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Generación, normalización de
ingresos por autogestión y
procesos de recaudación en
GADPHernán Viscarra A.
¿Por qué son bajos los ingresos propios subnacionales en América Latina y en
Ecuador?
¿Qué pueden hacer los gobiernossubnacionales para mejorar sus ingresos
propios?
Motivación
Índice
¿Cuáles son los avances en la Descentralización Fiscal en América Latina?
¿Qué están haciendo los gobiernossubnacionales para incrementar susingresos propios?
¿Cuáles son los retos en Ecuador y cómo se puede aprovechar la revolución digital?
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ÍNDICE
Índice
¿Cuáles son los avances en la Descentralización Fiscal en AméricaLatina?
¿Qué están haciendo los gobiernossubnacionales para incrementar susingresos propios?
¿Cuáles son los retos en Ecuador y cómo se puede aprovechar la revolución digital?
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2
3
Descentralización Fiscal
Transferencia de responsabilidades
hacia los gobiernos
intermedios
Gasto Público
Transferencias inter-
gubernamentales
Atribuciones para generar ingresos
propios
Fuentes de Financiamiento
Prestación de servicios
a nivel subnacional
Contraer deuda
Descentralización Fiscal
• Mayor eficiencia
• Movilización de ingresos adicionales
• Previsibilidad fiscal
• Responsabilidad fiscal vs restricción
presupuestaria débil
• Responsabilidad política
• Pertinencia territorial
Transferencias inter-
gubernamentales
Ingresos propios
Contexto Latinoamericano
Fuente: Government Finance Statistics, World Economic Outlook, Banco de Desarrollo del Ecuador, Ministerio de FinanzasTomado de: Fretes y Ter-Minassian 2016
Gasto Público Subnacional (% del PIB)
• Entre 1985 y 2010 el % de gasto público consolidado a nivel subnacional en AL pasó del 13% al 25% gracias a la Descentralización
• El nivel de descentralización en Ecuador es bajo (puesto 22) comparado con la región
• Países con estructuras federales de gobierno (Argentina, Brasil y México)
• Bolivia, Colombia y Perú ejecutan un monto importante de gasto público (9.7, 8.7 y 8.4% del PIB) en comparación con Ecuador (4.7% del PIB)
Responsabilidades de gasto Gasto subnacional
• Ingresos propios generados por GAD ecuatorianos ascendieron a cerca del 1% del PIB en 2014, por debajo del promedio de AL.
• Desequilibrio vertical: 3.7% del PIB, inferior al promedio de países de la región (4.3% del PIB) debido a gasto subnacional relativamente bajo.
Contexto Latinoamericano
Indicadores Seleccionados Ecuador vs. América Latina
Fuente: BID 2015, Banco de Desarrollo del Ecuador 2014, Ministerio de Finanzas 2014Tomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
Indicadores Seleccionados, Ecuador vs. América Latina
Gasto GAD
(%PIB)
Ingresos Propios GAD
(%PIB)
Transferencias/ Ingresos
Totales (%)Gasto GC/GG (%)
Impuestos GC/GG (%)
Ecuador 4.7 1.0 79.0 89.4 97.5
Latinoamérica 7.8 3.0 51.6 84.6 80.6
Fuente: BID (2015), Banco del Estado, Ministerio de FinanzasTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
Problema Fundamental
Latinoamérica ha descentralizado las responsabilidades de gasto, pero no ha logrado una sólida
descentralización de los ingresos
Dificultades
Restricciones
Económicas
Institucionales
Políticas
Administrativas
Efectos
Rezago en términos impositivos
Excesiva dependencia de las transferencias intergubernamentales
No mejora la calidad de los servicios públicos
Mejoras en esfuerzo fiscal
Fortalecimiento institucional
Normalización de ingresos y
tasas
Asideros Tributarios y potencial recaudatorio
Nuevas bases tributarias
Bases tributarias compartidas con
el gobierno central
Bases Tributarias compartidas con gobierno locales
Nuevos impuestos
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La asignación de asideros tributarios apropiados es una condición necesaria pero no suficiente para asegurar la movilización de ingresos propios
Índice
¿Cuáles son los avances en la Descentralización Fiscal en América Latina?
