quanto maior for o número de usuários

desse serviço. Por exemplo, um usuário do serviço de ligação telefônica será mais bem

servido, em termos de utilidade, quanto maior for o número de usuários para quem ele possa

efetuar ou receber ligações telefônicas. Portanto, o consumidor estará mais bem atendido

quanto maior a rede que ele está acessando. Esta característica explica porque políticas de

acesso ou interconexão são fundamentais com o advento da competição. Uma firma entrante

só conseguirá atrair consumidores se estes consumidores puderem efetuar ligações para

clientes das redes incumbentes, em outras palavras, se houver interconexão entre as redes. O

regulador deve garantir não somente a interconexão, mas os termos em que a interconexão

ocorrerá. Mesmo com competição, uma operadora de rede continua detendo monopólio sobre

o acesso aos seus usuários.

Existe também uma relação direta entre a externalidade de rede e o processo

denominado de convergência digital. Nas últimas décadas houve uma proliferação de redes

(telefonia fixa local e de longa distância, telefonia móvel, TV a cabo, Internet) e devido à

externalidade de rede, é desejável que elas estejam interconectadas. Com a digitalização a

informação passa a ser transmitida em redes através de um mesmo padrão de sinal. Por

exemplo, redes que eram diferentes nos tipos de serviços que podiam transmitir (redes de

telefonia, TV aberta, TV a cabo, computadores) com a digitalização tornam-se equivalentes.

Existe uma tendência de que no futuro os consumidores prefiram comprar todos os serviços

digitais de uma única firma ou joint-ventures, pois os custos de transação seriam reduzidos

(PIRES e PICCININI, 1997).

2.7 Meios de transmissão de longa distância: Redes interurbanas e internacionais

Os segmentos das redes interurbanas e internacionais dão o suporte para as

comunicações telefônicas de longa distância. Suas arquiteturas devem permitir a transmissão

Outro tipo de externalidade é a externalidade da ligação telefônica, que ocorre devido à convenção histórica de que o agente que recebe uma ligação telefônica não pagar por ela. Esta externalidade pode ser negativa ou positiva, dependendo de quem origina a ligação e de quem a está recebendo.

0 Custos de transação seriam gastos associados às transações entre agentes econômicos, de modo geral, que não se expressam nos preços acordados entre as partes, sendo exemplo o custo de elaborar e aplicar um contrato.

28

de uma grande quantidade de sinais através da combinação de diversas tecnologias, cujo

conjunto de opções pode ser visualizado na Tabela 2.2.

As arquiteturas das redes locais (urbanas) e de longa distância (interurbanas e

internacionais) atendem a lógicas econômicas distintas. Nas primeiras, o retorno dos

investimentos é determinado pela densidade de usuários da rede. Já o retorno dos

investimentos nas redes de longa distância está relacionado à quantidade de informações

transmitidas21.

O segmento de transmissão de sinais em longa distância passa, atualmente, por um

intenso ritmo de inovações tecnológicas, que visa aumentar o volume de tráfego com

qualidade e confiabilidade, reduzindo, assim, o custo e, conseqüentemente, aumentando sua

rentabilidade.

Entre os meios de transmissão sem fio, destaca-se a tecnologia de satélites, que tem as

seguintes vantagens: elevada capacidade de transmissão, cobertura de grandes áreas,

flexibilidade operacional e economias de escopo (oferta simultânea de vários serviços).

Tabela 2.2 - Transmissão de Longa Distância: Principais Características

Modalidades Características

Microondas Alta capacidade, longas distâncias.

Cabo Coaxial Interligação de localidades de grande tráfego interurbano ou local. Atualmente, vem deixando de ser utilizado em razão do advento da fibra ótica.

Fibra Ótica Altíssima capacidade de transmissão. Ideal para redes com grande concentração de sinais.

Satélites Grande flexibilidade no uso. Podem ser utilizados para cobertura de áreas externas ou localizadas.

Fonte: Adaptado de PIRES e PICCININI (1997) e PIRES (1999).

2 1 Apesar das lógicas econômicas distintas, o planejamento dos investimentos na expansão das redes locais e de longa distância deve envolver cooperação e coordenação entre as operadoras, devido à necessidade de integração entre as diferentes redes (urbanas, interurbanas e internacionais). No Brasil, este papel institucional é desempenhado pela Embratel, que detém os meios de transmissão de longa distância.

29

3 A MUDANÇA INSTITUCIONAL

Embasado, principalmente, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado do

Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE, 1995), este capítulo busca

situar o Brasil no momento de intensas mudanças que o mundo se encontra, não só

tecnológica, mas também na forma de atuação do aparato estatal. Buscando evidenciar outra

face das mudanças na qual o setor de telecomunicações está inserido.

Esse novo cenário será analisado segundo os princípios neoinstitucionalistas que

enfocam as instituições, entendidas aqui como as "regras do jogo", e os papéis que elas

desempenham nas conformações organizacionais, utilizando-se das observações teóricas a

respeito dos processos de mudanças institucionais. Ressaltando ainda a questão da

possibilidade de cópia de modelos - seja de organização ou de técnicas gerenciais - de um

ambiente para a implantação em outro e suas implicações.

3.1 A crise e reforma do Estado

O Estado assumiu, no decorrer da história, as mais variadas feições, em um processo

de transformação constante, em uma interação cíclica da dinâmica social entre Estado e

sociedade. Nesse contexto de permanente mudança, o Estado Moderno, ao longo de sua

evolução, foi levado a rever, por mais de uma vez, sua forma de intervenção na sociedade.

Essas mudanças ora levam à centralização administrativa, identificando-o com o tradicional

Estado social-burocrático, ora a uma tendência descentralizadora, marcada por maior

flexibilização da estrutura administrativa, com a redução do tamanho do Estado (PIMENTA,

1998).

O Brasil não ficou alheio a esse processo de mudança, vindo a empreender, ao longo

das últimas décadas, algumas alterações fundamentais na sua forma de estruturação

administrativa e organizacional de atuação governamental, o que culminou, em meados da

década de 90, com a iniciativa de implantação de um novo modelo de administração

(administração gerencial).

Ao longo do século XVIII, pôde-se notar a estruturação do Estado liberal,

caracterizado pela adoção de uma postura de mero guardião da ordem e segurança nacionais,

reduzindo sua atuação ao pequeno núcleo estratégico, correspondente, sobretudo, à defesa

nacional, arrecadação e diplomacia. Esse Estado mínimo era alheio à área social e ao domínio

econômico, os quais ficavam ao sabor das próprias forças sociais de mercado.

30

O modelo de Estado modesto começa a decair após a Primeira Guerra Mundial e a

Revolução Russa, ruindo definitivamente na década de 30 do século passado. Isso porque o

mercado livre e o baixo grau de desenvolvimento de uma política social levaram as

economias capitalistas à insuficiência de demanda agregada, ensejando uma crise

generalizada que abriu espaço para a emergência do Estado Social-Burocrático, de cunho

intervencionista.

A nova visão do Estado reconhecia seu papel complementar nos âmbitos econômico e

social. Isso significava, para o Estado intervencionista, a assunção da prestação de serviços

sociais fundamentais, além do disciplinamento da ordem econômica, seja para limitá-la e

permitir sua compatibilização com o interesse coletivo, seja para estimulá-la através da

concessão de apoio financeiro, infra-estrutura, ou ainda, através de sua atuação direta na

prestação de atividades econômicas (PIMENTA, 1998).

Dentro desse novo contexto, surgiram o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State),

em especial na Europa, o Estado Desenvolvimentista e protecionista nos países em

desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo e os Estados Comunistas, caracterizados pelo

bloco soviético.

Aos poucos, a própria estrutura do Estado intervencionista, voltada para conformá-lo

ao papel de um verdadeiro demiurgo social, na expressão de Bresser Pereira (MARE, 1995),

tornou-o incapaz de desenvolver a contento todas as atividades que tinha assumido, induzindo

a um processo descentralizante, tanto no que se referia à prestação de serviços públicos,

quanto no tocante à realização, por interposta pessoa, de atividades econômicas.

Esse processo se efetivava graças aos métodos administrativos da desconcentração e

da descentralização. No primeiro, concedia-se autonomia de gestão a unidades formadas nos

limites de uma determinada pessoa jurídica, distribuindo-se atividades segundo uma

subordinação hierárquica. O segundo, implicava a técnica de transferência de atribuições a

outro ente administrativo integrante da burocracia estatal, dotado de personalidade própria e

de capacidade de se autogovernar, e sujeito, apenas, à tutela e vigilância da entidade criadora.

Paralelamente ao agigantamento do Estado e contribuindo para o colapso do mesmo,

verificou-se, a partir da segunda metade do século XX, uma profunda alteração no sistema

econômico mundial, a qual foi capitaneada pela aceleração do desenvolvimento tecnológico e

pela redução dos custos de transportes e comunicações, fatos que conduziram a uma nova

dinâmica do capitalismo internacional, correspondente à globalização, com a conseqüente

integração das economias e dos mercados, rompimento de barreiras e acirramento da

competição.

31

A globalização impôs uma dupla pressão sobre os Estados: por um lado cresceu o

desafio estatal em proteger os seus cidadãos, dado que a lógica do mercado, privilegiado pela

economia neoliberal, é favorável aos mais fortes e capazes, e induz ao aumento da

concentração de renda; de outro, exigiu do Estado maior eficiência na realização das tarefas

públicas, de modo a aliviar as pressões sobre as empresas nacionais e facilitar sua

concorrência frente ao mercado internacional.

Nesse novo contexto, de economia globalizada, intensa competição e reorganização da

produção em escala mundial, a crise do Estado acabou por se configurar em três diferentes

vertentes (MARE, 1995): crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte

do Estado e pela poupança negativa, tornando-o incapaz de realizar as políticas públicas; crise

do modo estatizante de intervenção do Estado, o que significa o enfraquecimento do Welfare

State e dos países comunistas; e crise do modelo burocrático de gestão pública, marcado pelos

altos custos e baixa qualidade dos serviços públicos.

Assim, o Estado Intervencionista, que no início do século passado foi apontado como

fator de desenvolvimento, passou a ser visto como obstáculo ao crescimento econômico e

social, e toda a crise estrutural acabou por demandar imediatas alterações no seu modelo. Tal

fato conduziu, na década de 80, a um movimento amplo de reformas do Estado.

Dessa forma, o impacto da globalização concorreu para um maior enfraquecimento

das ações intervencionistas estatais, tanto no plano jurídico-institucional como nos planos

econômico, social e político. Tal crise, de proporções mundiais, exigiu que o papel do Estado

fosse repensado.

Assim, o Estado, nessa nova ótica, reduziu seu papel de executor ou prestador direto

de serviços para assumir o caráter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes

econômicos e sociais, cuja principal função seria promover a coordenação estratégica do

desenvolvimento, da integração regional e da inserção no mercado internacional, evitando,

assim, a precarização dos serviços públicos e uma maior exclusão social.

Daí porque, segundo BRESSER PEREIRA (2003), conceber a reforma do Estado é

entendê-la como um processo de criação e transformação de instituições com o intuito de

solucionar os problemas de governabilidade e governança .

2 2 A governabilidade descreve as condições sistêmicas de exercício do poder em um sistema político. Logo, uma nação é governável quando oferece aos representantes as circunstâncias necessárias para o tranqüilo desempenho de suas funções. A governabilidade implica na capacidade de atendimento aos cidadãos por meio de políticas viáveis formuladas participativamente. 2 3 A noção de governança é definida como o conjunto de mecanismos de administração de um sistema social e de ações organizadas no sentido de garantir a segurança, a prosperidade, a coerência, a ordem e a continuidade do próprio sistema. Portanto, a boa governança corresponde às formas de administração desse sistema que

32

A implantação da administração gerencial busca reduzir o formalismo, flexibilizar o

modo de administrar e de implementar as políticas públicas, desburocratizar e descentralizar a

administração. Exemplos deste último ponto são instituições como as agências executivas e a

celebração de contratos de gestão.

Assim, segundo o MARE (1995), ficam evidenciados os principais elementos

caracterizadores da nova concepção do Estado e que serviram de diretrizes fundamentais para

sua estruturação:

• delimitação das funções do Estado, com a redução do seu tamanho por meio,

principalmente, de programas de privatização, terceirização e publicização;

• redução da interferência do Estado no plano de atividades de sua intervenção,

através de programas de desregulação que possibilitem maior controle via mercado, passando

o Estado a ser promotor da capacidade de intervenção do país, e não protetor da economia

nacional frente à competição externa;

• aumento da governança do Estado;

• aumento da governabilidade, graças a instituições políticas que garantam uma

melhor intermediação de interesses sociais, com maior controle social e democracia direta;

• implantação do modelo de administração gerencial, que buscaria repercutir nos

âmbitos econômico (pela diminuição do déficit público, ampliação da capacidade financeira

do Estado para concentrar recursos em áreas em que é indispensável sua atuação direta),

social (aumento da eficiência dos serviços públicos, sejam eles prestados diretamente pelo

Estado ou não, havendo melhor socialização dos mesmos) e político (pela melhor

intermediação de interesses públicos e privados, assegurando um caráter mais democrático da

gestão pública).

Portanto, o que se percebe é que o Estado encontra-se envolvido em um momento de

intensas transformações, da sua forma de atuação frente à sociedade, do novo rearranjo de seu

aparato estatal, da necessidade de melhor adequação frente à realidade que lhe foi imposta

através dos últimos anos. Inserido nessa lógica está o setor de telecomunicações.

melhor atendam aos anseios da maioria das pessoas envolvidas, gerando uma gestão saudável do desenvolvimento. 2 4 Para Pollít» o movimento da Nova Administração Pública (Administração Gerencial) apresenta-se como um sistema de pensamento ideológico que pretende transpor idéias geradas no setor privado para dentro da Adrninistração Pública, em contraposição ao modelo anterior embasada nos princípios de Max Weber, a Administração Burocrática. Esse novo modelo de administração tem como princípios: ênfase nos resultados e não nos processos, desburocratização, flexibilização, agências executivas, agências reguladoras, organizações sociais, contrato de gestão, planejamento estratégico, desempenho, controle de qualidade, quebra da estabilidade, terceirização, privatização e desregulamentação.

33

É nesse contexto que a importância do estudo das instituições ganha maior expressão,

uma vez que todo o contexto de reformas somado às mudanças tecnológicas induz a um

ambiente de adaptações, incertezas, transformações sociais e organizacionais.

3.2 Mudanças nos arranjos institucionais: as abordagens neoinstitucionalistas

O que fica evidente, na seção anterior, é o caráter estritamente legal das mudanças, ou

seja, as transformações são advindas pela formação de um novo marco regulatório, um

arcabouço que foi construído sobre bases legais. E este é o ponto central da discussão a

seguir. Apesar das teorias neoinstitucionalistas abordarem também a conformação social e de

valores, o que mais interessa neste trabalho é o redesenho e a criação de um novo arcabouço

pelo seu caráter legal.

O papel das instituições é o foco central da abordagem neoinstitucionalista, assim

como para a discussão desta seção, que toma emprestado a definição das instituições como

"as regras do jogo", analisando assim as transformações ocorridas nesse processo, buscando

evidenciar a maneira como ocorrem e seus possíveis desdobramentos, que podem abarcar

duas situações: a conformação de um novo arcabouço institucional e a dependência deste em

relação aos arranjos pretéritos, podendo assim gerar resultados não previstos.

A abordagem contingencial considera unilateralmente a influência do ambiente sobre

as organizações, desconsiderando o caminho inverso, ou seja, a influência das organizações

no ambiente, além de não conferir importância estratégica à dimensão institucional. O

desempenho insatisfatório não é o fator determinante na eliminação de uma organização, já

que mesmo trabalhando com desempenhos subótimos podem subsistir no tempo, existindo

assim uma faixa de tolerância entre ambas.

Em contraste com as teorias de ambientes organizacionais, como a teoria da

contingência, que chama atenção principalmente para os recursos técnicos, fluxo de recursos e

de informação e relações de influência, o neoinstitucionalismo acentua o papel dos elementos

culturais, símbolos, sistemas cognitivos, convicção normativa e as fontes de tais elementos, o

ambiente institucional. A vertente neoinstitucionalista também vem atribuir um papel crucial

ao contexto, levado às análises da diferenciação das estruturas, funções e atividades das

organizações. O ambiente institucional ganha força e destaque, entendido como o conjunto de

regras, papéis e crenças, em que as organizações operam.

As instituições carregam consigo, ao mesmo tempo, constrangimentos e

oportunidades, portanto acabam por influenciar as preferências, assim como os recursos

34

passíveis de serem utilizados pelos indivíduos ou atores da ação, seja através de um conjunto

de "recompensas" ou "sanções", afetando assim suas escolhas estratégicas bem como o

resultado alcançado. Mais ainda, as instituições acabam gerando uma situação onde há novos

atores e identidades, com critérios de sucesso e fracasso, privilegiando alguns indivíduos em

detrimento de outros, com algum tipo de autoridade ou recurso, o que lhes conferem, de certa

forma, algumas vantagens na consecução de suas preferências (MARCH & OLSEN, 1983).

A relação entre a organização e o ambiente não se dá de forma unilateral, mas sim

reciprocamente, o que significa dizer que diferentemente da teoria da contingência estrutural,

a organização também influencia o ambiente. A natureza desta influência ocorre tanto de

forma não-intencional quanto imprevista, decorrente da adesão ou não das organizações a

determinadas práticas ou condutas, institucionalizando-as ou implicando em mudanças na

institucionalidade vigente, ou quando imprimem direcionamentos objetivos na conformação

do arranjo já estabelecido, em consonância com suas preferências, isto de forma intencional

ou prevista.

A importância da compreensão das instituições é também ressaltada por PIRES (2002)

quando diz que "instituições políticas, econômicas e sociais ganharam um papel mais

proeminente, tornando-se consideravelmente mais complexas, representando uma importante

face da vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas econômico e político

modernos são organizações formais e, sendo assim, as instituições legais e a burocracia

ocupam um papel dominante na vida contemporânea".

3.2.1 O Novo Institucionalismo (Neoinstitucionalismo)

O Novo Institucionalismo pode ser apresentado e discutido como uma perspectiva

epistemológica de enorme importância para a compreensão das ciências sociais, mas também

pode ser entendido em termos de uma seleção restrita de desafios ao pensamento teórico na

ciência política, um pequeno conjunto de idéias relativamente técnicas de interesse primordial

para os pesquisadores da vida política (PIRES, 2002: seguindo MARCH & OLSEN, 1983).

