foreign affairs latinoamérica 11-4

FL A T I N O A M É R I C A

Volumen 11 Número 4 2011

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La otan después de LibiaAnders Fogh Rasmussen

La privatización del uso de la fuerzaÉric Tardif

Los secretos del éxito de AlemaniaSteven Rattner

La crisis en la energía sustentableDavid G. Victor y Kassia Yanosek

Sobre el humanitarismoMichael Walzer

Vol. 11 Núm. 4Oct. - Dic. 2011

motor del crecimiento económico

Derechos humanos y democracia

Salvatore BabonesJaume Giné Daví

Asia

Democracia en Latinoamérica

Luis Carlos Ugalde

¿Mucho que celebrar?Thomas Legler

Los olvidados de la guerra contra el narcotráfico

en MéxicoSebastián Albuja y Laura Rubio

Manifestaciones estudiantiles en Chile

Mario Waissbluth

foreign affairs latinoamérica i

lat i noamérica

volumen once , número cuatro 2011

Carta del Director vii

Derechos humanos y democracia en Latinoamérica

¿Mucho que celebrar? 2Thomas Legler

A lo largo de 10 años, la Carta Democrática Interamericana de la Organi-zación de los Estados Americanos (oea) ha pasado por pruebas duras de superar. El uso de la Carta ha tenido altibajos, como en los casos de Ecuador y de Haití, donde se omitió su uso, aunque resalta su aplicación en la crisis hondureña.

Democracia en Latinoamérica 12Luis Carlos Ugalde

El crecimiento económico y el desarrollo de nuevas políticas públicas que han mejorado la calidad de vida en algunos países latinoamericanos se ha confundido con el significado original de la democracia; la población cree en ella, pero no en sus instituciones.

Los olvidados de la guerra contra el narcotráfico en México 23Sebastián Albuja y Laura Rubio

La lucha contra el narcotráfico en México ha originado que los habitan-tes de distintos estados del país opten por abandonar sus lugares de origen y busquen otras opciones “más seguras” dentro de México. No obstante, muchas veces, los lugares receptores no están preparados para afrontar las consecuencias de estos desplazamientos.

Contenido

foreign affairs latinoamérica . Volumen 11 Número 4ii

Manifestaciones estudiantiles en Chile 32Mario Waissbluth

La imagen de Chile en el sistema internacional no refleja uno de los gran-des problemas de desarrollo social que esta nación padece: la segregación social. Esta situación ha desarrollado un malestar entre la juventud que toma conciencia y sale a manifestarse por las consecuencias que dicha segregación genera en el mercado laboral y en las distintas oportunidades de desarrollo.

Asia, motor del crecimiento económico Asia-Pacífico: el nuevo motor del crecimiento económico mundial 41Jaume Giné Daví

La región de Asia-Pacífico, en plena crisis financiera de Estados Unidos y de la zona euro, es el motor del crecimiento económico mundial. Mientras tanto, América Latina, con una larga fachada mirando al Pacífico, gira hacia Oriente.

Mitos y realidades del auge de China 53Salvatore Babones

El crecimiento económico de China ha sido inusual, incluso milagroso. Sin embargo, es poco probable que el país mantenga este acelerado ritmo. Por el contrario, su crecimiento debería nivelarse pronto, volver a tasas más simi-lares a las de países de ingresos medios comparables, como Brasil, México y Rusia.

MundoLa privatización del uso de la fuerza 63Éric Tardif

La prestación de servicios militares y de seguridad por parte de empresas privadas en zonas de conflicto ha revolucionado el orden mundial. Aunque existen beneficios generados por este fenómeno, persisten muchas incógnitas sobre su regulación.

Sobre el humanitarismo 72�Michael Walzer

¿El humanitarismo internacional es un acto de caridad o un deber? Los judíos apátridas de la diáspora desarrollaron un buen marco conceptual para manejar este tipo de obligaciones morales duales; este marco se puede utili-zar para pensar con claridad sobre el humanitarismo en la sociedad interna-cional actual.

Contenido

foreign affairs latinoamérica iii

La otan después de Libia� 83Anders Fogh Rasmussen

El Secretario General de la otan afirma que el éxito de la alianza en Libia demuestra su importancia y eficacia. Pero dado que Europa ha sido sacudida por una crisis económica y está reduciendo su presupuesto militar, las futuras misiones corren peligro, a menos que los miembros de la Organización sean más cuidadosos con sus fondos.

¿Ahogará el petróleo la Primavera Árabe? 89Michael L. Ross

Un Estado con una riqueza petrolera significativa jamás se ha transformado en democracia. Para evitar que la “maldición de los recursos” acabe con las esperanzas de la Primavera Árabe, Washington debe promover que haya mercados petroleros más transparentes.

El efecto de la globalización sobre los ingresos y el empleo 97Michael Spence

El lento aumento del empleo ha renovado el pesimismo sobre la economía estadounidense. Michael Spence, premio Nobel de economía, muestra que el crecimiento económico y el empleo en Estados Unidos han comenzado a divergir, lo que ha aumentado la desigualdad de ingresos y reducido los puestos de trabajo para los trabajadores con menor nivel educativo.

Los secretos del éxito de Alemania 109�Steven Rattner

Mientras los estadounidenses se preocupan por el deterioro económico, los alemanes están celebrando el éxito de su país como gigante de la manufac-tura. El ex líder de la industria automotriz de Obama explica la clave del auge exportador de Alemania, y cómo puede emularlo Estados Unidos.

La crisis de la energía limpia 115David G. Victor y Kassia Yanosek

Se pensaba que la energía limpia crearía empleos, reduciría la inseguridad energética, el calentamiento global y el déficit comercial de Estados Unidos; sin embargo, Washington ha impulsado proyectos que no pueden competir con las fuentes convencionales de energía basadas en el carbono.

Golpes maestros en la guerra contra las drogas 123Mark Kleiman

Ni la intensificación de la guerra contra las drogas ni la legalización de los estupefacientes ofrecen posibilidades de reducir su consumo en Estados Unidos o de disminuir la violencia en México. La clave para cambiar los

Contenido

foreign affairs latinoamérica . Volumen 11 Número 4iv

resultados en ambos lados de la frontera es modificar los incentivos para los traficantes y para los usuarios.

Los tres pilares de la política exterior de México 135Rafael Velázquez Flores

Históricamente, la política exterior de México se ha sustentado en tres pila-res: el funcionamiento del sistema político, el modelo de desarrollo econó-mico y la presión que ejerce Estados Unidos sobre su vecino. Si Washington aumenta la presión sobre México para proteger los intereses estadouni-denses, el margen de maniobra de la política exterior mexicana se reduce.

Comentarios y reseñas Paul�Collier�[141]

Cómo resurgió Haití de los escombros

Carlos�Ahumada�[148]Derechos humanos en política exterior

Arturo�Mendoza�[150]China Engages Latin America: Tracing the Trajectory

Andrew�J.�Nathan�[152]Textos sobre Oriente de Brinkley, Bush, Calder, Hung, McEachern,

Radnitz, Segal, Wang y Ye

Abstracts 156

Foreign Affairs Latinoamérica busca ser un espacio para difundir las visiones del mundo que se tienen en la región —y también las visiones de la región que se tienen en el mundo— sin descuidar los principales temas del escenario internacional, atañan o no a América Latina . El contenido de los textos es responsabilidad exclusiva de sus autores.

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PETER HAKIM Inter-American Dialogue, JAMES F. HOGE JR. Foreign Affairs, JULIA E. SWEIG Council on Foreign Relations, FRANCISCO ROJAS ARAVENA Flacso-Costa Rica, JORGE MONTAÑO y ANDRÉS ROZENTAL itam y Consejo Mexicano

de Asuntos Internacionales (Comexi)Consejo Editorial

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ƒ å LAt i NOAMériCA

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Carta del Director

Con permiso del lector, antes de refe-rirme a Latinoamérica y al mundo, les hablo de Foreign Affairs Latinoamérica y de los cambios que venimos introdu-ciendo para mejorar la edición. Los sus-criptores y lectores habrán percibido que, a partir del volumen 11,2, la edición impresa se ha publicado en un papel de menor gramaje, de manera que, sin reducir el número de páginas ni su cali-dad, sí ha mejorado la edición. Esto nos permite, además, reducir la huella ecoló-gica y ser más verdes gracias a la reduc-ción de costos en papel y en transporte. Paralelamente, hemos lanzado la edi-ción de libro electrónico en diversos formatos (incluido el ePub) para ser utilizado en distintos soportes de libro electrónico, y también estamos desarro-llando la suscripción y venta electrónica. En cuanto a la calidad y al contenido de la revista, nos adaptamos progresiva-mente a las normas de calidad que se les exigen a las revistas académicas, y hemos promovido su inclusión en diversos índices y bases bibliográficas que favo-rezcan una diseminación más amplia de la revista. Todo ello, manteniendo el reto de seguir siendo una publicación que aborde con rigor la actualidad del mundo, de las relaciones internacionales y de Latinoamérica.

Nuestro deseo es que en el décimo aniversario que estamos por cumplir desde el lanzamiento de Foreign Affairs en Español, que precedió a la actual

Foreign Affairs Latinoamérica, tenga-mos mayor capacidad para llegar a más lectores, para generar debate, crear opi-nión e informar con rigor. En definitiva, producir análisis, diagnosticar los pro-blemas, anticipar las soluciones y con-tribuir modestamente con nuestra labor e independencia a un espacio de libertad y conocimiento absolutamente nece-sario para el desarrollo humano. Como siempre, el lector seguirá validando nuestra tarea.

Así, dedicamos el titular y los pri-meros artículos del presente volumen al tema de los derechos humanos y la democracia en Latinoamérica. El artícu-lo de Thomas Legler analiza los 10 años transcurridos desde la proclamación de la Carta Democrática Interameri-cana de la Organización de los Estados Americanos. Como todo instrumento de concertación, su aplicación pone en evidencia sus defectos y virtudes, sus fra-casos y éxitos. El balance final es posi-tivo, aunque la Carta Democrática aún está lejos de alcanzar su potencial debido a las resistencias de los Estados. A pesar de sus carencias por no ser un tratado internacional, tal como lo explica el autor, es un documento innovador y, por primera vez, la región cuenta con un equivalente codificado de una definición de democracia representativa.

En esta línea de análisis de la demo-cracia en Latinoamérica, Luis Carlos Ugalde nos remite a la comparación

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entre crecimiento económico y cali-dad de la democracia. A pesar del éxito económico de la región en las últi-mas décadas, apunta Ugalde, la calidad democrática de la región sigue siendo mediocre e incluso ha empeorado en varios países. Corrupción y seguridad siguen siendo hechos preocupantes en los países de América Latina, como lo muestran sus indicadores, y se advierte de la necesidad de reducir la desigual-dad, además de reducir la pobreza, ya que la desigualdad es el mayor obstá-culo para las sociedades democráti-cas e igualitarias. Aprovechar el buen momento económico para mejorar la calidad democrática es absolutamente necesario.

El aumento de la inseguridad en determinados países de la región, como sucede en México como resultado de la lucha contra el narcotráfico, genera el fenómeno de los desplazamientos de las personas que buscan ubicaciones más seguras. Éste es el tema que desarrollan Laura Rubio y Sebastián Albuja, expuesto con toda la crudeza de los datos y la realidad, y con el reclamo de un diagnóstico nacional de los des-plazamientos que permita emprender acciones para asistir humanitariamente a las víctimas de la violencia.

Entre los hechos preocupantes y de máxima actualidad que se suceden en América Latina, tratamos el de la rebe-lión de los estudiantes chilenos. Mario Waissbluth explica con detalle y desde sus orígenes el fracaso del desacopla-miento entre el mercado de educación superior en Chile y su mercado laboral, generado por la segregación social.

El segundo tema de este número

tiene que ver con el fenómeno de la caída de las economías de Occidente y la emergencia de las economías asiáti-cas. Este proceso se está dando con gran celeridad desde el inicio de la crisis 2008 y está cambiando rápidamente los para-digmas tradicionales de las relaciones internacionales; sin duda, esto va a obli-gar a emprender la necesaria reforma de las instituciones económicas interna-cionales, en caso de que las principales economías emergentes tengan que apo-yar las finanzas de las todavía principales economías del mundo —Estados Uni-dos y la Unión Europea—, cuya deuda y falta de crecimiento económico desesta-bilizan las finanzas internacionales.

En este contexto, el artículo de Jaume Giné Daví se refiere al eje Asia-Pacífico como el nuevo motor del cre-cimiento económico mundial, que tiene un gran impacto en Latinoamérica y que progresivamente gira hacia Oriente. Mientras la Organización Mundial del Comercio fracasa, Asia-Pacífico, por su cuenta, avanza en la integración econó-mica. Occidente decae y Oriente crece. El artículo de Salvatore Babones con-firma el crecimiento económico de China y sus límites, y el de Steven Ratt-ner nos ilustra sobre el auge exportador de Alemania: un caso de éxito frente a Estados Unidos. Aunque el autor no lo dice, el éxito de Alemania es insuficiente para ejercer el papel de locomotora del crecimiento de Europa.

En el primer número de este 2011, publicamos un artículo de balance de la crisis de la deuda en la Unión Euro-pea en 2010. Los peores escenarios se han confirmado en 2011, a tal punto que el presidente Barack Obama ha

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señalado que la situación de la Unión Europea asusta al mundo. Las reformas propuestas no se han iniciado, la com-pra de tiempo es cada vez más cara y de menor efecto. Ideas como los euro-bonos en un mercado de deuda común, con una secretaría de hacienda única para el conjunto de la eurozona, por el momento siguen siendo ideas y no reali-dades para taponar la vía de agua del sis-tema. Los mercados han trasladado la crisis de la deuda desde la periferia hasta el núcleo de la eurozona y hasta su sector financiero privado. No hay suficientes

recursos para prevenir el naufragio ante tanta tormenta financiera. Sólo un capi-tán con legitimidad y capacidad de lide-razgo puede encaminar la nave, aunque por el momento ni se le conoce ni está en su puesto. Las economías emergen-tes con más capacidad están en el cen-tro del debate, ya sea para intentar un rescate de emergencia o hundirse con-juntamente. Algo está a punto de cam-biar profundamente en el ámbito de las relaciones financieras internacionales.

Jordi�Bacaria�Colom

Derechos humanos y democracia en Latinoamérica

material original de foreign affairs latinoamérica2

THOMAS LEGLER es profesor investigador de Relaciones Internaciona-les en la Universidad Iberoamericana. Es coautor de Intervention without Intervening? The OAS Defense and Promotion of Democracy in the Americas (Palgrave Mcmillan, 2006) y coeditor de Promoting Democracy in the Ame-ricas (The Johns Hopkins University Press, 2007).

¿Mucho que celebrar?El 10o Aniversario de la Carta Democrática Interamericana

Thomas Legler

n

EL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2011, la Carta Democrática Interamericana celebró su décimo aniversario. Esta Carta nació en una sesión extraordinaria de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en Lima, Perú, el mismo día que las torres gemelas fueron derribadas en Nueva York. Su lanza-miento parecía propicio, ya que los Estados miembros de la OEA abandonaron rápidamente sus diferencias en favor de un consenso que permitía al secretario de Estado Colin Powell regresar a Estados Unidos para hacerle frente a la grave crisis que se precipitó por los ataque terroristas de Al Qaeda. Incluso el gobierno venezolano, que tenía sus reservas con respecto a la Carta Democrática, cooperó.

¿Qué resultados ha obtenido la Carta Democrática en estos 10 años? El siguiente análisis destaca una plétora de desafíos a los que se ha tenido que enfrentar este documento. Quizás sea demasiado temprano para celebrar, pero la Carta Democrática ha demostrado ser relevante sobre una serie de crisis en la región, a pesar de los problemas que han surgido respecto de la manera de adop-tarla y de ponerla en práctica de forma efectiva. El documento es más que ade-cuado para confrontar una amplia gama de amenazas a la democracia de manera flexible y, por lo tanto, no requiere un rediseño radical. En realidad, el futuro éxito de la Carta Democrática depende más de cómo se supere la firme resisten-cia política y normativa de los Estados miembros de la OEA con respecto al uso que pretendían darle originalmente sus creadores.

¿Mucho que celebrar?

foreign affairs latinoamérica 3

UN DOCUMENTO INNOVADORLA CARTA DEMOCRÁTICA FUE LA CULMINACIÓN de más de 10 años de esfuerzos por construir un régimen de defensa colectiva de la democracia o, como lo denominaba el entonces secretario general de la OEA César Gaviria, un paradigma de solidaridad democrática. Durante la década de los 90, los Estados miembros contaban con nuevas órdenes democráticas que acababan de reempla-zar a varias dictaduras, y les preocupaba el retorno al autoritarismo. Los Esta-dos miembros decidieron entonces crear un baluarte internacional para su propia defensa. Gradualmente, adoptaron una serie de medidas novedosas que mejo-raron la capacidad de la OEA para intervenir en sus asuntos internos en caso de que existiera una seria amenaza a la democracia. Las nuevas herramientas diplo-máticas de la OEA fueron probadas en numerosas ocasiones, entre ellas en Haití (1991), en Perú (1992, 2000), en Venezuela (1992), en Guatemala (1993) y en Paraguay (1996). De manera relevante, los esfuerzos de la OEA ayudaron a impe-dir el derrocamiento del presidente paraguayo Juan Carlos Wasmosy por parte del general Lino Oviedo en 1996.

Sin embargo, la OEA fue incapaz de prevenir la caída gradual de Perú hacia la dictadura durante la presidencia de Alberto Fujimori (1990-2000). Fueron jus-tamente los miembros del gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001) quienes idearon la creación de una carta democrática. El haber estado al frente de la lucha en contra de la dictadura Fujimori-Montesinos los motivó a asegurar que ningún otro país de la región tuviera que soportar la dolorosa experiencia de los peruanos. La propuesta original de Perú pronto encontró un importante apoyo de los gobiernos de Canadá, Costa Rica y Estados Unidos, entre otros.

A pesar de que la Carta Democrática aún no obtiene el estatus de tratado internacional, sigue siendo un documento verdaderamente innovador. Entre lo más sobresaliente está el derecho a la democracia que tienen los pueblos de las Américas, así como la obligación de los gobiernos de defender este derecho. Por primera vez, la región cuenta con un equivalente codificado de una defini-ción de democracia representativa. La Carta Democrática también estipula que la membresía a la OEA y a otras instituciones del sistema interamericano depende de la existencia de un orden constitucional democrático en cada país. De acuerdo con la terminología jurídica empleada en el documento, se distinguen dos tipos de amenazas a la democracia: los golpes de Estado y la recaída en el autorita-rismo de los líderes electos, o las “alteraciones del orden democrático constitu-cional”. El documento proporciona herramientas que permiten que la OEA haga frente a ambas amenazas. Finalmente, sus cláusulas operativas facilitan que la OEA ofrezca una respuesta diplomática gradual y flexible hacia una gran cantidad de escenarios posibles que incluyen la diplomacia preventiva, las medidas puni-tivas, el monitoreo electoral efectivo y el fortalecimiento de la democracia en el largo plazo.

Thomas Legler

foreign affairs latinoamérica . Volumen 11 Número 44

ADOPTAR Y PONER EN PRÁCTICA LA CARTA DEMOCRÁTICALA OEA HA TENIDO ENFRENTE VARIOS desafíos a lo largo de los últimos 10 años para adoptar y poner en práctica la Carta Democrática. Primero, justo cuando parecía que se había logrado un consenso sobre una definición única para todo el hemisferio occidental, en el nuevo milenio, la democracia representativa fue desa-fiada por variantes más radicales, como la democracia participativa y protagónica de Venezuela. Es probable que los componentes esenciales de la democracia repre-sentativa que se delinean en los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática se puedan adecuar tanto para formas más representativas de democracia como para formas más participativas. Sin embargo, el gobierno de Hugo Chávez y sus aliados de la región han criticado severamente a la democracia representativa, señalando que es muy elitista y que les arrebata el poder a los ciudadanos. Además, han abogado por la creación de una Carta Social por separado que, desde su punto de vista, pon-dría mayor énfasis en la democracia en términos de igualdad socioeconómica y de una ciudadanía activa. Si la Carta Social llegara a crearse, podría complementar a la Carta Democrática. Sin embargo, podría restar valor a la Carta Democrática si sus provisiones llegaran a ser contradictorias, lo cual dificultaría la defensa y la promoción de la democracia en la región.

Segundo, los altibajos de la relación entre Latinoamérica y Estados Unidos han afectado la utilización de la Carta Democrática. Por ejemplo, el gobierno estadounidense perdió credibilidad como defensor de la democracia cuando altos funcionarios del gobierno de George W. Bush se abstuvieron de condenar inme-diatamente el golpe de Estado que derrocó brevemente al presidente Chávez en abril de 2002. En la primavera de 2005, durante la Asamblea General de la OEA en Fort Lauderdale, los integrantes del gobierno de Bush promovieron una pro-puesta para fortalecer la Carta Democrática. La propuesta consistía en crear un mecanismo de la sociedad civil para monitorear la conformidad de los gobiernos a la Carta. Sin embargo, con la reciente visita de María Corina Machado —líder del grupo de la oposición venezolana “Súmate”— a la Casa Blanca, la mayoría de los Estados miembros de América Latina y el Caribe se unieron para rechazar la pro-puesta mencionada: se sospechaba que el apoyo estadounidense en favor de que la sociedad civil tuviera un papel más relevante en la defensa de la democracia no era más que una táctica para desacreditar a los gobiernos a los que se oponía Estados Unidos. El hecho de que Machado hubiera estado presente en el palacio presiden-cial venezolano junto con Pedro Carmona durante el golpe de Estado en contra de Chávez desacreditó aún más la propuesta estadounidense. Posteriormente, los llamados de Estados Unidos para recurrir a la Carta Democrática en contra de Venezuela también fueron rechazados por el gobierno venezolano, pues cuestio-naba la credibilidad de Estados Unidos por haber violado los derechos humanos de los prisioneros en Guantánamo y de los migrantes mexicanos.

Tercero, la Carta Democrática ha fallado en dos ocasiones cruciales. En el caso de Haití, ni el gobierno haitiano ni los Estados miembros de la OEA recurrieron



a ella frente a la rebelión armada que logró derrocar al presidente elegido demo-cráticamente Jean-Bertrand Aristide, en febrero de 2004. En el caso de Ecuador, el presidente Lucio Gutiérrez despidió a la Suprema Corte en diciembre de 2004 para reemplazarla por sus propios compinches. Esta acción gravemente incons-titucional no logró provocar una respuesta seria de la OEA. La Carta Democrá-tica en realidad sólo fue adoptada después de que Gutiérrez fuera removido de su puesto por el Congreso ecuatoriano en el contexto de masivas manifestaciones en su contra, en abril de 2005. Sin duda, las dificultades que enfrentó la OEA en el manejo de estas crisis la desacreditaron ante muchos haitianos y ecuatorianos.

Cuarto, la Carta Democrática ha tenido un mal desempeño con respecto al prin-cipal motivo de sus proponentes peruanos: la prevención de la recaída en el autori-tarismo de los líderes elegidos democráticamente. Además del ejemplo de Ecuador, la OEA no ha sido capaz de apelar a la carta en contra del creciente autoritarismo en países como Venezuela y Nicaragua. En el primer caso, la erosión sistemática de la rendición de cuentas horizontal —en especial con respecto a la independencia de la Suprema Corte—, los arrestos arbitrarios y políticamente motivados, los cargos falsos en contra de la oposición política y de disidentes al régimen de Chávez, así como las violaciones flagrantes en contra de la libertad de expresión y de la prensa protegida por la Convención Americana sobre Derechos Humanos han recibido muy poca respuesta de la OEA. En Nicaragua, las irregularidades manifiestas durante las elecciones municipales de noviembre de 2008, así como la decisión de dudosa constitucionalidad del presidente Ortega por reelegirse en las elecciones generales de este año, no han logrado la puesta en práctica de la Carta Democrática.

El ex presidente estadounidense James Carter y la organización Friends of the Democratic Charter, coordinada por el Centro Carter, han observado que el docu-mento carece de puntos de referencia claros que definan con precisión las transgre-siones que constituyan una violación lo suficientemente seria como para adoptar automáticamente la Carta. La Carta Democrática también carece de un meca-nismo apropiado para monitorear que los Estados actúen de acuerdo con ella, a pesar de que la propuesta peruana original de asignar dicha tarea a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue ampliamente vetada por otros Esta-dos miembros. Sin duda, muchos de los líderes y gobiernos de la región se resis-ten a fortalecer una norma en contra de la recaída en el autoritarismo que pudiera sujetar a sus propios gobiernos al escrutinio internacional. Por otra parte, después de haber soportado los excesos brutales de las dictaduras de antaño, muchos de los líderes de la región parecen tolerar los abusos contra la democracia de parte de gobiernos actuales, puesto que se consideran menores en comparación con los cometidos en el pasado.

Finalmente, el requerimiento para la membresía establecido por la Carta Democrática (que todos los Estados miembros cuenten con un orden constitu-cional democrático para poder participar en la OEA, con sus afiliados y en procesos como la Cumbre de las Américas) ha sido desafiado por algunos acontecimientos

Thomas Legler


contradictorios recientes. Durante la Asamblea General de 2009 en San Pedro Sula, los Estados miembros revocaron la resolución de 1962 que había suspen-dido la membresía cubana e invitaron al país a volver a formar parte de la orga-nización, a pesar de que aún cuenta con un régimen autoritario. En ese entonces, existía el peligro de la desintegración de la OEA debido a la amenaza de los países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) por aban-donar la organización si no se reintegraba a Cuba. Por lo tanto, el potencial debi-litamiento de la Carta Democrática pareció ser un mal necesario que los Estados miembros estaban dispuestos a aceptar. En diciembre de 2008, Cuba se unió al Grupo de Río, a pesar de que esta organización antes había restringido las mem-bresías para incluir exclusivamente a Estados democráticos. Cabe mencionar que nuevas organizaciones multilaterales de la región, como el ALBA, la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo, la Comunidad de Esta-dos Latinoamericanos y Caribeños, y la Unión de Naciones Suramericanas (Una-sur), no han establecido la democracia como criterio de selección. Esto, de cierta manera, va en contra de la norma de membresía establecida por la Carta Demo-crática. Es revelador que la nueva cláusula democrática aprobada por la Unasur en noviembre de 2010, esto es, el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur sobre los compromisos con la democracia, no contiene una sola referen-cia a la Carta Democrática.

LA CRISIS HONDUREÑAHASTA LA FECHA, LA APLICACIÓN MÁS importante de la Carta Democrática ha tenido lugar durante la crisis hondureña. El 28 de junio de 2009, el presidente Manuel Zelaya fue removido de su puesto por la fuerza, después de haber inten-tado organizar una consulta popular en favor de una reforma constitucional que había sido declarada inconstitucional por el Poder Judicial. Hubo tantas virtudes como defectos en el uso de la Carta Democrática en Honduras.

La aplicación resultó novedosa porque el presidente Manuel Zelaya apeló, por primera vez, el artículo 17 de la Carta Democrática. Esto tuvo como resultado un esfuerzo conjunto de parte de la OEA para iniciar una diplomacia preventiva pocos días antes de que ocurriera el golpe de Estado. En el caso de Honduras, tam-bién se utilizó por primera vez el artículo 21 para suspender a un Estado miem-bro, el 4 de julio de 2009. Hasta la fecha, la suspensión de Honduras ha sido la respuesta internacional más fuerte ante una crisis democrática en América Latina y el Caribe. Además de las medidas bilaterales aplicadas por países individuales, la OEA, varias organizaciones regionales e internacionales (incluidas el ALBA, la Unión Europea, el Grupo de Río, el Sistema de la Integración Centroamericana, la Unasur, Naciones Unidas) e instituciones financieras internacionales (como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) se unieron a la condena internacional, al aislamiento y a la sanción del



gobierno hondureño de facto liderado por Roberto Micheletti. En los días inme-diatos al 28 de junio, se vivió un momento sin precedentes de consenso global en contra de un gobierno paria.

Sin embargo, la acción internacional oportuna y decidida, basada en una apli-cación sin precedentes de la Carta Democrática, no fue capaz de lograr dos objeti-vos principales: la restauración de la democracia y el retorno del presidente Zelaya a su puesto antes del fin constitucional de su mandato presidencial el 27 de enero de 2010. Así, la saga hondureña ha mostrado cuatro distintos problemas vincula-dos con el uso de la Carta Democrática.

Primero, durante el período previo a la crisis hondureña, se puso en primer plano el problema de quién podría apelar a la Carta Democrática. A pesar de los urgentes llamados de varios actores de la sociedad civil y del gobierno hondureños para que se aplicara la Carta Democrática, sólo el presidente Zelaya, como jefe de un Estado miembro de la OEA, gozaba de este recurso. Esto le dio una ventaja en su lucha contra los demás poderes del gobierno, el Congreso y el Poder Judicial, puesto que ellos no podían recurrir a la Carta Democrática. Aún no está claro si pidió una reunión del Consejo Permanente al abrigo de la Carta Democrática con el propósito de prevenir una escalada en el conflicto o para invocar el apoyo sim-bólico de la comunidad internacional en su lucha maquiavélica para disuadir a sus enemigos en los demás poderes del gobierno. En retrospectiva, es claro que cuando finalmente Zelaya pidió asistencia internacional, ya era demasiado tarde. En el período previo al golpe de Estado, la habilidad de la comunidad internacional para llevar a cabo una diplomacia preventiva mediante la Carta Democrática depen-día exclusivamente de su apelación, lo cual impidió que los actores internaciona-les pudieran actuar de manera decisiva y con anterioridad. Cabe mencionar que el secretario general José Miguel Insulza recibió fuertes críticas de parte de muchos hondureños por no haber viajado a Tegucigalpa inmediatamente después de que se pasara la resolución del 26 de junio del Consejo Permanente de la OEA, en la cual se le autorizaba a viajar al país. Sin embargo, el Secretario General estaba a la merced del presidente Zelaya, quien le había instado a esperarse hasta el lunes 29 de junio para viajar a Honduras. El fracaso de la diplomacia preventiva en el caso de Honduras saca a la luz el posible derecho de acogerse a la Carta Democrática por parte de otros actores, y si el Secretario General debería tener entre sus facul-tades el derecho de viajar con mayor libertad a lugares problemáticos para colabo-rar en la prevención de conflictos.

Segundo, la suspensión de la membresía hondureña también resultó proble-mática. Nos preguntamos si la OEA deliberó lo suficiente antes de adoptar la deci-sión histórica de suspender al país en tiempo récord, sólo 7 días después del golpe de Estado y 72 horas después de haber mandado un ultimátum al gobierno de Micheletti. Por un lado, fue reconfortante ver que la OEA entraba en acción de manera tan rápida y decisiva, además de adoptar una decisión unánime para la sus-pensión de parte de los Estados miembros. Por otro lado, la respuesta emocional

Thomas Legler


y visceral de los líderes regionales en contra del golpe de Estado hondureño —algunos de ellos habían tenido experiencias personales muy dolorosas bajo dic-taduras del pasado— pudo haber nublado el juicio de la OEA en un momento cru-cial. La decisión de suspender a Honduras se basó, en gran parte, en un informe preparado por el Secretario General después de haber estado en el país menos de 24 horas revisando la situación. Durante su breve estancia, el Secretario Gene-ral no contaba con el permiso para reunirse con los golpistas y no tuvo suficiente tiempo para consultar con diversos actores y líderes de opinión dentro de Hon-duras. Sobre esta base, la OEA adoptó una interpretación estrecha de lo ocurrido. Decidió destacar al problema de cómo responder al golpe en vez de tomar en cuenta las dimensiones amplias y de largo plazo de la crisis, incluido el deterioro del conflicto entre los poderes del gobierno hondureño, así como una intensa lucha entre las élites por el poder.

En la carrera por castigar a los involucrados en el golpe, la OEA también ignoró el principio diplomático establecido de responder de forma gradual y flexible a la crisis. Este principio, compartido con Naciones Unidas, se refiere a su manera de hacerle frente a la crisis de seguridad y está establecido en los artículos 17 al 22 de la Carta Democrática. La pregunta es si la OEA verdaderamente agotó todas sus iniciativas diplomáticas no punitivas antes de adoptar la decisión de excluir a Honduras.

Otro problema consiste en determinar si la suspensión fue motivada por un deseo de resolver la crisis hondureña o por mandar un mensaje fuerte a aquellos que podrían buscar en un futuro minar la democracia a través de golpes en otros países. Estas prioridades no eran necesariamente complementarias. De cualquier manera, la suspensión resultó ser un instrumento muy contundente e ineficaz, que terminó por incitar lo contrario de lo que se proponía: en vez de obligar al gobierno de Micheletti a dejar el poder y permitir el retorno de Zelaya, lo incitó, junto con su apoyo popular, a mantener el poder hasta que surgiera de las eleccio-nes del 29 de noviembre un sucesor que podría suplantar constitucionalmente a Zelaya el 27 de enero de 2010.

Tercero, la OEA entró en un dilema sobre las acciones que debía iniciar después de suspender la membresía hondureña, en especial porque el gobierno de Miche-letti no capituló. La Carta Democrática no especifica la dirección que se debe tomar en relación con este suceso. El artículo 21 de la Carta Democrática establece que, tras la suspensión de un miembro, la OEA seguirá llevando a cabo iniciativas diplomáticas para restaurar la democracia, sin especificar qué tipo de iniciativas se deben emprender.

Días después de que se hubiera excluido a las autoridades de facto de la orga-nización, la OEA y un contingente amplio de la comunidad internacional empe-zaron a promover la aplicación de una solución negociada a la crisis entre el presidente derrocado Zelaya y el presidente de facto Micheletti, primero con los esfuerzos de mediación del presidente de Costa Rica y premio Nobel Oscar



Arias, y después con una participación secundaria en el denominado Diálogo Guaymuras, en Honduras. Un problema muy serio era cómo incluir al gobierno de facto en el diálogo, puesto que se mostraba hostil ante la comunidad internacional después de haber sido suspendido de la OEA y de haber sido el objeto de una amplia gama de sanciones. El secretario general José Miguel Insulza se convirtió en per-sona non grata en Honduras bajo el gobierno de Micheletti. Pasarían meses antes de que las negociaciones apoyadas por la comunidad internacional rindieran fru-tos. Esto ocurrió el 30 de octubre de 2009 con el Acuerdo de Tegucigalpa-San José.

La interrogante sobre lo que se debía hacer después de la suspensión tuvo como consecuencia el deterioro de la unidad internacional. Cabe mencionar que el mismo día en que los miembros de la OEA decidieron suspender a Honduras, también decidieron acordar que cada miembro tomaría sus propias medidas bila-terales ante el gobierno de facto de Honduras. A pesar de que existía un amplio consenso en apoyo de las pláticas entre Zelaya y Micheletti, para noviembre de ese año surgió una discordia sobre si la comunidad internacional debía reconocer las elecciones del 29 de noviembre. Este reconocimiento era la palanca más impor-tante que tenía la comunidad internacional para obligar al gobierno de Miche-letti para que permitiera el retorno de Zelaya al poder antes del fin de su mandato, el 27 de enero de 2010. Para finales del verano y principios del otoño de 2009, se había creado una coalición de organizaciones internacionales y gobiernos que amenazaron al gobierno de facto con no reconocer las elecciones de ese año si no se cumplía con sus demandas. Entre los miembros de la coalición, se encontra-ban la OEA, Naciones Unidas, así como los gobiernos de Brasil, Estados Unidos y Venezuela, entre otros miembros sudamericanos de la Unasur. Sin embargo, a principios de noviembre, el gobierno estadounidense anunció de manera repen-tina que tenía la intención de reconocer las elecciones, aun sin la creación de un gobierno de unidad como se había declarado en el Acuerdo de Tegucigalpa-San José, firmado a finales de octubre. La posición estadounidense disolvió la unidad internacional sobre la cuestión electoral y alentó a las autoridades del gobierno de Micheletti a que dejaran de cumplir las obligaciones establecidas en el Acuerdo de Tegucigalpa-San José, en especial en lo referente a la restitución del presidente Zelaya y a la creación de un gobierno de unidad.

Después de las elecciones del 29 de noviembre, los miembros de la OEA se divi-dieron entre los que apoyaban la posición de Estados Unidos de reconocer las elecciones y aquellos que apoyaban la posición contraria de Brasil y de Venezuela. Debido a esta división, el grupo de Micheletti fue capaz de mantener el poder y de ver con satisfacción la entrega del poder al presidente electo Porfirio Lobo el 27 de enero de 2010, sin que Zelaya pudiera regresar a su mandato.

Finalmente, es notable la ausencia de un texto dentro de la Carta Democrá-tica en el que se establezcan las condiciones para que se cancele la suspensión de un Estado miembro. El artículo 22 establece simplemente que después de haber resuelto la situación que llevó a la suspensión, tanto el Secretario General como

Thomas Legler


cualquier Estado miembro pueden proponer ante la Asamblea General que se cancele la suspensión a través de un voto que represente el apoyo de mínimo dos tercios de los miembros. No se menciona la necesidad de satisfacer ciertos cri-terios democráticos establecidos en la Carta. En consecuencia, con la excepción del voto que se llevó a cabo conforme al artículo 22 en la Asamblea General el 1 de junio de 2001, la Carta Democrática no desempeñó un papel relevante en el retorno de Honduras a la OEA. Al final, las negociaciones políticas que integra-ron el Acuerdo para la Reconciliación Nacional y la Consolidación del Sistema Democrático en la República de Honduras determinaron el regreso de Honduras a la OEA, sin ningún condicionamiento democrático. Llama la atención que dicho acuerdo del 22 de mayo de 2011, establecido entre el actual presidente Lobo y el ex presidente Zelaya, y facilitado por la mediación del presidente Juan Manuel San-tos de Colombia y el presidente Hugo Chávez de Venezuela, no se refiere en lo absoluto a la Carta Democrática.

EL FUTURO DE LA CARTA DEMOCRÁTICADurante sus primeros 10 años de existencia, la Carta Democrática Interamericana ha pasado por un difícil camino. En un principio, el mayor reto era encontrar la manera como la OEA pudiera aplicarla y hacerlo según sus provisiones exaltadas, más allá de un apoyo meramente verbal al “espíritu de la Carta Democrática”. Con la crisis hondureña no hubo problema para la OEA en utilizar el documento. El problema tuvo que ver con quién podía apelar a la Carta y cómo aplicarla. Además, ahora se sabe que la Carta Democrática no sólo puede utilizarse antes y durante una crisis, sino también más allá de la crisis.

La manera como se haya usado o no la Carta Democrática en las crisis de Ecua-dor (2004-2005), Haití (2004) y Honduras (2009) revela un historial contradic-torio. Si bien no pudo salvar a Jean-Bertrand Aristide, su uso durante la crisis hondureña nos indica claramente que la normatividad antigolpista sigue siendo muy vigente en el hemisferio occidental. La Carta Democrática nos advierte, más que cualquier otro documento de la historia legal interamericana, que cualquier persona que tenga la intención de minar las prácticas democráticas deberá recor-dar que la democracia, tanto en su forma representativa como en la participativa, sigue siendo el único tipo de gobierno legítimo en América. No importa cuánto se critique, la Carta Democrática permanece como una piedra en el zapato de aque-llos que tienen intenciones antidemocráticas.

Tal vez una de las lecciones más importantes es que la Carta Democrática ha sido efectiva siempre que los Estados miembros lo han permitido. Los gobiernos de la región quieren protegerse de los golpes de Estado, pero son renuentes cuando se trata de fortalecer el escrutinio exterior sobre sus prácticas internas; salvo algu-nas excepciones, tampoco quieren mejorar el margen de maniobra del Secretario General para otorgarle una mayor capacidad de diplomacia preventiva en la OEA.


Los jefes de Estado y de gobierno insisten en mantener su prerrogativa para apli-car la Carta Democrática, a pesar de que esto pudiera llevar a situaciones perver-sas en las que los líderes que amenazan a la democracia también son los que tienen que autorizar a la OEA para que intervenga en su defensa.

En resumen, la comunidad de los Estados de los países que integran la OEA no está todavía preparada para renunciar a la tradición diplomática de establecer negociaciones políticas y de conveniencia, y en su lugar aplicar un estricto código democrático como el que se fundamenta en la Carta Democrática, a pesar de las contradicciones entre acciones y valores que esto pudiera producir. n


Democracia en LatinoaméricaEconomía al alza, calidad democrática a la baja

Luis Carlos Ugalde

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Latinoamérica�ha�vivido�un�período�extraordinario de desarrollo en los últimos años. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), la región tuvo un crecimiento promedio anual de 5.4% entre 2004 y 2008, logró recuperarse rápidamente de la crisis financiera de 2009, y en 2010 creció un 6%. Eso permitió que el ingreso per cápita pasara de 3�200�dólares en 2004 a 6 700�en 2010. Asimismo, la pobreza se redujo de manera significativa: entre 2002 y 2009, el porcentaje de habitantes en esa condición se redujo del 44% al 33.1%.

En lo individual, varios países muestran resultados sorprendentes. Por ejem-plo, Brasil se ha convertido en una potencia regional y en una estrella en el firma-mento internacional. Logró bajar la pobreza de 38.7% a 24.9% entre 2003 y 2009, y generar tasas de crecimiento del 7% al finalizar la década. Por su parte, Perú, que apenas en 2000 enfrentó una crisis política con la denuncia de corrupción y la renuncia del presidente Alberto Fujimori, ha tenido tasas de crecimiento superio-res al 8% en los últimos años. Este país logró reducir la pobreza de 54.7% a 34.8% entre 2003 y 2009. Finalmente, Argentina, que en 2001 sufrió una crisis política que destronó al presidente Fernando de la Rúa y que llevó a una depreciación de la moneda del 40%, creció más del 7% en promedio anual entre 2003 y 2010.

El alto crecimiento de la región ha generado un gran optimismo en los circuitos financieros e internacionales. Por ejemplo, Luis Alberto Moreno, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, afirma en un libro de reciente publicación que ésta es “la década de América Latina” y augura que con tasas de crecimiento

Luis� Carlos� Ugalde� fue Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral de México. Ha sido profesor de Ciencia Política e investigador en universidades como el itam, el Centro de Investigación y Docencia Eco-nómicas, Harvard University, Georgetown University y American Uni-versity. Actualmente es Director General de Integralia Consultores, una empresa mexicana dedicada a la consultoría en asuntos públicos.



del 5% anual se podrá eliminar la miseria del continente hacia 2025 y duplicar los niveles de ingreso por habitante.

Acostumbrados durante muchas décadas a las historias de fracaso de los paí-ses latinoamericanos, estas cifras de logros económicos y sociales sorprenden. Sin embargo, la calidad democrática de la región sigue siendo mediocre e incluso ha empeorado en varios países. La región celebra su crecimiento económico, pero el Estado de derecho continúa siendo un lastre, como lo ha sido en los últimos dos siglos. Se ha reducido la pobreza, pero muchos de los países que más han crecido, como Argentina, Brasil y Perú, siguen siendo tanto o más corruptos que hace 10 años. Y aunque la inversión extranjera fluye más que antes, Latinoamérica es la zona más insegura del mundo.

América Latina vive la paradoja de un boom económico alimentado por los altos precios de las materias primas, la estabilidad macroeconómica y la enorme liquidez internacional, pero su calidad democrática es muy frágil. Se celebra la nueva década de Latinoamérica, pero la calidad de la democracia no es propicia para sostener el ritmo de crecimiento en el largo plazo.

Para que el crecimiento y el desarrollo sean perdurables, Latinoamérica debe reformar sus instituciones políticas e ir más allá de los logros en materia de demo-cracia electoral. Ya no es suficiente que se celebren elecciones ni basta con que se haya desterrado el fantasma militarista. El reto ahora es fortalecer el Estado de derecho, la rendición de cuentas para combatir los altos niveles de corrupción, mejorar los sistemas de regulación económica y fortalecer los sistemas de procura-ción de justicia para restaurar la seguridad pública.

Solo así el crecimiento será perdurable al margen del precio de las materias pri-mas; solo así la inversión extranjera será resultado de la certeza jurídica y no del exceso de liquidez en los mercados mundiales; solo así la reducción de la pobreza será resultado de sistemas de justicia que funcionan bien, y no sólo de políticas asistenciales.

de�la�década�perdida�a�la�década�de�oroLa� “década� perdida”� inició� simbólicamente el 12 de agosto de 1982, cuando el gobierno mexicano declaró la moratoria sobre el pago de su deuda externa. El anunció detonó un efecto dominó que generó una crisis global de deuda, y afectó el crecimiento y el bienestar de toda la región. Fue tal el costo social y económico de la década perdida, que desde entonces se han ensayado diversas reformas institucionales para desterrar el desorden económico y el cáncer de la pobreza y la desigualdad.

Los datos generan optimismo de que se ha aprendido de la adversidad. Hoy, la mayor parte de los países cuenta con finanzas públicas ordenadas y con inflación moderada. El crecimiento económico y el aumento de los ingresos públicos que derivan de los altos precios de las materias primas han permitido que el gasto social

Luis Carlos Ugalde


per cápita haya pasado de un poco más de 400 dólares en 1990 a más de 900 dóla-res en 2009. El resultado es una disminución de la pobreza que, de acuerdo con estimaciones de la cepal, pasó de 48% de la población en 1990 a 32% en 2010, un decremento que significa que 40 millones de personas ingresaron a los segmen-tos de las clases medias. Algunos países tuvieron reducciones muy notables. Por ejemplo, la pobreza en Brasil pasó de 37% al 25% entre 2001 y 2009, y en Perú cayó del 55% al 35% en el mismo lapso.

Además de la disminución de la pobreza, Latinoamérica ha mejorado prác-ticamente en todos los indicadores sociales: matrícula escolar, esperanza de vida —pasó de 68 a 74 años entre 1990 y 2009—, tasa de mortalidad, servicios médi-cos, acceso al agua potable, entre otros. Asimismo, el Índice de Desarrollo Humano pasó de 0.64 a 0.74 entre 1990 y 2010. No obstante, la desigualdad se ha mantenido casi igual que hace 10 años: de acuerdo con el Índice de Gini, la des-igualdad de la distribución del ingreso era de 0.54 en 1999, y para 2009 era prác-ticamente igual, 0.53.� Esta cifra coloca a América Latina como la región más desigual del mundo.

A pesar de la crisis económica que la región vivió durante la década perdida, o quizá gracias a ella, ese período marca el inicio del tránsito democrático del conti-nente: en 1983, Argentina retornó a la democracia electoral después de la llamada “guerra sucia”; en 1985, Brasil retornó a los gobiernos civiles después de 20 años de ser dirigido por militares; en 1988, Chile votó en plebiscito y dijo “No” a la perma-nencia del presidente Augusto Pinochet y con ello abrió el retorno a la democracia que finalmente se materializó en 1990. Por su parte, México vivió en 1988 la elec-ción más competida de su historia moderna hasta ese momento, y las acusaciones de irregularidades en los procesos electorales dieron lugar años más tarde a diver-sas reformas electorales y a la creación del Instituto Federal Electoral, lo que hizo posible el tránsito a la democracia electoral en los años noventa.

Si la democracia electoral surgió en el entorno tan complejo de la década per-dida, ¿cuál es el saldo democrático de los últimos años, caracterizados por el creci-miento, la estabilidad económica y la reducción de la pobreza?

economía�al�alza,�calidad�democrática�a�la�bajaEl�mayor�logro�de�la�primera�década del siglo xxi es haber afianzado la democracia electoral como el único medio legítimo para acceder y transmitir el poder público. Con diferentes estándares de libertad y equidad, los países del con-tinente celebran elecciones periódicas con un piso mínimo que, aunque muy per-fectible, garantiza rutinas predecibles para elegir a los gobernantes.

Afianzar la democracia electoral ha significado erradicar el militarismo y las ten-taciones de los golpes militares para derrocar a los gobiernos, a pesar de las excep-ciones de Venezuela en 2002 y de Honduras en 2009. Como se afirma en el libro Nuestra Democracia (Organización de los Estados Americanos y el Programa de



las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010), la “región ha dejado atrás la larga noche del autoritarismo militar”.

Sin duda, Latinoamérica es más democrática que hace 30 años, cuando ini-ció la década perdida. De acuerdo con Freedom House, que mide anualmente las libertades civiles y los derechos políticos alrededor del mundo, en 1980�había cinco países de la región considerados “libres”, otros once�eran “parcialmente libres” y cuatro se etiquetaron como “no libres” (Argentina, Cuba, Haití y Uruguay). Tres décadas después, en 2011, sólo Cuba mantiene ese estatus, mientras que el número de países “libres” aumentó de cinco a nueve.

En estas 3 décadas, el cambio ha sido sorprendente: se abandonó el militarismo en boga en los años 70 y 80, y se instauraron o se restauraron sistemas multiparti-distas con reglas electorales más equitativas y transparentes que han dado lugar a la rutina de la alternancia. Así, la represión sistemática de aquellos años por parte de las fuerzas de seguridad del Estado es hoy parte de la historia, aunque en algu-nos países ha surgido la violencia sistemática del crimen organizado.

Sin embargo, el avance en materia electoral no se ha traducido en una mayor calidad de la democracia. No sólo importa cómo se accede al poder público (esto es, si hay elecciones frecuentes con estándares mínimos de libertad y equi-dad), sino que es fundamental la manera como se ejerce el poder y los principios que lo regulan (por ejemplo, si hay rendición de cuentas, si se respeta el Estado de derecho, si hay participación ciudadana y calidad regulatoria). Yacen en la región democracias de baja calidad, con estructuras clientelistas que mantienen viva y pujante la corrupción, con sistemas de justicia precarios que han hecho de Latinoamérica la región más insegura del orbe. Es cierto que debemos celebrar que haya elecciones periódicas, pero también es preciso señalar que, en muchos países, la calidad gubernativa de la región es deficiente, igual o ligeramente peor que hace una década.

Recientemente, se han acuñado diversas etiquetas para denominar a las demo-cracias en tránsito que, habiendo surgido de pasados autoritarios, aún no arriban a una fase consolidada y liberal, con gobiernos que garanticen libertades, rendi-ción de cuentas y acceso equitativo a la ley y a la justicia. Algunas de esas etique-tas se refieren a democracias con fallas, democracias autoritarias, semidemocracias o regímenes híbridos (es decir, que combina elementos democráticos con facetas autoritarias). De veinte países de Latinoamérica incluidos en el Índice de Demo- cracia de 2010 del Economist Intelligence Unit, 85% son etiquetados como demo-cracias con fallas o como regímenes híbridos. Sólo tres países aparecen de manera sistemática en el rubro de democracias liberales, plenas o consolidadas: Chile, Costa Rica y Uruguay, los dos últimos con poblaciones que sumadas llegan apenas a 7.9 millones de personas. En contraste, los dos países más importantes de la región en términos económicos, Brasil y México, cuya población combinada suma 303 millo-nes de habitantes y cuyo pib conjunto representaba en 2010 alrededor del 60% de la región, están en el rubro de democracias con fallas.

Luis Carlos Ugalde


viejos�problemas:�ilegalidad�y�corrupciónEl�rubro�de�calidad�democrática en el que peor desempeño tiene Latinoa-mérica sigue siendo el de Estado de derecho. Según los indicadores de gobernanza del Banco Mundial de 2009, los países de la región se encuentran, en promedio, en el percentil 33.8 respecto del resto del mundo.

Si observamos otras regiones, se puede aseverar que Latinoamérica únicamente cuenta con mejores sistemas legales, en promedio, que los países del África Sub-sahariana y de la antigua Unión Soviética. Pero hay muchos países en situación más precaria que los de estas regiones: Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela están en los dos últimos percentiles a escala mundial. Por su parte, los países más grandes (Argentina, Brasil, Colom-bia, México y Perú) están ligeramente mejor, pero por debajo de la media mun-dial. Sólo Chile se aproxima al percentil más alto a nivel mundial.