¿Qué están haciendo los gobiernossubnacionales para incrementar susingresos propios?
¿Cuáles son los retos en Ecuador y cómo se puede aprovechar la revolución digital?
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Potencial Recaudatorio
Naturaleza de asignaciones
Características socioeconómica, institucionales y políticas locales
Potencial recaudatorio subnacional
Fortalecer las capacidades de los
gobiernos subnacionales
Fiscalización y cumplimiento
Explotar actual potencial
recaudatorio subnacional
Nuevas bases tributarias
Incentivos políticosFacilitar la gestión de la recaudación
Articulación multinivel
Alternativas
Eficiencia y Efectividad
Características Deseables de los Impuestos Subnacionales
21
Baja movilidad geográfica y elasticidad a cambios de tasas
Baja sensibilidad a fluctuaciones cíclicas y shocks exógenos
Bajos costos administrativos y de cumplimiento
Potencial recaudatorio y extensión de la corrupción
Vínculo con el beneficio e impacto distributivo
Aceptabilidad del sector privado, política y rendición de cuentas
IVA: alta capacidad de recaudación y altos costos de administraciónIP: altos costos de administración con fuerte potencial recaudatorio y base fija
Análisis de Opciones
Impuesto Ventajas DesventajasA
la r
en
ta
a la renta
subnacional o
sobretasas
• Baja movilidad• Si se apoya en el impuesto
nacional tiene bajos costos de administración y cumplimiento
• El potencial recaudatorio varía: exenciones, informalidad, etc.
a la renta
corporativa
• Tiene mayor potencial recaudatorio
• Es exportable y altamente sensible al ciclo
• Costos de cumplimiento altos
sobre ingresos
brutos o la
producción
• Alto potencial recaudatorio• Facilidad de aplicación
• Operación en cascada y alta exportabilidad
A b
ien
es
y
serv
icio
s
a las ventas al
por menor
• Menor sensibilidad al ciclo• Distribución más uniforme de la
base
• Son difíciles de administrar y cobrar
• Se necesita un sistema eficaz de tributación de pequeñas y medianas empresas
Análisis de Opciones
Impuesto Ventajas DesventajasA
bie
ne
s y
serv
icio
s
al valor agregado subnacional o sobretasa
• Alto potencial recaudatorio • Evita efectos en cascada• Sobretasa podría ser factible
con gobierno central actuando como caja de compensación (Colombia, México y Venezuela) .
• Difícil de administrar• Dificultades en
comercio intrarregional (ej. Perú).
al valor agregado corporativo por método de substracción
• Argumentos a favor en Bolivia y Perú
• No es muy popular en Italia
sobre consumo de bienes y servicios (p.ej. turismo, electricidad, combustible)
• Argumentos a favor en Bolivia y Venezuela
Análisis de Opciones
Impuesto Ventajas DesventajasA
bie
ne
s y
serv
icio
sa la propiedad, mejoras y valorizaciones, transacciones financieras, de timbres o estampillas, nómina
• Relativamente productivo y fácil de administrar
• podrían ser una barrera al empleo, en productividad del trabajo y producción
Eco
lógi
cos
a los contaminantes y tasa de congestión
• Efectos negativos sobre el medio ambiente están localizados
• Reducen externalidades negativas
Otr
os
Cargos y tarifas • Se ajustan al principio de beneficio
• Son en gran parte no exportables
Calificación de Potenciales Fuentes de Ingresos Subnacionales
Fuente: Frétes y Ter-Minassian 2016* A= Alto, M= Medio, B= Bajo, V= Variable, -- No es significativo para esa fuente de ingresos
Perú
Dinámica de ingresos
• Dificultad de recaudación por distribución de bases tributarias
• Falta capacidad administrativa y reticencia a asumir costos económicos y políticos
• Alta dependencia de transferencias y distorsiones por “revenue sharing”
• GR carecen de instrumentos fiscales
Sugerencias para GI
• Sobretasa a IR personal u otros impuestos al consumo
• Sobretasa al impuestos a la propiedad
• Nuevos impuestos regionales:
• Ingresos de empresas que se benefician de servicios públicos
• Impuestos sobre servicios públicos
• Impuestos verdes
Detalle
• Alta descentralización de gastos y mínima de ingresos
Perú
Evaluación comparativa de potenciales asideros tributarios para gobiernos intermedios
Criterios Impuesto Viabilidad Pros y Contras
Potencial recaudatorio
Sobretasa IVA o ventas de negocios
• Difícil de administrar y podría fomentar competencia fiscal.