As teorias neoinstitucionalistas analisam o caráter relacional das instituições,

centrando-se na forma como uma determinada configuração institucional modela as

interações políticas e como as instituições alinham as estratégias políticas influenciando seus

resultados. O ponto central da perspectiva analítica está na maneira como as regras

institucionais permitem que as demandas se tornem visíveis e politicamente significantes,

olhando os atores como objetos e agentes da história e examinando arranjos institucionais que

35

estruturam as relações entre Estado, sociedade e formulação de políticas, em um processo

contínuo de interação (STEINMO, et ai, 1994).

O novo desenho atribuído ao Estado pelos princípios da Reforma vem de encontro ao

exposto, uma vez que afeta os atores anteriormente envolvidos e abre novas possibilidades

para novos atores. O nível de relacionamento entre Estado e setor de telecomunicações

também é afetado pelos postulados reformistas, uma vez que a idéia de Estado empresário é

enfraquecida, com conseqüente fortalecimento do Estado regulador, que não atua diretamente

na provisão desses serviços, alterando assim, até mesmo, as estruturas de relacionamento

entre sociedade e Estado.

3.2.2 Instituições

O conceito de instituição é um dos conceitos sociológicos mais comuns, mas, e talvez

por isso, é usado freqüentemente de forma vaga ou imprecisa. Isto se deve em parte à

extensão e à variedade temporal-espacial das relações que tenta abarcar.

As instituições são, em geral, compreendidas como o conjunto especial ou específico

de normas e relações que canalizam comportamentos a fim de atender necessidades físicas

humanas, psicológicas e sociais tais como consumo, governo, proteção, união primordial e

sentido humano, crença humana, socialização e aprendizagem. O que resumidamente pode ser

entendido como, segundo NORTH (1994) e JEPPERSON (1991), "as regras do jogo de uma

sociedade". Estas normas, e conseqüentemente os constrangimentos impostos, definem tanto

os limites e cursos de ação possíveis quanto o conjunto de oportunidades (NORTH, 1994).

Tanto podem ser formais - regras, normas, leis, tipicamente escritas -, como informais -

convenções, códigos de conduta, valores e símbolos, tipicamente não escritos.

Embora autônomas e especializadas, estas esferas institucionais encontram-se inter­

relacionadas. A natureza desta interação vem sendo objeto central da sociologia clássica que

buscou definir quais instituições são as predominantes e como afetam ou modelam outras e os

processos, condições ou fatores que determinam os padrões de influência ou dominância.

Assim, por exemplo, a ênfase de Marx é sobre a sobredeterminação das instituições

econômicas ou do modo de produção, enquanto a de Durkheim é sobre a cultura, a

consciência coletiva e a esfera normativa (BORINELLI, 2002).

Por um lado, a instituição representa a possibilidade de satisfação de necessidades

humanas e de estruturação e equilíbrio de interações sociais. Por outro, as instituições também

são mecanismos de cerceamento de possibilidades, na medida em que representam padrões

36

regularizados das interações sociais com um relativo grau de legitimidade, em que pese o

caráter conflituoso destas interações.

Este último aspecto é de fundamental importância para compreender o caso brasileiro

se considerarmos o alto grau de impermeabilidade das instituições a valores de caráter

universalistas. Uma diversidade de mecanismos seletiva subverte seu caráter formal, logo suas

funções sociais manifestas, para privilegiar interesses particularistas.

E interessante frisar a idéia de que as instituições sociais e políticas moldam como os

atores políticos definem seus interesses e como estruturam suas relações de poder com outros

grupos. Assim, pode-se afirmar que as regras institucionais definem uma constelação de

incentivos e constrangimentos que produzem relações de privilégio e de subordinação e/ou

dependência. As instituições estabelecem um contexto estratégico para as ações desses atores

políticos, alterando e dando um formato resultante, embora não definitivo ao conflito político

específico (STEINMO, et. al, 1994).

Partindo destes pressupostos, pode-se inferir que as instituições atuam como redutoras

da incerteza, ao fornecer uma estrutura para vida diária, tornando-se assim, orientadoras da

ação humana (NORTH, 1994). Esse é um pressuposto importante, especialmente no caso da

Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), que tem um importante papel, como será

visto adiante, na determinação da confiança dos atores diretamente envolvidos, quanto à

manutenção da ordem e contratos previamente estabelecidos.

Cabe ressaltar que uma instituição somente atua como redutor de incertezas se duas

condições forem satisfeitas: sua imposição, controle e aplicação de sanção no caso do

descumprimento de suas disposições e sua aceitação ou legitimidade por parte daqueles

envolvidos nos processos sobre o qual dispõe, isto é, a instituição deve possuir credibilidade

junto aos atores (PIRES, 2002).

Esta última observação se faz interessante já que a intenção dos legisladores, quando

da criação do órgão regulador do setor de telecomunicações no Brasil, a ANATEL, foi criar

uma instituição dotada de capacidade técnica, gerencial e financeira capaz de agir por contra

própria, ficando alheia a ingerências do Executivo Federal, com condições de impor suas

determinações e de aplicar sanções se não forem cumpridas suas determinações, bem como

levar aos interessados o sentimento de que as disposições do governo brasileiro quanto ao

setor de telecomunicações serão seguidas.

3 7

3.2.3 O surgimento e as transformações das instituições

GOODIN (1997) explicita algumas formas pelas quais novas instituições podem

surgir, e este é um ponto interessante para o entendimento das transformações ocorridas no

modelo organizacional do setor de telecomunicações no Brasil. Segundo o autor, o

surgimento de novas instituições pode ocorrer de três maneiras: acidental, evolucionário e

intencional.

A primeira forma acontece quando não há a ocorrência de forças naturais ou sociais

trabalhando em prol do surgimento de uma nova instituição, sem uma relação expressa de

causa e efeito, simplesmente acontece porque tem de acontecer. Assim, é possível dizer que é

uma questão de contingência.

O segundo modelo, evolucionário, segue uma tendência análoga às questões

biológicas, "no sentido de que existem mecanismos de seleção em funcionamento que podem

vir a escolher certos aspectos do arranjo institucional para a sobrevivência que são mais

adaptados ao ambiente em questão, daí surgindo novas instituições, ou seja, a partir de

fragmentos de outras" (PIRES, 2002).

Já o terceiro modelo (intencional) expõe que o surgimento de uma nova instituição é

advindo de uma ação ou intervenção proposital, orientada para um objetivo e com metas

previamente definidas.

Cabe ressaltar que essas proposições se encaixam no que é chamado de tipo ideal, ou

seja, é bem provável que ocorra uma combinação dos três tipos propostos, sempre que houver

um processo de criação ou mudança institucional. Já que indivíduos são seres sujeitos às

falhas e, portanto, a forma como enfrentam problemas e buscam solucioná-los não é perfeita.

Mas toda ação humana acaba por ser direcionada por uma racionalidade, ou seja,

intrinsecamente é composta por metas e objetivos, o que revela que mesmo diante de um

processo de mudança evolucionário, quando um processo de seleção das variações defïne a

preferência de umas em relação a outras, este mesmo mecanismo de seleção é gerado de uma

prévia estrutura embasada em situações recorrentes de escolha de indivíduos, quando decidem

o caminho a seguir, o que reter ou reproduzir.

E ainda mais, mesmo que acidentais, os resultados do processo de institucionalização

carregam consigo partes intencionalmente definidas. Mesmo no caso evolucionário, quando

os mecanismos de seleção podem apresentar interferências de cunho intencional

(GOODIN, 1997).

38

O que se apresenta é o caráter intencional em todos os modelos citados, mesmo que

estes não o advoguem para si. O que para GOODIN (1997) mostra que os resultados advindos

destas mudanças devem ser necessariamente embasados nas intenções dos agentes, bem como

em suas interações, o que resultaria em dizer que mesmo que uma instituição possa não vir a

ser o resultado de uma ação intencional de alguém, ela é o produto de uma ação intencional.

Partindo dessa visão, o novo modelo brasileiro de telecomunicações foi elaborado de

forma intencional, uma vez que todo o projeto foi arquitetado e desenhado de cima para

baixo, orientado para objetivos claros e especificados em legislações próprias e com metas

previamente estabelecidas, seja para o setor como um todo, bem como para os agentes e

atores envolvidos.

Buscando entender as transformações e o novo desenho institucional do setor

brasileiro de telecomunicações, a questão da mudança institucional torna-se uma questão

central, principalmente porque toda uma reformatação foi estabelecida, não se tratando de um

simples redesenho. Assim, "a idéia de mudança institucional pressupõe o processo gradual e

contínuo através do~ qual as instituições evoluem e sofrem alterações. A mudança

institucional consiste no processo através do qual arranjos institucionais anteriores deixam

de estar em vigor e são substituídos por um novo conjunto de regras e procedimentos. E o

momento em que novas instituições tomam o lugar de instituições antes estáveis'''

(PIRES, 2002).

O processo de mudança institucional torna-se especialmente importante porque,

segundo THELEN & STEINMO (1992), constitui o momento no qual as escolhas realizadas

referentes às instituições vão definir idéias, preferências e atitudes dos agentes envolvidos

naquela determinada instituição. Sendo assim, o processo de mudança se mostra significativo

não só devido às alterações que introduz aos atores, mas também por reformular as metas,

objetivos e ideologias que motivam a ação política (PIRES, 2002).

Importante ressaltar que no caso do setor brasileiro de telecomunicações, o processo

de mudança institucional já se arrastava há algumas décadas, mas que o momento chave foi a

edição da Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/97), quebra do monopólio estatal na

provisão desse tipo de serviço, a formulação da agência reguladora do setor e as privatizações.

Transformações essas impostas tanto pelo contingencialismo tecnológico quanto pelo

contexto de reforma estatal. Dessa forma, podemos inferir que esses fatores são os

determinantes do como e porque das transformações institucionais e organizacionais ocorridas

no modelo brasileiro do setor de telecomunicações e porque não dizer, os caminhos propostos

por essa nova formatação, e também definiu a forma de atuação dos agentes envolvidos.

39

Uma subcorrente interessante dentro das teorias neoinstitucionalistas para a análise do

caso brasileiro é o denominado Neoinstitucionalismo Histórico, que considera a densa matriz

de instituições e atores que são movidos por um conjunto de preferências conflitantes e

elaboram metas, estratégias e preferências dentro de um determinado contexto.

A análise histórica de como esses processos ocorrem é um dos pontos centrais da

abordagem e o seu núcleo encontra-se nas instituições como relações padronizadas, onde as

interações entre as regras, os atores, interesses, estratégias e poderes são identificadas e

integradas em um dado contexto, possibilitando capturar a complexidade das situações

políticas reais (STEINMO et ai, 1994).

Segundo HALL e TAYLOR (1996), o neoinstitucionalismo histórico privilegia a

questão do processo de desenvolvimento institucional enfatizando os elementos conceituais

como a dependência da trajetória (path dependency), evidenciando assim que o

desenvolvimento institucional está condicionado por decisões e escolhas realizadas no

passado, e que acabam por apresentar estabilidade, e conseqüências não intencionais - efeitos

realizados que não pertenciam ao conjunto de objetivos diretos de uma dada ação.

Assim fica claro que a sucessão dos eventos é vital nesta análise, na medida em que

afeta os resultados das decisões. A dependência da trajetória (path dependency) das decisões

políticas em relação à seqüência decisória anterior é relevante, pois em sua maioria, uma

dependência estrutural forte tende a produzir mudanças incrementais na política

(STEINMO et ai, 1994). Para NORTH (1994), o estudo da história é realmente relevante, já

que a compreensão das ações de hoje é impossível se não acompanhada do entendimento da

evolução incremental das instituições. As ações passadas, desta forma, estabeleceriam um

determinado caminho que, conjuntamente com a rede de externalidades, o processo de

aprendizagem das organizações e os modelos de análises dos atores envolvidos, atuarão de

forma a reforçar as escolhas já realizadas.

O conceito de dependência da trajetória vem mostrar que as instituições desenvolvem-

se ao longo da história e que este processo não é somente relevante para a conformação atual,

assim como, constrange as escolhas para o futuro. A idéia central é de que o lugar de origem é

determinante para o destino a que se pode alcançar, o que, em outras palavras, pode significar

que chegar a certos lugares pode tornar-se mais custoso dependendo do local originário

(PUTNAM, 1996). Mais especificamente os contextos históricos socialmente deterrmnados,

detentores da capacidade de definir diferentes oportunidades e motivações são aqueles que

vão guiar o caminho pelo qual os agentes sociais (indivíduo ou organização) trilharão, já que

para estes ater-se às regras do jogo vigentes ou às oportunidades dadas é mais simples do que

40

tentar modificá-las. Desta forma, o que se percebe é que um padrão de comportamento acaba

sendo definido, reforçando os modelos institucionais vigentes.

Este exemplo serve como base para a compreensão a respeito do conceito de

dependência da trajetória como um elemento explicativo da mudança institucional. Mais

importante ainda é o que destaca THELEN & STEINMO (1992) que os momentos em que

ocorrem as mudanças institucionais são especiais para a análise institucional, já que é nesse

instante que os agentes moldam os constrangimentos inserindo-se aí as interações, as escolhas

e o novo desenho institucional. Como resultado, novos objetivos podem ser definidos, novas

idéias podem ser colocadas em questão, influenciando os agentes com novas ideologias,

atitudes e preferências.

PIRES (2002) utilizando-se de NORTH (1994) diz que "as percepções e ideologias

historicamente derivadas dos atores moldam as escolhas que estes fazem na medida em que as

instituições determinam a forma de aquisição de conhecimento e habilidades. Ao passo que a

realização destas escolhas constitui, muitas vezes, a reconfiguração dos arranjos institucionais

vigentes". THELEN & STEINMO (1992) utilizam-se do argumento de que a idéia de que as

instituições moldam a política não é verdade, mas sim ao contrário, o que acontece é que a

política acaba por moldar as instituições.

Assim, esses são pontos interessantes para a análise posterior, uma vez que as

conformações pretéritas têm fortes implicações nos arranjos futuros, o que acaba por

determinar as novas conformações que estão sendo propostas, podendo até mesmo implicar

em resultados anteriormente não-previstos.

3.3 Isomorfismo institucional

A questão anteriormente discutida torna-se mais importante quando colocada vis-à-vis

com os processos de conformação institucional quando dizem respeito ao mimetismo

institucional, ou seja, a cópia de um modelo externo para uma outra localidade, organização,

ou país. O que será aqui apresentado. Essa proposição se encaixa no modelo brasileiro do

setor de telecomunicações e será posteriormente discutida.

O ambiente institucional pode ser concebido em termos de uma relação entre

organizações, mitos e atores relevantes em um determinado campo institucional-

organizacional (POWELL e DIMAGGIO, 1991). O campo institucional é definido por um

processo de isomorfismo entre determinadas organizações, que compartilham mitos e fontes

de legitimidade, e que tenderão a adotar as mesmas "regras do jogo" devido à intensa troca de

41

recursos (técnicos e institucionais) que estabelecem entre si.

POWELL e DIMAGGIO (1991) identificaram três formas de isomorfismo, aos quais

chamaram forças isomórficas: a) a força mimética, que consiste na imitação organizacional,

ou seja, na adoção, intencional ou não, de uma organização preexistente como modelo para a

criação de uma nova; b) a força coercitiva, que é o exercício direto, formal ou informal, de

controle de uma organização sobre outra; e c) a força normativa, que é aquela do padrão

profissional, membros de diferentes organizações, oriundos da mesma "profissão", tendem a

reivindicar os mesmos direitos e rotinas. Essas mudanças, nem sempre se apresentam de

forma clara, e podem acontecer simultaneamente.

Segundo POWELL e DIMAGGIO as organizações contêm um conjunto de práticas

institucionalizadas, as quais, em um mesmo campo, desenvolvem isomorfismo, na medida em

que se interrelacionam com pessoas e também enfrentam exigências comuns, como políticas

governamentais.

Dessa forma, de acordo com a teoria institucional, as chances de vida organizacional

são significativamente majoradas pelas demonstrações de conformidade organizacional às

normas e expectativas sociais do ambiente institucional. Quando uma organização desenvolve

laços com instituições sociais bem estabelecidas, isso sinaliza sua concordância com as

prescrições institucionais de conduta apropriada. Por conseqüência, ela obtém uma variedade

de recompensas que contribuirão para ampliar as probabilidades de sua sobrevivência,

incluindo uma maior invulnerabilidade ao questionamento, alcançando legitimidade e status,

maior estabilidade e previsibilidade e maior facilidade de acesso aos recursos.

DIMAGGIO e POWELL (1991) expõem o fato de que o isomorfismo institucional é,

atualmente, a razão dominante pela qual as organizações assumem determinadas formas. De

acordo com os autores, as forças motoras que conduzem à racionalização e à burocratização

baseiam-se em uma economia capitalista de mercado, tendo a burocratização como uma jaula

de ferro a que a humanidade se vê confinada.

O isomorfismo é um conjunto de restrições que forçam uma unidade de uma

população a parecer-se com outras unidades que se colocam em um mesmo conjunto de

condições ambientais. Mas é bem verdade também que o isomorfismo pode resultar em

formas não-ótimas, selecionadas fora de uma população de organizações, ou os tomadores de

decisão organizacional podem aprender respostas que não são apropriadas, ajustando seu

comportamento de acordo com elas.

Em primeiro lugar, estão as forças coercitivas do ambiente, tais como as

regulamentações governamentais e as expectativas culturais capazes de impor umformidade

42

às organizações. As regulamentações governamentais, por exemplo, obrigam os restaurantes a

manter uma ala, em suas dependências, para os não-fumantes.

Assim as organizações buscam adotar formas que são institucionalizadas e legitimadas

pelo Estado. Em algumas circunstâncias, a mudança organizacional é uma resposta direta ao

mandato do governo: adotar novos controles de poluição, manter contabilidade não lucrativa,

controlar contadores. Ainda, os ambientes politicamente construídos têm dois fatores

característicos: os tomadores de decisões políticas, freqüentemente, não experimentam

diretamente suas ações, sendo as decisões aplicadas através do conselho para toda a

organização, o que torna, então, tais decisões menos adaptativas e menos flexíveis.

Mas nem todo o isomorfismo institucional deriva da autoridade coercitiva. A incerteza

é uma poderosa força que encoraja a imitação. Quando os objetivos são ambíguos ou quando

o ambiente cria incerteza simbólica, as organizações buscam modelar-se por outras

organizações.

