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FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS EM ÁREAS METROPOLITANAS – UM ESTUDO COMPARATIVO

PATRÍCIA LACZYNSKI

Doutoranda em Administração Pública e Governo – EAESP/Fundação Getulio Vargas

Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brazil, June 11-14, 2009

Agradecimentos: Érika de Castro, Peter Spink e Eduardo Caldas

LASA INTERNATIONAL CONGRESS - JUNE 2009 Track Code: PIP, 13 June 2009, Saturday / 5:00 - 6:45 pm

Formação de Consórcios em Áreas Metropolitanas No Brasil – Um Estudo Comparativo Metropolitan Consortia in Brazil: A Comparative Study Abstract: This paper aims to discuss metropolitan management/governance through the analysis of consortia in comparison to metropolitan region arrangements. The consortia studied are in two metropolitan regions of Brazil: São Paulo Metropolitan Region, sub-region of ABC, São Paulo State; and Belo Horizonte in Minas Gerais State. The history of both consortia is told, and specific aspects analized. Some suggestions are considered regarding the success or lack thereoff of both management mechanisms. Questions are posed related to the future and sustainability of these arrangements. INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como proposta a reflexão sobre a gestão de regiões metropolitanas. Uma das possibilidades, assumida por este trabalho, é a constituição de consórcios nessas regiões. Este texto visa apresentar dois consórcios situados em diferentes regiões metropolitanas brasileiras: o Consórcio Mulheres das Gerais, constituído por quatro municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte, e o Consórcio do Grande ABC, composto por sete municípios da Região Metropolitana de São Paulo. A partir desses casos são levantadas hipóteses explicativas, a serem exploradas em estudos futuros, colocando-se a questão: por que consórcios tendem a ser organizações com maior chance de obter bons resultados do que as próprias instituições regiões metropolitanas? Como pano de fundo, este texto dialoga com o artigo de Spink (2005), que faz uma primeira análise dos consórcios em comparação com outras estruturas de gestão de regiões metropolitanas e levanta algumas questões para reflexão sobre a gestão destes dois arranjos. Este trabalho também faz parte de uma pesquisa relacionada ao projeto “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana”, um projeto da Universidade de British Columbia, Canadá, em parceria com o Ministério das Cidades. Esse projeto está focado no apoio à constituição de consórcios públicos em regiões metropolitanas brasileiras a partir da Lei Federal 11.107/05, que permite que municípios criem e mantenham consórcios públicos. Ao lado de outros entes de direito público interno, o consórcio público é um ente que vai compor a administração indireta de cada um dos municípios consorciados e seguirá o regime de direito público. A nova legislação dispõe sobre como esse novo ente pode realizar gestão associada de serviços públicos. Partindo do pressuposto que enquanto não houver mecanismos de cooperação entre os municípios das áreas metropolitanas, não há planejamento e gestão que permitam

Laczynski – ‘Formação de Consórcios em Áreas Metropolitanas - Um Estudo Comparativo’ 1 Paper presented at LASA Conference, Rio de Janeiro, 11-14 June 2009

a implantação e continuidade de um projeto cooperado em regiões metropolitanas, coloca-se a questão: por que seriam os consórcios a estrutura institucional mais adequada para o desenvolvimento de projetos intermunicipais em regiões metropolitanas? O trabalho está dividido em quatro seções. Em primeiro lugar a cooperação entre unidades da federação será contextualizada diante do processo de descentralização que o Brasil passou nos anos 80 e 90. Em seguida serão analisadas as regiões metropolitanas e os consórcios como arranjos institucionais de cooperação intermunicipal. Na seqüência, serão apresentados dois casos de consórcios em regiões metropolitanas: o Consórcio Mulheres das Gerais e o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC. Após uma análise comparativa de ambos os consórcios e, para finalizar, nas considerações finais, serão levantadas algumas hipóteses que poderão ser aprofundadas em estudos futuros.


1 - FEDERAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E COOPERAÇÃO Com o processo de democratização que o Brasil viveu a partir de 1980 e com a nova Constituição federal promulgada em 1988, houve um claro movimento a favor da descentralização de recursos e competências, fortalecendo o modelo federativo brasileiro. De fato, com a promulgação da Constituição de 1988, os municípios brasileiros passaram a ser entes federativos, com autonomia e com aumento de arrecadação, sejam elas de transferências tributárias da União e dos estados ou de arrecadação própria. No entanto, a descentralização de recursos e competências para governos subnacionais intensificou ainda mais as desigualdades regionais e dentro dos próprios estados. O Brasil é marcado pela heterogeneidade entre seus municípios, no que diz respeito a tamanho e renda e, nesse contexto, as transferências deveriam cumprir um papel de redução dessas desigualdades. Souza (2004) destaca as disparidades inter e intra-regionais como principais elementos de restrição à descentralização na prestação de serviços sociais, argumentando em oposição à “hipótese implícita na literatura de que um círculo virtuoso seria estabelecido por políticas descentralizadoras e que as virtudes da descentralização se distribuiriam equitativamente” (Souza, 2004, p. 437). O que acontece na prática é que a maioria dos municípios é pobre, tem pouca capacidade de aumentar a arrecadação, mal consegue pagar os servidores e tem, portanto, muito menos condições de oferecer bons serviços sociais. “Dessa forma, as desigualdades inter e intra-regionais anulam o objetivo último da descentralização, que é o de permitir maior liberdade alocativa aos governos e às sociedades locais” (Souza, 2004, p. 437). Segundo Abrucio (2005), e considerando o Brasil uma federação, a soberania compartilhada entre os níveis de governo constitui um processo de compartilhamento de decisões e responsabilidades que cria uma interdependência entre as unidades federativas. Este processo enfrenta o problema da coordenação das ações de níveis de governo autônomos. “Para garantir a coordenação entre os níveis de governo, as federações devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperação e competição existentes, levando em conta que o federalismo é intrinsecamente conflitivo.” (Abrucio, 2005. p. 44). Para Cunha (2004), o entendimneto da federação passa pelo entendimento das formas pelas quais os governos se relacionam para obterem um equilíbrio entre autonomia e interdependência. Segundo a autora, em uma federação as situações decorrentes de tensão e dos conflitos entre local e nacional, entre unidades e diversidade, entre competição e cooperação devem ser geridas a partir de relações intergovernamentais que levem à construção de redes de cooperação. Segundo a autora,

“O tema da coordenação e cooperação federativa, (....), ganha ainda maior relevância no caso brasileiro em função da convivência de três entes federativos. Em algumas situações, nos espaços


metropolitanos, por exemplo, a ausência de formas de pactuação federativa agrava os problemas sociais e urbanos aí concentrados. Esse é o território em que a presença de articulação horizontal e vertical é condição necessária para a viabilidade da gestão de diferentes políticas públicas” (Cunha, 2004, p. 11).