Elasticidad bases tributarias
Rentas de capital y compañías (bases móviles)
• Distorsiona ubicación de empresas y decisiones productivas
Costos administrativos
a la propiedad raíz • Menor costo en impuestos compartidos con gobierno central. Se puede encargar cobranza y fiscalización.
• Coparticipación de impuestos municipales podría ayudar en eficiencia, pero perjudicar la autonomía municipal
Cumplimiento a la renta y patrimonio
basados en consumo
Aceptabilidad política
Aumento de impuestos
• Coparticipación de BT con GC podría ser factible, pero resistida por GC.• Nuevos impuestos sobre electricidad, servicio telefónico o contaminación
puede ser atractivo pero podría incrementar disparidades.
Colombia
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Dinámica de ingresos
• Gobiernos municipales han duplicado ingresos.
• Departamentos ingresos mínimos
Detalle
• Diferencias en bases tributarias:
• Municipios: dinámicas y en crecimiento
• Departamentos: inelástica
Sugerencias para GI
• Sobretasa al IVA nacional y/o impuesto a ventas minoristas con autonomía
• Sobretasa a IR de personas y empresas
• Estrategia para municipios: capacidad administrativa y actualización de bases tributarias
Pros y contras
• Importante potencial de recaudación de ingresos
• Bases dinámicas
• No se requiere nueva estructura administrativa
• Varían con el ciclo económico
Bolivia
Alternativas
• Compartir bases de impuestos a los bienes inmuebles y vehículos entre municipios y prefecturas
• Centralización de la administración del impuesto a la propiedad a nivel de departamento
• Impuesto al turismo
• Impuesto al consumo de gasolina y diésel
• Impuesto al consumo de electricidad
• Impuesto a la renta de las personas
• Impuesto a las ventas al por menor
• Impuestos ambientales. BI vagamente definida.
Dinámica de ingresos
• Ingresos propios 2% de los totales
• No tiene poder discrecional para determinar ingresos
• Fuentes de ingresos dependientes de recursos naturales altamente cíclicos
• Asignaciones altamente desiguales.
• No tienen poder discrecional para determinar ingresos.
Conclusiones
• Los gobiernos subnacionales de América Latina están lejos de agotar su potencial recaudatorio.
• Impuestos a la Renta: Pueden generar desigualdades horizontales por diferencias en las características socioeconómicas de cada región.
• Impuestos al Consumo: La factibilidad difiere entre países dependiendo del contexto.
• Impuestos Específicos: En Bolivia y Venezuela se consideran impuestos sobre el turismo, electricidad y combustibles. En Perú se analiza la adopción de impuestos subnacionales ambientales verdes y tarifas por servicios
• Fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales
• Invertir en sistemas de información
• Evitar erosión de la base tributaria a través de exenciones
• Subir tasas legales hasta el límite superior de los rangos permitidos
• Reforzar la fiscalización
• Generar incentivos adecuados para explotar potencial recaudatorio de los gobiernos subnacionales
• Transferencias intergubernamentales no discrecionales
• Restricciones de crédito y endeudamiento adecuadas
• Transparencia de las operaciones presupuestarias subnacionales
Conclusiones
Índice
¿Cuáles son los avances en la Descentralización Fiscal en América Latina?