Pode-se inferir aqui que as constantes mudanças tecnológicas no setor de

telecomunicações criaram um campo enorme de oportunidades e expectativas, ao mesmo

tempo, incertezas quanto ao seu aproveitamento, através da regulamentação por parte do

governo. Para tanto, buscando diminuir essas incertezas, o governo brasileiro apresentou uma

ação no sentido de copiar modelos externos (EUA), que será exposto no capítulo 5.

A terceira fonte de mudança organizacional isomórfica é a normativa e origina-se

primariamente da profissionalização. DIMAGGIO e POWELL (1991) interpretam

profissionalização como a luta coletiva dos membros de uma ocupação para definir condições

e métodos de seus trabalhos e para estabelecer uma base cognitiva e legitimação para sua

autonomia ocupacional. As profissões estão sujeitas às mesmas pressões cognitivas e

miméticas que as organizações.

4 3

4 EXPERIÊNCIAS NORTE-AMERICANA E DO REINO UNIDO

Este capítulo pretende mostrar as experiências internacionais em seus respectivos

processos de transformação dos setores de telecomunicações, com o objetivo de

posteriormente situar a experiência brasileira, expondo as similaridades dos casos. Para tal foi

escolhido o modelo norte-americano e o Reino Unido, utilizando-se especialmente do texto

para discussão do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de

José Cláudio Linhares Pires, para informações acessórias Katz e sobre a experiência do Reino

Unido os autores Armstrong, Cowan e Vickers, bem como Laffont e Tirole e ainda

informações do Office of Telecommunications (OFTEL), seu órgão regulador, hoje também

em conjunto com o Office of Communications (OFCOM).

4.1 EUA

Segundo PIRES (1999), o processo de reestruturação do setor de telecomunicações

nos Estados Unidos remonta aos anos 60, sendo caracterizado por acentuado gradualismo. O

marco dessa reestruturação, o Telecommunications Act (Lei de Telecomunicações), de 1996,

representa uma inflexão na política regulatória do setor. Em contraposição ao modelo anterior

- enfoque por segmentos e rigorosos controles de entrada, preços e aquisições acionárias -, a

intervenção regulatória passa a ter um caráter global, estimulando a convergência tecnológica

e a abertura de todos os segmentos de telecomunicações, com ênfase no segmento local de

telefonia, mais avesso à competição em razão de ainda conter elementos característicos de

monopólio natural, que veio pouco a pouco sofrendo transformações devido às constantes

inovações tecnológicas do setor.

A intervenção regulatória nos Estados Unidos é o resultado de um longo aprendizado

de tentativas de introduzir a competição no setor de telecomunicações nos últimos anos. A

transformação do monopólio absoluto da AT&T dos anos 50 para um dos mercados mais

liberalizados do mundo na atualidade é resultado de pressões das partes envolvidas sobre os

processos legislativos, os julgamentos judiciais, os processos antitrustes e as decisões federais

e estaduais. A atual estrutura setorial reflete o somatório de pequenos passos e ajustes, não

necessariamente relacionados entre si, em prol de um sistema de telecomunicações

competitivo.

44

Dessa forma, a regulação do setor de telefonia nos EUA pode ser dividida basicamente

em três fases (PIRES, 1999):

• o monopólio privado regulado, o sistema Bell (AT&T), até os anos 70;

• o início da competição no segmento de longa distância a partir da década de 70 e a

cisão da AT&T em 1984;

• a principal mudança no aparato regulatório, em direção à liberalização, em 1996.

Por um longo período, o setor de telefonia dos EUA restringiu-se ao monopólio

privado verticalmente integrado da AT&T e algumas pequenas empresas independentes de

telefonia local. Durante esse período, a Federal Communications Comission (FCC), órgão

regulador federal criado em 1934 e os órgãos reguladores estaduais regulavam diretamente os

preços e a entrada no setor de telecomunicações25. No início dos anos 70, houve o primeiro

movimento em direção à competição, com a permissão à entrada de algumas empresas na

operação de linhas corporativas dedicadas de longa distância e na produção de equipamentos

terminais (aparelho telefônico). No final da década de 70, a MCI, empresa de

telecomunicações, entrou no segmento de longa distância sem a permissão da FCC, sendo que

essa entrada foi ratificada posteriormente pela justiça norte-americana.

As novas empresas, rivais da AT&T, alegaram que ela utilizava suas redes de telefonia

local para inibir a competição nos serviços de longa distância e na produção de equipamentos

terminais. A principal acusação contra a AT&T era a prática de preços de acesso altos e

mscriminatórios às redes locais e provisão de acesso de baixa qualidade. No segmento de

equipamentos terminais, as redes locais foram acusadas de favorecer a subsidiária da AT&T

que produzia equipamentos. Essas acusações contra a AT&T tiveram, como conseqüência, a

abertura de um caso na justiça americana, cujo desfecho foi a determinação da divisão da

empresa em 1984.

Interessante notar como o fator tecnológico - o surgimento de novas tecnologias,

novos equipamentos e a possibilidade de novos campos de atuação - influiu no caso acima

descrito, uma vez que as inovações vieram a permitir que novos serviços pudessem ser

explorados, habilitando assim a entrada de novas empresas, assim como fragilizou a situação

de monopólio natural, já que cria condições de entrada de novas empresas no mesmo setor de

atividade, deixando de ser mais eficiente a operação de apenas uma firma na exploração da

atividade. Dessa forma, a pressão de outras empresas concorrentes com vistas à entrada no

2 5 A estrutura regulatória dos EUA é composta por uma agência federal, agências estaduais e uma agência para o distrito de Columbia.

45

setor acabou por criar uma situação na qual o governo norte-americano se viu obrigado a

intervir.

A partir da divisão, a AT&T manteve a operação de rede e produção de serviços de

longa distância, a empresa de fabricação de equipamentos - Western Eletric, hoje denominada

Lucent Technologies - e o laboratório de P&D, Bell Labs. As operadoras de telefonia local

foram reagrupadas em 7 empresas regionais denominadas de Baby Bells ou Regional Bells

Operating Companies (RBOCs) (KATZ, 1997).

A telefonia fixa regional passou a contar, assim, com as 7 RBOCs, a GTE, empresa

independente de tamanho similar às RBOCs e diversas empresas menores também

independentes. O país foi dividido em 192 áreas, denominadas de LATAs {local access and

transport áreas), sendo que em cada LATA opera uma LEC {local exchange companie), que,

a partir de 1996 passou a ser denominada de ILEC (incumbent local exchange companie)26.

Portanto, cada RBOC é proprietária de um conjunto de ILECS dispostas em regiões

contíguas27.

Ainda em 1984, foi estabelecido um período de "quarentena", no qual as RBOCs e a

GTE ficaram proibidas de ofertar serviços de longa distância - definidos como serviços

interLATA -, linhas corporativas dedicadas locais, serviços de informação e fabricação de

equipamentos. Os serviços de longa distância intraLATA poderiam ser provisionados tantos

pelas operadoras de longa distância quanto pelas RBOCs, sendo que as últimas se

beneficiavam do acesso desigual: o consumidor, para efetuar uma ligação intraLATA através

das operadoras de longa distância, deveria discar números extras. Até a reforma regulatória de

1996, algumas restrições sobre as RBOCs foram retiradas, com exceção da proibição de

entrada no segmento de longa distância interLATA e fabricação de equipamentos. Da mesma

forma, os reguladores estaduais proibiam ou desencorajavam a entrada na telefonia fixa local

de outras operadoras de telefonia, principalmente as de longa distância (KATZ, 1997).

A estrutura de mercado até 1996 era caracterizada, portanto, por um oligopólio

concentrado no segmento de longa distância interLATA e monopólio nos serviços de

telefonia fixa local . A competição na telefonia fixa local se restringia basicamente à

presença de CAPs {competitive access providers), que fazem a provisão de linhas dedicadas,

Cada LATA não ultrapassa a fronteira de um Estado. As RBOCs permaneceram com os serviços de lista telefônica e as licenças para operação de telefonia móvel. A FCC reconheceu a concentração no segmento de longa distância.

46

em geral entre grandes usuários e pontos de presença (POP) das operadoras de longa

distância29.

De acordo com KATZ (1997), uma característica do setor de telecomunicações norte-

americano é a presença de subsídios cruzados. Os reguladores, para manter as tarifas dos

serviços de telefonia local baixas e geograficamente uniformes30, permitiam que as

operadoras locais se utilizassem da renda obtida em outros segmentos para subsidiar os

serviços locais. Assim, durante a fase do monopólio verticalmente integrado, a AT&T

utilizava receitas obtidas no segmento de longa distância para subsidiar os serviços locais.

Após a divisão da AT&T as operadoras locais (RBOCs) passaram a utilizar as receitas

provenientes dos serviços de acesso e dos serviços de longa distância intraLATA para manter

os preços dos serviços locais baixos. Essa política de subsídios cruzados acabou por gerar

uma falta de incentivos às operadoras locais empregarem novas tecnologias, uma vez que os

preços dos serviços locais eram inferiores aos custos (LAFFONT e TIRÓLE, 1994).

A principal forma de regulação do nível de preços dos serviços de telecomunicações,

até o fim da década de 80, era através da taxa de retorno. Os serviços finais e intermediários

das operadoras estavam sujeitas a uma taxa de retorno máxima. É bom lembrar que, sob a

taxa de retorno máxima, a firma não tem incentivos a reduzir custos, pois variações nos custos

são repassadas aos preços e não internalizadas pela firma. Isso explica, em parte, porque até o

final da década de 80, o problema do bypass31 não comprometeu a política regulatória de

subsídios cruzados (LAFFONT e TIRÓLE, 2000).

Segundo KATZ (1997), isto não ocorreria se fosse utilizada uma política de descontos

no preço de acesso de acordo com o volume de uso do consumidor. Por exemplo, um menu de

tarifas de duas partes, com uma assinatura fixa mensal e um preço por unidade de serviço

poderia enviar os sinais de preços "corretos" aos consumidores. Grandes usuários dos serviços

no segmento competitivo tenderiam a escolher pagar um valor de assinatura alto e um preço

por unidade de serviço próximo ao custo marginal. Por outro lado, pequenos usuários

tenderiam a escolher, do menu de tarifas, aquela que implicasse uma menor assinatura e um

maior valor unitário por unidade de serviço.

O POP é a instalação local da operadora de longa distância. 3 0 Existe uma diferença de custos na provisão de serviços de telefonia condicional à densidade da região: quanto menor a densidade, maior o custo. Tarifas geograficamente uniformes determinam, em geral, subsídios cruzados entre consumidores urbanos e rurais. 3 1 O bypass é, em geral, uma iniciativa do consumidor, que se conecta diretamente a um provedor de serviços do qual faz um grande uso. Isto ocorre quando cabos e outros meios de transmissão são lançados do usuário até o provedor de serviços, podendo ser, neste caso, uma operadora de longa distância ou mesmo um provedor de serviços de Internet.

47

Já no final da década de 80, a FCC e grande parte dos reguladores estaduais passaram

a adotar planos de incentivos como price cap e menu de divisão de ganhos. Por exemplo, os

preços da AT&T, operadora de longa distancia, passaram a ser regulados através de price cap,

a partir de 1989.

A maioria das RBOCs também passou a ser regulada através de planos de incentivos

(KATZ, 1997). Entretanto, na maior parte dos casos, as RBOCs continuaram com as

restrições sobre os preços dos serviços de telefonia fixa local residencial, mantendo assim a

estrutura de preços reverse Ramsey. As CAPs, empresas que efetuam o bypass entre grandes

usuários e operadoras de longa distancia iniciaram a década de 90 com grandes investimentos

em redes de fibra ótica e serviços diferenciados para atender aos grandes usuarios. Essa

prática de cream skimming32 levou as RBOCs a pleitearem, na justiça norte-americana, o fim

das restrições de entrada na provisão de serviços de longa distancia e produção de

equipamentos. O debate na esfera judiciária teve, como conseqüência, o fim das restrições

incidentes sobre as operações das RBOCs. O congresso norte-americano, incumbido de

regulamentar a decisão judicial, chegou a um acordo: a Lei de Telecomunicações de 1996.

A reforma regulatória de 1996 determinou a principal mudança na regulação do setor

de telecomunicações norte-americano. A Lei de Telecomunicações de 1996 teve como

principais contribuições uma reforma político-institucional para alinhar os reguladores

estaduais com a FCC, o estabelecimento de regras que incentivam a competição,

principalmente na telefonia local e a regulamentação da entrada das RBOCs no segmento de

longa distancia (KATZ, 1997).

4.1.1 A reforma institucional

Conforme KATZ (1997), nos EUA, a responsabilidade pela regulação das

telecomunicações é da FCC, dos reguladores estaduais e do distrito de Columbia.

Basicamente, a FCC tem responsabilidade sobre a regulação dos serviços interestaduais,

enquanto os reguladores estaduais têm responsabilidades sobre os serviços intraestaduais. Mas

pode ocorrer de esses objetivos apresentarem-se conflitantes. Por exemplo, quanto aos

incentivos, se a regulação de preços dos serviços intraestado é feita através de taxa de retorno

Na literatura econômica, a prática de cream slámming ocorre quando novas firmas passam a atuar nos segmentos mais rentáveis do mercado (o cream), oferecendo serviços a preços mais baixos do que a incumbente. Essa hipótese é possível porque a incumbente é obrigada a recorrer à prática de subsídios cruzados para financiar obrigações impostas pelo regulador (universalização, serviços de interconexão).

48

e os serviços interestaduais estão sujeitos ao price cap, existirá uma tendência à prática de

subsídios cruzados, com a transferência de custos dos serviços interestaduais para os serviços

intraestaduais. A ausência de coordenação acerca dos objetivos da regulação também implica

em ineficiências, sobretudo com a introdução da competição, pois as entrantes, em geral,

planejam operar nacionalmente. Dessa forma, o comprometimento dos reguladores estaduais

e federal quanto à política adotada é essencial na decisão dos entrantes, ressaltando-se assim a

legitimidade do modelo e a geração de confiança às empresas. Ficando assim, explicitada a

importância das instituições na geração de confiança e legitimidade ao ambiente, favorecendo

a reforma proposta no sentido de aumentar a competição no setor.

E verdade também que a regulação em níveis desagregados tem efeitos socialmente

positivos, entre os quais a possibilidade de ajustamento às condições locais e o aprendizado

por experimentação. As condições de mercado e as preferências dos eleitores variam em cada

região e possivelmente reguladores locais implementam políticas públicas que refletem essas

diferenças (LAFFONT e TIRÓLE, 2000).

A Lei de Telecomunicações de 1996 representou, conforme KATZ (1997), uma

profunda inflexão na política regulatória implementada nos Estados Unidos para o setor de

telecomunicações. As intervenções regulatórias anteriores, principalmente a partir do

desmembramento da AT&T, tinham o objetivo de introduzir patamares graduais de

competição a partir do impedimento da verticalização e da participação cruzada dos agentes

em diferentes segmentos setoriais. Contrariamente, a nova Lei de Telecomunicações criou

uma série de mecanismos reguláronos para promover uma rápida competição na indústria,

com base no fomento à convergência, tanto tecnológica como de mercados, entre várias

indústrias (telecomunicações, tecnologia de informação, mídia e entretenimento), com ênfase

na abertura do mercado de telefonia local, considerado, até então, um monopólio natural.

Segundo KATZ (1997), a reforma institucional de 1996 mostrou que o congresso

norte-americano estava sensível em relação aos aspectos positivos e negativos de um

ambiente de múltiplos reguladores. Nesse sentido, a reforma regulatória implementada

determina que a FCC fosse responsável pelos objetivos gerais de regulação e, em

conseqüência, os reguladores estaduais adaptassem essas regras às condições de mercado

locais.

49

4.1.2 Regulação e competição pós-reforma

A principal característica da reforma regulatória foi a abertura do mercado local para

competição e a previsão para o relaxamento das restrições de entrada das operadoras locais

em outros segmentos. A intenção dessa reforma foi a criação de empresas que ofertassem um

grande escopo de serviços de telecomunicações, denominadas de one-stop shops. A existência

dessas empresas havia se tornado tecnologicamente possível, pois, com o processo de

convergência digital, os sinais dos diferentes serviços (telefonia, internet, TV) podiam utilizar

uma mesma rede ou um conjunto de redes interconectadas.

Dessa forma, a questão tecnológica foi um dos mais importantes fatores na elaboração

dessa nova lei e conseqüentemente para a formatação do novo modelo. A inovação

tecnológica tornou possível a entrada de novas empresas no setor pelo fato acima destacado,

assim como possibilitou a disponibilização de uma maior quantidade de serviços de

telecomunicações à sociedade norte-americana.

Segundo PIRES (1999), para alcançar esse objetivo, a FCC estabeleceu um período de

transição, em que é incentivada a entrada no segmento de telefonia fixa local, principalmente

por outros provedores de serviços de telecomunicações, mas, a princípio, é vedada a entrada

das RBOCs no segmento de longa distância, das suas regiões de atuação. A vedação à entrada

das RBOCs nos serviços de longa distância interLATA somente seria retirada se duas

condições forem satisfeitas: a) deve existir pelo menos um contrato de interconexão entre a

RBOC e uma entrante local cuja entrada tenha se dado através de construção de instalações

próprias {facilities-based entry), ou a RBOC deve oferecer às rivais um contrato de

interconexão nos termos determinados pela FCC e b) a RBOC deve atender a um "competitive

checklist' estipulado pela Lei de Telecomunicações. Esse "competitive checklist' compreende

a provisão das redes das RBOCs - as ILECs - nos termos da FCC para revenda de serviços,

venda desagregada de elementos da rede (unbundling33) e interconexão com entrantes

facilities-based, bem como disponibilização de dutos, postes e outros sistemas mecânicos de

sustentação para as entrantes. As entrantes facilities-based são aquelas que constroem parte ou

todas as instalações inerentes à provisão dos serviços.

"Unbundling" é o contrário de "bundling", termo que encerra a idéia de reunir, juntar, agregar. Se aplicado às redes, seria apenas a condição básica para que se pratique a interconexão ou o compartilhamento das redes, porque trata, especificamente, da divisão dos serviços por tipo, para efeito de tarifação.

50

A expectativa da FCC era de criar três formas de entrada na telefonia fixa local

(revenda, duplicação da rede e unbundling) e preparar o mercado para entrada das operadoras

locais no segmento de longa distância.