La fragilidad del Estado de derecho se refleja en la escasa cultura de legalidad que prevalece entre los habitantes de Latinoamérica. En general, persiste la con-vicción de que las leyes son negociables; no se ha afianzado la idea liberal de que las leyes deben cumplirse porque lo son y que, si son injustas o perjudiciales, deben cambiarse, pero acatarse mientras estén vigentes. En promedio, el 39% de los habi-tantes de la región considera que “cuando hay una situación difícil está bien pasar por encima de las leyes”; en países como República Dominicana, el 60% piensa así, o en Brasil, el 55% de sus habitantes lo afirma.

Así, pues, la corrupción persiste como uno de los fenómenos más extendi-dos de la región, a pesar de que haya más transparencia y rendición de cuentas. En 2000, Transparencia Internacional reportó que, en una escala de 1 a 10,�sólo Chile obtenía una calificación aprobatoria de 7.4 en materia de honestidad, pero el resto de los países estaba en rangos menores a 4. Una década después, la situa-ción era muy semejante. Sólo dos países (Chile y Uruguay) obtuvieron puntajes superiores a 6 en 2010, mientras que otros retrocedieron y aparecen hoy como países más corruptos que en 2000; entre estos últimos están Argentina, Perú y Venezuela. Por su parte, Brasil —que representa el éxito económico, social e internacional de Latinoamérica— persiste como un país corrupto, con una calificación tan baja como 3.7. En 2010, Argentina, Bolivia, Ecuador, Hondu-ras, Paraguay y Venezuela obtuvieron calificaciones menores a 3 en el índice de Transparencia Internacional.

En México, el presidente Vicente Fox había generado la expectativa en 2000 de que su llegada al poder después de 70 años de dominio del Partido Revolu-cionario Institucional conduciría, inexorablemente, a una menor corrupción. Sin embargo, México es hoy ligeramente más corrupto que hace 10 años: obtuvo en 2010 una calificación de 3.1 menor aun que el 3.3 registrado en 2000.

Sin duda, la corrupción es uno de los peores síntomas del mal gobierno y de la falta de valores democráticos de las sociedades. Puede haber crecimiento eco-nómico y menor pobreza en Latinoamérica, pero la persistencia de la corrupción



denota que esos logros son resultado de factores contingentes, más que de cam-bios institucionales o de mejoras de la calidad de los gobiernos.

nuevos�problemas:�violencia,�inseguridad�y�censuraLatinoamérica�y�el�Caribe�es�la�región�más insegura del mundo. Ocho de los diez países más violentos en términos de homicidios se asientan en esta región: Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, Trinidad y Tobago y Venezuela. Según la Oficina de las Naciones Uni-das contra la Droga y el Delito, Honduras es el país más violento del mundo, con más de sesenta homicidios por cada cien mil habitantes en 2008. El estado de Chi-huahua, en México, es la jurisdicción más violenta del mundo (171 homicidios por cada cien mil habitantes en 2010), y Ciudad Juárez, también en México, es la loca-lidad más violenta del mundo (con 229 homicidios).

Si en el siglo xx los caudillos militares eran la principal fuente de inestabilidad política, ahora ese lugar lo ocupan los capos del crimen organizado y el narcotráfico. A pesar de que se hayan superado el militarismo y los golpes de Estado, la región vive amenazada por el crimen organizado y la inseguridad pública. Por ello, entre 2000 y 2009, doce países empeoraron en materia de estabilidad política según el Banco Mundial, de manera notable Bolivia, México y Nicaragua, y hoy, además de esos tres, Colombia, Guatemala y Venezuela aparecen en la parte inferior de la tabla mundial.

En libertad de prensa, la región ha tenido deterioros significativos en los últi-mos años. Por una parte, el crimen organizado ha ejercido violencia contra perio-distas y provocado autocensura de los medios de comunicación. Por otra parte, la concentración de la propiedad de los medios limita la pluralidad de puntos de vista, sesga la cobertura periodística y estimula la corrupción entre el poder público y la industria de los medios. Finalmente, en algunos países como Bolivia, Ecuador y Venezuela se ha legislado para “proteger” los intereses del Estado y sancionar la cobertura “irresponsable” o subversiva, y con ello se ha restringido el ejercicio de las libertades y se ha eliminado a medios independientes al gobierno.

De acuerdo con el Índice de Democracia del Economist Intelligence Unit, nueve países tuvieron retrocesos en materia de libertad de medios entre 2008 y 2010: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Honduras, México, Nica-ragua y Perú. La misma tendencia la destaca la edición de 2010 de Freedom of the Press; ésta indica que los retrocesos más significativos en materia de libertad de prensa en ese año a escala mundial se dieron en Latinoamérica y en África. En 2011, México fue uno de los casos más señalados, pues habiendo sido durante 20 años un país “parcialmente libre”, pasó ahora a la categoría de “no libre” debido a la violencia del crimen organizado, donde los narcotraficantes usan la intimida-ción y el asesinato de periodistas (sesenta en los últimos 10 años, según la organi-zación) para callarlos. El resultado ha sido la autocensura de algunos medios en zonas de alta violencia que han optado por el silencio para sobrevivir.

Luis Carlos Ugalde


Además de la violencia del crimen organizado, los gobiernos son también una causa de la merma de la libertad de expresión. En Argentina, por ejemplo, la pre-sidenta Cristina Fernández emprendió una lucha en contra del Grupo Clarín, un conglomerado que edita el periódico del mismo nombre y dos estaciones de tele-visión. En Venezuela, Hugo Chávez ha continuado la política de eliminar a los medios independientes. En 2007, canceló la concesión de Radio Caracas Televi-sión, un canal con una cobertura muy crítica del gobierno. La misma presión se ha dado en contra de Globovisión, de Brasil; esta cadena ha sido acusada de “terro-rismo mediático” y enfrenta averiguaciones administrativas por parte de la Comi-sión Nacional de Telecomunicaciones, que podrían concluir con la cancelación de la concesión para transmitir en señal abierta.

el�neocaudillismoLatinoamérica�superó�la�figura�del�caudillo militar, pero la ha sustituido por la figura del caudillo electoral que busca perpetuarse en el poder a través de la manipulación de las constituciones, de las reglas del juego y de las cortes. Los caudillos electorales son presidentes en funciones que usan su popularidad y los recursos del cargo para cambiar las reglas y mantenerse en el poder. Argu-mentan derechos políticos y suponen que su permanencia es necesaria para solu-cionar los grandes problemas nacionales.

En los últimos 20 años, se han dado más de diez intentos para permitir la reelección inmediata en países que la prohibían de manera absoluta o que sólo la permitían de forma alterna. La reelección es una regla democrática que les da a los electores la opción de premiar a los gobernantes, pero se convierte en un ins-trumento riesgoso para la democracia cuando se instaura para beneficio propio, aunque se trate de presidentes populares y eficaces.

El ex presidente Carlos Menem (1989-1999) fue el primero que propuso cam-bios en la Constitución de Argentina en 1994 y fue reelegido al año siguiente por un período adicional. Menem intentó cambiar las reglas en 1998 para conseguir una segunda reelección, pero no tuvo éxito. Por otro lado, en Brasil, cuya Cons-titución de 1988 establecía sólo un período presidencial de 5 años, el presidente Fernando Henrique Cardoso logró, en 1997, reducir el período, pero con una sola reelección. El cambio lo benefició y fue reelegido en 1998.

La historia de Hugo Chávez en Venezuela es quizá el caso extremo de cau-dillismo electoral. Ya en el poder en 1999, modificó la Constitución para permi-tir una sola reelección, pero en 2009, mediante referendo, logró que se cambiara una vez más la Carta Magna para permitir la reelección indefinida. El Presidente venezolano ha dicho una y otra vez que él es el representante de la “Revolución bolivariana” y que estará en el poder por 3 décadas, hasta 2030.

La democracia electoral no sólo requiere la celebración de elecciones periódi-cas, sino además la rotación de las élites como condición necesaria para mantener



equilibrios intertemporales y evitar así la concentración del poder. Cuando un gobernante cambia las leyes para beneficio propio y para poder ser reelegible, se atenta contra el principio de imparcialidad y de certeza legal. En Latinoamérica lo han hecho presidentes liberales y populistas, de derecha e izquierda, civiles y ex militares.

El ex presidente colombiano Álvaro Uribe, elegido en 2002, logró una reforma constitucional en 2004 y fue reelegido en 2006 para un segundo período. Pero la ambición nunca se detiene, y en 2009 quiso hacer un referéndum para modificar una vez más el marco jurídico y reelegirse por segunda ocasión. Igual que Chávez, dijo que “8 años en el cargo no eran suficientes para solucionar todos los proble-mas del país”. Afortunadamente, la Corte Constitucional de ese país anuló el ejer-cicio en febrero de 2010 y argumentó que permitir una nueva reelección afectaría los principios democráticos de separación de poderes, de alternancia, así como el sistema de pesos y contrapesos.

En Nicaragua, el presidente Daniel Ortega, quien ya ha sido presidente en dos períodos (1984-1990 y 2007-2011), se amparó ante la Corte Suprema de Jus-ticia en 2009 para competir una vez más por la presidencia, argumentando que busca defender la “soberanía” de los electores. La Corte de ese país, en ausencia de los magistrados opositores a la medida, dio luz verde para que Ortega se postule una vez más a fines de 2011 y ha declarado inaplicable el límite de mandatos de la Constitución. Según la oposición, “se trató de un golpe contra la Carta Magna y el intento de construir una dictadura de caudillo”.

En Argentina, Cristina Fernández competirá una vez más por la presidencia en 2011. Aunque no se cambió la Constitución, este caso revela un tipo de reelec-ción “conyugal” y un problema de imparcialidad y abuso del poder en sentido familiar. Antes de que muriera Néstor Kirchner, su marido, en 2010, se especuló que se lanzaría una vez más por la presidencia, una vez que él ya había sido presi-dente de 2003�a 2007 y que le había cedido la silla presidencial a su esposa al con-cluir su mandato.

También en Guatemala se dio un intento de violación del espíritu de la ley. Sandra Torres, quien fuera esposa del presidente Álvaro Colom (2008-2012), se divorció en marzo de 2011 para ser candidata a la presidencia y evitar el impedi-mento constitucional que establece que los parientes consanguíneos del Presidente no pueden ser candidatos a sucederlo. La Corte Suprema de Justicia rechazó ava-lar la candidatura. Sin embargo, la gravedad del asunto reside en el intento de la perpetuación en el cargo y la afectación sobre el principio de rotación del poder y de pesos y contrapesos.

En Honduras, país que no sólo prohíbe la reelección de manera absoluta, sino que además establece sanciones para quien la promueva, tuvo una crisis política en 2009, justo porque el ex presidente Manuel Zelaya trató de convocar a un referendo para modificar la Constitución. Por otro lado, Perú es uno de los pocos casos que han actuado a contracorriente, aunque después de haber padecido las consecuencias

Luis Carlos Ugalde


del intento de Alberto Fujimori de perpetuarse en el poder en dos ocasiones: en 1993, se cambió la Constitución para permitir sólo una reelección inmediata, lo que logró en 1995; pero en 1996, mediante la Ley de Interpretación Auténtica de la Constitución, logró que se permitiera una segunda reelección a partir de 2000. Ganó en ese año, pero una crisis política por escándalos de corrupción motivó su salida del poder a fines del mismo año. Sin embargo, el daño institucional y polí-tico ya había surtido efecto. En 2000, después de que el ex Presidente abandonó el cargo y se refugió en Japón, el país regresó a la reelección alterna.

calidad�democrática�a�la�baja,�apoyo��a�la�democracia�estable

Mientras�la�calidad�democrática�se�estanca y en algunos países retro-cede, el apoyo a la democracia como forma de gobierno ha crecido marginalmente en toda la región: subió de 57% en 2000 a 61% en 2010. Sin embargo, hay paí-ses como Venezuela que muestran altos niveles de aprobación, 84% en 2010. Los datos generan suspicacia, porque es justamente ese país el que más ha caído en sus indicadores de buen gobierno: todos los índices muestran que el Estado de dere-cho, la corrupción, la calidad regulatoria y la seguridad pública se han deteriorado significativamente.

Lo mismo ocurre en países que han sufrido una merma en sus instituciones democráticas y que, sin embargo, muestran altos niveles de apoyo, como Bolivia (68%) y Ecuador (64%). También hay un alto nivel de aceptación en países con sóli-das instituciones políticas, como Costa Rica (72%) y Uruguay (75%). En Chile, el caso paradigmático de éxito democrático, se observan niveles moderados de apro-bación (63%).

Es probable que esos indicadores reflejen simplemente satisfacción con el creci-miento económico y con los resultados de la política social, pero no miden aproba-ción de la calidad de la democracia. Quizá por ello, los latinoamericanos expresan muy baja confianza en sus instituciones políticas y de gobierno (partidos, congreso, policías). Es paradójico, pero los ciudadanos de la región creen en la democracia, pero no en sus instituciones. También por ello se vuelcan con tanta facilidad a los brazos de los caudillos, en lugar de afanarse en exigir cambios a las instituciones.

En un libro reciente, Daniel H. Levine y José E. Molina argumentan que la calidad de la democracia no debe medirse por sus resultados, sino por sus proce-dimientos. En ocasiones, los buenos resultados (crecimiento) pueden ser la conse-cuencia natural de una mayor calidad democrática (legalidad, rendición de cuentas, participación ciudadana). Pero en ocasiones, los buenos resultados son ficticios, pasajeros y fruto de factores exógenos (precio de materias primas, liquidez de los mercados internacionales, factores demográficos).

El actual optimismo sobre Latinoamérica es ficticio porque no se sostiene sobre mejores instituciones políticas sino, en buena medida, sobre factores exógenos y



contingentes, como el aumento en el precio de las materias primas (petróleo, gas, metales, alimentos), así como por la enorme liquidez internacional que ha cana-lizado mayor inversión a la región. No se debe desdeñar que América Latina ha sido prudente en el manejo fiscal y monetario, y ello le ha permitido aprovechar las ventajas del contexto mundial, pero el crecimiento de largo plazo requiere cer-teza jurídica, incentivos adecuados para la inversión (más allá de la liquidez contin-gente) y seguridad pública. Y todos esos factores se construyen cuando hay mejores reglas del juego y mayor calidad de las instituciones políticas.

Según el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (2010), la “ascen-dente curva de resultados del ejercicio del poder democrático en la región (desa-rrollo humano, social y económico) tiene que ver más con la onda expansiva de la economía mundial y el precio de los bienes de consumo que con la eficacia de las políticas nacionales”.

los�riesgos�del�bienestar�económicoLatinoamérica�corre�el�riesgo�de que el bienestar que resulta del auge econó-mico oculte los problemas de calidad democrática de la región, y que éstos se con-viertan en nuevas semillas de recesión, mal desempeño económico y nuevas crisis. Cuando las arcas de los gobiernos son ricas y los presidentes pueden gastar, repar-tir y mostrar resultados, los problemas de desempeño y de corrupción se esconden.

Según el Banco Mundial (Los recursos naturales en América Latina y el Caribe, 2010), el auge de los precios de las materias primas es el más alto y prolongado desde los años 70 y, en el caso del petróleo y los metales, se trata del mayor incre-mento desde la Primera Guerra Mundial. El barril de petróleo pasó de 24 a 107 dólares entre 2002 y 2011, lo que significa un incremento de 340%, según datos de la canasta de referencia de la Organización de Países Exportadores de Petróleo. Con respecto a 1998, año en que Hugo Chávez arribó a la presidencia de Vene-zuela, el aumento es de 773%. Con esos incrementos, la corrupción y el dispendio del gobierno venezolano pasan a segundo plano. En México, la clase política ha pospuesto en los últimos años una reforma fiscal urgente. ¿Para qué hacerla cuando hay tanto dinero en las arcas públicas?

El problema surge cuando la borrachera se acaba. La crisis fiscal puede llegar cuando el precio del petróleo caiga, cuando el oro recupere sus valores históricos o cuando los mercados mundiales de alimentos se estabilicen y el crecimiento de China se modere.

Casi el 24% de los ingresos fiscales de Latinoamérica provienen hoy de las mate-rias primas, y salvo México, el resto de los países han aumentado su dependencia en los últimos 10 años. La región es vulnerable a cambios en la economía mundial y será entonces cuando volveremos a la triste realidad de contar con democracias electorales incapaces de dar el sostén de certeza a sus sistemas económicos para generar crecimiento sin la ayuda del exterior.

Luis Carlos Ugalde


Latinoamérica ha tenido éxito al afianzar las democracias electorales, pero ha sido omisa para transformar sus estructuras clientelistas, caudillistas y corruptas. Hay un piso democrático en lo electoral que se edificó sobre una base heredada del siglo xx:�poderes públicos elegidos democráticamente que siguen negociando la distribución de rentas entre sus clientelas organizadas, y gobiernos de origen democrático que usan su apoyo popular para manipular las constituciones y perpe-tuar a los gobernantes, con efectos similares a los gobiernos de caudillos militares.

La democracia requiere resultados para consolidarse, pero también nece-sita una mayor calidad democrática. Sin calidad institucional y un mejor Estado de derecho, los resultados son pasajeros. Por eso, América Latina ha tenido éxito al reducir la pobreza, pero no la desigualdad. Reducir la desigualdad requiere igual-dad ante la ley, más que programas asistenciales. Aunque haya menores niveles de indigencia, la concentración del ingreso es el mayor obstáculo para las socie-dades igualitarias y democráticas, porque la concentración de la riqueza conlleva la concentración del poder, antítesis de las sociedades democráticas y liberales. n

material original de foreign affairs latinoamérica 23

Sebastián�Albuja es analista del Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para Refugiados. Laura�Rubio�Díaz-Leal es académica del�itam.

Los olvidados de la guerra contra el narcotráfico

en MéxicoLos desplazados internos

Sebastián Albuja y Laura Rubio Díaz-Leal

n

iAnte�la�descomunal�intensificación de la violencia en México desde 2008, cuando la tasa de homicidios pasó de 8 a 18 por cada 100�000 habitantes en todo el territorio nacional (según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía), se percibe una tendencia entre analistas locales e internacionales, periodistas, aca-démicos y miembros de la sociedad civil por igual de interpretar el tipo de violencia y clasificarla dentro alguna taxonomía existente. La razón: el imperativo de eva-luar la estrategia oficial para hacerle frente, pues hasta ahora no se ha traducido en mejoras sustanciales en la seguridad pública. En el número de Foreign Affairs Lati-noamérica dedicado a la narcoinsurgencia (Vol. 11, Núm. 2), se discuten los dife-rentes patrones de violencia para ver si términos como los de “narcoinsurgencia”, “narcoterrorismo”, “insurgencia criminal”, “pax mafiosa”, “nuevas guerras”, entre otros, se pueden aplicar al caso mexicano actual. Implícito en estos términos está el reconocimiento del debilitamiento estatal, de las trágicas cifras de decesos y del desconcierto generalizado de la sociedad civil. Sin embargo, dicha discusión en éste y otros foros peca de una omisión fundamental: hay un silencio absoluto sobre el desplazamiento interno de población —una de las consecuencias más graves de esta guerra—, así como de la responsabilidad del Estado frente a estas migraciones.



La huida como mecanismo de defensa, el desarraigo como último y desespe-rado refugio de la violencia y de las extorsiones, los fuegos cruzados, los secuestros y las amenazas han sido consecuencias de la guerra que han pasado casi comple-tamente inadvertidas en México. En el país hay un número creciente de perso-nas y, en ocasiones, de comunidades enteras que prefieren abandonar sus casas, tierras y negocios, a vivir con miedo por la violencia. Estas personas y familias se convierten en refugiados dentro de su propio país, en lo que el Derecho inter-nacional llama, en forma aséptica e impersonal, “desplazados internos” (o en su acrónimo pid, Personas Internamente Desplazadas).

El creciente desplazamiento interno se está dando de las zonas rurales hacia centros urbanos y viceversa, de forma paralela a una nueva ola de migración trans-fronteriza —ya no puramente económica, sino forzada— hacia Estados Unidos, proveniente sobre todo de los estados del norte, y en particular de Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas. De acuerdo con un estudio realizado por demógrafos de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, desde 2006, sólo de Chihuahua han sido desplazadas por la fuerza 230 000 personas, de las cuales se estima que la mitad ha cruzado la frontera hacia Estados Unidos y crecientemente a Canadá, y de éstas, menos del 0.5% lo ha hecho bajo la figura del asilo que los protege del miedo fundado de persecución y los convierte de facto en refugiados. Es claro que la cifra de personas que cruzan a Canadá y Estados Unidos se mantendrá baja debido a que estos países difícilmente otorgan asilo a mexicanos que lo solicitan como resul-tado de la narcoviolencia, salvo en contadas excepciones, por temor a verse inun-dados de solicitudes. Del paradero de las personas que se quedan dentro del país, desafortunadamente sabemos poco.

La migración forzada interna de mexicanos a raíz de la intensificación de la violencia ha sido invisible por varias razones. Primero, los medios de comunica-ción le han brindado mayor atención a otros abusos y atrocidades cometidos tanto por los cárteles de la droga y por quienes participan en los diferentes eslabones de producción, distribución y venta de narcóticos, así como los cometidos por las fuerzas de seguridad pública (ejército, marina, policía federal). Estos incluyen ase-sinatos, desapariciones forzadas y violaciones a los derechos humanos de adultos, mujeres, jóvenes y niños por igual, además de los asesinatos en masa de transmi-grantes centro y sudamericanos.

Segundo, las instituciones del Estado han tendido a minimizar o a ignorar el desplazamiento interno debido a que pone en evidencia la falta de previsión del efecto que podría tener sobre la población civil una estrategia frontal en con-tra de los cárteles de la droga. Asimismo, el presidente Felipe Calderón y las fuer-zas de seguridad pública niegan que éstas hayan contribuido a incrementar el ambiente generalizado de inseguridad, por lo que se deslindan de cualquier res-ponsabilidad al respecto.

Tercero, a pesar de que el país experimentó desplazamientos internos en el estado de Chiapas a raíz del levantamiento zapatista de 1994 (cerca de 30�000

Los olvidados de la guerra contra el narcotráfico en México


personas, según cifras presentadas por el foro de Diálogo sobre Cultura de Paz, Desarrollo Local y Desplazamiento Interno de Personas, en San Cristóbal de las Casas), existe un vacío conceptual, legal e institucional con respecto a las pid. No obstante los esfuerzos de grupos de presión para llenar este vacío desde 1994, aún no se ha sancionado una ley de desplazamiento interno que incorpore los princi-pios rectores de la Organización de las Naciones Unidas sobre pid al sistema legal nacional (ni en el ámbito federal ni en el estatal). No existe, por tanto, una insti-tución con el mandato de proteger a los desplazados internos y prevalece un des-conocimiento generalizado acerca del marco legal internacional de protección a las víctimas de este fenómeno, así como de la condición de desplazamiento como una situación de especial vulnerabilidad legalmente definida. Es decir, hay una barrera normativa y conceptual que ha impedido que el desplazamiento sea iden-tificado y documentado desde la cúpula de poder, lo cual ha ocasionado que este fenómeno se asimile a la migración económica.

Además, reconocer que existe un problema de desplazamiento equivale a acep-tar que el país vive una situación de conflicto, un hecho de por sí políticamente sensible. En México, el gobierno federal ha negado sistemáticamente la existencia de un conflicto generalizado y solamente reconoce la existencia de zonas inesta-bles; de esta forma, delega el problema a las autoridades locales. En el único estado donde se ha reconocido que existe o ha existido un conflicto ha sido en Chiapas, y como consecuencia, las autoridades estatales han sido las responsables de aten-derlo. Sin embargo, partiendo de los patrones de violencia que encontramos en México desde 2006, y particularmente desde 2008, podemos suponer que por lo menos doce estados de México han producido éxodos de personas. Es importante aclarar aquí que el fenómeno de desplazamiento no sólo afecta a los estados expul-sores, sino también a los receptores, por lo que el problema alcanza a muchos otros estados; esto lo convierte en un fenómeno nacional que requiere la intervención directa del gobierno federal.

Ciertamente, el desplazamiento forzado que se está produciendo en México a causa de la violencia no ha adquirido el nivel de los desarraigos masivos que han ocurrido recientemente en países como Sudán, la República Democrática del Congo o Somalia, en donde casi 500 000, 400�000 y 300�000 personas fueron desplazadas respectivamente en 2010. En esos países, la población civil se ha visto obligada a huir en masa por enfrentamientos de alta intensidad.

Sin embargo, en México los episodios de desplazamientos masivos no son totalmente desconocidos: dos de ellos han tenido lugar recientemente en los esta-dos de Tamaulipas y Michoacán. En 2010, la violencia entre los cárteles de la droga, y de éstos con las fuerzas de seguridad pública, golpeó con especial dureza al estado de Tamaulipas, el cual padeció (y continúa padeciendo) serios proble-mas de seguridad a raíz del enfrentamiento de los Zetas y el cártel del Golfo por el control de las rutas del narcotráfico. El grado de conmoción aumentó a comien-zos de noviembre de 2010, cuando los Zetas emitieron una amenaza abierta contra



los habitantes de Ciudad Mier —una pequeña localidad fronteriza—, mediante la cual anunciaron que matarían a toda persona que permaneciera en la ciudad. Esto ocasionó el éxodo de unas 400 personas que no habían podido abandonar la ciudad durante el año hacia la vecina ciudad de Miguel Alemán, donde buscaron refugio en el salón comunal.

En Michoacán, a fines de mayo de 2011, un violento enfrentamiento en la zona llamada “tierra caliente” de Michoacán, entre el cártel de La Familia con una fac-ción del mismo autodenominada “Caballeros Templarios”, provocó la muerte de varias decenas de personas. Varias familias que vivían en las áreas rurales o en ran-cherías donde los enfrentamientos armados tuvieron lugar (Pizándaro, Vicente Guerrero, Purépero y Paredes Dos) abandonaron sus lugares de residencia por miedo a ser alcanzados por la violencia y buscaron refugio en cascos urbanos cerca-nos. En diferentes periódicos locales se reportó que hasta 2�000 personas huyeron de estos enfrentamientos. La mayor parte de estas ciudades deshabitadas súbita-mente no han podido recuperar a toda su gente, ya que muchos han optado por dejar sus tierras y sus posesiones permanentemente.

Además de estos episodios en los que la gente es obligada a huir en masa y de forma repentina, existe el desplazamiento que ocurre poco a poco. Es decir, con-forme el ambiente de inseguridad se va percibiendo como insostenible, la gente escapa del riesgo que plantea la presencia de grupos armados en su lugar de resi-dencia. Dentro de este flujo de personas que huye de la violencia y se ha ido des-plazando poco a poco, hay algunos grupos que son más vulnerables que otros. Sin duda, desde la perspectiva de la protección humanitaria, los campesinos y habitan-tes de zonas conurbadas con bajos recursos son los más vulnerables, los más nume-rosos y los que más dificultades experimentan para encontrar refugio, tanto dentro como fuera del país. Se ha visto que quienes tienen alguna forma de capital (ya sea económico, social o intelectual) han abandonado su lugar de residencia antes que quienes no la tienen. La relación observada comúnmente en un entorno de vio-lencia entre situación económica y resistencia a la violencia —según la cual la gente que puede huye de la violencia más pronto que quienes no tienen esa posibilidad— ha sido más evidente sobre todo en la frontera norte de México. De esta forma, se ha documentado el desplazamiento de empresarios amenazados o extorsionados, quienes deciden cerrar sus negocios para moverlos a zonas más seguras, dentro del mismo estado o fuera de él. Por ejemplo, hay estudiantes inscritos en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey que han decidido cambiar su matriculación a otros campus de la misma universidad, en otras ciudades del país.

No debemos subestimar, por tanto, el efecto que tiene la percepción de ame-naza en la decisión que toman las personas de huir. En Colombia, por ejemplo, donde existen enfrentamientos armados de alta intensidad en varias regiones del país, la mayor causa de desplazamiento forzado no son estos enfrentamientos armados abiertos, sino las amenazas —más de la mitad de todos los desplazados en los últimos años en ese país ha huido a causa de amenazas a las que han sido



sujetos por algún miembro de la guerrilla o los paramilitares—. Muchas leyendas urbanas se construyen alrededor de estas amenazas y contribuyen a exacerbar la percepción generalizada de inseguridad, de miedo y, en consecuencia, de despla-zamiento en busca de refugio.

iiCuando� volteamos� la� mirada� hacia� México como sujeto de Derecho internacional, nos preguntamos: ¿qué nos dice el Derecho de la guerra —el Derecho internacional humanitario— sobre la preocupante situación que enfrenta el país y qué implicaciones tiene esto para el Estado mexicano? La sola mención del Derecho internacional humanitario en relación con la situación de México puede parecer apresurado. El Derecho de la guerra ofrece un conjunto de estándares obje-tivos que permiten establecer si, en efecto, la situación de México corresponde a un conflicto armado interno. El Derecho internacional humanitario se preocupa en última instancia por las consecuencias humanitarias de la violencia, es decir, más por el efecto que por la causa. Al Derecho internacional humanitario no le interesa hacer juicios de valor sobre las causas de los conflictos o sobre la legitimidad o ile-gitimidad de los grupos que se enfrentan: desde esta perspectiva, lo fundamental es lograr que se respete la dignidad humana y se disminuya el sufrimiento en medio de situaciones de violencia, independientemente de las intenciones de los cárteles o de la ausencia o presencia de metas y agendas políticas. Es una perspectiva extrema-damente pragmática: violencia ha habido siempre, la hay hoy y la seguirá habiendo siempre. Que al menos se limite su horror.

Tiene sentido, entonces, que para el Derecho internacional humanitario las intenciones de quienes perpetran actos violentos en contra de civiles sean irrele-vantes al momento de determinar si existe un conflicto armado interno. Las inten-ciones de los actores estatales y no estatales violentos —como los cárteles de las drogas, los sicarios y los miembros de otros grupos violentos, como pandillas— son, en muchas ocasiones, impredecibles, poco uniformes y altamente volátiles. Justamente por la dificultad y cuasi imposibilidad de interpretar sus intencio-nes, las instancias internacionales han establecido que, en algunos casos específi-cos, la intención es irrelevante en el último análisis. Así, por ejemplo, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (tpiy), al juzgar los abusos y crímenes de guerra cometidos desde 1991 en el territorio de la ex Yugoslavia, estableció que las intenciones de los perpetradores son irrelevantes al momento de establecer si existe un conflicto armado interno. En otros términos, bajo las Convenciones de Ginebra y su interpretación judicial, un conflicto armado interno puede existir, inclusive cuando los grupos armados en acción son puramente criminales, siem-pre y cuando se cumplan ciertas condiciones.

Estas condiciones son dos. Primero, que el conflicto sea de alta intensidad y que el impacto de la violencia genere bajas todos los días durante un tiempo



prolongado, y, segundo, que los grupos armados estén relativamente bien organi-zados. En sus sentencias, el tpiy también especificó los elementos objetivos que determinan el umbral después del cual la violencia adquiere intensidad de con-flicto, así como los elementos para establecer si los grupos armados están suficiente-mente organizados. ¿Qué nos dicen estos elementos de juicio en el caso mexicano?

En lo que concierne al primer elemento, a todas luces la violencia que atraviesa México sobrepasa el umbral establecido por el tpiy para determinar si existe con-flicto armado interno. Primero, porque se trata de una violencia de larga duración, es decir, no son actos esporádicos o disturbios temporales, sino actos de violen-cia que han durado 4 años y que ocurren todos los días —un promedio de veinte personas mueren cada día a causa de la narcoviolencia—. Segundo, porque las armas utilizadas por los cárteles son sofisticadas y de alto calibre, financiadas, claro está, con los réditos del comercio ilegal de drogas. Tercero, porque el gobierno ha utilizado sus fuerzas militares dentro del territorio nacional para combatir a estos grupos. Y cuarto, porque existe desplazamiento de población civil a causa de la violencia.

Como paréntesis, es importante anotar que, utilizando una serie de indicado-res para evaluar la intensidad de los conflictos armados, en 2010 el Barómetro de Conflictos de la Universidad de Heidelberg, un observador calificado, añadió a México al grupo de las cinco guerras libradas en el mundo: Afganistán, Iraq, Pakis-tán, Somalia y Sudán. Además, según el observatorio de conflicto de la Universi-dad de Uppsala —otra fuente confiable—, México estuvo junto a Kenya, Nigeria y Pakistán como uno de los países con conflictos más intensos entre grupos no estatales (en 2008, última información disponible, de acuerdo con el indicador de muertes en medio de enfrentamientos).

El segundo elemento establecido por Derecho internacional humanitario, el de la organización de los grupos armados, es menos claro en el caso mexicano. Para el tpiy, los grupos en cuestión deben tener una estructura de mando y reglas discipli-narias, deben contar con un lugar de reunión habitual, controlar alguna extensión de territorio, tener acceso a armas y a equipo militar, tener la habilidad para plani-ficar, coordinar y ejecutar acciones militares, disponer de una estrategia militar y usar tácticas militares, y finalmente, deben poder expresarse con una voz y firmar acuerdos (de cese al fuego, por ejemplo).

En el caso mexicano, los cárteles de la droga han operado históricamente como organizaciones con un liderazgo, una jerarquía y una estructura bien definidas, y han tenido estructuras funcionales para la provisión y el uso de armas, el transporte, el lavado de dinero y la inteligencia, entre otras. Sin embargo, también es cierto que la naturaleza de los cárteles ha cambiado desde los años 80 y 90, y que estas orga-nizaciones han perdido liderazgo unificado, por lo que se han vuelto fragmentadas, con estructuras horizontales, alianzas poco duraderas y pugnas internas. En otros términos, la organización de los cárteles de la droga mexicanos es el aspecto más difícil de establecer, sobre todo porque los grupos tienen su propia cultura interna.



Además, y precisamente porque su aspecto organizacional presente es incierto, no queda claro si los cárteles de la droga están en la posición de firmar acuerdos o de entregar armas, en el caso de que hubiera la voluntad de dialogar con ellos.

Sin embargo, y a pesar de la dificultad para establecer el nivel de organización de los cárteles y de definir en forma concluyente si esta situación constituye conflicto armado interno sujeto al Derecho internacional humanitario, el daño que infligen a sus adversarios, a las estructuras del Estado y a la población en su conjunto son sufi-cientes para replantear la estrategia y buscar a toda costa proteger la dignidad del individuo y parar el sufrimiento humano. Fosas de migrantes torturados y ejecuta-dos, familias y niños asesinados, pueblos enteros abandonados, ambulancias y hos-pitales atacados para ultimar a miembros de grupos rivales son signos de que se han sobrepasado todos los límites y que la dignidad humana se está violentando a diario.

Por esto, si bien es comprensible que los gobiernos se nieguen a dialogar o a negociar con grupos criminales que operan incesantemente en la ilegalidad, es necesario, de acuerdo con el Derecho internacional humanitario, intentar al menos establecer acuerdos mínimos con grupos de este tipo para que se respete o se esta-blezca una especie de código de conducta. Si bien para el Derecho internacional humanitario las causas de la violencia y las intenciones de los cárteles son secun-darias, dimensionar el papel del Estado en este escenario es fundamental. Como establece el internacionalista y sociólogo Fernando Escalante Gonzalbo, no es suficiente con declarar que la situación actual de violencia ha sido generada por la lucha entre cárteles. El gobierno de Felipe Calderón está librando una guerra en contra de las drogas que declaró abierta y públicamente, estableciendo operativos conjuntos en casi todo el país, lo que ha contribuido con el estado de violencia que impera actualmente. En tanto ha sido planteada como guerra, un código de con-ducta como el que sugiere el Derecho internacional humanitario implicaría que el Estado mexicano se asume como parte combatiente, y como tal, adquiere obliga-ciones frente a la población civil y a los no combatientes. El fenómeno del despla-zamiento interno forzado muestra claramente que esto no ha sido así.

Desde la misma óptica, la reticencia a dialogar con criminales, por miedo a conferirles legitimidad, no tiene ningún asidero, pues los postulados mínimos del Derecho humanitario son obligatorios para los grupos armados estatales y no esta-tales, sin que esto signifique que se les confiera algún estatus especial. La dignidad humana precede al cálculo político, y el Estado, como juez y parte en esta guerra, debe garantizar el respeto a la dignidad del individuo. En este sentido, la respon-sabilidad del Estado, en tanto sujeto de Derecho internacional, es dual: por un lado, está obligado a mantener cierta coherencia en su actuar en el ámbito nacional conforme a los compromisos que ha adquirido internacionalmente, y por el otro, para poder mantener la legitimidad interna, debe hacerse responsable frente a su ciudadanía. Esto lo convierte en un actor central ante el problema del desplaza-miento interno, tanto desde el punto de vista de su contribución a su generación, como de su solución y atención en el corto, mediano y largo plazo.



iiiAl�ampliar�el�análisis�para�aplicar los principios de Derecho internacio-nal humanitario a la otra parte en el conflicto (es decir, a los actores armados no estatales: los cárteles de la droga), nos vemos ante un escenario de forzosa nego-ciación para reducir la afectación a la población civil. En varias conversaciones sostenidas en los últimos meses con políticos, miembros de organizaciones interna-cionales y de la sociedad civil en México, nos hemos enfrentado con una alta dosis de escepticismo ante la idea de promover un diálogo humanitario con los cárteles, a pesar de la creciente indignación y del imperativo de hacerlo. Pocos creen en la posibilidad de que las cabezas y los miembros de este gremio tan violento estén dispuestos a renunciar al uso de mecanismos sádicos de intimidación y tortura, entre otros. Prevalece —no infundada— la creencia de que la dignidad humana es la última de las preocupaciones de estos grupos. Más aún, la herramienta que estos grupos utilizan para establecer su presencia y dominio, para manejar su tráfico ile-gal, consiste precisamente en violar la dignidad humana y esparcir el terror. Dicho de otro modo, además del problema de la posibilidad de que estos grupos adopten mínimos humanitarios, existe el problema de su falta de voluntad.

Ciertamente, aunque la violencia que se vive en México tiene sus particulari-dades, no es una situación enteramente excepcional. Hay una una larga experien-cia en la promoción de criterios humanitarios mínimos en situaciones de conflictos armados internos sin estructura, cuyos protagonistas tienen poco interés en res-petar la dignidad del individuo. Se ha promovido con cierto éxito, por ejemplo, el Derecho humanitario en lugares como Somalia, donde unas diecisiete facciones se han comprometido a no utilizar minas antipersona. También ha tenido éxito este tipo de esfuerzos en la República Democrática del Congo, en donde se logró negociar con milicias —que eran bandas criminales— el respeto de ciertas nor-mas del Derecho internacional humanitario, como la protección de niños y muje-res. Asimismo, en Brasil y en Haití se ha pactado con pandillas violentas, lo que, en el caso de Brasil, ha contribuido a apaciguar a ciertas pandillas en las favelas de Río de Janeiro. El objetivo de promover estos principios entre estos grupos con-siste en reducir su impacto en la población civil y disminuir los flujos de desplaza-miento forzoso que dejan particularmente vulnerables a muchas personas.

La diseminación de los derechos mínimos humanitarios, tanto entre la pobla-ción civil como entre los grupos armados estatales y no estatales, es fundamental y puede ser un buen punto de partida; para ello, sería apropiado recurrir a las organi-zaciones internacionales que cuentan con amplia experiencia internacional en situa-ciones de violencia extrema, de conflictos entre actores no estatales o del Estado con algún actor no estatal. Entre estas organizaciones internacionales sobresalen el Comité Internacional de la Cruz Roja y Geneva Call, que pueden proveer herra-mientas útiles para la promoción de las normas del Derecho internacional huma-nitario. Este tipo de organizaciones han encontrado formas de persuadir incluso a los grupos más insumisos para que respeten la dignidad humana. Casi siempre



hay algo que incluso a estos grupos les importa: puede ser su reputación, su efi-ciencia, su ahorro de recursos o sus intereses recíprocos. Si este interés se identi-fica, se puede llegar a un punto de inflexión. Algo para reflexionar.

No debemos olvidar, entonces, que el problema del desplazamiento forzado en México es nacional, no local, y que ha sido invisible y completamente desaten-dido. Es un problema que prevalece tanto en las zonas urbanas como en las rurales, tanto masiva y súbita como gradual conforme la violencia se recrudece. El despla-zamiento afecta a ricos y pobres por igual, y tiene efectos devastadores en el tejido social y en la economía de las comunidades que se abandonan, así como de las que reciben a los migrantes. La asistencia humanitaria para las víctimas de la vio-lencia, que incluye a todos aquellos que se hayan desplazado a causa de ella, debe darse en tanto son víctimas de un conflicto y no simplemente de una supuesta “ola de crimen”. Por lo tanto, urge un diagnóstico nacional de estos desplazamientos, para poder desarrollar esquemas de protección para estas personas particularmente vulnerables y construir el andamiaje jurídico e institucional necesario para poner-los en práctica adecuadamente. Todo esto es responsabilidad del Estado, pero es responsabilidad de la sociedad civil velar por sus intereses y presionar para que se atienda este problema. Ñ


Mario� Waissbluth es Ingeniero Químico de la Universidad de Chile y doctor en Ingeniería por la University of Wisconsin-Madison. Actual-mente, es profesor de Gestión Pública en el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y Presidente de la fundación Edu-cación 2020. Las ideas expuestas en este artículo presentan la postura del autor y no de alguna institución.

Manifestaciones estudiantiles en ChileUna réplica telúrica de la Guerra Fría

Mario Waissbluth

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Al�comenzar�estas�líneas, en la primavera de 2011, finalizaron 2 días de mar-chas de trabajadores y estudiantes, relativamente pacíficas, pero con noches de vandalismo y saqueos a supermercados, escuelas y municipios. Fue la rabia ciega de los excluidos que, a pesar del crecimiento, son algunos millones: desde margi-nales totales, hasta desertores de la educación media transformados en delincuen-tes, y clase media endeudada hasta la angustia. Las peticiones de los trabajadores no eran sólo laborales, sino por subir los impuestos a las empresas, mejorar la cali-dad de la educación y salud, legitimar los derechos de los trabajadores, mejorar las pensiones y por una nueva Constitución política que reemplace la que dejó —hasta hoy con leves modificaciones— el régimen de Augusto Pinochet. En las últimas encuestas del Centro de Estudios Públicos y Adimark, la identifica-ción con la Alianza por Chile, actualmente en el gobierno, es de 24%, y la de la Concertación de Partidos por la Democracia, ex gobierno, es de 17%. El rechazo a la gestión del gobierno en el área educativa llegó al 81%, y el 76% está de acuerdo con las demandas estudiantiles.

Las reglas del juego político —herencia de la dictadura— mantienen un equili-brio permanente de pareo en el Congreso entre dos bloques políticos, a estas altu-ras muy desacreditados, que se reparten las candidaturas parlamentarias y edilicias a lo largo de todo el país en algún restaurante de Santiago. La imagen del “tigre



latinoamericano” —de estabilidad y crecimiento— comienza a desgastarse en la prensa internacional, a pesar de seguir creciendo a tasas del 4%�al�6% anual en medio de la crisis mundial, y de exhibir el mejor Índice de Desarrollo Humano de la región, seguido de cerca por Argentina y Uruguay.

La situación es tan fluida que, probablemente, el día que este texto se distri-buya, la situación habrá variado, ya sea hacia la agudización violenta de un con-flicto que rebasó la esfera de la educación, con una eventual ruptura grave del pacto social, o hacia una secuela de minichoques desgastantes por largo tiempo, o bien en dirección a algún imprevisible pacto nacional que desentrampe la situa-ción. Intentaremos explicar los orígenes de la crisis, su realidad actual y los esce-narios posibles en el futuro.

la�vuelta�a�los�años�70�y�80De�manera�simplificada,�en�el�mundo�capitalista�existen tres subsistemas: el primero es el “americanista”, del cual algunos exponentes serían Margaret That-cher, el Tea Party y los chilenísimos chicago boys. Defienden la baja carga tributa-ria, la subsidiariedad y la minimización del Estado, en aras del crecimiento. Si hay pobres o indigentes, se les chorrean unos pesos para que no reclamen, aunque, en realidad, el modelo estadounidense es casi socialista comparado con el chileno.

El segundo es el “social demócrata”, del tipo de Alemania o Noruega, con mucho mayor carga tributaria y protección social. Este modelo es despreciado por la élite y por la mayoritaria prensa neoliberal chilena, a pesar de contar con nive-les de equidad y sistemas educacionales vastamente superiores.

El tercer modelo, marginal a este análisis, es el “asiático”, como el de Corea del Sur o Japón, de menor carga tributaria, intervención fuerte del Estado en la econo-mía (lo que provoca miradas de desdén en la mayoría de los economistas chilenos de gobierno y oposición) y los mejores niveles de equidad del mundo. Imitarlos es difícil por razones culturales, y la discusión chilena se mueve entre el mundo “americanista” y el “social demócrata”.

El modelo chileno surgió, en medio de fuertes convulsiones, como uno de los diseños socioeconómicos más neoliberales y a favor del mercado, en los años 80. Los chicago boys fueron pioneros desde los años 70 al diseñarlo en un escritorio, y fue impuesto posteriormente por los militares, a la fuerza. Ni siquiera 20 años de gobiernos de centro-izquierda a partir de 1990 lograron introducir cambios signi-ficativos en las reglas del juego político, económico y educativo. En parte, por las ataduras constitucionales que dejó Pinochet, y en parte, porque muchos econo-mistas de la coalición democrática sufrieron una suerte de mutación mental, como una especie de “alcohólicos reformados”, que comenzaron a verle sus méritos al modelo neoliberal, aunque con mayor inclinación hacia la protección social. Chile, de hecho, creció a tasas aceleradas, pero la reducida carga tributaria y la inequi-dad en la distribución del ingreso se mantuvieron casi inalteradas en los últimos

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21 años. En el caso de la educación escolar, no sólo se instaló el concepto de mer-cado, con base en vouchers educativos, con la educación pública como un competi-dor más —completamente atado de manos en materias burocráticas y laborales—, sino que además se hizo de una manera completamente desregulada en cuanto a barreras de entrada de los proveedores privados, a un extremo que no existe en ningún lugar del mundo. Incluso el escaso marco regulatorio existente fue proli-jamente descuidado, sin fiscalizaciones relevantes.

La lógica era que el emprendimiento y la mano libre del mercado, desprovista de intervención del Estado, detonaría una rápida mejoría en la cobertura y calidad de la educación. Cualquiera podía, y puede hasta hoy, instalar una escuela privada subvencionada por el Estado, con o sin fines de lucro, por medio de vouchers per cápita, sin requisitos mínimos de calidad, tamaño, ubicación y demanda, y poste-riormente operar sin ninguna restricción, salvo algunas de carácter curricular. No fue libertad, sino libertinaje de mercado.

Se crearon asimismo decenas de universidades, institutos profesionales y cen-tros de formación técnica, sin ninguna regulación. De 4�700 carreras ofrecidas en algún centro académico, sólo 700 cuentan hoy con acreditación. Nuevamente, la mano libre del mercado y la inversión privada aumentaría la cobertura de educa-ción superior, y a través de la competencia, provocaría mejoras de calidad porque los “consumidores” estarían bien informados para escoger. A diferencia de la edu-cación escolar, mayoritariamente financiada por el Estado, la educación superior sería financiada por las familias (en un 80% del costo), con el supuesto de que los mayores ingresos percibidos cuando obtuvieran su título les permitiría a los egre-sados pagar las deudas contraídas durante sus estudios superiores.

los�resultados�del�modeloUn�conjunto�selecto de�países de la órbita occidental y de Latinoamérica se muestran en la siguiente tabla de elaboración propia. En promedio, a los lati-noamericanos en todo nos va peor: en ingreso per cápita (columna a), en equi-dad de ingresos (columna b), en el resultado promedio de la prueba del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos, pisa (columna c), en la equidad de resultados medida en la prueba pisa (columna d) expresada como el porcentaje de alumnos que queda en el nivel 1, el peor en la escala de 1 a 6, y en segregación social del sistema escolar según la misma muestra de países (columna e). Como referencia, el mejor promedio pisa (columna c) lo obtuvo Shanghái, China, con 556 puntos, y el peor, Kirguistán con 314.

Es importante destacar que el Índice de Duncan (columna e) no mide la disper-sión de los resultados educativos, sino la segregación social entre las escuelas. Así, por ejemplo, en Noruega, el país que obtuvo los mejores resultados en el Índice de Duncan, prácticamente en cada escuela hay una muestra representativa de alum-nos según la distribución de ingresos del país. En cambio, en los países con los



peores resultados, como Chile y Perú, hay escuelas en las que sólo estudian hijos de ricos, otras en las que sólo estudian hijos de clase media y otras más en las que sólo estudian hijos de pobres: un verdadero apartheid educativo.

A B C D E F País Ingreso Segregación Carga per cápita � Porcentaje Social Escolar tributaria en miles Decil más de alumnos -de menor total/ pib de dólares rico/Decil Nivel 1� a mayor- (The (ppa) más pobre Lectura -mínimo- (Índice de Heritage (fmi�2010) (pnud�2011) (pisa�2009) (pisa�2009)� Duncan) Foundation) Noruega 52 7 503 15 1 44 Canadá 39 9 524 10 11 32 Holanda 41 9 508 14 18 40 España 30 10 481 20 32 37Estados Unidos 47 16 500 18 39 27 Israel 30 13 474 27 50 37 Promedio 40 11 498 17 25 36 Uruguay 14 20 426 42 48 23 Brasil 11 41 412 50 54 39 Argentina 16 32 398 52 55 23 México 14 22 425 40 61 15 Chile 15 26 449 31 64 19 Perú 9 26 370 65 65 15 Promedio 13 28 413 46 58 22

Fuente:�Elaboración�propia�con�base�en�las�fuentes�mencionadas�en�cada�columna

Los datos ameritan algunos comentarios: en primer lugar, que los países con los modelos más neoliberales, como Chile o Estados Unidos, con las menores car-gas tributarias de sus respectivos bloques, no tienen logros demasiado diferentes a los de algunos países con modelos socialdemocráticos, a algunos de los cuales les va igual o mejor en ingreso per cápita, equidad social, calidad educativa, equidad educativa o segregación social del sistema. La evidencia contradice algunos dog-mas del establishment chileno: los habitantes de “Derechistán”.

Mención especial merece el caso brasileño, por la monumental ineficiencia de su gasto público. Se sale de todas las correlaciones en cuanto a la magnitud del mismo, comparado con sus indicadores de inequidad. Es un misterio en qué se gasta esa montaña de dinero con tan poco efecto redistributivo. Uruguay, al con-trario, llama positivamente la atención como un país que ha logrado excelentes indicadores de equidad e integración social. Entristece el deterioro educativo de la otrora ejemplar Argentina, y las malísimas cifras educativas de Perú auguran un mal futuro económico y social, si es que no se resuelven, por más reformas econó-micas que se emprendan.

En materia de calidad y equidad educativa escolar, les guste o no a algunos habi-tantes de “Zurdistán”, el modelo chileno ha funcionado mejor que en el resto de Latinoamérica. Es el mejor promedio de la región en la prueba pisa, con una alta cobertura y el menor porcentaje de alumnos en nivel 1. Este nivel está todavía muy

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lejos de lo deseable para un país que aspira a ser miembro pleno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y a participar de la sociedad del conocimiento, con 40% de los egresados de enseñanza media que no entiende cabalmente lo que lee ni puede realizar operaciones aritméticas elementales.