As regiões metropolitanas e os consórcios são dois mecanismos de cooperação entre níveis de governo criados e existentes no Brasil para dar resposta a problemas enfrentados por municípios (e estados), mas que vão além de suas fronteiras geográficas. Esses dois mecanismos serão tratados na próxima seção.

2 - REGIÕES METROPOLITANAS E CONSÓRCIOS As regiões metropolitanas brasileiras (RMs) destacam-se pelo seu gigantismo, com alto índice de população urbana, industrialização, comércio e também de violência, pobreza e desemprego. Segundo Maricato, em entrevista concedida ao jornal Em Questão, em 13 de agosto de 2004, “Por RM entende-se uma ocupação urbana contínua, que ultrapassa os limites físicos dos municípios”. No entanto, as instituições criadas para gerir as regiões metropolitanas não foram capazes de resolver os problemas dessas áreas. As primeiras regiões metropolitanas no Brasil foram criadas durante o regime militar, por meio da Lei Complementar n°14/73. Municípios localizados no entorno de oito capitais de Estado passaram compulsoriamente a fazer parte de regiões metropolitanas. Em 1974, foi criada a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (Lei Complementar N°20/74). As atribuições legais das regiões metropolitanas estão diretamente relacionadas com os problemas existentes e potenciais das referidas regiões, dentre os quais: planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social; saneamento básico; uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário; produção e distribuição de gás combustível canalizado; aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental; e outros serviços definidos por lei federal. Com a Constituição federal de 1988, os estados passaram a assumir a competência da institucionalização de suas unidades regionais. Além das regiões metropolitanas, admitiu-se a formação de aglomerações urbanas e microrregiões, como categorias de organização regional. “Essa faculdade, além de abrir a possibilidade de alteração dos limites das Regiões Metropolitanas existentes, incluindo ou mesmo excluindo municípios, desencadeou um contínuo ciclo de institucionalizações de novas unidades regionais, quase sempre classificadas como metropolitanas.” (Moura, R, 2004). Hoje, são 26 as regiões metropolitanas, sendo nove delas instituídas por lei federal, e 17 instituídas por leis estaduais (criadas entre 1995 e 2003). A sua maioria está


localizada nas regiões Sul (dez RMs), Sudeste (sete RMs) e Nordeste (sete RMs), enquanto as regiões Centro-Oeste e Norte possuem apenas uma, cada. A questão crucial do debate sobre as regiões metropolitanas é justamente a criação de mecanismos de cooperação entre os seus municípios. Souza (2003) explicita bem a falta de cooperação entre entes governamentais no Brasil e o porquê das regiões metropolitanas não terem revertido este quadro nos últimos anos. Segundo a autora, a constituição federal brasileira de 1988 e a maioria das constituições estaduais não abordaram o arranjo jurídico e administrativo de territórios que vão além dos limites territoriais dos municípios. Alguns fatores explicam essa distância do tema. Em primeiro lugar, as regiões metropolitanas foram criadas oficialmente durante a vigência do governo militar, e suas instâncias formais herdaram um caráter centralizador e autoritário de gestão, sem nenhum incentivo para a cooperação entre o estado e os municípios ou entre os municípios. Em segundo lugar, em resposta a um passado onde os municípios deviam se subordinar ao governo federal, os municípios, na década de 80, priorizaram a conquista à sua autonomia decisória e financeira, sem se incomodar com a cooperação entre as diferentes esferas de governo. A competição eleitoral, com a volta das eleições diretas, intensificou ainda mais a competição por recursos, indo na contramão da cooperação e da partilha desses. E, finalmente, a Constituição federal de 1988, ao delegar, em termos relativos, mais recursos para os municípios do que para os estados, estimulou os estados a não se preocuparem com a gestão das regiões metropolitanas (Souza, 2003). Em relação aos consórcios intermunicipais destacam-se as definições de quatro autores: Spink (2006), Vaz (1997), Moreira (2001) e Cruz (2002). Enquanto Spink (2001) enfatiza que os consórcios intermunicipais são iniciativas que surgem a partir dos interesses dos municípios, ou seja, de “baixo para cima” (em contraposição das regiões metropolitanas, que são iniciativas impostas pela União ou pelos estados), Vaz (1997) ressalta os aspectos organizacionais dos consórcios intermunicipais, cujo objetivo é o de fortalecer as ações dos municípios a partir de ações coletivas. Moreira (2001) busca definir e diferenciar consórcios (forma horizontal de cooperação – municipal) de convênios (forma vertical de cooperação); e finalmente, Cruz (2002) afirma que consórcios são “acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes, mediante a utilização de recursos materiais e humanos que cada um dispõe”. Os consórcios apresentam, portanto, elementos de cooperação intermunicipal baseados na iniciativa local, com interesses comuns e com propostas de resolução de problemas comuns, a partir do entendimento que as ações coletivas estruturadas em uma organização têm mais chances de atingir seus objetivos.


Embora as primeiras iniciativas de consórcios que se tem registro no Brasil tenham surgido nas décadas de 1960 e 1970, apenas em 2005 foi aprovada a lei federal 11.107, que regulariza o consórcio público. Assim, a formação de consórcios em regiões metropolitanas se não é uma contradição em termos é pelo menos uma sobreposição territorial de arranjos institucionais que, em princípio, buscam a cooperação entre entes federados.