A revenda é a forma mais branda de entrada e consiste na disponibilização de todos os

serviços da operadora local para as entrantes. A FCC acredita que as entrantes, antes de

construírem instalações próprias, irão optar pela revenda, como forma de diminuir os riscos

associados ao investimento sunk. As entrantes, segundo a FCC, devem adquirir os serviços da

incumbente com os descontos que incentivam a entrada. A revenda é basicamente a

transferência das funções de propaganda e cobrança da incumbente para a entrante. Os

descontos sobre o preço de varejo que as entrantes usufruem são determinados a partir dos

custos expurgados da incumbente, ou seja, os custos que a incumbente deixa de incorrer

(propaganda, cobrança) ao produzir o serviço final. Esses descontos são determinados a partir

de negociações ou diretamente pelos reguladores estaduais34.

O preço de acesso para revenda influencia a decisão das entrantes quanto a construir

instalações próprias ou revender serviços da operadora incumbente. Um preço de acesso para

revenda baixo desincentiva a entrada com construção de instalações próprias e um preço de

acesso alto para revenda incentiva a construção de instalações próprias. Para promover a

entrada, a FCC determinou um preço de acesso para revenda baixo e, uma vez que as

entrantes obtenham relevante parcela de mercado, a FCC aumentaria o preço de acesso de

forma a incentivar a construção de instalações próprias.

4.1.3 Preço de acesso

De acordo com KATZ(1997) e LAFFONT e TIROLE (1996), a regulação da entrada

através da construção de instalações próprias foi a que gerou maior debate nos EUA, pois

A metodologia para o estabelecimento do preço de acesso para revenda é a mesma da regra ECPR, pois a incumbente é remunerada pelo seu custo de oportunidade: o custo de deixar de produzir diretamente os serviços 3 4. A ECPR, apesar de considerar o custo sunk da operadora incumbente, é uma regra parcial, pois pressupõe que exista a regulação sobre os serviços finais da incumbente e que os ncentivos para um comportamento de custos eficiente da operadora incumbente são providos por outros mecanismos. Na ECPR, não havendo regulação complementar, aumentos no preço dos serviços finais da incumbente determinam aumentos no preço de acesso e, em conseqüência, nos serviços revendidos pelas entrantes. Da mesma forma, na ausência de mecanismos de incentivos, aumentos no custo da incumbente são repassados aos preços dos serviços finais e intermediários da incumbente e aos preços finais das entrantes. De fato, a ECPR mantém a taxa de retorno da incumbente pós-entrada, ou seja, a diminuição nos custos resulta na diminuição no preço de acesso, o que desincentiva o esforço da incumbente em reduzir custos. Por fim, requerimentos informacionais para determinação da ECPR tornam onerosa a regulação e possibilitam manipulações contábeis da incumbente e discricionariedade do regulador. A incumbente pode, por exemplo, transferir custos de outros segmentos para os serviços sujeitos à ECPR.

51

representa duplicação em grande medida irreversível da rede da incumbente. Essa duplicação

da rede pode ser ineficiente do ponto de vista alocativo bem como requerer grande

investimento das entrantes. A FCC considerou duas formas de entrada facilities-based:

duplicação da rede e unbundling.

A interconexão com a rede da incumbente é condição para o sucesso das entrantes, em

ambas as formas de entrada. Na ausência de interconexão, os novos consumidores das

entrantes não poderiam efetuar ligações para os consumidores incumbentes, sendo que os

últimos representam quase a totalidade dos consumidores locais. A metodologia adotada pela

FCC para a entrada via construção de instalações próprias - duplicação de rede e unbundling

- bem como para o preço de acesso à rede local para as firmas de outros segmentos é a

forward looking long-run incremental cost ou LRIC 3 5.

Nos EUA, após a reforma, a LRIC é a metodologia para o preço de acesso às

operadoras de telefonia fixa local adotada pela FCC, tanto para o acesso de outros segmentos

como para entrantes via duplicação da rede e unbundling.

A metodologia LRIC r segundo LAFFONT e TIROLE (1996), utilizada nos EUA,

também afeta os incentivos a novos investimentos das operadoras locais incumbentes. As

entrantes têm a livre opção e não a obrigação de alugar parte {unbundling) ou acessar toda a

rede da incumbente pagando o LRIC. O investimento da operadora incumbente é em alguma

medida sunk e a operadora incumbente investe com a expectativa de recuperar esse

investimento em prazos longos. A FCC determina que as entrantes possam alugar as

instalações da incumbente em bases mensais, pagando a LRIC. Com efeito, todo o risco

inerente ao investimento é da operadora incumbente, pois caso os preços caiam ou a demanda

esperada não se materialize as entrantes podem simplesmente sair do mercado sem ônus

adicionais. De fato, em mercados desregulados, a presença de custo sunk e incerteza fazem

com que a firma produtora tenha dois possíveis comportamentos: a) estabelece contratos de

longo prazo com requerimentos mínimos de quantidade ou b) estipula um markup sobre o

custo marginal que compense o risco associado ao investimento.

O LRIC é a estimativa do preço de acesso baseada em uma meta de custo eficiente e não nos custos passados das operadoras. O preço de acesso é obtido através de uma estimativa do custo incremental (marginal) de longo prazo do uso de cada elemento da rede, supondo que está sendo utilizada a tecnologia mais eficiente disponível. A sua principal característica é não possuir mecanismos do tipo cost plus e permitir a recuperação dos custos fixos. Os mecanismos do tipo cost plus, presentes na regulação via taxa de retorno e na ECPR, são considerados pouco poderosos na provisão de incentivos para o comportamento eficiente de custos da firma. Na LRIC, a princípio, cada elemento da rede - central comutadora, transmissão entre centrais, loop local - é tratado como uma instalação disponível para aluguel por outros agentes da indústria. O preço de aluguel - preço de acesso - da rede é igual à estimativa do somatório do custo marginal de longo prazo de cada elemento da rede.

52

Dessa forma, o ambiente regulatório após a Lei de Telecomunicações de 1996 nos

EUA é marcado pela presença de regulação assimétrica: as entrantes no segmento de telefonia

fixa local são colocadas em melhores condições, em detrimento das operadoras incumbentes.

4.2 Reino Unido

O setor de telecomunicações nos países europeus apresenta uma tradição histórica de

um único operador monopolista estatal dos serviços locais e de longa distância em cada

espaço nacional, com as relações interpaíses limitando-se a acordos de interconexão entre os

diferentes operadores nacionais de redes integradas que possuíam estratégias de

desenvolvimento distintas. A tradição regulatória européia tinha um caráter implícito,

estabelecendo objetivos múltiplos e muitas vezes incompatíveis, tais como: obrigações de

"serviço público", metas macroeconômicas e ganhos de eficiência produtiva.

Segundo PIRES (1999), especificamente no Reino Unido, que se encontra em

avançado estágio de liberalização relativamente aos demais países da União Européia, a

evolução do processo de regulação das telecomunicações pode ser dividido em quatro fases.

Segundo o autor, a primeira fase, que vai até 1984, é caracterizada pelo monopólio de uma

empresa pública verticalmente integrada, a British Telecom (BT), em praticamente todos os

serviços.

Até 1984, o Departamento de Comércio e Indústria do Reino Unido era responsável

pela regulação no setor. Com a privatização da BT, ocorrida em 1984, foi criada uma agência

reguladora independente, o Office of Telecommunications (OFTEL) e, de 1984 a 1991, a

política do governo baseou-se na garantia de um duopólio legal da BT e de uma segunda

operadora nacional, a Mercury, que havia sido licenciada em 1982. A intenção do governo era

criar condições para que a Mercury procedesse à instalação de sua rede e conquistasse parcela

relevante do mercado. Notadamente, a possibilidade da entrada de mais uma empresa no setor

foi facilitada pelas inovações tecnológicas que vinham ocorrendo no campo das

telecomunicações, pois como já discutido anteriormente, elas atuam de forma a enfraquecer o

modelo monopolista, somando-se à intervenção institucional do órgão regulador setorial.

A política de duopólio expirou em 1991 e, a partir deste ano, novas operadoras foram

licenciadas. De 1991 a 1997 a regulação do preço de acesso ou interconnect changes era

similar ao ECPR, anteriormente citado. Após 1997, o OFTEL alterou sua política de controle

do preço de acesso, determinando a utilização da LRIC adicionada a um termo denominado

equal proportionate markup (EPMU) que considera a presença de custos comuns da rede, ou

53

seja, custos que não podem ser alocados diretamente em serviços específicos. Uma diferença

básica entre as políticas do Reino Unido e dos EUA é que, no primeiro, não houve separação

vertical da operadora incumbente.

Durante o período de duopólio legal, a Mercury era a única concorrente da BT

autorizada a oferecer serviços de telefonia local e de longa distância nacional e

internacional36.

A fase do duopólio é caracterizada por políticas pró-entrantes, entre as quais: a)

requerimento de tarifas geograficamente uniformes; b) tarifas para instalação e assinatura

(aluguel) de linhas locais inferiores aos custos correspondentes; e c) preço de acesso,

determinado pelo OFTEL, que favorece a entrante. Essa mesma característica, de

favorecimento às entrantes, foi utilizada no caso norte-americano, visando ao fortalecimento

da competição.

O OFTEL (2000) reconhece que as tarifas geograficamente uniformes permitem que

os reflexos da competição sejam sentidos em todo o país e que certos grupos de consumidores

(consumidores de alto custo) tenham acesso aos serviços de telefonia. Pelo mesmo motivo, as

tarifas dos serviços básicos de telefonia (instalação e assinatura) para a BT permaneceram

com a mesma estrutura pré-privatização, inferiores aos custos correspondentes e com as

diferenças sendo compensadas pelos serviços de longa distância da BT.

Segundo PIRES (1999), a Mercury adotou duas estratégias, em virtude dessa estrutura

regulatória. Na telefonia fixa local a Mercury buscou atrair grandes consumidores localizados

em regiões densas e, no segmento de longa distância, buscou, além do bypass para grandes

consumidores, atrair os consumidores residenciais que permaneceram na BT. Em relação aos

incentivos, a Mercury tinha conhecimento, antes de iniciar as atividades, que assim que

obtivesse uma parcela relevante dos assinantes locais, o tratamento favorável cessaria.

Em 1991, o OFTEL autorizou a entrada, na telefonia fixa, das operadoras de TV a 37

cabo . Estas operadoras iniciaram a construção de suas redes de TV a cabo após a

privatização de BT e, em 1995, um quarto das residências do Reino Unido já poderiam ser

atendidas. O OFTEL novamente adotou uma política de regulação assimétrica, baseada nas

seguintes medidas: a) proibição da BT e da Mercury de oferecer serviços de TV, com exceção

de vídeo sob demanda; b) restrições de uso da tecnologia de telefonia fixa sem fio para a BT e

3 6 A Mercury obteve licença para operar em 1982, mas só iniciou a oferta dos principais serviços em 1986. 3 7 O fim do duopólio no segmento de longa distância internacional só ocorreu em 1996.

54

a Mercury ; e c) manutenção das tarifas geograficamente uniformes e subsídios a assinantes

daBT.

Adicionalmente o OFTEL não incentivou a BT a prover acesso igual dos seus clientes

às redes de longa distância entrantes. Essa medida visa favorecer as entrantes locais, pois o

consumidor que muda de operadora, da BT para uma entrante, passa a ter acesso mais fácil -

já que disca menos números - às operadoras de longa distância entrantes que, em geral, têm

custos inferiores em virtude da necessidade da BT de recuperar custos locais no segmento de

longa distância. Naturalmente, cada uma dessas políticas tem, como efeito, uma perda de

eficiência de curto prazo com um possível benefício que a competição trará no longo prazo.

Em relação ao preço de acesso, no período de 1991 a 1997, a regra era semelhante ao

ECPR. Basicamente, na provisão de acesso, o custo da BT é igual ao custo marginal mais o

custo fixo de sua rede local.

Os concorrentes da BT devem pagar pelo acesso à rede da BT o custo marginal do

acesso mais uma contribuição para o custo fixo, denominada de access deficit contribution

(ADC), sobre as ligações (serviços) originadas e terminadas na rede da BT. O ADC é

proporcional ao custo da oportunidade da BT. Para LAFFONT e TTROLE (1994) existe um

único serviço de ligações de longa distância, produzida por competidores e pela BT,

originadas e terminadas na rede local da BT.

O benefício total deve cobrir o custo fixo e o preço de acesso para as entrantes é

proporcional aos benefícios da BT no seu serviço de longa distância. Quanto maior a parcela

de mercado e menor o benefício relativo da BT no segmento de longa distância, menor será o

preço de acesso para as entrantes nos mesmos serviços.

O preço de acesso também dependerá do serviço das entrantes que está utilizando a

rede da BT, pois seus benefícios são diferentes nos diversos serviços: ligação local, longa

distância nacional, internacional. A regra ADC não define os preços de varejo da BT, sendo

que de 1991 a 1997, estes preços estavam sujeitos à regra de price cap. Se os tetos dos preços

de varejo da BT implicassem em uma restrição orçamentária ativa, o preço de acesso se

igualaria ao custo de oportunidade da BT (LAFFONT e TIROLE, 1994).

A regra de price cap parcial juntamente com a ADC que vigoraram de 1991 a 1997

implicam em esquemas de incentivos diferentes entre os serviços intermediários e finais da

BT. A rigor, por exemplo, a BT poderia transferir custos do serviço de telefonia de longa

A restrição de utilização da tecnologia WLL era válida para áreas urbanas ou densas. Esta restrição mostrou-se inócua, uma vez que a viabilidade econômica da tecnologia WLL é justamente nas regiões esparsas. Em regiões densas, a tecnologia com fio implica atualmente em menores custos.

55

distância para os serviços locais. Da mesma forma, a BT poderia direcionar seus melhores

recursos para o segmento competitivo e obter reduções no custo marginal do segmento. Este

resultado decorre do fato de que o price cap é parcial, de forma que uma alteração no preço de

acesso não tem impacto direto na flexibilidade de preços de varejo prevista pelo price cap

(LAFFONT e TIRÓLE, 2000).

A combinação do price cap parcial para os serviços finais com o ECPR para o preço

de acesso distorce a estrutura de preços em relação à estrutura ótima de Ramsey. Sendo

assim, o regulador deve estabelecer, e o faz, a partir da quantidade demandada esperada, o

peso dos serviços de telefonia local e de longa distância na cesta de serviços, visando a

alcançar uma estrutura ótima de preços. Todavia, ao considerar quando da definição do peso,

no caso do serviço de longa distância, somente a demanda esperada pela BT e não de todas as

firmas que operam no segmento competitivo, torna-se lucrativo para a BT aumentar o preço

no segmento competitivo, diminuindo o preço no segmento monopolizado para satisfazer o

teto. O aumento naquele preço, o impacto na lucratividade da BT é o impacto direto, dado

pela variação no preço e na quantidade demandada mais o impacto indireto, que é resultado

do maior preço de acesso e na quantidade demandada das rivais da BT. Em síntese, o price

cap parcial combinado ao ECPR implica em subestimativa do peso sobre o serviço no

segmento competitivo, pois não é considerada a demanda total e sim a demanda da BT. Com

efeito, a BT tem incentivos para distorcer os preços, aumentando o preço no segmento

competitivo e reduzindo o preço no segmento monopolizado. Isto ilustra, em particular, as

dificuldades subjacentes às atividades das agências reguladoras.

O último período de análise vai de 1997 a 2001, sendo que a principal característica

deste é a convergência das práticas regulatórias do Reino Unido e norte-americana. A partir

de 1997, o OFTEL alterou a metodologia de cálculo de preço de acesso e, grosso modo,

determinou que os preços dos serviços de acesso passassem a ser estabelecidos a partir da

LRIC. Adicionalmente, em 2000, o OFTEL, seguindo orientações da Comunidade Européia,

passou a regular a unbundling do loop local (LLU). Os serviços finais da BT continuaram

sendo regulados via price cap, embora a metodologia de cálculo tenha sido alterada para

beneficiar os consumidores com menor consumo médio.

A política de interconexão do OFTEL pós-1997 tem como principal característica a

utilização da metodologia LRIC para o preço de acesso e uma tendência à ampliação dos

direitos de interconexão. Basicamente o OFTEL dividiu os serviços de acesso, para efeito de

regulação, em três categorias: a) serviços competitivos; b) serviços potencialmente

competitivos; e c) serviços não-competitivos.

56

A divisão dos serviços não-competitivos em cestas separadas por um lado diminui a

flexibilidade desejável de preços da BT, mas por outro, dificulta práticas anticompetitivas, já

que a BT não poderia aumentar o preço de um serviço diminuindo de outro para satisfazer o

teto.

Os preços iniciais para os serviços de interconexão foram estimados utilizando a

metodologia LRIC + equal proporíionate markup (EPMU). Esse último termo compensaria a

BT por custos comuns de rede, que não podem se diretamente alocados em um serviço

específico. Parte dos custos da provisão de serviços de telefonia é causada pela produção de

linhas telefônicas, enquanto outros custos emergem da provisão de capacidade para utilização

dessas linhas. Em síntese, teríamos dois custos incrementais: o custo incremental da provisão

da linha de telefone e o custo incremental de seu uso. Entretanto, existem custos - os custos

comuns - que não podem ser alocados diretamente em nenhum dos produtos ou serviços.

Tabela 4.1 - Divisão da Cesta de Serviços do Reino Unido

Categorias de Serviços de Interconexão Serviços

Competitivo Assistência do operador e novos serviços.

Potencialmente Competitivo

Serviços de comutação e transmissão entre

centrais tandem; serviços de acesso aos

serviços de informação e transporte de

ligações diretas.

Nâo-Competitivo

Ligação originada, ligação terminada,

comutação e transmissão entre centrais

locais e tandem, serviços específicos de

interconexão.

Fonte: OFTEL (2000).

Em suma, os preços de acesso foram arbitrados a partir do LRIC e não de custos

históricos e passaram a ser controlados através de price cap. A intenção do OFTEL era,

primeiro, alinhar os preços de acesso àqueles que prevaleceriam em um mercado competitivo

e, através do price cap, prover incentivos para um comportamento de custos eficiente da BT.

Entretanto, a LRIC + EPMU, ao não permitir que a BT recupere, em sua totalidade, custos

sunk ou irreversíveis, pode comprometer os incentivos aos investimentos tanto da BT como

das entrantes, sendo que as últimas não investiriam eficientemente em infra-estrutura própria

em função do acesso subsidiado à rede da BT.