En lo que a Chile le ha ido claramente mal —lo que explica en parte la crisis de hoy— es en segregación social expresada por el Índice de Duncan. Las escuelas públicas a las que generalmente asisten los alumnos más pobres son mucho menos segregadas que las privadas sin fines de lucro, y que las más segregadas socialmente son aquellas con fines de lucro y copago de los padres que muestran distribuciones de ingreso interescuela similares a las de Haití. Hay claros incentivos “de mercado” para segregar alumnos y dejar a los de menor nivel socioeconómico, educativo y cul-tural —y a los más problemáticos o desaventajados— en las escuelas municipales, gratuitas y que no seleccionan. Para los “derechistanos”, éste no es un tema rele-vante y, por tanto, es cuidadosamente omitido de sus publicaciones y declaraciones.

En suma, el sistema de vouchers, así como el modelo con lucro, y la posibilidad de los padres de enviar a sus hijos a escuelas que exigen un cobro adicional de acuerdo con su estrato económico (mecanismo insólitamente inventado por un gobierno de centro-izquierda), si bien ha estimulado el crecimiento de la cobertura y mejo-rado la calidad y la equidad de resultados del sistema educativo chileno, también ha profundizado la segregación social. Obviamente, ésta tiene muchas raíces históri-cas y culturales. La pregunta es si el sistema educativo las profundiza o las dismi-nuye. Claramente, las profundiza. Éste es el primer elemento del barril de pólvora.

Un segundo ingrediente del polvorín fue, durante este año, el “escándalo de La Polar”, una suerte de “Enron chileno”, en el que los damnificados por los abusos de esta multitienda de venta al por menor, dirigida a los segmentos de bajos ingresos, fueron cientos de miles de clientes a los cuales se les regalaban tarjetas de crédito en las calles y luego se les inducía a endeudarse con créditos de consumo a tasas siderales. Recordemos que en Chile ese segmento de la población no entiende lo que lee ni comprende lo que es una tasa de interés. Les resultaba atractiva la idea de comprar un televisor de plasma de 500 dólares en treinta cómodas cuotas men-suales de 40 dólares, sin contar con repactaciones unilaterales y multas enormes por caer en morosidad. Resultado: personas de bajos ingresos endeudadas en tres y cuatro veces el valor original de lo que compraron, sin ninguna posibilidad de pagar su creciente deuda y vetados de acceso al crédito para sus necesidades relevantes.

En el caso de la educación superior, es notoria la analogía entre el escándalo de La Polar en la venta al por menor con el abuso a los cientos de miles de estudiantes que marchan por las calles: “clientes” desinformados que, en muchos casos, tam-poco comprenden lo que leen ni lo que es una tasa de interés. Además de tarjetas de crédito se regalan tabletas electrónicas por medio de vistosas propagandas de prensa de las casas de estudios superiores. Los postulantes ni siquiera saben que existe la acreditación de carreras, desconocen la —a veces astronómica— tasa de deserción de la carrera que “compraron” y se les dice la gran verdad a medias de



que tendrán un ingreso laboral mucho mayor si “compran” un título. En prome-dio, los aranceles universitarios, comparados con el ingreso per cápita, son posi-blemente los más altos del mundo y con mucho menos financiamiento público.

El resultado: de cien “clientes” que aspiran a “comprar” un título, aproximada-mente cuarenta desertará por razones académicas o económicas, y quedará endeu-dado. De los sesenta que logran el codiciado trofeo del título —generalmente en un 50% del tiempo y con un costo adicional a lo previsto—, la mitad va al desempleo o a un empleo de pésima remuneración, por la mala formación que adquirieron, con lo cual terminarán pagando su elevada deuda en 20 ó 30 años, si es que lo logran.

Por su parte, los defensores del modelo presumen una manoseada frase: “la expansión de cobertura es un éxito del emprendimiento privado; el 70% de los estu-diantes que están en la educación superior hoy tienen padres que no asistieron a la universidad”. Efectivamente, la matrícula de la educación superior se expandió con este esquema de 300 000 a un millón de alumnos en una década. Por ende, se acumularon en un relativamente breve espacio de tiempo 700�000 estudiantes que se dieron cuenta recientemente de la falsa promesa, más dos o tres familiares por estudiante, suma de dos a tres millones de personas engañadas por la venta al por menor de “productos” comerciales o universitarios. Son muchos los engaña-dos, y éste es el tercer elemento —y el principal detonante— del barril de pólvora. En las encuestas de opinión pública antes mencionadas, un 80% se manifestó en contra del lucro en la educación.

la�situación�actualComo�en�todo�sistema�complejo, hay otros ingredientes que se potencian para favorecer la actual detonación: conjunciones astrales que se retroalimentan en una reacción en cadena y que ayudan a comprender la paradoja de este “tigre latinoamericano” en crisis política, mas no macroeconómica.

El cuarto elemento es el contexto internacional de la “indignación”, que sur-gió en 2011 (como en mayo de 68), en Londres, en Tel Aviv, en Madrid y en otras ciudades. El modelo capitalista, más o menos americanista o socialdemocrático, ha dejado en el camino a millones de excluidos, frustrados, endeudados, desertores de la educación, marginalizados, que a la vez ven por televisión 3 ó 4 horas diarias de datos y videos de acumulaciones de riquezas inimaginables y de críme-nes en sus barrios marginales.

En Chile, hace poco la prensa económica planteaba, orgullosamente, que las veinte empresas más grandes de Chile producen el 50% del Producto Bruto. Lo señalan como si fuera un mérito. El 50% de los gerentes de las grandes empresas chilenas estudió en sólo cinco escuelas, todas privadas y católicas. Las cifras publi-cadas de las utilidades de las grandes empresas, con bajísimas tasas de tributación efectiva, darían para financiar varias veces la reforma educativa y de la salud. Los comerciales de televisión muestran vacaciones de bronceadas rubias en el Caribe,

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mientras los morenos cavilan sobre cómo pagar la deuda universitaria de sus hijos en un país que es más racista de lo que se cree. Ésos son los “indignados”.

El quinto ingrediente es el peculiar estilo del actual gobierno que retoma las riendas después de 20 años, siendo muchos de sus integrantes los mismos jóvenes pinochetistas fervorosos que creen con convicción profunda, casi religiosa, en las bondades del modelo del mercado. Incluso algunos chicago boys han salido del retiro para reclamar en la prensa por la “laxitud” de la gestión de Sebastián Piñera. A esto deben agregárseles las características personales del Presidente (menos integrista en lo ideológico que la mayoría de su coalición), cuyos niveles de popularidad han disminuido al 26%, la menor en 20 años de democracia. Tiene estilos personales irritantes, y es visto por los “indignados” como un millonario que forma parte de la oligarquía que los dejó a la vera del camino.

A ello debe sumarse un gobierno con excepcional falta de sensibilidad y oficio político. La vasta mayoría del gabinete estudió en la misma universidad donde se diseñó el modelo de Chicago, viste Armani, bebe café capuchino y no se siente cómodo ni tiene el lenguaje necesario para tratar con los indignados. Así, por ejem-plo, cuando los estudiantes irrumpen en las calles para protestar por el lucro en la educación, el máximo dirigente del partido del Presidente declara: “Me gusta el lucro, mientras más lucro mejor”, y “Éstos que marchan por las calles son unos inútiles subversivos”. Mientras los estudiantes demostraban frente al palacio pre-sidencial exigiendo el fin del lucro, el Presidente declaró que la educación es “un bien de consumo”: gasolina al fuego.

Los estudiantes esta vez salieron a la calle, no a pedir que el modelo “ochen-tero” de la educación se mejore, sino que se modifique radicalmente. Salvo algu-nos extremistas, no están pidiendo un modelo educativo “soviético” de los años 70, sino un acercamiento al modelo educativo de la ocde, donde prima una edu-cación pública, no total pero sí mayoritaria, con mayores niveles de gratuidad y menos segregación. El problema es que el gobierno, en lugar de aceptar que se vuelva a discutir el modelo, hasta hoy no ha hecho más que refugiarse en sus con-vicciones ideológicas de los 80 y responder con firmeza que el modelo mismo se podrá repintar y refaccionar, pero que su esencia de mercado, lucro y competen-cia permanecería inalterada.

La violencia en las calles no se ha hecho esperar, se ha derramado más allá de lo educativo y se ha transformado en reivindicaciones de cambio radical en la Cons-titución, en la nacionalización del cobre y del agua, en la reforma tributaria y en peticiones de plebiscito. Hoy, el pacto social está siendo cuestionado.

¿hay�salida?Como�en�el�tango,�“uno�busca lleno de esperanzas el camino que los sue-ños prometieron a sus ansias”. En mi visión personal, la única salida de Chile es la de acercarse, aunque sea en alguna medida, a los modelos socialdemocráticos.



Esto significaría la disposición del actual gobierno de transar en algunas de sus ideologías más férreas a favor del mercado y aceptar al menos una “tercera vía” en la que el mercado y el lucro en la educación (y en otros ámbitos) sean transpa-rentados, controlados y regulados drásticamente, así como introducir una agenda osada y calendarizada de reformas educativas, y una reforma tributaria para ele-var significativamente el gasto público en educación escolar y superior —también en salud y vivienda—, lo cual es materialmente imposible sin un aumento en el ingreso tributario total.

La expansión social y económica de Chile y su incipiente clase media están generando demandas de protección social al nivel de la ocde, incompatibles con las cargas tributarias latinoamericanas o africanas. Esta idea provoca urticaria en los sectores más ideologizados de la coalición de gobierno. La coalición de oposi-ción, la Concertación, está todavía sumida en la confusión por su derrota y vacila entre salir a lanzar piedras a la calle —contra el modelo que en cierto modo ayudó a regañadientes a construir— y producir una propuesta con visión de futuro. No hay salida, a menos que la clase política deponga sus intereses más mezquinos, ordene sus pensamientos y acepte retomar la vía de los consensos, que antes ayudó a retornar al país a la democracia y ahora debiera llevarlo a la socialdemocracia.

Al cerrar este texto, el gobierno continúa negociando el inicio de una instan-cia de diálogo con los estudiantes. El Presidente declaró a fines de septiembre en su discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas que “la causa de los estu-diantes es noble y hermosa”, y al día siguiente un alcalde de su coalición lanzó gases lacrimógenos al interior de una escuela pública en donde los estudiantes continuaban protestando. Chicos de hasta 10 años, con sus padres, fueron afec-tados. Es la escuela en que estudió el autor de este texto. En cualquier escenario, Chile requiere una reforma política de gran envergadura. El sistema constitucional —largo de detallar aquí— ha llevado a que un grupo de no más de 500 perso-nas se reparta los cargos ejecutivos y parlamentarios, con cierta rotación sabática por el mundo empresarial, por los últimos 20 años. Residen casi todos en 5 de los 340 municipios de Chile, con un estándar de vida similar al de Ginebra, Suiza. No es fácil que los muchachos de antaño logren salir de los moldes de los 80 que todavía tienen grabados en sus envejecidas neuronas.

Hay que cruzar los dedos para que entren en razón y generen estos cambios, para que terminen con la reelección indefinida en cargos parlamentarios y edili-cios, y con el sistema de pareo parlamentario binominal que virtualmente prede-fine quiénes serán elegidos aun antes de la elección. Asimismo, urge una mayor descentralización política, económica, administrativa y de capital humano de un país que tiene al 40% de sus habitantes concentrados en la capital. Si no entran en razón, el futuro es difícil y prefiero no imaginarlo. n

Asia, motor del crecimiento económico

REUTERS/JASON LEE

Una niña posa delante de un farol gigante exhibido para la celebración del Día Nacional (1 de octubre) en la Plaza de Tiananmen,

en Beijing, en septiembre de 2011.


Jaume�Giné�Daví�es profesor de Derecho y Negocios en Asia de la Facul-tad de Derecho de esade (Universitat Ramon Llull, Barcelona). Es experto en los procesos de transformación política y económica en Asia, principal-mente en China, Corea del Sur, la India y Japón.

Asia-Pacífico: el nuevo motor del crecimiento económico mundial

Oriente acelera su integración económica

Jaume Giné Daví

n

En�plena�crisis�financiera�de�Estados�Unidos y de la zona euro, la región de Asia-Pacífico�es el motor del crecimiento económico mundial. Destacan China y la India. También Corea del Sur y Taiwán apuestan por abrirse más al exterior. Y Japón observa con cautela cómo crece el coloso chino y se suma a los procesos de integración internacional abiertos en la región, impulsados mediante la firma de una amplia red de acuerdos de libre comercio, principalmente en Asia Orien-tal y del Sur: Hong Kong y Singapur son dos grandes centros financieros y logís-ticos del sudeste asiático.

La pujanza de la región de Asia-Pacífico queda patente con su creciente peso en el g-20. En la Cumbre de Seúl de 2010, se sentaron a negociar nueve países de la región. Su influencia volverá a reflejarse en la Cumbre de Cannes, presidida por Francia. Así, mientras Occidente duda y resurgen las presiones proteccionis-tas, Oriente aprovecha las ventajas de la globalización.

Hoy, el poder mundial tiende a ser multipolar, disperso y difuso. El 6 de agosto de 2011, Estados Unidos fue otra vez golpeado tras la descalificación de su deuda, por primera vez en la historia, por la agencia Standard & Poor’s. Washington seguirá demasiado endeudado para imponer, como antes, sus prioridades y sus intereses políticos y financieros a los demás. También la zona del euro vive ago-biada por la deuda financiera de algunos de sus Estados miembros. Mientras



tanto, Latinoamérica, con una larga fachada mirando al Pacífico, está dando un giro hacia Oriente.

La región de Asia-Pacífico es el nuevo centro neurálgico mundial y acelerará, no sin dificultades políticas, su integración económica y comercial.

un�mundo�cambiante:�el�reequilibrio�entre�occidente�y�orienteEl�centro�de�gravedad�político�y�económico mundial se asentó en Occi-dente en los últimos 2 siglos. Desde principios del siglo xxi, se desplazó hacia Oriente e incluso hacia el Sur. Actualmente, se tiende hacia “una convergencia entre Occidente y Oriente” que reconfigura el statu quo internacional. Así, China y la India han vuelto a emerger. No se trata de un fenómeno histórico nuevo: en 1820, representaban el 50% del pib mundial. Pero a partir del siglo xix, la revolu-ción industrial y la segunda expansión colonial europea desplazaron el poder hege-mónico desde Asia hasta Europa Occidental. Luego, cruzó el Atlántico para dar paso a Estados Unidos, una ex colonia británica. Ahora, cruza el Pacífico hacia el continente asiático. No obstante, cabe recordar que Japón, tras su derrota en 1945, renació económicamente para convertirse en 1968 en la segunda economía mun-dial, hasta ser superado por China en 2010. También otros países asiáticos, como Corea del Sur y Taiwán, siguiendo la senda japonesa, son hoy unas economías muy desarrolladas y competitivas. Y ahora Indonesia, otro coloso de 244 millones de habitantes, surge como economía emergente.

En 1978, Deng Xiaoping inició el proceso de reforma y apertura económica china. La India lo hizo 13 años después, en 1991. Estados Unidos apoyó la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio (omc), efectiva en 2001. China ansiaba acceder a un potencial mercado de 1�300 millones de consumidores e incor-porarlos a la globalización liderada por Washington, pero tras la crisis financiera de 2008, Estados Unidos quedó estancado y China dio el gran salto económico —aunque no político—. Sus reservas de divisas suman unos 3.2 billones de dóla-res; es el principal acreedor de Estados Unidos, así como el primer exportador, el segundo importador mundial y el primer socio comercial de Australia, Brasil, Corea del Sur, la India, Japón y de la mayoría de los países en desarrollo. Beijing cuenta con Hong Kong y Singapur como plataformas exteriores para la gradual utilización del yuan, en franca competencia con el dólar, en las transacciones eco-nómicas internacionales.

China crece y se crece. Se siente fuerte para seguir abusando de la baja cotiza-ción del yuan frente al dólar y frente al euro, para mantener la competitividad de su sector exportador. Hace oídos sordos a los ruegos de Washington y de Bruse-las. Los cambios geoestratégicos también se reflejan en la reforma de las cuotas y derechos de voto del Fondo Monetario Internacional (fmi): China y la India ganan peso; Beijing es su tercer contribuidor financiero y ha situado a Zhu Min como uno de los dos directores adjuntos del fmi, liderado por Christine Lagarde.

Jaume Giné Daví


Por otro lado, la India es cortejada por todos: China, Corea del Sur, Estados Unidos, Japón, Rusia y la Unión Europea. Aunque entre China y la India persis-tan barreras políticas tan altas como el Himalaya, la interdependencia económica se acelera y el comercio bilateral crece espectacularmente: desde 2�900�millones de dólares en 2000 hasta 60�000�millones de dólares en 2010. Llegará a 100�000�millones en 2015. No obstante, Nueva Delhi se queja del creciente déficit comer-cial: 19�200�millones de dólares a favor de Beijing en 2010. Los empresarios indios temen ver su apetitoso mercado inundado de productos chinos; les inquieta el gran potencial comercial e inversor que tienen China en toda Asia. Mientras China le ha dado prioridad a su sector exportador, la India se ha concentrado en el con-sumo interno. Ahora, Beijing quiere potenciar la demanda interna y Nueva Delhi busca cambiar su estrategia abriéndose mucho más al exterior: en 2009, firmó dos acuerdos comerciales con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ansea) y Corea del Sur, y negocia otro con la Unión Europea. Asimismo, la India ha impulsado, compitiendo con China, una firme diplomacia económica y energé-tica en África y en Latinoamérica.

La gradual convergencia entre Occidente y Oriente conlleva nuevos desafíos geoestratégicos y económicos. Occidente representa sólo el 11% de la población mundial; China y la India, con 2�560 millones de habitantes, suman el 37%. Pero dentro de 10 años, la población india superará a la china: más que dos Estados, son dos grandes civilizaciones. Tienen una dimensión territorial y demográfica capaz de crear un vasto mercado interior con grandes capacidades de desarrollo económico. Según datos del fmi, para 2016, China y la India podrían ser la primera y la tercera economías mundiales si calculamos el pib en paridad de poder de compra. Sólo Estados Unidos, que ocupará entonces el segundo lugar, resistirá el envite asiático, aunque las fechas y las cifras variarán en función de la evolución de las cotizacio-nes del dólar y del yuan. La Unión Europea, más envejecida que Estados Unidos, sólo reaccionará si apuesta por una verdadera unión política que sume en vez de restar; actualmente, esta región está casi ausente y desdibujada a los ojos asiáticos.

Sin embargo, China y la India deberán afrontar grandes retos económicos, sociales y medioambientales. Estos países crecen económicamente, pero de forma desigual e injusta. Asimismo, la corrupción es un mal endémico. Además, no se puede descartar que surjan conflictos políticos y sociales que les obliguen a corre-gir su actual frenético ritmo de crecimiento económico.

Desde el punto de vista demográfico, encontramos que la sociedad china es cada vez más urbana, moderna, dinámica, competitiva y tiene un mayor nivel de educación. Y aunque Beijing frenó el aumento de la población (de 1�270 millo-nes en 2000 a 1�339 millones en 2010), debe asegurar la alimentación del 20% de la humanidad, para lo cual sólo cuenta con el 8.5% de las tierras cultivables y el 6.5% de las reservas de agua mundiales. La política del hijo único impulsada por Deng Xiaoping en 1979 ha evitado unos 400 millones de nacimientos. El 50% de los chi-nos (665 millones) viven en las ciudades, cuando 10�años antes sólo lo hacía el 36%.



Otro dato relevante: el 9% de los jóvenes se gradúan en las universidades y sólo queda el 4% de la población sin alfabetizar (54 millones). Asimismo, el desarrollo económico incrementa la esperanza de vida de los chinos, y están surgiendo cla-ses altas y medias con creciente poder adquisitivo que pasarán de 150 a 400 millo-nes en una década.

Si bien es cierto que China crece económicamente —un 10.4% en 2010—, también envejece rápidamente: el índice de fertilidad por mujer es oficialmente de 1.8 hijos, aunque la cifra real se acerca a 1.5, y en Beijing y Shanghái es de 0.7 hijos. Hoy, los mayores de 60 años ya suman el 13.26% de la población (el 10.3%�en 2000), mientras que el porcentaje de los menores de 14 años ha bajado al 16.6%�(el 23% en 2000). Ésta es una tendencia que afecta al mercado laboral e incrementa el costo de la mano de obra. También dificultará la financiación del sistema de pro-tección social chino. Así, la competitividad del “precio chino” no podrá basarse en los bajos costos laborales, sino en una mayor productividad y calidad de sus recur-sos humanos, así como en los productos de alto valor añadido. Actualmente, la escasez laboral ya afecta a las zonas costeras de China, como en Cantón, Fujian y Shanghái. Por esta razón, el gobierno central intenta corregir los desequilibrios territoriales y sociales para potenciar el desarrollo del centro y del oeste chino, ofre-ciendo ventajas empresariales y laborales.

Por otra parte, la India alcanzó los 1�210�millones de habitantes en 2010, y sigue creciendo, aunque a un ritmo moderado. La India es una sociedad muy joven, más urbana y emprendedora, pero en este país persisten graves lagunas sociales que afectan su competitividad frente a China. Por esta razón, la mayor democra-cia del mundo afronta un gran reto: generar puestos de trabajo para los 13 millones de jóvenes que cada año desean acceder al mercado laboral. Una gran oportuni-dad económica. Pero el Gobierno debería acelerar sin más dilaciones las reformas estructurales pendientes en la educación, las infraestructuras y el sistema finan-ciero. La prioridad: mejorar el sistema educativo. Si bien el índice de alfabetiza-ción subió al 74% (el 65% en 2000), aún cuenta con un 26% de analfabetos, lo que conlleva pobreza y economía informal.

Hagamos aquí dos consideraciones: por un lado, la pretensión china por cre-cer económicamente con un riguroso control demográfico es contraproducente, pues podría darse el caso de que China llegue a ser un país envejecido antes de que la mayoría de su población pueda alcanzar mejores niveles de renta per cápita; por otro lado, la India puede perder las ventajas de su transición demográfica si no mejora el sistema educativo, pues se malbaratan las grandes capacidades de un tercio de los indios.

latinoamérica�gira�hacia�orienteLatinoamérica,� con� una� larga� fachada� hacia el Pacífico, está dando un giro hacia la región de Asia-Pacífico y sigue mostrando un gran dinamismo

Jaume Giné Daví

45 foreign�affairs�latinoamérica . Volumen 11 Número 4

comercial e inversor. El último informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) de la Organización de las Naciones Unidas indica que la economía latinoamericana creció un 6% en 2010 gracias al alza del consumo privado (5.9%), un crédito abundante y una mayor inversión (14.5%). En 2011, la región podría crecer un 4.7%. El sur del continente seguirá siendo la zona más dinámica, con Argentina (8.3%) y Perú (7.1%). En cambio, la locomotora brasileña frenará su velocidad y podría crecer un 4%. Sin embargo, la cepal alerta sobre una exce-siva especialización en la producción y exportación de materias primas, así como sobre el peligro de una burbuja financiera e inmobiliaria y de las presiones infla-cionistas (6.6% en 2010). Por estas razones, la cepal recomienda un mejor con-trol de los déficits presupuestarios y de la inflación, contar con reservas de divisas suficientes y, sobre todo, reforzar y diversificar el sector exterior. Sólo las reser-vas de divisas de Brasil suman 350�000 millones de dólares, es decir, la mitad de las de toda la región.

Latinoamérica se ha beneficiado del despegue asiático, pues China y la India están sedientas de recursos energéticos y alimenticios para mantener sus altas tasas de crecimiento. También Corea del Sur y Japón participan en esta gran compe-tición energética. Seúl es especialmente activo con su política de tejer una red de acuerdos de libre comercio con varios países latinoamericanos; ya los ha firmado con Chile (2004) y con Perú (2010), y está negociando otros con Colombia, Ecua-dor y Panamá.

Asimismo, China es el principal socio comercial de prácticamente todos los países de América del Sur. Está desplazando progresivamente a Estados Uni-dos y a la Unión Europea, incluso a España. Las relaciones comerciales de China con Latinoamérica han pasado de 12�000 millones de dólares en 2000 a 140�000 millones en 2010.

No obstante, el maná chino es una gran oportunidad llena de riesgos. Por un lado, porque crece la interdependencia económica entre economías que son com-plementarias, pero estas relaciones comerciales son asimétricas, desequilibradas y poco diversificadas. China importa recursos energéticos y alimenticios, y exporta productos manufacturados a unos precios sin competencia que arruinan los mer-cados, afectan a las pequeñas y medianas empresas locales, y provocan pérdidas de puestos de trabajo. Además, hoy China es miembro del Banco Interamericano de Desarrollo y concede créditos que la convierten en el nuevo gran acreedor de la región; así, ha firmado acuerdos de intercambio de divisas con Argentina, Brasil y Perú para promover la utilización del yuan en el comercio bilateral.

Específicamente, las relaciones económicas entre Brasil y China son florecientes pero complejas: son socios, pero a la vez rivales. China es el primer socio comer-cial de Brasil y el primer comprador de hierro, petróleo y soya. Brasilia recibe unas apetitosas divisas que le permiten financiar grandes inversiones en infraestructura para poder explotar sus ricos recursos naturales. Entre estas inversiones, destacan los 7�100 millones de dólares invertidos por Sinopec Corp. para adquirir el 40%



de Repsol Brasil. En contraste, en Brasil crecen las protestas internas contra una invasión de productos chinos que sacude la industria local (no sólo electrónica, textil, de calzados y juguetes, sino también bienes de equipo) y se han denunciado las constantes prácticas chinas de dumping. (También Argentina tomó, en 2010, medidas proteccionistas contra los productos textiles chinos.) En general, persiste la preocupación de que los inversionistas chinos estén comprando, al igual que en África, grandes extensiones de tierra en Argentina y Brasil para asegurarse el futuro abastecimiento de alimentos para la población china.

La revalorización de las divisas latinoamericanas respecto del dólar es una desventaja. Desde 2008, el real brasileño se fortaleció un 33%. Esto, unido a la infravaloración del yuan, dificulta aún más las exportaciones manufactureras bra-sileñas al mercado chino, y en cambio, abarata aún más las importaciones proce-dentes de China.

La conexión con la región de Asia-Pacífico crecerá aún más si se prolonga el estancamiento económico de Estados Unidos y de la Unión Europea, aunque tam-bién preocupa que la crisis de Occidente acabe teniendo impacto en China. Actual-mente, los más afectados por la crisis estadounidense son México, Centroamérica y el Caribe. Sin embargo, no todos los presagios son negativos, pues el incremento de los costos laborales en China podría provocar una “deslocalización” en direc-ción contraria. Por ejemplo, la brecha salarial entre México y China no cesa de reducirse. Algunas empresas ya están trasladando otra vez la producción hacia el sur del río Grande. Entre ellas, destacan las del sector del automóvil, como Ford, Volkswagen, Toyota y Mazda, que reconsideran las ventajas de reubicarse dentro del área del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). El alza de los costos laborales chinos, una previsible revalorización del yuan y la reducción de las ventajas fiscales para las empresas extranjeras establecidas en China permi-ten que “el precio chino” ya no sea tan competitivo como antes.

Finalmente, la crisis financiera debe ser un acicate para impulsar con más deci-sión la integración regional, especialmente en América del Sur; urge también coordinar las políticas económicas para afrontar una eventual recesión mundial. Resulta preocupante que la región se haya convertido en un objetivo de los capi-tales internacionales especulativos.

las�presiones�proteccionistas�en�occidenteEn�el�reciente�entorno�de�crisis�financiera, están resurgiendo en Occi-dente las presiones proteccionistas e incluso el patriotismo económico. Los países occidentales pregonan una “desmundialización” o “desglobalización”. En parte, este clamor es una reacción ante la imparable irrupción de los países emergen-tes, cada vez más competitivos, que van ganando la cuota comercial e inversora en todos los mercados. Sin duda, China es el país que aprovecha mejor su apuesta por la globalización.

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En Estados Unidos, Barack Obama —políticamente debilitado a las puertas de las elecciones presidenciales de noviembre de 2012— no controla a un Congreso polarizado por las disputas entre demócratas y republicanos, y cada vez más pro-teccionista en un ambiente electoral. Ni unos ni otros están ahora a favor de abrir aún más el mercado de Estados Unidos, pues no quieren arriesgarse políticamente con una tasa de desempleo del 9.1% que afecta a 14 millones de estadounidenses. Incluso la ratificación de los acuerdos de libre comercio con Colombia, Corea del Sur y Panamá sigue pendiente en el Congreso. En tiempos de crisis y de empleo escaso, el libre comercio está en el punto de mira de los votantes. ¿Tienen razón? Es innegable que la subcontratación de servicios ha eliminado millones de pues-tos de trabajo en Estados Unidos y en la Unión Europea, pero también es cierto que la interdependencia económica con Asia está creando nuevos empleos en los sectores industrial y de servicios.

Actualmente, la región de Asia-Pacífico es el gran motor de la economía mun-dial, y esto representa una gran oportunidad para Occidente. El informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, publicado el 26 de julio de 2011, señala que Estados Unidos es el primer inversionista exterior, pero también el primer receptor y beneficiario de las inversiones extranjeras. Muchas de éstas proceden de la región de Asia-Pacífico y crean empleo en Estados Unidos. Además, la influencia asiática crecerá aún más en el futuro gracias a los 350 000 estudiantes (sobre todo chinos, indios y coreanos) que llenan las universidades y las escuelas estadounidenses: estos jóvenes nutren de buenos y motivados cere-bros a las empresas y centros de investigación y desarrollo, desde California hasta Nueva York, desde Nevada hasta Texas. Además, los asiáticos tienen a Estados Unidos como su primer destino turístico. Así, la creciente interacción con Asia-Pacífico puede beneficiar más que dañar a Estados Unidos.

También en Francia, inmersa en la campaña presidencial de 2012, se ha abierto un polémico debate sobre la “desmundialización”. Desde la derecha hasta la izquierda, hay quienes culpan a la globalización de muchos males, entre ellos, el incremento del desempleo. Hay incluso quienes proponen levantar otra vez muros en los accesos a la Unión Europea. Basándose en razones sociales y medioambien-tales, afirman que quieren proteger el modelo social europeo. Frente a estas voces, otras consideran que la crisis no se resolverá levantando barreras. Así lo percibe Alemania, que gira más hacia Oriente.

Pascal Lamy, Director General de la omc, considera que la desmundializa-ción es una respuesta errónea. “Desmundializar” no es posible cuando son difusas las fronteras entre el comercio interior y el internacional. Incluso los conceptos de importación y exportación son más complejos. En el siglo xix, una máquina de vapor podía fabricarse en un solo país como Inglaterra. Hoy, las cadenas de pro-ducción industrial son internacionales, de modo que si frenamos las importaciones, se frenan también las exportaciones. Por ejemplo, un coche de marca estadouni-dense o alemana montado en un fábrica china, ¿es propiamente “hecho en China”?



Actualmente, la manufactura de los diversos componentes de un producto indus-trial se localiza en función de varios factores: el costo, la productividad y la calidad de la mano de obra son básicos, pero también cuentan la calidad de la infraestruc-tura de transporte y logística, la cotización de las divisas, y las ventajas fiscales y aduaneras. Es verdad que se deben controlar mejor los casos de dumping social y medioambiental, así como las violaciones de los Derechos de la Propiedad Inte-lectual por parte de los países emergentes; esto ya había ocurrido en varios paí-ses europeos y asiáticos cuando estaban en vías de desarrollo. En todo caso, tiene razón Joseph Stiglitz al afirmar que urge reformar las instituciones internaciona-les para que la globalización funcione de manera más democrática, justa y eficaz: el desarrollo debe servir para transformar a las sociedades y mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos, y no sólo de unos pocos.

Occidente debe hacer sin más demoras las reformas estructurales precisas para adaptarse a un mundo cambiante. Las raíces de la crisis no son externas, sino inter-nas. La salida de la crisis económica no se logrará levantando muros, sino pro-duciendo más de lo que se gasta, recuperando el sector industrial, mejorando los servicios, los recursos humanos y la capacidad de exportar más. Es la mejor opción. Los países que se abran al exterior crecerán más que los que se cierren.

No obstante, los votantes reaccionan de forma emotiva, y a veces angustiada, ante una profunda crisis que hoy pone en tela de juicio la solvencia financiera de sus países, las empresas y las familias. Hay malestar, y con sobrados motivos: falta un mejor liderazgo político y social. Pero los ciudadanos deben reaccionar respon-sablemente, tomando iniciativas y esforzándose individual y colectivamente para superar entre todos la crisis.

asia-pacífico�impulsa�su�integración�económicaLa�omc�impulsa�el�comercio�mundial, eliminando o reduciendo, mediante negociaciones multilaterales, las barreras arancelarias y no arancelarias. No obs-tante, a pesar de que la Ronda de Doha se inició en Qatar en noviembre de 2001,�difícilmente se alcanzará algún acuerdo sustancial antes del 31 de diciem-bre de 2011, pues el consenso entre los 153 miembros de la omc parece impo-sible. En una década, el mundo es otro tras la irrupción de grandes economías como Brasil, China y la India (Rusia aún no es miembro de la omc). A las dispu-tas, principalmente agrícolas, entre países desarrollados y subdesarrollados, se suman otras, incluso entre los emergentes con intereses dispares. Brasil y la India temen la expansión exportadora de China. En el otro extremo, tampoco los intereses de Estados Unidos y la Unión Europea coinciden siempre con los de Australia, Canadá y Japón. Así, la ronda prácticamente se colapsó en Ginebra en 2008. Hoy, las diferentes posiciones en los principales temas siguen inamovi-bles. Si bien es cierto que en la reunión ministerial de diciembre podrían alcan-zarse acuerdos parciales y menores sobre reducciones arancelarias en favor de los

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49 países menos avanzados, también hay resistencias cuando se trata de hacer con-cesiones a los más pobres.

La Ronda de Doha agoniza, no hay un plan alternativo; ya se han perdido 10 años y la credibilidad de la omc ha quedado en entredicho. No obstante, el informe de la omc publicado el 20 de julio indica que en 2010 el comercio mun-dial creció cuatro veces más que el pib (3.6%) y que las exportaciones de mer-cancías aumentaron un 14.5% y las importaciones un 13.5%. A pesar de eso, la era de los acuerdos multilaterales parece terminada en un entorno repleto de tensio-nes geoestratégicas y económicas. Ahora se abre una alternativa con los acuerdos regionales o bilaterales.

Frente a este panorama, la región de Asia-Pacífico afronta la crisis potenciando el comercio exterior por dos vías complementarias: a) la proliferación de una com-pleja red de acuerdos bilaterales de libre comercio, entre los que destacan los fir-mados entre China y Taiwán, y entre Corea del Sur y la India; y b) la constitución de áreas de libre comercio, que engloban a varios países, entre las que sobresalen el acuerdo de libre comercio entre China y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ansea), y el de Corea del Sur con la Unión Europea.

El acuerdo China-ansea, en vigor desde el 1 de enero de 2010, constituye un área comercial entre Brunei, China, Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia. En 2015, se incorporarán Birmania, Camboya y Laos, con lo que se abarcará un mercado de 1�900 millones de personas. Esto incrementará aún más la interdependencia económica entre China y los diez países de la ansea, lo que provocará el interés surcoreano y japonés por sumarse a ella. Otra apuesta estra-tégica es el Acuerdo Marco de Cooperación Económica entre China y Taiwán, en vigor desde el 1 de enero de 2011. Ambos acuerdos de libre comercio pueden dejar a Japón y a Corea del Sur en una situación comercial desventajosa frente a los países de la ansea y Taiwán para competir en el mercado interior chino. Tokio y Seúl estudian con lupa las mutuas concesiones arancelarias pactadas, que abarcan tanto los productos manufacturados como los del sector de servicios. En los últimos años, China firmó acuerdos de libre comercio con Chile (2005), Pakistán (2006), Nueva Zelanda (2008) y Perú (2009), y está estudiando o en proceso de negociación de nuevos acuerdos con otros veinte países.

También Corea del Sur, la decimocuarta economía mundial y cuarta asiática (tras China, Japón y la India), se está abriendo más al exterior. Recientemente, firmó un acuerdo con la Unión Europea, en vigor desde el 1 de julio de 2011: se trata del más ambicioso acuerdo comercial de la Unión Europea con un país asiático. Asimismo, Bruselas negocia acuerdos similares con la India, Malasia, Singapur y Vietnam. De este modo, Corea del Sur se sitúa en el mercado inte-rior europeo con mejores condiciones arancelarias que China, Japón y Taiwán, y corrige así su excesiva dependencia comercial del coloso chino: China repre-senta el 25.8% del comercio exterior surcoreano, por delante de la Unión Europea (18.3%), Japón (13%) y Estados Unidos (12.2%). Asimismo, Seúl y Washington



tienen pendiente la ratificación de un acuerdo de libre comercio firmado en 2007. Además, Corea del Sur tiene vigentes otros acuerdos con Chile (2004), con Sin-gapur y la Asociación Europea de Comercio Justo (2006), con ansea (2007 y 2009), con la India (2009) y con Perú (2010), y ya negocia otros con Australia, Canadá y Nueva Zelanda.

A pesar de las heridas históricas y las disputas territoriales que enfrentan China, Corea del Sur y Japón, su interdependencia económica crece sin parar y no cabe descartar la negociación de un acuerdo trilateral entre estos países. El creciente protagonismo de las instituciones internacionales como ansea, ansea+3, ansea-Foro Regional, Cumbre de Asia Oriental y el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico canalizan la cooperación, incluso el diálogo político, entre países con economías desiguales pero complementarias. Además, Asia Oriental sigue siendo una de las pocas regiones donde, a pesar de su dinamismo comercial e inversor, aún no existen instituciones internacionales específicas para la integración econó-mica, como sí se dan en Europa, y en América con la Unión Europea, en Amé-rica del Norte y en el Mercado Común del Sur.

Por su parte, Corea del Sur y Japón quieren evitar que China imponga en Asia su hegemonía política, económica y monetaria. China ya es el primer socio comer-cial de prácticamente todos los países asiáticos. Así se explica que el ex primer ministro japonés Yukio Hatoyama relanzase en agosto de 2009 la idea de cons-tituir una Comunidad de Asia del Este, que podría incluso contar con una divisa común: una propuesta de difícil realización práctica por razones políticas. Sin duda, Hatoyama tuvo en cuenta el precedente de la Unión Europea como modelo de integración económica y monetaria. Japón y Corea del Sur prefieren una integra-ción económica, empezando en el marco de la ansea+3, antes que supeditarse a China y al yuan. Beijing no descarta la Comunidad de Asia del Este, pero limi-tándola geográficamente a los países de ansea+3 y Taiwán. En cambio, Tokio y Seúl quieren ampliarla, abriéndola a la cooperación con Australia, la India y Nueva Zelanda, y equilibrar de ese modo el poderío chino. Naoto Kan, ex Primer Minis-tro japonés, también apoya que una futura Comunidad de Asia del Este debería alcanzar acuerdos con Estados Unidos y la Unión Europea.

Mientras tanto, Estados Unidos y la Unión Europea están estancados. El fan-tasma de proteccionismo los acecha. La Ronda de Doha de la omc ha fracasado. En cambio, las economías de la región de Asia-Pacífico siguen abriéndose y cre-ciendo con la globalización.

china�crece,�occidente�dudaChina�crecerá�en�torno�a�un�9%�en�2011. Es la segunda economía mun-dial, y el fmi vaticina que en 2016 superará el pib de Estados Unidos en términos de paridad de poder de compra. Según The Wall Street Journal y el Doing Business 2011 (elaborado por el Banco Mundial), Hong Kong y Singapur, de población

Jaume Giné Daví


mayoritariamente china, lideran el Índice de Libertad Económica 2011. No cabe duda de que los chinos saben mucho de negocios. Lo llevan en sus genes.

No obstante, el ascenso chino plantea algunos dilemas. Por un lado, se ha difundido el mensaje de que es posible alcanzar un buen nivel de desarrollo eco-nómico sin una plena democratización política: ¿es que el modelo chino de capi-talismo sin pluralismo político puede exportarse, en plena crisis occidental, a otros continentes y países? Tal vez no, porque existen otros factores culturales que se diferencian, pues el capitalismo chino de base confuciana tiene la influen-cia de los valores de su civilización, muy distintos a los que definen otras culturas como la occidental, la hindú o la islámica.

Es un hecho que China ha sacado a millones de personas de la pobreza; pero también hay un rezago importante en la protección de los derechos humanos, como se evidencia en Tíbet y Xinxiang, así como grandes desigualdades territo-riales y sociales con un grave impacto medioambiental. El Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sitúa a China en el lugar 89 entre 127 países. Japón y Corea del Sur, con raíces confucianas pero con sistemas democráticos, ocupan los lugares 11 y 12,�respectivamente. Sin embargo, la India, con un sistema parlamentario, sigue rezagada en el 119.

Beijing no pretende cambiar bruscamente, aunque sí busca mejorar un orden económico del que tanto se beneficia. China está aprovechando la crisis occiden-tal para ganar peso político y económico, a costa de Estados Unidos y de la Unión Europea. Beijing revive el confucionismo que pregona el orden jerárquico y la armonía social para asentar “un capitalismo con características chinas”. El régi-men chino seguirá una vía propia y específica para abrir la participación política y social, distinta a las democracias occidentales: Beijing no cree tanto en “el impe-rio de la Ley” como en “imperar a través de la Ley”.

La verdadera amenaza para Occidente no proviene de Oriente; no es externa, sino más bien interna. Occidente se está olvidando de los “valores” sobre los que se asienta el Estado de derecho. La crisis financiera de 2008, iniciada en Estados Uni-dos y aún no superada, se debió a los graves fallos en la gobernabilidad democrática de sus instituciones reguladoras. Estos fallos persisten en gran medida. Los excesos y la codicia de algunos, así como la pasividad interesada de muchos otros —clase política incluida—, llevaron al desastre. Lo peor: provocó la pérdida de millones de puestos de trabajo, la frustración de las generaciones jóvenes sin un futuro claro y la desafección ciudadana al sistema democrático. El documental estadounidense Inside job habrá provocado las delicias de más de un dirigente chino. Pero los chinos tam-poco pueden dormirse en sus laureles, pues los conflictos sociales internos se incre-mentan. También acecha a China el fantasma de una gran burbuja inmobiliaria y una deuda de las colectividades locales tan grandes como la dimensión del país. Además, la inflación alcanzó el 6.5% en julio de 2011 y una larga recesión en Estados Unidos y la Unión Europea afectaría negativamente a la economía china. La economía de China creció tan rápidamente que, al igual que su tren de alta velocidad, podría descarrilarse.



Desde una óptica occidental, es crucial que China y la India, sin renunciar a sus raíces culturales, emerjan como potencias abiertas a la modernización y a la inter-nacionalización. Estados Unidos y la Unión Europea deben “digerir” el retorno de Asia al núcleo del poder mundial. Occidente y Oriente deben mejorar el conoci-miento mutuo para que su convergencia permita sumar esfuerzos en favor de una mejor gobernabilidad mundial. La mayor parte de las instituciones internaciona-les responden a situaciones y a equilibrios hoy casi obsoletos. El sistema financiero internacional vigente es ineficaz e injusto. Urge una profunda reforma del sistema de Naciones Unidas que sea capaz de dar una respuesta eficaz a las amenazas que acechan a la humanidad: el calentamiento global, la proliferación nuclear, la gestión de los recursos naturales y alimenticios, entre otras. Pero parece que aún no vamos en la dirección correcta. Si Occidente y Oriente no cooperan, todo irá a peor.

No obstante, Occidente no debe obsesionarse con China. Sí debe, sin embargo, renovar la confianza en sí mismo, en sus valores, fortalecer sus sistemas democrá-ticos y adecuarlos a una sociedad dinámica, en las que las nuevas tecnologías han acelerado la transformación de los modelos económicos y sociales. Pero el modelo político no se pone al día. Occidente no puede perder más tiempo: el siglo xxi corre aceleradamente y no lo hace a su favor.�n

material original de foreign affairs .Volumen 90 Número 553

SALVATORE BABONES es catedrático titular de Sociología y Política Social en la University of Sydney, Australia.

Mitos y realidades del auge de China

El reino de enmedio

Salvatore Babones

c

POR DONDE SE MIRE, EL CRECIMIENTO económico de China ha sido inusual, incluso milagroso. Según el Fondo Monetario Internacional, la economía china creció en un promedio de 9.6% anual entre 1990 y 2010. Al comienzo de la reciente crisis financiera mundial, muchos temían que el motor del crecimiento chino se detu-viera. A finales de 2008, las exportaciones de China se colapsaron, lo que provocó temores de inestabilidad política y de revueltas populares en el país. Sin embargo, a la larga, la crisis económica mundial resultó ser poco más que un bache en el camino del crecimiento económico de China. En este momento, se podrían estar acumulando presiones inflacionarias en China; además, la burbuja inmobiliaria de dicho país podría estar a punto de estallar, pero la mayoría de los economis-tas sigue prediciendo un rápido crecimiento para el país. A pesar de que sus pro-nósticos son muy diversos, parecen compartir la opinión de que el crecimiento de China va a ser rápido —si bien no tan rápido como hasta ahora— y que esta tasa de crecimiento continuará durante décadas. Estas predicciones son a la vez cau-tas acerca del futuro cercano (los resultados de China no serán tan extraordinarios como lo han sido) y optimistas acerca del futuro distante (no le ven fin a la tra-yectoria ascendente de China). Por coincidencia o designio, son extrapolaciones moderadas de las tendencias actuales.

Por ejemplo, el ganador del Premio Nobel de Economía Robert Fogel con-sidera que China crecerá a una tasa promedio anual del 8% hasta el año 2040, momento en el que será dos veces más rica que Europa (en términos per cápita) y su parte del PIB mundial será del 40% (frente al 14% de Estados Unidos y al 5% de la Unión Europea). Otros economistas son un poco más cautelosos: Uri Dadush



y Bennett Stancil de Carnegie Endowment for International Peace predicen que China crecerá un 5.6% anual hasta 2050.

Al igual que muchos otros pronósticos sobre el auge continuo de China, estas proyecciones se basan en cuidadosos modelos económicos formales. Pero, ¿son convincentes? Hacer extrapolaciones a partir de las tendencias actuales podría tener sentido cuando se predice el crecimiento del próximo año y del año siguiente, pero una vez que los años se tornan en décadas, estos supuestos parecen más cuestio-nables. Si mis antepasados hubieran invertido un centavo de dólar a mi nombre en 1800 a una tasa real de interés compuesto del 6% anual por arriba de la infla-ción, ese centavo valdría ahora unos 280 000 dólares. Sin embargo, eso no signi-fica que sea fácil encontrar tasas de interés que produzcan, de manera confiable, un alto rendimiento a 211 años. Las cosas cambian; las cosas salen mal. El rendi-miento previo no garantiza el rendimiento en el futuro.

Cuando se trata de medir el crecimiento futuro de China, los modelos eco-nómicos solamente pueden ofrecer cierta orientación. Éstos predicen los resulta-dos económicos futuros basándose en el nivel futuro proyectado de las entradas económicas, pero las entradas económicas son imposibles de predecir. Al final, no queda más que extrapolar las entradas actuales. Sin embargo, las entradas, al igual que otras características clave de cualquier economía, cambian con el tiempo. La economía de China está cambiando rápidamente: ha pasado de la agricultura de subsistencia a las industrias con chimeneas, y de lo último en electrónica hasta los servicios al consumidor. En algún momento en el futuro, quizá en un futuro no muy lejano, los índices de crecimiento en exceso de China se nivelarán, su cre-cimiento económico reducirá su velocidad y volverá a tasas más parecidas a las experimentadas por países comparables.

CUANDO EL CRECIMIENTO SE DIFICULTAEN 2011 PODRÍA PARECER ABSURDO siquiera hablar de establecer un límite para el mercado chino. A juzgar por los modelos de Fogel y Dadush-Stancil, en el mediano plazo no parece haber barreras para el crecimiento de China. Mientras la fuerza laboral urbana del país siga expandiéndose, mientras siga aumentando su nivel educativo y siga fluyendo el capital a China, su economía seguirá creciendo.

Pero, ¿las cosas son tan sencillas? Por un lado, los modelos económicos tienden a restarle importancia al hecho de que, a medida que crecen los países, el crecimiento se torna más difícil. Cuando las economías suben por las cadenas globales de valor y pasan de producir bienes manufacturados simples a depender de la creatividad de sus ciudadanos para desarrollar nuevas industrias, ascienden con menor rapidez. Corea del Sur tardó 30 años, de 1960 a 1990, en aumentar su PIB per cápita de una trigésima parte del PIB per cápita de Estados Unidos a un tercio, pero luego tardó otros 20 años para pasar de un tercio a la mitad. Actualmente, Corea del Sur toda-vía está lejos de alcanzar a Estados Unidos. En la década de los 80, Japón alcanzó

Salvatore Babones


a Occidente (y hay quien considera que lo superó), pero luego estalló la burbuja, y desde 1990 su economía ha crecido sólo un 1% anual en promedio.

Es más, estos dos países han tenido mucho más éxito que la mayoría. Ningún otro país de tamaño mediano o grande con una economía diversificada se acerca siquiera a lo que ha logrado Japón. De los cuatro “tigres asiáticos”, los dos más ricos (Hong Kong y Singapur) son ciudades, y los otros dos (Corea del Sur y Tai-wán) son, básicamente, megalópolis y están mucho más atrasados en el aspecto económico. Otros países pobres que se han enriquecido son paraísos financieros o pequeños reinos petroleros. Ninguno de ellos es un país de tamaño completo con varias ciudades y regiones, una gran población rural y grupos políticos rivales. Incluso Japón representa un modelo cuestionable de un Estado que ha alcanzado reciente y rápidamente a Occidente, aunque sólo sea porque ya había logrado gran parte de su progreso antes de la Segunda Guerra Mundial. Como los principales países de Occidente, se industrializó a finales del siglo xIx y principios del xx, en parte, mediante una despiadada explotación colonial. Luego, su economía fue aniquilada durante la Segunda Guerra Mundial; por ende, su rápido crecimiento durante la posguerra fue, en cierta medida, un retorno a los niveles previos a la guerra. En otras palabras, hasta la fecha no hay ningún ejemplo de un Estado que siga una trayectoria de crecimiento muy rápido hacia la cima de la economía mun-dial, lo que genera dudas sobre si China puede ser la poco probable excepción.

A menudo, el reciente crecimiento de China se describe como algo natural del país, el merecido retorno a su lugar histórico en la economía global, pero este argumento es más astuto que correcto. Según el difunto historiador económico Angus Maddison, la última vez que China se equiparó con Occidente fue en la época de Marco Polo. El subsiguiente descenso de China con respecto a Occi-dente antecede a la Revolución Industrial, al colonialismo occidental e incluso al giro introspectivo que dio China en el siglo xVI. La historia general de los últi-mos 5 siglos tiene menos que ver con el descenso absoluto de China que con el avance relativo de Occidente. Las economías europeas crecieron sustancialmente entre el siglo xVI y el sigo xIx. Según Maddison, en 1820 —antes de la llegada del ferrocarril, del telégrafo y de la industria siderúrgica moderna, y antes de las Guerras del Opio, de la colonización de Hong Kong y de la Rebelión de los Bóxer— el ingreso nacional per cápita de China era de menos de la mitad del pro-medio de los países europeos. En 1870, había bajado al 25%, y para 1970 era de sólo el 7%. Más aún, considerando que las cifras de Maddison son estimaciones basadas en la paridad del poder adquisitivo, la posición de China en términos de divisas duras parece bastante peor. De acuerdo con estadísticas de divisas duras del Banco Mundial, entre 1976 y 1994, el PIB per cápita de China era de menos del 2% del PIB per cápita de Estados Unidos, y hoy sigue siendo inferior al 10%.