¿Qué están haciendo los gobiernos subnacionales para incrementar sus ingresos propios?
¿Cuáles son los retos en Ecuador y cómo se puede aprovechar la revolución digital?
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Modelo de Descentralización
• Establece claras asignaciones de funcionesde gasto para los cuatro niveles de gobierno.
• Establece la transferencia obligatoria yprogresiva de las competencias y losmecanismos institucionales para hacerlo.
• Define los criterios para la transferencia derecursos hacia los gobiernos autónomosdescentralizados.
• Sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.
• Obras en cuencas y micro cuencas
• La gestión ambiental provincial
• Actividad agropecuaria y riego
• Fomento actividades productivas
Competencias de los GAD Provinciales
Transferencias a favor de los
GAD
Asignación del Presupuesto
21% Ingresos Permanentes
10% Ingresos no permanentes
Competencias y Recursos
Compartidos
Financiamiento competencias
descentralizadas
Compensación por explotación
de recursos naturales
Modelo de Transferencias - Ecuador
27%24 provincias
67%221 municipios
6%816 parroquias
Explotación de petróleo
Generación energía hidroeléctrica
Monto A
Monto B
Modelo de Transferencias - Ecuador
Transferencias con objetivo de igualación
Monto A
Monto B
Fórmula de reparto:
Tamaño de población: 6%Densidad Poblacional: 14%Pobreza por NBI: 26%Mejora en niveles de vida: 20%
Esfuerzo fiscal: 10%Esfuerzo administrativo: 6%Cumplimiento de metas: 20%
Monto igual al entregado en el año 2010
GAD podrá financiar máx. 30% de gastos permanentes y mínimo 70% de no permanentes.
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas del Ecuador, 2000 y 2014Tomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
0,9%
3,4%
0,2%
0,9%
0,7%
2,4%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
2000 2014
Gastos Ingresos propios Transferencias
Descentralización fiscal: Creciente dependencia de transferencias de los GAD
Descentralización fiscal: Composición de transferencias de los GAD
Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Finanzas del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
93% 93% 92% 93%
75%71%
62% 59%
6%11%
18% 26%
11% 12% 15%13%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Monto A Monto B Competencias Leyes 010 y 047
Impuestos Tasas
Contribuciones especiales de
mejora
Rentas de inversiones,
multas y venta de bienes y servicios, activos no financieros
Facultades para generar ingresos propios - GADP
• Limitación para el endeudamiento. Solo puede destinarse a egresos no permanentes (proyectos de inversión)
• El saldo de deuda pública no podrá superar el 200% de los ingresos totales anuales
• Monto total del servicio anual de la deuda, incluyendo pagos de amortización e intereses, no podrá superar el 25% de los ingresos totales anuales
Composición de los Ingresos Públicos de los GAD, 2000-2014 (millones USD)
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• Dependencia de transferencias intergubernamentales 78% del total en 2014
• Participación de ingresos propios 22.4% en 2000. Disminuyó a 21.5% en 2014
Autosuficiencia Operativa GAD
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• Los ingresos propios de los GAD alcanzan a cubrir el 12% del gasto corriente y el 21.6% del gasto de personal.
• En la Sierra cubren el 21.1% y 37.4%. 2.8% y el 4.9% en el Oriente y 6.1% y el 11.6% en la Costa.
• Las diferencias se explican por los ingresos de peajes de algunas provincias de la Sierra.
Ingresos Propios GADP (millones de US$ y % del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
Ingresos Propios Provinciales, 2000-2014 (millones de US$ y % del PIB)
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• Ingresos propios aumentaron entre 2000 y 2014 7% en términos reales.
• Las tasas y contribuciones pasaron de aportar el 1% de IP a 70%
• Las rentas de inversiones y multas aportaron 11%, impuestos (7%) y venta de bienes y servicios (3%)
Participación de Ingresos Propios de los Ingresos Totales, 2000-2014. (% de Ingresos Totales)
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• El ratio IP/IT de las provincias de la Sierra (9%) supera el de Costa y Oriente (2% y 1%)
• Las provincias de la Sierra perciben peajes. Las provincias amazónicas carecen de ellos. Son menos relevantes en la Costa.