5 7

Em 2000, o OFTEL, alterando sua visão anterior de incentivar a competição através de

construção de instalações próprias, passou a regular o unbundling. A justificativa do regulador

do Reino Unido é de que para introduzir a competição na provisão dos novos serviços

possíveis com as tecnologias de banda larga, como acesso de alta velocidade à internet e video

on demand, seria necessário o unbundling da rede local. Contudo, o OFTEL não restringiu a

opção pelo unbundling às entrantes na provisão de serviços de banda larga, permitindo o

unbundling para provisão de serviços básicos de telefonia.

58

5 O MODELO DO SETOR BRASILEIRO DE TELECOMUNICAÇÕES

5.1 Antecedentes

Segundo a Exposição de Motivos (EM) n°. 231/96 do Ministério das Comunicações,

nos anos 60, ainda sob a égide da Constituição de 1946, os serviços de telecomunicações no

país eram de responsabilidade da União, dos Estados e Municípios, diretamente ou mediante

outorga, de acordo com o seu âmbito. Dessa forma, descentralizada, também se encontrava a

atribuição de fixar as correspondentes tarifas. Existia então cerca de 1200 (mil e duzentas)

empresas telefônicas, a grande maioria de médio e pequeno porte, sem nenhuma coordenação

entre si e sem compromisso com diretrizes comuns de desenvolvimento e de integração dos

sistemas, pela inexistência mesmo de uma política pública para o setor.

Os serviços telefônicos concentravam-se na região centro-leste do País - a mais

densamente povoada com mais de 60% dos terminais, explorados pela Companhia

Telefônica Brasileira (CTB). Os serviços telefônicos interurbanos eram precaríssimos,

baseados apenas èm algumas ligações em microondas de baixa capacidade, interligando o Rio

de Janeiro, São Paulo, Campinas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Brasília, e em poucos

circuitos de rádio na faixa de ondas curtas. As comunicações telefônicas e telegráficas

internacionais eram exploradas por empresas estrangeiras, apresentando também uma

realidade negativa frente às necessidades do país (EM 231/96).

Visando melhorar essa situação, o governo federal e o Congresso editaram o Código

Brasileiro de Telecomunicações - Lei n°. 4.117, de 27 de agosto de 1962.

Como resultado da nova codificação foi constituída a Empresa Brasileira de

Telecomunicações (Embratel), em 16 de setembro de 1965, que se lançou à imensa tarefa de

interligar todas as capitais e as principais cidades do País. Para tanto, a nova empresa passou a

assumir a exploração dos serviços internacionais, à medida que expiravam os prazos de

concessão das empresas estrangeiras que os operavam. Num rápido avanço da reestruturação

do setor, orientado para a estatização da atividade, o governo federal concretizou, em 1966, a

compra das ações da CTB, através da Embratel.

No ano seguinte, foi criado o Ministério das Comunicações (Minicom), através do

Decreto-Lei n°. 200, o qual assumiu as diversas competências dos demais órgãos gestores das

atividades de telecomunicações (EM 231/96).

A crescente complexidade de planejamento e coordenação do setor de

telecomunicações de um lado, e a necessidade de buscar os recursos financeiros para

59

promover a expansão dos sistemas e serviços, além de controlar a aplicação de tais recursos,

de outro, levou à criação da Telecomunicações Brasileiras (Telebrás), em 1972, através da Lei

n°. 5.792. Além de autorizar a criação da Telebrás - concretizada em 9 de novembro do

mesmo ano - essa lei autorizou a transformação da Embratel em sociedade de economia

mista, subsidiária da Telebrás. Pela lei, a Telebrás ficou vinculada ao Ministério das

Comunicações.

Logo após sua criação, a Telebrás iniciou o processo de aquisição e absorção das

empresas que prestavam serviços telefônicos no Brasil, visando consolidá-las em empresas de

âmbito estadual. Esse processo culminou com a edição do Decreto n°. 74.379, de 1974,

através do qual a Telebrás foi designada "concessionária geral" para exploração dos serviços

públicos de telecomunicações em todo o território nacional.

Dessa forma os serviços públicos de telecomunicações no Brasil ficaram a cargo do

Sistema Telebrás, composto por uma empresa holding, a Telebrás, por uma empresa carrier

de longa distância de âmbito nacional e internacional, que explora também serviços de

comunicações de dados e de telex, a Embratel, e por 27 empresas de telefonia de âmbito

estadual ou local, além de quatro empresas independentes, sendo três estatais e uma privada.

Com o objetivo de alterar os caminhos até então trilhados pelo setor de

telecomunicações foi enviada ao Congresso uma Emenda Constitucional (n° 8, de 15/08/95)

que contemplava este assunto, visando transformar o sistema vigente, com vistas a um grande

impulso rumo à modernização.

O processo de transformação do setor foi assim desencadeado, tendo como ponto de

partida para a reestruturação setorial a alteração constitucional acima descrita. Os princípios

norteadores estavam embasados na mudança do Estado empresário para um Estado regulador,

nos moldes da Reforma do Estado, com a mudança da propriedade estatal para o mercado,

iniciado com o processo de privatização, ficando a cargo do Estado o direcionamento das

ações setoriais, visto que é uma atividade de grande interesse social.

O processo teve prosseguimento com a edição de leis que pudessem permitir o mínimo

de operação do novo sistema a ser implantado, tais como a Lei Mínima de Telecomunicações

(Lei 9.295/96) e, posteriormente, a Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/97) que

propiciou o início da regulamentação do setor, juntamente com a aprovação do Plano Geral de 39

Outorgas que fixava os parâmetros para a concorrência do setor.

O PGO foi estabelecido pelo Decreto n°. 2.534, de 02/04/98.

60

A formulação dessas fases foi embasada em três parâmetros que definiram os

objetivos a serem atingidos pelo processo de reestruturação do modelo brasileiro:

a) criação de empresas com porte significativo, considerando o contexto

internacional, que lhes permitisse ter capacidade de gerar recursos próprios e efetuar

investimentos em todas as regiões do país;

b) viabilização de diversas alianças com uma maior quantidade de atores globais,

possibilidade que seria reduzida a uma só parceria se fosse mantida uma única empresa;

c) aumento da eficiência da ação regulatória ao permitir o recurso de comparação

entre as operadoras atuantes no mercado e ao diminuir a assimetria de informação em favor da

firma já estabelecida.

A partir da aprovação da Emenda Constitucional, a reforma estrutural das

telecomunicações no Brasil vem sendo discutida e implementada no contexto das profundas

transformações por que passa esse setor em todo o mundo, ditadas por três forças, ou vetores,

que se interrelacionam e, em certa medida, se determinam reciprocamente: a globalização da

economia, a evolução tecnológica e a rapidez das mudanças no mercado e nas necessidades

dos consumidores.

5.1.1 O marco legal e a reestruturação do arranjo organizacional do setor

PIRES (1999) descreveu o processo de reestruturação do setor brasileiro de

telecomunicações dividindo-o em seis etapas, a saber:

a) a Emenda Constitucional n°. 8, que eliminou a exclusividade de concessão para

exploração dos serviços públicos a empresas sob o controle acionário estatal e foi o ponto de

partida para um conjunto de medidas legais que visaram introduzir o regime competitivo;

Essa alteração constitucional se fez necessária, haja vista que a estrutura legal anterior

não possibilitaria o rearranjo proposto, tal como repassar a atividade de telecomunicações ao

setor privado.

b) a Lei Mínima das Telecomunicações, que teve um caráter emergencial para permitir

o estabelecimento de critérios para concessões de serviços, em sua maioria ainda não

explorados pela iniciativa privada e que apresentavam elevada atratividade econômica;

Como o próprio nome diz, o fato de ser mínima foi para providenciar os primeiros

passos para a exploração de novos serviços, o que representa uma institucionalização para o

61

setor, uma vez que não havia regulamentação para tais tipos de serviços, como a telefonia

celular.

Portanto essas duas primeiras legislações foram aprovadas com o intuito de dar início

ao processo de reestruturação propriamente dito, abrindo a possibilidade dos serviços

anteriormente prestados pelo Estado serem geridos pela iniciativa privada (mercado), bem

como a inclusão de novos serviços.

c) a aprovação da Lei Geral das Telecomunicações (LGT), que estabeleceu os

princípios do novo modelo institucional do setor e, dentre outras coisas, criou e definiu o

papel da ANATEL, os princípios do novo modelo tarifário40, uma nova classificação para os

serviços de telecomunicações (quanto ao interesse e ao regime de exploração)41, o caráter de

não-exclusividade das concessões e, finalmente, as diretrizes para a modelagem e a venda das

empresas estatais;

d) a aprovação do Plano Geral de Outorgas (PGO), que fixou parâmetros gerais para

estabelecimento da concorrência no setor, definindo as áreas de atuação das empresas

prestadoras de serviços de telefonia-fixa e estipulando as regras básicas para abertura do

mercado e autorizações futuras para exploração dos serviços;

e) a ampla reestruturação do Sistema Telebrás42, estatal que foi desmembrada em três

grandes holdings de concessionárias de serviços locais de telefonia fixa para atender a

distintas regiões geográficas definidas peio PGO (a Telesp, a Tele Norte-Leste e a Tele

Centro-Sul), sendo mantida a Embratel em sua configuração tradicional e, além disso,

criando-se oito concessionárias de telefonia celular de Banda A para operar os serviços

oferecidos até então pelas subsidiárias da Telebrás;

f) a licitação de termos de autorização para a operação de empresas-espelho nas

mesmas áreas de atuação das concessionárias de telefonia fixa oriundas do Sistema Telebrás,

em razão da determinação legal do caráter de não-exclusividade dessas concessões.

Esses princípios envolveram dois aspectos principais: o primeiro foi um rebalanceamento tarifário que reduziu os subsídios cruzados existentes na estrutura tarifária brasileira, pela qual as tarifas de longa distância e internacionais subsidiavam as chamadas locais. O segundo foi a extinção do sistema de repartição de receitas baseado no percentual de tráfego mútuo, no qual havia um mecanismo de transferência de receitas entre as várias operadoras estaduais e a Embratel. 4 1 A LGT alterou a classificação, estabelecida pela Lei 4.117/62, na qual todos os serviços de telecomunicações seriam estatais e, portanto, públicos. Com a nova legislação, os serviços passam a ser definidos quanto à abrangência de interesses (restrito ou coletivo) e quanto ao regime de exploração (privado ou público). Os serviços de interesse restrito devem sempre ser prestados em regime privado, enquanto os de interesse coletivo podem ser explorados concomitantemente nos dois regimes, embora nunca somente em regime privado. A prestação em regime público segue a lei de concessões e está sujeita aos deveres de universalização e de continuidade do serviço (BNDES, 2000). 4 2 Historicamente, as subsidiárias do Sistema Telebrás eram concessionárias para o fornecimento dos serviços locais (incluindo telefonia fixa e móvel), enquanto a Embratel detinha o controle do segmento de ligações de longa distância (interurbanas) e internacionais.

62

Interessante ressaltar a semelhança existente entre a proposta do modelo brasileiro

aqui apontada e as ocorridas no Reino Unido e Estados Unidos, especialmente este último,

com objetivos muito similares, bem como a contemporaneidade das transformações.

Buscando para tal estimular a concorrência, a entrada de novos atores no cenário do setor e a

eliminação do modelo monopolista.

Outro fator importante é que no Brasil, as primeiras privatizações ocorreram a partir

de 1987, quando o BNDES privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o

Banco. Por delegação do governo federal, em 1990, o BNDES foi nomeado gestor do Fundo

Nacional de Desestatização - FND, depositário legal das ações das empresas incluídas no

Plano Nacional de Desestatizações - PND (Lei 8.031/90).

Segundo o Grupo de Assessoramento Técnico (GAT) da Coordenação dos Cursos de

Pós-Graduação em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ),

em trabalho de análise para o Ministério Público Federal, nos anos de 1995 e 1996 foram

contratadas consultorias internacionais como a McKinsey & Co. e Kleinwort Benson/Lemhan

Brothers para elaborarem o quadro referencial do processo de privatização, da Lei Geral de

Telecomunicações e do órgão regulador. Participaram também do processo de avaliação do

Sistema Telebrás, o consórcio formado pela Arthur D. Little, Coopers & Lybrand e Deloite <£

Touche. A avaliação econômico-financeira da Telebrás foi realizada por estes consultores em

um período de três meses.

5.1.2 As Regras de interconexão

Ainda segundo PIRES (1999), existe grande ênfase na regulação da interconexão no

Brasil objetivando viabilizar um ambiente pró-competitivo no mercado de

telecomunicações43, seguindo as experiências internacionais. As obrigações de interconexão

impostas aos incumbentes nos contratos de interconexão estabelecem normas gerais para as

negociações de acordos com os demais agentes do mercado, visando inibir as seguintes

práticas: subsídios tarifários para a redução artificial de tarifas, utilização não autorizada de

informações obtidas junto às concorrentes, omissão de informações técnicas, obstrução,

coação ou exigência de condições abusivas para a celebração dos contratos.

A interconexão é definida como a ligação entre redes de telecomunicações funcionalmente compatíveis, de modo que os usuários de serviços de uma das redes possam comunicar-se com os de outra ou acessar serviços nela disponíveis (artigo 146 da LGT). Como as incumbentes controlam o acesso ao usuário final, a regulação da interconexão é condição imprescindível para viabilizar a entrada de novos operadores no mercado.

63

As tarifas de interconexão foram estabelecidas nos contratos de concessão. A nova

norma estabelece que toda a receita de uma ligação interurbana entre telefones fixos ficará

com a transportadora, que remunerará as duas operadoras locais pela taxa de uso da rede

local.

Além disso, todos os operadores de redes prestadoras de serviços públicos de

telecomunicações são proibidos de conceder tratamento discriminatório aos solicitantes e

obrigados a disponibilizar elementos desagregados de rede (unbundling) e/ou pontos

alternativos em suas redes, para o acesso de seus competidores.

5.2 A implementação do novo modelo

A reestruturação do setor brasileiro de telecomunicações, iniciada em 1995,

determinou o fim do monopólio estatal caracterizado por uma única firma verticalmente

integrada (o sistema TELEBRÁS) que operava as redes de telefonia local fixa e móvel e longa

distância nacional e internacional44, e tinha como objetivos primordiais o incentivo à

competição e universalização dos serviços. Basicamente, visando à privatização, houve uma

cisão do sistema TELEBRÁS em três grandes empresas de telefonia fixa local e intra-

regional, oito empresas de telefonia móvel e uma empresa de telefonia de longa distância

nacional e internacional (PIRES, 1999).

Essa forma de divisão não ocorreu exatamente como no modelo norte-americano, pois

neste já havia as operadoras regionais que tiveram que se adaptar à nova situação, mas a

concentração no órgão regulador principal e a divisão em regiões podem apontar uma

característica bastante semelhante entre ambos, o que aponta para um arranjo bastante similar.

Com vistas à promoção da competição, o Brasil apresentou, basicamente, duas fases

principais: a) fase de transição e b) fase de normalização. A primeira teve início com a quebra

do monopólio, privatização das empresas de telefonia e abertura do mercado. Nesta fase, a

regulação foi ativa nos segmentos em que supostamente o poder de mercado das empresas

incumbentes não permitiria a competição.

Uma diferença fundamental entre os países em desenvolvimento como o Brasil e

países desenvolvidos são as necessidades de investimento, tanto em capacidade e

modernização das redes como em universalização de serviços. Essa diferença faz com que o

arcabouço regulatório contemple medidas que visam atrair capital no curto prazo. Todavia,

4 4 Com a aprovação da Emenda Constitucional n°. 8 que determinou o fim da exclusividade estatal de concessão para operação e prestação dos serviços de telefonia.

64

essa tarefa é difícil, pois em países em desenvolvimento geralmente o poder de

comprometimento ou credibilidade do regulador são baixos, especialmente devido ao receio

dos investidores de que, uma vez que o investimento foi feito, ocorra uma expropriação

através de quebras unilaterais de contrato ou através da expropriação de investimentos

(BNDES, 2000).

Os serviços de longa distância subsidiavam os serviços locais, assim como em outros

países, permitindo que os usuários de telefonia local obtivessem serviços a preços inferiores

aos custos. As estimativas existentes mostram que a receita média auferida pelos terminais

telefônicos em serviços tem a seguinte composição: 43% provenientes dos serviços locais e

57% dos serviços de longa distância. Contudo, a decomposição dos custos mostra que cerca

de 81% dos custos estão alocados nos serviços locais e 19% nos serviços de longa distância

(PIRES, 1999). Além do desalinhamento dos preços com os custos, os serviços de longa

distância de maior elasticidade, contribuíam mais para recuperação dos custos das operadoras

do que os serviços locais, de menor elasticidade.

A política de subsídio cruzado juntamente com a política de preços implicou na

incapacidade das operadoras em gerar recursos para que fossem feitos investimentos em

capacidade, o que determinou um racionamento do acesso à telefonia. O racionamento atingia

principalmente as classes de baixa renda, que não tinham recursos para obter o acesso à

telefonia e as regiões de baixa densidade, tais como periferias e áreas rurais, em virtude da

ausência dos investimentos necessários. Portanto, a principal conseqüência da política de

preços e da estrutura tarifária foi a formação de uma demanda reprimida composta juntamente

pela população que políticas de subsídios cruzados e controle de preços, em geral, pretendem

atender.

5.2.1 A Privatização

Segundo a Lei Geral de Telecomunicações, o processo decisório relativo à

privatização do setor ficou a cargo de uma Comissão Especial de Supervisão, ligada

hierarquicamente ao Ministério das Comunicações. Em fevereiro de 1998, foi assinado

contrato entre o BNDES e o Ministério das Comunicações (Contrato n°. 04 de 13/02/98)

atribuindo-se ao Banco a coordenação da modelagem de venda e do próprio leilão do Sistema

Telebrás, contando ainda com o apoio de consultores nacionais e internacionais, obtido

através de acordo de cooperação firmado entre o Governo Brasileiro, representado pela ABC

— Agência Brasileira de Cooperação, do Ministério das Relações Exteriores, e a UIT —

65

União Internacional de Telecomunicações, organismo especializado da Organização das

Nações Unidas, resultando no Edital MC/BNDES n°. 01/98 referente ao processo de

desestatização.

Ainda segundo o relatório do GAT/COPPE, foram desenvolvidos, para a

implementação da nova Lei, os termos de referência para contratação e fornecimento, pela

UIT, dos consultores especializados para que o trabalho pudesse ser realizado em curtíssimo

prazo e com qualidade. A UIT realizou dois processos seletivos. Um para a contratação dos

serviços relativos à estruturação do órgão regulador e aos aspectos básicos da regulamentação,

que contou com a participação de 5 empresas internacionais. O outro, visando o detalhamento

do modelo de reestruturação e privatização, teve a participação de 15 empresas, também

internacionais.