En otras palabras, el enorme crecimiento económico de China durante las últi-mas 2 décadas no ha logrado nada más —y quizá haya logrado mucho menos— que devolverle al país la posición que tenía en 1870 (en términos de paridad de



poder adquisitivo). Los optimistas ven esto como una prueba más del potencial de China: si China sólo está al nivel que tenía en 1870, todavía hay muchas posibili-dades para que siga creciendo. Pero los pesimistas podrían observar que si China pudo perder la posición que tenía en 1870, bien podría perderla otra vez. No hay razón alguna, a la luz de esto, para esperar un resultado u otro; una apuesta con-servadora sería que China se mantendrá justo donde está.

BENEFICIOS ÚNICOSOTRA RAZÓN POR LA qUE LOS MODELOS económicos que pronostican el auge continuo de China son demasiado simplistas es porque tienden a ignorar tanto los impulsos únicos que en el pasado ayudaron a propulsar al país como los obstá-culos políticos, ambientales y estructurales que limitan su crecimiento en el futuro. China se encuentra ahora en una posición política y militar mucho más fuerte frente a Occidente que la que tenía en 1870, y parece muy poco probable que caiga en otra ordalía secular de catástrofes humanas y económicas repetidas. ¿Pero eso significa necesariamente que se convertirá en el país más rico del mundo?

El espectacular crecimiento de China en los últimos 20 años fue impulsado por dos bonos únicos: el decreciente índice de fertilidad de la población y su cre-ciente tasa de urbanización. Ambos factores han provocado un aumento masivo de la productividad económica, pero son procesos finitos y no se podrá contar con ellos en el futuro. La tasa de fertilidad de China ya estaba disminuyendo antes de la primera aplicación de su draconiana política de un solo hijo en 1979. El des-censo de la fertilidad en la década de los 70 significó que a lo largo de los años 80 y 90, las familias y el Estado podrían concentrar sus limitados recursos en un número de niños relativamente reducido. Ahora, esos niños tienen alrededor de 35 años y están contribuyendo activamente al desarrollo del capital humano y del PIB del país. Las generaciones futuras podrían tener una mejor educación, pero ya se obtuvieron las ganancias más importantes. Más importante aún, los menores índices de fertilidad de las últimas décadas liberaron a los adultos, especialmente a las mujeres, para entrar al mercado laboral formal. Cientos de millones de mujeres que habrían trabajado en el hogar o en la agricultura ahora están trabajando en la economía monetaria, con lo que han aumentado las cifras del PIB del país. Esto le ha dado a China un impulso único —una producción sostenida más alta—, pero no va a ayudar a que el PIB siga aumentando. Hay pocas posibilidades de que la fertilidad se reduzca aún más; China no puede pasar a una política de cero hijos.

Por otra parte, hoy en día, hay un número relativamente grande de trabaja-dores que nacieron en las décadas de alta fertilidad de los años 50, 60 y 70 que se están abriendo camino en la vida profesional. Debido a que la generación de sus padres está muriendo relativamente joven y a que tienen pocos hijos, estos trabaja-dores prácticamente no tienen obligaciones de cuidar a sus padres o de criar hijos. De todas las generaciones de chinos a lo largo de la historia, ésta se encuentra en

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una posición única para dedicarse a trabajar y a generar riqueza. Las futuras gene-raciones de trabajadores chinos serán más pequeñas y tendrán la carga de cuidar familiares cada vez más ancianos. Por otra parte, los índices de fertilidad sólo pue-

den aumentar en el futuro, lo que significa que estos tra-bajadores también podrían tener más hijos que atender.

La creciente urbanización es el otro bono único que impulsó el crecimiento económico de China durante los últimos 20 años. La urbanización aumenta el PIB porque las poblaciones urbanas suelen ser más produc-tivas que las rurales y porque los habitantes de la ciudad suelen trabajar fuera del hogar en empleos remunerados, mientras que en el campo muchas personas participan en trabajos agrícolas de subsistencia no remunerados. Pero al igual que la reducción de la fertilidad, la urbanización es un proceso con límites naturales. El nivel de urbaniza-ción de China sigue siendo muy inferior al de Occidente, y la expansión urbana de dicho país no muestra signos de desaceleración. (A las tasas de crecimiento actuales, la urbanización en China no equiparará la urbanización de Occidente o de Latinoamérica hasta la década de 2040.) ¿Pero qué forma tomará esta expansión? Ya se están formando enormes barrios pobres en los linderos de Bei-jing, de Shanghái y de otras grandes ciudades chinas. El

gobierno chino derrumba cientos de miles de chabolas cada año, pero no está claro si sus habitantes han sido reubicados o simplemente se han quedado sin hogar. No importa si el gobierno gana o no esta guerra contra el desarrollo de barrios pobres, los días en que la urbanización impulsaba el crecimiento económico han terminado.

RESTRICCIONES ESTRUCTURALESADEMÁS, CHINA SE ENFRENTA A OBSTÁCULOS políticos, ambientales y estruc-turales que limitan su crecimiento económico en el futuro. Por ejemplo, muchos analistas creen que China no será capaz de avanzar en la cadena global de valor agregado a menos que su política se abra. El argumento es que las actividades de alto valor agregado, como el desarrollo de marcas, el diseño y la invención, requieren un tipo de pensamiento libre que sólo es posible en las sociedades demo-cráticas. China puede educar a cientos de miles de ingenieros, pero si sigue repri-miendo su creatividad, nunca tendrá éxito en los niveles más altos de la economía mundial. China no va a llegar a los primeros lugares de la economía mundial (en términos de PIB per cápita) hasta que sus escuelas, sus empresas y su gente apren-dan a innovar más que en el pasado. Esto ya está sucediendo, pero la asfixiante cultura política de China está obstaculizando el proceso. Es difícil imaginar una

Los pronósticos del rápido y continuado crecimiento de China minimizan el hecho de que a medida que los países crecen, el crecimiento se torna más difícil.



economía del conocimiento dinámica en un Estado unipartidista y políticamente represivo; hasta ahora ninguno lo ha permitido.

Las barreras ambientales para el crecimiento continuo de China están mejor documentadas. La Organización Mundial de la Salud estima que la contamina-ción del aire en China provoca la muerte de 656 000 personas cada año y que la contaminación del agua cobra la vida de otras 95 600; el mismo Ministerio de Recursos Hidráulicos de China estima que alrededor de 300 millones de perso-nas, dos tercios de ellas en zonas rurales, dependen de agua que contiene “sus-tancias nocivas”. De acuerdo con The New York Times, funcionarios del Consejo Estatal de China han declarado que la enorme presa de las Tres Gargantas está plagada de “problemas urgentes” que “se deben resolver con respecto a la reubi-cación de los residentes, la protección de la ecología y la prevención de desastres geológicos”. China también es ahora el mayor emisor de gases de efecto inverna-dero del mundo. La gran sequía y las inundaciones que han afectado a este país en lo que va del año pueden o no estar relacionadas con su historial ambiental, pero es evidente que la capacidad que tenía China de monetizar su medio ambiente para promover el crecimiento económico sin tener en cuenta la devastación ecológica está llegando a su fin. El crecimiento futuro de China tendrá que ser más limpio que su crecimiento pasado y, por ende, será más caro. China, un país que ha estado densamente poblado durante mucho tiempo, siempre ha tenido uno de los medios ambientes más intensamente explotados del mundo. Hoy en día, le queda poco por explotar.

Sin embargo, los principales obstáculos para el rápido y continuo crecimiento económico de China son estructurales. Hasta 1980, el país se mantuvo cerrado al mundo de manera eficaz; para 1992, prácticamente toda la China urbana se había incorporado a zonas económicas especiales abiertas a la iniciativa privada y a la inversión extranjera. La increíblemente ineficiente economía maoísta ha des-aparecido y ha sido reemplazada por algunas de las empresas más competitivas del mundo. Crear más valor que las industrias estatales durante la Revolución Cultu-ral no fue muy difícil, pero crear más valor que las eficientes empresas chinas de hoy será mucho más difícil.

Esta dificultad se verá agravada por importantes cambios estructurales en la economía. Desde 1960, la esperanza de vida en China ha aumentado de 47 años a 74 años, pero el número de hijos por familia ha disminuido de más de cinco a menos de dos. Los pequeños emperadores de hoy pasarán sus años más productivos cuidando a sus padres. Y mientras lo hacen, la actividad económica de China ten-drá que alejarse de la manufactura de alta productividad y pasar a los servicios de salud de baja productividad. Este cambio limitará aún más las perspectivas futuras de crecimiento de China, porque la productividad es más difícil de aumentar en las industrias de servicios que en la manufactura, la minería o la agricultura. En el pasado, para sacar el máximo partido de sus ventajas comparativas, los productores chinos se centraron en la manufactura para el mercado industrial del mundo. En

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el futuro, los proveedores de servicios de China no tendrán más remedio que cen-trarse en el mercado nacional de cuidado de la salud, sin pensar en obtener ventajas.

¿“SÍ SE PUEDE” O “LO LOGRAMOS”?MUCHOS COMENTARISTAS, SOBRE TODO los politólogos George Gilboy y Eric Heginbotham, han advertido recientemente sobre la “latinoamericanización” de China, concretamente sobre su creciente desigualdad de ingresos. En 2003, China tenía sólo un connacional multimillonario (medido en dólares estadounidenses); en 2011, según la revista Forbes, había 115. Sin embargo, China sigue siendo un país pobre: el PIB per cápita, en términos de divisas, es sustancialmente menor en China (menos de 5 000 dólares) que en Brasil, en México y en Rusia (de 9 000 a 10 000 dólares), los tres países grandes de ingresos medios del mundo. No obstante, a medida que China los alcanza, sus niveles de desigualdad también aumentan a niveles cercanos a los de esos países.

China comparte muchas características con Brasil, México y Rusia. Los soció-logos han determinado que estos cuatro países pertenecen a la “semiperiferia” de la economía mundial, un grupo de Estados que no son tan ricos y poderosos como las democracias desarrolladas, pero tampoco tan pobres como los países pequeños de África, Centroamérica y el sudeste asiático. (Otros ejemplos incluyen Indonesia y Turquía.) Estos países se caracterizan por tener Estados fuertes con instituciones débiles, gobiernos muy influidos por los ciudadanos más ricos y pobreza masiva.

A las tasas de crecimiento actuales, China probablemente alcanzará a Brasil, a México y a Rusia en el año 2020 en términos de PIB per cápita. En ese momento, los cuatro Estados tendrán ingresos per cápita nacional de entre 10 000 y 15 000 dólares (en dólares actuales). Todos tendrán, también, niveles simila-res de desigualdad económica; niveles mucho más elevados que los de los países desarrollados. Sus poblaciones no padecerán hambre ni desnutrición grave, pero conocerán la pobreza masiva. Alrededor del 40% de la población de estos países vivirá en ciudades grandes, aproximadamente el 20% vivirá en las zonas rurales y el resto, en ciudades pequeñas y pueblos. Sus índices de fertilidad habrán bajado un poco por debajo de los niveles de reemplazo, y alrededor de dos tercios de su población tendrá entre 16 y 65 años de edad. Frente al rápido envejecimiento, estos países tendrán que cambiar sus economías y alejarse de las industrias de cre-cimiento para pasar a los servicios de salud de crecimiento lento.

Todo esto nos hace plantearnos la siguiente pregunta: si en 2020, China se enfrentará muy probablemente a condiciones estructurales casi idénticas a las de Brasil, México y Rusia, ¿por qué se debería esperar que crezca más rápido que ellos? Brasil y México han pertenecido a la liga de ingresos medios durante generaciones. Rusia perteneció a ese grupo a principios del siglo xx y volvió a él inmediatamente después de la caída del comunismo. China formó parte de ese grupo en 1870 y ha vuelto a él. Por supuesto, China es más grande que esos países, pero no hay ninguna razón



para pensar que ser grande la hace diferente. Las estadísticas históricas no mues-tran ninguna correlación entre el tamaño de un país y su crecimiento económico.

La posición relativa de China en 2020 será muy parecida a la que tenía en 1870 y a la que tienen Brasil, México y Rusia hoy en día. No hay ninguna razón parti-cular para creer que la China de 2020 tendrá más éxito que el que ha tenido cual-quiera de estos países. Quizá la actitud proactiva de China hacia el desarrollo le permitirá pasar a través de las capas medias de la distribución mundial de ingresos, a pesar de tener una sociedad civil débil, una población que envejece y un medio ambiente devastado. Además, después de volver a la posición que ocupaba en el siglo xIx con respecto a Occidente, quizá China podría recuperar la posición de superioridad sobre Occidente que tenía en el siglo xIII. La estructura no es des-tino. Además, si China supera sus limitaciones, podría provocar un reajuste com-pleto del sistema internacional.

Pero es más razonable ver la famosa actitud de “sí se puede” de China como una actitud de “lo logramos”: un legítimo orgullo por los logros recientes en lugar de un presagio de éxito en el futuro. Al igual que otros países de ingre-sos medios, China probablemente continuará creciendo un poco más rápido que los países de Occidente, aunque no tan rápido como lo hizo entre 1990 y 2010 y con mucha más volatilidad. Sin embargo, su población comenzará a dis-minuir poco después de 2020, mientras que la pobla-ción de Estados Unidos seguirá aumentando. Es probable, pues, que el tamaño total de la economía china se mantenga más o menos similar a la de Estados Uni-dos durante el resto del siglo xxI. Esto no quiere decir que China no se convertirá en un importante actor mun-dial. Incluso si sólo se pone a la par con Estados Uni-dos en términos de PIB general y alcanza sólo cerca de un cuarto del PIB per cápita de ese país, seguirá siendo una potencia que se debe tener en cuenta. Se convertirá en el segundo país indispensable.

Sin embargo, dado que Estados Unidos tiene una red de alianzas mucho más extensa y dada su posición geoestratégica, la hegemonía estadounidense no está amenazada por el ascenso de China. Estados Unidos está rodeado por antiguos aliados (Canadá y los países de Europa occidental) o por países estables pero no competidores y débiles (Latinoamérica). Los vecinos de China son un Japón rico y poderoso, los ascendentes Corea del Sur y Vietnam, los gigantes de India y Rusia, y una serie de Estados fallidos o en problemas en el centro y el sureste de Asia. Estados Unidos reina sobre los océanos, los cielos y el espacio exterior; China se esfuerza por mantener el orden dentro de su territorio. China desem-peñará, y legítimamente debería desempeñar, un papel cada vez mayor en la polí-tica asiática y mundial, pero no está en posición de dominar a Asia, no se diga al mundo.

China se convertirá en el segundo país indispensable.

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Los expertos pueden saborear la oportunidad de especular sobre un futuro pos-testadounidense en el que todos tengan que aprender mandarín, pero los hechos dicen que eso no sucederá en este siglo. Es hora de empezar a tratar a China como un país grande, pero común. El resto del mundo no debe saborear ni temer la pers-pectiva de la dominación china. Dejando a un lado las exageraciones y el pánico, uno debe ver en China a un país que sufrió terribles tragedias durante 200 años y que finalmente vuelve a la normalidad. Esto es algo muy positivo para China, para Estados Unidos y para el mundo. Si el sistema internacional llega a considerar a China, y China llega a considerarse a sí misma, como un participante importante aunque no todopoderoso en el sistema global, los temores irracionales disminui-rán en todos los ámbitos, y con razón. Es más probable que la China de mañana se centre en satisfacer las necesidades de su propio pueblo, que en consolidarse como el nuevo hegemón global. c

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I N S T I T U T O M A T Í A S R O M E R O S E C R E T A R Í A D E R E L A C I O N E S E X T E R I O R E S

Isabel Studer

y Talia Contreras:

José Manuel Quijano:

Gabriel Terrés C.:

Fabián Herrera León:

México-Canadá: el camino hacia

una sociedad estratégica

Mercosur: balance y perspectivas

Diplomacia pública 2.0: una propuesta

virtual para un mundo real

Luis Sánchez Pontón,

correspondiente en México

de la Sociedad de Naciones

(1933-1942)

Entrevista a Milenko Panich

Mundo

REUTERS/BABU BABU

Un trabajador descarga plátanos de un camión en un mercado de abasto de frutas y verduras en la sureña ciudad india de Chennai, en septiembre de 2011.


ÉRIC TARDIF es licenciado en Derecho por la University of Ottawa y doc-tor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, donde es catedrático de las materias de Sistemas Jurídicos y Derecho Internacio-nal Público. Actualmente, se desempeña como asesor del Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales en la Procuraduría General de la República, en México.

La privatización del uso de la fuerza

¿Remedio o padecimiento?

Éric Tardif

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LA SUBCONTRATACIÓN DE SERVICIOS ES UNA práctica reciente en las adminis-traciones públicas que buscan mejorar la relación costo-beneficio de las aporta-ciones de los contribuyentes e invertirlas en servicios públicos. De esta suerte, los gobiernos acuden al sector privado para subcontratar algunas tareas que se consi-deraban exclusivas del ámbito del Estado: servicios de seguridad pública, progra-mas de cooperación al desarrollo, abastecimiento de agua, gestión de hospitales y de cárceles, entre otras.

En este sentido, la industria de las compañías militares y de seguridad priva-das constituye un negocio lucrativo y en plena expansión, con actores de la enver-gadura del grupo inglés G4S, que cuenta con más de 600 000 empleados repartidos en 125 países. Esta subcontratación plantea, sin embargo, serios cuestionamien-tos sobre la regulación de la industria, pues se difumina la línea divisoria entre los servicios públicos ofrecidos por el Estado y las actividades de las compañías mili-tares y de seguridad privadas, con lo que se crea una “zona gris”.

EVOLUCIÓN HISTÓRICADURANTE VARIOS SIGLOS, LA GUERRA fue la forma como los Estados expandie-ron su territorio y su zona de influencia; prevalecía el derecho de la fuerza sobre



la fuerza del Derecho. En la Antigüedad, no existe una verdadera doctrina de la guerra: ni Platón ni Aristóteles se interesan verdaderamente por el tema; por su parte, Cicerón plantea que cualquier guerra que enaltezca el honor y la reputación del Estado romano, en busca de una paz justa, es aceptable. Con San Agustín en los siglos IV-V, se afianza la teoría de la “guerra justa” basada en la existencia de cuatro presupuestos: una autoridad competente, la rectitud de la intención, una causa justa (recuperación del botín sustraído por el enemigo, el resarcimiento del agravio infligido por él o el restablecimiento de la paz) y una proporcionalidad entre el agravio sufrido y la respuesta. Posteriormente, Santo Tomás agregará que, para ser considerada como “justa”, una guerra debe servir al bien común. Francisco de Vitoria, Francisco Suárez y Hugo Grocio se encargaron luego de desvincular el concepto de guerra justa de su base religiosa, para incorporarlo a la corriente del derecho natural.

En las décadas que preceden la entrada en vigor de la Carta de las Naciones Unidas en 1945, los Estados gozan de la posibilidad, casi ilimitada, de recurrir al uso de la fuerza armada. Las convenciones más importantes de ese período fueron el Pacto de la Sociedad de Naciones y el Pacto de Renuncia a la Guerra, también conocido como el Pacto Briand-Kellogg, ambos firmados después de la Primera Guerra Mundial. El primero, negociado en 1919, prohibía que los miembros de esta organización intergubernamental recurrieran al uso de la fuerza en los prime-ros 3 meses de la emisión de un laudo arbitral, un fallo jurisdiccional o del informe del Consejo de la Sociedad de Naciones, relativos a una controversia nacida entre las partes y que fuera susceptible de llevar a una ruptura de sus relaciones; los miembros debían entonces abstenerse de recurrir al uso de la fuerza en contra del Estado que hubiera acatado el laudo, el fallo o el informe adoptado por el Con-sejo por unanimidad. En la práctica, con tal acuerdo, no se condenaba el uso de la fuerza en general, y la guerra estaba prohibida únicamente en determinados casos. Con el Pacto Briand-Kellogg, firmado en 1928, las partes se comprometían a no recurrir a la guerra como medio de solución de las controversias internacionales.

El proceso que se inició con estos instrumentos culminó con la Carta de las Naciones Unidas, que constituye el documento que plantea el marco más detallado en materia de uso de la fuerza. Con ella se prohíben, por primera vez en la histo-ria, el uso de la fuerza y la amenaza del recurso al uso de la misma. Se señalan, sin embargo, tres excepciones: la legítima defensa, las medidas coercitivas emprendi-das por el Consejo de Seguridad y las acciones emprendidas por una organización internacional de alcance regional.

La primera de estas excepciones se define como un derecho inmanente, indi-vidual o colectivo, en caso de ataque armado contra un miembro de Naciones Uni-das (ONU) que se encuentra subordinado a una serie de límites: la necesidad, la proporcionalidad y la inmediatez de la acción armada llevada a cabo en legítima defensa. La segunda se refiere a las acciones coercitivas que el Consejo de Segu-ridad puede emprender de conformidad con el capítulo VII de la Carta; además

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de adoptar medidas que no implican el uso de la fuerza, el Consejo puede llevar a cabo cualquier acción necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales mediante el uso de las fuerzas aéreas, navales o terrestres. La tercera y última excepción a la prohibición del uso de la fuerza son las acciones empren-didas por organizaciones regionales, como la Organización de los Estados Ame-ricanos, la Organización del Tratado del Atlántico Norte o la Unión Europea.

Cabe recordar aquí que el Derecho internacional general justifica también el uso de la fuerza en circunstancias particulares, entre las que podemos mencio-nar, además de la legítima defensa, el caso fortuito, la fuerza mayor y el peligro extremo. Resulta también importante aludir aquí a otros casos particulares de uso de la fuerza: el caso de los pueblos sujetos a una dominación colonial o a una ocupación extranjera, o los grupos raciales no representados en el gobierno de un Estado a los que se les niega, por la fuerza, su derecho a la autodeterminación; otro caso es el de la intervención humanitaria —es decir la injerencia por parte de un Estado o de una coalición en el territorio de otro Estado para poner término a las violaciones masivas de los derechos humanos que ahí ocurren—, que ha sido objeto de varias tomas de posición, pero que cuenta con un neto consenso acerca de la necesidad de que estas operaciones sean organizadas por la ONU o que reci-ban por lo menos su respaldo; finalmente, aludimos al uso de la fuerza por parte de un Estado para proteger a sus nacionales en el extranjero, acción que causa disen-sos entre los expertos.

EL AUGE DE LAS COMPAÑÍAS MILITARES Y DE SEGURIDAD PRIVADASA GUISA DE ANTECEDENTE, SE TIENE constancia de que varios ejércitos priva-dos operaron en Europa hasta el siglo xIx y que el uso de mercenarios ha sido un fenómeno constante hasta nuestra época; no obstante, resulta notorio también para los observadores de las relaciones internacionales que, en las últimas décadas, se ha afianzado el uso de empresas militares y de seguridad privadas, contratadas para llevar a cabo tareas que correspondían usualmente a las fuerzas militares regulares. Hay, principalmente, dos categorías en estas organizaciones: por un lado, las que se ocupan del apoyo logístico, la obtención de inteligencia (a través de interroga-torios, por ejemplo), el adiestramiento o la participación directa en las hostilida-des; y por otro lado, las que se encargan de la protección o del resguardo armado de personalidades o de infraestructuras estratégicas.

La multiplicación de estas compañías de seguridad se relaciona a menudo con la disminución del tamaño de los ejércitos a raíz del final de la Guerra Fría, lo que propició que repentinamente el mercado se encontrara con un flujo impor-tante de militares experimentados disponibles para ser contratados. Al mismo tiempo, los Estados débiles que ya no se beneficiaban del apoyo de alguna súper potencia para su desarrollo, así como las organizaciones no gubernamen-tales (ONG) que operaban en esos territorios y que empezaban a ser blanco de



ataques cada vez más frecuentes, sacaron provecho de esa situación. Más recien-temente, la demanda de los servicios que proporcionan las compañías militares y de seguridad privadas está encabezada por Estados Unidos, debido a los esfuer-zos desplegados en el ámbito de su guerra contra el terrorismo; al mismo tiempo, constituye el reflejo de la creciente renuencia, por parte de Estados clave en el escenario internacional, de intervenir en conflictos que no presentan un interés estratégico inmediato para ellos, o para los cuales el apoyo por parte de la opinión pública es débil o no existe.

Las empresas militares y de seguridad privadas, en su labor ofensiva, ofrecen por lo general sus servicios en zonas de conflicto armado de baja intensidad y en situaciones posteriores a un conflicto, como en Afganistán, Colombia, Iraq o los países de los Balcanes. Al mismo tiempo que se da la privatización de la guerra a escala internacional, también la demanda de seguridad privada y de protección de la propiedad en el ámbito nacional se ha incrementado de forma importante. En algunos países, el número de empleados de empresas de seguridad privada supera el número de efectivos de los cuerpos policíacos.

El recurso a las compañías militares y de seguridad privadas ha sido especial-mente bien documentado en el caso de Iraq, donde compañías como Blackwater (ahora conocida como Xe Services LLC), KBR o Vinnell Arabia siguen, hasta la fecha, apoyando los esfuerzos de estabilización encabezados por Estados Uni-dos. El incidente ocurrido en Iraq en 2007, en el cual elementos de la empresa Blackwater abrieron fuego, sin haber sido provocados, sobre un vehículo que trans-portaba civiles, llevó a un mayor escrutinio de las bases jurídicas que sustentan las actividades de empresas de esta índole. Los malos tratos infligidos a los detenidos de la prisión de Abu Ghraib son otro ejemplo sonado de los escollos genera-dos por la subcontratación, así como del delicado carácter de la decisión de poner la vida o la libertad de las personas en manos de actores privados.

En algunos casos, esta mala publicidad también ha afectado la actuación de los organismos de asistencia humanitaria en el terreno: con frecuencia, las poblaciones locales no logran diferenciar al personal de ambos grupos, pues a veces los emple-ados de las compañías militares y de seguridad privadas están vestidos con ropa de civil y viajan en vehículos no identificados.

Cuando las empresas de seguridad privada actúan como meras proveedoras de un servicio, es decir, cuando su labor es de carácter defensivo, sus actividades no suelen desatar mucha polémica; no obstante, garantizar, por ejemplo, la seguridad de una empresa o de una ONG en una zona de guerra equivale a menudo a esco-ger un bando en el conflicto.

Aunque encontramos antecedentes históricos del uso de empresas de seguridad privada para proteger los sitios de extracción de materias primas, por ejemplo, en el siglo xVIII en Canadá y en la India, hoy, las operaciones de corte ofensivo de las compañías militares y de seguridad privadas generan serios debates en el mundo académico, político y entre la sociedad civil.

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LOS CUESTIONAMIENTOSLAS INqUIETUDES qUE HA GENERADO la proliferación de las compañías mili-tares y de seguridad privadas son, por un lado, de orden moral y ético, y jurídico, por el otro, en particular en relación con la observancia de las reglas del Derecho internacional humanitario. Recordemos aquí que el Derecho humanitario clásico consta de dos ramos: el de Ginebra y el de La Haya.

El primero tiende a salvaguardar a los militares puestos fuera de combate, así como a las personas que no participan en las hostilidades. Los principales instru-mentos internacionales que lo componen son el primer convenio para mejorar la suerte de los militares heridos en campaña de 1864, los cuatro convenios de 1949 y sus protocolos adicionales de 1977, así como el último protocolo firmado en 2005, negociados bajo los auspicios del Comité Internacional de la Cruz Roja.

El derecho de La Haya fija, por su lado, los derechos y deberes de los belige-rantes en la conducta de las operaciones, y limita la elección de las medidas béli-cas que se pueden emplear. Cabe apuntar que, desde la década de los 80, se habla también de un “Derecho de Nueva York”, que se refiere al conjunto de normas de corte humanitario que se han adoptado en el seno de Naciones Unidas.

Por el lado moral y ético, se plantean tradicionalmente dos tipos de objecio-nes al uso privado de la fuerza: el hecho de matar sin tener vínculo alguno con la causa que se persigue, y la pérdida del control democrático sobre la fuerza. En el primer caso, se argumenta que las empresas de seguridad privada se guían prin-cipalmente por el lucro; en el segundo, se afirma que la existencia de las empresas privadas desvincula la relación militar que existe entre el Estado y sus ciudadanos, lo que merma la capacidad de estos últimos de ejercer algún tipo de presión sobre el gobierno para evitar que recurra a la guerra o emplee la fuerza contra la pobla-ción que radica dentro de sus propias fronteras.

Tres planteamientos relacionados merecen mención. En primer lugar, a los analistas les preocupa la compatibilidad entre el objetivo de maximización de las ganancias que buscan las empresas privadas y el del mantenimiento de la seguri-dad buscado por el Estado: de acuerdo con una racionalidad meramente econó-mica, las compañías militares y de seguridad privadas tienen interés en que crezca la demanda para sus servicios, fomentado por un sentimiento de mayor inseguri-dad y por la multiplicación de los conflictos armados. Por otro lado, el interés se centra en el respeto del Derecho internacional por parte de las compañías militares y de seguridad privadas y la responsabilidad del Estado cuando las actividades de estas empresas pueden poner en peligro, más específicamente, el acatamiento del Derecho internacional humanitario. Finalmente, el tercer aspecto de la discusión se refiere al riesgo de que el poder legislativo pierda toda la autoridad y la capacidad de control sobre cuestiones tan delicadas como el marco de una intervención militar en el extranjero, cuando el ejecutivo celebra directamente los contratos con empresas privadas. Esta situación ha fomentado, por ejemplo, que los gobiernos, mediante este subterfugio, eludan embargos sobre la venta de armas y el apoyo militar.



En este sentido, una de las facetas más controvertidas de este tema se refiere a la manera como operan las empresas, a la naturaleza de las actividades que realizan y a la responsabilidad (o irresponsabilidad) de sus acciones, conside-rando la amplitud de los servicios que ofrecen, así como el hecho de que éstos pueden prestarse en el Estado en el que obtuvieron su registro (o en otro). Por ejemplo, las compañías militares y de seguridad privadas pueden asistir a un ejér-cito extranjero en las tareas que le son encomendadas, en ese mismo territorio o en el territorio de un tercer Estado; también pueden apoyar a las fuerzas arma-das del Estado de donde son originarias, en ese Estado o en el extranjero; final-mente, pueden ser reclutadas por actores privados, en particular por empresas que requieren mayor seguridad en el Estado donde operan. Todo ello se com-plica cuando las compañías de seguridad privada operan en Estados con siste-mas jurídicos disfuncionales o sesgados; incluso pueden verse beneficiadas por acuerdos con los gobiernos de los Estados donde operan y gozar de una inmu-nidad parcial, o a veces total, respecto de las leyes locales. Además, una empresa privada es fungible y puede ser desmembrada y reorganizada con otro nombre, y los empleados que fueron disciplinados por su comportamiento en una empresa pueden reubicarse en otra.

Por otro lado, muchos de los empleados de esas empresas no son nacionales de ninguno de los Estados en conflicto ni son residentes del país en el que operan. De acuerdo con el Derecho internacional humanitario, si los miembros de estas empresas no participan en las hostilidades, deben ser considerados como civiles y tienen derecho a protección; en el momento en que toman parte en ellas, pier-den su calidad de civiles y, por ende, su protección. Esto hace que su estatus no sea claro y que se considere que operan en una zona gris.

El carácter de combatiente o no combatiente de los empleados de las empresas de seguridad es otra preocupación centrada en el Derecho internacional humani-tario. Sobre este punto, la doctrina está dividida. Esto se debe a que las empresas son subcontratadas tanto por los ministerios de defensa de los países involucra-dos en conflictos armados, como por otros ministerios —de relaciones exteriores o del interior—; en otros casos, trabajan para otorgar seguridad a actores priva-dos o a organizaciones intergubernamentales. En ocasiones, los conflictos en los que participan estas empresas son asimétricos, pues a menudo se llevan a cabo entre Estados y actores no estatales, lo que incrementa la complejidad a la hora de determinar qué acciones encajan en el marco del Derecho internacional humani-tario y cuáles no. Además, si los miembros de una empresa no están integrados en la cadena de mando militar, no son vistos como combatientes y pueden entonces considerarse como beligerantes que, al ser capturados, podrían ser tratados como criminales de acuerdo con las leyes de quien los capturó.

Por otro lado, cabe destacar que, según el Derecho internacional humanitario, no existe una verdadera separación entre el uso ofensivo o defensivo de la fuerza, ya que el único elemento relevante radica en la legalidad del uso por parte del actor;

Éric Tardif


esta legalidad depende a su vez de la calificación del bien protegido y de su esta-tus como blanco militar potencial.

Tratándose de la identificación de las responsabilidades de los gobiernos y de las compañías militares y de seguridad privadas, cabe preguntarnos cuál es la juris-dicción aplicable en caso de violación del Derecho humanitario por un empleado sudafricano perteneciente a una empresa estadounidense en Iraq, por ejemplo, o cuáles son las obligaciones del Estado en el que se cometió la violación, cuá-les las del país de origen del empleado y las del gobierno que firmó el contrato con la empresa, y cuál sería la obligación de la propia empresa. La trama se com-plica cuando una empresa a su vez subcontrata parte de su mandato a milicias pri-vadas locales o cuando opera por cuenta de una empresa multinacional en lugar de hacerlo por parte de un Estado.

De acuerdo con el Derecho internacional, corresponde a los Estados en cuyo territorio trabajan las compañías militares y de seguridad privadas y a los que con-tratan sus servicios asumir la responsabilidad de hacer respetar el Derecho interna-cional humanitario. Así, el artículo primero común a las Convenciones de Ginebra establece que los Estados firmantes se comprometen a acatar su contenido y a hacer que los demás actores lo respeten. Por su lado, el proyecto de los artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, adoptado por la Asamblea General de la ONU en 2001, plantea que los Estados son responsables de los actos cometidos por sus propios órganos y por cualquier individuo o ente habilitado por el Derecho de un Estado a ejercer atribuciones del poder público.

Por otro lado, las compañías militares y de seguridad privadas también pue-den apoyar a organizaciones intergubernamentales en las tareas que les incumben. De esta suerte, en 1996, el entonces subsecretario general de la ONU Kofi Annan planteó la posibilidad de contratar a una empresa privada para proteger un cam-pamento de refugiados ruandeses, pero consideró que quizá el mundo no estaba listo para dar ese paso. Una década más tarde, las compañías militares y de seguri-dad privadas se consideraran en algunos círculos como una alternativa a las trabas políticas, financieras e institucionales de Naciones Unidas y a su incapacidad para enfrentar las crisis con eficacia y celeridad; por ello, se ha sugerido que su uso cre-ciente podría mostrar un mayor pragmatismo por parte de los que elaboran polí-ticas públicas, al poner mayor énfasis en los resultados humanitarios.

En algunos foros, se ha afirmado que los elementos de esas empresas podrían desplegarse, por ejemplo, al terminar las hostilidades, ante la inminente llegada de los cascos azules de la ONU. Sin embargo, por el momento hay poco consenso sobre qué funciones pueden ser subcontratadas en el seno del Consejo de Segu-ridad de la ONU, pues el estatus de estas fuerzas no parece muy claro a la luz del Derecho internacional humanitario. Reservarles un papel más preponderante va más allá de una cuestión de orden jurídico: la privatización de la paz equivaldría a subcontratar uno de los compromisos más importantes de la comunidad interna-cional, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas.



Cabe apuntar finalmente que, aunque una de las principales preocupaciones relativas a las compañías militares y de seguridad privadas en el entorno interna-cional es que constituyen una amenaza para el monopolio estatal de la violen-cia, existen dos casos concretos, el de Sierra Leona y el de Angola, que muestran cómo también pueden apoyar a los gobiernos a los que grupos rebeldes podero-sos han puesto en apuros.

¿HACIA UN MARCO JURÍDICO REGULATORIO?LOS INTENTOS INTERNACIONALES PARA NORMAR las actividades de las com-pañías militares y de seguridad privadas han fracasado, por lo que hasta la fecha no existe ningún tratado en la materia. Aunque sus empleados son a menudo per-cibidos como mercenarios por parte de la comunidad internacional, no lo son de acuerdo con el Derecho internacional humanitario, ya que no cumplen con lo establecido en el Protocolo I de las Convenciones de Ginebra relativos a este con-cepto. Tampoco se ajustan a los supuestos de la Convención Internacional contra el reclutamiento, la utilización, la financiación y el entrenamiento de mercena-rios, abierta a firma en 1989 y en vigor desde 2001; esta Convención se diseñó en un momento histórico distinto, para contrarrestar el fenómeno de los mercena-rios que había culminado en la década de 1960, durante el período de la descolo-nización africana. Hasta la fecha, no ha recibido una ratificación universal, lo que no ayuda a fomentar una posición común a escala internacional.

Por otro lado, pocos países han adoptado en su legislación nacional medidas para luchar contra el fenómeno de los mercenarios, o para controlar o monitorear las actividades de las compañías militares y de seguridad privadas. De los Estados clave en los que se constituyen empresas de seguridad privada, únicamente Esta-dos Unidos, Israel y Sudáfrica tienen regímenes jurídicos que norman la expor-tación de servicios militares comerciales. Esta situación plantea un esquema que favorece la impunidad, pues existe una zona gris en la que las empresas y su per-sonal pueden, en algún momento, estar amparados tanto por el Derecho interno como por el internacional. Prueba de ello es el caso de las guerras fratricidas de los Balcanes, en las que los oficiales de algunos ejércitos participantes fueron enjui-ciados por crímenes de guerra, mientras que los empleados de las compañías mili-tares y de seguridad privadas que habían combatido a su lado no fueron llevados ante los tribunales.

Así, en noviembre de 2010, se propuso la firma del Código Internacional de Conducta para Proveedores de Servicios de Seguridad Privada, que pretende esta-blecer los lineamientos que guíen la acción y la gestión de las compañías milita-res y de seguridad privadas, y prevé disposiciones específicas acerca de la conducta de su personal, con miras a otorgar a todos los actores una mayor certeza jurídica. En este Código se incluyen también referencias a las reglas aplicables para el uso de la fuerza, las detenciones, la prohibición del recurso de la tortura o de tratos

Éric Tardif


inhumanos y degradantes, el trabajo forzado y la selección y capacitación del per-sonal; asimismo, plantea la necesidad de incorporar esas disposiciones en las polí-ticas de las empresas. El Código es el resultado de un proceso impulsado por el gobierno suizo y el Comité Internacional de la Cruz Roja, y fue redactado en con-sulta con expertos gubernamentales, representantes de la sociedad civil y miem-bros del sector de las compañías militares y de seguridad privadas.

Aunque hasta la fecha más de 150 empresas han firmado el documento, aún hay escépticos que ven en este desarrollo un acto de contrición por parte de la indus-tria, ante la amenaza del presidente afgano Hamid Karzai de expulsar las compa-ñías militares y de seguridad privadas de Afganistán. Queda entonces por verse qué tan eficaces resultarán los mecanismos de supervisión de cumplimiento dise-ñados, y si las compañías militares y de seguridad privadas respetarán efectiva-mente su palabra o si el documento se volverá otro elefante blanco jurídico. Por lo pronto, el grado de cumplimiento de los estándares planteados servirá de patrón para que los clientes potenciales estén enterados del apego de cada empresa a estas reglas del juego; varios gobiernos se han comprometido a contratar únicamente los servicios de compañías que hayan suscrito el Código mencionado. Independien-temente de ello, para resultar eficaz, las leyes nacionales tendrán que fortalecer esta iniciativa, regular las actividades de las empresas y castigar a los responsables de cualquier abuso. n

material original de foreign affairs Volumen 90 Número 4 72

MICHAEL WALZER es profesor emérito de Ciencias Sociales en el Insti-tute for Advanced Study y coeditor de la revista Dissent.

Sobre el humanitarismo¿Ayudar a los demás

es caridad, deber o ambos?

Michael Walzer

c

EL HUMANITARISMO ES PROBABLEMENTE EL “ismo” más importante en el mundo de hoy, debido al colapso del comunismo, al descrédito del neoliberalismo y a la descon-fianza general hacia las ideologías políticas de gran escala. Sus activistas declaran a menudo haber escapado o trascendido la política partidista. Por ejemplo, pensamos en la ayuda humanitaria en primer lugar, como una forma de filantropía: la respuesta a un terremoto en Haití o a un tsunami en Asia, lo cual es algo bueno, un esfuerzo por aliviar el sufrimiento humano y salvar vidas, un acto de la benevolencia interna-cional. Pero nos enfrentamos a un dilema, ya que ayudar a las personas en situación desesperada es un deber; sería incorrecto no hacerlo, y en ese caso, sería más un acto de justicia que de benevolencia. Palabras como “caridad” y “filantropía” describen un acto voluntario, una cuestión de bondad más que de deber. Sin embargo, el huma-nitarismo internacional parece más un imperativo que un acto de compasión o quizá sea una combinación: algo dual, un regalo que tenemos que dar.

Las personas envían sus contribuciones a organizaciones de caridad cuando hay una crisis humanitaria, y luego estas organizaciones envían socorristas capacita-dos a la zona de peligro y de necesidad apremiante. Pero los gobiernos también envían ayuda, utilizando dinero de los impuestos que se obtiene de forma coerci-tiva más que por voluntad propia. ¿Pueden los ciudadanos optar por no dar? ¿Tie-nen los gobiernos la libertad de no actuar? ¿Importa si el dinero es una donación o un impuesto?

El dilema es aún más claro en el caso de la intervención humanitaria. Los gobiernos pueden utilizar la fuerza para detener una masacre, como Estados Uni-dos, Francia y el Reino Unido aseguran estar haciendo en Libia, y como debió hacerse en Ruanda. Podemos pensar que esto es una dádiva para las personas que

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serán rescatadas, y que se trata de una donación considerable, ya que puede incluir la vida de algunos de los que intervienen. ¿Pero el Estado que interviene actúa de forma caritativa? ¿Acaso detener una masacre no es moralmente necesario? Pen-semos en los preparativos diplomáticos para la intervención, los argumentos estra-tégicos sobre cómo llevarla a cabo, los cálculos necesarios de proporcionalidad, la reunión de recursos militares, el uso real de la fuerza, los problemas de la recons-trucción posterior: nada de eso parece a una iniciativa filantrópica. Parece más un trabajo político, que se rige por las reglas de la justicia y la prudencia, no de la bondad. Y, sin embargo, nosotros lo llamamos “humanitario” porque queremos creer que lo que subyace y motiva la intervención, en el nivel más profundo, es la compasión humana, el libre flujo de empatía. Una vez más, algo dual: un acto espontáneo y uno necesario.

Pero, ¿y si la combinación no funciona?, ¿qué pasa si el sentimiento de solida-ridad no fluye libremente?

CARIDAD OBLIGATORIAESTUVE HACIÉNDOME ESTE TIPO DE PREGUNTAS mientras ayudaba a editar un volumen de la serie The Jewish Political Tradition, que se ocupa, entre otras cosas, de la caridad y de las cargas fiscales, de dar y tomar. Debería ser fácil distin-guirlas, ¿no? Las personas dan libre y espontáneamente; el Estado toma con ame-nazas y sanciones. No obstante, resulta que no es tan fácil hacer esa distinción. Esta dificultad la marca la palabra hebrea tzedakah, que se traduce comúnmente como “caridad”, pero que tiene la misma raíz que la palabra “justicia”. Esto sugiere que la caridad no sólo es buena, sino también es correcta. El mismo mensaje lo trans-mite la palabra hebrea mitzvah, que en la Biblia significa “mandamiento”, pero que coloquialmente ha llegado a significar “una buena acción” o “un acto de bon-dad humana”, aunque sigue siendo algo que se debe hacer.

Es fácil ver cómo estas versiones del argumento dual podrían desarrollarse en un pueblo apátrida. Con poco o ningún poder coercitivo, las comunidades judías de la diáspora tuvieron que depender en gran medida de las aportaciones caritati-vas de sus miembros. Las contribuciones eran de hecho necesarias, ya que sin ellas no habría sido posible, por ejemplo, rescatar a los cautivos judíos (una de las prin-cipales preocupaciones de las comunidades de la diáspora durante la Edad Media), ayudar a los pobres y a los enfermos, ocuparse de los huérfanos o financiar sina-gogas y escuelas.

Y así, el filósofo medieval Maimónides argumentó, siguiendo precedentes talmúdicos, que mientras las comunidades judías de la diáspora tuvieran poder coercitivo, podían forzar legítimamente a sus miembros a dar tzedakah. El kahal, la comunidad autónoma o semiautónoma de la diáspora, podía obligar al pueblo a dar lo que se supone que debía dar libremente, y aun así se tomaba en cuenta como donación caritativa. Esta obligación era diferente (aunque a menudo difícil

Sobre el humanitarismo


de distinguir) de los gravámenes, generalmente impuestos por un señor gentil, que los dirigentes judíos del kahal, los tovei ha-ir (los hombres buenos de la ciudad), les cobraban a los particulares.

En la tradición judía, la visión de la tzedakah como expresión de la justicia se describía en ocasiones en lenguaje teológico. La idea es que Dios ha escuchado y respondido al clamor de los pobres y, al menos en principio, les ha dado lo que necesitan. Uno puede poseer una parte de lo que necesitan, pero sólo lo posee como agente de Dios, y si no lo entrega a los pobres, si no contribuye, digamos, al fondo comunitario de caridad, les está robando a los pobres lo que de hecho ya les perte-nece. El acto de no contribuir es un robo positivo. Y puesto que el robo es injusto, cuando alguien no da no sólo actúa de forma poco caritativa, sino también actúa de manera injusta, y por eso es legítimo imponer la tzedakah. Dije que éste era un argumento teológico, pero es posible que incluso los no creyentes acepten que, en cierto sentido, es verdadero y correcto. Los no creyentes podrían traducir el argumento a lenguaje secular: una parte de la riqueza de todos le pertenece a la comunidad política, que hace posible la actividad económica y la acumulación pacífica y ésta puede y debe ser utilizada para promover el bienestar de todos los miembros de la comunidad.

La recaudación de fondos en la diáspora contemporánea aún conserva esta natu-raleza dual. Celebré mi bar mitzvah en 1948, en Johnstown, Pensilvania. Ese año, mis padres me llevaron con ellos, como nuevo miembro de la comunidad, al ban-quete anual de la United Jewish Appeal (UJA), el principal acto de recaudación de fondos del calendario judío de Johnstown. El año de 1948 fue crítico, y todos los judíos de la ciudad estaban presentes; realmente nadie tenía la opción de decidir si deseaba asistir o no.

Un orador de Nueva York habló con gran emoción sobre la fundación de Israel, sobre la guerra que se estaba desarrollando y sobre la situación desesperada de los refugiados que esperaban en Europa. Se distribuyeron tarjetas para recaudar fon-dos, las cuales se llenaban en la mesa, luego se ponían dentro de un sobre y se pasaban al que se encontraba a la cabecera de la mesa. En la cabecera estaba sen-tado el dueño de una de las tiendas más grandes de la ciudad; llamémoslo Sam Shapiro. Sam sabía lo que hacían todos: a quién le iba bien y a quién no, quién estaba pagando la universidad de sus hijos, quién tenía enferma a su madre, quién le había hecho un préstamo a un hermano en bancarrota, quién tenía dinero de sobra. Abría los sobres, miraba la aportación y si pensaba que no era suficiente, rompía la tarjeta por la mitad y la pasaba de regreso. Así es como recaudaban fon-dos los judíos de Johnstown, sin un Estado judío, sin —o supuestamente sin— poder coercitivo. ¿Era caridad o era el equivalente funcional de la imposición fiscal? ¿Era donar o tomar? La tzedakah muestra algo de ambas cosas.

¿Qué principio moral o filosófico aplicaba Sam? Probablemente no podría res-ponder esa pregunta, pero la respuesta parece obvia: “de cada persona según sus posibilidades, a cada persona según sus necesidades”. Esa línea proviene de la

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Crítica del programa de Gotha de Karl Marx. Sam no era marxista, ni por asomo, pero ajustaba lo que le pedía a cada uno de nosotros a su conocimiento de nuestra capacidad de pago. Todos creíamos que la UJA repartiría el dinero entre los más necesitados. “De cada persona, a cada persona” es otro ejemplo de dualidad, ya que también describe la donación caritativa y la imposición justificada. Éste es el principio que Marx creía que se aplicaría una vez que el Estado se marchitara; es decir, en una situación de ausencia de Estado.

La idea de la donación caritativa obligatoria no es algo exclusivo de los judíos; hay muchas beneficencias no judías cuyo personal gustosamente recaudaría dinero como lo hacía la UJA de Johnstown, si pudiera, y que creería actuar de forma justa. El argumento de la dualidad tiene su versión cristiana y musulmana; el diezmo, por ejemplo, también se considera un acto de justicia y de caridad. Sin embargo, los siglos de falta de Estado le dan a la versión judía una fuerza espe-cial. Recordemos el poderoso enunciado del Libro de Isaías que denuncia a los que “trituran el rostro de los pobres”. Creo que la recaudación de fondos de la UJA consiste en triturar el rostro de los ricos y, aunque podría o no ser agradable, sin duda parece correcto.

¿Pero qué podemos hacer con el dinero recaudado? ¿Qué significa atender las necesidades de los pobres? Esto, también, es una cuestión de caridad y de justi-cia. Maimónides tiene un famoso debate sobre los ocho niveles de la tzedakah, pero sólo dos nos interesan en este caso. El grado más alto de donación caritativa, escribió, consiste en ayudar a un hombre pobre a establecer un negocio o darle un trabajo para que se vuelva independiente. Éste es el grado máximo de la tzedakah porque reconoce y respeta la dignidad de la persona a quien se está ayudando, lo cual también es, evidentemente, una exigencia de la justicia. Cuando la caridad perpetúa la dependencia y la subordinación, se vuelve injusta. Maimónides tam-bién insiste en que la tzedakah en su grado máximo debe ser anónima, porque si el menesteroso no conoce el nombre de sus benefactores, no puede mostrarles nin-guna deferencia. El encuentro de la indefensión, por un lado, y de la benevolencia condescendiente, por el otro, resulta humillante para el necesitado, y por lo tanto debe evitarse. En este caso, la donación caritativa en un pueblo apátrida adquiere la característica más importante de un Estado de bienestar decente, donde las per-sonas que reciben beneficios no tienen ninguna obligación con un benefactor en particular. Reciben ayuda como ciudadanos de sus conciudadanos, quienes actúan de forma colectiva.

A menudo, la tzedakah en las comunidades judías no toma las formas que recomendaba Maimónides. En muchos casos, ha sido el producto de la noblesse oblige (que no es lo mismo que la obligación moral), y sin duda hay mucha gente pobre que se ha sentido humillada por dádivas por las que tuvieron que suplicar. Pero el ideal, el sentido colectivo de lo que debe ser la tzedakah, fue modelado por la creencia de que la caridad tenía que regirse por las exigencias de la justicia. Esta concepción dual surge de la experiencia de la falta de Estado.



LA CARIDAD IDEALEL CARÁCTER APÁTRIDA DE LOS JUDÍOS puede ayudarnos a entender lo que es o debería ser la caridad en términos generales. También nos proporciona las cate-gorías fundamentales para pensar acerca del humanitarismo en la sociedad inter-nacional. Cuando no se tiene patria, la caridad y la justicia se convierten en una sola cosa. Los individuos deciden qué buenas acciones, de entre muchas posibles, acometerán; qué necesidades reconocerán y cuánto tiempo, energía y dinero inver-tirán. Pero las decisiones de este tipo no se pueden tomar de manera adecuada sin comprender lo que exige la justicia.

Habrá desacuerdo sobre lo que exige la justicia, por supuesto, y, ante la ausen-cia de Estado, no habrá procedimientos establecidos para resolver el desacuerdo.Por ende, no habrá debates democráticos ni políticas adoptadas democráticamente. En esa situación, los miembros más ricos y poderosos de la comunidad tendrán una influencia desmesurada. Cualquier comunidad que dependa demasiado de las aportaciones caritativas de sus miembros será de carácter oligárquico. Será gober-nada por personas como Sam Shapiro, que en ocasiones serán justas y amables, como Sam, y en otras, no.