• En el Oriente, las transferencias son muy superiores por la compensación por la explotación de crudo
Composición de la inversión pública por región
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
•La mayor parte del gasto en obra pública a proyectos de Transporte y vialidad (82% en las provincias de la Costa, 74% en el Oriente, y 64% en la Sierra).
•Peso diferenciado de inversiones en riego y manejo de agua en las provincias de la Sierra (27%) y las de la Costa y el Oriente (9% y 0%)
Composición de la obra pública por región, 2014
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• Presupuestos provinciales altamente sensibles a variaciones de transferencias intergubernamentales y baja autonomía operativa.
• Los GADP no cuentan con información de pasivos tributarios: registro de contribuyentes es administrado por los GADM.
• La acumulación de atrasos tributarios es uno de los factores que afecta la recaudación y mina la ejecución presupuestaria
Conclusiones
Composición de Ingresos Propios Provinciales por tipo región 2000-2014, y región 2014
• Mayor potencial recaudatorio del impuesto de alcabalas en provincias de la Sierra: mayor valor de las transacciones inmobiliarias
• El 8% por venta de bienes y servicios en la Costa se explica por servicios de riego en El Oro y Los Ríos (60% del total)
Normalización de Ingresos
Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco de Desarrollo del EcuadorTomado de: Díaz-Cassou, Carpizo, Viscarra 2016
• Tres GADP cobran por peaje y 1 por concesión vial
• Peajes es lo más relevante. Se debería impulsar el cobro de peajes en otras provincias.
Composición de tasas y contribuciones por región, 2014
Normalización de Ingresos
16%
8%
61%
8%
Recaudación por venta de bienes y servicios
Agropecuarios y forestales
Industriales
De oficina, didácticos y publicaciones
Instrumental medico, insumos medicos ymedicinasOtras ventas de productos y materiales
Agua de riego
Energía eléctrica
Espectáculos públicos
Otros servicios técnicos y especializados
Fuente: CONGOPE 2016
• Solo 2 provincias de la costa cobran por el agua de riego que representa el 61% del total de los ingresos por concepto de venta de servicios
• 6 GADP reciben ingresos por bienes agropecuarios e industriales (16% del total
• 1 GADP por energía eléctrica y 2 por espectáculos públicos
$-
$0,20
$0,40
$0,60
$0,80
$1,00
$1,20
$1,40
$1,60
$1,80
$2,00
P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10 P11 P12 P13 P14 P15 P16 P17 P18 P19 P20 P21 P22
Impuesto por alcabalas (Términos per cápita)
Normalizacion de Ingresos
Fuente: CONGOPE 2016
Tipo de tasa y contribuciónPotencial
recaudatorio%IP total
# provincias
Región
Peaje Alto 57.7% 3 Sierra
Contribución especial de mejoras viales
Alto 13.5% 7 Sierra y Costa
Rodaje de vehículos motorizados Alto 12.5% 1 Azuay
Especies Fiscales Bajo 7.8% 17 Sierra, Costa y Amazonía
Concesiones viales Alto 2.9% 1 GuayasPermisos, licencias y patentes Bajo 2.2% 9 Sierra y CostaFiscalización de Obras Medio 1.2% 1 PichinchaPrestación de servicios Medio 0.4% 6 Sierra
Venta de Bases Bajo 0.3% 9 Amazonía. Pocos Sierra y Costa
Acceso a lugares públicos Bajo 0.1% 2 AmazoníaOtras Bajo 1.40%
TOTAL 100.0%
Análisis de Opciones – Ecuador: Normalización de Ingresos
15%
12%
22%
47%
Inversiones y multas
RENTAS DE INVERSIONES
ARRENDAMIENTO DE BIENES
INTERESES POR MORA
MULTA (INFRACCIÓN A ORDENANZASPROVINCIALES)
MULTA (INCUMPLIMIENTO DECONTRATOS
OTRAS MULTAS