Assim sendo, a implantação dessas políticas visaram harmonizar um modelo privado e

competitivo com o objetivo de melhorar a eficiência, ampliar a oferta e reduzir os preços para

usuários e consumidores.

Existe uma visão (pró-mercado) de que ocorre uma superioridade da provisão privada

em relação à provisão pública de bens e serviços, o que acabaria por ser a justificativa para a

privatização das empresas públicas. Só que os resultados sobre a superioridade de uma

estrutura de propriedade sobre outra são, em geral, inconclusivos (LAFFONT e TIROLE,

1994). A privatização é a transferência do controle interno da firma para o setor privado. A

regulação ou controle externo sobre um setor existe independente da natureza do capital. Na

possibilidade de existência de contratos completos - aqueles que abrangeriam todas as

possibilidades dos custos de transação -, a natureza do capital não influenciaria nos resultados

da firma, pois não existiriam contingências não esperadas para serem negociados, ou seja, a

regulação ou controle externo sobre a firma teria os mesmos resultados sob provisão pública

ou privada. Entretanto, contratos completos, como apresentam os autores neoinstitucionalistas

(NORTH, 1994; JEPPERSON, 1991), são dificilmente observados, seja: a) pelos custos de se

negociar, ex-ante, todas as possíveis, mesmo que improváveis, contingências; b) pela

existência de contingências de difícil previsão; e c) por restrições legais ao estabelecimento de

contratos de longo prazo, especialmente pela natureza pública de uma das partes.

No caso da regulação governamental, os direitos de propriedade influenciariam no

resultado regulatório, uma vez que as decisões sobre as contingências não previstas em

contrato, denominadas de direitos residuais, são, quando da provisão pública, de

responsabilidade do governo e no caso da provisão privada, de responsabilidade do

proprietário dos ativos.

66

Em países em desenvolvimento, em que as instituições são instáveis, o investimento

privado pode não ocorrer em virtude da possibilidade de não-comprometimento do Estado

com o contrato existente e o não-respeito aos direitos de propriedade. O não-

comprometimento do Estado diminui os incentivos da empresa que proporcionariam ganhos

de eficiência e dessa forma aumentam os custos de se atrair capital. Nas privatizações, o

Estado, de forma a atrair capital, oferece às empresas privadas contratos que proporcionem

altos ganhos no curto prazo, pois assim diminui os riscos de expropriação decorrentes do não-

comprometimento (LAFFONT e TIROLE, 1993). Exemplificando, o Estado pode garantir à

empresa privatizada o monopólio do segmento pelo período que induza a empresa a realizar

os investimentos necessários. Quanto maior a necessidade de investimento, maior a renda que

o regulador permitirá que a empresa obtenha para atrair os recursos necessários.

Outro ponto a ser analisado diz respeito à arrecadação tributária do governo sobre elas,

principalmente em processos de ajuste fiscal. O Ministério das Comunicações (1997)

justificou a necessidade de privatização do sistema alegando que a estrutura tarifária e a

política de preços que vigoraram na TELEBRÁS diminuíram a capacidade de investimento e

que as restrições à gestão empresarial de empresas públicas, determinadas por restrições

constitucionais, as tornaram ineficientes.

5.2.2 Agência Reguladora (ANATEL)

A criação de agências especiais e independentes visa a regular as atividades das

empresas de utilidade pública recém-privatizadas. Estas agências representaram uma total

novidade na forma de administração brasileira, já que estes controles se faziam de forma total

nos ministérios em Brasília. Estas agências, de forma autônoma e desconectada, em teoria, da

política, eram necessárias para formular, implementar e controlar as políticas gerais para cada

setor privatizado. Elas acabam sendo um elemento essencial nesse processo e representam

uma inovação institucional para a atuação do Estado. Essas características são fundamentais à

introdução de flexibilidade e agilidade à missão regulatória, permitindo a implementação de

políticas ad hoc através de resoluções, portarias e atos administrativos. Além do mais, seu

status de autarquia especial também atende às necessidades de atuar eficientemente em um

ambiente de crescente complexidade técnica, aumento do número de participantes, conflitos

de interesses e necessidade de arbitragem e coordenação com outros órgãos governamentais.

Por fim, a característica de independência das agências visa permitir separar as atividades de

67

governo das atividades de Estado, contribuindo para construir um ambiente institucional

estável e transparente necessário para reduzir riscos regulatórios e atrair investimentos.

A constituição de agências reguladoras independentes representa uma tentativa de

construir salvaguardas com base na necessidade de fazer uma ruptura na governança

regulatória tradicional dos serviços públicos. Elas visam à melhoraria da governança

regulatória, sinalizando o compromisso dos legisladores de não interferir no processo

regulatório e tranqüilizando os investidores potenciais e efetivos quanto ao risco, por parte do

poder concedente, de não cumprimento dos contratos administrativos, além de reduzir o risco

regulatório e os ágios sobre mercados financeiros.

A definição dessas salvaguardas nos países em desenvolvimento é ainda mais

importante tendo em vista a tradição de ruptura contratual e de fragilidade institucional.

Visando garantir estabilidade, confiança do mercado nas alterações que estavam sendo

propostas, o modelo brasileiro priorizou a criação prévia de um órgão regulador, a

ANATEL4 5, autarquia especial ligada ao Ministério das Comunicações, um dos mais

importantes fatores dessa reforma, constituída com características que lhe permitem

desempenhar sua missão com autonomia e independência, tendo em vista a previsão de

estabilidade de seus dirigentes e as autonomias decisória e orçamentária que lhe foram

concedidas (PIRES, 1999).

A agência é composta por cinco conselheiros-diretores com estabilidade garantida

legalmente pela delegação de mandatos fixos de cinco anos, vedada a recondução, após

indicação do presidente da República e aprovação pelo Senado, sendo que a perda de mandato

somente poderá ocorrer mediante renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou

processo administrativo disciplinar. A autonomia decisória é estabelecida pela ausência de

subordinação hierárquica em relação a uma série de atribuições setoriais. Por fim, a

autonomia orçamentária é estabelecida pela administração de receitas próprias do Fundo de

Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações (Fistel), oriundas substancialmente da

atividade regulatória, tais como taxas cobradas nas outorgas das licitações, taxas de

fiscalização, multas.

Para PIRES (1999) a independência efetiva da ANATEL reveste-se de particular

importância para que sejam atingidas a credibilidade e a eficiência das políticas regulatórias.

Com base nas premissas estabelecidas e nas metas de crescimento definidas, procurou-

se criar condições para o estabelecimento de alguns aspectos específicos do arcabouço

4 5 A ANATEL foi criada pela LGT e regulamentada pelo Decreto 2.238/97.

68

regulatório que deveriam ser implementados independentemente da estrutura de mercado que

se pretenda ou da estratégia de transição para atingi-la. Esses aspectos tornariam possíveis

condições mais justas e estáveis de competição às empresas que atuavam no mercado,

permitindo o seu desenvolvimento e, em conseqüência, a consolidação de um mercado

efetivamente competitivo, com proveito para os consumidores.

A implementação da regulação implica custos de transação, pois as agências e as

firmas reguladas incorrem em custos quando negociam a melhoria de uma falha de mercado.

As instituições políticas e sociais não apenas afetam a habilidade de restringir a ação

administrativa, mas também têm um impacto independente sobre o tipo de regulação que

pode ser implementada e, assim, sobre o equilíbrio apropriado entre compromisso e

flexibilidade.

A constituição de novos marcos reguíatórios era extremamente necessária, nos quais

se estabeleceriam direitos e obrigações para as concessionárias privadas e, ao mesmo tempo,

permitiriam ao Estado exercer a fiscalização do cumprimento das novas regras setoriais de

forma eficaz. Mas uma questão a se ressaltar é que existia a necessidade de execução da

agenda de privatização, numa velocidade que, muitas vezes, suplantava a constituição dos

próprios marcos reguíatórios. Esse fator acabou gerando um desvio que deveria ser dado ao

processo, já que o ideal seria "reforma regulatória -> fortalecimento das novas agências

reguladoras privatização".

Assim como no caso norte-americano e Reino Unido, tem-se a presença de um órgão

regulador central, FCC e OFTEL respectivamente, com a capacidade de determinar as

diretrizes de todo o setor, lembrando que nos EUA havia os órgãos estaduais, mas que se

viram obrigados a convergir suas ações de acordo com o direcionamento dado pelo FCC.

Um fator diferencial é que a regulação nos EUA tem um sentido bastante específico,

associada à existência de um órgão regulador, com características político-administrativo bem

definidas. E claro que o grau da presença do Estado na sociedade americana sempre foi menor

do que nos países europeus e latinos. Sendo assim, a regulação baseia-se, basicamente, nos

esforços do governo com o objetivo de controlar preços, produção ou qualidade do produto,

em bens e serviços oferecidos por companhias privadas que de outra forma levariam em conta

apenas insatisfatoriamente o "interesse público". E ainda o fato de a liberalização de

mercados não se fazer tão necessária, por se tratar da economia mais aberta e liberal do

mundo.

69

Na Europa, a noção de regulação abrange todo o campo de intervenção estatal, por

legislação, governança ou controle social. Portanto engloba, não só a noção americana, mas

também a provisão de bens e serviços pelo próprio Estado.

Já o caso brasileiro diz respeito a uma extensa tradição e profunda intervenção do

Estado quase sempre de natureza burocrática. A questão regulatória brasileira, desde a idéia

para a sua reforma, passa pela questão da credibilidade que o governo quer transmitir. Em

outras palavras, o governo queria garantir o cumprimento contratual. Para tanto um arranjo

institucional de sucesso serve de sustento tanto para o investimento privado como para uma

provisão eficiente de serviços.

Cabe também ressaltar que o órgão regulador norte-americano, o FCC, já existe desde

a década de 30, conforme já explorado no capítulo 4, diferentemente do caso brasileiro, que

teve seu órgão regulador, a ANATEL, criado quase concomitantemente ao processo de

privatização. Nos EUA ainda havia os órgãos reguladores estaduais, que não havia e nem há

essa formatação no Brasil. As pressões para a reforma norte-americana teve como razões as

próprias pressões internas, pelo próprio histórico da nação. Já o Brasil se viu obrigado a

realizar as reformas, graças ao ambiente interno e externo. Internamente devido às pressões

inerentes ao setor, com grandes transformações e inovações tecnológicas, graças à carência de

investimentos, bem como a demanda reprimida dos usuários e externamente pelo processo de

reforma estatal que perpassa o mundo, transformando as instituições e as formas de atuação

do próprio Estado.

5.2.3 Regulação da concorrência

O aparato regulatório adotado procurou traçar diversas salvaguardas, à luz da

experiência internacional, especialmente a norte-americana, para evitar a prática de ações

anticompetitivas por parte dos incumbentes (PIRES, 1999). A LGT estabeleceu um

importante papel de complementaridade para a ANATEL na aplicabilidade da lei de defesa da

concorrência (Lei 8.884/95), em conjunto com o Conselho de Defesa Econômica (Cade), no

setor de telecomunicações46. Isso implica, por exemplo, que as empresas de telecomunicações

devem submeter também, ao órgão regulador, todos os atos que possam limitar ou prejudicar

a livre concorrência ou que possam resultar na dominação de mercado relevante de bens ou

serviços.

A Lei 8.884/95 caracteriza as infrações contra a ordem econômica e define as funções e atribuições do Cade.

70

Dessa forma, a ANATEL é dotada de competência para atuar efetivamente no

acompanhamento das condutas verificadas no mercado, especialmente ao coibir ações que se

caracterizem como exercício abusivo de poder de mercado.

5.2.4 Os contratos de concessão e autorização

A principal diferença entre os contratos das concessionárias e autorizadas é o regime

jurídico de exploração. As concessionárias ficaram sujeitas ao regime público de exploração e

as autorizadas ao regime privado. Essa diferença implica assimetrias regulatórias entre

incumbentes e entrantes que visam: atrair capital para os investimentos necessários e

incentivar a entrada de novas operadoras.

O regime público pressupõe, entre outras, obrigações de continuidade e

universalização, regulação de preços e reversibilidade de bens. No regime privado não existe

regulação de preços, nem obrigações de universalização e continuidade.

Outra diferença nos contratos refere-se aos prazos de duração, já que o contrato das

concessionárias tem vigência de junho de 1998 até dezembro de 2005, com possibilidade de

renovação única por vinte anos e o contrato das autorizadas não tem vigência predeterminada.

O contrato das concessionárias condiciona a renovação à observância das condições previstas

no primeiro contrato, principalmente em relação à universalização, sendo que cada

concessionária tem estabelecido em contrato as metas de universalização que devem ser

formalmente atingidas com recursos próprios.

O principal objetivo do setor de telecomunicações, à época da privatização, era os

investimentos necessários em capacidade, modernização da rede e universalização do acesso.

Sendo assim, três pilares são destacados para a estrutura contratual, apresentando contratos de

curto prazo seguidos de contratos de longo prazo e controle à entrada no curto prazo, segundo

JOSKOW (1998): a) atrair novos investimentos para melhorar rapidamente a infra-estrutura;

b) estabelecer uma reputação que dê credibilidade à agência reguladora e permita novos

investimentos no longo prazo; e c) permitir que a empresa incumbente promovesse um

rebalanceamento de tarifas, dado que não seria mais possível, dadas as mudanças nas regras, a

utilização de subsídios cruzados entre serviços de longa distância e local.

Uma das características mais importantes da reestruturação do setor de

telecomunicações no Brasil foi a adoção de um instrumental regulatório com fortes

71

assimetrias pró-entrantes . Os objetivos dessas políticas são reduzir o poder de mercado das

incumbentes, incentivar a entrada de novos operadores e obter uma estrutura de mercado mais

competitiva48, bem como reduzir as possíveis barreiras à entrada, principalmente no segmento

de telefonia fixa local: o custo sunk, acesso igual e portabilidade do número telefônico.

TABELA 5.1 - Comparativo entre os Regimes de Prestação Público e Privado

ASPECTOS REGULATÓRIOS TIPO DE REGIME ASPECTOS REGULATÓRIOS Público Privado

Condições de Acesso ao Mercado Requer prévia concessão, mediante licitação

Simples autorização

Preços e Tarifas Regime price cap durante, no mínimo, três anos

Liberdade de preços

Obrigações de Universalização Prestação e financiamento (no curto prazo) desses serviços

Somente em casos excepcionais

Fiscalização

Cumprimento rigoroso do contrato, com obrigações de prestação de informação à ANATEL

Princípios gerais de atividade econômica, previstos na Constituição

Prazos 20 anos, prorrogáveis por mais um período de igual duração

Indefinido

Direitos Adquiridos Estabelecidos no contrato de concessão

Nenhum

Fonte: PIRES (1999).

Novamente a semelhança com o caso norte-americano se faz presente, bem como com

o Reino Unido, em menor grau, ressaltando-se o fato da presença do duopólio presente

acarretar algumas diferenciações no tratamento desta questão. Ocorrendo um relaxamento a

favor de empresas entrantes, desfavorecendo em alguns critérios aquelas já instaladas (ou

incumbentes) visando fortalecer a competição no setor, já que nesse sentido busca mostrar

que o setor é atraente aos novos investimentos. Assim, tanto no Brasil quanto nos EUA o

ambiente regulatório privilegia as entrantes no segmento de telefonia fixa local com melhores

condições, em detrimento das operadoras incumbentes. Bem como, a visão de que o

monopólio natural não pode mais a forma de tratar a telefonia fixa local.

A implementação desse sistema de regulação assimétrica determina um favorecimento

às entrantes, uma vez que elas não estão financiando a universalização com recursos próprios.

O objetivo dessa política é proporcionar a prática de cream skimming, haja vista que os custos

da empresa incumbente com a universalização implicam preços desalinhados com os

As assimetrias regulatórias podem ser definidas como a existência de um conjunto de direitos e deveres que diferem de um prestador de serviço para outro, mesmo quando ambos fornecem serviços equivalentes e atuam em um mesmo mercado geográfico (HERRERA, 1998). 4 8 Essa política regulatória assemelha-se em vários aspectos à adotada no Reino Unido, onde o órgão regulador impôs uma série de obrigações de interconexão e de cumprimento de metas universais para a empresa dominante (British Telecom).

72

respectivos custos. Os preços seriam desalinhados com os custos em virtude das metas de

universalização, como número de acessos individuais instalados, telefones de uso público e

lançamento de fibras óticas no caso da concessionária de longa distância. Adicionalmente,

pelas tarifas regionalmente uniformes no caso da telefonia local, que não refletem as

diferenças de custos em cada localidade. Na telefonia local, os preços das localidades de

menor densidade são menores do que seriam na inexistência de tarifas regionalmente

uniformes e os preços nas regiões de maior densidade são, em conseqüência, relativamente

maiores. As autorizadas podem escolher os mercados em que os sinais de preços são

incorretos - preços maiores do que seriam na ausência de subsídios cruzados - e deixar os

mercados em que os preços são relativamente inferiores para a incumbente. Essa prática,

embora incentive a competição, pode implicar entrada ineficiente e incapacidade da

concessionária de financiar a universalização (PIRES, 1999).

Seis critérios principais de assimetrias regulatórias foram utilizados pela ANATEL na

regulação do segmento de telefonia fixa destacadamente, a saber: a) o regime de exploração;

b) a estipulação da área de atuação; c) a proibição de expansão de atividades; d) o incentivo à

universalização; e) a proibição de diversificação das atividades; e f) a utilização de novas

tecnologias.

Os contratos das concessionárias definiam as metas de universalização até 31/12/2003

e, quando da renovação do contrato, quaisquer metas de universalização deveriam ser

financiadas com recursos complementares e não com as receitas das concessionárias. A fonte

principal de recursos é o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações

(FUST), proveniente de um tributo que incide sobre a receita de todas as empresas prestadoras

de serviços de telecomunicações. Note-se que o FUST resolve o problema da incapacidade do

financiamento da universalização pelas concessionárias uma vez que existe cream skimming,

mas não resolve o problema da entrada ineficiente. Os sinais de preços permaneceriam

errados na presença de tarifas regionalmente uniformes ou outros controles de preços que

implicitamente estabelecem subsídios cruzados. Em especial, as tarifas regionalmente

uniformes têm como efeito a escolha dos nichos de mercado lucrativos pelas entrantes. Uma

vez que ocorreu este tipo de entrada, se as tarifas regionalmente uniformes não forem mais

exigidas das concessionárias, dois efeitos negativos podem surgir: a) somente os

consumidores dos mercados lucrativos sentirão os efeitos da competição e b) as entrantes

poderão perder o mercado antes lucrativo.