Ésta es la crítica más importante que la izquierda hace de la caridad: que le con-cede el poder a los poderosos y fuerza a los pobres a una posición de mendigos. Los mendigos judíos eran conocidos por ser inusualmente exigentes; insistían en sus derechos como si estuvieran exponiendo el profundo significado de la palabra tzedakah. Pero seguían siendo mendigos. Incluso cuando hay un Estado, aun-que no uno totalmente justo, uno que no logra proporcionar educación y bienes-tar social, los ricos y poderosos tendrán un papel dominante, como sucede hoy en Estados Unidos. Piénsese, por ejemplo, en el papel que ha tenido la Fundación Bill y Melinda Gates para conformar el actual debate sobre política educativa y, quizá, para determinar su resultado en el sistema de escuelas públicas estadouni-dense, que está inadecuadamente financiado.

Pero si hubiera un Estado de bienestar fuerte y eficaz que dependiera de un sis-tema justo de impuestos y que atendiera las necesidades básicas, entonces, las dona-ciones caritativas lograrían cierta independencia. Así, el donador sería libre de seguir sus impulsos para ayudar a otras personas o para mejorar la vida común de diferen-tes maneras: ofreciéndose como voluntario para trabajar en una guardería, hospital o asilo de ancianos; visitando a los enfermos; apoyando los proyectos de caridad de una iglesia, sinagoga o mezquita; entregando dinero a organizaciones de defensa de las libertades civiles o de los derechos humanos; enseñando en una prisión o escuela; contribuyendo con asociaciones culturales, museos, orquestas sinfónicas y grupos de teatro, ayudando a las revistas políticas que no tienen fondos suficientes.

Estas decisiones afectarán la calidad de vida del conjunto de la sociedad, y la acumulación de actos benévolos conformará su bondad general. Sin embargo, ya que en nuestro hipotético buen Estado las decisiones más importantes sobre la política social se tomarán democráticamente, las decisiones individuales no tendrán

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un efecto determinante. No habrá límites a la influencia de los ricos y poderosos. Sólo en este contexto la caridad significará lo que siempre hemos creído que sig-nifica: actos de bondad que se realizan libremente, actos que reflejan una genero-sidad espiritual, libres de los imperativos de la justicia, libres de la urgencia de las necesidades apremiantes de otras personas.

LA POLÍTICA DEL HUMANITARISMOEN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL, SIN EMBARGO, no existe un Estado glo-bal. En este caso, la situación de los judíos a lo largo de 2 000 años ha sido la misma que la de todo el mundo, aunque la sienten de forma más aguda aque-llos cuya condición de apátridas se duplica, tanto a nivel mundial como nacional: la gente sin Estado o que vive en Estados fallidos o en Estados destrozados por la

guerra civil. No hay una autoridad superior a la que estas personas se puedan acercar para pedir ayuda. En ocasio-nes, Naciones Unidas (ONU) ha declarado ser tal autoridad, pero su reiterado fracaso para rescatar a aquellos que nece-sitan ser rescatados desmiente esa afirmación. El Consejo de Seguridad de la ONU rara vez actúa de forma eficaz en situaciones de crisis, no sólo debido al poder de veto de sus miembros principales, sino también porque sus miem-bros no tienen un fuerte sentido de responsabilidad hacia la seguridad global, hacia la supervivencia de las minorías, hacia la salud pública y la seguridad ambiental o hacia el bienestar general. Ellos persiguen sus intereses nacionales, mientras el mundo arde.

Éste es el contexto en el que debemos pensar acerca del humanitarismo, el cual, en circunstancias de falta de Estado, no puede ser un regalo que se elige libremente, pues tiene que responder a la urgencia y a la necesidad.

Es como la tzedakah: si no se relaciona con la justicia, no será lo que debería ser. Las mujeres y los hombres religiosos pueden pensar razonablemente que Dios ya ha determinado lo que les debemos a los menesterosos, a los hambrientos y a los enfermos del mundo, y que nuestra única tarea es averiguar cómo saldar cuentas. Las mujeres y los hombres laicos pueden reconocer que, sin importar si Dios existe o no, ésta no es una mala manera de plantearse las cosas.

Pero incluso cuando el humanitarismo está impulsado por motivos religiosos, estamos frente a un proyecto político. Y, debido a que es un proyecto político, con-lleva riesgos que generalmente no se asocian con las obras de caridad. De hecho, algunos artículos recientes sobre la ayuda humanitaria sugieren que estas obras de caridad pueden tener muchos problemas cuando los organizadores no están política-mente informados, comprometidos con la justicia y preparados para hacer cálculos

En la sociedad internacional, la situación de los judíos a lo largo de 2 000 años ha sido la misma que la del resto del mundo.



prudentes. Es posible, por ejemplo, entregar ayuda de una manera que atraiga nue-vos depredadores que se aprovecharán de las provisiones y de los recursos destina-dos a los pobres, o se puede insistir en contar con las fuerzas militares o policíacas necesarias para mantener alejados a los depredadores. Se puede actuar a través de los gobiernos que a menudo son corruptos, o enviar personal propio a las zonas de necesidad y peligro, y trabajar directamente con los individuos y con los grupos locales. Estas son las opciones que implican, principalmente, cálculos de eficacia.

Pero también hay opciones de distinta naturaleza. Se puede ayudar a las per-sonas con necesidades apremiantes de una manera que les reste poder y las con-vierta en clientes permanentes, o se les puede ayudar de forma tal que promueva su independencia y les permita ayudarse a sí mismas. Se puede tratar de mantener la neutralidad política o participar en las guerras civiles y conflictos étnicos o par-tidistas. Se puede actuar sin violencia o decidir usar o apoyar el uso de la fuerza. Se pueden concentrar los esfuerzos en la ayuda o dirigirlos a la reconstrucción, mante-ner el statu quo o tratar de transformarlo. Sin duda, los diferentes casos requieren diferentes decisiones, pero en todos los casos, serán decisiones políticas, y es pro-bable que se tomen decisiones incorrectas si se rigen principalmente por conside-raciones filantrópicas. No hay mucho espacio para el pospartidismo. En cambio, es necesario pensar en la naturaleza dual de la ayuda humanitaria y preguntarse qué es lo que exige la justicia. Del mismo modo, cuando se juzga el valor de determinados proyectos humanitarios, no se puede considerar sólo la bondad, la benevolencia, el sacrificio de los socorristas; también es necesario preguntarse si están actuando de manera justa y con respeto hacia las personas que están tratando de ayudar.

¿Quién debe tomar las decisiones críticas? ¿Quiénes son los agentes del huma-nitarismo internacional, de la caridad y de la justicia en conjunto? Así como los individuos ricos y poderosos tienen una influencia desproporcionada para deter-minar el carácter y la dirección de la filantropía nacional, nos debe preocupar que los Estados y las organizaciones más ricas y poderosas tengan una influencia desproporcionada para determinar cómo se distribuye la ayuda y quién la recibirá. Las grandes organizaciones de ayuda no son responsables ante las personas que dicen ayudar. ¿No actuarán a menudo en su propio interés institucional? ¿Acaso no los Estados siempre defienden su interés nacional, incluso cuando participan en obras humanitarias?

CÓMO ASIGNAR LA RESPONSABILIDADESTO PARECE ESPECIALMENTE PREOCUPANTE EN el caso de la intervención humanitaria que implica el uso de la fuerza en algún otro país. Y de hecho, hay muchas sospechas, sobre todo de la izquierda (pero no sólo en ese ámbito), del uso de la fuerza para fines humanitarios. Hay quien afirma que todas las inter-venciones militares involucrarán, inevitablemente, a países ricos y poderosos que actúan de manera imperialista y que terminarán en dominación. Esta afirmación

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es cierta, en ocasiones, lo que significa que no es necesariamente correcta. La sos-pecha en estos casos invita, a su vez, a la desconfianza, ya que la sospecha origi-nal en ocasiones se desprende de la negativa a reconocer la magnitud de la crisis que exige una intervención.

La oposición a todas las intervenciones es un error, a pesar de que estar contra algunas de ellas es algo sin duda moralmente necesario. Libia puede constituir un ejemplo útil, ya que la decisión de intervenir, en el momento en que se tomó, pro-

bablemente no pasaba la prueba de proporcionalidad, que es una exigencia de la justicia. Y en este momento, mien-tras escribo, la intervención parece haber prolongado, en lugar de detener, las matanzas, lo cual no es ni caritativo ni justo. Dudo que Estados Unidos y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) pretendan dominar a Libia (por su petróleo, por ejemplo, al cual tenían libre acceso antes de la intervención). Sus motivos eran y son humanitarios, pero no estaban moldeados suficientemente por consideraciones de prudencia y justicia.

Sin embargo, las intervenciones militares a veces mere-cen nuestro apoyo, sin tener en cuenta quiénes intervie-nen, siempre y cuando cumplan con el criterio de dualidad. Aunque no queremos que los Estados poderosos dominen la sociedad internacional, queremos acceso a sus recursos, a su riqueza y a su poder, específicamente, de la misma manera que queremos acceder a los recursos de los indi-viduos ricos en la sociedad nacional. Por eso es correcto triturar el rostro de los ricos. La caridad y la justicia en conjunto requieren que los Estados ricos y poderosos

contribuyan de manera desproporcionada al bien común o, mejor, que contri-buyan en proporción a su riqueza desproporcionada: “de cada persona, a cada persona”. Es más frecuente que los Estados poderosos no hagan lo suficiente, o que no hagan nada en absoluto, en respuesta a una necesidad apremiante, y es menos frecuente que respondan de manera imperialista. Es más común que se ignoren las crisis humanitarias, y menos común que se aprovechen como pre-texto para la dominación. No puede haber muchos países ansiosos por dominar a Haití o a Ruanda. Así que tenemos que buscar la manera de presionar a los Esta-dos ricos y poderosos para que hagan lo que deben hacer.

De hecho, hay muchos Estados en la sociedad internacional que son capaces de actuar como agentes de la ayuda humanitaria. En contraste con los individuos comunes y corrientes de la sociedad nacional, los Estados comunes, incluso los que están lejos de ser grandes potencias, pueden actuar con eficacia en situacio-nes de crisis debido a su capacidad para recaudar impuestos y reclutar rescatistas y soldados. Por lo tanto, es posible imaginar una división del trabajo humanitario.

Es más común que se ignoren las crisis humanitarias, y menos común que se aprovechen como pretexto para la dominación.



Consideremos el papel de los vietnamitas en el cierre de los campos de la muerte de los jemeres rojos en Camboya o el papel que tuvo la India para poner fin al terro-rismo de Estado en Pakistán Oriental (ahora Bangladesh) o el que desempeñaron los tanzanos en el derrocamiento del régimen criminal de Idi Amin en Uganda. La intervención militar en estos países no requirió la riqueza y el poder de Estados Unidos; estuvo completamente dentro del alcance de Estados con presupuestos y ejércitos mucho más pequeños. Sucede lo mismo en el caso de la ayuda humani-taria no militar, en la que muchos Estados y organizaciones han participado para conformar los esfuerzos de la comunidad internacional, y cuya influencia despro-porcionada probablemente surge más de la dedicación que de la riqueza, como lo demuestran los logros de los países escandinavos y de sus trabajadores de rescate en todo el mundo.

Una vez más, esta dedicación no es meramente filantrópica. Surge también de un compromiso con la justicia; como la tzedakah, es dual. Un compromiso con la justicia no es algo voluntario; es un compromiso que todos estamos obligados a tener, como individuos y como ciudadanos, y todos los Estados están obligados a actuar. No estamos en una posición en la que podamos dejar que la generosidad y la bondad determinen lo que hacen los Estados en la sociedad internacional. A falta de un Estado de bienestar global, hay muchas cosas que tienen que hacer los Estados individualmente. Pero se plantea una vez más la cuestión central: ¿qué tiene que hacer cada Estado?

AYUDA Y REPARACIÓNEL HUMANITARISMO INTERNACIONAL ES UN DEBER imperfecto. En cualquier situa-ción de crisis, los diferentes Estados son capaces de actuar, pero ningún Estado es el actor designado. No existe un procedimiento establecido que nos diga el nombre del agente. Las organizaciones de ayuda a menudo responden a una crisis en gran número, pero sin que nadie haya sido designado para hacerse cargo. Se deben coor-dinar los trabajos, por el bien de la eficacia —y la justicia exige eficacia—, pero no hay un coordinador designado. Podemos solicitar que la ONU asigne responsabilida-des, cuando se necesita una intervención militar y cuando se solicita ayuda masiva. Pero es probable que esperemos en vano asignaciones oportunas o consistentes. En estas circunstancias, las decisiones sobre la intervención y la ayuda a menudo se harán de manera unilateral, como lo hicieron la India, Tanzania y Vietnam en los casos antes mencionados. “El que pueda, debe hacerlo”, es el principio rector.

Ése no es un principio que se pueda aplicar legalmente, pero hay un proceso político de aplicación, seguro no muy eficaz, pero vale la pena considerarlo. Se aplica mediante la crítica pública, la humillación, la apelación moral y, en ocasio-nes, la movilización popular. La intervención de la OTAN en Kosovo probable-mente tuvo mucho que ver con la vergüenza por no haber impedido la masacre de Srebrenica; la disculpa que ofreció el presidente William Clinton al pueblo de

Michael Walzer


Ruanda porque Estados Unidos no logró evitar la masacre de 1994 fue una especie de respuesta a la feroz crítica de la postura estadounidense en la ONU ese año. En la fracasada campaña para la intervención en Darfur participaron decenas de miles de activistas y simpatizantes de diferentes países. Esto también es un trabajo polí-tico, y no sólo genera benevolencia humanitaria, también genera un fuerte sentido de lo que exige la justicia.

La misma combinación, la naturaleza dual, debe determinar el carácter y el pro-pósito de la ayuda y de la intervención. Por supuesto, es necesario alimentar a los hambrientos y detener las matanzas de inmediato. Los esfuerzos de ayuda deben iniciarse antes que los de reparación; sin embargo, la reparación, a pesar de los ries-gos que conlleva, siempre debe ser el objetivo en el largo plazo, para que las crisis no se conviertan en algo recurrente y rutinario. Al igual que con la tzedakah, según Maimónides, los rescatistas y los soldados deben hacer todo lo posible, lo mejor

que puedan, para promover la independencia de los indi-viduos y de los Estados. En la sociedad internacional, esto significa la construcción de Estados que puedan defender la vida de sus ciudadanos y enseñarlos a ayudarse a sí mis-mos. Lo que se debe evitar es la dependencia económica o política permanente, la creación de poblaciones pobres o de Estados satélite y gobiernos títere. Aunque a menudo se nos dice que el sistema estatal debe ser trascendido, la soberanía es en realidad el objetivo moralmente necesario del humanitarismo: un Estado decente, capaz de propor-cionar seguridad, bienestar, administración económica y educación para todos sus ciudadanos. Entonces, los resca-tistas y los ejércitos que intervinieron podrán volver a casa. Si han creado las condiciones para la autodeterminación,

sabremos que han actuado con caridad y justicia. Así que la construcción del Estado puede ser una forma de trabajo humani-

tario, a pesar de que no tenemos ni idea de cómo hacerlo. El cambio de régimen, sin embargo, es algo diferente. Cuando el Ejército Rojo trató de llevar el comu-nismo a Polonia en 1919, y cuando el ejército de Estados Unidos trató de llevar la democracia a Iraq en 2003 (¿y a Libia en 2011?), se trataba de proyectos ideológi-cos, no humanitarios. Tenían la intención de reparar, no de rescatar, mientas que el humanitarismo trata de reparar sólo después de ayudar, y con el fin mantener la ayuda. La necesidad crítica de ayuda es lo que genera la respuesta dual que eti-quetamos como humanitaria.

La ayuda y la reparación pueden llevar mucho tiempo y habrá que tomar deci-siones difíciles en el camino, sin tener ningún tipo de procedimiento interna-cional para tomarlas. Tampoco hay manera legal de reclutar personas o Estados para que hagan el trabajo necesario o para regular el trabajo que realizan. Una vez más, eso es lo que significa la falta de un Estado global. Por eso, debemos buscar

“El que pueda, debe hacerlo”, es el principio rector de la intervención humanitaria.



más maneras informales de presionar a la gente para que se incorpore al servicio humanitario y para evaluar y criticar lo que hacen (y lo que no hacen). Puesto que hay pocas leyes efectivas en la sociedad internacional, necesitamos principios de caridad y justicia que den forma no sólo a nuestras aportaciones, sino también a nuestra estimación de lo que aportan otras personas.

El humanitarismo debe ser un argumento continuo: ¿qué se debe hacer en este momento? La respuesta a esa pregunta cambiará en función de las necesidades existentes, de las circunstancias políticas, de los recursos que la benevolencia pueda proporcionar y de las exigencias de la justicia. Pero una vez que encontremos la res-puesta, podremos pensar en el humanitarismo como la iniciativa dual que hemos descrito. Como individuos, como miembros o colaboradores de organizaciones no gubernamentales, como ciudadanos de los países poderosos, el humanitarismo nos invita a optar por hacer lo que, sin lugar a dudas, estamos obligados a hacer. c


ANDERS FOGH RASMUSSEN es Secretario General de la OTAN.

La OTAN después de LibiaLa Alianza Atlántica en tiempos de austeridad

Anders Fogh Rasmussen

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LA MISIÓN MARINA Y AÉREA DE LA Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Libia representa el primer enfrentamiento militar importante desde la crisis financiera global. Dado que los aliados europeos de la OTAN están reduciendo drásticamente sus gastos de defensa, había temores legítimos sobre si aún podían permitirse el lujo de responder a crisis tan complejas. Los informes iniciales que indicaban que la operación no tenía suficiente capacidad de ataque reforzaron estos temores. Sin embargo, la velocidad, la escala y el ritmo sostenido sin precedentes de ejecución de la Operación Protector Unificado cuentan una historia diferente. A principios de mayo, las incursiones aéreas se habían mante-nido con un ritmo alto desde el inicio de la operación, y los ataques representaban sólo la mitad de esas incursiones. Cuando los requerimientos cambiaron debido a que las fuerzas de Muammar al Qaddafi modificaron sus tácticas, los aliados de la OTAN brindaron mayor capacidad de ataque de alta precisión de la que nece-sitaban los comandantes. Mientras tanto, más de una docena de barcos patrullan el mar Mediterráneo y hacen cumplir el embargo de armas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

La misión en Libia ha puesto de manifiesto tres importantes verdades de las actuales intervenciones militares. En primer lugar, a aquellos que afirmaban que Afganistán sería la última misión de la OTAN fuera del área de la Organización, les ha mostrado que la incertidumbre es la esencia misma de la seguridad. En segundo lugar, ha demostrado que además de la capacidad instalada en el frente (como los cazabombarderos y los buques de guerra), los facilitadores (como la vigilancia, los aviones de reabastecimiento de combustible y los aviones no tripulados) son parte fundamental de cualquier operación moderna. En tercer lugar, ha mostrado que los aliados de la OTAN no carecen de capacidades militares. Cualquier déficit se ha debido principalmente a limitaciones políticas, más que militares. En otras

La otan después de Libia


palabras, Libia recuerda cuán importante es para la OTAN estar preparada y dis-puesta a actuar, además de su capacidad para hacerlo.

Aunque la defensa es y debe seguir siendo prerrogativa de las naciones sobe-ranas, una alianza que una a Europa y Norteamérica requiere una distribución equitativa de la carga para que sea eficiente. Las tendencias a la baja en los pre-supuestos de defensa europeos plantean algunas preocupaciones legítimas. Si los recortes continúan como hasta ahora, es difícil ver la manera como Europa podrá mantener la capacidad militar necesaria para sostener operaciones similares en el futuro. Esto recuerda uno de los principales retos a los que se enfrentan Europa y la alianza en conjunto: cómo evitar que la crisis económica degenere en una crisis de seguridad. La manera como Europa responda a este reto podría determinar su lugar en el orden mundial y el futuro de la seguridad.

Los aliados de la OTAN se deben concentrar en tomar nuevas medidas en tres frentes: fortalecer la defensa europea, mejorar las relaciones trasatlánticas y colabo-rar con las potencias emergentes para resolver los problemas comunes. Pero antes de pasar a las recetas, es importante analizar los hechos: qué es lo que ocurrió en Libia y si la crisis financiera ha afectado la distribución global del poder militar.

LA DIFERENCIA DEL GASTOLA OPERACIÓN PROTECTOR UNIFICADO ha demostrado que los países europeos todavía pueden desempeñar un papel central en una operación militar compleja, a pesar de gastar menos en sus ejércitos que Estados Unidos o que las potencias de Asia. De hecho, después de Estados Unidos, Europa aún tiene la capacidad mili-tar más avanzada del mundo. No obstante, la pregunta es si Europa será capaz de mantener esta ventaja en 5 ó 10 años.

Esto es particularmente preocupante si se considera la actual redistribución del poder militar global, un cambio que se manifiesta en la disminución relativa de los gastos de defensa de Europa en comparación con las potencias emergentes o de Estados Unidos. A medida que los países europeos se vuelven más ricos, gas-tan menos en defensa. Desde el final de la Guerra Fría, el gasto de defensa de los países europeos miembros de la OTAN se ha reducido en casi un 20%. Durante el mismo período, su PIB combinado aumentó alrededor del 55%. El panorama es algo diferente en Asia. De acuerdo con el Stockholm International Peace Research Institute, entre 2000 y 2009, el gasto de defensa de la India aumentó un 59% y el de China se triplicó. Esto produjo un doble salto hacia adelante: la transformación de las fuerzas armadas de estos países y la adquisición de nuevos sistemas de armas.

Si se compara el gasto de defensa de Europa con el de Estados Unidos, el con-traste también es grande. Al final de la Guerra Fría, en 1991, el gasto de defensa en los países europeos representaba casi el 34% del total de la OTAN, y Estados Unidos y Canadá cubrían el 66% restante. Desde entonces, la parte de la carga de seguridad de la OTAN que aportan los países europeos ha bajado al 21%.



Muchos observadores, incluidos algunos de los círculos gubernamentales en ambas costas del Atlántico, argumentan que el principal problema de seguri-dad al que se enfrenta Occidente son los crecientes niveles de deuda de Europa y Estados Unidos. Tienen un punto a su favor; después de todo, no puede haber poder militar sin dinero. Otros incluso arguyen que si los países europeos invier-ten menos en defensa no es tan preocupante, ya que eso refleja que Europa está completa, en paz y es libre. Sin embargo, estos argumentos no toman en cuenta tres hechos importantes.

Primero, el poder militar aún es importante para la geopolítica del siglo xxI. Los problemas de seguridad a los que se enfrenta Europa incluyen conflictos en las regiones vecinas (como Libia, por ejemplo), el terrorismo de Estados fallidos en regiones un poco más lejanas, así como las amenazas emergentes como la pro-liferación de armas de destrucción masiva y la guerra cibernética. Lo que define estas amenazas es tanto su diversidad como su impredecibilidad. Invertir en segu-ridad nacional y atrincherarse no será suficiente para contrarrestarlas.

Tampoco será suficiente depender únicamente del poder blando. Nadie defiende un retorno a la diplomacia de cañonero del siglo xIx, pero en un entorno imprede-cible, el poder duro puede posibilitar la paz. Así como la presencia de un oficial de policía puede disuadir a un ladrón, la proyección de poder militar puede ayudar a prevenir y, en casos extremos, disminuir las amenazas, además de finalmente abrir el camino para las soluciones políticas. Lo que ha sucedido en Libia ha puesto de relieve que, aunque una aproximación militar no resuelve el conflicto por sí sola, es una herramienta necesaria en un esfuerzo político más amplio. Europa nece-sita construir una continuidad sólida de poder duro y blando para poder respon-der a todo el espectro de crisis y amenazas.

Segundo, las nuevas potencias económicas y militares, como Brasil, China y la India, están entrando al campo. Sería un error ver su presencia solamente como un desafío para Occidente o suponer que representan una amenaza militar para la OTAN. Después de todo, sacar a cientos de millones de personas de la pobreza beneficia a todos. Esos países no tienen interés en derrocar el sistema global sobre el que se construyó su prosperidad. Europa, por el contrario, debería acoger lo que estos países pueden ofrecerle a la seguridad internacional en términos de capaci-dad militar.

Si Europa está creando una brecha en materia de seguridad, entonces estas potencias podrían, en teoría, reducirla. Sin embargo, es poco probable que esto suceda debido a que los intereses de estas potencias y los de Occidente podrían no coincidir, y no es seguro que las potencias emergentes tengan la misma estrate-gia para abordar los retos de seguridad. En el caso de Libia, por ejemplo, aunque Brasil, China, la India y Rusia se hicieron a un lado conscientemente para permi-tir que el Consejo de Seguridad de la ONU actuara, no pusieron su poder militar a disposición de la coalición que surgió. (China envió una nave militar y aviones a la región, pero sólo para ayudar a evacuar a sus ciudadanos.) El episodio sirve para



recordar que los intereses de las potencias emergentes no necesariamente coinci-dirán con los de Europa. La paradoja, entonces, es que el orden global tiene más actores que nunca y, sin embargo, tiene muy pocos garantes. Europa sigue siendo uno de ellos, pero ¿durante cuánto tiempo?

Tercero, la alianza trasatlántica sigue siendo el principal motor de la seguri-dad global. La alianza ha logrado compartir metas y valores comunes, mientras ofrece fuerzas interoperables y que se pueden desplegar rápidamente. No obs-tante, Estados Unidos está afrontando sus propios problemas presupuestarios y, como lo ha mostrado Libia, Washington no siempre toma la delantera en lo que se refiere a la proyección del poder. Estados Unidos exigirá con mucha más fuerza que los europeos asuman la responsabilidad de preservar el orden, en especial en la periferia de Europa. Sin embargo, si continúan los recortes en gastos de defensa en Europa, la capacidad del continente de ser una fuerza estabilizadora entre sus vecinos desaparecerá rápidamente. Esto, a su vez, implica el riesgo de que Esta-dos Unidos se aleje.

UNA DEFENSA MÁS INTELIGENTELA SOLUCIÓN OBVIA PARA TODOS ESTOS problemas sería que Europa gastara más en defensa. A la luz de lo que está sucediendo en el Medio Oriente, en varias capitales europeas se ha iniciado un debate sobre si se debe revertir la reducción

Anders Fogh Rasmussen en Bruselas, el 4 de mayo de 2011.REUTERS/THIERRY ROGE



en gastos de defensa. Pero dado el ambiente económico de Europa, es muy poco probable que esos gobiernos hagan cambios significativos. Por ende, el camino que se debe seguir no es gastar más, sino gastar mejor, buscando enfoques multi-nacionales, haciendo que el pacto trasatlántico tenga una orientación más estra-tégica y trabajando con las potencias emergentes para gestionar los efectos de la globalización de la seguridad.

Primero que nada, Europa debe buscar una aproximación de “defensa inteli-gente”. La defensa inteligente implica construir seguridad con menos dinero, tra-bajando en equipo y siendo más flexibles. Esto requiere identificar las áreas en las que los aliados de la OTAN necesitan seguir invirtiendo. La operación en Libia ha puesto de relieve el carácter imprevisible de las amenazas y la necesidad de mante-ner un amplio espectro de capacidades militares, tanto en la línea de fuego como de apoyo. Sin embargo, mantener un ejército desplegable, una armada poderosa y una fuerza aérea fuerte tiene un costo, y no todos los países de Europa puedan darse el lujo de tener un poco de todo. Por lo tanto, deben establecer sus priori-dades con base en las amenazas, la rentabilidad y el desempeño, no sólo en consi-deraciones presupuestarias y en el prestigio.

La defensa inteligente también implica fomentar la cooperación multinacional. Como el precio del equipo militar sigue aumentando, los Estados europeos que actúan solos podrían tener dificultades para adquirir sistemas de armas de alta tec-nología como las que se usaron en Libia. Los países de Europa deben trabajar en pequeños grupos para combinar sus recursos y construir las capacidades que pue-dan beneficiar a la alianza en su conjunto. En este caso, la OTAN puede actuar como intermediaria, uniendo a los países para que identifiquen lo que pueden hacer de manera conjunta con un menor costo, de forma más eficiente y con menos riesgo.

Segundo, los países europeos pueden ayudar a cerrar la brecha con Estados Unidos aumentando su aportación de dos de ingredientes, capacidades desple-gables y sostenibles, además de movilizar la voluntad política para usarlos. Para vincular ambos ingredientes, Europa y Norteamérica deben reforzar sus conexio-nes mediante un diálogo abierto y verdaderamente estratégico, en el que ambas partes se sienten a la misma mesa para discutir asuntos de interés común. La promoción de este diálogo ha sido una de mis prioridades dentro de la OTAN desde la adopción del “concepto estratégico” de la alianza en la Cumbre de Lis-boa el pasado mes de noviembre. Pero hay margen para mejorar. Se debe hacer un esfuerzo especial para asegurarse de que los dos principales proveedores euro-atlánticos de seguridad, la OTAN y la Unión Europea, cooperen de forma más estrecha. Esto será esencial, ya que ambas podrán ayudar a los Estados a hacer la transición hacia sistemas más democráticos. Por ejemplo, en el Medio Oriente, la OTAN y la Unión Europea podrían ayudar a reformar el sector de la seguridad de las democracias incipientes y frágiles.

En tercer lugar, Europa y Estados Unidos deberían colaborar más estre-chamente con las potencias emergentes. Esto no va a ser fácil, así es que crear



confianza será esencial. El proceso puede empezar fomentando un diálogo mutua-mente garantizado con estos países, lo que ayudaría a neutralizar las crisis, a superar los desacuerdos y a aclarar las percepciones erróneas. El trabajo en equipo podría conducir, con el tiempo, a un entendimiento común de cómo construir una segu-ridad global para el siglo xxI, lo cual acarrea un sentido de responsabilidad com-partida. De esta manera, lo que muy a menudo parece un escenario de suma cero, se puede convertir en uno de ganar-ganar.

La OTAN puede hacer una importante aportación a esta nueva comprensión de la seguridad global. La alianza puede aprovechar la extensa red de colabora-ción que ha establecido y consultar a las principales potencias emergentes. Puede seguir haciendo frente a los problemas de seguridad comunes que trascienden las fronteras nacionales. Por supuesto, el Consejo de Seguridad de la ONU debe seguir siendo la fuente general de legitimidad para la paz y la estabilidad internaciona-les. No obstante, un diálogo más incluyente entre los principales interesados en la seguridad le ayudaría a prevenir y a gestionar las crisis.

Los retos económicos a los que se enfrentan los países europeos son inmensos, pero eso no debe impedirles que vean el panorama estratégico más amplio. Los recortes no coordinados en defensa podrían poner en peligro la seguridad futura del continente. El caso de Libia puede servir como llamada de atención, pero esta misión debe ser seguida por hechos. Hacer que la defensa europea sea más cohe-rente, fortaleciendo los lazos trasatlánticos y mejorando las conexiones entre la OTAN y otros actores mundiales, es la manera de evitar que la crisis económica se convierta en una crisis de seguridad. c


MICHAEL L. ROSS es profesor de Ciencias Políticas en la University of California, Los Ángeles, y autor de The Oil Curse: How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations, que se publicará próximamente.

¿Ahogará el petróleo la Primavera Árabe?

La democracia y la maldición de los recursos

Michael L. Ross

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INCLUSO ANTES DE LOS LEVANTAMIENTOS árabes de este año, el Medio Oriente no era un bloque de autoritarismo indiferenciado. Los ciudadanos de países con poco petróleo o sin él, como Egipto, Jordania, Líbano, Marruecos y Túnez, gene-ralmente tenían más libertad que los de los países en los que abundaba el hidrocar-buro, como Arabia Saudita, Bahréin, Iraq, Kuwait y Libia, y una vez que inició el tumulto, los regímenes ricos en petróleo pudieron impedir eficazmente los inten-tos de derrocarlos. En efecto, la Primavera Árabe ha amenazado gravemente a un solo gobernante financiado por el petróleo —Muammar al Qaddafi, de Libia—, y únicamente porque la intervención de la Organización del Tratado del Atlán-tico Norte impidió la derrota segura de los rebeldes.

En todo el mundo, la democracia ha hecho progresos impresionantes a lo largo de las tres últimas décadas: sólo el 30% de los gobiernos del mundo era democrá-tico en 1980; hoy, alrededor del 60% lo es. Sin embargo, casi todos los gobiernos democráticos que surgieron durante ese período se encontraban en países con poco petróleo o sin él; de hecho, era tres veces más probable que la democratización llegara a los países que producían menos de 100 dólares per cápita de petróleo al año (aproximadamente lo que producen Ucrania y Vietnam) que a los países con una mayor producción. Ningún país con más de una fracción de la riqueza petro-lera per cápita de Bahréin, Iraq o Libia ha pasado con éxito de la dictadura a la democracia. Los académicos han llamado a esto la maldición del petróleo, argu-mentando que la riqueza petrolera promueve el autoritarismo, la inestabilidad económica, la corrupción y los conflictos violentos. Los escépticos aseguran que



la correlación entre el petróleo y la represión es una coincidencia. Como Richard Cheney, entonces director ejecutivo de Halliburton, comentara durante una con-ferencia sobre energía en 1996: “El problema es que el buen señor no consideró adecuado poner reservas de petróleo y gas en donde hay gobiernos democráticos”.

Pero la intervención divina no provocó la represión en el Medio Oriente: fue-ron los hidrocarburos. No hay forma de evadir el hecho de que los países de esa región son menos libres porque producen y venden petróleo.

LOS SUCIOS SECRETOS DEL PETRÓLEOEL PETRÓLEO NO SIEMPRE HA SIDO UNA barrera para la democracia. Hasta prin-cipios de la década de los 70, era probable que los países productores de petróleo fueran democráticos como cualquier otro Estado. Irónicamente, eso sucedía por-que, hasta entonces, las Siete Hermanas, un puñado de enormes compañías petro-leras de Occidente, dominaban la industria petrolera global y captaban la mayor parte de sus utilidades. Eso significaba que los gobiernos de los países con mucho petróleo no tenían más financiamiento ni más poder sobre sus ciudadanos que los gobiernos de otros países sin petróleo.

Sin embargo, esto comenzó a cambiar a partir de la década de los 60 y de princi-pios de los 70. Primero, las Siete Hermanas perdieron su control sobre el mercado petrolero mundial debido al surgimiento de compañías petroleras independien-tes como Getty Oil, Standard Oil of Ohio y la paraestatal italiana, Eni. Mientras tanto, los Estados exportadores de petróleo se unieron y crearon la Organización de Países Exportadores de Petróleo, lo cual aumentó su apalancamiento sobre las viejas compañías petroleras y sobre las nuevas. Estos acontecimientos, junto con el embargo árabe de petróleo que siguió a la guerra árabe-israelí de 1973, provoca-ron que los precios del petróleo subieran de 2.5 dólares por barril en 1972 a alrede-dor de 12 dólares por barril en 1974. Ansiosos por captar las inesperadas ganancias, casi todos los países en desarrollo expropiaron las compañías petroleras extranje-ras que operaban en su territorio y establecieron compañías petroleras nacionales para administrarlas.

Estas nacionalizaciones provocaron un influjo masivo de nueva riqueza y, por lo tanto, eran inmensamente populares e impulsaron las carreras de muchos polí-ticos. Por ejemplo, poco después de llegar al poder tras un golpe militar en 1969, Qaddafi comenzó a nacionalizar la industria petrolera de su país, lo que le dio el control de un aluvión de ingresos. Más tarde, los utilizó para financiar su agenda revolucionaria y para sobornar a algunos jefes tribales poderosos que de otra manera habrían resultado muy amenazantes para su régimen. El arquitecto de la naciona-lización petrolera de Iraq fue el vicepresidente del Consejo del Comando Revo-lucionario, Saddam Hussein. El destacado papel de Saddam en la expropiación de los intereses petroleros internacionales fue su “camino a la fama” según asienta en su biografía, Con Coughlin. Además, su control sobre el torrente de dinero

Michael L. Ross


proveniente del petróleo le permitió, a la larga, desplazar al Presidente de Iraq, Ahmed Hassan al Bakr.

La nacionalización hizo a los gobiernos de los países exportadores de petróleo más ricos y poderosos que nunca. No obstante, fue una bendición a medias para los ciudadanos de esos países. La impresionante riqueza y el poder económico que una vez ostentaron las empresas extranjeras pasó a las manos de los políticos. Los gobernantes de la región utilizaron una parte de la riqueza proveniente del petró-leo para financiar programas sociales, mejorar los servicios públicos y acallar a la población. Eso les ayudó a superar la oleada de democratización que recorrió el orbe en las décadas de los 80 y 90, y expulsó a un sinnúmero de dictadores.

Desde entonces, el control de los ingresos provenientes del petróleo ha ayu-dado a los autócratas a permanecer en el poder de tres maneras, principalmente. Primero, les ha permitido comprar a sus ciudadanos al proporcionarles muchos beneficios prácticamente libres de impuestos. La relación entre los impuestos y la representación siempre ha sido estrecha: cuando los gobernantes suben los impuestos, los ciudadanos exigen cuentas. En Estados Unidos, durante la colo-nia, los frustrados súbditos se rebelaron contra Gran Bretaña, en parte porque tenían que pagar impuestos a pesar de que no tenían suficiente representación en el Parlamento británico. Hoy en día, en el Medio Oriente, los líderes financiados por el petróleo responden generalmente a la exigencia de una mayor responsabilidad ofreciendo nuevas dádivas, bajando los impuestos o ambos; y generalmente fun-ciona. Tan sólo en 2011, por ejemplo, Argelia anunció planes para invertir 156 000 millones de dólares en nueva infraestructura y redujo los impuestos sobre el azúcar; Arabia Saudita dirigió 136 000 millones de dólares para aumentar los salarios del sector público, los beneficios por desempleo y los subsidios para vivienda; Kuwait le ofreció a cada uno de sus ciudadanos una subvención en efectivo de 1 000 dinares (alrededor de 3 600 dólares) y alimentos gratuitos durante 14 meses. Los autócratas con poca o ninguna riqueza petrolera —Zine al Abidine Ben Ali de Túnez, Hosni Mubarak de Egipto y Ali Abdala Saleh de Yemen— tuvieron ges-tos similares, pero sus aportaciones fueron mucho menores y, por ende, menos eficaces.

Segundo, a los autócratas que obtienen la mayor parte de sus fondos de las industrias petroleras nacionales les resulta más sencillo mantener las finanzas de su país en secreto. El secreto ayuda a que la riqueza proveniente del petróleo obtenga los poderes que la democracia ahuyenta: los ciudadanos se sienten satisfechos por los bajos impuestos y por los, aparentemente, generosos beneficios sólo cuando no se dan cuenta de cuánta de la riqueza de su país se pierde por los robos, la corrupción y la incompetencia del gobierno. Bajo el régimen de Hussein, más de la mitad del presupuesto nacional de Iraq pasó a través de la Compañía Petro-lera Nacional de Iraq, cuyas finanzas nunca se divulgaron. Una encuesta de 2010 de la Sociedad Internacional de Presupuesto descubrió que las autocracias del Medio Oriente que tienen poco o ningún petróleo, incluidos Egipto, Jordania y



Marruecos, al menos ofrecen cierta información sobre sus finanzas; en contraste, las autocracias ricas en petróleo, como Argelia y Arabia Saudita, prácticamente no dan información. Vale la pena recordar que las revueltas de Egipto y Túnez fueron provocadas por la creciente toma de conciencia del pueblo sobre la corrup-ción del gobierno.

Finalmente, la riqueza petrolera permite que los autócratas financien profu-samente a sus fuerzas armadas (y que compren su lealtad). El Presidente de Irán, Mahmoud Ahmadinejad, por ejemplo, ha entregado miles de millones de dóla-res en contratos sin licitación a empresas asociadas con la élite paramilitar de los Guardias Revolucionarios. En todo el mundo, los autócratas sin riqueza petrolera gastan alrededor del 2% del PIB de su país en el ejército, mientras que sus contra-partes con riqueza petrolera, que ya tienen presupuestos mucho más cuantiosos, suelen gastar alrededor del 3%. Túnez, que no tiene petróleo, por ejemplo, gastó 53 dólares per cápita en sus fuerzas armadas en 2008; Argelia, su vecino rico en petróleo, gastó 141 dólares per cápita y tuvo muchas menos protestas. Algunos de los productores de petróleo más grandes del mundo, incluidos Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos y Omán, también son algunos de los países con mayor gasto militar. Este gasto ofrece ciertas ventajas: cuando los ciudadanos de Omán y de Arabia Saudita tomaron las calles a principios de este año, sus ejércitos se mos-traron relativamente dispuestos a reprimirlos y se atrevieron a hacerlo.

DEMOCRATIZACIÓN Y PETRÓLEONADA DE ESTO SIGNIFICA qUE el petróleo ahogará la Primavera Árabe o que los Estados petroleros del Medio Oriente estén condenados a la dictadura. Durante los últimos 12 años, Indonesia, México y Nigeria han hecho la transición a la demo-cracia con éxito. Y todos ellos tienen petróleo.

Sin embargo, las cosas no serán fáciles para Medio Oriente. Indonesia, México y Nigeria sólo eran productores moderados de petróleo (Indonesia apenas tiene petróleo suficiente para exportar), y los tres países se abrieron políticamente en 1999 ó 2000, poco después de que los precios del petróleo alcanzaran su punto más bajo en los últimos 30 años. De hecho, el último país con riqueza petrolera sustancial que se democratizó exitosamente fue Venezuela, y esa democratiza-ción ocurrió en 1958. Además, Venezuela se aprovechó de que tenía una historia de gobiernos democráticos y una fuerza laboral inusualmente bien organizada, lo que socavó el poder del régimen militar. No obstante lo anterior, los países ricos en petróleo del Medio Oriente son muy diferentes entre sí. Ninguno ha tenido mucha experiencia previa en términos de democracia. La mayoría de ellos tie-nen mucho más petróleo que Indonesia, México y Nigeria: Bahréin, por ejem-plo, obtiene tres veces más dinero per cápita del petróleo que Venezuela en 1958 (incluso después del ajuste por la inflación), Libia obtiene seis veces más y Ara-bia Saudita obtiene siete veces más. Ningún país con más riqueza petrolera que

Michael L. Ross


Venezuela, que en 1958 producía alrededor de 2.5 millones de barriles de petróleo por día, se ha democratizado con éxito.

Eso no quiere decir que los gobernantes del Medio Oriente financiados por el petróleo nunca caerán. La propagación de Internet podría hacer más difícil que los autócratas oculten el despilfarro y la corrupción del gobierno. Mientras tanto, los fluctuantes precios del petróleo y los malos manejos del gobierno podrían vaciar cofres y forzarlos a recortar los populares subsidios. El derrocamiento del sah de Irán en 1979 se produjo tras una mezcla similar de corrupción que beneficiaba a la élite y de medidas de austeridad que afectaban a las clases media y baja.

Sin embargo, incluso si los dictadores del Medio Oriente financiados por el petróleo fueran reemplazados por líderes electos, el espectro del autoritarismo seguiría siendo una amenaza. Los dictadores y monarcas de la región han utili-zado los ingresos obtenidos del petróleo para financiar amplias redes de patro-nazgo, que generalmente abarcan tanto a los seguidores de estos regímenes como a sus posibles oponentes; estas redes dificultan que se arraiguen los grupos inde-pendientes de la sociedad civil. La falta de sociedad civil dificultaría aún más que las nuevas democracias crearan coaliciones sólidas entre los oponentes del viejo régimen; estas coaliciones son necesarias para liderar a los nuevos gobiernos y pre-venir una vuelta al autoritarismo.

Más aún, mientras los precios del petróleo sigan altos, estos fondos serán una fuente constante de tentaciones. Incluso los políticos elegidos mediante comi-cios libres y justos pueden usar las grandes ganancias del petróleo para revertir las reformas democráticas. El Presidente de Venezuela, Hugo Chávez, por ejemplo, ha trasegado cientos de millones de dólares de la compañía petrolera estatal de su país y los ha invertido en proyectos que aumentan su popularidad entre las fami-lias de bajos ingresos y entre los militares. La buena voluntad que ha generado de esta manera le ha permitido eliminar los controles sobre su autoridad: por ejemplo, ha reemplazado a los jueces de la Suprema Corte que no le son leales, ha impuesto nuevas restricciones sobre los medios de comunicación y ha eliminado los límites para el período presidencial. El Primer Ministro de Rusia, Vladimir Putin, se ha comportado de manera similar.

Es difícil predecir si Iraq seguirá un curso similar. Alrededor del 85% de los ingresos del gobierno provienen de las exportaciones de petróleo y, a pesar de los años que lleva intentándolo, el Parlamento iraquí no ha logrado aprobar una nueva ley sobre el petróleo que establezca un marco legal para la administración de estos ingresos. Mientras tanto, hay señales de que el Primer Ministro de Iraq, Nuri al Maliki, se está alejando de la democracia: ha aprovechado las ambigüedades de la constitución iraquí para establecer un control personal sobre las principales ins-tituciones de seguridad, incluido el Comando Contra el Terrorismo. Sus críticos argumentan que utiliza estos instrumentos para silenciar a sus oponentes políti-cos. Su gobierno también ha comenzado a subsidiar generosamente a los periodis-tas con efectivo y tierras. Tras las demostraciones populares de febrero de 2011, se



informó que las fuerzas de seguridad golpearon y arrestaron a cientos de periodis-tas, activistas políticos e intelectuales. Los levantamientos de la Primavera Árabe son un recordatorio del atractivo casi universal de la democracia. Sin embargo, también deben servir para recordar que la riqueza petrolera es uno de los obstácu-los más recalcitrantes para la reforma democrática.

EL FIN DE LA MALDICIÓN DEL PETRÓLEOLA MALDICIÓN DEL PETRÓLEO DURARÁ mientras el mundo compre enormes cantidades de petróleo. Las reducciones agresivas al consumo del petróleo podrían ayudar a reducir los precios y, por ende, el flujo de dinero hacia los autócratas res-paldados por el petróleo. Estados Unidos por sí solo puede incidir en esto: es el consumidor de petróleo más grande del planeta, y en 2009 consumió más del doble de petróleo que China, el segundo mercado más grande. Al reducir su consumo total de petróleo, Estados Unidos podría ayudar a reducir los precios mundiales del energético y socavar el poder de los dictadores sostenidos por el petróleo, incluso el de aquellos que venden petróleo a China y a otras autocracias.

Sin recortes significativos al consumo, otras medidas, como las sanciones diri-gidas, serían menos eficaces. Estados Unidos, por ejemplo, podría boicotear a los productores de petróleo no democráticos; pero mientras la demanda mundial permanezca sin cambios, estos regímenes podrían vender fácilmente sus reser-vas a compradores menos selectivos casi al mismo precio. Más aún, las sanciones contra los países exportadores de petróleo son notablemente ineficaces. Entre 1990 y 2003, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas impuso severas restricciones a las ventas de petróleo iraquí, pero esto no logró reducir el control de Hussein sobre el poder. La aplicación de sanciones menos rígidas tampoco ha logrado expulsar a los regímenes dependientes del petróleo de Irán, Libia y Myanmar. Si la demanda de petróleo en el mundo aumenta, las sanciones serán aún menos eficaces.

Estados Unidos y otros importadores de petróleo también podrían demandar una mayor transparencia de los mercados del petróleo, la cual socavaría la capaci-dad de los autócratas de comprar a sus ciudadanos y de utilizar los fondos estata-les para sobornos. En un estudio conjunto de 2010, el Instituto de Vigilancia de los Ingresos y Transparencia Internacional encontraron que 29 de 41 países pro-ductores de petróleo, gas y minerales presentaban únicamente información “par-cial” o “escasa” sobre los ingresos provenientes de estos recursos. La comunidad internacional ya ha dado algunos pasos importantes para corregir esta situación. En 2002, el entonces Primer Ministro del Reino Unido, Tony Blair, lanzó la Ini-ciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), que hacía un llamamiento a los países ricos en recursos para que presentaran públicamente sus ingresos. Hoy, la EITI es una organización independiente, con alrededor de 36 paí-ses miembros, entre ellos Azerbaiyán, Indonesia, Iraq y Nigeria. Mientras tanto, una disposición de la ley estadounidense de reforma financiera de 2010 obliga a

Michael L. Ross


las compañías registradas en la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos a informar lo que les pagan a los gobiernos, país por país y proyecto por proyecto, para tener acceso al petróleo, al gas y a los minerales. Este requisito dificultará que los países exportadores de petróleo les oculten sus ingresos a sus ciudadanos y, por ende, impedirá el despilfarro y la corrupción gubernamentales.

Pero se puede y se debe hacer más. En primer lugar, la Unión Europea y otras regiones consumidoras de petróleo deben seguir el ejemplo de Estados Unidos y exigir que todas las compañías publiquen los pagos que hacen a los gobiernos extranjeros para tener acceso a recursos naturales. El G-8 respaldó esa medida en la cumbre que se llevó a cabo en Deauville, Francia, en mayo pasado, pero no tiene el poder para obligar a los Estados miembros a aplicarla; deben actuar por voluntad propia. Además, el Consejo Internacional de Normas de Contabilidad con sede en Londres, que establece los procedimientos de contabilidad de más de 120 países, necesita actualizarse. Según las reglas actuales del Consejo, las com-pañías mineras y petroleras no están obligadas a revelar los pagos que hacen a los gobiernos extranjeros.

Mientras tanto, la comunidad internacional debe alentar a los países producto-res de petróleo para que abran sus compañías petroleras nacionales. Por ejemplo, se podría alentar a los países a inscribir a sus compañías petroleras nacionales en la Bolsa de Valores de Nueva York. Al unirse a la Bolsa, tendrían acceso a nuevos inversionistas, pero también estarían sujetas a las nuevas normas de divulgación de Estados Unidos. La comunidad internacional también debe alentar a los pro-ductores a seguir los principios establecidos en la Carta de Recursos Naturales, que fue redactada por un grupo de académicos y profesionales para ayudar a los ciudadanos y a los gobiernos a utilizar la riqueza natural de sus países de manera más benéfica para la sociedad. Los países productores de petróleo podrían darles a todos sus ciudadanos acciones de las compañías petroleras nacionales o un divi-dendo anual en efectivo, como lo ha hecho Alaska desde los años 70. Si se diseñan bien, estos planes podrían ser políticamente populares y satisfarían las demandas de los ciudadanos de compartir la riqueza petrolera de sus países, y los animaría a poner bajo escrutinio las finanzas de sus gobiernos.

Desde los años 70, los Estados productores de petróleo siguen siendo mucho menos democráticos que otros Estados. En el Medio Oriente, la riqueza petro-lera ha fortalecido a monarcas y políticos, y ha mantenido débiles a los ciudada-nos. Hasta ahora, los levantamientos árabes de este año no han logrado cambiar esa situación. Entretanto, gracias a los altos precios del petróleo, a la creciente demanda global del hidrocarburo y a la mejor tecnología de perforación, alrede-dor de quince a veinte países de bajos ingresos han comenzado recientemente, o están por comenzar, a exportar petróleo y gas natural. La mayoría de ellos se encuentra en el África Subsahariana. Si no administran correctamente sus ingre-sos, bien podrían ser presa de la maldición del petróleo. Sin embargo la geología no necesita ser destino: para los nuevos productores de petróleo, al igual que para


los viejos, el hidrocarburo es un obstáculo mayor para las reformas democráticas cuando los autócratas pueden mantener sus finanzas ocultas. El dinero que envían los consumidores estadounidenses a los países productores ayuda a empoderar a sus gobiernos. Al reducir su consumo de petróleo y al obligar a que los pagos sean más transparentes, los estadounidenses podrían, en cambio, comenzar a otorgar-les mayor poder a los ciudadanos de esos países. c


Michael� Spence es investigador visitante distinguido en el Council on Foreign Relations y autor de The Next Convergence: The Future of Economic Growth in a Multispeed World. Recibió el Premio Nobel de Economía en 2001.