• Representan alrededor del 11% del total de IP
• Solo 4 provincias de la sierra rentabilizan inversiones
• Solo 4 provincias de la sierra están cobrando intereses por mora
Esfuerzo Administrativo
Fuente: CONGOPE 2016
Esfuerzo Administrativo
Fuente: CIAT 2016
Registro contribuyentesy usuarios
Recepciónndeclaraciones y pagos
• Parametrización
• Declaración pre-elaborada
• Verificaciín y recepción de pagos
Sisitema de cuentacorriente
• Calidad e integralidadde la Información
Contabilidad de ingresostributarios, devolución y
restitución
Control de cumplimiento
• Incosistencias, omisiones
• Morosidad
Esfuerzo Administrativo
Fuente: CIAT 2016
Registro contribuyentesy usuarios
• Mantenimineto y actualización
Recepción declaracionesy pagos
• Parametrización
• Declaración pre-elaborada
• Verificación y recepción de pagos/modalidades
Sistema de cuentacorriente
• Calidad e integralidad de la Información
Contabilidad de ingresos tributarios,
devolución y restitución
Control de cumplimiento
• Incosistencias, omisiones
• Morosidad
Cobranzas
• Persuasivo
• Coativo
• Mixto
• Mejorar sistemas de información y generar convenios con GADM y otras entidades para compartir bases de datos.
• Fortalecer procedimientos administrativos para mejorar la recaudación de tasas y contribuciones.
• Realizar un análisis de impacto regulatorio para identificar las tasas, contribuciones o multas que pueden generar nuevos ingresos propios
• Mecanismos de difusión, información y capacitación a contribuyentes respecto de sus obligaciones tributarias
Esfuerzo Administrativo
• Impuestos a los combustibles y tasas a vehículos motorizados (no hay consideración por contaminación)
• Tarifas de Congestión (Singapur y Chile)
• Impuestos al uso de bolsas de plástico (Colombia)
Nuevos Asideros Tributarias
Tipos de impuestos relacionados con el medio ambiente
*Gases de efecto invernaderoFuente: OCDE 2011, Tomado de: Fretes, et. al. 2013
Análisis de Opciones – Ecuador: Nuevos Asideros Tributarios
Impuesto Viabilidad
A la
re
nta
Sobretasa al impuesto a
la rentaBaja
a la renta corporativa Media
A b
ien
es
y
serv
icio
s
a las ventas al por
menorBaja
al valor agregado Media - Baja
sobre consumo de
bienes y servicios Media
Nu
evas
A los contaminantes y
tasa de congestión Alto
• Inteligencia Fiscal Tributaria Digital
• Digitalización ofrece oportunidades para mejorar la fiscalización, mayor acceso a información de impuestos (factura electrónica o declaraciones de renta pre llenadas).
• Nuevas políticas tributarias
• Evitar reducciones en recaudación debido a la nueva economía digital (Ej. impuestos sobre comunicaciones por teléfono con uso de Whatsapp)
• Nivelación de condiciones para la competencia (Uber)
• Tasas sobre importación de servicios digitales (Impuesto de Brasil a Netflix) y valor agregado digital.
• Blockchain y nuevas plataformas transaccionales
• Conectar firmas y personas y pago de impuestos para eliminar intermediarios y recaudar impuestos automáticamente (ej. Estonia y Finlandia)
Nueva Economía Digital
• Beneficios de hasta 1% del PIB por digitalización de transacciones de pago (Lund, et. al.)
• Aumento de la base tributaria, reducción de costos administrativos y menor evasión tributaria.
• Sistemas de información para identificar individuos no registrados (pobre o evasor) y disminuir errores de inclusión y exclusión.
• Se requiere digitalizar e integrar bases de datos y crear un sustento legal e institucional
Ventajas