2.1 - Visão de Spink sobre regiões metropolitanas e consórcios Peter Spink (2005) compara os consórcios e as regiões metropolitanas, ou seja, dois arranjos intermunicipais de cooperação horizontal, com o objetivo de fazer uma primeira análise institucional dos consórcios intermunicipais no Brasil. Com o propósito de responder se as regiões metropolitanas de fato funcionam como arranjos intermunicipais, Spink fez uma pesquisa em 22 das 26 RMs brasileiras. Em primeiro lugar, ele levanta os temas de atuação destes arranjos. Na sua maioria, as RMs estão mais preocupadas com temas relacionados à infraestrutura, em especial transporte, trânsito, água e lixo, planejamento, urbanismo e desenvolvimento econômico. Em segundo lugar, o foco das RMs está ligado à área social e ao apoio administrativo. No entanto, o autor lembra que esses temas, embora considerados nas legislações das regiões metropolitanas não são, necessariamente, tratados na prática. Segundo ele, as políticas públicas são planejadas por agências metropolitanas (todas as regiões metropolitanas têm uma agência criada pelo governo estadual), mas muito pouco é implementado, devido à ausência de um orçamento estadual ou municipal voltado para as questões metropolitanas e por conta das dificuldades que as municipalidades têm em desenvolver uma verdadeira integração das suas ações. Em um segundo momento, o autor faz uma referência a uma pesquisa desenvolvida por Spink, Teixeira e Clemente (2005) com dois eixos (ver Tabela 1). O primeiro deles trata se as RMs são arranjos de governança, administração ou governo1. O segundo eixo refere-se ao tipo de ação realizada e o acesso à tomada de decisão. Ou seja, considerou-se se as ações são restritas a planejamento ou se incluem sua implementação, e se o acesso é restrito ao nível executivo (político ou técnico) ou se é mais aberto, envolvendo legislativo, judiciário e sociedade civil. O resultado observado pelos autores é que o desenho das regiões metropolitanas brasileiras favorece a governança e que não há uma RM sequer que poderia ser classificada como governo. No entanto, a extensão da governança na prática é restrita tanto em relação às suas ações como em relação ao acesso. São poucos os casos em

1 O autor define governo como arranjo jurisdicional com representantes eleitos e uma autoridade sobre um território determinado e um conjunto de assuntos; por governança, ele utiliza o conceito de Schmitter (2002), ou seja, considera governança como mecanismos para lidar com uma ordem ampla de problemas, questões, assuntos nos quais diferentes grupos e interesses regularmente decidem por negociação e deliberação e cooperam na implementação dessas decisões (Schmitter, 2002).


que as ações envolvem mais do que planejamento e ultrapassam o nível executivo dos governos municipais e estaduais.

Tabela 1: Governo e governança nas regiões metropolitanas brasileiras Ação restrita ao

planejamento Ação envolvendo planejamento e implementação

Acesso restrito aos níveis executivos

Acesso envolvendo Executivo, Legislativo e sociedade civil

Governança 21 18 03 16 05 Administração 04 03 01 04 00 Governo 00 00 00 00 00 25 21 04 20 05 Fonte: Spink, Teixeira e Clemente, 2005

Spink (2005) observa, no entanto, que o cenário metropolitano nacional não é resultado apenas de ações dos últimos 30 anos—que levaram a conseqüências mais definidas—mas é também resultado de uma história mais antiga quanto ao uso da palavra metrópole ou metropolitano, que sempre esteve associada a poder e à hierarquia. A noção vem do grego de cidade mãe (metra-womb-polis) adaptado para o latim como capital da província. Essa busca histórica lembra que metrópole era Portugal, enquanto o Brasil era a colônia. Nota-se também que a própria Igreja Católica continua usando este conceito em referência à cidade de São Paulo, chamada de cúria metropolitana da Igreja em relação ao Estado de São Paulo. O autor enfatiza essa relação de poder nas regiões metropolitanas, o que poderia ser considerado como uma das causas da pouca ação coletiva. A diferença no tamanho populacional e na economia dos municípios pertencentes à mesma RM é, na maioria da vezes, muito grande. Os nomes das RMs brasileiras, na maioria das vezes, é do município maior e de mais destaque (muitas vezes a capital do Estado), o que já consolida um município como o líder, sede ou mesmo como o mais importante. Por outro lado, o autor destaca que os incentivos institucionais são direcionados para os municípios, estimulando os prefeitos a tratarem de problemas e questões internas aos limites geográficos de sua administração, mesmo que estes problemas e questões possam ser os mesmos em municípios vizinhos. São citados dois exemplos de decisões federais que estimulam ainda mais as ações os governos municipais. Em primeiro lugar, a constituição federal de 88 transferiu aos municípios responsabilidades, em especial na área social. Em segundo lugar, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu normas voltadas para a gestão fiscal municipal, punindo os prefeitos que não deixarem as finanças em ordem ao final do exercício. Em outro artigo escrito em conjunto com Teixeira e Clemente, Spink coloca a disputa política como mais um obstáculo para uma ação cooperada. Muitas vezes os governadores disputam com os prefeitos das capitais e/ou cidades principais de RMs a possibilidade de concorrer à presidência da República ou mesmo ao próprio cargo de governador. Com isso, fica praticamente impossível que governos do estado e da maior cidade das RMs trabalhem em parceria. Outra questão que dificulta essa cooperação é a falta de identidade que a população tem em relação à Região Metropolitana onde vive. Se perguntarmos a alguém de onde é, muito raramente escutaremos uma resposta do tipo “sou de determinada região metropolitana”. A


população se identifica muito mais com a sua cidade, estado e, algumas vezes, com uma região (como é o caso da Região do Grande ABC) (Spink, Teixeira e Clemente, 2005). Enquanto as regiões metropolitanas foram os primeiros arranjos de cooperação intermunicipal2 que apareceram formalmente (datando da época do regime militar e sendo associações impostas de cima para baixo – top-down), os consórcios são associações voluntárias, nascidas geralmente de baixo para cima (bottom-up) e que visam a cooperação de dois ou mais municípios em relação a um tema comum (saúde, saneamento etc). Spink enfatiza que os consórcios são muito mais inclusivos que exclusivos e que existem porque funcionam. No momento que pararem de funcionar, param também de existir. Para o autor, o consórcio é uma inovação baseada em termos territoriais importante e crescente. Em termos institucionais, trata-se de um fenômeno de baixo para cima e de fora para dentro (out-in) porque os consórcios passaram a existir entre jurisdições locais e vão além de uma estrutura de governança já existente. “De fato, sua efetividade e sua presença se relacionam muito pouco com qualquer estrutura legal do setor público brasileiro. Para aqueles interessados em governo e estado, estes aspectos por si só seriam suficientes para sugerir que os consórcios são potencialmente muito mais significativos em termos institucionais do que sua aparência mediana e humilde poderia sugerir. Contudo, o que torna os consórcios duplamente importantes e significativos como arranjos inter-jurisdicionais no Brasil é que a sua efetividade é marcada pelo contraste com a não-efetividade das suas contrapartes constitucionais – as regiões metropolitanas.” (Spink, 2005. P. 4. Tradução da autora.) 3 - CONSÓRCIOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA

Fica evidente que, embora regiões metropolitanas e consórcios no Brasil sejam mecanismos de cooperação intermunicipal, eles apresentam diferenças no seu formato (como são criados), em seu desenho institucional, e em seus resultados. Mas seriam os consórcios instituições capazes de estimular a ação cooperada entre municípios (e estado) em regiões metropolitanas? Pensar e pesquisar a gestão de regiões metropolitanas a partir de consórcios públicos nasceu com o acompanhamento do projeto “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana” (NCP), uma parceria entre o Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canadá), financiada pela Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituição de consórcios

2 Além das regiões metropolitanas e dos consórcios, Spink cita as RIDEs (Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico.


públicos em regiões metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, São Paulo (Snato André), Fortaleza e Recife, assim como a região de Santarém.3 O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formação de consórcios públicos nessas regiões com metas de redução de pobreza. Segundo o documento oficial do projeto, “Graças a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os níveis a formarem consórcios interjurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse público, e às relações Brasil-Canadá construídas através do apoio prévio da CIDA4, surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP5 de longo prazo com forte potencial para melhorar as condições nas periferias metropolitanas do Brasil.” Como já comentado anteriormente, a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 e regulamentada no início de 2007, forneceu as bases jurídicas para a formação de consórcios públicos no país. Eles podem ser formados pelos entes federativos – União, Estados e Municípios – e sua finalidade é realizar objetivos de interesse comum. Ao lado de outras pessoas de direito público interno, como as autarquias e as fundações de direito público, o consórcio público é um ente que compõe a administração indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito público. A nova legislação dispõe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gestão associada de serviços públicos. Das cinco regiões de atuação do projeto NCP, apenas uma delas – encabeçada por Belo Horizonte – constituiu um consórcio público até o presente momento. Em face das condições encontradas na maioria das regiões envolvidas no projeto, em 2008 o Plano de Implementação do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministério das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto, entretanto, de “reduzir a pobreza nas periferias das áreas metropolitanas do Brasil, contribuindo para o desenvolvimento ‘de baixo para cima’ de mecanismos inter-jurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precários informais e exclusão social e espacial, dentro do arcabouço legal criado pela Lei dos Consórcios Públicos de abril de 2005” (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido. As suas diretrizes também foram mantidas. São elas:

1. Apoiar o desenvolvimento de novos consórcios públicos para gerir o uso do solo

e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias locais, a satisfação das necessidades básicas e, melhorar as condições de vida nas periferias das cinco

3 Embora a região de Santarém não se constitua em uma região metropolitana, os representantes do Ministério das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta é uma área com carcterísticas interessantes para a implantação de um projeto como este. 4 Canadian International Development Agency (Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional). Trata-se da principal agência canadense de suporte ao desenvolvimento internacional. Seu mandato é promover o desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento para redução de pobreza e para contribuir para um mundo mais seguro, igualitário e próspero. 5 Programa Brasil-Canadá para Troca de Conhecimentos para Promoção de Equidade (KEEP em inglês, PIPE em português)


áreas metropolitanas centradas em Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarém e Santo André.

2. Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os à concepção e

implementação colaborativa de projetos-piloto em favelas e outros assentamentos precários.

3. Formular, com base na experiência de aprendizagem nas cinco áreas metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consórcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e à exclusão social nas periferias metropolitanas.

4. Reforçar a capacidade dos municípios e associações de municípios, bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgação e aplicação das diretrizes nacionais de formação de novos consórcios públicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008)

Entre as mudanças apontadas no documento de 2008, está enfatizado como resultado crítico o reforço à capacidade institucional nas cinco regiões em relação a conhecimentos relacionados à promoção da colaboração interinstitucional. O projeto já não contempla mais a constituição de consórcios públicos nas cinco regiões, “devido a fatores locais relacionados com culturas políticas e prioridades” (UBC e MC, 2008). Dentro desse resultado, especial ênfase foi dada à formação de gestores públicos e da sociedade civil durante os dois últimos anos do projeto. Segundo a UBC e o MC (2008), “a experiência do Projeto na região de Belo Horizonte indica que a formação de consórcios é possível e útil na promoção da inclusão social a nível regional. Ao mesmo tempo, a experiência nessa região, assim como nas outras quatro regiões, indica que a formação de consórcios públicos enfrenta muitos obstáculos, exige tempo considerável, e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento, quanto da Lei dos Consórcios Públicos de 2005 e suas implicações operacionais”. Neste sentido a capacitação é uma ferramenta para o reforço de conhecimento, habilidades e atitudes relevantes ao consorciamento (UBC e MC, 2008). Não é objetivo deste artigo debruçar-se sobre as ações relativas ao processo de capacitação do projeto. Tampouco se pretende analisar quais foram as causas que levaram à formação de apenas um consórcio, quando se esperava a constituição de outros consórcios nas demais regiões. Neste artigo, pretende-se apresentar algumas reflexões sobre a ação intermunicipal em regiões metropolitanas a partir das experiências de Belo Horizonte e Santo André inseridas no Projeto. A justificativa para a escolha de Belo Horizonte é que foi nessa região que se constituiu o único consórcio público do projeto NCP. Já em Santo André, ou melhor, na Região do Grande ABC, dentro da Região Metropolitana de São Paulo, há um consórcio intermunicipal, criado em 1990, e que, se por um lado não se transformou


em um consórcio público como poderia ter acontecido sob a égide do projeto, é um dos mais antigos e consolidados consórcios em região metropolitana no Brasil.6 3.1 - Mulheres das Gerais (Região Metropolitana de Belo Horizonte) Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, o “Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais”, entre os municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará tem como objetivo o enfrentamento da violência contra a mulher a partir do planejamento, fomento e implementação de ações e programas consorciados e compartilhados, que tenham caráter emancipatório e inclusivo, de forma colaborativa e sustentável, para prevenção e enfrentamento a todas as formas de violência contra a mulher, zelando pela plena aplicação da Lei 11.340/06 – a Lei Maria da Penha. Os quatro municípios que compõem o consórcio têm, conjuntamente, uma população de aproximadamente 3,6 milhões de habitantes (ver Tabela 2). A população dos quatro municípios, somada, corresponde a cerca de 71,7% de toda a população da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).7