El efecto de la globalización sobre los ingresos y el empleo

Las desventajas de integrar los mercados

Michael Spence

c

La�globalización�es�el�proceso mediante el cual los mercados se integran en todo el mundo. A lo largo de los últimos 60 años, este proceso se ha acelerado de manera constante a medida que las nuevas tecnologías y la experiencia adminis-trativa han reducido el costo del transporte y de las transacciones, y conforme dis-minuyen los aranceles y otras barreras artificiales para el comercio internacional. El impacto ha sido sorprendente. Cada vez más países en desarrollo experimentan tasas de crecimiento sostenido de entre el 7% y el 10%; trece países, incluida China, han crecido en más del 7% por año durante 25 años o más. Aunque esto no estaba claro al principio, el mundo se encuentra ahora un poco más allá del punto medio en un proceso de un siglo de duración en el que los ingresos en los países en desa-rrollo han ido convergiendo hacia los de los países desarrollados. Ahora, el impacto de las economías emergentes sobre la economía mundial y las economías avanza-das está aumentando rápidamente.

Hasta hace aproximadamente una década, el efecto de la globalización sobre la distribución de la riqueza y de los puestos de trabajo fue, en gran medida, benigno. En promedio, las economías avanzadas estaban creciendo a una respetable tasa del 2.5%, y en la mayoría de ellas, la amplitud y variedad de las oportunidades de empleo en distintos niveles educativos parecían estar aumentando. Con ayuda externa, incluso los países devastados por la Segunda Guerra Mundial se recuperaron. Los bienes importados se abarataron a medida que los mercados emergentes partici-paban en la economía global, lo cual benefició por igual a los consumidores de los países desarrollados y en desarrollo.



Pero a medida que los países en desarrollo crecían y se enriquecían, su estruc-tura económica cambió en respuesta a las fuerzas de la ventaja comparativa: subie-ron en la cadena de valor agregado. Ahora, los países en desarrollo producen cada vez más el tipo de componentes de alto valor agregado que hace 30 años eran del ámbito exclusivo de las economías avanzadas. Este ascenso es un cambio perma-nente e irreversible. Dado que China y la India —que en conjunto representan casi el 40% de la población mundial— están subiendo decididamente esta esca-lera, los cambios económicos estructurales en los países emergentes sólo tendrán más impacto sobre el resto del mundo en el futuro.

Al reubicar algunas partes de las cadenas internacionales de suministro, la glo-balización ha afectado casi en todas partes el precio de los bienes, los patrones de trabajo y los salarios. Está cambiando la estructura de las economías individuales de tal manera que afectan a diferentes grupos dentro de esos países de forma dis-tinta. En las economías avanzadas, está cambiando la distribución de las oportu-nidades de empleo y de los ingresos.

Durante la mayor parte del período de la Posguerra, los formuladores de políti-cas públicas estadounidenses asumieron que el crecimiento y el empleo iban de la mano; además, el desempeño de la economía de Estados Unidos confirmó amplia-mente esta hipótesis. Sin embargo, la actual evolución estructural de la economía global y su efecto sobre la economía estadounidense significa que, por primera vez, el crecimiento y el empleo en Estados Unidos están comenzando a divergir. Las principales economías emergentes son cada vez más competitivas en áreas en las que la economía estadounidense había dominado históricamente, como el diseño y la fabricación de semiconductores, los productos farmacéuticos y los servicios de tecnología de la información.

Al mismo tiempo, muchas oportunidades de trabajo en Estados Unidos están pasando de los sectores que están experimentando el mayor crecimiento hacia los que están creciendo menos. El resultado es una creciente disparidad en los ingresos y en el empleo a lo ancho de la economía estadounidense, en la que los trabajadores con más educación tienen más oportunidades, y los traba-jadores con menor nivel educativo se enfrentan a una menor oferta laboral y a ingresos estancados. Es urgente que el gobierno de Estados Unidos desarrolle una política de largo plazo para hacer frente a estos efectos distributivos y a su base estructural, y que restablezca la competitividad y el crecimiento de la eco-nomía estadounidense.

desempleado�en�estados�unidosEntre�1990�y�2008,�el�número�de�trabajadores empleados en Estados Unidos pasó de cerca de 122 millones a alrededor de 149 millones. De los cerca de 27 millo-nes de empleos creados durante ese período, el 98% se creó en el sector no comer-ciable de la economía estadounidense, el sector que produce bienes y servicios que

Michael Spence


deben ser consumidos en el país. Los mayores empleadores en el sector no comer-ciable en Estados Unidos fueron el gobierno (con 22 millones de empleos en 2008) y la industria de la salud (con 16 millones de empleos en 2008). En conjunto, las dos industrias crearon diez millones de nuevos empleos entre 1990 y 2008, o poco menos del 40% de las incorporaciones totales. (La venta al menudeo, la construc-ción, y la industria hotelera y restaurantera también han contribuido significativa-mente al aumento del empleo.) Mientras tanto, el empleo apenas creció en el sector comerciable de la economía estadounidense, el sector que produce bienes y servi-cios que se pueden consumir en cualquier lugar, como productos manufacturados, ingeniería y servicios de consultoría. Ese sector, que representaba más de 34 millo-nes de empleos en 1990, sólo agregó la insignificante cantidad de 600�000 puestos de trabajo entre 1990 y 2008.

Dramático: las nuevas tecnologías que ahorran mano de obra en los servi-cios de información eliminaron algunos puestos de trabajo en toda la econo-mía estadounidense. Pero el hecho de que muchas actividades de manufactura, principalmente los componentes de menor valor agregado, se han trasladado a las economías emergentes es lo que más ha afectado al empleo en Estados Unidos. Esta tendencia está provocando que el empleo decline en casi todo el sector manufac-turero del país, excepto en el extremo superior de la cadena de valor agregado. Sin embargo, el empleo está aumentando en otras partes del sector comerciable; prin-cipalmente en el sector financiero, de diseño e ingeniería de computadoras, y en puestos directivos de las empresas multinacionales. Al igual que el extremo superior de la cadena de producción, estas industrias y puestos en expansión suelen emplear a personas con estudios superiores, y son las áreas en las que la economía de Esta-dos Unidos sigue teniendo una ventaja comparativa y en las que puede competir con éxito en la economía internacional.

En otras palabras, la estructura del empleo de la economía estadounidense se ha ido desplazando del sector comerciable, a excepción de la parte superior de la cadena de valor agregado, hacia el sector no comerciable. Esto representa un pro-blema, porque es probable que en el futuro el sector no comerciable genere menos empleos de lo esperado. Por otra parte, la gama de oportunidades de empleo dis-ponibles en el sector comerciable se está reduciendo, lo que limita las opciones para los trabajadores estadounidenses del grupo de ingresos medios. Sería poco sensato suponer que, en las actuales circunstancias, el empleo en el gobierno y el cuidado de la salud en Estados Unidos continuarán creciendo tanto como antes de la reciente crisis económica. En todo caso, es sorprendente que la economía estadounidense no hubiera tenido un problema de empleo importante hasta la reciente crisis económica. Si el sector no comerciable continúa perdiendo su capa-cidad de absorber mano de obra, como lo ha hecho en los últimos años, y el sector comerciable no se convierte en un motor de empleo, Estados Unidos se debe pre-parar para un largo período de alto desempleo.



en�mi�opiniónUna�manera�de�medir�el�tamaño de una empresa, industria o economía es determinar su producción. Pero es mejor aún determinar su valor agregado; es decir, la diferencia entre el valor de sus productos (los bienes y servicios que pro-duce) y los costos de sus insumos (las materias primas y la energía que consume). (El valor agregado proviene del capital y de la mano de obra que a su vez convier-ten los insumos en productos.) Los bienes y servicios son adquiridos a menudo como insumos intermedios por otras empresas o industrias, como los servicios jurí-dicos contratados por una empresa, por ejemplo. El valor agregado producido por todas las industrias de todos los sectores de la economía forma el pib de ese país.

A diferencia del empleo, el valor agregado de las partes comerciables y no comerciables de la economía estadounidense ha aumentado a una tasa similar desde 1990. En el sector no comerciable, que experimentó un crecimiento rápido del empleo, esto significa que el valor agregado aumentó un poco más rápido que el empleo: el valor agregado por empleado aumentó modestamente, a un promedio anual de 0.7% desde 1990. En el sector comerciable de la economía de Estados Uni-dos, donde los niveles de empleo aumentaron muy poco, el valor agregado general y por empleado aumentó rápidamente cuando el sector comerciable estadouni-dense subió en la cadena de valor agregado y creció en sincronía con la economía global. Mientras que en el sector no comerciable el valor agregado por empleado pasó de 72 000 dólares a más de 80 000 dólares entre 1990 y 2008, en el sector comerciable subió de 79 000 a 120 000 dólares; en otras palabras, el aumento fue de sólo 12% en el sector no comerciable, pero de casi el 52% en el sector comerciable.

Lo más sorprendente son las tendencias dentro del sector comerciable. El valor agregado aumentó en ese sector, incluso en el financiero donde el empleo aumentó, y en la industria manufacturera, donde el empleo disminuyó, en general. De hecho, en el extremo superior de la cadena de producción, el valor agregado aumentó tanto que superó las pérdidas en el extremo inferior causadas por el traslado de la acti-vidad económica de Estados Unidos a otros países.

El valor agregado representa un ingreso para alguien. Para las personas emplea-das, significa ingreso personal; para los accionistas y otros propietarios de capital, ganancias o rendimiento de la inversión; para el gobierno, ingresos fiscales. En general, los ingresos de los trabajadores están estrechamente relacionados con el valor agregado por empleado (no obstante, no es el caso de la industria minera y de servicios públicos en las que el valor agregado por empleado es mucho mayor que los salarios, ya que estas actividades son muy intensivas en cuanto a capi-tal, y la mayor parte del valor agregado es un rendimiento del capital). Dado que el valor agregado en la parte no comerciable de la economía estadounidense no aumentó mucho, tampoco subió el ingreso promedio del sector. En el sector de bienes comerciables, por otra parte, los ingresos subieron rápidamente junto con el valor agregado por empleado gracias al aumento en la productividad en algu-nas industrias y al traslado de empleos de menor ingreso a otros países. Además,

Michael Spence


como la mayoría de los empleos nuevos se creó en la parte no comerciable de la economía, en la que los salarios aumentaron poco, la distribución del ingreso en la economía estadounidense se tornó más desigual.

El panorama general es claro: los ingresos y las oportunidades de empleo son altos, y están aumentando, para la gente con mayor educación formal, en el extremo superior del sector comerciable de la economía estadounidense, pero están dismi-nuyendo en el extremo inferior. Hay muchas razones para creer que estas tenden-cias continuarán. A medida que las economías emergentes siguen subiendo en la cadena de valor agregado —deben hacerlo para seguir creciendo—, los sectores comerciables de las economías avanzadas requerirán menos mano de obra, y las tareas que requieren más personal se desplazarán hacia las economías emergentes.

Los trabajadores altamente calificados de Estados Unidos ya están gravitando hacia las partes de alto valor agregado de la economía, especialmente en el sector comerciable. Como han observado los economistas, el rendimiento de la educa-ción va en aumento. Los que cuentan con mayor educación, y sólo ellos, tienen más oportunidades de empleo e ingresos más altos. La competencia para los tra-bajadores altamente capacitados del sector comerciable se derrama hacia el sector no comerciable, y aumentan los ingresos en la zona de alto valor agregado de ese sector. No obstante, al haber menos puestos de trabajo en la parte de menor valor agregado del sector comerciable, la competencia por trabajos similares en el sec-tor no comerciable va en aumento. Esto, a su vez, deprime aún más el crecimiento de los ingresos en la parte de menor valor agregado del sector no comerciable.

Así, la estructura cambiante de la economía mundial tiene efectos diversos sobre diferentes grupos de personas en Estados Unidos. Las oportunidades se están ampliando para las personas muy calificadas en todos los ámbitos econó-micos: se están expandiendo en el sector comerciable debido a que la economía mundial está creciendo, y en el sector no comerciable, porque ese mercado labo-ral debe seguir siendo competitivo frente al sector comerciable. No obstante, las oportunidades se reducen para los menos calificados.

Frente a un resultado económico no deseado, los economistas tienden a pen-sar que la causa es una falla del mercado. Las fallas del mercado son muy diversas: desde las ineficiencias causadas por falta de información hasta el efecto imponde-rable de externalidades como el medio ambiente. Sin embargo, el efecto de la evo-lución estructural de la economía global sobre la economía estadounidense no es una falla del mercado: no es un resultado económicamente ineficiente. (En todo caso, la economía mundial se está volviendo cada vez más eficiente en general.) Pero no deja de ser un motivo de preocupación, ya que está creando un problema de distribución en las economías avanzadas. No todo el mundo está ganando en esos países, y algunos podrían estar perdiendo.

Aunque todos se benefician del menor precio de los bienes y servicios, a la gente también le preocupa mucho tener la oportunidad de contar con un empleo pro-ductivo, así como la calidad de su trabajo. La disminución de las oportunidades



laborales parece ser real e inmediata; el aumento de los ingresos reales que produ-cen los precios más bajos, no. Por ejemplo, según encuestas recientes, un número importante de estadounidenses cree que sus hijos tienen menos oportunidades que ellos. La lenta recuperación de la reciente crisis económica puede estar afectando estas percepciones, lo que significa que podrían desaparecer cuando la situación mejore y se recupere el crecimiento. Sin embargo, la evolución estructural de largo plazo de la economía estadounidense y mundial sugiere que los problemas de dis-tribución permanecerán; es necesario tomarlos en serio.

cómo�hacer�que�funcioneLos�analistas�se�han�apresurado�a�señalar que no todos los cambios estructurales que se están produciendo en la economía de Estados Unidos se deben atribuir a una mayor apertura en la economía mundial. Algunos cambios importantes en los patrones de empleo y de distribución del ingreso son resul-tado de la tecnología de la información que ahorra mano de obra y de la auto-matización de las transacciones. La automatización, sin duda, ha reducido los empleos en las partes de la cadena de valor agregado de la economía estadouni-dense que requieren mucha información y transac-ciones, tanto en el sector comerciable como en el no comerciable. Pero si ésa fuera la única tendencia, ¿por qué se reduce más el empleo en la industria manufac-turera que en otras industrias?

Una respuesta podría ser que el procesamiento y la automatización de la información ocupan una fracción más importante de la cadena de valor agregado de la manufactura, pero eso no es cierto. La tecnología de procesamiento de información, por ejemplo, ha eli-minado puestos de trabajo en la economía estadouni-dense, incluso en el sector financiero, gubernamental y de venta al menudeo, áreas en las que el empleo ha aumentado. Los cambios en la tecnología por sí solos no pueden explicar las tendencias estructurales que afec-tan la economía de Estados Unidos. Pensar lo contra-rio provoca que se llegue a la conclusión incorrecta de que la tecnología, y no la economía global, es la causa principal de los problemas laborales de Estados Unidos, y que las fuerzas más importantes que operan sobre la estructura de su economía son internas, no externas. Aunque todos estos facto-res son importantes, algunos de ellos son más significativos en ciertos sectores de la economía que en otros.

Si usar la tecnología como la explicación preferida para los problemas distri-butivos de la economía estadounidense es una manera de ignorar los cambios

Los cambios en la economía mundial están creando disparidades cada vez mayores en los ingresos y en el empleo de Estados Unidos.

Michael Spence


estructurales de la economía mundial, utilizar a las compañías multinacionales como explicación preferida es una manera de exagerar su impacto. Se dice que estas empresas pagan salarios más bajos y explotan de otras formas a los pobres de los países en desarrollo, exportando empleos que deberían haberse quedado en Estados Unidos.

Las compañías multinacionales, sin duda, desempeñan un papel central en el manejo de la evolución de la economía global. Son los principales arquitectos de las cadenas de suministro globales, y trasladan la producción de bienes y servicios por todo el mundo en respuesta a oportunidades que están cambiando constan-temente en la cadena de suministro y en el mercado. Las empresas multinacio-nales han generado crecimiento y empleo en los países en desarrollo, y al trasladar a esos países algunas partes de menor valor agregado de sus cadenas de suminis-tro, han aumentado el crecimiento y la competitividad de las economías avanzadas como la de Estados Unidos. Un informe de junio de 2010 del McKinsey Global Institute estimaba que las empresas multinacionales con sede en Estados Unidos representaban el 31% del aumento del pib de ese país desde 1990.

Con suficiente mano de obra disponible en diversas categorías educativas y de habilidades en el sector comerciable mundial, las empresas tienen pocos incen-tivos para invertir en tecnologías que ahorran mano de obra o para aumentar de otra manera la competitividad de las actividades de valor agregado que requieren

mucha mano de obra en las economías avanzadas. En resumen, el interés de las compañías (utilidades) y el interés del público (empleo) no se alinean a la perfec-ción. Estas condiciones podrían no continuar: si el crecimiento sigue siendo alto en las economías emer-gentes, en 2 ó 3 décadas habrá menos mano de obra barata disponible. Sin embargo, 20 ó 30 años es mucho tiempo.

Mientras tanto, a pesar de que los intereses público y privado no están perfectamente alineados hoy en día, tampoco son totalmente opuestos. Cambios relativa-mente modestos en los márgenes podrían sincroni-zarlos de nuevo. Dado el enorme tamaño de la fuerza laboral global, no sería necesario hacer demasiados ajustes para restablecer el crecimiento del empleo en el sector comerciable de la economía estadouni-dense. En concreto, la combinación correcta de tec-

nología para mejorar la productividad y de niveles salariales competitivos podría mantener algunas industrias manufactureras, o al menos algunas partes de valor agregado de sus cadenas de producción, en Estados Unidos y en otros países avan-zados. Sin embargo, lograr esto requiere más que una decisión del mercado; tam-bién deben participar los trabajadores, las empresas y los gobiernos. Alemania, por

El gobierno de Estados Unidos tendrá que buscar el equilibrio entre promover el empleo y reducir la disparidad de los ingresos.



ejemplo, ha logrado mantener sus actividades de fabricación avanzada en maquina-ria industrial eliminando las rigideces del mercado laboral y haciendo un esfuerzo consciente para privilegiar el empleo en lugar del rápido incremento de los ingre-sos. Quizá los ingresos aumentaron modestamente en Alemania durante la década pasada, pero la desigualdad salarial es mucho menor que en Estados Unidos, donde es mucho más alta que en otros países industriales y donde está aumentando de forma constante.

Condicionar el acceso al mercado interno a la producción nacional es una forma de proteccionismo y una manera de tratar de limitar la salida del país de los pues-tos de trabajo y de los componentes de valor agregado de la cadena de suministro. Esto es más común de lo que podría suponerse: existe en la industria aeroespacial. Y en los años setenta y ochenta, en la industria automotriz, las cuotas sobre las importaciones japonesas a Estados Unidos provocaron una expansión de la fabri-cación de automóviles japoneses en Estados Unidos. Sin embargo, si las grandes economías —como China, Estados Unidos, Japón o la Unión Europea— aplican medidas proteccionistas en un frente amplio, la economía mundial se verá soca-vada. Sin embargo, eso puede ser exactamente lo que sucederá si los problemas de empleo, como los que afectan a Estados Unidos, no se abordan de manera dife-rente. Dada la presión sobre los presupuestos gubernamentales en todos los nive-les, los crecientes costos de la atención médica, el frágil mercado inmobiliario, el esfuerzo posterior a la crisis para frenar el exceso de consumo y estimular el aho-rro, y el riesgo de una segunda recesión económica, es muy poco probable que el empleo neto en el sector no comerciable de la economía estadounidense siga cre-ciendo tan rápidamente como lo había hecho hasta ahora.

El descenso del consumo interno en Estados Unidos ha dejado al país con una escasez de demanda agregada. Una mayor inversión del sector público podría ayudar, pero la consolidación fiscal que se está llevando a cabo podría dificul-tar la ampliación de la inversión gubernamental. Mientras tanto, debido a que la inversión privada responde a la demanda y a que actualmente hay un déficit de la demanda causada por la crisis económica y por un mayor ahorro de las familias, la inversión no volverá hasta que aumente el consumo interno o las exportaciones. Por lo tanto, Estados Unidos tendrá que concentrarse en aumentar el crecimiento del empleo en el sector comerciable. Una parte del crecimiento provendrá, natural-mente, de la fracción de alto valor agregado de ese sector. La pregunta es si habrá suficiente crecimiento y si el nivel educativo de los trabajadores estadounidenses se mantendrá a la par de los crecientes requisitos laborales de ese nivel. Hay razo-nes para ser escépticos.

la�gran�desventajaEs�común�pensar�que�el�mercado�resolverá las disparidades de empleo y de ingresos una vez que la crisis económica desaparezca y se restablezca el

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crecimiento. Warren Buffet y otros líderes de opinión muy inteligentes, experimentados e influyentes lo afirman clara-mente. Pero como sugiere este análisis, podrían estar equi-vocados. Mientras su punto de vista domine la política y la opinión pública de Estados Unidos, será difícil abor-dar los problemas relacionados con el cambio estructural y el empleo en Estados Unidos de manera sistemática.

En lugar de negligencia benigna se necesita, primero, estar de acuerdo en que restablecer las oportunidades de empleo satisfactorio y bien remunerado para todos los estadounidenses debe ser un objetivo fundamental. Con ese objetivo como punto de partida, será necesa-rio desarrollar estrategias para aumentar la competiti-vidad y la integración de la economía estadounidense. Éste es en gran medida un territorio desconocido: los problemas de distribución son difíciles de resol-ver debido a que requieren corregir los resultados del mercado mundial, sin hacer demasiado daño a su efi-ciencia y apertura. Sin embargo, admitir que no se conocen todas las respuestas es un buen comienzo.

Dada la gran incertidumbre sobre la eficacia de las diversas opciones de política, lo mejor es aplicar un enfoque múltiple y que tome en cuenta a diferen-tes participantes para abordar estos problemas de dis-tribución. El conocimiento fundamental sobre nuevas y prometedoras tecnologías y oportunidades de mercado se encuentra disperso entre las empresas, el gobierno, los trabajadores y las universidades, y es necesario reunirlo y convertirlo en iniciativas. El presidente Barack Obama ya ha designado una comisión, encabezada por Jeffrey Immelt, Direc-tor Ejecutivo de General Electric, para analizar los problemas de competitividad y empleo de la economía estadounidense. Éste es un paso importante. No obs-tante, va a ser muy difícil hacer las inversiones necesarias en capital humano, tec-nología e infraestructura en un momento de dificultades fiscales y menor empleo gubernamental. Sin embargo, restablecer las oportunidades para las generaciones futuras requiere hacer sacrificios en el presente.

Debido a los cambios estructurales que se están produciendo en la economía de Estados Unidos —en especial, la creciente demanda de trabajadores altamente capacitados en el extremo superior de la cadena de valor agregado—, es necesario impulsar la educación. La mayor cantidad posible de personas debería poder com-petir en esa parte de la economía. Pero si esta meta es clara, la manera de lograrlo no lo es tanto. Mejorar el desempeño del sistema educativo ha sido una prioridad



desde hace algunos años, pero los resultados son dudosos. Por ejemplo, la Orga-nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos aplica un conjunto de pruebas estandarizadas, el Programa para la Evaluación Internacional de Alum-nos, en más de 60 países, desarrollados y en desarrollo, para medir las habilida-des cognitivas de los estudiantes adolescentes. Estados Unidos se encuentra cerca de la media en lectura y ciencias, y muy a la zaga de la mayoría de los países en matemáticas.

Los problemas en la calidad y en la eficacia de algunos aspectos del sistema educativo estadounidense se han reconocido desde hace algún tiempo. Hasta el momento, los numerosos intentos por mejorar las cosas, incluida la aplicación nacional de pruebas estandarizadas y el sistema de compensaciones basadas en

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méritos, no han dado resultados concluyentes. El problema va más allá del sis-tema escolar. La falta de compromiso con la educación por parte de las familias y las comunidades provoca que todo el campo de la educación parezca poco atrac-tivo, lo que desalienta a los profesores dedicados y ahuyenta de la enseñanza a los estudiantes talentosos. Eso, a su vez, reduce el incentivo para que las comunidades valoren la importancia de la educación. Para romper con este patrón, será necesario cambiar el valor que las comunidades —y el país— le dan a la educación, mediante un liderazgo moral, tanto a nivel comunitario como nacional. Crear oportunidades de empleo atractivas, condicionadas al éxito académico, es otro incentivo impor-tante. Así se llega al punto de partida; en otras palabras: se necesita una mayor efectividad educativa para que Estados Unidos sea competitivo, y la promesa de un empleo satisfactorio y bien remunerado es un incentivo necesario para com-prometerse con mejorar la educación.

A pesar de lo importante que es la educación, no puede ser la única solución; Estados Unidos no va a salir de sus problemas con educación. El gobierno federal y los gobiernos estatales deben seguir líneas de ataque complementarias. Deben invertir en infraestructura, lo que crearía empleos en el corto plazo y aumentaría el rendimiento de la inversión del sector privado en el mediano y largo plazos. Tam-bién deben invertir en tecnologías que podrían ampliar las oportunidades de empleo en el sector comerciable de la economía estadounidense en los niveles de ingreso que no sean los más altos. El sector privado tendrá que ayudar a guiar estas inver-siones, ya que tiene gran parte del conocimiento sobre dónde se podrían encon-trar estas oportunidades. Empero, este esfuerzo también requerirá la participación del sector público. El gobierno de Estados Unidos ya hace grandes inversiones en ciencia y tecnología, pero la creación de empleos no es su principal objetivo; gene-ralmente, se ve sólo como un efecto secundario benéfico. Ya es hora de dedicar fondos públicos para desarrollar la infraestructura y la base tecnológica de la eco-nomía estadounidense con el objetivo específico de restaurar la competitividad y ampliar el empleo en el sector comerciable.

La estructura tributaria también se debe reformar. Se debe simplificar y recon-figurar para promover la competitividad, la inversión y el empleo. Asimismo, se deben eliminar las lagunas y los incentivos distorsionadores. Por ejemplo, las tasas impositivas corporativas y las tasas impositivas sobre el rendimiento de las inver-siones se deben reducir para que Estados Unidos sea más atractivo para los nego-cios y la inversión. Actualmente, las empresas multinacionales que tienen ganancias fuera de Estados Unidos tienen un fuerte incentivo para mantener sus ganancias en el extranjero y para reinvertir en el extranjero porque las ganancias son grava-das, tanto en el lugar en el que se obtienen como en Estados Unidos si son repa-triadas. La reducción de las tasas impositivas provocaría una pérdida de ingresos para el gobierno de Estados Unidos, pero éstos se podrían sustituir por impuestos al consumo, que tendrían el beneficio adicional de ayudar a modificar la compo-sición de la demanda de productos nacionales a productos extranjeros, una acción



necesaria si Estados Unidos quiere evitar el alto desempleo y un déficit insosteni-ble en cuenta corriente.

No obstante, incluso estas medidas podrían ser insuficientes. La globalización ha redefinido la competencia por el empleo y por los ingresos en Estados Uni-dos. Será necesario hacer ciertos sacrificios en ambos frentes. Alemania optó cla-ramente por proteger el empleo en las industrias de su sector comerciable que se vieron amenazadas por la competencia. Ahora, los formuladores de políticas públi-cas de Estados Unidos también deben tomar una decisión.

Algunos argumentarán que se debe permitir a las fuerzas globales del mercado que operen sin interferencia. Al manipular los resultados del mercado, argumen-tan, se corre el riesgo de distorsionar los incentivos y reducir la eficiencia y la inno-vación. No obstante, ésta no es la única opción ni la mejor. La distribución del ingreso en muchas economías avanzadas (y en las principales economías emer-gentes) difiere notablemente. Por ejemplo, la relación entre el ingreso promedio del 20% superior de la población frente al ingreso promedio del 20% inferior es de cuatro a uno en Alemania y de ocho a uno en Estados Unidos. Muchos otros países avanzados tienen una distribución de ingresos más horizontal que Estados Unidos, lo que sugiere que las compensaciones entre las fuerzas del mercado y la equidad son posibles. El gobierno de Estados Unidos necesita hacerles frente.

la�experiencia�para�salir�adelanteLos� enormes� cambios� que� se� han� producido en la economía mundial desde la Segunda Guerra Mundial han tenido efectos extremadamente positivos. Cientos de millones de personas en el mundo en desarrollo han escapado de la pobreza, y otros tantos lo harán en el futuro. La economía mundial seguirá cre-ciendo, probablemente al menos tres veces en los próximos 30 años. Las ganancias de una persona no son necesariamente las pérdidas de otra; el crecimiento global no está aproximando a un juego de suma cero. Sin embargo, la globalización per-judica a ciertos subgrupos de algunos países, incluidas las economías avanzadas.

El fallecido economista estadounidense Paul Samuelson dijo: “Toda buena causa bien vale algunas ineficiencias”. Sin duda, la equidad y la cohesión social son algunas de ellas. El desafío para la economía estadounidense consistirá en encon-trar un lugar en la cambiante economía global que mantenga su dinamismo y aper-tura, mientras les brinda a todos los estadounidenses oportunidades de empleo satisfactorio y bien remunerado, así como un grado razonable de equidad. No hay respuestas fáciles para este problema. Cuando se vuelva más apremiante, será nece-sario dejar de lado la ideología y la ortodoxia, y fomentar la creatividad, la flexibi-lidad y el pragmatismo. Estados Unidos no podrá deducir las soluciones: tendrá que echar mano de la experiencia para salir adelante. c


STEVEN RATTNER fue consejero del Secretario del Departamento del Tesoro de Estados Unidos y asesor principal para la industria automotriz del gobierno del presidente Barack Obama.

Los secretos del éxito de Alemania

Qué le puede enseñar a Estados Unidos la potencia manufacturera de Europa

Steven Rattner

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MIENTRAS LOS ESTADOUNIDENSES SE PREOCUPAN por los persistentes pro-blemas económicos, en particular por el alto índice de desempleo, un estado de ánimo prácticamente opuesto se extiende por Alemania. Ni las crisis económi-cas en el resto de la eurozona ni la inestabilidad en el Medio Oriente han mer-mado la convicción profundamente arraigada entre los dirigentes empresariales y los economistas alemanes de que dos décadas después de la costosa reintegración de Alemania del Este el país ha recuperado su posición como potencia económica.

El optimismo de Alemania parece justificado: mientras que el desempleo en Estados Unidos aumentó durante la reciente recesión económica de 4.6% en 2007 a 9% en 2011 (con ajuste estacional), en Alemania bajó de 8.5% a 7.1%. Por primera vez desde 1992, hay menos de tres millones de alemanes desempleados. Cuando el presidente Barack Obama declaró, en su discurso de enero de 2011 sobre el Estado de la Unión, que Estados Unidos necesitaba duplicar sus exportaciones, Alemania se había convertido discretamente en el segundo mayor exportador del mundo (después de China). De hecho, las exportaciones de Alemania han apor-tado dos tercios del crecimiento económico del país durante la última década y han logrado que su PIB per cápita aumente más rápidamente que el de cualquier otro país industrializado.

Por supuesto, cuando se trata de impulsar las exportaciones, la necesidad de mantener o incluso de aumentar el tamaño del sector manufacturero, en particular, ha sido un artículo de fe en los principales países desarrollados desde hace décadas.



Los políticos y los votantes creen por igual que tener empresas que “hacen algo” es un elemento clave del éxito económico, en parte porque históricamente los trabajos de manufactura han pagado salarios superiores al promedio. Por su parte, Alemania adoptó la manufactura, y gran parte de su éxito económico se debe a esa decisión.

EL MILAGRO DE LAS MITTELSTANDLOS ALEMANES ATRIBUYEN EL ÉxITO de su país tanto al sector público como al privado. El gobierno alemán, en particular durante el gobierno de Gerhard Schrö-der, quien fuera Canciller de 1998 a 2005, desempeñó un papel importante en el crecimiento económico del país. A principios de 2005, Schröder promovió a tra-vés del Parlamento un enorme programa de reforma conocido como Agenda 2010. Esto tuvo un alto costo político para el Canciller. Su partido sufrió una impor-tante derrota en las elecciones regionales de esa primavera, y cuando Schröder soli-citó que se efectuaran elecciones generales anticipadas en el otoño de ese año, fue derrotado. Sin embargo, la Agenda 2010 sobrevivió y redujo con éxito el estado de bienestar alemán, entre otras cosas, recortando las prestaciones por desempleo para fomentar el trabajo, relajando las paralizantes prácticas regulatorias y forjando una extraordinaria negociación con los sindicatos mediante la cual los representan-tes de los trabajadores acordaron mantener bajos los salarios y el gobierno garan-tizó la seguridad laboral.

Esta mayor seguridad en el trabajo fue posible, en gran medida, gracias a un esquema de “trabajo reducido”: el número total de horas de trabajo se redujo para evitar despidos, y el gobierno cubrió parte de los salarios perdidos. Aproxima-damente 1.5 millones de alemanes se inscribieron en el programa en su punto máximo, en mayo de 2009, con un costo para el gobierno de 4 600 millones de euros tan sólo ese año. De acuerdo con un informe presentado en 2009 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el programa salvó unos 500 000 puestos de trabajo durante la reciente recesión económica.

El papel del sector privado, en especial de las numerosas pequeñas y media-nas empresas de fabricación conocidas como Mittelstand, fue al menos igual de importante. Estas empresas combinan las ventajas de la propiedad familiar esta-ble con una orientación hacia la producción de bienes sofisticados que no es fácil de replicar en los mercados emergentes. Los alemanes suelen decir: “Hacemos lo que va adentro de lo que va adentro de las cosas”. Aunque las empresas familiares pueden ser un arma de doble filo —están sujetas a conflictos familiares y a pro-blemas de sucesión—, sin duda el éxito general de estas empresas es ampliamente reconocido. Las Mittelstand ahora emplean a millones de personas y parecen darle mayor prioridad a ofrecerles trabajo a los alemanes antes que a los gigantes mul-tinacionales que cotizan en la bolsa. Muchos alemanes creen que debido a que las Mittelstand son de propiedad privada, se centran más en el crecimiento de largo plazo que en las utilidades de corto plazo.

Steven Rattner


Una gran parte del éxito industrial de Alemania se vincula con dos sectores manufactureros. El primero, fuertemente dominado por las Mittelstand, incluye a las empresas que fabrican las sofisticadas herramientas de maquinado que los mercados emergentes necesitan en tanto desarrollan sus propias capacidades de fabricación. Esto podría parecer como la venta de armas a un adversario, pero le ha funcionado bien a Alemania. El segundo sector incluye las marcas más renom-bradas de automóviles de Alemania: BMW, Daimler, Porsche, Audi, etcétera. Los fabricantes de automóviles son, por supuesto, fundamentales para la economía ale-mana, y representan alrededor del 20% del PIB. Los automóviles de lujo, en parti-cular, se han convertido en productos novedosos para los adinerados consumidores de los nuevos mercados prósperos, como China, que por sí sola representa el 25% de las ganancias globales de BMW.

Algunos han advertido que la economía de Alemania depende demasiado de las exportaciones y es muy vulnerable a las vicisitudes de la economía mundial, pero el éxito del país como exportador ha creado un círculo virtuoso que ha forta-lecido a la economía alemana. El aumento de las exportaciones ha generado más utilidades y ha creado más puestos de trabajo, y éstos, a su vez, han alimentado la demanda interna de productos de consumo. Las exportaciones de Alemania en

En una fábrica de bmw en Leipzig, Alemania.

fabrizio bensch/reuters



febrero de 2011 eran un 21% más altas que las del año anterior, y sus importacio-nes aumentaron un 27%.

MALO PARA LA UNIÓN EUROPEA, BUENO PARA MÍAUNqUE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO de Alemania merecen un enorme crédito por sus logros, las razones del triunfo económico del país son más compli-cadas. No todas las políticas económicas de Alemania, en especial la decisión de mantener bajos los salarios, han tenido efectos positivos. Según un informe presentado en diciembre de 2010 por la Organización Internacional del Trabajo, los sala-rios reales en el país se han reducido un 4.5% durante la última década. En otras palabras, a pesar de que Alemania estaba vendiendo más y había encontrado for-mas innovadoras para mantener un mayor número de ciudadanos empleados, no había logrado proporcionarle a la mayoría de los alemanes un mejor estándar de vida. Inevitablemente, resulta imposible mantener bajos los salarios indefinida-mente en una economía por lo demás sana. En consecuencia, los salarios reales han comenzado a subir (un 1.5% en 2010) y han comenzado a erosionar marginal-mente la competitividad alemana.

Al mismo tiempo, el programa de jornada reducida ha afectado adversamente la productividad: entre 2007 y 2009, el PIB por empleado se redujo en un 5% en Alemania, mientras que en Estados Unidos aumentó un 2%. La tensión entre aumentar la productividad, o la competitividad, y aumentar el empleo es algo a lo que se enfrentan casi todos los países desarrollados. En cierta forma, Alemania y Estados Unidos son los extremos opuestos de este espectro. Alemania aumentó el empleo y su PIB sufrió; la flexible economía estadounidense tiende a aumentar la productividad y como resultado tiene un índice de desempleo más alto.

Mientras tanto, la introducción del euro en 1999 le dio a Alemania otra ventaja: fusionó al país con otros cuya competitividad, medida por el costo de cada unidad de mano de obra, se había estancado, en particular España, Gre-cia, Irlanda, Italia, Portugal, pero también Francia. Entretanto, desde 1999, la competitividad de Alemania ha aumentado en casi un 20%. Alemania gana más negocios en todo el mundo cuando compite con otros países de la eurozona para vender sus exportaciones, e incluso los supera en sus mercados. Alrededor del 80% del superávit comercial de Alemania es producto de su comercio con el resto de la Unión Europea.

El mal desempeño económico de la eurozona y la latente crisis de deuda sobe-rana de varios países periféricos a esta zona han mantenido el valor del euro por debajo de lo que valdría el marco alemán si aún existiera. (Según algunas estima-ciones, si Alemania abandonara el euro, su divisa se apreciaría inmediatamente entre el 30% y el 40%.) Esto le da a Alemania una enorme ventaja competitiva comercial sobre países que utilizan sus propias monedas que son más caras, como el Reino Unido y Estados Unidos. El estímulo económico de la subvaluación del

Steven Rattner


euro ha sido tan poderoso que la mayor preocupación económica en la Alemania actual es que la economía se sobrecaliente y provoque inflación.

APRENDER LAS LECCIONES DE ALEMANIAMÁS ALLÁ DE SUS DEFECTOS, el modelo alemán muestra que un país desarro-llado puede seguir siendo competitivo, incluso en un mundo donde están sur-giendo nuevos gigantes económicos, como China, la India y otros. Para lograr esto, se requiere un liderazgo político decidido —del tipo del que Schröder mos-tró en 2005—, además de encontrar la forma correcta de aprovechar las venta-jas comparativas de un país. Alemania ha tenido éxito en gran parte debido a su atención a la manufactura especializada y a las marcas reconocidas. Dado el costo de mano de obra infinitamente más bajo y el rápido aumento de la productividad en el mundo en desarrollo, hacer énfasis en la parte superior de la cadena de valor agregado es la manera más segura que tienen las economías avanzadas de salir ade-lante. En 2009, el costo de la mano de obra en General Motors era de 55 dólares por hora en Estados Unidos, 7 en México, 4.5 en China y 1�dólar en la India para el mismo tipo de trabajo. Aunque la productividad en México, China y la India era menor que en Estados Unidos, la diferencia salarial la compensaba.

Como lo ha demostrado el ejemplo alemán, los productos superiores y al menos algunos con un reconocimiento de marca importante pueden mantener a flote a toda una economía. Aunque los Buick producidos localmente tienen un gran éxito en China, Estados Unidos quizá no tenga marcas de automóviles con suficiente valor de marquesina como para competir por los consumidores de productos de lujo de China, aunque sí tiene una ventaja envidiable en varios sectores de alto crecimiento, incluidas las redes sociales (Facebook y Google), el entretenimiento, la tecnología y las finanzas.

Sin embargo, Estados Unidos también tendrá que ser realista. Dadas las altas tasas de inversión en los países en desarrollo y el hecho de que los trabajadores de estos países se están volviendo cada vez más calificados, ni siquiera las políti-cas gubernamentales más inteligentes podrán evitar que la participación de la eco-nomía de Estados Unidos en la exportación global de productos manufacturados descienda. Esto implicará más trastornos humanos, asunto que Washington debe tratar de mejorar. Aplicar enfoques creativos del tipo de la Agenda 2010 de Alema-nia podría ser útil. Aunque el programa de jornada reducida ha tenido sus desventajas al repartir el trabajo entre un grupo más extenso de trabajadores, también evitó algunos de los terribles costos sociales que Estados Unidos ha experimentado recientemente como el alto desempleo. Así como Alemania se ha beneficiado de su atención en la formación de ingenieros capacitados, Estados Unidos se benefi-ciaría si instrumentara mejores programas de capacitación técnica.

Estados Unidos también podría inspirarse en el creciente interés de Alemania por fomentar nuevas industrias, como el sector de la energía alternativa. Al estilo



típico de Alemania, sus compañías de energía verde fabrican principalmente pro-ductos de nicho, como componentes para paneles solares y herramientas de maqui-nado para construir piezas para dispositivos solares. Gracias a las nuevas leyes que promueven la inversión en energía verde, el año pasado, la industria de energía verde de Alemania recibió 41 000 millones de dólares en nuevas inversiones, en comparación con los 34 000 millones de dólares que recibió Estados Unidos. Este tipo de intervenciones del gobierno pueden, por supuesto, crear un terreno resba-ladizo, con todos los riesgos de una mala ejecución y gestión. Pero por lo menos algunos de estos riesgos se pueden mitigar si el gobierno insiste en que su capital se utilice para apalancar la inversión privada.

Alemania ha vivido de exportar a otros mercados durante mucho tiempo. Esta-dos Unidos se beneficiaría si estimula este tipo de orientación en su propia econo-mía. En Alemania, incluso los propietarios de las Mittelstand son internacionales. Muchos han vivido y trabajado fuera de Alemania y hablan muy bien el inglés, el idioma global de los negocios. La retórica de Obama acerca de duplicar las expor-taciones representa al menos el primer paso para lograr que Estados Unidos preste más atención a los mercados mundiales.

El desafío que representa la globalización para los países desarrollados, y especialmente para los trabajadores de esos países, es real. El éxito de Alemania como país exportador de nichos de bienes manufacturados no ha sido muy claro, pero, en general, el ejemplo alemán muestra que una combinación de buen desem- peño del sector privado y un enfoque político sensato pueden estimular el creci-miento real, incluso en Occidente. A falta de un enfoque más juicioso, es proba-ble que la industria estadounidense se encuentre bajo una presión implacable, ya que la globalización crece inexorablemente.


La crisis de la energía limpiaLa cruda realidad de las energías renovables

David G. Victor y Kassia Yanosek

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Después�de�años�de�increíble�crecimiento, la industria de la energía limpia se dirige hacia una crisis. En la mayoría de los países occidentales que lideran la industria, los subsidios públicos que en años recientes les permitieron tasas anuales de crecimiento del 25% ahora se han tornado políticamente insostenibles. Los pro-gramas temporales de estímulo gubernamental —que en 2010�aportaron una quinta parte de la inversión récord en energía limpia en todo el mundo— sólo han demo-rado las malas noticias. En 2010, después de 20�años de crecimiento, el número de nuevas instalaciones de turbinas eólicas cayó por primera vez; en Estados Unidos, la cifra bajó incluso a la mitad. El valor de mercado de las principales empresas de fabricación de equipos de energía limpia se ha desplomado y está a punto de bajar aún más a medida que se erosiona el apoyo gubernamental a la industria.

La crisis que se avecina podría provocar que algunos de los problemas de polí-tica exterior más complicados a los que se enfrenta Estados Unidos (desde la inseguridad energética hasta el déficit comercial y el calentamiento global) sean aún más difíciles de resolver. La revolución en energía limpia supuestamente ayudaría a corregir estos problemas mientras creaba empleos verdes que impul-sarían la recuperación económica. Algunos nichos de las energías limpias segui-rán siendo rentables, como las instalaciones residenciales de dispositivos solares en los tejados y el biocombustible de caña de azúcar brasileña, que ya compite con el petróleo. Pero, en general, el panorama es sombrío. Esto no sólo se aplica a Estados Unidos, también al resto del mundo, porque el mercado de tecnologías de energía limpia es global.

David� G.� Victor es profesor de la School of International Relations and Pacific Studies y director del Laboratory on International Law and Regulation de la University of California, San Diego. Kassia�Yanosek, fundadora principal de Tana Capital Energy llc, ha trabajado en capital de riesgo y en Bechtel y bp.



Que esta sacudida fortalezca o debilite la industria de la energía limpia depen-derá de la manera como los formuladores de políticas públicas, en especial en Esta-dos Unidos, se preparen para ella. El origen de los problemas actuales es un ciclo de auge y crisis de las políticas que han alentado a los inversionistas a agruparse en torno a proyectos de energía limpia que se construyen fácil y rápidamente, en lugar de invertir en tecnologías innovadoras que tendrían más oportunidades de com-petir con las fuentes convencionales de energía en el largo plazo. De hecho, cerca del 88% de toda la inversión en energía limpia en todo el mundo ahora se aplica a la instrumentación de tecnologías existentes, la mayoría de las cuales no son com-petitivas sin la ayuda de los subsidios del gobierno. Sólo una pequeña parte de la inversión se centra en la innovación.

Las soluciones deben empezar con políticas de largo plazo más coherentes, que dependan menos de los subsidios y, por ende, sean menos vulnerables a los recortes en tiempos de restricciones fiscales. En lugar de confiar en iniciativas de “impulso” como éstas, una nueva estrategia debe favorecer el establecimiento de políticas que “atraigan” nuevas tecnologías de energía limpia al mercado, incluidas normas que requieran que se produzca, gradualmente, más energía a partir de fuentes limpias. Los escasos fondos públicos se deben dirigir al desarrollo y prueba de innovacio-nes más radicales en materia de biocombustibles y energía eléctrica, que incluyan innovaciones en almacenamiento de energía esenciales para hacerle frente a la intermitencia de la energía solar y eólica. También se debe hacer más para fomen-tar la innovación y un mayor acceso a los mercados de países emergentes, como China, donde la demanda de energía está creciendo. Un mercado de energía limpia global, abierto y competitivo, apuntalado por una estrategia de energía limpia basado en la innovación, podría producir una verdadera revolución energética.

anatomía�de�una�crisisEl�negocio�de�la�energía�limpia, al igual que muchas industrias incipientes, depende del apoyo gubernamental. Los gobiernos tienen diversos mecanismos para favorecer la innovación, pero en la industria de la energía, las estrategias más importantes se centran en superar dos obstáculos. El primer obstáculo lo cons-tituiría la brecha tecnológica o la escasa oferta de tecnologías comercialmente viables. El gobierno de Estados Unidos y algunas empresas privadas han ayudado a llenar este vacío mediante el financiamiento de la investigación básica y el apoyo de algunos de sus proyectos más prometedores, como la creación de organismos que pueden generar biocombustibles. El segundo obstáculo es la brecha de comer-cialización. Las nuevas tecnologías a menudo requieren inversiones masivas en pruebas de escala comercial antes de que el sector privado pueda financiarlas com-pletamente por cuenta propia.

Cerrar la brecha de comercialización es mucho más complicado que cerrar la brecha tecnológica, porque los costos son mayores y para mejorar las políticas

La crisis de la energía limpia


se requiere que las entidades gubernamentales trabajen con los actores privados sin socavar la competencia en el mercado: un delicado acto de equilibrio. Es en esta área donde la industria de energía limpia tiene más problemas hoy en día. Muchas ideas innovadoras surgen en los laboratorios e incluso atraen financia-miento de capital de riesgo en etapas iniciales. Pero estas ideas mueren a menudo porque, cuando se trata de hacer pruebas y de instrumentarlas, los gobiernos de todo el mundo apoyan, de forma apabullante, los conceptos menos riesgosos, que a menudo son los menos innovadores. Entre ellos se encuentran los bio-combustibles derivados de cultivos alimenticios y los parques eólicos en tierra, tecnologías que absorben la mayor parte de los subsidios para la energía limpia, dirigiendo a los inversionistas a tecnologías existentes en lugar de hacia las tec-nologías innovadoras. Este patrón ha creado, involuntariamente, una industria que no se puede escalar ni puede competir con las fuentes de energía existentes sin ayuda del gobierno. En Estados Unidos, por ejemplo, los créditos fiscales y los beneficios de depreciación representan más de la mitad de las ganancias des-pués de impuestos de los parques eólicos convencionales. Al menos dos terceras partes de las utilidades de quienes invierten en proyectos de energía solar provie-nen de subsidios del gobierno estadounidense. Además, el gobierno de Estados Unidos entrega a los productores de etanol derivado del maíz entre 1 y 1.5 dólares por galón de etanol producido, lo que equivale prácticamente a los costos de pro-ducción, a pesar de que casi nadie considera que el etanol derivado del maíz sea un combustible económicamente viable que pueda proteger el medio ambiente o reducir la dependencia del petróleo.

En Estados Unidos, la mayor parte de los subsidios para la energía limpia provienen del gobierno federal, lo que los hace especialmente volátiles. Los sub-sidios federales cruciales para la mayoría de las fuentes de energía limpia expiran a los pocos años. La inversión se congela hasta que, por lo general, en las últimas horas de negociación del presupuesto, el Congreso encuentra el dinero para renovar los incentivos, y los inversionistas vuelven a participar. Como resultado, la mayo-ría de los inversionistas favorece las tecnologías de energía limpia convencionales y de bajo riesgo que se pueden construir rápidamente, antes de la siguiente crisis. Históricamente, la mayoría de los incentivos proviene de créditos fiscales. Durante la reciente crisis financiera, cuando los inversionistas (en su mayoría bancos grandes) perdieron gran parte de sus ingresos gravables, la inversión se desplomó y el mercado de energía limpia cayó en picada. Un plan de emergencia denomi-nado Sección 1603, aprobado como parte del plan gubernamental de estímulo fis-cal a principios de 2009, ofrecía un año de subvenciones directas en efectivo. Estas subvenciones se estructuraron para cubrir un porcentaje de los costos de proyectos de infraestructura de instrumentación rápida, que les dieron a los beneficiarios pocos incentivos para reducir los costos y hacer que estas tecnologías sean más competi-tivas en el largo plazo. La Sección 1603 inyectó más de 2�700 millones de dólares en los mercados de la energía eólica, geotérmica y solar tan sólo en 2010. Como el



efectivo resultó ser más atractivo que los créditos fiscales, la industria cabildeó con éxito la iniciativa para ampliar el programa hasta finales de 2011.

De forma paralela a estos incentivos federales, muchas entidades de Estados Unidos ofrecen subsidios a los productores de energía limpia y emiten órdenes que obligan a las compañías de electricidad a que les compren energía. Veinti-nueve estados de Estados Unidos y el Distrito de Columbia han adoptado normas vinculantes para la cartera de energía renovable, que requieren que una fracción mínima de la electricidad producida provenga de fuentes renovables. (La fracción exacta varía según el estado, al igual que las reglas de lo que califica como “renovable”.) Debido a que los esta-dos y el gobierno federal rara vez trabajan en conjunto, el mercado de energía limpia en Estados Unidos muestra un mosaico de políticas diversas y volátiles. Este sistema les ha dado a los inversionistas, sin querer, buenas razo-nes para invertir principalmente en tecnologías conven-cionales de energía renovable que se pueden desarrollar de forma rápida, en lugar de invertir en las innovaciones que podrían, una vez que se desarrollen en gran escala, com-petir con las fuentes de energía tradicionales.