O primeiro efeito é semelhante ao que ocorre atualmente no Reino Unido, onde o

receio do regulador em permitir a discriminação regional de preços é de que as regiões em

73

que não existe competição - o segmento de alto custo relativo do mercado - não sintam os

efeitos da competição e, em conseqüência, aqueles consumidores que mais se beneficiariam

com a competição não sentirão seus efeitos. Este efeito será maior no curto prazo, pois a partir

do momento em que as entrantes perceberem sinais corretos de preços, considerarão a

possibilidade de entrada em segmentos de alto custo relativo.

O segundo efeito seria a conseqüência direta do realinhamento de preços, porque com

preços refletindo os custos, a incumbente poderia responder às pressões competitivas, o que

possivelmente, dadas as economias de escala presentes na telefonia, determinaria a saída da

entrante daquele nicho de mercado. Este efeito, a princípio não seria negativo, pois a

competição só ocorreria quando a entrada fosse eficiente. Contudo, a presença de custo surik

na telefonia implica perda considerável de recursos, haja vista que as entrantes teriam seus

investimentos expropriados e, dessa forma, diminuiriam os incentivos para os novos

investimentos.

Outro objetivo da política de assimetria regulatória é garantir às entrantes e

incumbentes independentes o duopólio, o que não ocorreria se as operadoras incumbentes

privatizadas pudessem atuar na área das independentes. Adicionalmente, como as

concessionárias privatizadas detêm o monopólio de acesso a grande parcela dos consumidores

da região de outorga, poderia utilizar artifícios para entrar na área das independentes.

Portanto, para incentivar a entrada e evitar ampliação do monopólio das concessionárias

privatizadas, foi determinada essa restrição temporária à entrada.

A possibilidade de que as autorizadas possam ampliar suas atividades antes que as

incumbentes é outro fator resultante da assimetria regulatória, o que proporcionaria a criação

de barreiras à entrada favorecendo as autorizadas. Como é permitido às entrantes possuir mais

de uma autorização, essa assimetria de fato já existe desde a assinatura dos contratos de

autorização, pois as autorizadas podem promover fusões ou aquisições entre elas 4 9. A

possibilidade que as entrantes têm de atuar nacionalmente antes das concessionárias

representa mais um incentivo ao investimento, dado que existem custos que podem ser

evitados, tais como cobrança e propaganda. Além do mais, ao estabelecerem sua rede

nacionalmente, a entrante mminuirá parcialmente sua dependência das redes das incumbentes

para interconexão.

4 9 Apesar de um grupo poder controlar mais de uma autorizada, existe o requerimento de separação contábil.

74

TABELA 5.2 - Características dos Operadores do segmento de Telefonia Fixa INCUMBENTES ENTRANTES

Vantagens

Rede já instalada

Grande fluxo de caixa

Grandes economias de escala

Possibilidade de atuação em nichos mais lucrativos de

mercado

Oportunidade para utilização exclusiva de tecnologia

de ponta

Desvantagens

Ineficiências operacionais

Tecnologia ultrapassada não

depreciada

Dependência da rede dos incumbentes para acessar o

usuário

Fonte: BNDES (1997).

Segundo PIRES (1999), ocorreu também a proibição, até 2001, das concessionárias de

utilização da tecnologia WLL 5 0. A tecnologia WLL é competitiva em relação à tecnologia

tradicional em regiões de menor densidade, haja vista o custo fixo reduzido e a menor

presença de economias de escala. Um problema da tecnologia WLL é sua baixa capacidade de

transmissão de dados, o que reduz as economias de escopo que a tecnologia proporciona. A

principal vantagem do WLL é o tempo de construção da rede, em torno de quatro meses, em

comparação com o tempo de construção de uma rede cabeada e a menor presença de custos de

natureza sunk, uma vez que boa parte das instalações pode ser reutilizada. Essas

características incentivaram as entrantes no Brasil, pois determinaram uma oportunidade de

atender a demanda reprimida rapidamente com baixos riscos em relação à tecnologia

tradicional.

5.3 Regulação de preços

5.3.1 Preço de varejo

A quinta assimetria regulatória é o tratamento diferenciado entre as concessionárias e

autorizadas em relação à regulação de preços. As autorizadas só estarão sujeitas ao controle

de preços se o preço for uma dimensão de julgamento no processo licitatório. Os preços de

5 0 Se não houver interesse das autorizadas em utilizar a tecnologia WLL em alguma região, as concessionárias poderiam utilizá-la.

75

serviços básicos das concessionárias (preço de varejo) são regulados através de price cap,

mesma metodologia adotada no Reino Unido, nos últimos anos.

Esta fórmula estabelece que o reajuste da cesta de serviços não pode ser superior ao

índice de inflação do período, ajustado pelo fator de transferência previsto para dividir os

ganhos de produtividade com os consumidores.

A cesta de serviços é composta pelos serviços básicos de telefonia (habilitação,

assinatura e pulso) sendo que o peso de cada serviço na cesta é dado pela quantidade

observada no período anterior. Em uma visão generalista, a operadora pode promover

aumentos diferenciados nos preços de cada serviço, desde que não ultrapasse o aumento

médio permitido. Os contratos de concessão estabelecem subtetos para reajustes reais e preços

em cada serviço, que não podem ser superiores a 9%, ou seja, após cada ano a operadora pode

aumentar o preço de um serviço e diminuir o de outros, desde que os aumentos individuais

não ultrapassem 9%.

No Brasil, a fórmula do price cap adotada tem como principais características:

a) a inclusão somente dos serviços básicos de varejo na cesta de serviços, com a

adoção de uma cesta individual para o serviço de acesso ou tarifa de uso da rede local e a

liberdade tarifária para outros serviços;

b) a ponderação dos itens da cesta a partir de uma quantidade passada, o que torna os

pesos endógenos;

c) a presença de subtetos para evitar um realinhamento brusco de preços;

d) a possibilidade de criação de planos de serviços alternativos, desde que se

mantenha o plano básico, o que é essencial em ambientes competitivos;

e) todas as concessionárias estão sujeitas a mesma regra de preços, com os mesmos

fatores de produtividade.

A fórmula do price cap que inclui somente os serviços básicos implica esquemas de

incentivos não-homogêneos na linha de serviços da concessionária. O lucro obtido pela

concessionária nos serviços da cesta sujeitos ao teto de preços possivelmente será restringido

através de alguma regra de divisão de ganhos, enquanto nos outros serviços a concessionária

internalizaria todos os ganhos. Este arranjo pode ter como transferência a prática de subsídios

cruzados pela concessionária, que transferiria custos dos segmentos não regulados para os

segmentos regulados, contabilmente ou através de subsídios cruzados gerenciais, em que os

melhores recursos da empresa são alocados nos segmentos que proporcionam maior retenção

dos lucros (LAFFONT e TIROLE, 1994). Essa mesma situação pode ser visualizada nos EUA

76

quando das diferenças entre a regulação de preços interestaduais e intraestaduais, o que

gerava subsídios cruzados e transferências contábeis entre esses serviços ofertados em

instâncias diferentes pela mesma empresa.

Outra questão importante relacionada com incentivos não-homogêneos é a

possibilidade de práticas anticompetitivas. A principal justificativa para excluir da cesta

alguns serviços é a presença de competição na provisão desses serviços. Grande parte dos

serviços nos segmentos competitivos tem como insumo essencial a rede de telefonia local da

concessionária. Uma forma de a concessionária aumentar os ganhos é diminuindo a

competição nos segmentos em que os preços não são regulados, principalmente restringindo o

acesso à sua rede ou estabelecendo preços de varejo predatórios nos segmentos competitivos.

A fórmula de price cap utilizada pela ANATEL estabelece pesos para os serviços

iguais à parcela da receita do serviço observada na receita total dos serviços sujeitos ao pnce

cap. O regulador anualmente estipula os pesos a partir das quantidades ou da receita de cada

serviço no ano anterior. Neste ponto, algumas considerações tornam-se interessantes.

O primeiro ponto relaciona-se à presença de externalidades, principalmente a

externalidade de rede presente na telefonia fixa local. Assim os pesos estipulados para os

serviços devem ser ajustados: os serviços que geram externalidades positivas devem ser

subsidiados através de um aumento de seu peso relativo. Com efeito, a concessionária

otimamente diminuiria os preços dos serviços que geram externalidades positivas. A

externalidade de rede existe, pois cada novo assinante do serviço de telefonia gera um

benefício aos demais. A externalidade de rede é menos importante quanto maior a penetração

dos serviços de telefonia e quando esta se aproxima de 100% a questão da externalidade de

rede diminui. O acesso do assinante ao serviço depende basicamente do preço de habilitação e

da assinatura51.

A manipulação dos pesos para considerar a externalidade de rede será mais importante

quanto menor for a penetração dos serviços e, portanto, deve ser diferente de região para

região. Regiões com menor penetração devem ter preços menores para o serviço de assinatura

e, em conseqüência, maiores para outros serviços.

Segundo LAFFONT e TIRÓLE (2000), outro tipo de externalidade entre

consumidores é a externalidade da ligação telefónica, decorrente da "convenção histórica" na

qual quem recebe a ligação não paga por ela. Existe uma simultaneidade entre a externalidade

de rede e a externalidade da ligação telefônica, pois o valor do acesso à rede para os

5 1 A habilitação, em princípio, determina o acesso ao Serviço Telefónico Fixo Comutado e a assinatura determina a manutenção do direito de uso do sistema.

77

consumidores é o excedente total de efetuar a ligação e recebê-la, incluindo, portanto a

externalidade da ligação telefónica. A importância da externalidade de rede em relação à

externalidade da ligação telefônica diminuiria com o aumento da penetração dos serviços.

Note-se que parte destas externalidades é internalizada pela operadora, pois a partir de

variações na penetração, a elasticidade da demanda por acesso ao serviço telefônico é

negativamente relacionada com a elasticidade do serviço de pulso. Em outras palavras, o

markup sobre o custo marginal do serviço de assinatura deve aumentar enquanto o preço do

serviço de pulso deve cair com o aumento da penetração .

A terceira característica da regulação de preços brasileira é a presença de subtetos para

que os preços reais dos serviços sujeitos ao price cap não variem mais que 9% anualmente.

Em geral, o serviço de assinatura tem elasticidade da demanda consideravelmente inferior ao

serviço de pulso, pois o primeiro é essencial, representa o acesso ao serviço, enquanto a

sensibilidade dos consumidores às variações no preço do pulso tende a ser maior, dado que os

consumidores podem deixar de efetuar as ligações ao perceberem um aumento no preço. Em

conseqüência, se não houvesse externalidade de rede, seria ótimo em termos de bem-estar

social o estabelecimento de markups maiores nos serviços de menor elasticidade. A

externalidade de rede em regiões de baixa teledensidade altera esse resultado, pois aumentos

no preço da assinatura implicarão queda na taxa de crescimento do número de assinantes.

Como a estrutura de preços antes da privatização era do tipo inverse Ramsey, com o preço

relativo da assinatura extremamente baixo, a imposição de subtetos reduz a velocidade de

realinhamento de preços. Se a taxa de crescimento de assinantes for suficientemente alta, o

subteto terá efeito semelhante ao ajustamento do peso desejável na presença de externalidades

de rede e ligação telefônica, ou seja, o aumento relativo no preço da assinatura ocorrerá

concomitantemente ao aumento do número de assinantes.

A quarta característica diz respeito à possibilidade de planos alternativos de serviços

(PAS). Os PAS ou menu de tarifas, além do impacto positivo sobre o bem-estar social é

importante para evitar o bypass ineficiente das redes das operadoras incumbentes. Em 2001, a

ANATEL aprovou planos alternativos que prevêem uma franquia maior de pulsos tendo como

contrapartida um maior valor para assinatura. Esses planos visam atrair consumidores de alto

consumo, que terão uma diminuição o gasto médio com telefonia local. Com a introdução da

competição o Brasil privilegiou a prática de cream skimming, principalmente com as

Adicionalmente, em um ambiente com pressões competitivas, o preço da habilitação também reflete o custo de entrada e saída do consumidor ao optar ou mudar de operadora.

78

autorizadas buscando atrair os grandes consumidores, a possibilidade dos PAS reduz

parcialmente a quantidade de bypass ineficiente que as autorizadas promoveriam.

A quinta característica adotada pela ANATEL para as concessionárias é a utilização

da mesma regra, com os mesmos níveis de preços e fatores de produtividade para todas as

concessionárias.

5.3.2 Preço de acesso

A regulação do preço de acesso na telefonia fixa no Brasil, até 1998, tinha como

critério a repartição percentual de receitas entre as operadoras, que determinava os subsídios

cruzados entre a telefonia de longa distância e local, mesma característica presente nos EUA e

Reino Unido. Com a separação vertical do sistema TELEBRÁS, a estrutura tarifária para o

preço de acesso ou Tarifa de Uso da Rede Local (TU-RL) foi modificada e a partir da

Resolução n°. 33 de 1998 da ANATEL foram estabelecidos novos critérios para o preço

acesso. A TU-RL foi determinada diretamente pelo regulador a partir de estimativas de custo

do uso da rede e foi estabelecida uma regra de preços com um teto máximo, sujeito à redução

real anual por fatores de produtividade predeterminados. Contudo, no período de 1998 até

junho de 2001, a ANATEL estabeleceu Parcelas Adicionais de Transição (PATs) sobre os

preços de acesso para amenizar a perda de receitas das operadoras com o fim da repartição

percentual de receita. E permitido à operadora o estabelecimento de contratos de interconexão

particulares com outras empresas de telecomunicações, mas estes contratos têm

obrigatoriamente de estar disponíveis para todas as outras empresas, seguindo princípio de

preços justos e não-discriminatórios. Adicionalmente foram criadas normas gerais de

interconexão que proíbem a discriminação de preços, fazem a previsão para a unbundling e

determinam obrigações de interconexão para inibir práticas anticompetitivas.

A TU-RL de cada operadora foi arbitrada pela Norma n°. 33 de 1998 e seu valor

médio (R$ 0,039) representava à época 67,25% do valor médio do pulso local. Esse desconto

sobre o pulso na determinação do preço de acesso até junho de 2001 era de fato menor em

função das PATs, mas, a partir desta data, as operadoras puderam aplicar os fatores de

produtividade (PIRES, 1999).

O fator de produtividade que incide sobre o preço de acesso é superior àquele presente

na regra do price cap para os serviços básicos. Conseqüentemente, após as devidas correções,

a TU-RL representará, em termos reais, 9,3% do pulso local. Já nos EUA, por exemplo, o

79

preço de acesso, dependendo da modalidade de serviço, representa entre 75% e 82% do preço

do serviço no varejo.

Um aspecto positivo da regulação do preço de acesso é a previsão que concessionárias

e autorizadas tenham preços de acesso simétricos, caso contrário poderíamos observar

subsídios cruzados possivelmente indesejáveis, como ocorre atualmente na telefonia móvel

em vários países. Podendo esse subsídio cruzado ocorrer da seguinte forma: a operadora rival

com preço de acesso desregulado estabeleceria preço de acesso para terminação de ligações à

sua rede relativamente alto e ao mesmo tempo ofereceria subsídios para novos assinantes, por

exemplo, subsidiando o terminal, oferecendo prêmios. Cada novo assinante representaria uma

fonte de receita, pois os assinantes de outras redes pagariam um preço de acesso alto para

contatá-los.

A regra de price cap tem como principal característica possibilitar que a firma utilize

as informações sobre a demanda para estabelecer uma estrutura de preços de Ramsey-Boiteux.

O regulador mitiga essa possibilidade ao arbitrar o preço de acesso, pois, nesse caso, não é

possível à firma utilizar as informações privadas sobre a demanda para promover alterações

na estrutura de preços, alterando o preço de acesso concomitantemente às alterações

negativamente relacionadas nos preços de um ou mais serviços que compõem a cesta.

Ademais, a arbitragem de preços implica requerimentos informacionais que, se o regulador

obtivesse, poderia arbitrar, além do preço de acesso, o preço dos outros serviços produzidos

pela operadora.

80

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Segundo PIRES (1999), na maioria dos países, até o início da década de 80, o serviço

de telefonia fixa era, em geral, provido pelo Estado, exceção feita aos EUA, onde já havia

competição desde os anos 60. Os instrumentos regulatórios buscavam principalmente garantir

o controle de preços, a qualidade e o acesso universal a estes bens e serviços.

Nos casos em que a regulação era realizada pelo Estado, a eficiência produtiva é

alcançada com a utilização de uma única planta, ou seja, a presença de apenas um fornecedor

desses serviços, o monopólio natural, trará resultados mais eficientes. Na ausência de

regulação, o monopolista estabelecerá preços de monopólio. Do ponto de vista do bem-estar

social, a determinação de preços de monopólio pode gerar dois resultados principais: perda de

bem-estar social uma vez que o monopolista produz uma quantidade inferior ao nível eficiente

e expropriação total do excedente social pelo monopolista, no caso de discriminação perfeita

de preços.

Este último resultado, mesmo que eficiente do ponto de vista alocativo, pode não ser

socialmente desejado. A princípio, em estruturas de mercado caracterizadas como monopólio

natural, a intervenção de um agente regulador, através de mecanismos regulatórios, pode

garantir uma alocação Pareto superior, garantindo uma situação melhor para todos.

Fundamentalmente dois fatores foram determinantes na busca da mudança

organizacional pelos reguladores quanto a essa natureza de mercado da indústria telefônica: a

variável tecnológica que permitiu a redução dos custos fixos de forma significativa, que

conseqüentemente gerou a segunda, que foi verificada nas mudanças ocorridas nas demandas

dos serviços pela sociedade, que determinaram a necessidade de uma expansão da capacidade

de operação dos serviços.

Dessa forma, as alterações geradas pelas inovações tecnológicas levaram o setor de

telefonia a transformar-se, alterando sua característica de monopólio natural para um setor

competitivo, somando-se ao fato de sua essência de serviço de utilidade pública, fazendo com

o que o Estado se veja interessado, no sentido de um maior bem-estar social, a prestar esse

tipo de serviço. Essa forma de atuação estatal vai ao encontro à visão de provisão pró-

mercado, com a regulação sendo realizada pelo Estado, uma vez que a produção de bens e

serviços sendo capitaneadas pelo setor privado apresenta maior eficiência e menor custo para

o consumidor (PEREIRA, 2003).