Tabela 2 – População dos municípios participantes do “Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais” Município População % pop municípios

consorciados % pop municípios da RM de BH

Belo Horizonte 2.434.642 67,5% 48,39% Betim 429.507 11,9% 8,54% Contagem 617.749 17,1% 12,28% Sabará 125.285 3,5% 2,49% Total 3.607.183 100,0% 71,69% Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2008 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008). Página visitada em 5 de março de 2009.

O Consórcio Mulheres das Gerais foi criado em 29 de março de 2008. Entretanto, o processo de sua constituição começou em 2006. Após a inauguração do projeto NCP, em Vancouver, Canadá, em junho de 2006, houve uma Oficina de Capacitação sobre a Lei Federal 11.107/05, e o planejamento estratégico com a equipe canadense para elaboração do Plano de Ações para 2007, ambos em Belo Horizonte, entre outubro e dezembro de 2006.

6 Embora o Projeto “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana” não tenha proposto a transformação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC em consórcio público, segundo a Lei 11.107/05, era essa a expectativa dos técnicos envolvidos com o projeto. No entanto, como nos anos de 2006 e 2007 o Prefeito de Santo André representava minoria no Consórcio em relação à decisão de torná-lo público, ele e sua equipe de governo decidiram desenvolver o Projeto com outros dois municípios: Diadema e Osasco, para a cooperação intermunicipal com o tema do trabalho decente. Foi assinado um convênio entre os três municípios, mas também não foi constituído um novo consórcio. Como o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC está consolidado e representa um grande exemplo deste tipo de arranjo intermunicipal em RM, optou-se por analisá-lo neste trabalho. 7 Os dados utilizados foram obtidos a partir do documento ‘Estimativas da população para 1º de julho de 2008’ (pdf), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008), http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2008/POP2008_DOU.pdf. Página visitada em 5 de março de 2009.


http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2008/POP2008_DOU.pdf

http://pt.wikipedia.org/wiki/PDF



Entre fevereiro e abril de 2007, os quatro prefeitos assinaram cartas de pactuação, nomeando o Grupo Gestor, Grupo Técnico e Grupo Jurídico do projeto, de acordo com a orientação da equipe do projeto. A metodologia de consorciamento elaborada pelos quatro municípios foi apresentada em Recife, durante o Primeiro Simpósio Nacional (abril de 2007), às demais equipes ligadas ao projeto: governo federal e prefeituras das outras regiões participantes do projeto. Alguns dos eventos que precederam a criação do Consórcio Mulheres das Gerais foram, em junho de 2007, a Oficina Técnica sobre a Lei Federal 11.107/05, com o Grupo Gestor, Grupo Técnico, Grupo Jurídico e convidados, em Belo Horizonte e, em agosto do mesmo ano, a Oficina de Capacitação para Construção de Consenso com David Marshall (Conselho da Bacia do Rio Fraser), em Belo Horizonte. Em 10 de outubro de 2007, o Protocolo de Intenções foi assinado pelos municipios consorciantes. O Protocolo foi aprovado pelas Câmaras de Vereadores de Contagem e Sabará em novembro e enviado para Câmara de Belo Horizonte para audiência pública, em dezembro. “A assinatura do Protocolo de Intenções pelos municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará constituiu um ato de vontade política dos chefes de governo dos municípios que, após ratificação mediante lei pelos respectivos órgãos legislativos, converter-se-á no Contrato de Consórcio Público. De um lado, a natureza contratual do consórcio garante o cumprimento de responsabilidades administrativas, técnicas e orçamentárias de cada município consorciado. Por outro lado, a natureza jurídica do consórcio permite ganhos de escala na prestação de serviços, racionaliza a aplicação de recursos públicos e facilita a captação de recursos por transferências intergovernamentais e outras fontes não governamentais.” (Documento oficial do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais) Segundo documento oficial do Consórcio, a justificativa para a colaboração entre os quatro municípios em questão se dá por dois motivos: todos os quatro municípios já haviam assinado o Pacto Nacional de Políticas para as Mulheres, do Governo Federal, que norteia o Plano de Trabalho do Consórcio Regional Proposto; e todos os quatro municípios já davam um tratamento institucional à temática de gênero, ou seja, nesses municípios já existiam órgãos ou instituições vinculadas às políticas de gênero, assim como equipamentos destinados a atender ao público alvo dessas políticas. Segundo o documento,

“Anterior à iniciativa de criação do Consórcio Regional, os municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará, já desenvolviam, de forma isolada, ações destinadas ao enfrentamento da violência contra a mulher, o que gerava resultados de limitada abrangência e recursos aplicados de formas descontínuas. Com intuito de aprimorar as políticas, ações e programas municipais voltados para o atendimento às mulheres, estes municípios optaram por constituir o Consórcio Regional a partir da temática de enfrentamento da violência contra a mulher. A abordagem consorciada exigiu uma distinção entre


programa e ações que deveriam ser desenvolvidas no âmbito regional considerando as suas especificidades, e outras no âmbito municipal, com o intuito de preservar a autonomia dos entes federativos. Desta forma, as ações foram categorizadas em ações consorciadas—ações executadas e gerenciadas pelo consórcio—e ações compartilhadas—ações executadas pelo consórcio e municípios.” (Documento oficial do Consórcio Mulheres das Gerais, 2008. p. 6).