En Estados Unidos, las oportunidades para la ener-gía limpia dependen del mercado global, donde hay más noticias malas. En particular, en Europa, que siempre ha sido un partidario confiable de la energía limpia, se está desarrollando una crisis similar. Apenas pasa un mes sin que otro país europeo, dominado por la austeridad fis-cal, anuncie recortes a los subsidios. El gobierno alemán recortó los subsidios a la energía solar en 2010, y se espera que vuelva a hacerlo en 2011; Italia, uno de los mayores mercados de energía limpia de Europa, acaba de poner un tope a las subvenciones a la energía solar, y la República Checa y España están recortando retroactivamente los precios que habían ofrecido pagar por la ener-gía solar. Estas reducciones reflejan una mayor aversión a las subvenciones, pero también reflejan el hecho de que a medida que baja el costo de estas tecnologías, ya no requieren subsidios tan grandes como antes. El errático apoyo del gobierno es una de las razones principales por las que la inversión mundial total en ener-gía renovable cayó un tercio entre el último trimestre de 2010 y el primer trimes-tre de este año.

En China, el apoyo gubernamental ha sido mucho más estable, por lo que actualmente es el país que gasta más en energía limpia y esto provocó que el mundo desplegara tecnologías eólicas convencionales el año pasado. Pero en ese país, la infraestructura necesaria para producir energía limpia útil aún no ha alcanzado a la

Los ciclos de auge y crisis de las políticas han alentado a los inversionistas a financiar proyectos sencillos y expeditos, en lugar de aquellos más innovadores y competitivos.



inversión. Más de la mitad de los campos eólicos de China no se utilizan porque no están conectados a la red eléctrica. Muchos de los proyectos de energía renovable de China reflejan el deseo de los gobiernos locales y provinciales de crear empleos en lugar de producir fuentes de energía comercialmente viables.

La industria mundial de la energía renovable ya está sintiendo los efectos del menguante apoyo. El índice WilderHill de Innovación Global en Nuevas Ener-gías, que sigue el desempeño de cien reservas de energía limpia en todo el mundo, cayó un 14% en 2010, por debajo del índice Standard & Poor’s 500 en más del 20%. Los fabricantes de equipos, como los productores de celdas solares y los fabricantes de turbinas, son los más afectados hasta ahora. El año pasado, las acciones de las empresas se desplomaron debido a la baja demanda en los mercados occidentales y a la creciente competencia de las empresas chinas. (Un aspecto positivo es que un exceso de oferta reducirá los precios para los consumidores, una tendencia ya evi-dente en el mercado de las celdas solares en todo el mundo.) Dado que la energía limpia implica largos procesos de planeación, así como una fuerte dependencia de políticas públicas volubles y requiere mucho capital, algunas empresas del Valle del Silicio están reduciendo o incluso cancelando sus inversiones en “tecnología limpia”.

Sin duda, aún quedan focos de crecimiento sólido, en especial donde los gobier-nos no han reducido su apoyo y han encontrado formas más aceptables de ocul-tar el costo total de los subsidios, pasando, por ejemplo, los costos directamente al consumidor a través de impuestos en las facturas de energía eléctrica. Estos focos incluyen campos eólicos marinos en el norte de Europa, campos eólicos en tierra en China y celdas solares en los techos de las casas en Estados Unidos (uno de los proyectos favoritos de los formuladores de políticas públicas de California, Florida y el soleado Nueva Jersey). Sin embargo, no se puede construir una revolución en energía limpia sólo en estos nichos.

hablando�de�revolucionesLa�creciente�crisis�de�la�industria�de�la energía limpia ofrece una opor-tunidad para que el gobierno de Estados Unidos reconsidere su estrategia. Muy pocas de las tecnologías de energía limpia que se están utilizando hoy son eco-nómicamente viables sin un apoyo significativo del gobierno. (Una excepción es el biocombustible elaborado con caña de azúcar brasileña, que ayuda a explicar por qué la industria estadounidense de biocombustible basado en el maíz se ha movilizado en contra de las importaciones de biocombustible brasileño a Estados Unidos.) Es poco probable que alguna de ellas se comercialice en cantidades sufi-cientes para hacer mella en la inseguridad energética o en el calentamiento global.

Para que haya un progreso real, será necesario hacer tres cambios en la estra-tegia, todos ellos diseñados para aumentar la innovación y la competencia en el mercado de la energía limpia y, por lo tanto, para reducir los costos de los nuevos suministros. En primer lugar, el gobierno de Estados Unidos debe adoptar más



políticas de “atracción”, en lugar de subsidios costosos que “impulsen” las tecnolo-gías al mercado. La mejor estrategia sería imponer un tope o impuesto a la conta-minación que produce calentamiento global, pero, por ahora, esos esfuerzos están detenidos en el Congreso. La segunda mejor opción sería establecer una norma federal de energía limpia. Redactar una norma semejante requerirá reconside-rar qué se entiende por energía limpia. La mayoría de las políticas se concentran, equivocadamente, en una estrecha gama de tecnologías populares, en especial en energías renovables, como la eólica y la solar. La competencia se podría aumen-tar si se incluyeran otras fuentes de energía limpia, como la energía nuclear segura y las nuevas plantas de carbón que emiten pocos contaminantes, mientras se pro-mueve la eficiencia energética. Tras el terremoto y la crisis de la planta nuclear de Fukushima, en Japón, a principios de este año, será necesario darle atención espe-cial a la energía nuclear. Pero el hecho fundamental es que la energía nuclear sigue siendo una de las fuentes de producción de electricidad de gran escala que no con-tribuyen al calentamiento global.

También se debe diseñar una norma federal para fomentar un alejamiento de las tecnologías maduras de energía renovable y un acercamiento a la siguiente generación de tecnologías más innovadoras que, en última instancia, se podrían escalar sin la ayuda de subsidios. Ampliar la definición de energía limpia y exi-gir que las tecnologías compitan en rendimiento permitiría que la industria fuera más competitiva en general. Estas medidas también le darían a la indus-tria una base política más sólida al emanciparla de los subsidios que tienden a desaparecer cuando crecen tanto como para que los halcones del presupuesto no los detecten. Además, ampliarían el apoyo político para alejarse de las formas convencionales de energía más contaminantes y menos seguras, lo que aumentaría la posibilidad de que una revolución de energía limpia pueda tener éxito a la larga.

En segundo lugar, el gobierno de Estados Unidos debe centrar los escasos recur-sos fiscales que dedica a la energía limpia en subsidios más inteligentes que pue-dan cerrar las brechas de financiación de la tecnología y de la comercialización. (Las estrategias de atracción no pueden hacer todo el trabajo; el efecto impulsor de los subsidios se debe cambiar de las tecnologías maduras a una variedad más amplia de tecnologías en etapas preliminares que necesiten financiamiento del gobierno.) Washington puede resolver la brecha tecnológica apoyando la investiga-ción más importante en las universidades y en los laboratorios del gobierno en temas diversos. Más de la mitad del dinero para investigación y desarrollo en energía limpia proviene del gobierno, y esto prueba que es poco probable que los inversionistas pri-vados llenen este vacío por su cuenta. (Mantener el apoyo político para estos fondos es particularmente importante en esta época de presupuestos gubernamentales ajus-tados.) También se puede ayudar a las tecnologías incipientes, que los inversionistas privados no financiarán de manera adecuada, la ampliación de los mecanismos como la nueva Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Energía (arpa-e) del Departamento de Energía de Estados Unidos. Estos programas resultan polémicos



para los analistas que temen que el gobierno le apueste al caballo perdedor. arpa-e�reduce este peligro al finalizar una variedad de tecnologías que compiten entre sí, mientras permite que el sector privado elija a los ganadores. De hecho, arpa-e se basó en programas eficaces del Pentágono que apoyan tecnologías innovadoras y riesgosas. Los presupuestos secretos del Departamento de Defensa han permitido que sus burócratas asuman riesgos que son más difíciles de sostener, por ejemplo, en el Departamento de Energía, donde los presupuestos son más transparentes y están menos protegidos. Aislar los presupuestos principales del Departamento de Energía y de arpa-e le daría a la agencia más libertad para invertir sólo en las tec-nologías más innovadoras que los inversionistas privados están menos dispuestos a apoyar. Para mejorar los resultados de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Energía, se requieren fondos constantes —su presupuesto se ha estado recortando— y es necesario permitirle forjar alianzas de largo plazo con empre-sas privadas, que son fundamentales para realizar las pruebas piloto y para la ins-trumentación.

Para ayudar a cerrar la brecha de la comercialización, el gobierno de Estados Unidos debe ayudar a reducir el riesgo financiero que conlleva el desarrollo de nuevas tecnologías. Lo puede hacer de diversas maneras, entre ellas, mejorar y ampliar los programas de garantía de préstamos para tecnologías innovadoras y trabajar con las entidades reguladoras del Estado para permitir que las empresas eléctricas recuperen de manera más confiable el dinero que gastan en energía lim-pia innovadora con cargo a las facturas de los clientes. Las garantías de préstamo, por ejemplo, ya han demostrado ser esenciales para los proyectos prometedores de energía solar de gran escala y para las empresas que prueban nuevas tecnologías dise-ñadas para quemar carbón de manera mucho más limpia. Sin embargo, los progra-mas existentes han estado plagados de dificultades administrativas, en parte porque se encuentran formalmente dentro del Departamento de Energía y deben cumplir con las reglas presupuestarias que desalientan la asunción de riesgos esenciales para la innovación. Para que estos programas sean más eficaces, será necesario alejarlos de la burocracia. La propuesta de establecer una nueva entidad independiente del financiamiento federal, la Administración para el Despliegue de la Energía Lim-pia (ceda), lograría precisamente esto y proporcionaría garantías de préstamos y otros instrumentos financieros. Sin embargo, la ceda no ha sido aprobada ni ha recibido financiamiento. La capitalización única de 10�000 millones de dólares que se necesita para este programa ha provocado que los halcones del presupuesto vaci-len, a pesar de que ampliar la Sección 1603 hasta 2011 tendrá un costo muy similar. La creación de la ceda, que llega con mucho retraso, sería una manera de permitir que el gobierno proporcione un apoyo más rápido para probar e instrumentar tec-nologías, como la energía geotérmica mejorada y la siguiente generación de ener-gía nuclear, en las que el sector privado no puede, o no desea, invertir.

En tercer lugar, el gobierno de Estados Unidos debe empeñarse más en par-ticipar en los mercados emergentes, que es donde aumentaría la mayor parte del



consumo de energía y de la inversión en infraestructura en el futuro. Para ello será necesario, entre otras cosas, iniciar alianzas transfronterizas que incluyan a los gobiernos y a las empresas, y crear mercados más grandes para la energía limpia. El gobierno de Estados Unidos debería alentar a las empresas estadouni-denses a invertir los fondos de investigación sobre energía limpia, patrocinados por el gobierno, en proyectos conjuntos con empresas extranjeras. Unas cuan-tas iniciativas de innovación de empresas públicas y privadas de Estados Unidos y China ya han empezado a financiar investigación conjunta y probar tecnologías de energía limpia. Sin embargo, estas alianzas siguen siendo pequeñas, y tienden a centrarse en temas que despiertan pasiones, como los derechos de propiedad intelectual, pero que, hoy por hoy, no son los principales obstáculos para la inno-vación. China será un socio muy importante, ya que probablemente será mucho más barato construir y probar la energía nuclear avanzada, los proyectos de car-bón limpio y otras innovaciones fundamentales en materia de energía limpia en ese país que en otros lugares. Para alentar la cooperación de Beijing, el gobierno de Estados Unidos también debe garantizar que el mercado para la energía lim-pia esté abierto y sea competitivo. A pesar de que la ronda de negociaciones sobre comercio internacional de Doha ha avanzado torpemente durante casi una década sin que haya un acuerdo final viable en el horizonte, unas cuantas potencias de la energía limpia —Brasil, China, Estados Unidos, la India, Japón y la Unión Euro-pea— podrían llegar a un acuerdo especial centrado en la energía, un área (distinta a la agricultura) en la que sería relativamente fácil llegar a un acuerdo. En última instancia, los mercados globales abiertos son la mejor plataforma para que la inno-vación estadounidense cree empleos y resuelva los problemas mundiales, como el cambio climático y la inseguridad energética.

crisis�y�oportunidadLos�grandes�cambios�en�la�industria�de la energía no se dan de la noche a la mañana. Las audaces metas de la independencia energética y el cambio radi-cal hacia la energía renovable pueden ser atractivos para los políticos que valoran más lo popular que aquello que realmente funciona en el largo plazo. Las moti-vaciones de corto plazo han creado patrones de auge y crisis que han dañado a la industria de la energía limpia; han producido modelos de negocio que dependen demasiado de los subsidios y de las tecnologías que no pueden competir en escala con la energía convencional.

La crisis en el sector de la energía limpia ha llegado. Representa una oportu-nidad para que el gobierno de Estados Unidos diseñe políticas más inteligentes y más sostenibles; políticas que le den más prioridad a innovar hoy, con la mira puesta en el futuro. Políticamente esa estrategia será difícil de llevar a cabo en estos momentos de reducción de los presupuestos gubernamentales. Sin embargo, tam-bién es el momento de tomar decisiones difíciles.∂c


MARK KLEIMAN es profesor de Política Pública en la Escuela Luskin de Asuntos Públicos de la University of California en Los Ángeles. Es editor de la revista Journal of Drug Policy Analysis, autor de When Brute Force Fails y coautor, con Jonathan Caulkins y Angela Hawken, del libro Drugs and Drug Policy.

Golpes maestros en la guerra contra las drogasPolíticas más inteligentes para ambos lados

de la frontera

Mark Kleiman

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EN MÉxICO, CADA MES MUEREN MÁS DE MIL PERSONAS en actos de violencia relacionados con el narcotráfico, y el número de muertes va en aumento. En algu-nas partes del país, la policía se ve superada por los narcotraficantes y debe apo-yarse en las fuerzas armadas. Mientras tanto, Estados Unidos sufre por el abuso generalizado de cocaína, heroína, metanfetaminas y cannabis; por la violencia y el desorden que rodea los mercados de droga al menudeo; por el robo de propiedad y los delitos violentos cometidos por los drogadictos, y por el encarcelamiento masivo, que incluye medio millón de personas que se encuentran en la cárcel por delitos relacionados con las drogas, y por lo menos otras tantas por crímenes come-tidos para obtener dinero para comprar drogas.

Es evidente que las políticas actuales han tenido resultados poco satisfactorios. Pero, ¿con qué se pueden reemplazar? Ninguna de las alternativas convencionales —un seguimiento más enérgico de los esfuerzos antidrogas actuales o un sistema de legalización de las drogas que hoy están proscritas— ofrece muchas esperan-zas. Sin embargo, es hora de que México y Estados Unidos consideren métodos menos convencionales.

La mayoría de las drogas ilícitas que se consumen en Estados Unidos llegan a través de México o provienen de ese país; además, casi todos los ingresos de las organizaciones mexicanas de narcotráfico provienen de las ventas a Estados

Golpes maestros en la guerra contra las drogas


Unidos. Pensar en esto como un único problema de drogas compartido sugiere una responsabilidad compartida para controlarlo. En la narrativa convencional, el papel de México consiste en limitar las exportaciones ilícitas, mientras que Estados Unidos debe actuar para reducir la demanda y la producción nacional, dependiendo de la tríada convencional para controlar el narcotráfico: coerción, prevención y tratamiento.

La alternativa convencional para esta noción también convencional sostiene que el problema no está en las drogas, sino en las leyes antidrogas, y que la solución es, por lo tanto, la legalización. Dado que la prohibición genera mercados ilícitos, sólo se puede eliminar el mercado ilegal y los problemas resultantes con algún tipo de disponibilidad regulada, según este argumento. Incluso con la legalización, aducen los antiprohibicionistas, los esfuerzos de prevención y tratamiento pueden limitar la magnitud del consumo de drogas y el daño que provoca. El informe presentado en junio de 2011 por la Comisión Mundial sobre Política Antidrogas —entre cuyos firmantes figuraban los ex presidentes de Brasil, Colombia, México y Suiza, al igual que el ex Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan— expuso el punto de vista de la guerra contra las drogas. Pero la noción y la alternativa establecidas comparten una fe excesiva en el poder de la prevención y el tratamiento; la visión también evalúa de forma optimista el poder de la aplicación de la ley.

Una comprensión más realista tomaría en cuenta la capacidad limitada que tiene la tríada convencional del control de drogas y el enorme poder que tienen los mer-cados —lícitos e ilícitos— para moldear el comportamiento. Las políticas basadas en esa noción tendrían como objetivo cambiar los incentivos para los narcotrafi-cantes y para los consumidores de drogas, con el fin de reducir la violencia, el desor-den y la población carcelaria en Estados Unidos. Por supuesto, una política pública más apegada a la lógica no podía garantizar mejores resultados, e incluso un mejor resultado no sería una solución para el problema de las drogas. A lo sumo, Estados Unidos y México podrían terminar con un resultado que sería, en palabras del eco-nomista John Kenneth Galbraith, simplemente “desagradable” en lugar de “catas-trófico”. Es preferible un mal resultado que uno pésimo.

LA GRAN ASIMETRÍAESTADOS UNIDOS Y MÉxICO NO OCUPAN posiciones simétricas en la situación binacional de las drogas. Estados Unidos es una parte fundamental del problema que tiene México con las drogas, mientras que México es secundario para el de Estados Unidos. Antes de mediados de la década de los ochenta, cuando el uso intensivo del poder naval y aéreo estadounidense cerró la ruta de contrabando desde Colombia, a través del Caribe, hasta la costa del Golfo, México no era la fuente principal ni el país de tránsito de las drogas ilícitas que entraban a Estados Unidos. Sin embargo, el problema de las drogas en Estados Unidos era al menos tan grave en ese entonces como ahora. En contraste, los problemas de narcotráfico a los que

Mark Kleiman


se enfrenta actualmente México se relacionan casi por completo con las exporta-ciones a Estados Unidos. En otras palabras, si Estados Unidos dejara de impor-tar drogas, la violencia ocasionada por el narcotráfico se reduciría drásticamente en México. Pero poner fin a las exportaciones mexicanas, una vez que se abran nuevas rutas y fuentes que reemplacen a México en el servicio al mercado estadounidense, sólo tendría un efecto modesto sobre el problema de las drogas en Estados Unidos.

Si un esfuerzo más enérgico contra el narcotráfico en México pudiera reducir sustancialmente el abuso de drogas en Estados Unidos, las repetidas demandas de Washington para que la ley se aplique con mayor rigor en el país vecino tendrían una base real. Sin embargo, pedirle a México que haga más sacrificios sólo por el posible beneficio de redireccionar el flujo del tráfico ilegal es sin duda injustifica-ble. El recrudecimiento de la violencia desde que el presidente Felipe Calderón ini-ciara su ofensiva contra los traficantes en 2007 muestra la forma como una mayor aplicación de la ley puede producir un incremento en el derramamiento de sangre.

Esta línea de razonamiento parece apoyar la respuesta que los funcionarios esta-dounidenses suelen escuchar cuando exigen que México intensifique sus esfuerzos de lucha contra las drogas: de acuerdo con este punto de vista, el problema básico no es el suministro proveniente de México, sino la demanda de Estados Unidos y resulta indispensable que Washington reduzca la cantidad de drogas ilícitas que sus residentes venden, compran y consumen.

Escena del tiroteo de un cártel en Guadalajara, México, el 12 de febrero de 2011

alejandro acosta / reuters



Pero ese objetivo también enfrenta algunas dificultades. Una pequeña minoría de los usuarios de drogas en Estados Unidos es responsable de alrededor del 80% de las drogas duras (es decir, distintas a la marihuana) que se consumen, y una proporción aún mayor de los costos del abuso de drogas, incluida la delincuencia. Entre los grandes consumidores de drogas duras, el 75% ha tenido al menos un arresto por delitos graves a lo largo de un año. Las drogas duras constituyen alre-dedor del 80% de los ingresos de las organizaciones mexicanas de narcotráfico. Todo esto significa que reducir la demanda de marihuana o de cocaína entre los consumidores no habituales de cocaína no puede reducir el flujo de drogas hacia el norte o el flujo de dinero producto del narcotráfico hacia el sur. Para reducir el tamaño del mercado, sería necesario disminuir el uso de drogas duras de cerca de tres millones de estadounidenses, que son a la vez grandes consumidores de drogas ilícitas caras y trans-gresores activos de la ley.

Las fuerzas de reemplazo y la adaptación del mer-cado hacen que la industria del narcotráfico sea resis-tente incluso a la rígida aplicación de la ley: hoy en día, Estados Unidos encarcela cinco veces más narcotraficantes que hace 30 años, pero esto no ha impedido que el precio de la cocaína y de la heroína se haya reducido entre el 80% y el 90% durante ese período, lo cual es resultado de la disminu-ción de los salarios de los distribuidores y de una mayor efi-ciencia en el tráfico. Por lo tanto, la coerción convencional del negocio del narcotráfico representa un callejón sin salida.

Los programas de prevención, que generalmente se concentran en los niños de edad escolar, sólo tienen una eficacia limitada: incluso los mejores programas sólo producen éxitos modestos, pues en el mejor caso reducen el índice de inicio en el consumo de cannabis a los 13 años del 12% al 9%. No obstante, reducir la edad de inicio no es lo mismo que reducir la progresión hacia el uso excesivo; ningún pro-grama primario de prevención ha logrado demostrar que previene la adicción. Más aún, esos programas tienen importantes rezagos. Incluso si el año próximo se ini-ciara un esfuerzo muy exitoso de prevención dirigido a los estudiantes de quinto grado, no tendría ningún efecto significativo sobre el uso de drogas duras hasta alrededor de 2020. En lugar de la actual mezcolanza de programas de prevención para problemas específicos, tales como la prevención del uso de drogas, la preven-ción del acoso escolar (bullying), la prevención de la obesidad, la prevención de las pandillas y así sucesivamente, la nueva Estrategia Nacional para el Control de Dro-gas de Estados Unidos exige que los esfuerzos se concentren en formar individuos y comunidades resistentes, abordando los factores comunes que subyacen a diver-sos problemas sociales y personales. A pesar de que este cambio de dirección es bienvenido, no está claro cómo se instrumentará o cuánto bien hará en la práctica.

La tríada "coerción-prevención-tratamiento" aplicada por Estados Unidos tiene muy poco que ofrecer.

Mark Kleiman


El tratamiento contra el consumo de drogas ofrece beneficios para algunos con-sumidores y se paga solo al reducir la delincuencia y otros costos sociales del con-sumo de drogas. Pero ampliar la disponibilidad del tratamiento es sólo la mitad de la batalla: la mayoría de las personas que necesita tratamiento contra el consumo de drogas (según los estándares clínicos) no lo desea. Incluso los programas de trata-miento supuestamente obligatorios tienden a tener altas tasas de deserción; el más grande, la Proposición 36 de California, tenía (incluso en los primeros años de este siglo, cuando recibía financiación completa) una tasa de terminación de no más del 25%, y ningún efecto mensurable sobre la actividad delictiva. La ruta más común para superar el abuso de sustancias, que sigue más del 90% de los que se recupe-ran, es la “remisión espontánea”: dejar de consumir sin un tratamiento formal. La única excepción es la sustitución de opiáceos para los adictos a la heroína; esos programas funcionan, y la gente permanece en ellos. Ampliar la disponibilidad de los tratamientos de sustitución podría incidir en el tráfico de drogas entre México y Estados Unidos constituida por la heroína (aproximadamente una quinta parte). Pero el tratamiento tiene pocas posibilidades de reducir la demanda en los mer-cados mucho más grandes de cocaína y metanfetaminas.

En conjunto, estos datos sobre el abuso y el tráfico de drogas sugieren que la tríada coerción-prevención-tratamiento aplicada por Estados Unidos tiene poco que ofrecerles a México o a Estados Unidos. De hecho, algunos de estos esfuerzos, como la erradicación de los cultivos de marihuana en Estados Unidos, en realidad tienden a aumentar las importaciones desde México. Por otra parte, el medio millón de narcotraficantes que se encuentran tras las rejas en Estados Unidos constituye un problema social comparable con el del consumo de drogas ilícitas. Los llama-mientos para una aplicación más intensa de los enfoques actuales de lucha contra las drogas cumplen con la definición del filósofo George Santayana de “fanatismo”: “redoblar el esfuerzo cuando se ha olvidado el objetivo”.

¿LEGALIZACIÓN?SI LA COCAÍNA, LA HEROÍNA, LAS METANFETAMINAS y el cannabis se mane-jaran en Estados Unidos de la forma como se maneja el alcohol —en otras palabras, si estuvieran disponibles para la venta en mostrador en cantidades ilimi-tadas para cualquier adulto y se gravaran con impuestos modestos únicamente— los mercados ilícitos desaparecerían al igual que su contribución a la violencia en México. ¿Pero cuál sería el precio en términos del aumento del abuso de drogas?

El alcohol es actualmente el único producto tóxico adictivo disponible de forma comercial. Hay alrededor de cuatro veces más consumidores activos de alcohol en Estados Unidos que de consumidores activos de todas las drogas ilícitas combi-nadas. El costo, en forma de violencia (incluida la violencia intrafamiliar), enfer-medades, accidentes y encarcelamiento ocasionados por el alcoholismo, recae en los que abusan del alcohol, en sus familiares y en sus vecinos. Alrededor del 50%



de los 2.4 millones de personas detenidas en Estados Unidos estaban alcoholiza-das cuando cometieron los delitos que las llevaron a la cárcel. Por lo tanto, el alco-hol provoca más encarcelamientos, al igual que más abuso de sustancias, que todas las drogas ilícitas en conjunto.

En consecuencia, incluso los que están más dispuestos a “poner fin a la guerra contra las drogas” se muestran, en su mayoría, reacios a proponer la disponibilidad comer-cial total basada en el modelo del alcohol. Pero como lo señala el informe de la Comisión Mundial, los opositores de la prohibición se muestran igualmente reacios a espe-cificar los impuestos y las regulaciones que evitarían un aumento en el abuso sin dar lugar a un grupo problemá-tico de mercados ilícitos. La prohibición, aunque se haga cumplir de manera imperfecta, mantiene los precios de las drogas ilícitas por encima de los niveles del libre mercado. Cualquier conjunto de impuestos y regulaciones lo suficien-temente poderoso como para evitar que aumente el con-sumo crearía incentivos financieros para la evasión, y en consecuencia, una necesidad de coerción, comparable con la que creó durante la prohibición. Incluso si la legalización total de las drogas fuera una buena idea en términos de política pública, sería políticamente inviable: por el momento, casi no cuenta con apoyo en Estados Unidos.

La mayoría de los pasos intermedios que proponen los reformadores de las polí-ticas antidrogas ofrecen pocos beneficios para México y para otros países de origen y de tránsito. Algunos de ellos incluso podrían empeorar la situación mexicana. Por ejemplo, la despenalización —que pone fin al arresto de usuarios por la sim-ple posesión de drogas— incrementaría, en todo caso, el volumen de drogas que se consume y, por lo tanto, el tamaño del mercado de exportación. El encarcela-miento reducido de usuarios, que sería el principal beneficio de la despenalización, se sentiría en Estados Unidos, no en México.

La legalización comercial plena del cannabis, o alguna otra alternativa que se acercara a la comercialización plena, como la producción legal para uso personal o por cooperativas de usuarios, reduciría los ingresos de las organizaciones mexi-canas de narcotráfico en aproximadamente una quinta parte, de acuerdo con Beau Kilmer y sus colegas de la Rand Corporation: no sería una ganancia espectacular, pero ciertamente no sería trivial. La cuestión de si la violencia provocada por el narcotráfico se reduciría en una cantidad comparable es mera especulación, pues no hay evidencias reales en ningún sentido. Los narcotraficantes mexicanos se que-darían con muchas razones para seguir luchando y con dinero más que suficiente para financiar su lucha.

La legalización del cannabis probablemente provocaría un menor aumento del consumo de lo que sucedería en el caso de las drogas duras, simplemente porque

No todos los traficantes de drogas son violentos, lo que ofrece una oportunidad estratégica.

Mark Kleiman


la actual prohibición del cannabis se hace cumplir con menos éxito que las prohi-biciones contra la cocaína, la heroína y las metanfetaminas. Los beneficios de eli-minar 10 000 millones de dólares o más en ingresos anuales ilícitos y tal vez un 10% de los encarcelamientos relacionados con las drogas en Estados Unidos bien podrían superar los daños causados por un incremento en el consumo.

La legalización nacional del cannabis sigue siendo una perspectiva relativamente distante en términos políticos en Estados Unidos; el proyecto de ley para la legaliza-ción presentado la primavera pasada en la Cámara de Representantes sólo consiguió seis patrocinadores. Pero la opinión pública está cambiando rápidamente. En 2010, más del 46% de los votantes de California votó por su legalización total en el Estado; mientras tanto, el 45% de los que respondieron a una encuesta nacional del Pew Research Center en 2011 apoyó la legalización del cannabis, un incremento del 16% con respecto a la encuesta del Pew Research Center de 1990. No obstante, es proba-ble que pase más de una década antes de que México vea resultados de una medida como ésa. Además, la legalización del cannabis dejaría intactas cuatro quintas par-tes de los ingresos que se obtienen en México por la exportación de drogas ilícitas.

HOPE: UNA NUEVA ESPERANZALA FUTILIDAD DE LAS ESTRATEGIAS CONVENCIONALES para el control de las dro-gas no significa que no haya opciones atractivas. Si los formuladores de políti-cas públicas están dispuestos a ajustar sus estrategias para reflejar tanto los límites de lo posible como la importancia relativa de diversos objetivos, entonces podría haber mercados de drogas ilícitas más pequeños, menos violencia relacionada con el narcotráfico y menos personas encarceladas. Reducir el número de consumidores no habituales de drogas debe ser una prioridad mucho menor que reducir el número de grandes usuarios de drogas duras criminalmente activos; disminuir la violencia no sólo es más factible, también es más importante que disminuir el flujo de drogas.

Deben elegirse mejor las tácticas de lucha contra las drogas para aprovechar mejor los escasos recursos, especialmente la capacidad de castigar. El gran volu-men del actual tráfico de drogas ilícitas, combinado con la tendencia del mercado a adaptarse a la represión y a reemplazar las drogas, los distribuidores e incluso las organizaciones de tráfico que han sido eliminadas por las autoridades, hace de la aplicación rutinaria de la ley antidrogas un ejercicio inútil. Pero si Estados Unidos concentrara sus esfuerzos de coerción en los distribuidores que se distin-guen por su contribución a la violencia y al desorden, sería posible enviar amena-zas convincentes contra esa subcategoría de delincuentes. Cuando las amenazas disuasorias son lo suficientemente creíbles y se comunican de manera clara, no es necesario aplicarlas muy a menudo.

El tratamiento obligatorio para los que abusan de las drogas no tiene mucho éxito, debido a que el tratamiento antidrogas por sí mismo no tiene mucho éxito y porque la coerción generalmente es más nominal que real. Pero la idea de centrarse



en los usuarios criminalmente activos que consumen dosis altas de drogas costo-sas tiene sentido. Aunque constituyen una pequeña minoría de todos los usua-rios, representan la mayor parte del mercado en términos de volumen e ingresos, y con frecuencia se encuentran bajo la supervisión del sistema de justicia penal. Además, los delincuentes que se encuentran en libertad condicional y en libertad bajo palabra y que tienen problemas de abuso de drogas ilícitas representan alre-dedor del 50% de la población de usuarios activos de drogas duras de Estados Uni-dos. Una vez que estos usuarios están bajo supervisión, no es necesario que se les permita seguir consumiendo drogas.

A quienes se encuentran en libertad condicional o bajo palabra se les prohíbe el uso de drogas ilícitas. Sin embargo, ese mandato no se hace cumplir de manera eficaz. La amenaza de revocar la libertad condicional o la libertad bajo palabra es demasiado grave (y cara) como para utilizarla con frecuencia, y tampoco es lo sufi-cientemente rápida o segura como para cambiar la conducta de forma drástica. Como resultado, la mayoría de las violaciones queda impune. Al reducir la seve-ridad del castigo por romper las reglas, es posible aumentar considerablemente su rapidez y certeza; y la rapidez y la certeza son más importantes que la severidad para cambiar el comportamiento.

Las pruebas frecuentes o aleatorias para detectar drogas, con una corta estan-cia garantizada en la cárcel (de 2 días o más) por cada incidente detectado de con-sumo, pueden tener una eficacia notable para reducir el consumo de drogas de los infractores. El famoso programa HOPE de Hawái (Oportunidad y Libertad Con-dicional con Ejecución) ha logrado que el 80% de los consumidores de metanfe-taminas se mantenga limpio y fuera de la cárcel después de 1 año. El programa se paga solo al reducir la tasa de encarcelamiento de ese grupo a menos de la mitad de la de un grupo de control seleccionado al azar de personas que siguen el pro-grama habitual de libertad condicional. Los participantes del programa HOPE no son forzados a recibir tratamiento antidrogas, sino que se les pide que dejen de consumir. Alrededor del 15% falla en repetidas ocasiones, y a ese pequeño grupo se le ordena que se someta a tratamiento, pero la mayoría tiene éxito sin él. Menos del 10% termina regresando a prisión.

Estos impresionantes resultados han dado lugar a iniciativas similares en Alaska, Arizona, California y en el estado de Washington; en los lugares en los que se sigue fielmente el modelo HOPE, los resultados son consistentes y positi-vos, como los de Hawái. El gobierno federal de Estados Unidos está decidido a patrocinar cuatro nuevos intentos para reproducir esos resultados. Si el programa HOPE se instrumentara exitosamente como parte de la supervisión rutinaria de la libertad condicional o bajo palabra, la reducción resultante del consumo de dro-gas podría disminuir el tamaño del mercado y, por lo tanto, reducir los ingresos de las organizaciones de narcotráfico de México hasta en un 40%. Los beneficios potenciales en ambos lados de la frontera justifican el intento, a pesar de los enor-mes retos administrativos.

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NO TODOS LOS MERCADOS ILÍCITOS SON IGUALESAUNqUE LA APLICACIÓN DE LA LEY antidrogas tiene poca capacidad para re-ducir el volumen de las drogas que se venden, tiene una gran capacidad, aunque latente, para reducir el daño causado en el proceso. Dar prioridad a la reduc-ción de la violencia cambiaría los esfuerzos de aplicación de la ley en Estados Unidos y en México, aunque de diferentes maneras: Estados Unidos tendría que cambiar su aproximación al tráfico al menudeo, mientras que México necesitaría una nueva estrategia para manejar las seis organizaciones de tráfico que operan en gran escala en el país. Sin embargo, el objetivo principal sería el mismo en ambos lados de la frontera: reducir los niveles de violencia causada por el tráfico y la venta de drogas ilícitas.

Todos los mercados ilícitos plantean la amenaza de que provoquen violencia y desorden, pero no todos son igual de violentos y desordenados. El narcotrá-fico flagrante al menudeo —transacciones entre extraños en lugares públicos o en locales dedicados al narcotráfico, como las “narcotiendas”— es especialmente problemático, en comparación con el tráfico en entornos privados o en locales multiusos. Cuando una zona es tomada por el tráfico flagrante, la conducta de los traficantes, de los compradores y de los ladrones que llegan para aprovecharse de ellos puede obligar a los residentes comunes a no salir a la calle y puede ahuyen-tar los negocios establecidos. La violencia entre y contra los traficantes se entre-laza con los enfrentamientos de las pandillas callejeras; en los barrios plagados por estos problemas, la aplicación rutinaria de las leyes antidrogas impone enor-mes costos, pero no tiene nada que ofrecer para mitigar la violencia o reducir el tamaño del mercado.

Sin embargo, no todos los narcotraficantes son violentos, lo que ofrece una oportunidad estratégica. Al concentrar los arrestos, los procesos judiciales y las condenas por tráfico de drogas a los individuos y grupos más violentos, los gobier-nos pueden alcanzar el doble beneficio de incapacitar a los peores actores y disuadir a los demás, no para que dejen de distribuir drogas (un distribuidor encarcelado o disuadido simplemente será sustituido), sino para evitar la violencia o las prác-ticas flagrantes de distribución que provocan violencia y desorden. Los objetivos son eliminar la violencia y forzar al mercado para que asuma una modalidad más ordenada (quizá, en última instancia, entregas a domicilio acordadas por teléfono o por Internet), y lograr, así, que los vecindarios afectados vuelvan a ser lugares adecuados para vivir y hacer negocios. La experiencia de las últimas décadas ha demostrado cuán inútiles son las detenciones y el encarcelamiento para reducir el volumen de las drogas; los programas de reducción de la demanda, como HOPE, son el mejor medio para lograr ese fin. Una aplicación más creativa de la ley puede, al menos, reducir la violencia y el desorden. Los mismos métodos que caracteri-zan la aplicación rutinaria de la ley —recopilación de información de inteligencia, desarrollo de informantes y despliegue de agentes encubiertos— se pueden utilizar para identificar a los distribuidores más violentos y para construir casos



contra ellos. De hecho, otros participantes del mercado podrían incluso estar dis-puestos a denunciarlos simplemente por su propia protección. En este caso, el desa-fío principal no es operativo, es administrativo: la aplicación de la ley que reduce la violencia produce un menor número de detenciones y decomisos de droga de menor volumen, por lo que las fuerzas del orden que deseen fomentar esta estrategia tendrán que ajustar sus parámetros de rendimiento.

Cerrar todo un mercado minorista acosado por la violencia requerirá un pro-ceso diferente. El tráfico de drogas entre extraños es lo que el economista y analista de la teoría de juegos, Thomas Schelling, denomina “actividad de punto focal”: los compradores sólo irán a los lugares donde esperan encontrar a los distribui-dores, y éstos se ubicarán únicamente en donde esperan encontrar compradores. Ambas partes se benefician cuando su número supera a la cantidad de policías. Una vez situados en un lugar fijo, este tipo de mercados es estable, pero si el patrón de expectativas que lo mantiene unido se rompe, no hay ningún mecanismo natural que lo haga restablecerse.

Dado que ya hay medio millón de distribuidores de drogas en las cárceles esta-dounidenses, las estrategias de ruptura de los mercados deben evitar hacer decenas o cientos de arrestos y complicar el problema del encarcelamiento masivo. David Kennedy y sus colegas de la Red Nacional de Comunidades Seguras han desa-rrollado una táctica prometedora. La estrategia de Intervención en Mercados de Drogas, empleada por primera vez con gran éxito en 2004 en High Point, Carolina del Norte, identifica a todos los distribuidores activos en el área de un mer-cado flagrante, construye los casos en su contra, detiene y procesa a un puñado de actores más violentos, y le advierte al resto, pública y simultáneamente, que cual-quier persona que siga distribuyendo drogas irá a prisión. La intervención logra, al obligar a todos los distribuidores a suspender sus actividades al mismo tiempo, que el mercado desaparezca, literalmente, de un día para otro, y la policía sólo hace unos cuantos arrestos en el proceso. (Ésta es otra aplicación del principio por el que rara vez se tiene que instrumentar una amenaza creíble.) Concentrar los esfuer-zos de la aplicación de las leyes antidrogas de Estados Unidos para reducir la vio-lencia y el desorden podría permitir una disminución sustancial de los arrestos, así como procesos judiciales y encarcelamientos relacionados con las drogas. Ni la disponibilidad de las drogas ni el nivel de consumo de drogas en Estados Unidos cambiarían drásticamente si el número de distribuidores de drogas que se encuen-tra actualmente encarcelado se reduce a la mitad.

LLEVAR LA CUENTALA NATURALEZA DEL PROBLEMA DE MÉxICO requiere una estrategia diferente: crear elementos disuasivos para la violencia al nivel de las seis organizaciones de narcotráfico de mayor tamaño. Estas organizaciones varían en su uso de la vio-lencia. Así, la violencia total se reduciría si la participación del mercado cambiara

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en favor de los grupos que en este momento son menos violentos o si algún grupo redujera su nivel de violencia. Anunciar y llevar a cabo una estrategia de aplica-ción de la ley dirigida contra la violencia podría ayudar a lograr ambos objetivos.

El gobierno mexicano podría elaborar y anunciar un conjunto de indicadores relacionados con la violencia que se aplicarían a cada organización durante un período de algunas semanas o meses. Semejante sistema de puntuación podría con-siderar el número total de homicidios de un grupo, la distribución de sus blancos (entre otros distribuidores, oficiales de policía, ciudadanos comunes, periodistas, líderes comunitarios y funcionarios electos), el uso o la amenaza del terrorismo, y los tiroteos y secuestros no mortales. Los funcionarios mexicanos no tienen nin-gún problema para atribuir cada muerte a una organización de tráfico específica, en parte porque las organizaciones se jactan de su violencia, en lugar de tratar de ocultarla. Al final de este período de puntuación, o una vez que quedara claro que una organización ocupa el primer lugar, la policía decidiría cuál sería la organiza-ción más violenta que sería destruida. Quizá no sería necesario arrestar a los capos, siempre y cuando la organización objetivo fuera sometida a una presión lo suficien-temente fuerte como para hacerle perder competitividad.

Es posible que los puntos de mayor vulnerabilidad de las organizaciones mexi-canas de narcotráfico ni siquiera se encuentren en México. Las fuerzas del orden público en Estados Unidos creen que por cada una de las principales organizacio-nes de distribución que operan en el país, pueden identificar una o más de las seis organizaciones mexicanas de narcotráfico dominantes como fuente o fuentes prin-cipales. Si la Agencia Federal Antidrogas de Estados Unidos (DEA) anunciara que su proceso interno de selección de objetivos le daría prioridad a los distribuidores que reciben su mercancía de la organización designada como la “más violenta” de México, probablemente se provocaría una carrera para encontrar nuevas fuentes.

Eliminar una organización no reduciría la capacidad total de ejercer el contra-bando; alguien cubriría el vacío. Pero los líderes del grupo objetivo de narcotrá-fico se encontrarían, si el programa tuviera éxito, en la quiebra. El resultado podría ser el reemplazo de las actividades de narcotráfico más violentas por otras menos violentas. En una evolución menos afortunada, podría provocar un aumento tem-poral de la violencia debido a que los procesos y las relaciones existentes se tras-tocarían. Pero, en cualquier caso, si la destrucción del primer objetivo designado fuera seguida por el anuncio de que se ha puesto en marcha un nuevo proceso de selección de objetivos con el mismo sistema de puntuación, habría una gran pre-sión sobre los grupos de traficantes restantes para reducir su nivel de violencia y evitar convertirse en el siguiente objetivo.

El proceso podría continuar hasta que ninguno de los grupos restantes fuera más violento que los demás. En efecto, tal estrategia condicionaría la posibilidad de los traficantes de permanecer en el negocio a su voluntad de conducirse de una forma relativamente no violenta. Esto no significa ningún tipo de negociación o “tratado” explícito con las organizaciones de narcotráfico de México. El tráfico,



incluso el no violento, seguiría siendo objeto de la aplicación de la ley. Pero el trá-fico muy violento sería el blanco de una aplicación diferencial de la ley.

Por supuesto, tal estrategia se enfrentaría a muchos desafíos: acordar los índi-ces que se medirán, recopilar datos exactos (en especial, si algunas organizaciones tratan de iniciar acciones violentas para implicar a sus rivales), monitorear las rela-ciones de suministro, y mantener suficiente publicidad y transparencia para evitar acusaciones de corrupción. Pero a diferencia del enfoque convencional de coer-ción, prevención y tratamiento, centrarse en la violencia, al menos, tiene sentido. A diferencia de la legalización, no causaría un gran aumento en el consumo de dro-gas y podría tener la posibilidad, en términos políticos, de ser adoptada. A falta de otra manera plausible de salir de la situación actual, podría valer la pena intentarlo.

En 2010, Antonio Maria Costa, cuando estaba por dejar su puesto como Direc-tor Ejecutivo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, habló sobre la imposibilidad de tener “un mundo libre de drogas” o “un mundo de drogas libres”. Liberar el debate sobre la política antidrogas de las garras de ese par de quimeras podría permitir que los formuladores de las políticas antidrogas en ambos lados del Río Bravo, y en el resto del mundo, busquen un conjunto de políticas menos destructivas que las de los últimos 40 años. c


Política exterior de MéxicoRafael Velázquez Flores escribe sobre los tres pilares

de la política exterior de México

n

introducción

Este ensayo parte de dos premisas fun-damentales. La primera es que, históri-camente, la política exterior de México se ha sustentado en tres pilares. El pri-mero es el funcionamiento del sistema político; es decir, el juego de las prin-cipales fuerzas políticas internas que determina en gran medida las prefe-rencias de política externa de México. El segundo pilar es el modelo de desa-rrollo económico; en otras palabras, la política exterior mexicana que ha estado íntimamente vinculada a las estrategias de desarrollo económico del país. El ter-cer pilar es un factor externo: esto es, la presión que ejerce Estados Unidos sobre el México. Si Washington aumenta la presión sobre su vecino para proteger los intereses estadounidenses, enton-ces el margen de maniobra de la política exterior mexicana se reduce. En cambio, cuando hay menor presión, la capaci-dad de negociación de México aumenta considerablemente, incluso para las rela-ciones de México con otras regiones.

La segunda premisa es que un cam-bio profundo en cualquiera de estos tres ejes significaría una transforma-ción importante de la política exterior de México. Es decir, si las reglas del sistema político cambian o se adopta un nuevo modelo de desarrollo económico,

o si Estados Unidos aumenta o dis-minuye significativamente la presión, entonces la política exterior de México cambia considerablemente.

el sistema político

Desde la fundación del Estado mexi-cano en 1821, las características del sis-tema político han determinado la política exterior de México. En otras palabras, el juego de los principales acto-res políticos internos es uno de los fac-tores que ha motivado las acciones internacionales del país. Desde un prin-cipio, la estabilidad del naciente sistema político y la consolidación de la inde-pendencia dependían enormemente del reconocimiento de México por parte de la comunidad internacional. Por ello, las primeras acciones de política exterior estuvieron encaminadas a la búsqueda del reconocimiento. Más adelante, el mismo sistema político fue amenazado con las guerras e intervenciones sufridas por el país en los años 30 y 40 del siglo xIx. Por ello, la política exterior fue de corte defensivo en esas décadas.

Las guerras civiles durante la etapa de la Reforma también desestabiliza-ron el sistema político. Incluso, México llegó a tener dos gobiernos al mismo tiempo como resultado de las luchas entre conservadores y liberales. Por ello,

Política exterior de México


cada grupo buscó el apoyo externo para consolidarse en el poder. Los tratados Mont-Almonte y McLane-Ocampo fueron ejemplos de esta dinámica. No fue sino hasta finales de la década de los 60 y principios de los 70 del siglo xIx cuando el sistema político experimentó una relativa estabilidad. Esto tuvo un impacto en la política exte-rior de México: ya no fue solamente defensiva y reactiva, sino que el alcance y los temas de la agenda se ampliaron. México logró posicionarse regional-mente en Latinoamérica, y el gobierno logró resolver algunos asuntos pendien-tes, como la limitación de las fronteras al sur y el asunto de la deuda externa. Incluso, Porfirio Díaz tuvo la preten-sión de anexar la isla de Cuba al territo-rio mexicano.

No obstante, el sistema político cam-bió radicalmente a partir de 1910. Con el estallido de la Revolución mexicana, la política exterior empezó a presentar cambios profundos. Primero, la nueva guerra civil erosionó las bases de estabi-lidad del sistema político y el país vol-vió a ser víctima de nuevas invasiones e intervenciones. Era claro que la ines-tabilidad política hacía a México más vulnerable frente a las amenazas exter-nas. En segundo lugar, la Constitución de 1917 y la etapa posrevolucionaria tra-jeron nuevas reglas al sistema político mexicano. En consecuencia, la política exterior estuvo ligada a esos cambios. México empezó a proyectar, entonces, un marcado nacionalismo en su trato con el exterior.

A partir de los años 30 del siglo xx, México empezó a tener un sistema polí-tico bastante cerrado y autoritario que

no aceptaba opiniones ni internas ni externas sobre su calidad democrática. Entonces, la política exterior adquirió un carácter aislacionista que no permi-tía intromisiones externas en la política interna. Así, se defendieron a ultranza los principios de No Intervención y Autodeterminación de los Pueblos. De hecho, la política exterior se empezó a utilizar como un instrumento para ganar legitimidad democrática, puesto que en las elecciones priístas no se obtenía esa legitimidad en las urnas. En este mismo contexto, la política exterior fue utili-zada como un mecanismo para mante-ner estabilidad en el sistema político. El caso de Cuba en los años 60 es el mejor ejemplo. México tuvo una política de apoyo al régimen castrista para satisfacer a los grupos más nacionalistas y, a la vez, para evitar que Castro pudiera finan-ciar a grupos revolucionarios en México. Estos elementos le daban al sistema cierto grado de estabilidad y consolida-ban el poder del régimen priísta.

el modelo de desarrollo económico

No hay duda de que, desde la Indepen-dencia, la política exterior de México ha estado ligada a las estrategias de desarro-llo económico del gobierno. A partir de 1821, el país tuvo dos proyectos de carác-ter político, pero también vinculados al impulso económico: el liberal y el con-servador. La lucha entre ambas visiones dificultó la consolidación de un sistema político estable, pero al mismo tiempo imposibilitó un desarrollo económico que pudiera satisfacer las necesidades de la población. No fue sino hasta la época de la Reforma cuando el modelo liberal se impuso frente al conservador.

Rafael Velázquez Flores


Entonces, los gobiernos buscaron el desarrollo del país con una estrate-gia que impulsaba la industrialización, el crecimiento comercial y el fortaleci-miento de las comunicaciones del país. Benito Juárez puso las bases del modelo, pero Porfirio Díaz fue el encargado de aplicarlas. De esa manera, México pro-yectó una política exterior acorde con el modelo liberal económico. Se buscó la atracción de capitales externos para financiar el desarrollo económico del país. Así, durante el Porfiriato, se des-plegó una política intensa para atraer las inversiones, puesto que ya se con-taba con la estabilidad política. Durante esa etapa, la economía nacional experi-mentó un crecimiento, lo que le permi-tió a México tratar de ampliar su alcance en materia de política exterior.

La Revolución mexicana de 1910 marcó un cambio importante de modelo de desarrollo económico. De una estra-tegia de puertas abiertas a las inversio-nes y al comercio, México pasó a un sistema protector y nacionalista. Obvia-mente, el cambio de modelo significó también la transformación de la polí-tica exterior mexicana. Por ejemplo, uno de los principales objetivos hacia el exte-rior consistía en recuperar la riqueza de los recursos naturales estratégicos que se encontraba en manos de los extranje-ros. Durante distintas etapas del movi-miento revolucionario, varios gobiernos buscaron cumplir con lo dictado por el artículo 27 constitucional. Sin embargo, las condiciones internas y externas no fueron favorables para lograrlo. Por un lado, Estados Unidos se había conver-tido en una potencia regional y se dedi-caba a proteger sus propios intereses. Por

el otro, la guerra civil y la inestabilidad política representaban un obstáculo.

Después de la Segunda Guerra Mun-dial, México adoptó un modelo susti-tutivo de importaciones para impulsar el desarrollo económico. Aunque en los años 70 mostró rasgos de agotamiento, el modelo económico nacionalista y pro-tector se mantuvo hasta la década de los años 80. Entonces, México pasó de un modelo sustitutivo de importacio-nes a uno de carácter neoliberal con el que se buscaba la liberalización comer-cial, el adelgazamiento del Estado y el control de los indicadores macroeconó-micos. La crisis de principios de los 80 y el agotamiento del modelo anterior fueron las causas principales de la adop-ción de una nueva estrategia de desarrollo económico. En consecuencia, la polí-tica exterior de México también sufrió un profundo cambio. A partir de ese momento, los objetivos y las estrategias hacia el exterior estuvieron vinculados al nuevo modelo de desarrollo econó-mico. Se buscó una política exterior que respondiera a los intereses económi-cos, lo que implicó que la negociación de acuerdos de libre comercio, la rees-tructuración de la deuda y la atracción de capitales externos fueran las priori-dades en materia de relaciones exterio-res: en otras palabras, la política exterior de México se “economizó”. Como con-secuencia, México tuvo un mayor acer-camiento hacia Estados Unidos, Europa y la región de Asia-Pacífico, y su vincu-lación con Latinoamérica dejó de ser una prioridad. Como el modelo de desarrollo económico se mantiene a principios del siglo xxI, la política exterior de México se mantiene con pocos cambios.