Interessante notar que as características da rede telefônica estão intrinsecamente

conectadas com a variável tecnológica e encaixam-se perfeitamente no que diz a teoria

81

contingencial relativamente ao fato de o setor de telecomunicações, especificamente a

telefonia, estar inserido em um contexto altamente mutável e inovador, já que as mudanças

tecnológicas surgem cada vez em um espaço de tempo menor, induzindo a adequação da

estrutura do setor a essas inovações. Como exemplo deste fator, pode-se citar a questão da

inserção da fibra ótica que diminui custos e abre a possibilidade para que setores da sociedade

que antes não possuíam condições ou mesmo instalações disponíveis para a sua efetiva

utilização possam usufruir do setor de telefonia.

Como a fibra ótica é de mais fácil instalação, demandando menor tempo para isso,

bem como de menor custo, acaba por favorecer novas empresas que venham a manifestar

interesse em suprir essas localidades, antes desprovidas, com esses serviços, bem como

usufruir os ganhos possíveis. O uso da tecnologia WLL também se encaixa aqui, já que vem

sendo mais utilizada visando ao atendimento da demanda reprimida em vários países, devido

ao seu menor tempo de construção. Todas essas transformações acabam por induzir a uma

nova conformação organizacional do setor, uma mudança institucional.

O surgimento da Internet é outro fator (variável tecnológica) que corrobora a assertiva

contingencial, uma vez que muda a forma de uso pelos usuários, obrigando às concessionárias

de serviços a prover outras formas de serviços, já que devido às suas características acaba por

demandar maiores velocidades nas comunicações, exigindo que as redes sejam adaptadas ou

trocadas, tal como a troca do fio de cobre pelo coaxial, tão utilizado por redes de TV a cabo,

ou mesmo a fibra ótica.

As inovações tecnológicas acabam por determinar outra característica do setor quanto

à forma de organização. Segundo a teoria contingencial, a nova forma de estruturação pode

ser definida como orgânica - contrária à organização anterior -, ou seja, é mais adaptativa e

com menor grau de rigidez interna, já que visa atender às constantes variações (incertezas) do

ambiente.

Ainda mais, utilizando-se do argumento de LAWRENCE e LORSCH (1967), essa

adaptação é necessária para que um desempenho subótimo não venha ocorrer, pois, para esses

autores, organizações que não adaptarem suas estruturas às transformações tecnológicas não

alcançarão resultados satisfatórios e não sobreviverão.

Já no que se refere à comparação entre as experiências internacionais - Reino Unido e

EUA - e Brasil percebe-se que, no caso norte-americano, há um forte gradualismo no

processo de suas transformações, uma vez que a estrutura hoje formatada é resultado de um

processo que vem se desenvolvendo ao longo dos anos, desde, principalmente, a década de

60, com pequenos passos e ajustes que visam adaptar a estrutura vigente a uma determinada

82

configuração temporal. Diferentemente, os casos brasileiro e inglês apresentam um histórico

com rupturas marcantes no processo de reorganização de seus modelos de telecomunicações.

Especificamente o caso do Brasil, que pode ser definido por dois períodos bem

diferenciados: a) a prestação de serviços de telecomunicações pela estatal Telebrás e,

posteriormente, b) cisão da empresa estatal, privatização e criação do órgão regulador central,

com novas regras e um novo desenho organizacional completamente distinto do anterior.

Brasil e o Reino Unido apresentam similitudes, uma vez que os serviços eram,

anteriormente às reformas, prestados pelo Estado diretamente - a idéia do Estado

empreendedor - através de empresas estatais, a Telebrás e a British Telecom, respectivamente.

Já os EUA, nesse sentido, são diferenciados, já que sua tradição de possuir uma agência

reguladora vem de mais tempo - a FCC já existia desde 1934 não apresentando uma

presença importante do Estado na prestação direta dos serviços de telecomunicações.

Já ao compararmos Brasil e EUA, este último apresenta uma forte presença de

regionalização das empresas prestadoras de serviços. Os EUA são marcados pelo seu forte

federalismo, com elevado grau de autonomia dos entes federados, portanto cada estado ou

região norte-americano detinha sua própria empresa (RBOC) com regras diferenciadas dos

demais, sujeitas ao órgão central, o FCC. Para exemplificar essa situação pode-se citar o

desmembramento que ocorreu na AT&T, em 1984, em sete empresas locais e uma operadora

de longa distância. Na constituição do modelo brasileiro, tentou-se seguir esse mesmo

modelo, repartindo o sistema Telebrás em várias empresas regionais, três grandes holdings,

dividias por regiões geográficas, segundo o PGO (a Telesp, a Tele Norte-Leste e a Tele

Centro-Sul), bem como em oito áreas as concessionárias de telefonia celular da Banda A.

Como já ressaltado, a presença da "competitive checklist para as RBOCs nos EUA

também é muito semelhante ao critério que veio a ser adotado no Brasil, no que diz respeito

às condições impostas às empresas que desejassem entrar em outros segmentos de mercados,

uma vez que deveriam cumprir uma série de metas e requerimentos em suas próprias regiões

pré-estabelecidas.

O que se percebe, nos EUA, é que as mudanças do setor de telecomunicações são

conseqüências de um processo de desenvolvimento institucional. Segundo a teoria

neoinstitucional, esse novo arranjo seria advindo do modelo evolucionário das mudanças

institucionais, assim os vários aspectos dessa nova configuração se adaptam da melhor forma

ao ambiente em que estão inseridos. O Brasil apresentou um caminho diferente, uma vez que

foi necessário uma desinstitucionalização do modelo anteriormente vigente, como a quebra do

sistema Telebrás, para posterior reinstitucionalização, através da edição de novas leis para o

83

setor, envolvendo o processo de privatização e a criação do órgão regulador. Trata-se de uma

mudança intencional, pois foi advinda de ações e intervenções propositais, no exercício do

poder do governo federal, no dizer de POWELL e DIMAGGIO (1991), com objetivos e metas

previamente estabelecidos. Cabe ainda ressaltar a institucionalização de novos serviços, tais

como a telefonia celular, que não existiam anteriormente à constituição do novo modelo, ou

ocorriam de forma muito elementar e pontual.

O período que vai de 1996, notadamente no Brasil em 1997 com a aprovação da Lei

Geral das Telecomunicações (Lei 9.472/97), até os dias atuais mostra a convergência

regulatória desses três casos, já que buscam a quebra do monopólio, o incentivo à competição,

a ideologia quanto ao incentivo das empresas entrantes, através das assimetrias regulatórias,

privilegiando-as para fazer frente às empresas já instaladas (incumbentes). Até mesmo na

forma de precifícação, o mecanismo preferido que vem sendo adotado é o de price cap, já

descrito anteriormente. O isomorfismo foi advindo, no caso brasileiro, de consultorias

externas contratadas quando da reformulação do modelo.

A variável tecnológica foi ura dos fatores determinantes, nos três casos, na

determinação de suas respectivas transformações organizacionais e estruturais. A forma de

precifícação dos serviços de telecomunicações também foi outro fator que se apresentou

importante nos casos em questão, uma vez que é determinante para as empresas prestadoras

de tais serviços e também era diretamente um estímulo para a entrada de novas empresas na

competição do setor, uma vez que, sob responsabilidade do Estado, a regulação deve buscar

meios de mensurar corretamente os preços dos serviços visando não desincentivar firmas

eficientes e, ao mesmo tempo, incentivar uma maior competição no setor na busca de um

maior bem-estar da sociedade.

Os casos do Brasil, EUA e Reino Unido mostram a multiplicidade de arranjos

institucionais possíveis. Cada um tem vantagens e inconvenientes, e tende a refletir o marco

político-institucional do país.

Em todos os casos, entretanto, é possível identificar alguns elementos comuns. Há três

atores sempre representados: firmas reguladas, governo, órgão regulador. Este último tem

delegação presuntiva para agir nos interesses da sociedade como órgão normativo e arbitrador

de conflitos. Outros atores podem ou não ter voz ativa no processo, como grupos de

consumidores, empresas interessadas no mercado, outros setores da sociedade afetados,

instituições políticas representativas.

As teorias neoinstitucionalistas apresentadas, quando trazidas à análise para o caso

brasileiro, nos permitem inferir que a mudança ocorrida no setor de telecomunicações foi

84

trazida de fora para dentro, representando, em grande parte, um isomorfismo mimético do

caso dos EUA, e porque não dizer, certa forma de isomorfismo coercitivo, devido à influência

política norte-americana sobre o Brasil, tanto diretamente quanto indiretamente através dos

organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional.

Basicamente as mesmas "regras do jogo" que foram adotadas nos EUA, na reforma

regulatória de 1996, através da Lei de Telecomunicações (Telecommunications Act), foram

trazidas e inseridas à situação brasileira. A idéia da criação de um órgão regulador central foi

advinda da colaboração dos consultores internacionais que trabalharam em conjunto com o

BNDES no processo de transformação do setor de telecomunicações, a saber, na formatação

do marco regulatório, na estruturação do setor e, desde antes, no processo de privatização.

Indo direto ao ponto, ocorreu uma situação tipificada com o isomorfismo mimético, uma vez

que uma formatação preexistente nos EUA foi seguida e imitada para elaborar o modelo

brasileiro.

Ao contrário dos EUA, no entanto, a reestruturação setorial envolveu um processo de

desinstitucionalização, seguida de reinstitucionalização. O aparato regulatório anterior era

baseado na ação estatal, exigindo mais que uma mera adaptação para comportar as profundas

transformações pretendidas, no arranjo organizacional e institucional, orientadas para a

propriedade privada e a dinâmica de mercado. Através de leis, o "modelo anterior" foi todo

desmontado. Posteriormente, também através de leis, todo um novo arcabouço para o setor de

telecomunicações foi desenhado, estabelecendo-se divisões de regiões, quebra do modelo

estatal, inserção de novos serviços (telefonia celular, por exemplo), estabelecimento de um

órgão regulador, planos de metas, dentre outros pressupostos (reinstitucionalização).

Importante ressaltar que este caminho encontrou mais fácil aceitação no Brasil, devido à

história que aqui era desenvolvida nesse setor, não havendo muitos conflitos de interesses na

quebra do modelo anterior, assim como a inserção de novos serviços era um campo de

novidades que não feria os direitos de nenhum ator privado envolvido anteriormente, mas sim

atraía o interesse de novos atores dispostos a oferecê-los.

Segundo a teoria neoinstitucionalista a base para tal realização seria o fato de este

isomorfismo poder ampliar as chances de sucesso do novo modelo, uma vez que já se

encontrava em funcionamento nos EUA, incluindo aqui a busca de legitimidade e status,

maior estabilidade e previsibilidade frente ao ambiente. E ainda havia o fator incerteza que

instigou os responsáveis pela montagem do novo modelo brasileiro a copiar a "técnica" de

uma outra organização, no caso país (EUA), com o objetivo de garantir o sucesso,

legitimidade e estabilidade desse.

85

Para POLLITT (2004), a maioria das reformas institucionais contemporâneas não

advém de idéias novas, ou originais. Ao contrário, são geralmente compradas ou adquiridas

da experiência técnica ou gerencial de outros países ou localidades. Os "comerciantes deste

ramo" podem incluir governos, consultores, agências internacionais, entre outros. Por sua vez,

a discussão a respeito da incorporação de novas técnicas, muitas vezes, fica restrita a um

campo que considera esse comportamento tão somente como se fossem simples máquinas ou

peças de um instrumento, sendo necessário somente encaixar esta "nova peça" em uma outra

máquina. Como o caso do setor brasileiro de telecomunicações, que encontrou suas bases no

modelo norte-americano, apresentando um alto grau de similaridade nas premissas básicas.

Assim, o autor sugere alguns pontos interessantes para o processo de incorporação de

novas técnicas: a) as transferências de tecnologias não são simples, envolvendo quase sempre

um processo adaptativo; b) essas mesmas transferências englobam mais do que simplesmente

a ferramenta ou o instrumento em questão e c) é melhor considerar a transferência como um

processo contínuo, em adaptação e desenvolvimento do que um simples encaixe de uma nova

peça.

A disseminação dessas práticas e processos de transplante de "tecnologias gerenciais"

entre países ou mesmo organizações se deu muito em virtude de organismos internacionais,

que as difundiram de modo a compartilhar as experiências nacionais diferentes, oferecendo

um step-by-step, um menu de opções, com as melhores práticas e os caminhos a serem

seguidos visando ao atingimento de determinado objetivo. Essa é uma situação atrativa, já que

poupar imensos esforços, financeiros e tempo, para se chegar à meta almejada.

O isomorfismo mimético que ocorreu no Brasil foi elaborado por consultores

internacionais, utilizando-se dessa técnica de "transplantes de idéias", seguindo assim um

caminho pré-definido, já trilhado por outros países. Este modelo, entretanto, não encontra

similar em nenhum país economicamente importante, nem nos que lideram as

telecomunicações no mundo, a exceção dos Estados Unidos, segundo o relatório do

GAT/COPPE.

Muitas vezes a idéia de uma solução em comum para várias organizações, ou países,

tem se transformado em um grande problema, pois a interpretação e mesmo a forma de

execução têm se mostrado efetivamente diferenciados de um local para outro (POLLITT,

2004). O que se conclui é que não basta instalar o mesmo "motor" (técnica, tecnologia, idéias)

em máquinas diferentes, pois as configurações dos "carros" (países, organizações) levarão aos

mais diferentes resultados, já que dependem do contexto em que estarão inseridos. Como

exemplo dessa situação tem o caso brasileiro que apresenta um histórico completamente

86

diferente e com viés voltado à presença estatal no setor de telecomunicações e com quase

nenhuma experiência regulatória, em contrapartida ao caso norte-americano, que apresenta

uma grande liberdade na economia, com o governo intervindo o mínimo possível, bem como

uma maior experiência regulatória.

A verdade é que o processo de transferência é extremamente complexo, composto por

vários estágios de aprendizagem, adaptação e formas de execução. Essa situação torna-se

ainda mais complicada quando os responsáveis pelo processo de transferência tentam fazê-lo

com o intuito de queimar etapas, visando ganhar tempo para encurtar o caminho, trazendo

conseqüências imprevistas e indeterminadas que não podem ser mensuradas previamente.

A complexidade do processo, segundo o autor, é devida a alguns fatores que devem

ser observados, a saber: a) a cultura administrativa; b) a estrutura do sistema político-

administrativo; c) políticas de gerência e d) características básicas das técnicas transferidas.

Dessa forma, quanto mais as técnicas a serem transferidas encontrarem problemas ou

inconformidades com essas características citadas, maiores serão as chances de fracasso ou de

obtenção de resultados inesperados.

Cada país, ou organização, possui características próprias, fazendo com que os

processos de reformas tenham diferentes trajetórias, resultando em experiências únicas. Uma

vez que cada um tende a adaptar seus "ingredientes" próprios, de forma quase individual, com

o propósito de alcançar a melhor maneira de obter os resultados esperados. Assim, a retórica

comum sobre boa governança, eficiência, qualidade e confiança pode de fato esconder

desfechos altamente path dependent, o que representa o alto grau de determinação dos

caminhos a serem seguidos pelos países de acordo com a sua própria realidade, nos quais

ocorre uma combinação particular de prioridades.

Pode-se ressaltar como exemplo deste último fator a necessidade que havia no Brasil

de criar um ambiente propício a geração de confiança para os investidores privados,

garantindo a eles o retorno de seus investimentos e mostrar que o setor é atrativo e

representará, no decorrer dos anos, lucro. Realidade essa, totalmente diferente da encontrada

nos EUA. Vale lembrar também que as intensas transformações tecnológicas, que provocaram

alterações organizacionais no modelo do setor de telecomunicações brasileiro reduziram de

certa forma, a interveniência da "dependência de trajetória", uma vez que os atores

anteriormente estabelecidos se viram em meio a um "caldeirão de fatores que borbulhavam

conjuntamente" obrigando as adaptações que se fizeram.

Para POLLITT e BOUCKAERT (2002), os aspectos retóricos e culturais parecem

desempenhar um papel importante em várias reformas do setor público, e evidentemente esse

87

aspecto se encaixa no caso do setor de telecomunicações. Portanto, as culturas organizacional

e nacional que imperam em determinado país podem contribuir para que o processo de

transferência de técnicas seja dificultado, pois elas têm o poder de alterar a forma de

adaptação dessas novas técnicas. O Brasil ainda apresenta um grau elevado de corrupção

enraizado em sua cultura, o que pode prejudicar o grau de comprometimento das novas

agências executivas que estão sendo implantadas no país, uma vez que estas possuem um

elevado grau de autonomia, que pode ser desvirtuado do seu principal objetivo, podendo

atender assim a interesses pontuais.

A base política de legitimação também é outro ponto que pode vir a dificultar o

processo de transferência de técnicas de um país para outro. É bem provável que as agências

reguladoras se desenvolvam de forma bastante diferente quando colocadas sobre bases

políticas diferentes, uma vez que o nível de democracia nos EUA é bem maior e advém de um

período maior do que o que acontece no Brasil, que ainda experimenta um processo

democrático em andamento, de apenas 20 anos. O congresso norte-americano tem um poder

muito maior sobre as transformações que ocorrem no setor de telecomunicações, como foi o

caso da reforma regulatória de 1996, enquanto no Brasil, o impulso dado às transformações

foi proveniente quase que exclusivamente do executivo, alicerçado por consultorias

internacionais.

Portanto, o processo de transferência de técnica, no caso dos EUA para o Brasil,

através do isomorfismo mimético, pela teoria neoinstitucionalista, e ainda sobressaltando a

questão tecnológica, segundo a teoria contingencial, que torna o setor altamente suscetível a

transformações, bem como pelas questões levantadas por POLLITT (2004), ainda mais

quando este se encontra no cerne das questões do processo de reforma do Estado, pode-se

concluir que o setor de telecomunicações é dotado de características que o tornam um campo

extremamente complexo, não se podendo aferir ainda o sucesso ou fracasso na escolha da

adoção desse modelo.

O que se pode afirmar é que o "importador de novas técnicas ou reformas" (países em

desenvolvimento, especificamente o Brasil) não deve ser um simples consumidor passivo de

doutrinas dos países avançados. A modernização do setor público não segue uma única linha,

liderada por aqueles que, teoricamente, "estão à frente" (países desenvolvidos).

88

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