A atuação do consórcio é delineada em dois eixos programáticos. O primeiro refere-se à prevenção, por meio de campanhas educativas e não sexistas, construção de banco de dados sobre violência doméstica em nível metropolitano e ações comunitárias junto a jovens e mulheres. O segundo eixo foca o atendimento a mulheres em situação de violência doméstica, por meio da Casa de Abrigo Regional e da Casa de Passagem. A regulamentação do Consórcio é suficientemente flexível para permitir a adesão de novos entes federativos, ampliando assim a possibilidade de incorporar novas parcerias e ações no território de atuação do Consórcio Regional. Quadro 1 –Prefeitos participantes do Consórcio na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012) Município Prefeito: criação

do Consórcio (2005-2008)

Prefeito atual (2009-2012)

Observação

Belo Horizonte

Fernando Pimentel (PT)

Márcio Lacerda (PSB) Márcio Lacerda foi o canditado a prefeito com apoio do ex-prefeito Fernando Pimentel (PT) e do Gov. Aécio Neves (PSDB).

Betim Carlaile Pedrosa (PSDB)

Maria do Carmo Lara Perpétuo (PT)

A prefeita eleita teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte. O candidato do PSDB perdeu a despeito do apoioa do prefeito anterior e do Gov. Aécio Neves.

Contagem Marilia Aparecida Campos (PT)

Marilia Aparecida Campos (PT)

Única mulher que se candidatou em Contagem. No primeiro turno ganhou sem nenhuma coligação de grande porte. No segundo turno ganhou com mais de 60% de votos.

Sabará Sergio Freitas (PSB)

William Lúcio Goddard Borges (PV)

O atual prefeito, mesmo sendo de outro partido, foi o candidato do ex-prefeito Sergio Freitas.

É importante destacar que, com as eleições municipais de 2008, apenas em Contagem, dos quatro municípios, a prefeita foi reeleita (ver quadro 1). No entanto, em Belo Horizonte e em Sabará, os prefeitos eleitos eram os candidatos dos prefeitos anteriores, o que deve confirmar o apoio ao processo de consolidação do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais. Em Betim, o prefeito eleito teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte, o que também permite a assunção de


que não haverá grande resistência por parte desse município em relação à sua participação no Consórcio. De fato, essas tendências foram confirmadas pelo coordenador de campo do projeto NCP, da Universidade de British Columbia, Maciej John Wojciechowski, entrevistado para este trabalho. Foi também significativo que, em junho de 2008, o Consórcio Mulheres das Gerais foi inserido nas discussões do programa de governo do então candidato a prefeito de Belo Horizonte, Márcio Lacerda. Assim o Consórcio tornou-se prioridade entre as políticas de equidade. Em novembro de 2008, logo após as eleições, cada grupo gestor municipal do Consórcio discutiu com as equipes de transição municipais o funcionamento do Consórcio. Em janeiro e fevereiro de 2009, foram feitas novas reuniões com os novos prefeitos, com a participação de técnicos e gestores dos quatro municípios, com o objetivo de apresentar a trajetória do projeto, esclarecer a sua importância e desdobrar os próximos passos, garantindo a continuidade de sua implementação. 3.2 - Região do Grande ABC (Região Metropolitana de São Paulo) A Região do Grande ABC, formada hoje por sete municípios (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra) nasceu com a Vila de Santo André da Borda do Campo, fundada em 1553. Já no século XIX, a ocupação da área cobria praticamente toda a Região do ABC de hoje. No século XX, os municípios foram se desmembrando e a Região do Grande ABC foi se consolidando.8 Com um total de 2.350.065 habitantes (veja Tabela 3), a Região do Grande ABC representa o centro econômico mais dinâmico da Região Metropolitana de São Paulo (formada por 39 municípios).

Tabela 3 – População dos municípios participantes do “Consórcio Intermunicipal do Grande ABC” Município População % da população

dos municípios consorciados

% da população dos municípios da RM de SP

Santo André 671.696 25,99% 3,42% São Bernardo do Campo 801.580 31,02% 4,09% São Caetano do Sul 151.103 5,85% 0,77% Diadema 394.266 15,26% 2,01% Mauá 412.753 15,97% 2,10% Ribeirão Pires 111.402 4,31% 0,57% Rio Grande da Serra 41.215 1,59% 0,21% Total 2.584.015 100,00% 13,17% Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2008 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008). Página visitada em 5 de março de 2009. 8 A Vila de Santo André da Borda do Campo mudou de nome em 1812, passando a chamar Freguesia de São Bernardo (que se transformou em Município de São Bernardo em 1889). Em 1938, seu nome passou a ser Santo André (e sua sede passou da Vila de São Bernardo para o Distrito de Santo André). O distrito de São Bernardo (que compreendia também Diadema) se emancipou em 1944; São Caetano do Sul, em 1948; Mauá e Ribeirão Pires, em 1953; e Rio Grande da Serra, em 1958.




O Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduateí e Billings (que será chamado no texto de Consórcio do Grande ABC, como é mais conhecido) foi constituído em 19 de dezembro de 1990, representando os sete municípios em assuntos de interesse comum. Embora o Consórcio do Grande ABC tenha sido o primeiro arranjo institucional regional criado, hoje existem o Fórum da Cidadania, a Câmara Regional do Grande ABC e a Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC. Embora seus primeiros trabalhos tenham sido focados em assuntos relavantes ao meio ambiente (resíduos sólidos, recursos hídricos e áreas de mananciais), desde sua criação já se discutia a possibilidade de ampliar sua atuação para outros temas, como o desenvolvimento econômico regional. Entre 1993 e 1996, houve uma forte alteração no quadro político-regional e também nos interesses do Consórcio. Vale acrescentar que a criação do Consórcio foi muito estimulada pelo Prefeito de Santo André, Celso Daniel (1989-1992, 1997-2000 e 2001-2002), do Partido dos Trabalhadores – PT. Os prefeitos de outros dois municípios populosos da Região do Grande ABC (São Bernardo do Campo e Diadema), entre os anos de 1989 e 1992, também pertenciam ao PT, o que favoreceu a cooperação entre as prefeituras. Em 1993 entretanto, com novos prefeitos, o Consórcio perdeu força. Em 1995 foi criado o Fórum da Cidadania do Grande ABC, com a participação da sociedade civil (associações de empresas, sindicatos de trabalhadores e organizações não governamentais), que chegou a contar com mais de 100 instituições em 1999. Pode-se afirmar que o período seguinte, entre 1997 e 2000, foi o momento de apogeu do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC. Nessa fase, o governo do Estado, presidido pelo Governador Mário Covas, também mostrou interesse em apoiar o Consórcio. Com a retomada dos trabalhos do Consórcio de forma mais intensa e com a experiência do Fórum da Cidadania, os prefeitos se uniram à sociedade civil e criaram a Câmara Regional do ABC em 12 de março de 1997. Essa Câmara foi proposta para funcionar com um grande parlamento democrático de debates e acordos regionais. Fazem parte da Câmara os prefeitos, as associações de empresas, os sindicatos de trabalhadores, as universidades, o governo do Estado de São Paulo e os parlamentares da região (níveis federal, estadual e municipal). A Câmara Regional tem como objetivo integrar a atuação do poder público à participação da sociedade civil. O seu funcionamento se dá por meio de um conselho deliberativo, uma coordenação executiva e grupos temáticos. A Câmara trouxe para o primeiro plano o tema do desenvolvimento econômico regional, considerando dimensões como emprego, meio ambiente e qualidade de vida (Abrucio e Soares, 2001. P. 178 e 179). Nesse sentido, a criação em 1998 da Agência de


Desenvolvimento Econômico do Grande ABC foi um dos resultados mais importantes da sua atuação. É importante destacar que a Câmara Regional é uma instância informal, e a Agência de Desenvolvimento Econômico é uma entidade sem fins lucrativos. Fazem parte da Agência os mesmo atores da Câmara Regional, com exceção à participação do governo estadual. Com a constituição da Câmara Regional e da Agência de Desenvolvimento Econômico, o Fórum da Cidadania perdeu relevância.

4 - ANÁLISE COMPARATIVA DOS CONSÓRCIOS MULHERES DAS GERAIS E DA REGIÃO DO GRANDE ABC Se, por um lado, as Regiões Metropolitanas brasileiras têm demonstrado pouco resultado como mecanismos de ação intermunicipal, podemos pensar a ação de consórcios como uma alternativa pragmática dos municípios no enfrentamento coletivo dos problemas de interesse comum nas áreas metropolitanas. Os dois consórcios apresentados e descritos neste trabalho situam-se em regiões metropolitanas, mas possuem características bem distintas. Em um primeiro momento, pode-se afirmar que o Consórcio do Grande ABC nasceu por iniciativa dos prefeitos, ou seja, “de baixo para cima”. Já o Consórcio Mulheres das Gerais, teve um estímulo da Universidade de British Columbia e do Ministério das Cidades (“de cima para baixo”). O modelo top-down tem suas raízes no modelo de estágios, segundo o qual as políticas públicas seguem um ciclo de vida que se inicia nos processos pré-decisórios de formação de uma agenda, passando em seguida pelo processo decisório e pela formulação da política. Ocorre então a implementação, e finalmente a avaliação. Este modelo recomenda uma clara distinção entre a formulação e a implementação de políticas (Pressmann e Wildavski, 1984). A alternativa que se coloca ao modelo top-down é o modelo de baixo para cima, bottom-up. Esse modelo parte da observação e da análise do indivíduo e das escolhas organizacionais. As políticas públicas são elaboradas para responderem a algum problema específico; em seguida, são formatadas regras, procedimentos e estruturas e são verificados os instrumentos de políticas disponíveis e politicamente viáveis. Para os adeptos do modelo bottom-up, os elementos mais difíceis de controlar são justamente os mesmos que os adeptos do modelo top-down mais querem controlar: os atores envolvidos no processo, e a influência (e interferência) de atores e do ambiente externos. Na prática, a implementação das políticas públicas pode tender a uma das duas perspectivas ou a uma mescla das duas (Pressmann e Wildavski, 1984).


Interessante notar que Spink (2005) contrapõe às regiões metropolitanas,entendidas como instituições top-down, ou seja, criadas a partir de uma lei federal ou estadual (de cima para baixo), aos consórcios, associações horizontais e voluntárias de municípios. No caso do Consórcio Mulheres das Gerais, embora o estímulo inicial tenha sido de cima para baixo (por ter sido apoiado por entidades internacionais e pelo governo federal), os dirigentes municipais e suas equipes técnicas se envolveram com o projeto e assumiram o projeto regional (e local) dentro de uma temática por eles escolhida. Neste sentido, é interessante lembrar que o projeto canadense também considerou, inicialmente, a constituição de outros quatro consórcios públicos, o que não aconteceu. Uma hipótese a ser refletida é que nos modelos “de cima para baixo” para implantação de consórcios, seria necessário o envolvimento dos atores locais de forma intensa e contínua para que o projeto seja implementado. A escolha da temática por parte dos atores locais (denominador comum indicativo de um problema transcendente às fronterias municipais) não se mostrou suficiente para sustentar o apoio à iniciativa de cooperação intermunicipal. Nota-se também que o Consórcio Mulheres das Gerais é composto por 11,8% dos municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte (quatro de 34 municípios), enquanto os municípios do Consórcio do ABC representam 18,0% dos municípios da Região Metropolitana de São Paulo (sete de 39 municípios). Entretanto, a população dos municípios participantes do Consórcio mineiro representa 71,7% da população da RM BH (ver tabela 2), enquanto que, no caso de São Paulo, os sete municípios da Região do Grande ABC representam apenas 13,2% da população da RM SP b(ver tabela 3). Essa discrepância se dá porque Belo Horizonte, capital, faz parte do Consórcio mineiro, e no ABC, a capital - São Paulo - não participa do Consórcio. Remetendo a Spink (2005), o Consórcio Mulheres das Gerais tem, portanto, característica similar às RMs, uma vez que tem uma cidade maior entre seus membros. Belo Horizonte representa 67,5% da população total dos quatro municípios. O segundo município (em termos populacionais), Contagem, representa apenas 17,1%. No caso do Consórcio do Grande ABC, sua composição é mais equilibrada. O maior município, São Bernardo do Campo, representa 31,0% da população do Consórcio, enquanto o segundo maior, Santo André, 26,0% da população. No entanto, em relação ao tema de atuação, o Consórcio do Grande ABC é mais semelhante às RMs, uma vez que é multitemático. Esse Consórcio tem como preocupações o meio ambiente, o desenvolvimento regional e as questões fiscais, além de temas sociais, como a própria temática da violência contra a mulher (o Consórcio do ABC possui uma Casa Abrigo para mulheres vítimas de violência), crianças, educação e saúde. Já o Consórcio mineiro é monotemático (assim como a maioria dos consórcios intermunicipais brasileiros). Finalmente, há que se levar em conta a experiência de cada um desses mecanismos de gestão. Enquanto o Consórcio do Grande ABC tem 18 anos de existência, o