Política exterior de México


la presión de estados unidos

No cabe duda de que una variable que tiene mucho peso en el diseño de la polí-tica exterior de México es la presión de Estados Unidos. Desde los prime-ros años de Independencia, Washing-ton desempeñó un papel importante en las relaciones internacionales de México. Los intereses expansionistas estadouni-denses marcaron el desarrollo histó-rico de México en la primera mitad del siglo xIx. México contó con una capa-cidad de negociación internacional muy baja frente a Estados Unidos debido a su inestabilidad política y a un ambiente externo poco favorable. Las interven-ciones en asuntos de política interna, las invasiones y la pérdida de territo-rio frente a Estados Unidos marcaron la política exterior de México de 1821 a 1848. En la etapa de la Reforma y del Porfiriato, la estabilidad política y el cre-cimiento económico mejoraron las con-diciones de México frente a su vecino. Ello permitió, como se ha señalado ante-riormente, que México pudiera des-plegar una política exterior de mayores alcances regionales. Sin embargo, con el inicio de la Revolución mexicana, la pre-sión estadounidense creció en aras de la protección de sus intereses económicos en México. Entonces, la capacidad de negociación internacional de México se redujo considerablemente.

No fue sino hasta los años 30 del siglo xx cuando la situación experi-mentó un cambio notable. Estados Unidos asumió una política exterior de buena vecindad que significaba meno-res presiones sobre sus vecinos. Con un ambiente favorable debido a las amena-zas que representaba la Segunda Guerra

Mundial, México aumentó su capaci-dad de negociación internacional, espe-cialmente frente a Estados Unidos. Como Washington buscaba una alianza de defensa conjunta con México, los gobiernos de Lázaro Cárdenas y Manuel Ávila Camacho pudieron imponer con-diciones en su trato con Estados Uni-dos e, inclusive, lograr lo que no se había podido concretar: la aplicación del artí-culo 27 constitucional. El mejor ejemplo de esto fue la expropiación de las empre-sas petroleras en 1938. Durante la etapa de la Segunda Guerra Mundial, México tuvo importantes logros en materia de política exterior, como fueron la reso-lución de los conflictos pendientes en 1941, la negociación del asunto de la deuda en 1942 y la negociación de los primeros acuerdos de braceros en agosto de 1942, entre otros ejemplos.

Durante la etapa de la Guerra Fría, México mantuvo cierta capacidad de negociación internacional, pero Estados Unidos se había convertido en la princi-pal potencia mundial, por lo que el mar-gen de maniobra del país se reducía. Era claro que, en temas de alta prioridad para Estados Unidos, las presiones sobre su vecino aumentaban. Cuando los asuntos eran secundarios, Washington le permitía a México una mayor auto-nomía en sus relaciones internacionales. Por ejemplo, mientras el gobierno mexi-cano garantizara la seguridad fronteriza, Estados Unidos ejercería poca presión sobre el país. Cuando los intereses coin-cidían, entonces se ampliaban las posi-bilidades de cooperación bilateral, como fue el caso del Tratado de Libre Comer-cio de América del Norte. Obviamente, las presiones de Estados Unidos en el

Rafael Velázquez Flores


tema de seguridad aumentaron después del 11 de septiembre de 2001. Enton-ces, el margen de maniobra de México se redujo. Como la lucha contra el terro-rismo internacional se convirtió en la prioridad de la política exterior de Esta-dos Unidos, México tuvo pocas alter-nativas. Prácticamente, la única vía fue cooperar con Washington en el asunto de seguridad.

conclusiones

Este ensayo muestra que, histórica-mente, la política exterior ha girado en tres ejes principales: las características del sistema político, el modelo de desa-rrollo económico y la presión que ejerce Estados Unidos. También ha quedado claro que cualquier transformación sus-tancial en estos tres pilares significa un cambio en la política exterior mexicana. Obviamente, existen otras variables que han determinado también la política

exterior de México, como son la per-sonalidad del Presidente en turno, los acontecimientos que tienen un impacto en el sistema internacional, el mismo interés nacional, las características geo-gráficas y demográficas de México, entre otras. Sin embargo, el argumento de este ensayo es que estos factores han sido secundarios en el diseño de la polí-tica exterior mexicana. Es decir, los tres pilares discutidos aquí han sido domi-nantes por la siguiente razón: las otras variables han estado directa o indirecta-mente vinculadas a las características del sistema político, al modelo de desarrollo económico y a las presiones que ejerce Estados Unidos. n

RAFAEL VELÁZqUEZ FLORES es Director de la licenciatura en Ciencia Política y Rela-ciones Internacionales del Centro de Investi-gación y Docencia Económicas.

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CUPÓN DE SUSCRIPCIÓN

Un preso se encuentra en una prisión no identificada en Caracas, en agosto de 2011. Venezuela tiene 34 cárceles con cerca de 50 000 personas, aunque los grupos defensores

de derechos humanos aseguran que fueron construidas para la tercera parte de esa población.

reuters�/�jorge�silva

Comentarios y reseñas


Paul�Collier es profesor de Economía en la Oxford University y autor del libro The Bottom Billion. Después de los huracanes que azotaron a Haití en 2008, trabajó con el gobierno haitiano en el informe Haití: From Natural Catastrophe to Economic Security.


La recuperación tras el desastre

Paul Collier

c

Haiti: After the Earthquake, Paul��Farmer, PublicAffairs, 2011, 456 pp., us$27.99.

El catastrófico terremoto que devastó a Haití el 12 de enero de 2010 fue el 11-s de los desastres humanitarios. La muerte y la miseria resultantes fueron trans-mitidas por televisión a todo el mundo y desataron la compasión del público a una escala sin precedentes. Más de la mitad de los hogares estadounidenses hizo donaciones para las operaciones de socorro. Pero mientras que la respuesta del gobierno a los casi 3 000 muertos del 11-s provocó que ese acontecimiento se mantuviera en el centro de la atención mundial durante la década que ha trans-currido desde entonces, el recuerdo de los más de 200 000 haitianos que murie-ron en el terremoto, y de los aproxima-damente 4 000 que murieron por cólera

tras el sismo, se ha desvanecido rápida-mente.

En su análisis de esta tragedia casi olvidada, Paul Farmer muestra pasión, experiencia médica y un compromiso largo e íntimo con Haití. Su relato del año posterior al terremoto se mueve en tres niveles: el personal, el práctico y el analítico. La esposa de Farmer es hai-tiana, así que entre las miles de personas cuya vida estaba en peligro se encon-traban sus propios familiares y amigos. Como reflejo de estos lazos, su libro está repleto de anécdotas y emociones, como sin duda debe ser: las tragedias de este tipo se deben destilar, mediante deta-lles, a una escala con la que la gente se pueda relacionar. Por lo tanto, los lecto-res de Farmer conocen a una mujer de 25 años de edad llamada Shilove, quien representa a una generación de jóvenes



inmigrantes que escaparon del aisla-miento rural para vivir en Puerto Prín-cipe. Allí, la esperanza de la llegada se encontró con la realidad de una vivienda mal construida. Atrapada por el terre-moto, aprisionada bajo el concreto, con una pierna aplastada, logró arras-trarse hasta la calle antes de desmayarse. Después de 2 días, fue encontrada por un empleado de una organización no gubernamental (ong) que le vendó la pierna, inútilmente. Luego, un sacer-dote que pasaba por el lugar la llevó a un hospital, donde recibió la única inter-vención médica que podría salvarle la vida: una amputación. Por lo menos no le amputaron la pierna en la calle y sin anestesia. Fue más afortunada que otros.

Los lectores se estremecerán, pero estas imágenes también son un estímulo para la acción. Farmer no sólo está com-prometido personalmente; es un practi-cante por partida doble. Este carismático médico fundó Partners In Health en 1987, una organización no gubernamen-tal de salud pública que opera en doce países y que había establecido diez hos-pitales en Haití para cuando el terremoto se dejó sentir. Sus triunfos, frustraciones y la experiencia directa con emergencias de vida o muerte le habían dado a Farmer una idea de la problemática y las posibili-dades de proporcionar atención médica. A diferencia de muchas organizaciones no gubernamentales, Partners In Health trabaja en estrecha colaboración con el sistema oficial: en Haití, con el Minis-terio de Salud, que, como la mayoría de los ministerios del país, quedó reducido a un montón de escombros después del terremoto. El trabajo práctico de Far-mer en Haití también lo llevó a colaborar

con el ex Presidente de Estados Unidos, William Clinton, con quien comparte una apasionada preocupación y un pro-fundo respeto por la sociedad haitiana. En el momento del terremoto, Clinton era el enviado especial de Naciones Uni-das para Haití, y Farmer se había con-vertido en su mano derecha. Farmer tuvo la oportunidad de observar a la comuni-dad internacional en acción desde una posición estratégica y de ver de primera mano que el potencial de acción colec-tiva era bloqueado por los trámites y la división.

Farmer también aporta sus habili-dades como profesor de Salud Pública en la Escuela de Medicina de Harvard para analizar tanto la crisis sanitaria de Haití como sus problemas socioeconó-micos más amplios. Su adecuada analo-gía médica para la condición de Haití es “crónica reagudizada”: una crisis urgente que ocurre en el contexto de una dis-función social persistente. La condición crónica amplifica la condición aguda, restringe las respuestas a ella y es por sí misma tan debilitante que debe ser tra-tada como si el país se estuviera recupe-rando de la condición aguda. Y que no haya duda: en Haití, la disfunción social se deriva del fracaso del gobierno.

la ayuda del exterior

El fracaso del gobierno es lo que explica por qué el terremoto fue tan devastador: un sismo mucho más fuerte en Chile, ocurrido semanas después, fue bastante menos mortífero gracias a las normas de construcción más estrictas de ese país. El mal gobierno en Haití también paralizó la respuesta al desastre. Un Estado que era incapaz de satisfacer las necesidades

Paul Collier


sociales, incluso antes del terremoto, vio cómo se derrumbaba su limitada capacidad justo en el momento en que las necesidades se multiplicaban. Para empeorar las cosas, se aproximaba una elección, lo que contribuyó a la parálisis. Durante el año posterior al terremoto, no fueron las tareas de socorro y recons-trucción lo que dominó el entorno polí-tico, sino una prolongada campaña presidencial, sumida en la corrupción, cuyo legado ha sido un mayor distancia-miento de los ciudadanos y el gobierno.

Dada la urgencia de las necesidades de Haití y la debilidad de sus instituciones, la única opción era la ayuda internacio-nal activa, pero incluso ésta se enfrentó a una dificultad insuperable. Farmer sostiene que el fracaso del gobierno en Haití tiene su origen en las interven-ciones extranjeras hostiles, primero de Francia en la época colonial y luego de Estados Unidos; el ejemplo más reciente es la participación de Estados Unidos en el turbio exilio del presidente Jean-Bertrand Aristide en 2004. Aris-tide, un político populista elegido democráticamente con un gran número de seguidores entre los pobres, fue derrocado por la violencia relacionada con las pandillas, y desde entonces le ha achacado su pérdida de poder a la inter-vención de Estados Unidos, país que facilitó su exilio. Así pues, la historia profunda y los acontecimientos recien-tes han dejado a los haitianos con una sospecha generalizada hacia la interven-ción extranjera, lo que ha limitado gra-vemente incluso la ayuda benéfica.

La conjunción de necesidades apre-miantes y la incapacidad del Estado crearon un terreno fértil para las ong:

incluso antes del terremoto, había alre-dedor de 10 000 de estas organizaciones en el país. Farmer, quien dirigía una, cri-tica la forma como a menudo ignoraron por completo al gobierno de Haití. “Los funcionarios del gobierno no tenían forma de supervisar o coordinar su tra-bajo”, escribe, y llama a la coordinación de las ong uno de las “mayores retos para proporcionar atención sanitaria”. El problema, como destaca Farmer, es que las ong nunca serán lo suficien-temente grandes como para cubrir las casi interminables necesidades de Haití (por ejemplo, la mitad de los niños hai-tianos no recibe ninguna educación)y, sin embargo, mientras hacen su tra-bajo, estas organizaciones a menudo ter-minan por opacar al gobierno. Su mejor gente proviene de otras organizaciones, y más importante aún, su prominencia les enseña a los ciudadanos que deben buscarlos para obtener servicios en lugar de presionar al gobierno para que se los proporcione.

Esta tensión entre el deseo de reem-plazar a un Estado ineficaz y tratar de no socavarlo aún más es común para los actores externos que tratan con Esta-dos frágiles, como el de Haití, pero en este caso, el terremoto hizo que el pro-blema de Haití pasara de crónico a agudo. Motivados por una ola sin prece-dentes de compasión global, los gobier-nos ofrecieron cerca de 10 000 millones de dólares para ayuda y reconstrucción. Pero los donadores no estaban dispues-tos a entregarle ese dinero al gobierno de Haití, una desconfianza que Farmer cri-tica. Su modelo de recuperación exitosa de un desastre social es Ruanda, un país que conoce bien, y en el que la actitud



de apoyo de los donadores internaciona-les al gobierno tras el genocidio de 1994 ayudó a crear un Estado eficaz. El desa-fío en Ruanda era, sin duda, más des-alentador: la magnitud de la catástrofe fue aún mayor que la de Haití, y el país, sin duda alguna, tenía menos oportuni-dades de desarrollo.

Pero el factor crucial que separa a estos dos países son sus élites gober-nantes. Desde 1994, Ruanda ha sido gobernado por un equipo cohesionado, dedicado y competente cuyos miembros han evadido el patronazgo y la corrup-ción. La élite gobernante de Haití, en contraste, ha sido poco menos que venal. Lo que Farmer no reconoce es que esta élite habría sido igualmente venal si los donadores hubieran sido más compren-sivos; simplemente habrían tenido más que robar. A pesar de que Farmer atri-buye, razonablemente, el origen de esta disfunción a la historia de interferencia extranjera maligna, no es lógico pensar que si los donadores tuvieran que con-fiar únicamente en los procesos políti-cos internos, todo saldría bien. Conozco Haití mucho menos que Farmer, pero algunos reformistas haitianos a quienes respeto profundamente, como el ex Pri-mer Ministro y activista de la sociedad civil Michèle Pierre-Louis, sostienen lo contrario: que el cambio no se puede generar sólo desde adentro. La interven-ción maligna del pasado pudo haber lle-vado a Haití a una trampa de disfunción. Aunque esto ha hecho que las interven-ciones benignas futuras sean más difíci-les, también las ha hecho necesarias.

El temor de los donadores de entre-garle dinero al Estado haitiano estaba bien fundado: el gobierno evidentemente

no estaba en posición de administrar ni los esfuerzos de ayuda ni la recons-trucción. En efecto, entregarle grandes sumas de dinero al gobierno haitiano probablemente habría desencadenado un comportamiento de búsqueda de ren-tas similar al que a menudo se ve tras el descubrimiento de petróleo en Esta-dos frágiles. Sin embargo, la alterna-tiva habitual era aún menos atractiva: un frenesí de actividad mal coordinada de organizaciones no gubernamenta-les y agencias donadoras que no estaban conectadas con la sociedad haitiana. Esa aproximación es difícil de resistir. Se cree que la combinación de necesidad, publi-cidad y dinero que siguió al terremoto ha generado cerca de 5 000 nuevas ong. Antes del desastre, el legado de la activi-dad de las ong ya se había esparcido por todo Haití en forma de proyectos inúti-les; Farmer da el mordaz ejemplo de 30 millones de dólares que se invirtieron en molinos de viento que luego fueron abandonados.

reconstruir mejor

El reto inmediato al que se enfrentó Haití en 2010 consistió en encontrar la manera de convertir, prácticamente, 10 000 millones de dólares de ayuda en una recuperación transformadora. “Reconstruir mejor” se convirtió en el eslogan. Aunque la tarea era abruma-dora, no era especialmente complicada. La gente necesitaba que sus viviendas se trasladaran a lugares menos propen-sos a los terremotos, y estas ubicaciones debían proporcionar empleos y servi-cios sociales. Esto implicaba, en esencia, establecer nuevas ciudades. La primera fase implicaba construir vivienda e

Paul Collier


infraestructura, un proceso que genera-ría empleos de construcción. La segunda fase consistiría en una evolución del empleo de los trabajos temporales de construcción a empleos más sostenibles, apuntalados por una base de empresas de manufactura ligera para exportación al mercado estadounidense (a Haití se le otorgaría acceso privilegiado a dicho mercado). Ese crecimiento urbano es común en las sociedades en desarrollo exitosas de todo el mundo y 10 000 millones de dólares dedicados al estímulo podrían activar gran parte de ese crecimiento.

Sin embargo, un desafío más impor-tante era encontrar una estructura de toma de decisiones para realmente poner estas medidas en movimiento. Ni el gobierno haitiano ni el zooló-gico de ong y agencias de desarrollo parecían prometedores. Aunque este dilema es normal en los Estados frági-les, cuando las condiciones son normal-mente crónicas pero no agudas, rara vez se resuelve, porque los extranjeros consi-deran que la realidad es demasiado incó-moda para enfrentarla abiertamente. Los donadores, por el contrario, pasa-ron de hacerse de la vista gorda a actuar con indignación, desde hacer a un lado a los gobiernos fundando organizacio-nes no gubernamentales hasta, en oca-siones, suspender la ayuda. En Haití, la crisis crónica reagudizada hizo que esta realidad fuera inevitable.

El resultado fue una novedad que podría ser fundamental y que podría servir como el prototipo de ayuda para los Estados frágiles: la Comisión Pro-visional para la Recuperación de Haití, una organización híbrida dirigida por

el gobierno de Haití y la comunidad internacional que tiene, aunque sólo temporalmente, la autoridad para actuar por cuenta propia. Sus dos líderes son el Primer Ministro saliente de Haití, Jean-Max Bellerive, quien, como ex Minis-tro de Planificación, comprende la tarea central, y Clinton, cuyo largo compro-miso con Haití es muy apreciado local-mente. La comisión se creó para poner fin al problema de la disfunción, para decirles a los donantes qué financiar y a las ong qué hacer, y para proporcionar las autorizaciones necesarias por parte del gobierno. En el largo plazo, tendrá que convertirse en algo totalmente hai-tiano que pueda sustituir aquellas partes del Estado que son esenciales pero que, siendo realistas, no se pueden reformar.

Como era de esperar, la Comi-sión se ha hecho de muchos enemigos. Aunque el gobierno haitiano ha estado de acuerdo, lo ha hecho de manera renuente; los ministerios del gobierno la consideran una amenaza para su poder y para su posibilidad de saquear, y la han criticado públicamente como una intro-misión en la soberanía de Haití. Sin embargo, las airadas afirmaciones de soberanía son una respuesta inadecuada a preocupaciones razonables. Cons-ciente de esto, el gobierno de Ruanda, cuando administraba su reconstrucción, tomó la iniciativa y propuso a los dona-dores que compartieran el poder en las decisiones financieras. Al tranquili-zar a los donadores y adjudicarles cierto grado de responsabilidad, el gobierno de Ruanda creó gradualmente las condicio-nes para un extenso apoyo de ellos.

La postura interna no ha sido el único problema al que se ha enfrentado



la Comisión Provisional para la Recu-peración de Haití. Algunos organis-mos internacionales y organizaciones no gubernamentales la consideran una amenaza para un poder que ejercen sin supervisión alguna. Su oposición retrasó el establecimiento de la comi-sión y ha obstaculizado sus acciones en todo momento. Dados estos obstácu-los, es justo preguntar si la comisión fue un error. La respuesta se encuentra en su trayectoria, y un indicador sería la remo-ción de escombros. Como dice Farmer, ésa era la prioridad de reconstrucción más urgente y sencilla; sin embargo, ha habido poco avance. De hecho, una ong del sector de la construcción actuó con la urgencia necesaria y envió una enorme trituradora de escombros. Sin embargo, el equipo fue retenido por la aduana de Haití durante 5 meses. Esta excesiva demora no se debió a la inefi-ciencia: fue el resultado deliberado de grupos de interés internos indiferentes a las necesidades del pueblo. Además de limpiar los escombros, se necesita-ban nuevas viviendas, pero la gente sigue viviendo en tiendas de campaña. El obs-táculo principal no ha sido material, sino legal: las disputas no resueltas sobre los títulos de propiedad han congelado la actividad de la construcción. En el otro extremo del espectro, las acciones esen-ciales han sido frustradas por la conducta depredadora de los grupos de intere-ses estrechos, y la frustración ha engen-drado cinismo. La única solución es la autoridad decisiva. Lejos de abusar de la soberanía de Haití, la Comisión ha sido demasiado cautelosa.

Sin embargo, ha hecho lo suficiente para demostrar por qué se necesita una

estructura de toma de decisiones como ésa. Por ejemplo, la comisión logró atraer al país a la empresa de prendas de vestir más grande del mundo, que se comprometió a crear veinte mil puestos de trabajo en una nueva ciudad que se construiría en la costa norte, lejos de la zona del terremoto. Obtener esta inver-sión requirió una coordinación com-pleja, pues fue necesario persuadir a los donadores de proporcionar fondos para porciones asignadas de la infraes-tructura necesaria. Fue necesario per-suadir al Congreso de Estados Unidos para que mejorara el acceso al mercado de las prendas fabricadas en Haití. El gobierno haitiano tenía que proporcio-nar los permisos necesarios y el marco regulatorio. Después del terremoto, de una epidemia de cólera y de una elección muy deficiente, atraer esta inversión fue un logro muy importante. Como era de esperar, a pesar de ser precisamente el tipo de desarrollo que Haití necesita en este momento, este mismo proyecto está siendo rechazado por una mez-cla de ong románticas que argumentan que una fábrica de ropa podría dañar el medio ambiente. Como Farmer observa con ironía, “hay demasiados críticos en todas las iniciativas haitianas”.

Haití no debería ser un Estado frá-gil. Está en un buen entorno, rodeado de paz y prosperidad. Las oportunida-des abundan, entre ellas producir manu-factura ligera para el enorme y cercano mercado norteamericano, desarrollar exportaciones hortícolas como man-gos, e incluso el turismo. La Comisión es la solución adecuada para el pro-blema “crónico reagudizado”: Haití necesita financiamiento externo masivo

Paul Collier


con urgencia, pero tiene un sistema de gobierno que es incapaz de manejar la situación. Ahora que hay un gobierno recién elegido —el presidente Michel Martelly asumió el cargo en mayo—, la Comisión necesita renovar su autoridad. Al fin se tienen los elementos políti-cos necesarios para tomar las decisiones que harán posible que Haití alcance su potencial. A medida que esto suceda, la élite gobernante comenzará a olfatear las oportunidades de progreso económico

mejor que las oportunidades de saqueo público, y la necesidad de la autori-dad compartida finalizará. El terremoto provocó un momento de preocupa-ción mundial en el que Haití recibió las promesas de apoyo masivo adecuado. Desde el terremoto, la atención ha dis-minuido. Al volver a poner la impac-tante tragedia de Haití en el centro de la atención mundial, el apasionante libro de Farmer debería ayudar a que estas promesas se cumplan. c

ReseñasReseñas


o carlos m. ahumada Derechos humanos en política exterior.

Seis casos latinoamericanos, Natalia�Saltalamacchia�Ziccardi y�Ana�Covarrubias�Velasco,�México, Miguel Ángel Porrúa, 2011, 268�pp., mx^210.00.

Latinoamérica siempre ha sido una región fascinante. Cuando alguien se acerca a esta parte del mundo no puede evitar sentirse apasionado al darse cuenta de lo interesante que han sido sus procesos políticos, económicos y socia-les. A pesar de toda la literatura al res-pecto, existía un vacío en la investigación sobre el lugar de los derechos humanos en la política exterior latinoamericana. Hoy, gracias al trabajo coordinado por Natalia Saltalamacchia, investigadora del Departamento de Estudios Inter-nacionales del itam, y por Ana Cova-rrubias, investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, se ha dado un primer paso para el desarrollo de futuros estudios de la materia. Derechos humanos en polí-tica exterior. Seis casos latinoamericanos es un proyecto impulsado por el Centro de Estudios y Programas Interamerica-nos del itam que se propone analizar la región con un enfoque innovador. Utili-zando experiencias nacionales empíricas abordadas desde dos niveles de análisis (el nivel estatal y el sistémico), se le pro-porciona al lector una fotografía general de la situación del continente americano en la formulación de la política exterior

relativa a los derechos humanos. Los seis casos abordados por distintos expertos son Argentina, Brasil, Chile, Colom-bia, México y Nicaragua. Es importante mencionar que, a pesar de las diferencias específicas en cada uno de estos países, se encuentran coincidencias que permi-ten hacer generalizaciones válidas para toda la región.

El primero de estos puntos de con-vergencia es la necesidad de legitima-ción o de consolidación que han tenido los gobiernos en vías de ser democráti-cos. Por ejemplo, como se plantea en el caso de Argentina, su política exterior en materia de derechos fundamenta-les fue utilizada, según Francisco Cori-gliano, como vehículo para proteger a la naciente democracia. Por ello, su posi-ción frente a casos de violaciones de derechos humanos en otros Estados resulta fundamental para comprender lo que ha sido su estrategia, tanto interna como externa, a lo largo de estos años.

Chile también ha sentido la necesi-dad de alcanzar prestigio internacional. Se analizan detenidamente los períodos presidenciales de los últimos 20 años, se revisa el incremento de la participa-ción de las ong y se aborda el punto de inflexión que representó para el gobierno chileno la situación de extradición del dictador Augusto Pinochet. En esta sec-ción, se deducen los factores que han motivado al gobierno chileno a actuar de determinada manera en política exterior y derechos humanos. El caso de Colom-bia resulta complejo de analizar por las

Reseñas


condiciones internas del país. Sandra Borda, la autora de este capítulo, hace referencia al estatus de ratificador estra-tégico del gobierno colombiano que se ha fundamentado principalmente en evitar una crítica por parte de la comu-nidad internacional hacia las violacio-nes a los derechos humanos dentro de su territorio, y contrasta el bajo costo de no cumplir con la normatividad internacio-nal con el alto costo de no firmar los tra-tados. En este mismo contexto, se hace notar el doble discurso de los gobernan-tes que, por un lado, apoyan enérgica-mente un mayor compromiso de todos hacia los derechos individuales den-tro de los foros internacionales, pero al volver a casa se encuentran con muchos asuntos por resolver.

Reforzando la tesis de la necesi-dad de apoyo externo mediante méto-dos diplomáticos, en el artículo sobre México, Natalia Saltalamacchia y Ana Covarrubias señalan la tendencia guber-namental de delegar la responsabilidad de la protección de los derechos huma-nos a los organismos internacionales con el fin de evitar futuros abusos por parte de las autoridades.

Al integrar lo anterior a los facto-res de formulación de política exterior, se encuentran otros temas de coinciden-cia. Por un lado, el constante miedo a que las grandes potencias pudieran uti-lizar los mecanismos internacionales en la materia como excusa para la injeren-cia ilegítima en asuntos internos. Por el otro, una necesidad de aliarse a los linea-mientos impuestos por Estados Unidos o distinguirse de ellos. Así, en su actuar diplomático, México siempre enar-boló la bandera de la soberanía y la no

intervención, producto de sus proce-sos históricos. A diferencia de los argen-tinos, las élites nicaragüenses, según el momento histórico del país, tuvie-ron que depender de Estados Unidos debido a presiones económicas y políti-cas, como el apoyo a ciertos grupos (el caso de los contras y de los gobiernos sandinistas). Siguiendo la misma línea, en el artículo sobre Brasil, se desarrolla la tesis de cómo es que éste ha sido un gobierno que tradicionalmente se resiste al desarrollo del derecho internacional, en materia de derechos humanos, por un rechazo a la intervención internacional en su política interna. Sin embargo, Par Engstrom propone un interesante cues-tionamiento, pues Brasil está teniendo una importancia cada vez mayor en el sistema internacional y el que no acepte las concepciones de derechos humanos previamente establecidas lleva a pregun-tarse, ¿qué papel desempeñará: de occi-dental liberal, de mediador Norte-Sur o de país tercermundista?

El libro permite, finalmente, percibir que si bien existen coincidencias entre los países estudiados, el trato otorgado a las ong, la inserción en los procesos de globalización, el compromiso para elevar a rango constitucional los tratados inter-nacionales, la situación geográfica y los intereses particulares han sido distintos, lo que hace una diferencia en la transi-ción hacia una vigilancia más eficaz para salvaguardar los derechos del hombre. Sin lugar a dudas, este libro nos conduce por un camino en el que la utilización de las políticas referentes a los derechos fundamentales para determinar estra-tegias y posiciones internacionales por parte de los gobiernos latinoamericanos

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proporciona una nueva luz para enten-der las relaciones internacionales de la región.

o arturo mendoza

China Engages Latin America: Tracing the Trajectory, Adrian�H.�Hearn�y�José�Luis�León-Manríquez�(eds.),�Estados Unidos, Lynne Rienner Publishers, 2011, 325 pp., us$65.00.

Entrada la década de los años 80, nadie pudo imaginarse que Latinoamérica sería de gran interés para China. El siglo xxi se ha caracterizado por el acerca-miento de China a la región a través del fortalecimiento de sus relaciones eco-nómicas, diplomáticas, políticas y cul-turales. El libro editado por Adrian H. Hearn y José Luis León-Manríquez des-cribe y analiza la evolución de la relación sinolatinoamericana contemporánea, su naturaleza en el contexto de la cri-sis económica internacional de 2008, así como las convergencias y divergencias entre ambos actores. Los autores subra-yan las limitantes culturales, lingüísti-cas e ideológicas para la construcción de una relación más fructífera, y destacan la importancia del desarrollo de un mayor interés por las costumbres y por la cul-tura china en Latinoamérica y viceversa.

En la primera parte, una serie de artículos analizan los componentes generales del reciente fortalecimiento cooperativo entre China y Latinoamé-rica. Entre las ideas fundamentales des-tacan la evolución de una cooperación Sur-Sur, la importancia de las institu-ciones informales para la consolidación de lazos entre ambos actores, la posición

de la economía como el eje rector de la relación entre China y América Latina, las actitudes de ambos bloques frente a Estados Unidos y la dinámica de su rela-ción comercial (materia prima y manu-factura). Asimismo, se exponen los riesgos y beneficios de la relación comer-cial entre China y Latinoamérica. Se evalúan tanto sus posibilidades potencia-les, en términos de infraestructura, inno-vación y expansión de mercados (Javier Santiso y Rolando Avendaño), como sus retos, vinculados al descontento polí-tico en América Latina por la compe-tencia que representan los bienes chinos de consumo final en sus mercados y a la incertidumbre de la prosperidad de un sector exportador basado en las mate-rias primas (Enrique Dussel Peters), y se describe puntualmente la sinergia de la relación comercial sinolatinoamericana. Al final de esta primera parte, Cynthia A. Watson y Daniel P. Erikson estudian el impacto del incremento en los acuer-dos multidimensionales entre China y Latinoamérica en la interpretación que Estados Unidos pueda darles, en función de sus intereses económicos y políticos. Resaltan los compromisos compartidos entre China y Estados Unidos (medio ambiente, desarrollo, asistencia e infraes-tructura en América Latina), así como la potencial rivalidad que pueda desarro-llarse como consecuencia de la incursión china en una zona de influencia que his-tóricamente ha sido pertenecido a Esta-dos Unidos. Cabe destacar el acertado reconocimiento de los especialistas en la moderación del discurso chino (pese a su acercamiento con Venezuela) en Lati-noamérica, que pretende evitar futuros conflictos con Estados Unidos. Pese a

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las divergencias ideológicas que puedan existir entre China y Estados Unidos (democracia), el diálogo y la cooperación a través de los foros multilaterales han rendido frutos, y de ser posible, un bila-teralismo transparente también podría lograrlo (Daniel P. Erikson).

En la segunda parte de esta publica-ción, se estudian las relaciones específi-cas de algunos países latinoamericanos con China, y se destacan tanto sus bene-ficios como sus potenciales conflictos. Asimismo, se ponen en evidencia las rivalidades entre China y México por la competencia que representan las manu-facturas chinas en Estados Unidos, pues éste es el mercado más importante para las manufacturas mexicanas. José Luis León-Manríquez define como “Tra-yectoria B” esta relación un tanto turbia entre algunos Estados latinoamerica-nos y China. Sin embargo, al destacar el caso de Chile, describe una “Trayectoria A”, caracterizada por una relación pri-mordialmente comercial, sólida y gene-radora de beneficios mutuos entre ambos bloques. Retomando las conclusiones de Raúl Prebisch, León-Manríquez cues-tiona la estabilidad en el largo plazo de un sistema comercial que orilla a los Estados latinoamericanos a la exporta-ción de materia prima sin el desarrollo de una industria nacional sólida, mientras que China se abastece de recursos natu-rales y exporta bienes de consumo final a bajos precios (una inminente transición de los Estados latinoamericanos que for-man parte de la “Trayectoria A” hacia la “Trayectoria B”). Por otra parte, el texto de Adrian H. Hearn y Mao Xianglin describe los fundamentos de la relación sinocubana, y destaca su compatibilidad

ideológica, así como la preferencia com-partida por un sistema internacional multipolar. En contraste, las relaciones chinas con Centroamérica y el Caribe representan grandes retos. Francisco Haro Navejas destaca los intereses de China en la subregión, enmarcados por la política de Una China, por el acerca-miento multidimensional y la propor-ción de asistencia económica y créditos comerciales. Todo ello debe entenderse en el contexto del reconocimiento de un número significativo de naciones cen-troamericanas y caribeñas al gobierno de Taiwán. Finalmente, los últimos capítu-los analizan las relaciones de los principa-les países del Cono Sur con China. Los lazos diplomáticos que oscilan entre la exportación exponencial de crudo vene-zolano a China (Gonzalo Sebastián Paz), el nacionalismo y proteccionismo brasi-leño (Rodrigo Tavares y Dani Nedal) y los debates en torno a la erosión del suelo en Argentina como resultado del cul-tivo de soya para ser importada a China (Jorge Eduardo Malena) son muestra del peso que tiene este país asiático en la eco-nomía latinoamericana en el contexto de la crisis económica contemporánea, así como su participación en la sinergia polí-tica regional.

En su parte tercera, este libro des-cribe, cuestiona, analiza y evidencia una participación china sin precedentes en una región que podría considerarse tan lejana, pero que con el paso del tiempo ha resultado ser lo contrario.

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C andrew j. nathan

Inside the Red Box: North Korea’s Post-Totalitarian Politics, Patrick�McEachern, Columbia University Press, 2011, 320 pp., us$35.00.

Patrick McEachern, un funcionario del Servicio Exterior estadounidense basado en Seúl, analiza la formulación de polí-ticas públicas de Pyongyang. En lugar del proceso en el que una sola persona toma las decisiones, el autor propone un modelo “institucionalista postotali-tario”, en el que tres actores burocráti-cos con diferentes puntos de vista —el partido, los militares y el gabinete— compitan para definir la información y las opciones que tiene Kim Jong Il y la manera como se pueden instrumentar sus decisiones. El enfoque contribuye a explicar muchas de las contradicciones y vaivenes de la política de Corea del Norte. Las diferentes posiciones de las tres burocracias surgen de sus singula-res misiones: la del partido, de proteger su visión ideológica; la de los militares, de garantizar la seguridad del Estado, y la del gabinete, de promover la super-vivencia económica. Todas las élites, entretanto, comparten un interés por la supervivencia de su disfuncional régi-men. Incluso la institución más prag-mática, el gabinete, no está dispuesta a negociar la eliminación de las armas nucleares ante lo que ve como una ame-naza existencial de Estados Unidos. No hay posturas moderadas reales.

Mao’s New World: Political Culture in the Early People’s Republic, Chang-Tai�Hung, Cornell University Press, 2010, 328 pp., us$39.95.

La política orientada a reinventar la ideología y la literatura chinas después de la revolución de 1949 se ha estudiado a fondo. Mucho menos conocidos son los aspectos dramáticos que subyacen tras la reconfiguración del espacio físico, la escenificación de las celebraciones públi-cas y el rediseño de las artes gráficas. La meticulosa investigación de Hung pone al descubierto la lucha por los valores y el poder tras la pétrea superficie de la nueva imagen de la China revolucionaria. Los urbanistas discuten sobre el tamaño y la forma de la Plaza Tiananmen. Los ico-nos de Beijing, como el Gran Palacio del Pueblo, los grandes museos y la estación de ferrocarril, fueron construidos a toda prisa y con constantes modificaciones.

Las exhibiciones en lo que entonces era el Museo de la Revolución China tuvieron que ser revisadas para darle sufi-ciente protagonismo a Mao. Un famoso óleo fue modificado cuatro veces porque algunos de los líderes que aparecían en él fueron objeto de purgas y luego fueron rehabilitados. El intento del partido por reemplazar los graciosos grabados de Año Nuevo de dioses y bebés gordos con imá-genes de realismo socialista de héroes del trabajo y líderes políticos fue un fracaso: las ilustraciones del libro permiten com-prender por qué los campesinos no mos-traron interés alguno.

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Harmony and War: Confucian Culture and Chinese Power Politics, Yuan-Kang�Wang, Columbia University Press, 2011, 328 pp., us$50.00.

¿Es que la cultura estratégica china hace énfasis en la armonía y en la defensa, y de esta manera se asegura de que el ascenso de China sea pacífico? ¿O es realista la cultura y alienta a China a impulsar sus intereses con más ahínco a medida que aumenta su potencial? La tesis de Wang es que China tiene una cultura estratégica predominan-temente pacífica y defensiva, pero con poca influencia sobre la estrategia supe-rior del país. El autor pone a prueba esta tesis con un rico relato histórico sobre las acciones internacionales de China, desde el año 960 hasta 1644, y muestra que las dinastías Song y Ming alterna-ron entre la conducta defensiva y ofen-siva en función del equilibrio de poder con las unidades políticas vecinas. La implicación teórica es que China, como otros Estados, formuló su estrategia en respuesta al equilibrio de poder material. La implicación práctica es que el modo de actuar de China seguirá poniendo el énfasis en la defensa, mientras sea más débil que Estados Unidos, pero será más asertivo si surge la oportunidad.

Advantage: How American Innovation Can Overcome the Asian Challenge, Adam�Segal, Norton, 2011, 294 pp., us$26.95.

Adam Segal, investigador titular del Council on Foreign Relations, cree que no hay manera de evitar que las fuerzas de la globalización hagan llegar la alta

tecnología a los florecientes competi-dores de Estados Unidos, como China y la India. Sin embargo, piensa que Esta-dos Unidos puede mantener su predo-minio innovando más rápidamente de lo que se fuga la tecnología. A diferen-cia de China o la India, Estados Unidos se beneficia del bajo nivel de interfe-rencia gubernamental en las empresas, de una cultura de toma de riesgos, de la libertad de información, de los sóli-dos derechos de propiedad intelectual y de la misma apertura hacia el mundo que hace que la tecnología sea tan difí-cil de controlar. Segal cree que Estados Unidos debe invertir más en educación e infraestructura, hacer más para promover la innovación y eliminar los obs-táculos contraproducentes del sistema legal. El análisis trata de ser alenta-dor, pero es difícil conformarse con una receta tan desafiante.

The Making of Northeast Asia, Kent�Calder�y Min�Ye,�Stanford University Press, 2010, 368 pp., us$65.00 (rústica, us$24.95).

En contraste con la opinión prevale-ciente de que el noreste de Asia está en crisis constante, Kent Calder y Min Ye documentan las cada vez más intensas interacciones económicas, culturales y humanas de la región, así como su cre-cientes interdependencia financiera y ambiental, así como su mayor coordi-nación política, en especial entre China, Corea del Sur y Japón. Los conflictos culturales centrados en Japón están des-apareciendo, las tensiones entre Taiwán y China continental se han reducido, los diálogos multilaterales sobre políticas

Reseñas


públicas y otras instituciones trasnacio-nales se están haciendo más comunes y los visionarios han propuesto nue-vas conexiones de transporte y energía. La mayoría de los analistas estudian la forma como las crisis en las que parti-cipan Corea del Norte, Taiwán o cómo otras disputas territoriales podrían des-truir las relaciones regionales, pero estos autores se centran en las fuerzas inte-gradoras que, a su juicio, son más silen-ciosas pero más poderosas: el poder de atracción de la economía china, los inte-reses transfronterizos de las empresas y las ambiciones de los líderes políticos para lograr una mayor independencia de Estados Unidos.

Cambodia’s Curse: The Modern History of a Troubled Land, Joel�Brinkley,�PublicAffairs, 2011, 416 pp., us$27.99.

Joel Brinkley marca una clara ruta narra-tiva a través de la violenta vida social y de la desconcertante y cínica política de uno de los países más brutalizados y pobres del mundo. Ni los años de asistencia extranjera ni la bienintencionada pre-sión de diplomáticos y de organizacio-nes no gubernamentales ni varias rondas de elecciones han logrado reformar la anárquica lucha por los intereses propios que prevalece en el gobierno de Cam-boya. El villano principal de Brinkley es el dictador Hun Sen, que ha arreglado las elecciones y asesinado a sus contrin-cantes desde que llegó al poder en 1985. Sin embargo, el autor muestra el mismo desprecio por los rivales de Hun Sen —entre ellos, el ex rey Norodom Siha-nouk y el reformista proestadounidense

Sam Rainsy— y por los idealistas extranjeros que han aceptado repetida-mente las promesas de los políticos cam-boyanos de promover mejoras a cambio de miles de millones de dólares de asis-tencia que, en su mayoría, se utilizan de forma fraudulenta. Brinkley encuentra las raíces de la tragedia de Camboya en una tradición histórica de abusivas dic-taduras, en las heridas psicológicas del genocidio provocado por los jemeres rojos y en la posición geoestratégica, que es lo suficientemente importante como para atraer la asistencia de Occidente, pero no tan importante como para atraer el capital político que se necesita para que la asistencia funcione.

Weapons of the Wealthy: Predatory Regimes and Elite-Led Protests in Central Asia, Scott�Radnitz, Cornell University Press, 2010, 216 pp., us$35.00.

La Revolución de los Tulipanes, que derrocó al presidente Askar Akayev en Kirguistán en 2005, entró al cuadro de honor de las “revoluciones de color”. Pero Scott Radnitz argumenta que, en este caso, la sociedad civil no se rebeló espontáneamente para derrocar a una élite autoritaria. Por el contrario, las élites que no coincidían con el grupo gobernante movilizaron a sus clientes en las aldeas en un proceso que Radnitz ha denominado “clientelismo subversivo”: reemplazaron un régimen corrupto por algo que también resultó serlo y que, a su vez, fue destituido por nuevas pro-testas en 2010. Es irónico, pero las bases de esta revolución las establecie-ron las reformas políticas y económicas

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relativamente liberales del primer régi-men kirguiso postsoviético, que permi-tió que las élites independientes echaran raíces en las aldeas. Radnitz escribe que en la vecina Uzbekistán, durante el gobierno de Islam Karímov, un régimen más estatista no permitía las élites autó-nomas. Cuando se produjeron las pro-testas populares en ese país, sobre todo en 2005, los movimientos permanecie-ron confinados y, en consecuencia, no lograron derrocar al gobierno.

The Perils of Proximity: China-Japan Security Relations, Richard�C.�Bush, Brookings Institution Press, 2010, 421 pp., us$32.95.

El académico y diplomático Richard C. Bush argumenta de forma convin-cente que China “ampliará su amor-tiguamiento estratégico oriental” en el mar de China Oriental y en las islas (Taiwán y las islas Senkaku) que se encuentran en él. De este modo, alte-rará el statu quo y aumentará la proba-bilidad de un enfrentamiento entre el ejército chino y las fuerzas japonesas que ya se encuentran en la región. Mediante

un cuidadoso análisis de las institucio-nes que dirigen al ejército de cada país, documenta un problema aún mayor: que ningún país está preparado para lidiar con las consecuencias. Él espera que el anquilosado liderazgo colectivo y las numerosas debilidades de los sistemas políticos y militares de cada país conspi-ren con el dilema de la seguridad para con-vertir el enfrentamiento en una crisis. En el camino, Bush identifica peligros que no se han tomado en cuenta, como la capacidad de las “cibermilicias inde-pendientes” de China, que existen más allá de la política estatal, además de los desorganizados sistemas de comando y control, y las “disfuncionales comu-nidades de inteligencia” de ambos paí-ses. Su sensato pero no excesivo análisis presenta finalmente las frustraciones de Washington con ambos países. Los aca-démicos encontrarán ideas para futuras investigaciones, los analistas encontra-rán revelaciones sobre los engranajes que mueven la comunidad de seguridad del este de Asia y los políticos encontrarán una guía imparcial sobre cómo mane-jar el renacimiento de China como gran potencia.

AbstractsVolume 11 • Number 4


Ñ�a�cause�for�celebration?�Thomas LeglerDuring the past 10 years, the Inter-American Democratic Charter of the Or-

ganization of American States (oas) has gone through some difficult tests. The Charter’s performance has had its ups and downs, as in the cases of Ecuador and Haiti, where it was used appropriately. Its application was highlighted in the Honduran crisis.

Keywords: democracy, Inter-American Democratic Charter, Latin America, political game.

Palabras clave: Carta Democrática Interamericana, democracia, juego político, Latinoamérica.

Ñ�democracy�in�latin�america�Luis Carlos UgaldeEconomic growth and the development of new public policies aimed at impro-

ving the quality of life have overshadowed the deterioration of democratic values in the region. People believe in democracy as a form of government, but they lack confidence in government institutions.

Keywords: democracy, economic growth, economic stability, Latin America, re-election.

Palabras clave: crecimiento económico, democracia, estabilidad económica, Latinoamérica, reelección.

Ñ�the�forgotten�ones�in�the�war�against�drug�trafficking�in�mexico Sebastián Albuja and Laura RubioThe fight against drug trafficking in Mexico has forced people to abandon their

hometowns in search of “safer” options inside Mexico. But often those pla-ces where these displaced people choose to live are not prepared to cope with the consequences of this new migration.

Keywords: drug trafficking, Humanitarian international law, internally displaced people, Mexico.

Palabras clave: Derecho internacional humanitario, desplazados internos, México, narcotráfico.

Ñ�student�demonstrations�in�chile�Mario WaissbluthThe image of Chile internationally does not reflect one of the biggest develop-

ment problems facing this nation: the social segregation. Conscious of the consequences of segregation in the labor market and in development oppor-tunities, young people have taken to the streets in protest.

Abstracts


Keywords: Chile, economic development, education system, student demons-trations.

Palabras clave: Chile, desarrollo económico, manifestaciones estudiantiles, sistema educativo.

Ñ�asia-pacific:�the�new�world�economic�growth�engine�Jaume Giné DavíIn the mist of the United States and the euro zone financial crisis, the Asia-Pacific

region is now the economic development engine of the world. Meanwhile, Latin America, with a large facade to the Pacific, turns to East.

Keywords: Asia, China, economic crisis, economic development, regional inte-gration.

Palabras clave: Asia, China, crisis económica, desarrollo económico, integración regional.

C�the�middling�kingdom�Salvatore BabonesChina’s economic growth has been unprecedented, even miraculous. But the

country is unlike to keep up its breakneck pace. Instead, China’s growth should level out soon, returning to rates more like those of comparable middle-income countries, such as Brazil, Mexico, and Russia.

Keywords: China, economic growth, employment, public policy, urbanization.Palabras clave: China, crecimiento económico, empleo, políticas públicas, urba-

nización.

Ñ�the�privatization�of�the�use�of�force�Éric TardifSubcontracting out security services to private companies in areas of conflict by

the United States and different organizations has revolutionized the world order. Although benefits exist in subcontracting out functions that were the exclusive domain of nation states, there are many unknowns and pitfalls in relation to the regulation of this industry.

Keywords: humanitarian international law, security, outsourcing, United Na-tions.

Palabras clave: Derecho internacional humanitario, Naciones Unidas, seguridad, subcontratación.

C�on�humanitarianism�Michael WalzerIs international humanitarianism an act of charity or an act of duty? In fact, it

is both—a gift we have to give. Stateless Jews in the Diaspora developed a good conceptual framework for handling such two-in-one moral obliga-tions, one that can be used to think clearly about humanitarianism in inter-national society today.

Keywords: charity, international aid, international humanitarianism, Jews, tzedakah.

Abstracts


Palabras clave: ayuda internacional, caridad, humanitarismo internacional, judíos, tzedakah.

C�nato�after�libya�Anders Fogh RasmussenNato’s success in Libya shows how important and effective the alliance remains,

writes its secretary-general. But with Europe rocked by the economic crisis and slashing military budgets, future missions will be imperiled unless nato members get smarter about what and how they spend.

Keywords: budget, Libya, North Atlantic Treaty Organization, security.Palabras clave: Libia, Organización del Tratado del Atlántico Norte, presu-

puesto, seguridad.

C�will�oil�drown�the�arab�spring?�Michael L. RossNo state with serious oil wealth has ever transformed into a democracy. To pre-

vent the “resource curse” from dashing the hopes of the Arab Spring, Wash-ington should push for more transparent oil markets—and curb its own oil addiction.

Keywords: Arab Spring, democracy, Middle East, natural gas, oil.Palabras clave: democracia, gas natural, Medio Oriente, petróleo, Primavera

Árabe.

C�the�impact�of�globalization�on�income�and�employment�Michael SpenceGlobalization makes the world richer—but not all people do well by it, writes a

Nobel Prize—winning economist. As developing countries prosper and be-come more competitive, growth and employment in the United States are starting to diverge, increasing income inequality and reducing jobs for less-educated workers.

Keywords: China, employment, income disparity, salary, unemployment, workers.

Palabras clave: China, empleo, desempleo, disparidad de ingresos, salario, trabajadores.

C�the�secrets�of�germany’s�success�Steven RattnerAs Americans fret about their economic decline, Germans are celebrating their

country’s success as a manufacturing juggernaut. Obama’s former auto czar explains the key to Germany’s export boom—and how the United States can emulate it.

Keywords: economic growth, Germany, manufacture, Mittelstand, United States.

Palabras clave: Alemania, crecimiento económico, Estados Unidos, manufac-turas, Mittelstand.

Abstracts


C�the�crisis�in�clean�energy�David G. Victor and Kassia YanosekClean energy was supposed to create jobs while reducing energy insecurity, glo-

bal warming, and the U.S. trade deficit. But Washington’s policies have encourage quick and easy projects that cannot compete with conventional carbon-based sources.

Keywords: China, energy, environmental crisis, environmental policy, United States.

Palabras clave: China, crisis ambiental, energía, Estados Unidos, política ambiental.

C�surgical�stripes�in�the�drugs�wars�Mark KleimanCurrent drug policies in Mexico and the United States are obviously not

working —and none of the standard alternatives offers much hope. It’s time to get real about what can —and cannot— be done to end the 40-year-old drug war and to focus on changing the incentives for both dealers and users.

Keywords: drug trafficking, drugs, legalization, Mexico, United States. Palabras clave: drogas, Estados Unidos, legalización, México, narcotráfico.

Ñ�the�three�pillars�of�mexico’s�foreign�policy Rafael Velázquez FloresHistorically, Mexico’s foreign policy has rested on three pillars: political system

performance, the model of economic development and U.S. pressure exer-ted on its neighbor. If Washington exerts pressure on Mexico to protect American interests, the margin of maneuver of Mexican foreign policy is reduced.

Keywords: economic development, foreign policy, Mexico, United States.Palabras clave: desarrollo económico, Estados Unidos, México, política exterior.

foreign affairs latinoamérica 11-4

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