Consórcio Mulheres das Gerais ainda está na fase de implantação. Recém criado, o Consórcio mineiro é um dos primeiros no país que nasceu como consórcio público, dentro dos parâmetros legais da Lei 11.107/95. Diante da diferença em tempo de existência, é difícil comparar a atuação e gestão de ambos os consórcios. Embora o Consórcio Mulheres da Gerais tenha sido criado de acordo com uma legislação adequada e consistente para sua sustentabilidade ao longo do tempo, o Consórcio do Grande ABC já passou por várias fases e permanece vivo e atuante. Em ambos, cabe ressaltar que são os prefeitos que devem sustentar a dinâmica das parcerias intermunicipais, e são os principais atores colocam os consórcios na agenda e os fazem funcionar.


CONSIDERAÇÕES FINAIS Embora o Consórcio Mulheres das Gerais seja relativamente novo, pode-se afirmar que ele funciona bem, pois recebeu o apoio dos novos prefeitos eleitos em 2008. O tamanho e a importância do município de Belo Horizonte enquanto capital de Estado pode apontar para uma relação de hierarquia entre os municípios participantes do Consórcio. Nesse sentido, a relação entre os quatro municípios deve ser mais observada. O nome do Consórcio não enfatiza uma relação desigual (como é o caso do nome da RM – Região Metropolitana de Belo Horizonte), priorizando muito mais o tema de cooperação e o nome do Estado (Mulheres das Gerais). Mas como será na prática? Como será a relação de cooperação entre um município de 125 mil habitantes com um de quase 2,5 milhões de habitantes? Conseguirá essa relação ser de iguais? Se a relação entre municípios que são muito diferentes em termos de população gera uma relação desigual de poder, há uma questão a ser estudada mais profundamente: será a gestão cooperada de consórcios dificultada pela relação de hierarquia existente entre os entes federados consorciados? Se o foco de estudo aqui são consórcios em regiões metropolitanas, e se o tamanho, a economia e mesmo a sua condição de capital influenciam negativamente para o sucesso de um consórcio, será necessário repensar a constituição de consórcios com a participação de cidades capitais. O exemplo do Consórcio Mulheres das Gerais pode ser um estudo de caso interessante para se explorar essa hipótese. Fica evidente que consórcios podem funcionar como mecanismos de cooperação entre municípios de áreas metropolitanas, possibilitando a implantação e continuidade de projetos intermunicipais em regiões brasileiras onde, tradicionalmente, os municípios não trabalham de forma coletiva. No entanto é necessário levantar quais são os fatores que permitirão o sucesso desses arranjos cooperativos. Tomando como base a pesquisa de Spink, Teixeira e Clemente (2005) e adaptando-a para os dois consórcios estudados, pode-se afirmar que ambos, assim como as regiões metropolitanas, não se constituem governos, mas favorecem a governança. No entanto, a despeito das diferenças relatadas, tanto o Consórcio Mulheres das Gerais, como o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC envolvem planejamento e implementação de ações, e seu acesso ultrapassa o nível executivo, embora seja esse o nível mais atuante em ambos os consórcios. Nos dois casos, tanto o legislativo como a sociedade civil têm oportunidades de participação. Uma hipótese é que os consórcios podem funcionar melhor que as próprias regiões metropolitanas exatamente por envolver o legislativo e a sociedade civil nas suas tomadas de decisão e estrutura administrativa. Foi visto ainda que os consórcios pensados como iniciativas top-down podem encontrar resistência e dificuldade para serem implementados. No caso do Projeto


NCP apenas o Consórcio Mulheres das Gerais foi constituído. Coloca-se então a pergunta: quais são os elementos que o destacam? Quais os mecanismos sociais (institucionais) capazes de gerar uma relação sinérgica e cooperativa entre atores políticos envolvidos em um mesmo processo político e social? Segundo Hall e Taylor (2003), os neo-institucionalistas históricos explicam a organização institucional da comunidade política e das estruturas econômicas como resultado de interesses conflitantes onde determinados atores são privilegiados em detrimento de outros. Consideram que a assimetria de poder entre os atores envolvidos nos processos políticos é uma variável importante, e associam essa assimetria ao funcionamento e ao desenvolvimento de instituições. Apesar de aceitarem a concepção de que a comunidade política é um sistema global composto por partes que interagem, os institucionalistas históricos acreditam que as características sociais, psicológicas ou culturais dos indivíduos são os parâmetros fundamentais que regem o funcionamento do sistema geral. O neo-institucionalismo histórico destaca, entre outros pontos, a capacidade que a organização institucional tem para filtrar e modelar o comportamento coletivo. Tais instituições, entendidas como “procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política, se apresentam por meio de estatutos, convenções e regras pré-estabelecidas”. O pacto de fundação é, portanto, fundamental, pois é nesse momento que se moldam as instituições. Dentro dessa perspectiva, as instituições moldam comportamento. Os atores que, no ato de fundação, definem as regras, passam a ser constrangidos pelas regras definidas e pelas supostas consequências de suas ações, o que faz com que eles revisitem e eventualemtne mudem seus cálculos estratégicos. É claro que o tempo irá responder se o Consórcio Mulheres das Gerais funcionará e sobreviverá às mudanças de políticos e técnicos dos governos locais. Mas, assim como o Consórcio do Grande ABC, é bem provável que suas regras já estejam definidas e que os comportamentos dos atores envolvidos com o Consórcio já estejam moldados.


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